Rapport No. 26332

REPUBLIQUE DU SENEGAL

ÉVALUATION DE LA GESTION

DES FINANCES PUBLIQUES

et

DES PRATIQUES COMPTABLES DU SECTEUR PRIVÉ

Volume II

ANNEXES

2 Juin 2003 Produit par la Banque mondiale (AFTFM) et la Banque Africaine de Développement

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2

EVALUATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

ET DES PRATIQUES COMPTABLES DU SECTEUR PRIVE

TABLE des MATIERES ANNEXE 1 ....................................................................................................................... 34

Plan d’Actions pour l’amélioration des systèmes de gestion des finances publiques ....................................................................................................................... 34

ANNEXE 2 .................................................................................................................. 1011 Situation des réformes des finances publiques et des appuis des partenaires techniques et financiers ........................................................................................... 1011

ANNEXE 3 ................................................................................................................... 1314 Les quatre stades de la préparation de la loi de finances au Sénégal ........................ 1314

ANNEXE 4 .................................................................................................................. 1516 Quelques faiblesses structurelles des Directives financières de l’UEMOA ............. 1516

ANNEXE 5 ................................................................................................................... 1617 Ressources et emplois de l’Initiative PPTE au Sénégal............................................ 1617

ANNEXE 6 ................................................................................................................... 1718 Dotations budgétaires des Comptes Spéciaux de Trésor .......................................... 1718

ANNEXE 7 ................................................................................................................... 1819 L‘organisation du réseau des postes comptables du Trésor public au Sénégal......... 1819

ANNEXE 8 .................................................................................................................. 1920 Les problèmes structurels des corps de contrôle et d’inspection internes au Sénégal................................................................................................................................... 1920

ANNEXE 9 .................................................................................................................. 2122 Les conditions préalables à l’implantation d’un nouveau logiciel intégré au Trésor public sénégalais ....................................................................................................... 2122

ANNEXE 10 ................................................................................................................ 2324 Les réformes liées à la décentralisation et les dépenses des collectivités locales ..... 2324

ANNEXE 11 ................................................................................................................ 5960 Les transferts financiers vers les collectivités locales............................................... 5960

ANNEXE 12 ................................................................................................................. 6162 Les déséquilibres qualitatifs et quantitatifs des effectifs du Ministère des Finances du Sénégal ...................................................................................................................... 6162

ANNEXE 13 ................................................................................................................. 6364 Les nouvelles technologies de l’information et de la communication au Ministère des Finances du Sénégal .................................................................................................. 6364

ANNEXE 14 ................................................................................................................ 7879 Rapport sur les services des Domaines, du Cadastre et de la Conservation foncière au Sénégal ...................................................................................................................... 7879

ANNEXE 15 ............................................................................................................. 103104 Glossaire des termes budgétaires .......................................................................... 103104

ANNEXE 16 ............................................................................................................. 108109 Glossaire des termes informatiques....................................................................... 108109

3

ANNEXE 1 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL

Plan d’Actions

pour l’amélioration des systèmes de gestion des finances publiques

(complément du Plan d’Actions Prioritaires)

Besoin en Assistance Technique

Horizon de Temps

Urgent Priorité Moyen Terme

Source et

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2004 Années

2005-2008 Coût de

financement A. PREPARATION

BUDGETAIRE 1. Définir et mettre en œuvre une stratégie d’implantation d’un budget axé sur les résultats (Cadre de dépenses à moyen terme - CDMT). 2. En attendant :

a. introduire une lettre de cadrage budgétaire dans le dispositif de préparation de la loi de finances ;

b. renforcer les capacités des ministères techniques en matière de préparation des projets et programmes d’investissement.

3. Rechercher l’exhaustivité de la loi de finances par l’inscription de tous les financements extérieurs prévus dans le budget de chaque ministère.

DGF

,, ,,

MEF – Ministères

Tech.

MEF +

Bailleurs

X

X

X

X

X

X

X

X

BB. EXECUTION BUDGETAIRE

1. Elaborer une stratégie de déconcentration et tester dans certains ministères clés, la déconcentration de toute la

DGF

X

X

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Besoin en Assistance Technique

Horizon de Temps

Urgent Priorité Moyen Terme

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2004 Années

2005-2008 Coût de

financement phase administrative du circuit de la dépense (engagement, liquidation, ordonnancement) en conservant le contrôle a priori au MEF.

2. Réaliser un diagnostic approfondi visant à mettre en œuvre une réforme des administrations fiscales.

3. Etablir un diagnostic exhaustif des services des Domaines et du Cadastre en vue de leur restructuration et de leur informatisation.

4. Créer un inventaire informatisé des propriétés de l’Etat et procéder à la numérisation totale du cadastre.

5. Simplifier le circuit de la dépense et définir clairement les responsabilités de tous les acteurs du circuit de la dépense.

6. Instaurer un délai de paiement et introduire les intérêts moratoires.

7. Lancer un audit technique et financier de la gestion de la solde des fonctionnaires de l’Etat, puis moderniser le système de gestion de la solde des agents de l’Etat (organisation, contrôle, système informatique).

8. Etablir un cadre institutionnel harmonisé pour les Projets d’Investissement Public (cadre juridique, financier et comptable).

9. Limiter l’utilisation des procédures dérogatoires des dépenses.

DGID

,, ,,

,, ,,

MEF

,, ,,

DSPRV

DDI

DGF

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X

X

X

X

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X

X

X

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2004 Années

2005-2008 Coût de

financement 10. Établir un mécanisme complet pour

la programmation, le contrôle et le suivi de l’utilisation des ressources IPPTE.

DDI DCEF

X X

C. GESTIONS DE LA TRESORERIE et DE LA DETTE PUBLIQUE

1. Produire à temps et suivre la situation prévisionnelle de trésorerie au moins chaque trimestre.

2. Recenser tous les comptes publics ouverts dans le système bancaire et suivre leurs transactions.

3. Instituer un système d’information « partagé » sur la dette publique entre la DDI et la DGCPT.

4. Réorganiser le dispositif de gestion des tirages sur emprunts pour permettre d’alimenter automatiquement la base de données de la dette publique.

DGCPT

,, ,,

DDI

,, ,,

X

X

X

X

X

X

X

X

D. COMPTABILITE PUBLIQUE et REPORTING

1. Respecter le délai légal de clôture des gestions budgétaire (31/12) et comptable (fin février).

2. Arrêter un calendrier de résorption des retards dans la production des comptes de gestion de l’Etat conformément aux directives de l’UEMOA.

3. Publier les résultats de l’exécution budgétaire annuellement.

4. Intégrer dans la comptabilité publique l’ensemble des opérations financières qui ne transitent pas actuellement par les comptables publics.

5. Instituer des systèmes informatiques de suivi du patrimoine de l’Etat (biens

bl ié é bâ i )

DGF DGCPT

DGCPT

MEF

MEF +

GTN

DMTA DGPB

X

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X

X

X

X

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2005-2008 Coût de

financement meubles et propriétés bâties).

6. Actualiser les textes régissant la comptabilité – matières.

DMTA

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X

E. CONTROLES DE LA DEPENSE PUBLIQUE

1. Entreprendre une étude sur l’organisation des structures de contrôle administratif et juridictionnel ; mettre en œuvre les recommandations.

2. Rétablir la coordination formalisée entre les structures de contrôle.

3. Instituer des services de contrôle de gestion interne efficace au sein de la DGID, la DGD et de la DGCPT.

4. Formaliser l’organisation et la mission de contrôle du COF.

5. Renforcer les capacités humaines et matérielles des corps de contrôle.

6. Renforcer les capacités de contrôle d’effectivité de la dépense sur toutes les ressources des ministères techniques.

7. Accélérer la modernisation et le renforcement des capacités de la Cour des Comptes.

8. Mettre en pratique le régime des sanctions prévues en cas de dépôt tardif des comptes.

9. Etablir un échéancier acceptable de résorption des retards dans le jugement des comptes et empêcher le renouvellement de ces retards.

10. Renforcer les capacités de la Cour

SGPR

SGPR

MEF

,, ,,

,, ,,

Minist. Tech.

Cour des Comptes

,, ,,

,, ,,

,, ,,

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

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X

X

X

X

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2005-2008 Coût de

financement des Comptes pour assurer le contrôle des projets financés sur ressources extérieures.

11. Revoir les conditions d’accès à la Cour des Comptes et mettre en place un plan de carrière pour favoriser un recrutement plus jeune.

12. Renforcer les capacités d’analyse économique et financière de la Commission des Finances de l’Assemblée nationale.

13. Requérir le dépôt de la loi de règlement dans les délais prescrits.

14. Renforcer les relations entre l’Assemblée nationale et la Cour des Comptes.

15. Transmettre à l’Assemblée nationale et à la Cour des Comptes les rapports d’inspection des contrôles externes.

,, ,,

Commission des

Finances ,, ,,

Commis-sion des Finances et Cour

des Comptes

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

F. LES INSTRUMENTS DE GESTION

1. Réorganiser la fonction « Informatique » au sein du MEF.

2. Consolider l’état des lieux de la situation de l’informatique du MEF (matériel, logiciels, réseaux, ressources humaines, etc.).

3. Elaborer et mettre en œuvre le schéma directeur informatique du MEF.

4. Conduire une étude exhaustive pour déterminer les besoins des services du ministère des finances et de la Cour des Comptes en matière d’archivage.

5. Mettre en œuvre les besoins prioritaires du ministère des finances et de la

DTAI

,, ,,

,, ,,

MEF +

Cour des Comptes

,, ,,

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

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2005-2008 Coût de

financement Cour des Comptes en matière d’archivage.

6. Elaborer des manuels de procédures pour la gestion des dépenses et des recettes, la comptabilité publique, les contrôles et la gestion du patrimoine.

MEF

X

X

G. LES RESSOURCES HUMAINES

1. Établir un organigramme pour le MEF.

2. Inscrire les changements institutionnels du MEF dans une dimension prospective de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences.

3. Elaborer dans chaque direction du MEF un plan de formation du personnel.

4. Renforcer les capacités en personnel des directions et stabiliser les effectifs.

MEF

,, ,,

Toutes directions

MEF

X

X

X

X

X

X

X

X

H. LES COLLECTIVITES LOCALES

1. Réformer le cadre de coordination de la décentralisation et mettre en synergie les politiques de décentralisation et de développement.

2. Elaborer des schémas régionaux d’aménagement du territoire et de développement.

Min. Intérieur

MUAT

X

X

X

X

I. LE SECTEUR PUBLIC ET PARAPUBLIC

1. Définir les modalités et la fréquence des rapports financiers que les établissements publics et sociétés à capital public devront soumettre aux structures spécialisées chargées de leur suivi.

2. Définir les critères de sélection des représentants de l’Etat au sein des sociétés à capital public.

MEF

Primature

X

X

X

X

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2004 Années

2005-2008 Coût de

financement J. LA PROFESSION

COMPTABLE PRIVEE

1. Mettre en place un guide de la profession comptable.

2. Rendre opérationnel le système de revue – qualité.

ONECCA

,, ,,

X

X

X

X

K. LES ONG 1. Suivre les ONG afin qu’elles observent les normes comptables et les obligations les concernant.

2. Renforcer les organes de suivi des ONG en mettant à leur disposition des outils informatiques et une base de données.

MDSSN

,, ,,

X

X

X

X

L. BONNE GOUVERNANCE

1. Mettre en place et diffuser au sein des directions responsables des recettes et des dépenses (DGID, DGCPT) des règles particulières de déontologie semblables à celles mises en place à la DGD.

2. Diffuser les informations relatives à l’exécution des finances publiques dans un objectif de transparence.

3. Rénover les dispositifs législatif et réglementaire de lutte contre la corruption.

DGID DGCPT

MEF

Primature

X

X

X

X

X

X

10

ANNEXE 2

Situation des réformes des finances publiques et des appuis des partenaires techniques et financiers

I. Textes relatifs aux finances publiques Pour le Sénégal, la mise en application des directives de l’UEMOA est la suivante :

1. Directive n° 05/97 du 16 décembre 1997 amendée par la directive n° 02/99 du 21 décembre 1999 relative aux lois de finances : transposition au niveau national par la Loi organique relative aux lois de finances n°2001-09 du 15 octobre 2001. La loi de finances de l’année 2002 a été prise sous ce régime.

2. Directive n° 06/97 du 16 décembre 1997 amendée par la directive n° 03/99 du 21

décembre 1999 portant règlement de la comptabilité publique. Le projet de décret aurait reçu l’aval du Conseil d’Etat et doit être présenté en Conseil des ministres et à la signature du Premier Ministre et du Président de la République.

3. Directive n° 04/98 portant nomenclature budgétaire amendée par la directive n° 04/99 du

21 décembre 1999. Le décret portant nomenclature budgétaire de l’Etat a été signé le 7 novembre 2001. Le budget 2002 a été élaboré en application de cette nomenclature.

4. Directive n° 05/98 portant plan comptable de l’Etat amendée par la directive n° 05/99 du

21 décembre 1999 :

- le projet de décret portant plan comptable a été mis en circulation au sein du Gouvernement par le Secrétariat général du Gouvernement (4 novembre 2002) pour avis et observations ;

- le décret relatif aux régies de recettes et aux régies de dépenses est également en circulation au sein du gouvernement ;

- le projet d’arrêté sur la nomenclature des pièces justificatives est en dernière phase de finalisation au niveau de la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor (après commentaires du Cabinet) ; une signature du Ministre des finances est prévue avant fin décembre 2002.

5. Directive n° 06/98 du 22 décembre 1998 amendée par la directive n° 06/99 du 21

décembre 1999. Nécessité de la mise en application du nouveau plan comptable . Autres textes : Les textes portant sur l’harmonisation dans le domaine de la comptabilité privée ont été adoptés et sont en application. II. Appuis dans le domaine de la gestion publique

1. France : Projet d’Appui aux administrations économiques et financières du Sénégal (PAFIES) se décomposant en 2 volets :

11

- un projet « Appui à la transparence et à la bonne gestion des finances publiques sénégalaises » (600 millions de CFA pour 3 ans) – démarrage effectif en juillet 2001 avec 2 composantes :

a. appui à la modernisation de la gestion des finances publiques (400 millions de CFA)

avec un appui à la DGID (87,7 millions), la DGCPT (86,5 millions), la DGD (78 millions), la DGF (8 millions) (particulièrement la DB), la DPS (60 millions) et un volet appui général ;

b. appui à l’amélioration de la transparence dans le maniement des fonds publics (200 millions) portant appui à la Cour des comptes.

Les appuis sont prévus en formation (composante la plus importante) en équipement notamment technique et fonctionnement courant (fourniture).

- un dispositif d’assistance technique : 4 postes de Conseillers techniques (dont 3

pourvus : DGCPT, DGD, DPS) et 2 volontaires civils auprès de la Cour des Comptes.

2. US-AID : Conseiller technique à la Direction du budget du Ministère des Finances. Sont

prévus dans ses termes de référence, (i) l’appui pour la définition d’un cadre de dépense à moyen terme et (ii) la mise en place des budgets par objectifs (2 ans : 2002-2003).

3. Union Européenne : Programme d’Appui Direct à l’Ajustement Structurel (PABDAS I et

II) :

- De façon générale, un volet « Appuis institutionnels » était prévu dans le cadre de ces programmes. Pouvaient être financés les appuis en assistance technique et études dans les secteurs/ministères ciblés (santé, ministère des finances dans le domaine de la décentralisation et la lutte contre la pauvreté ainsi que la gestion des finances publiques, l’éducation, les transports) afin d’améliorer les « performances ». C’est dans ce cadre (PABDAS I), qu’ont été financés notamment les appuis à la DAGE de la santé pour des travaux sur une actualisation du cadrage financier du programme de développement intégré de la santé (PDIS), une présentation fonctionnelle du budget de la santé et des plans d’opération élaborés annuellement dans le cadre de la mise en œuvre du PDIS, une étude sur les coûts unitaires des districts, la revue de finances publiques du secteur de la santé (1998-1999) ainsi qu’une analyse sur la mise en place d’un système de suivi des informations financières à mettre en place au sein de la DAGE. Les recommandations de ces différents travaux n’ont pas toutes été « intégrées » par le Ministère de la santé (l’étude sur les coûts unitaires des districts n’a pas permis de donner des résultats utilisables dans le cadre de la programmation budgétaire). Les fonds disponibles n’ont que peu été utilisés.

- Suite à un audit mené fin 2000, le PABDAS a connu une interruption. En janvier

2002, un protocole d’accord (signé effectivement en mai 2002) a été discuté permettant de relancer le programme. Une matrice de mesures (avec un calendrier) portant sur le cadre de la gestion budgétaire est partie intégrante de ce protocole. Un appui financier afin de remplir ces mesures est également prévu, fonds rendus disponibles à partir notamment des montants « appuis institutionnels » du PABDAS II.

12

La matrice porte sur la mise en place du cadre réglementaire particulièrement la transposition des directives UEMOA dans la législation/réglementation sénégalaise ainsi que sur des actions à mener afin de mettre en œuvre ces réformes ou de répondre à des besoins spécifiques criants définis pour une amélioration de la gestion budgétaire. Les activités pouvant bénéficier d’un appui sont ainsi (en appui à d’autres partenaires dans certain cas) :

- formation et accompagnement pour la mise en place de la nomenclature budgétaire ;

- formation des agents sur le code des marchés publics ; - études sur les régimes dérogatoires dans le code des marchés publics (1) ; - confection d’un recueil des textes législatifs et réglementaires sur les finances

publique (2) ; - élaboration d’un manuel de procédure d’exécution budgétaire (dépense – recette)

(3) ; - définition d’un système d’archivage (niveau ordonnateurs et comptable) (4) ; - étude-diagnostic des organes de contrôle en vue d’une amélioration de

l’efficacité des finances publiques (5). Les termes de référence des études ou consultations pour les actions de 2 à 4 sont finalisés et ceux sur les organes de contrôle sont encore en discussion ; quant à l’étude sur les régimes dérogatoires, le champ de l’étude doit être affiné avant définition des termes de référence. Dans ce protocole, il est également prévu une appréciation générale des finances publiques comprenant un test de conformité (premier semestre 2003).

4. Union Européenne : Programme d’Appui Régional à l’Intégration – PARI II . Axe 1 :

renforcement des capacités de gestion des administrations nationales dans l’application effective des réformes (coût total : 1,3 milliards de CFA – 1 an à partir d’août 2002).

Ce programme apporte un appui à :

- la DGID : 400 millions de CFA pour des opérations d’automatisation (contentieux, archives et documentation, gestion du courrier, exonérations sur visa, gestion domaniale), la réalisation d’une cartographie numérique, la sécurisation d’un Intranet ;

- la DGD : 230 millions pour la connexion au système communautaire d’information intégrée ;

- la DGCPT : 90 millions pour de la formation, des équipements informatiques et câblage, des équipements audiovisuels ;

- la DPS : 231,9 millions pour des analyses évaluation macro-économiques ; - la DGF : 185 millions de l’achat d’équipement informatique et de bureau, de

matériel roulant et de la formation ; - la DTAI : 110 millions pour de l’équipement informatique et câblage, l’achat de

logiciel et de la formation ; - le Cabinet du Ministère de l’Economie et des Finances (27,3 millions) en appui

en équipement et fonctionnement courant.

13

ANNEXE 3

Les quatre stades de la préparation de la loi de finances au Sénégal 1. Le premier stade de la procédure de préparation budgétaire débute au mois de février

précédant l’entre en vigueur de la loi de finances. La DPS coordonne la première partie de la campagne annuelle des budgets économiques en étroite liaison avec la BCEAO qui effectue les projections monétaires et de balance des paiements. Sur cette base, la DPS établit un Tableau prévisionnel des Opérations Financières de l’Etat (TOFE), puis projète le cadre macroéconomique qui sert de fondement à la note d’orientation économique et financière. Cette note, rédigée à la fin du mois de mars, décrit la situation récente de l’économie et des finances publiques et évalue les besoins en financements intérieur et extérieur de l’Etat.

2. Le second stade de la procédure est engagé au mois d’avril par l’envoi aux ministères

d’une lettre-circulaire du ministre des finances préparée par la Direction du Budget. Ce document décrit le cadre de préparation du projet de loi de finances pour le prochain la gestion et fixe le calendrier des conférences budgétaires. Les ministères disposent alors d’un délai d’environ 3 mois pour préparer leur projet de budget en présentant les services déjà votés et les mesures nouvelles, répartis en dépenses de personnel, de fonctionnement et d’investissement.

3. Concomitamment, la Direction du Budget coordonne l’action de 3 groupes de travail1 aux

termes de référence préalablement définis et chargés de rassembler les données économiques et financières prévisionnelles et d’établir les prévisions de recettes budgétaires de concert avec les Directions Générales des Impôts, des Douanes et de la Comptabilité Publique et du Trésor. La seconde partie de la campagne des budgets économiques débute au mois de juin par la fixation de la prévision des recettes budgétaires attendues au cours de la prochaine gestion budgétaire. Le besoin de financement prévisionnel des finances publiques est ensuite déduit du niveau des dépenses budgétaires possibles, en liaison avec le programme économique et financier conclu avec le Fonds monétaire international. La rédaction du premier projet de Rapport économique et financier est alors entreprise pour être achevée à la mi-juillet.

4. Le troisième stade de la procédure budgétaire s’engage au mois de juillet avec les

conférences budgétaires entre le ministère des finances (Direction du Budget) et les ministères dépensiers. A l’issue de ces conférences interviennent les arbitrages (i) de la Direction Générale des Finances, puis (ii) du ministre chargé des finances, enfin (iii) du Premier ministre en août et septembre. Le Rapport économique et financier figurant en première partie du Rapport de présentation du projet de loi de finances fait aussi l’objet d’une actualisation au cours de cette période. Ce stade de la procédure s’achève au mois d’octobre par l’adoption de ce projet de loi en conseil des ministres.

1 « Synthèse et secteur réel » mené par la DPS, « Environnement et échanges extérieurs » dirigé par la BCEAO et « Finances publiques » conduit par la Direction du Budget.

14

5. Le quatrième et ultime stade de cette procédure budgétaire débute par le dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de l’Assemblée nationale2 qui dispose d’un délai de 60 jours pour l’examiner et procéder à son vote. Les documents budgétaires remis à chaque député pour le projet de loi de finances 2003 représentent deux volumineux et lourds dossiers et comprennent, outre de très nombreux tableaux en chiffres détaillant les recettes et les dépenses de chaque ministère, un rapport général de présentation qui synthétise article par article le contenu du projet.

2 Les conséquences dramatiques du naufrage du « Joola » en septembre 2002 et le remaniement gouvernemental intervenu au mois d’octobre ont perturbé ce calendrier et n’ont permis le dépôt du projet de loi de finances pour 2003 qu’au cours de la première quinzaine du mois de novembre, ce qui a réduit à 22 jours (au lieu des 60 autorisés) le délai d’examen de ce projet par l’Assemblée nationale.

15

ANNEXE 4

Quelques faiblesses structurelles des Directives financières de l’UEMOA

Les Directives financières de l’UEMOA, édictées entre 1997 et 1999, présentent certaines faiblesses structurelles qui contraignent le champ d’actions de la gestion financière publique, notamment :

- une architecture générale fondée sur une logique de moyens, non complètement adaptée

aux logiques actuelles de résultats et d’évaluation de la dépense, - un circuit compliqué de la dépense publique, fondé sur approche principalement

juridique,

- des contrôles surtout positionnés avant le paiement de la dépense (a priori) et privilégiés sur les contrôles a posteriori,

- un cadre budgétaire trop détaillé et peu propice à l’implantation d’un Cadre de Dépenses

à Moyen Terme (CDMT), notamment dans une perspective pluriannuelle de réduction de la pauvreté,

- une comptabilité publique encore complexe d’utilisation, notamment en raison du

maintien de la classe 9 de réflexion des opérations budgétaires qui ne permet pas d’établir un compte d’exploitation (résultat de fonctionnement), ni un bilan des opérations de l’Etat (situation patrimoniale et financière).

16

ANNEXE 5

Ressources et emplois de l’Initiative PPTE au Sénégal

5.1. Ressources PPTE au 31 décembre 2002 (en milliards de F.CFA)

BAILLEURS 2000 2001 2002 TOTAL

IDA 3. 05 8.06 11.13 22.24 FMI 1.15 1.84 2.12 5.11 BAD 0 5.17 4.68 9.85 BOAD 0 0.62 0 0.62 BEI 0 0 0.61 0.61 Autres 0 0.09 0.12 0.21 TOTAL 4.20 15.79 18.66 38.65

5.2. Emplois PPTE au 31 décembre 2002 Base caisse

(en milliards de F.CFA)

Emplois LFR 2001 Réalisations Taux d’exécution de la LFR

2001 Subvention au gaz butane 1.8 1.8 100% Personnel de santé 1.5 1.5 100% Indemnités de retraites des cheminots 0.9 0.9 100% Hydraulique rurale 2.0 0.93 47% Hydraulique urbaine et assainissement 4.4 4.4 100% Energie 2.2 - 0% Transport routier et ferroviaire 5.0 2.7 54% Investissements Santé 3.5 0.95 27% Investissements Education 1.8 1.0 55% Développement social 0.3 0.3 100% TOTAL 23.4 14.48 62%3

3 Ce taux d’exécution ne correspond qu’à celui des dépenses inscrites dans la Loi de Finances Rectificative 2001, et non à celui du taux d’exécution global qui se situe à 37.5 % au 31/12/2002 (voir l’encadré relatif à l’IPPTE).

17

ANNEXE 6

Dotations budgétaires des Comptes Spéciaux de Trésor

Intitulés des comptes 1985-86 (en milliards de F.CFA)

Part des dotations

2003 (en milliards de F.CFA)

Part des dotations

Comptes d’affectation spéciale

22.94

63 %

30.4

72 %

Comptes de commerce 1.3 4 % 0.2 0.5 %

Comptes de règlement avec les gouvern. étrangers

3.5

10 %

2.5

6 %

Comptes d’opérations monétaires

1.3

4 %

0.8

2 %

Comptes de prêts 2.2 6 % 3.2 7.5 % Comptes d’avances 2.7 7 % 1.7 4 % Comptes de garanties et d’aval

2.3

6 %

3.5

8 %

TOTAL 36.2 100 % 42.3 100 %

4 Hors Caisse autonome d’Amortissement (CAA)

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ANNEXE 7

L‘organisation du réseau des postes comptables du Trésor public au Sénégal

Le réseau des postes comptables est organisé en postes comptables principaux et postes comptables subordonnés. Les postes comptables principaux sont : - la Trésorerie Générale qui (i) tient le rôle d’une agence comptable centralisant

tous les mois les opérations financières des comptables supérieurs, (ii) gère le compte unique du Trésor ouvert à la BCEAO, les dépôts spéciaux du Trésor, certains comptes de correspondants ainsi que les dépôts, consignations, titres et valeurs détenus pat l’Etat, et (iii) comptabilise les emprunts et engagements de l’Etat ;

- la Paierie Générale du Trésor (PGT) et la Recette Générale du Trésor (RGT) qui assurent, uniquement pour la région de Dakar, l’exécution des dépenses et recettes, respectivement, du budget général et des comptes spéciaux ; elles contrôlent et centralisent les opérations des comptables secondaires qui leur sont rattachés. De plus, la RGT centralise les opérations des comptables des administrations fiscales et douanières, ainsi que celles de leurs régisseurs de recettes ; elle gère enfin les dossiers de crédits en douane ;

- les neuf (9) Trésoreries régionales exécutent dans leur région respective des opérations comptables identiques à celles réalisées par la PGT et la RGT pour la région de Dakar.

Les postes comptables subordonnés sont repartis en :

- perceptions chargées des opérations de recettes et de dépenses du budget, des comptes spéciaux du Trésor et des opérations de trésorerie ;

- recettes perceptions municipales qui réalisent des opérations identiques aux perceptions, mais sont uniquement situées dans les communes chefs-lieux de région ; leur fonction de recette municipale rend leur comptable justiciable devant la Cour des Comptes ;

- l’Agence comptable centrale des postes diplomatiques et consulaires chargée de la centralisation et de l’apurement des opérations des agents comptables en fonctions dans les pays où le Sénégal dispose d’une ambassade.

19

ANNEXE 8

Les problèmes structurels des corps de contrôle et d’inspection internes au Sénégal

1. Le Contrôle Financier fonctionne selon des règles devenues obsolètes par l’évolution de l’environnement institutionnel intervenu au sein des autres structures internes de contrôle. En effet, la désignation du Ministère de l’Economie et des Finances comme ordonnateur unique du budget d’Etat a amené les autorités à instituer le COF. Même si les textes régissant le CF ne précisent pas que sa mission constitue un contrôle a priori des opérations financières de l’Etat, les objectifs assignés au CF par les articles 3 à 5 du décret n°78-085 du 23 janvier 1978 couvrent des domaines identiques à ceux qui seront définis dans le projet de décret portant création du COF. De plus, la nouvelle organisation du circuit des finances publiques mise en place à la suite de la création du COF permet difficilement au CF d’assurer l’exhaustivité de son contrôle.

2. Les contrôles effectués par la division de la gestion du secteur para-public et celle des communes et communautés rurales du CF semblent également en conflit de compétences avec les missions et attributions de l’I.G.E et de l’I.G.F. Cette redondance atténue les responsabilités des différentes structures et entraîne une utilisation non efficiente des ressources publiques.

3. L’organisation du CF est fortement centralisée en un service placé auprès du Secrétariat Général de la Présidence ; cette organisation ne répond pas aux exigences de la modernisation de l’administration qui vise à rapprocher les services de contrôle a priori des administrateurs de crédit et à répondre aux enjeux de la décentralisation.

4. Le champ d’intervention du CF est vaste, allant du contrôle de tout projet de loi, d’acte réglementaire, d’instruction, de contrat, de convention ayant une incidence sur les finances de l’Etat, au projet de contrats administratifs, en particulier les marchés de l’Etat, des établissements publics et des collectivités territoriales, des projets de lois de finances et de leurs annexes, du contrôle de l’exécution des financements extérieurs par le visa des actes portant ouverture de crédit. De plus aucun mécanisme formalisé d’informations n’existe au CF afin qu’il puisse valablement exercer son contrôle pour lui permettre de soutenir ses analyses.

5. L’effectif du CF ne lui permet pas de jouer un rôle efficient dans le contrôle des finances publiques. Le recrutement des contrôleurs financiers n’est pas d’origine administrative bien définie, les contrôleurs n’étant pas obligatoirement recrutés au sein des administrations appropriées (essentiellement le ministère des finances). Ils ne disposent pas toujours de la formation requise pour exercer leur fonction de façon satisfaisante et ne reçoivent pas une formation initiale et continue appropriées. Dans ce contexte, leur efficience peut parfois être mise en cause.

6. L’Inspection Générale des Finances exerce au Sénégal des attributions dépassant les attributions classiques d’une structure de contrôle a posteriori. Cette extension de compétences entraîne pour l’IGF des difficultés pour faire face à ses missions classiques de contrôle. En effet, sur les deux dernières années, l’IGF a effectué au total 25 missions d’audit. Une part importante des missions de l’IGF est consacrée aux passations de

20

services et au suivi des dossiers transmis par le Médiateur de la République5. Par ailleurs, l’IGF représente également le Ministre des Finances à toutes les séances de vente aux enchères publiques. Ce faisant, cet organisme n’exerce pas son rôle, les services entrant dans son champ de compétences pouvant rester plusieurs années sans faire l’objet de vérification.

7. La réforme de l’IGF intervenue avec l’entrée en vigueur de l’arrêté 10.347 du 10 novembre 2000 a entraîné la suppression des structures de contrôle interne des régies financières, leurs compétences étant transférées à l’IGF. Cette réforme a ôté aux régies financières la possibilité d’exercer leurs vérifications internes. En effet, si on peut transférer les missions relevant du contrôle externe, la fonction de « maîtrise du fonctionnement de ces services ou d’audit interne » a disparu.

8. Les inspecteurs des finances ne reçoivent pas en début de carrière de formation nécessaire à une bonne maîtrise des techniques d’audit. Les actions de formation continue restent en outre limitées et irrégulières. La maîtrise insuffisante des techniques d’audit combinée à l’absence de guide d’audit et à la non application de normes d’audit internationales ne permettent pas de rationaliser les contrôles effectués pendant les missions. Aussi, l’organisation des équipes de contrôle ne semble pas efficiente et s’avère très différente des pratiques observées au niveau international en matière d’institution de contrôle. Les missions sont généralement effectuées par des équipes composées d’inspecteurs ayant relativement les mêmes années d’ancienneté et d’expérience, même s’il y a un chef de mission sur chaque mission. Cette structuration, combinée avec le faible nombre d’inspecteurs explique également pour une grande part la faiblesse du nombre de missions réalisées comme indiqué précédemment.

9. L’Inspection Générale d’Etat ne parvient pas à jouer un rôle prépondérant dans le contrôle des finances publiques. Ce corps d’inspection de haut niveau dispose d’un effectif réduit qui ne lui permet pas d’assurer pleinement sa mission : 21 inspecteurs sur un effectif optimal de 30 inspecteurs. Le faible nombre de candidature au concours d’entrée reflète l’absence d’attrait de ce corps6.

10. Les missions de contrôle du fonctionnement des services publics, telles que les audit organisationnels, d’efficacité et de performance des services, ne sont pas régulièrement assurées par l’IGE.

5 Le Médiateur de la République reçoit les plaintes des citoyens qui se ne sont pas satisfaits des décisions judiciaires ou administratives pour des affaires les concernant. L’IGF a reçu et traité 51 dossiers de la Médiature de la République en 2001. Ces dossiers sont essentiellement relatifs à des litiges sur les salaires ou pensions, au foncier. 6 La moyenne des candidats qui se sont présentés aux concours professionnels depuis son instauration est de seulement 14 personnes par session pour les 15 sessions organisées depuis 1975.

21

ANNEXE 9

Les conditions préalables à l’implantation d’un nouveau logiciel intégré au Trésor public sénégalais

La mission CFAA a été informée qu'une étude sur place sera menée par la Coopération française en mars 2003 relative aux préalables à l'implantation d’un nouveau logiciel intégré.

La mission a constaté que : - les moyens humains sont réduits actuellement à la DGCPT en matière

informatique. Une équipe informatique renforcée sera nécessaire lors de la mise en place d’un nouveau logiciel intégré. En effet, sa mise en œuvre implique une structure projet, dirigée par un directeur de projet et la disponibilité d'une équipe technique. Les moyens actuellement disponibles sont donc insuffisants sauf à faire appel à un prestataire de service.

- les personnels informaticiens ne disposent pas des formations informatiques nécessaires à cette implantation : un seul informaticien du Centre Informatique a indiqué avoir suivi une formation à Windows NT, Oracle 4 et SQL en 1996. Aucun informaticien ne dispose de profil technique adapté au système d'exploitation Unix et Windows NT, Oracle, Business Object. Après désignation des personnels, un plan de formation devra donc être arrêté, soit pour installer le nouveau logiciel, puis réaliser des développements en interne, soit pour travailler en commun avec un éventuel prestataire de service. Un administrateur de base de données ainsi qu'un administrateur de réseau devront être désignés. Selon la date de son implantation (début de gestion ou en cours d'exercice), son champ de déploiement (progressivement), les interfaces entre les applications sénégalaises subsistantes et les modules du nouveau logiciel seront à développer. La reprise d'information des logiciels actuels semble techniquement possible (logiciels développés sous Clipper - les fichiers dbf sont compris par Oracle - ou CLARION sous réserve de vérification de l'existence du driver ORACLE compatible). Pour les 2 types de logiciels, le dessin d'interface restera à examiner. Le logiciel de gestion de la dépense serait également adapté sous les mêmes réserves. Les caractéristiques matérielles des micro ordinateurs déployés seront examinées afin de s'assurer de leur capacité à accueillir le nouveau logiciel. Le déploiement d'un réseau (au sein du bâtiment abritant la DGCPT et avec les TPR) rendra plus efficient son implantation en permettant l'accès partagé à la base de données. La formation des utilisateurs devra être une priorité en raison de leur manque d'expérience dans la manipulation des logiciels. Durant la mission, le déploiement prochain de ce nouveau logiciel a souvent été mis en avant pour expliquer l'ancienneté des logiciels actuels ou leurs insuffisances (en

22

matière de suivi informatisé des dépenses ou dans COMCENTR où les montants comportant plus de 12 chiffres sont en caractères "étoilés").

23

ANNEXE 10

Les réformes liées à la décentralisation et les dépenses des collectivités locales

********

Rapport

de

M. Jean-Pierre FOIRRY

Vice-Président de l’Université d’Auvergne

******** La mission CFAA s’est intéressée au bilan de la décentralisation du point de vue des dépenses publiques et plus précisément de la relation entre allocations et exécution : les ressources financières des collectivités locales sont-elles utilisées conformément à ce pourquoi elles étaient destinés, avec efficacité et efficience, dans les délais prévus et selon les règles formelles établies, permettant aux collectivités de remplir leurs missions en relation avec celles de l’Etat ? La décentralisation s’inscrit dans un ensemble de réformes des administrations pour lesquelles la Délégation au Management Public (DMP)7 a défini récemment les deux grands défis à relever : • « avoir un plus grand impact sur le développement et sur la qualité des services publics ; • avoir un plus grand impact sur les valeurs et les comportements des agents des

administrations publiques ». Il ne s’agit pas ici de toucher tous les aspects de la gestion des dépenses locales concernant les deux défis exprimés par le DMP, mais plus précisément d’examiner le risque de gestion non fiable des ressources financières et de mauvaise exécution budgétaire. Cependant les facteurs de risque peuvent se trouver aussi bien en amont qu’en aval du processus d’exécution budgétaire et obligent à évoquer des éléments plus généraux qui touchent les différentes étapes du cycle budgétaire : préparation, allocations budgétaires, exécution, contrôle et évaluation. Le rapport comprend cinq parties :

1) la décentralisation au Sénégal : cadre global et stratégique 2) les collectivités locales : domaine budgétaire et financier 3) le pilotage de la décentralisation et l’environnement institutionnel des collectivités 4) les institutions et acteurs de la décentralisation : ressources humaines 5) l’analyse des risques et les recommandations.

7 DMP Rapport sur l’amélioration des performances de l’Administration et Rapport du Comité Technique Sectoriel, Décentralisation et Gouvernance locale, Dakar, octobre 2001

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I) La décentralisation au Sénégal : cadre global et stratégique

ETAT DES LIEUX La politique de décentralisation évolue en deux grandes étapes : 1) jusqu’en 1996, on observe un processus institutionnel marqué par une responsabilisation progressive, mais limitée des acteurs locaux compte tenu des habitudes de gestion centralisée et de l’existence d’une tutelle serrée La politique de décentralisation remonte aux années 1960 avec la mise en place de 33 communes de plein exercice en 1960 et la promulgation d’un Code de l’administration communale en 1966. La politique de décentralisation se poursuit avec la réforme de 1972 qui décide de la création de communautés rurales dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière : en 1972, on compte 37 communes et 317 communautés rurales. Des mesures prises en 1984 et 1990 approfondissent et/ou corrigent la réforme de 1972 : suppression des communes à statut spécial, suppression de la tutelle directe des sous-préfets sur la gestion des communautés rurales (gestion restituée aux Président des Conseils Ruraux), érection de nouvelles communes : en 1990, il y a 48 communes et 317 communautés rurales. 2) à partir de 1996, des réformes importantes conduisent à changer l’architecture institutionnelle du Sénégal Un ensemble de lois est promulgué en 1996 dans le cadre d’une réforme constitutionnelle pour donner un nouvel élan à la décentralisation : -l’érection de la région au rang de collectivité locale à part entière avec des organes de décision élus (création de dix régions) -la transformation du statut des communes de l’arrondissement de Dakar avec la création de 18 communes d’arrondissement -le transfert aux trois niveaux de collectivité locales de nombreux domaines de compétences -la création d’un Fonds de dotation (FDD) pour financer le transfert de compétences et la révision du Fonds d’équipement (FECL) -le maintien d’un contrôle à priori pour sept catégories d’actes (budgets, emprunts, conventions de financement, marchés importants, prises de participation et création d’établissements publics locaux, plans de développement et d’aménagement du territoire) qui est exercé de façon déconcentrée (Gouverneurs, Préfets, Sous-Préfets) et qualifié de simple contrôle de légalité et la confirmation par ailleurs du principe de contrôle à posteriori -la confirmation et la clarification du principe des avances de trésorerie qui sont possibles si la situation de caisse d’une collectivité compromet le règlement de dépenses indispensables et urgentes et n’est pas due à une mauvaise gestion -la réaffirmation de l’obligation faite aux collectivités (ordonnateurs) et au Trésor (comptables) de produire respectivement les comptes administratifs, les situation comptables mensuelles et les comptes de gestion.

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Les évolutions institutionnelles depuis 1996 sont relativement faibles : création des Agences Régionales de développement en 1998, création de nouvelles collectivités locales en 2002, adoption de quelques textes complémentaires (salubrité publique et cadre de vie, cumuls des mandats pour les fonctionnaires,….). Une période d’incertitude et de transition est apparue en 2001 avec l’alternance politique au Sénégal : réflexions sur les réformes (départementalisation, statut des communautés rurales,…), report des élections locales et nomination d’administrateurs délégués de novembre 2001 à mai 2002), puis les réformes antérieures ont été maintenues dans leur intégralité et les élections de mai 2002 ont permis de relancer et de conforter le processus. Ainsi, on peut dire que la décentralisation est désormais complète ou en voie de l’être : aux trois niveaux (régions, communes urbaines et communautés rurales) ; d’abord politique (élections aux trois niveaux), puis progressivement administrative et fiscale. Il existe aujourd’hui 441 collectivités locales : 11 régions, 110 communes (67 communes de droit commun et 43 communes d’arrondissement), 320 communautés rurales. Toutes les collectivités locales sont dotées de la personnalités morale et de l’autonomie financière, s’administrent librement avec des conseils élus au suffrage universel et ont pour mission la conception, la programmation et la mise en œuvre des actions de développement. Neuf domaines leur sont transférées par l’Etat : 1) les affaires domaniales ; 2) l’environnement et la gestion des ressources naturelles ; 3) la santé, la population et l’action sociale ; 4) la jeunesse, les sports et les loisirs ; 5) la culture ; 6) l’éducation ; 7) la planification ; 8) l’aménagement du territoire ; 9) l’urbanisme et l’habitat. Les collectivités locales sont soumises aux règles de la comptabilité publique et des marchés publics, leurs fonds sont domiciliés au Trésor et mouvementés par un comptable public qui contrôle le respect des procédures d’engagement. Leurs ressources peuvent venir de différentes sources : impôts locaux, ristournes, transferts de l’Etat, paiements de services, appuis extérieurs et emprunts. Le contrôle à priori est remplacé par un contrôle de légalité (imposant la transmission des actes aux autorités compétentes : Gouverneur, Préfet ou Sous-Préfet) et par un contrôle à posteriori. Un Code des collectivités locales, adopté par l’Assemblée Nationale le 5 février 1996, précise que la réforme a pour objets : 1) « de mieux répondre à l’exigence de développement économique en créant les régions ; 2) de mieux approfondir la décentralisation en considérant les collectivités locales comme majeures » (Code, page 2). Le principe général qui inspire la réforme se résume comme suit : « des autorités décentralisées et proches des citoyens, libres de leurs décisions ; des représentants de l’Etat sur le terrain dotés de pouvoirs déconcentrés ; un contrôle de légalité adapté et rapproché » (Code, page 3). Le Code et les textes réglementaires d’application définissent avec rigueur et précision les principes généraux et spécifiques concernant le fonctionnement des trois types de collectivités locales. ANALYSE DE LA SITUATION Le cadre institutionnel et légal est satisfaisant pour l’essentiel. La décentralisation se veut à terme la fois politique, administrative et fiscale et considère en même temps les trois niveaux : national, régional et local.

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Cependant, on dénote plusieurs faiblesses dans le processus global : • l’absence de prise en compte de l’ensemble des avantages et des risques d’une politique de

décentralisation Sur les relations entre décentralisation, gouvernance et qualité des services publics, les économistes mettent souvent en avant la possibilité d’une meilleure adaptation de l’offre à la demande et d’une proximité de la population qui peut engendrer, toutes choses égales par ailleurs, une plus grande volonté de payer. Mais la décentralisation apporte aussi son lot de risques, risque d’inéquités croissantes si l’Etat ne met pas en œuvre une politique forte d’aménagement du territoire et de redistribution ; risque de confiscation des avantages par des élites locales si les systèmes d’information, de suivi et de contrôle sont défaillants ; risque de passager clandestin (profiter au maximum de financements extérieurs à la région concernée) si les transferts de l’Etat ne sont pas fondés sur des analyses exhaustives, des besoins justifiés et des contrats incitatifs. Les facteurs décisifs d’une bonne politique de décentralisation peuvent être résumés comme suit : -la décentralisation est perçue comme un système évolutif et participatif : les composantes se renforcent mutuellement ; c’est en faisant que les capacités se renforcent (formation action) ; dans le cadre d’un processus évolutif, tout le monde n’est pas obligé d’évoluer au même rythme (« hurdle approach ») -une réponse durable est apportée au problème suivant : des collectivités locales de même niveau ont les mêmes besoins, mais des capacité très variables -la myopie éventuelle des décideurs élus (absence de vision à long terme) est combattue par les responsables nationaux qui doivent avoir le leadership de la politique -l’existence d’élections n’est pas suffisante pour garantir la démocratie et la participation de tous (femmes, pauvres,…) au processus de décision -le problème des capacités et du capital humain concerne autant les élus et la population que les techniciens -la discipline budgétaire est assurée et, en particulier, le droit à l’emprunt doit dépendre de la capacité à rembourser et le droit aux subventions de l’Etat être fondé sur les besoins réels, sur l’effort fiscal et budgétaire et sur le respect des priorités nationales -la gestion publique directe n’est pas la solution unique et certaines formules sont mieux adaptées à certains problèmes (gestion privée à but non lucratif, concession, coopération intercommunale,……) • le manque d’une vision à long terme sur les stratégies d’intervention dans le domaine de la

décentralisation Le but ultime de la décentralisation est le développement durable des populations concernées, tel que concrétisé au Sénégal par une vision à long terme, un plan et un DSRP, une volonté de réaliser les objectifs du Millénaire (2015). Ainsi d’un côté, les références nationales internationales sont disponibles, et de l’autre côté il existe un Ministère des collectivités locales qui est dynamique et qui va de l’avant, mais dans le domaine de la décentralisation comme moyen de développement durable, on voit bien que si l’on va actuellement dans le bon sens, on ne précise pas où l’on va à moyen et :long terme. Où est l’objectif pour une année de référence (par exemple, 2015) et quel cheminement choisi parmi les scénarii possible pour atteindre cet objectif ? Concrètement, on peut noter quatre points significatifs :

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-il est peu fait mention dans les textes ultérieurs des Lettres de politique (politique sectorielle, décentralisation rurale) qui accompagnaient le PAC et le PNIR et qui avaient pourtant le mérite de préciser les contours de la situation attendue pour l’année 2015 : si l’on prend les exemples de l’éducation et de la santé qui sont à la charge des collectivités, la question majeure est de savoir comment, à partir de politiques de santé et d’éducation adéquates et de financements extérieurs garantis à long terme (de type « objectifs 2015 : procédures accélérées »), la décentralisation peut permettre d’accroître les capacités d’absorption, de sécuriser les fonds et de transformer les ressources mobilisées en résultats d’éducation et de santé tangibles -les questions de concordance et convergence entre les stratégies de décentralisation et les stratégies sectorielles et de lutte contre la pauvreté ne font pas l’objet de traitements suffisants : on peut relever en particulier la prise en compte médiocre du thème de la décentralisation dans le DSRP final (décembre 2002), le fait que les plans de développement des collectivités relèvent plus de la programmation que de plans fondés sur une dynamique de développement, de croissance et de réduction de la pauvreté -en dépit de la bonne entente qui règne entre bailleurs (et avec les responsables nationaux) il y a une contradiction dans les approches des bailleurs : ceux-ci utilisent des procédures variées en faisant l’hypothèse qu’ils finiront par se conformer à terme sur celle qui paraîtra la plus efficace, mais efficace par rapport à quel but ? Si l’on admet qu’à long terme, la combinaison normale et optimale est faite d’appui budgétaire, de collectivité locale maître d’ouvrage, de planification régionale forte, de chaîne fiscale décentralisée,….. , il serait utile de pratiquer un exercice de planification stratégique par objectifs pour préciser les facteurs qui empêchent vraiment de réaliser dès à présent ce programme et de définir un cheminement crédible.

II) Les collectivités locales : domaine budgétaire et financier

PRÉSENTATION LES RÉGIONS Les régions sont administrées par un conseil régional dont le président assure l’exécutif. Elles n’ont aucune tutelle hiérarchique sur les communes et les communautés rurales. Leurs compétences portent notamment sur : • la promotion du développement économique, social, éducatif et culturel de la région • la réalisation des plans régionaux de développement et d’aménagement du territoire • la coordination des investissements et actions de développement locaux • la réalisation et la gestion d’infrastructures d’intérêt régional (hôpitaux, lycées,….). Les régions n’ont pour le moment aucune ressource propre et sont financées par le budget de l’Etat (dotation) qui peut mettre, en outre, à leur disposition un minimum de personnel administratif et de gestion. Au delà des dotations de compensations pour les compétences transférées, les régions ne disposent d'aucune marge de manœuvre significative en termes d’investissement propre ou d’aide à l’investissement de collectivités de son territoire, à l’exception d’une demande agréée au FECL.

Exemple d’une dotation globale de fonctionnement Région de Kolda/2001 FCFA

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Planification 100.000 Aménagement du territoire 50.000 Environnement et ressources naturelles 150.000 Urbanisme 350.000 Culture 350.000 Jeunesse et sports 3.601.277 Santé et action sociale 77.000.000 Education nationale 40.000.000 Fonctionnement des services de la région 30.000.000 Dotation organes de la région (CES,…) 14.151.830 TOTAL 165.753.107

Les régions peuvent constituer avec d’autres régions, l’Etat, des communes, des communautés rurales ou des établissements à caractère administratif, des groupements mixtes en vue d’une œuvre ou d’un service présentant une utilité pour chacune des parties. Chaque région constitue, avec les communes et communautés rurales, une Agence Régionale de Développement (ARD) dont les rôles sont fixés par un décret de 1998 : • coordonner et harmoniser les plans et programmes d’action entre l’Etat, la région et les

collectivités de base • conduire des schémas et plans de développement et d’aménagement • élaborer et suivre des conventions de mise à disposition des services administratifs au profit

des collectivités • concevoir et réaliser toutes études relatives au développement local. Les ARD peuvent se voir déléguer, par les collectivités locales, la maîtrise d’ouvrage de certaines opérations. Les ressources des ARD proviennent d’une dotation de l’Etat. Les communes Les communes regroupent les habitants du périmètre d’une même localité. Le conseil municipal par ses délibérations, le Maire par ses décisions, par l’instruction des affaires et par l’exécution des délibérations, concourent à l’administration d’une commune. Le conseil municipal est composé de conseillers élus au suffrage universel direct tous les 5 ans. le conseil élit en son sein un maire et un ou plusieurs adjoints qui forment son bureau. Le Maire a le pouvoir exécutif et ordonne les dépenses du budget. IL représente également l’Etat et, à ce titre, est responsable de la police municipale et de l’état civil. Le domaine de compétences est très large et comprend notamment : • la gestion du domaine • l’environnement et la gestion des ressources naturelles (gestion de déchets et des nuisances,

protection des eaux, élaboration de plans environnementaux,….) • la gestion, l’entretien et l’équipement des centres de santé urbains • la construction, la gestion, l’entretien et l’équipement des postes de santé urbains • le secours aux nécessiteux et la réalisation de projets productifs à leur profit • la réalisation d’aires de jeux et de sports, le soutien aux association sportives et de jeunes, la

gestion des stades et piscines • la création et la gestion de centres socio-culturels, de bibliothèques, d’orchestres, de troupes

de théâtre, l’organisation de manifestations culturelles

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• la construction, l’équipement et l’entretien des écoles élémentaires et des établissements préscolaires ainsi que le recrutement et la prise en charge du personnel d’appoint

• l’allocation des bourses et aides scolaires • la participation à l’acquisition de manuels et fournitures scolaires • l’élaboration et l’exécution de plans d’élimination de l’analphabétisme • l’élaboration et l’exécution de Plans d’Investissements Communaux (PIC) • l’élaboration et l’exécution de plans directeurs d’urbanisme. Plusieurs communes peuvent créer entre elles une entente sur des objets d’intérêt communal commun, compris dans leurs attributions. Les communes peuvent bénéficier d’appuis en personnel de l’administration et disposent d’un personnel propre. Les ressources des communes proviennent de recette fiscales (produits des impôts perçus sur le territoire de la commune : minimum fiscal, patentes, contributions foncières,… ; produits de taxes communales directes : taxes d’enlèvement des ordures ménagères,…. ; produits des taxes communales indirectes : taxe sur l’eau, taxe sur l’électricité, taxe sur la publicité, taxe sur les établissements de nuits, taxe sur les spectacles,….. ), de revenus du patrimoine communal (droits de place, droits de stationnement, droits de voirie, concessions dans les cimetières, …..), de revenus divers (amendes, vente de services communaux,….), de ristournes de l’Etat (part de la taxe sur le véhicules, part de la taxe sur les plus-values immobilières) et des contributions venant du Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) et du Fond d’Equipement de Collectivités Locales (FECL).

Exemple d’un budget de commune

Commune de Kaolack Budget primitif 2000 (FCFA)

DEPENSES RECETTES Recouvr impôts taxes 1.206.400 Produits de l’exploitation 136.210.000Assurances 5.100.000 Dont : Taxe enlèv ord mén 105.000.000Contigents, participations 82.869.762 Produits domaniaux 341.850.000Cabinet du Maire 85.370.924 Dont : Produits de place 120.000.000Secrétariats bureaux 121.088.549 Locations souks 40.000.000Frais recette municipale 15.043.696 Droits OVP 45.000.000Frais percept municipale 65.530.778 Permis SVP 80.000.000Prot sociale personnel 180.156.910 Redevances taxis 30.000.000Voirie squares jardins 7.144.718 Impôts locaux 462.000.000Nettoiement 41.470.480 Dont : Patentes 270.000.000Ateliers garages 75.792.964 Impôt foncier bâti 135.000.000Service des eaux 13.500.000 Taxe véhicules 20.000.000Service assainissement 50.212.611 Taxes municipales 91.500.000Eclairage public 21.885.511 Dont : Taxe électricité 50.000.000Educ jeun cult sport 31.057.648 Taxe eau 15.000.000Santé hygi act soc 75.483.683 Taxe publicité 15.000.000Cimet pompes fun 2.220.000 Produits divers 17.500.000Fêtes cérémonies 9.000.000 Dont : amendes 15.000.000Dépenses diverses 40.524.000 Dotation de fonctionnement 51.964.312Prélèv dép invest 205.320.607 Autres 62.283.922Autres TOTAL RECETTES FONCT 1.163.308.234TOTAL DEP FONCT 1.163.308.234 RECETTES INVESTISSEM 277.383.607Mairie bâtiments 12.000.000 Dont : Dotation Etat 3.681.708Voirie 110.020.607 Excédent fonct capitalisé 205.320.607Halles et marchés 7.500.000 Educ jeun cult sport 16.800.000

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Gros matériel 54.000.000 Divers 205.320.607 DEP INVESTISSEM 277.383.807 Note : sur la base du dernier compte administratif disponible (2000), on peut faire les commentaires suivants : les modifications de budget en cours d’année ont concerné essentiellement les recettes en produits divers (+ 90 millions), les dépenses en éclairage public (+110 millions), les dépenses d’entretien routier (+ 20 millions) et les dépenses de gros matériel (+35 millions) ; les taux d’exécution globaux sont assez satisfaisants pour les recettes avec un dépassement pour les patentes et les produits divers et des difficultés à recouvrer la taxe sur l’enlèvement des ordures ménagères et la taxe électricité et ceux des dépenses se situent à 90% pour la plupart des postes, ce qui permet en fin d’exercice d’équilibrer dépenses et recettes ; Les communautés rurales Les communautés rurales regroupent un certain nombre de villages, eux-mêmes divisés en carrés. Elles sont administrées par un conseil rural de 28 membres, élus au suffrage universel direct tous les 5 ans. Ce conseil élit en son sein un président et deux vice-présidents. Le Président assume le pouvoir exécutif et ordonne les dépenses du budget. Il représente également l’Etat et, à ce titre, est responsable de la police administrative et de l’état civil. Le domaine de compétences est très large et comprend notamment : • la gestion du domaine • la gestion des pistes non classées • l’environnement et la gestion des ressources naturelles (police des feux de brousse, gestion

des forêts non classées et des sites naturels, élaboration et exécution de plans d’aménagement,…..)

• la construction, la gestion et l’entretien des postes et cases de santé et des maternités • le secours aux nécessiteux et la réalisation de projets productifs à leur profit • la réalisation d’aires de jeux et de sports, le soutien aux association sportives et de jeunes • la gestion des bibliothèques et les manifestation culturelles • la prévention de conflits entre populations • l’élaboration des Plans Locaux de Développement (PLD) • la participation à l’aménagement du territoire • l’élaboration des plans et schémas d’urbanisme. Plusieurs communautés rurales ont la possibilité de se grouper en Groupements d’Intérêt Communautaire (GIC) pour gérer des terres ou des infrastructures. Elles peuvent bénéficier d’appuis en personnel de l’administration et disposent depuis octobre 2002 d’un secrétaire communautaire dont le salaire est pris en charge par l’Etat. Les recettes proviennent de la taxe rurale (impôt de capitation), de diverses taxes locales ainsi que des contributions venant du Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) et du Fond d’Equipement de Collectivités Locales (FECL).

Exemple de budget dune communauté rurale Nguéniéne (département de M’bour, région de Thiès)

Budget primitif 2002 FCFA

DEPENSES RECETTES Participations diverses 3.000.000 Excédent de clôture 1.058.429Cabinet du président 4.080.000 Frais de bornage 16.000.000Service perception 1.154.391 Etat civil 150.000

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Nettoiement 600.000 Location soucks 10.000Eclairage public 800.000 Droits places de marché 1.200.000Educ jeun cult sport 1.300.000 Droits animaux frontière 300.000Produits pharmaceutiq 500.000 Vente animaux fourrière 400.000Remises chefs de village 600.000 Minimum fiscal 34.038Prélèvement pour invest 13 .668.076 Patente 50.000TOTAL DEP FONCT 35.702.467 Taxe rurale 6.000.000 Amendes 500.000Mobilier et matériel adm 2.000.000 TOTAL RECETTES FONCT 25.702.467Reboisement 400.000 Lotissement carrefour 2.000.000 Excédent fonction capitalisé 13.668.076Matériel contre incendie 1.400.000 Clôture mutuelle 2.000.000 Construction case santé 2.300.000 Produits phytosanitaires 1.568.076 TOTAL DEP INVEST 13.668.076 Note : le budget tel qu’il est voté et transmis aux autorités administratives ne comprend pas les fonds transférés par l’Etat. Pour information, la dotation de fonctionnement pour 2002 s’établit à 2.511.702 FCFA : 1.530.403 (FDD éducation nationale), 175.000 (FDD jeunesse et sport), 125.000 (FDD culture), 981.299 (dot secrétaire communautaire) Ensemble des collectivités locales En 2002, au plus fort de l’aide publique au développement à destination des collectivités locales, les financements mis en œuvre directement ou indirectement sont constitués à 35% de ressources propres (de l’ordre de 24 milliards de FCFA), 20% de transferts de l’Etat (FECL + FDD = 12 milliards) et 40% d’aide extérieure (de l’ordre de 30 milliards)8. C’est donc à ces trois niveaux qu’il faut faire un diagnostic et agir. Notons que, du point de vue du financement d’un service public local pour la population locale, le choix est entre un financement soit par transfert de l’Etat ou subvention de bailleur, soit par impôt local, par cotisation ou par paiement direct. Le choix d’un mode de financement dépend de plusieurs facteurs : capacité à générer durablement des revenus à un coût raisonnable, capacité à agir efficacement sur l’offre et sur la demande, capacité à prendre en compte l’équité, capacité à rencontrer l’adhésion sociale et à être acceptable politiquement. On ne dispose pas actuellement de statistiques permettant une intégration et une comparaison de tous les types de financement d’un secteur social comme celui de la santé, car les ressources propres dégagées par les institutions locales en charge des services de santé ne sont pas répertoriées avec les ressources des collectivités locales pas plus que le recouvrement des coûts.

Ressources propres et fiscalité locale ETAT DES LIEUX Compte tenu de l’absence de base de données informatique au Bureau des collectivités locales et de l’absence de suivi systématique des comptes à la Direction de collectivités locales, on ne peut

8 Source : François Cazottes « Etude sur la capacité financière des collectivités locales », Ministère des collectivités locales, juillet 2002

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pas connaître actuellement les budgets prévisionnels et exécutés de toutes les collectivités locales. En comparant les données issues de l’étude ACDI pour les années 1993-1996 et les données plus récentes de l’étude PADDEL à partir d’un échantillon de 157 collectivités locales, on s’aperçoit que : 1) les régions n’ont pas de ressources propres et dépendent pour leur fonctionnement du faible montant de l’enveloppe du FDD qui leur est attribuée et qui ne leur donne pas la capacité de soutenir les politiques régionales de développement. 2) les recettes propres des communes stagnent en valeur nominale et baissent en termes réels (comparées à l’inflation), ce qui accroît leur dépendance par rapport aux fonds de l’Etat et aux appuis des bailleurs 3) les recettes propres des communautés rurales semblent augmenter de façon significative au niveau de budgets votés, ce qui laisse penser qu’ils parviennent à recouvrer de façon plus efficace la taxe rurale.

Recettes propres des communes et communautés rurales 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 15,17 16,77 19,41 21,22 20,04 20,58 21,13 21,69 22,75

Recettes de fonctionnement des collectivités locales

Moyenne annuelle 1993-1996

Moyenne annuelle 1997-2000

Communes 16,73 16,55 Communautés rurales 1,41 4,03

TOTAL 18,14 20,58 Régions 0 3,20

Source : F. Cazottes, op. cité Les ressources propres des collectivités locales viennent de nombreuses sources : -les impôts directs : a) les impôts assis sur la valeur foncière et immobilière : la Contribution Foncière des Propriétés Bâties (CFPB) correspondant à 15% de la valeur locative nette (valeur locative moins une déduction de 40% ou 50%) rapporte plus de 10% des ressources de collectivités locales mais profite à plus de 90% à la région de Dakar. Si les taux de recouvrement s’améliorent, de nombreuses personnes parviennent à y échapper grâce à un système opaque bien rôdé d’exonérations et d’exemptions et en milieu rural, presque tout le monde échappe à l’impôt car la grande majorité des propriétés sont en dessous du minimum imposable ; la Contribution Foncière des Propriétés Non Bâties (CFPNB) correspondant à 5% de la valeur vénale ne concerne que les terrains immatriculés dans des centres lotis ; la Taxe d’enlèvement des Ordures Ménagères (TOM) n’est pas payée par de nombreux contribuables (près de 70% en 1996 d’après l’étude ACDI) qui contestent la qualité du services rendu b) la contribution des patentes (impôt professionnel) due par toute personne qui exerce à titre habituel une activité professionnelle non salariée : elle est assez complexe et comprend plusieurs droits calculés sur des bases différentes avec le plus souvent un droit fixe (4.000 FCFA à 75.000 FCFA) et un droit proportionnel (6% à 12%) sur la base de la valeur locative des locaux professionnels. La patente est un impôt dynamique et efficace qui repose sur l’activité économique et qui rapporte plus de 20% des recettes communales (près de 70% du total pour la région de Dakar et presque nulle pour certaines régions comme celle de Louga)

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c) les impôts de capitation : l’impôt du minimum fiscal et/ou la taxe rurale sont dus par toute personne résidente âgée de plus de 14 ans. Si le recouvrement n’est pas toujours aisé, il semble que les taux de recouvrement soient assez élevés pour diverses raisons (retenue à la source pour de nombreux contribuables, proximité et meilleure connaissance du nombre de personnes par carré à l’occasion des aides accordées dans les période de sécheresse,….). La taxe rurale représente les trois quarts des recettes fiscales des communautés rurales (le potentiel fiscal maximum est de l’ordre de 3,5 milliards pour une population concernée de près de 3,5 millions, ce qui ne donne finalement plus une grande marge de manœuvre), mais sa part relative doit baisser au profit d’autre impôts comme ceux sur le foncier bâti. -les impôts indirects Ils regroupent pour l’essentiel la taxe sur l’eau, la taxe sur l’électricité et la taxe sur la publicité et ont un bon rendement puisque pour les deux premières, les contribuables ne peuvent en principe y échapper -les recettes non fiscales Elles sont gérées de façon autonome par les collectivité locales. Les principales sources (et presque uniques pour les communautés rurales) viennent des produits des droits de marché. On peut par ailleurs trouver nombre de catégories : droits de stationnement, droits d’occupation du domaine public (surface occupée de trottoirs, concessions dans les cimetières, droits de voirie,….) -les ristournes faites par l’Etat (50% de la taxe annuelle sur les véhicules et de la taxe sur les plus-values immobilières) faites au prorata des populations des communes, mais pas toujours respectées en totalité par l’Etat.

Analyse de la situation La réflexion sur la fiscalité locale est en cours depuis quelques années. Il est temps qu’elle donne lieu à des applications concrètes. On voit bien les problèmes actuel du système fiscal : -un manque de cohérence d’ensemble : lorsqu’on veut soumettre un contribuable à deux niveaux de fiscalité, qu’est-ce qui justifie de rattacher une matière imposable à une fiscalité locale ou à une fiscalité d’Etat ? La clarté dans les principes de répartition est l’un des quatre facteurs majeurs d’une bonne acceptation de l’impôt, les trois autres étant l’absence de passe-droits et de sanctions, le niveau global raisonnable d’imposition et l’existence de contreparties visibles (des services de qualité) -un système compliqué : une multiplicité d’impôts peu rentables, des bases complexes, des abattements et des exonérations nombreux, de nombreux impôts forfaitaires peu équitables, un manque de redistribution entre collectivités riches et pauvres,….. Les marges de manœuvre locales pour augmenter les impôts sont très variables. Dans une grande commune d’arrondissement à Dakar, les problèmes sont à la fois techniques et socio-culturels : identification incomplète des redevables, exonérations irrégulières et réception tardive de titres, multiplication injustifiée des annulations de titres, manque de sécurité dans les opérations de recouvrement, dysfonctionnements dans les opérations de la patente et réticences des commerçants, difficultés de contrôle des agents de recouvrement, fréquence des fraudes, non fiabilité des recettes déclarées dans les établissements, contestations et refus de payer lorsque le service public est mal assuré (services des ordures ménagères,….). Dans une petite communauté

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rurale, les problèmes sont moins techniques que politiques et culturels : tout le monde connaît le nombre de personnes d’un village et augmenter la base fiscale de la taxe rurale, c’est avant tout modifier un arrangement entre Président et Chefs de villages (même si une modification technique peut servir de déclic. On peut souligner que le système actuel est caractérisé à la fois par des atouts et par des faiblesses :

4. quelques atouts majeurs :

-des recettes fiscales couvrant les deux tiers des dépenses de fonctionnement et représentant près du double des Fonds en provenance de l’Etat -une fiscalité locale basée sur la taxation des valeurs foncières locatives -des Recettes Perception Municipales (RPM) actives dans plusieurs localités -des contribuables prêts à payer pour des services rendus de qualité.

5. quelques faiblesses notoires : -une absence de lien entre la contribution des citoyens locaux et la qualité des biens et services offerts et un manque de visibilité de la dépense publique -une situation de pauvreté et d’absence d’infrastructures qui rend improbable toute croissance notoire des recettes fiscales à court et moyen terme dans beaucoup de collectivités locales -un nombre important de passe-droits et une absence de sanction contre les contribuables qui peuvent mais refusent de payer -une politique fiscale qui ne se base pas sur le potentiel fiscal à long terme des collectivités (prenant en compte les considérations démographiques et d’aménagement du territoire telle que l’exode rurale,….) -des taux d’imposition élevés pour ceux qui payent compte tenu des bases de calcul largement sous-évaluées et des types d’exonérations et d’exemptions -un caractère jugé inévitable de la décentralisation de la chaîne fiscale qui contraste avec l’absence des moyens des collectivités locales. Une décentralisation hâtive de la chaîne fiscale peut donner lieu à des inefficiences graves si toutes les capacités ne sont pas présentes et toutes les garanties de contrôle et d’indépendance des acteurs (déconcentration accompagnant la décentralisation, indépendance de comptables publics à l’égard des élus locaux,….) La poursuite en l’état du système de fiscalité locale offre peu de perspectives à moyen terme : les collectivités locales ne peuvent dégager tous les revenus dont elles ont besoin, le fardeau fiscal n’est pas réparti de façon efficace et équitable, l’absence de ressources empêche de rendre gratuits les biens et services à fortes externalités positives et à forte connotation de biens publics (service d’hygiène, services de santé préventifs, services d’éducation de base,…..) et de donner un tant soit peu d’importance au problème de l’entretien et de la maintenance. La croyance en la possibilité de recettes non fiscales plus importantes basée sur les enquêtes de volonté de payer, surtout en milieu rural, est largement illusoire : elle exprime le fait que, toutes choses égales par ailleurs, beaucoup de personnes sont prêtes à payer pour un service de qualité, mais les résultats des enquêtes sur les différents types de biens et services ne sont pas additifs car le manque de revenu limite la possibilité de payer et à long terme le potentiel fiscal ne peut croître qu’avec le développement réussi et la réduction de la pauvreté.

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Si l’effort fiscal est variable selon les collectivités et peut sans doute donner quelques résultats même dans les collectivités les plus démunies, le potentiel fiscal global du pays est sans doute élevé, mais il se situe actuellement à 80% dans la zone portuaire de Dakar et dans les espaces qui bénéficient d’activités économiques formelles croissantes : du reste, dans les années récentes, les recettes de fonctionnement par habitant vont de 500 FCFA dans les collectivités démunies (exemple de Thionck Essyl, 7500 habitants) à plus de 12.500 FCFA dans les grandes villes de plus de 500.000 habitants et dans les petites villes favorisées (exemple de Richard Toll, 55.000 habitants, où se trouve la Compagnie sucrière), et sont en moyenne nationale de 6.000 FCFA et seulement de 2.100 FCFA dans les collectivités hors région de Dakar.

Transferts financiers de l’Etat

Etat des lieux Depuis la réforme de 1996, l’Etat aide budgétairement les collectivités locales à travers deux Fonds : le FDD et le FECL.

Le Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) La loi de 1996 prévoit que le fonds est doté selon un pourcentage de la TVA. Bien que ce pourcentage n’ait jamais été défini depuis la réforme, il était entendu que le transfert devait correspondre aux financements nécessaires à l’exercice des neuf compétences transférées. Le FDD comprend trois parties : -au moins 82% sont consacrées à doter les budgets des régions, communes et communautés rurales en fonction de l’importance des compétences transférées, la santé et l’éducation représentant près de 80% des montants (sauf pour les communautés rurales pour lesquelles jusqu’en 2003, il n’y a pa de FDD santé) ; le régions touchent des montants relativement élevés compte tenu de l’importance des structures concernées (hôpitaux, ….) -au maximum 8% sont mis à disposition des services déconcentrés de l’Etat pour les aider à appuyer les collectivités locales (crédits administrés respectivement par les gouverneurs, préfets et sous-préfets) divisée en trois parts : une pour les services régionaux (répartie pour 70% en parts égales et pour 30% en fonction de l’étendue de la population de la région) ; une pour les départements (montant forfaitaire) ; une pour les arrondissements (montant forfaitaire) -10% sont destinés au fonctionnement des régions et des organes régionaux spécialisés (Agence Régionale de Développement et Comité Economique et Social) et réparties entre les régions en fonction de l’importance des effectifs de leur conseil régional et de leur comité économique et social.

Le Fonds d’Equipement des Collectivité Locales (FECL) Le FECL est destiné à financer les investissements locaux aux trois niveaux (régions, communes et communautés rurales). Il existe depuis plus de vingt ans : sous sa forme ancienne, il était divisé en deux volets : volet subvention et volet crédit et était logé dans un compte spécial du Trésor avec une partie « recettes » liée au remboursement des emprunts ; à partir de 1988, il n’y a plus de compte spécial et le volet crédit est supprimé ; le Fonds est situé dans le budget du Ministère de l’intérieur, d’où des procédures plus régulières, mais plus longues.

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Les ressources du FECL proviennent d’une prélèvement sur la TVA, mais n’ont pas suivi la progression des recettes fiscales et n’en représentent qu’un montant :minime (moins de 1%), cela en dépit d’un coût croissant du prix des équipements (suite notamment à la dévaluation de 1994 : pas d’indexation sur l’inflation) et de créations de nombreuses collectivités locales depuis les réformes de 1996. L’augmentation de 1 milliard à partir de 1997 ne s’explique que par la nécessité de financer la contrepartie de l’Etat dans le PAC de 1997 à 2002, puis le Fond de garantie dans le projet d’appui européen à partir de 2002 (dont la DDI est l’ordonnateur). En dépit de sa modicité, le FECL joue un rôle non négligeable puisque dans les budgets des collectivités locales, il représente l’essentiel des sources de financement (compte tenu du fait que de nombreux projets extérieurs sont hors budget) : 100% pour les régions et 66% pour les communes urbaines hors de Dakar de 1995 à 2000 (source : compte de gestion). Le FECL, dont le montant global est inscrit au Budget Consolidé d’Investissement (information transmise par la Direction de la Coopération Economique et Financière) est réparti (sur proposition de la Direction de Collectivités Locales) de la façon suivante : -dans un premier temps, on affecte les montants forfaitaires liés aux contreparties (notamment celles qui vont à l’ADM) et aux fonds de garantie -dans un deuxième temps, un fonds de concours ordinaire est établi de façon forfaitaire pour l’ensemble des communes urbaines hors région de Dakar en fonction du taux d’exécution de l’année précédente et de l’évolution attendue du nombre de communes éligibles : les conditions d’éligibilité sont liées à la « bonne gestion » des communes sur la base de deux critères (charges de personnel inférieures à 40% de ressources propres depuis trois ans, au moins 25% des ressources consacrées à l’investissement) -dans un troisième temps, le reste du FECL est consacré à un fonds de concours spécial destiné à l’ensemble des collectivités : -régions : il est réparti de façon forfaitaire avec un supplément pour les régions qui expriment des besoins (surtout en matière d’éducation et de santé) et non sur la base de la superficie, de la population ou du niveau de pauvreté -communes : il est attribué aux communes qui présentent des dossiers (simples demandes de financements pour des projets d’investissements jugés prioritaires), -communautés rurales : il est attribué aux communes qui font un effort significatif de recouvrement de la taxe rurale (soit 100% recouvré, soit une très forte progression avec un minimum de 70%)9 ANALYSE DE LA SITUATION Place des transferts dans le budget de l’Etat La réforme de 1996 conduit à une forte augmentation des transferts (FDD + FECL) en 1997, mais à partir de cette date, si les montants absolus semblent augmenter significativement de 8,39 milliards FCFA en 1997 à 14,72 milliards en 2003, l’augmentation en valeur relative est assez

9 les communautés rurales bénéficient aussi par ailleurs de contreparties de l’Etat dans le cadre du guichet PAC réalisé par l’AGETIP : 10% du coût des projets d’investissements directement versés dans le compte bancaire de l’AGETIP

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faible : les transferts en pourcentage des recettes du budget général de l’Etat stagnent et fluctuent entre 1,7 et 2% des recettes budgétaires générales (et à moins de 1,4% de recettes totales). Milliards de FCFA 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 RECETTES Budget général 369,7 405,5 438,0 479,2 490,1 516,6 591,4 680,3 728,3 Comptes spéciaux 40,7 32,9 34,5 37,6 37,7 44,0 31,2 40,2 37,8 Comptes annexes 191,5 223,7 230,4 239,1 30,6 245,7 241,1 250,4 249,2 Total recettes 601,9 662,1 702,9 755,9 758,4 806,3 863,7 970,9 1015,3 DEPENSES Dép. ordinaires 247,5 258,6 257,1 267,0 295,6 321,8 483,1 419,7 465,2 Dép. en capital 33,0 39,6 50,0 71,0 80,5 95,9 135,8 142,3 169,4 Comptes spéciaux 40,7 32,9 34,5 37,6 37,7 44,0 34,7 43,7 42,3 Comptes annexes 191,5 223,7 230,4 239,1 230,6 245,7 241,1 250,4 249,2 Total dépenses 708,7 712,0 755,5 809,4 795,2 831,4 894,7 856,1 926,1 Solde -106,8 -49,9 -52,6 -53,5 -36,8 -25,1 -31,0 114,8 89,2 FDD 4,89 4,89 5,89 6,59 7,29 8,09 10,72 FECL 2,4 2,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,8 4,0 4,0 Total dotations 2,4 2,4 8,39 8,39 8,39 10,09 11,09 12,09 14,72 En % des dépenses totales

0,34% 0,35% 1,11% 1,04% 1,06% 1,21% 1,24% 1,41% 1,59%

En % des recettes du budget général

0,66% 0,60% 1,92% 1,75% 1,70% 1,96% 1,88% 1,78% 2,02%

Source : Le Journal Officiel-Loi de Finances ; calculs personnels pour les ratios ; les comptes annexes décrivent ici les dépenses d’investissement sur ressources extérieures Situation financière et procédures du FDD Sur la situation financière du FDD, on peut faire les constations suivantes : • la croissance importante du FDD en valeur absolue (doublement en cinq ans de 1998 à 2003)

s’explique en partie par la prise en charge de nouvelles missions : ARD à partir de 2001, secrétaires communautaires à partir de 2002, personnel de la police municipale à partir de 2003, dotation de la compétence santé pour les communautés rurales à partir de 2003 (les primes de motivation santé en 2002 ayant un caractère exceptionnel lié à la grève des personnels)

• la croissance du budget des ARD de 2001 à 2003 exprime la volonté de voir jouer aux ARD

un rôle croissant et l’augmentation de 2003 correspond à un recrutement prévu de trois ingénieurs par ARD

FDD Milliards FCFA 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Régions 3,027 3,027 3,549 3,698 3,932 4,012 4,346 Communes 1.622 1,622 2,020 2,122 2,508 2,528 2,756 Communautés rurales 0,143 0,143 0,223 0,242 0,339 0,339 0,921 Services déconcentrés 0,098 0,098 0,098 0,527 0,255 0,200 0,300 ARD 0,255 0,300 0,450 Primes motivation santé 0,396 Secrétaires communaut. 0,314 0,315 Police municipale 1,634 TOTAL 4,89 4,89 5,89 6,59 7,29 8,09 10,72

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• les transferts financiers sont largement inférieurs à ceux qui seraient nécessaires pour la

bonne exécution des compétences transférées estimées à 80 milliards10 et concernent pour l’essentiel la santé, l’éducation, la jeunesse, les sports et la culture.

Exemple de répartition du FDD

Commune de Thiadiaye 2002

SANTE 35.480.610 -District

Médicaments 17.563.886 Carburant 1.693.287 Electricité 1.364.214

Eau 660.207 Téléphone 814.565

Maintenance 2.425.050 Fonctionnement 9.392.878

Evacuation sanitaire 829.629 Formation 736.894

-PMI Carburant Electricité

-Secours JEUNESSE ET SPORTS 2.217.538 EDUCATION NATIONALE 6.652.614 TOTAL 44.350.762

• une contradiction non résolue apparaît entre les flux tels que recensés dans les budgets des

collectivités locales et les résultats de l’enquête de « tracking » concernant le FDD santé Les responsables des collectivités locales affirment qu’ils suivent tous les directives de répartition du FDD (santé, éducation,…) telles que fixées par la Direction de collectivités locales bien qu’ils n’y soient pas obligés par les textes officiels. Ils peuvent en effet à priori changer la répartition du FDD entre les compétences transférées. Par ailleurs, ils peuvent aussi ajouter des ressources propres au FDD de telle sorte que les allocations à tel ou tel secteur soient plus élevées que prévu. Or, sauf quelques cas (exemple des communes de Thiès et de M’bour qui reçoivent respectivement un FDD santé de 8 et de 10 millions de FCFA et des districts qui reçoivent 11 et 15 millions en 2001), la plupart des régions sanitaires et des districts de santé se plaignent de ne recevoir qu’une part modeste de ce qui leur était alloué (de la moitié à seulement un vingt cinquième). Selon l’enquête de « tracking », deux explications rationnelles peuvent être données : d’une part compte tenu des retards dans l’attribution des fonds, les collectivités ont pu préfinancer la santé sur leurs ressources avant de toucher le FDD ; d’autre part, ils peuvent allouer les montants à d’autres compétences jugées par eux prioritaires et sans possibilité de paiement par les usagers. Si les responsables de santé ont l’impression de toucher peu d’argent, il faut noter qu’ils ne sont pas ordonnateurs des dépenses et que les pertes « normales » (paiement de la TVA et des

10 source : « La décentralisation face aux défis des réformes administratives…. », page 53

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marges importantes des fournisseurs) conduisent de toute façon à réduire de moitié le montant de dépenses jugées « utiles ». • les répartitions du FDD apparaissent très inégalitaires entre les collectivités locales de même

niveau Prenons l’exemple de l’année 2002 : -hors Dakar (0,29 milliards de FCFA) et Pikine (0,12), les autres communes reçoivent en moyenne 40 millions de FCFA avec un écart pouvant aller de 1 million pour plusieurs communes (Kahone, Marsassoum, Kanel, Semme, Thilogne, Waoundé, Gollere, Ndioum, Niandane) à une soixantaine de millions (Kaolack : 64,7 ; Fatick :68,7 ; Mbour :66,0 ; Thiès :66,5 ; Tivaouane :61,7 et Ziguinchor :68,5) -les 320 communautés rurales reçoivent en moyenne 2,4 millions de FCFA avec un écart pouvant aller de 1,5 à 4,4 millions, hors le cas de Ross Bethio dans la région de Saint Louis qui touche 11,15 millions -les ARD touchent en moyenne 25,4 millions de FCFA avec un écart pouvant aller de 21,18 (Fatick) à 28,24 (Matam), hors celle de Tambacounda qui reçoit 45,7 millions -les Comités économiques et sociaux touchent en moyenne 12,4 millions de FCFA avec un écart pouvant aller de 10,9 (Dakar) à 14,9 (Louga), hors celui de Tambacounfa qui reçoit 20,6 millions -les services régionaux (hors Comités et ARD) touchent en moyenne 334,3 millions de FCFA avec un écart pouvant aller de 154,6 (Kolda) à 464,0 (Thiès), hors la région de Dakar qui reçoit 668,3 millions. • le processus de mise en place des fonds au niveau de collectivités locales est très long et

celles-ci reçoivent souvent les fonds à partir du deuxième semestre de l’année budgétaire (les collectivités visitées parlent de juillet, août ou septembre)

Le processus s’établit comme suit : -adoption du budget national et loi de finances votée par l’Assemblée nationale (décembre) -notation à la Direction des collectivités locales du montant du FDD par la Direction du budget (janvier) -préparation par la Direction des collectivités locales des informations nécessaires et élaboration d’une proposition d‘allocation (janvier à mars) -réunion du CNDCL qui est en principe présidé par le Président de la République et qui décide de l’allocation entre régions, communes, communautés rurales et autres institutions (mars au mieux selon le calendrier chargé du Président), suivie de la publication du Décret de répartition -réunion interministérielle pour décider des affectations à chaque collectivité locale avec une répartition sectorielle sous la responsabilité du Ministre du budget et du Ministre des collectivités locales (environ deux mois après le Décret de répartition, soit avril) -notification aux collectivités locales par le biais des gouverneurs et préfets (mai) -inscription des crédits par autorisation spéciale et préparation du budget corrigé (délibérations en conseil municipal) (mai) -soumission du budget aux autorités de tutelle (juin) -engagement des fonds : la DAGE établit des bons d’engagement au nom du payeur général du Trésor, bons transmis au COF puis à la DDI qui est l’ordonnateur délégué et qui prépare les ordres de paiement pour le Comptable Central du Trésor (juin-juillet) -mandatement des fonds : après vérification et contrôle, le Payeur Central du trésor transmet les fonds au niveau des Trésoriers Payeurs Régionaux (septembre)

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-alimentation des comptes : chaque Trésorier Payeur Régional alimente les comptes des comptables des différentes collectivités locales de sa région (septembre). Les trois grands goulots d’étranglement du processus sont les suivants : -il faut attendre la fin du cycle du budget de l’Etat pour démarrer celui des collectivités locales alors que les deux cycles pourraient se chevaucher si une note de cadrage régional (enveloppe indicative des FDD et FECL et pourquoi pas des budgets d’investissement régionaux) se situait à la même époque qu’une note de cadrage macroéoconomique et de directives pour les enveloppes indicatives des Ministères -la réunion du CNDCL impose de longs délais et l’implication effective du Président de la république ne paraît pas nécessaire pour une allocation modeste (2% du budget) et en partie technique : cette année, le CNDCL a été remplacé par un Conseil restreint sous la présidence du Ministre des collectivités locales qui a fonctionné parfaitement et a permis de réduire les délais (la réunion s’est tenue le 31 décembre 2002) : pourquoi ne pas aller plus loin et supprimer de fait le CNDCL et le Comité interministériel et avancer encore le cycle comme suit : enveloppes indicatives (juillet), première réunion du Conseil restreint (proposition d’allocations par grandes enveloppes) (décembre), budget adopté avec répartition des Fonds par l’Assemblée nationale (décembre), nouvelle réunion du Conseil restreint pour l’allocation détaillée par collectivité (janvier) ? -la DAGE, compte tenu du personnel réduit et du grand nombre de colllectivités, est un véritable goulot d’étranglement dans le processus : des collectivités proches (géographiquement ou relationnellement) de la DAGE peuvent parvenir à raccourcir le délai lié à l’engagement des fonds de 1 ou 2 mois. Situation financière et procédures du FECL • le montant du FECL hors fonds de contrepartie et de garantie est relativement stable : en

dessous de 3 milliards de FCFA, en progression toutefois en 2002

FECL Millions FCFA 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Contrepart./Garant. 1.434 1.296 1.250 1.160 1.344 1.140

Autres 2.066 2.204 2.250 2.340 2.476 2.860 TOTAL 3.500 3.500 3.500 3.500 3.820 4.000

• le fonds ordinaire a touché dans les années 1996-1997 une cinquantaine de communes puis le

nombre de communes respectant les critères de « bonne gestion » a baissé, le montant du fonds ordinaire a baissé significativement et finalement le fonds ordinaire a été supprimé en 2002

Fonds ordinaire FECL pour les communes

Millions FCFA 1997 1998 1999 2000 2001 2002 688 331 256 256 226 0

• les régions touchent un montant relativement stable de l’ordre de 800 millions de FCFA : par

exemple, en 2001, toutes les régions touchent 75 millions sauf celle de Diourbel qui recçoit 125 millions ; en 2002, toutes les régions touchent 70 millions sauf les trois régions de Fatick, Kolda et Saint Louis qui reçoivent 90 millions de FCFA

Fonds spécial FECL régions

Millions FCFA 1997 1998 1999 2000 2001 2002 730 763 800 750 800 830

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• les communes reçoivent l’essentiel du FECL (près de 70% du montant hors fonds de

contrepartie) : ainsi, en 2002, les 43 communes d’arrondissement touchent un montant se situant entre 5 et 7 millions de FCFA, les autres communes touchent un montant se situant entre 10 et 40 millions de FCFA, tandis qu’environ 100 communautés rurales (soit moins d’un tiers) touchent 2 ou 3 millions de FCFA

Fonds spécial FECL communes et communautés rurales

Millions FCFA 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Communes Dakar 267 313 330 385 368 421

Communes hors Dakar 786 1.032 970 965 932 1.142 Communautés rurales 282 95 150 250 376 467

• les principaux investissements réalisés par les communes hors de Dakar (sur la base des

comptes-rendus du Comité de gestion du FECL et d’un test de conformité avec les comptes de gestion disponibles) portent sur le réseau électrique, les constructions, la voirie et les équipements marchands

Synthèse des principaux investissements

réalisés avec le FECL / Communes hors Dakar Millions de FCFA 1993 à 2002

Réseau électrique (extension, rénovation, entretien) 1.127 Constructions (hôtel de ville, perception, stade,). 787

Voirie / assainissement 722 Equipements marchands 477

Autres (lutte contre incendie, reboisement,……) 580 • le processus de mise en place des fonds au niveau de collectivités locales est très long et

celles-ci reçoivent souvent les fonds à partir du deuxième semestre de l’année budgétaire (les collectivités visitées parlent de décembre)

Le processus (hors année 2002 : plus tardif à cause des élections) s’établit comme suit : -adoption du budget national et loi de finance votée par l’Assemblée nationale (décembre) -notation à la Direction des Collectivité locales du montant du FECL par la Direction du budget (janvier) -examen par la Direction des collectivités locales des informations relatives aux critère de répartition (janvier à mars) -proposition de répartition des fonds de concours par la Direction de collectivités locales (avril) -examen de la proposition et choix de la répartition des fonds de concours par le Comité de gestion du FECL qui est présidé par le Ministre des collectivités locales, qui comprend le Directeur des collectivités locales, le Directeur du budget, le Directeur DDI, le Directeur du Trésor, 1 représentant du Ministère du plan, 2 représentants des collectivités locales (Comité supposé se réunir 1 fois par mois, les fonctions de membre étant gratuites) (avril) -adoption d’un arrêté par le Ministère des collectivités locales (mai) -circuit de visas et de signatures portant validation et enregistrement de l’arrêté : DCL / DAGE / COF / DDI / Cabinet du Ministre des finances / Cabinet du Ministre de collectivités locales / Secrétariat Général de la Présidence / DCL (circuit souvent retardé pour des raisons stratégiques de report d’utilisation des crédits au troisième trimestre dans le cadre du rythme d’exécution du TOFE) (mai-juillet) -notification aux collectivités locales par le biais des gouverneurs et préfets (août)

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-inscription des crédits dans le budget par autorisation spéciale (délibérations en conseil municipal) (août-septembre) -soumission de l’autorisation spéciale au contrôle de légalité (septembre) -engagement des fonds : la DAGE établit des bons d’engagement au nom du payeur général du Trésor, bons transmis au COF puis à la DDI qui est l’ordonnateur délégué et qui prépare les ordres de paiement pour le Comptable Central du Trésor (octobre) -mandatement des fonds : après vérification et contrôle, le Payeur Central du trésor transmet les fonds au niveau des Trésoriers Payeurs Régionaux (novembre) -alimentation des comptes : chaque Trésorier Payeur Régional alimente les comptes des comptables des différente collectivités locales de sa région (novembre-décembre). On voit que ce processus est extrêmement long et aboutit souvent à ce que les fonds de concours soient reçus en fin d’année et les investissements réalisés l’année suivante. En même temps, le processus n’est pas satisfaisant : l’analyse préalable à la phase de répartition n’est pas assez approfondie (manque de capacités et d’informations de la Direction des collectivités locales, des autorités de tutelles et des structures d’appui de type ARD) ; les dossiers des collectivités locales sont très sommaires et descriptifs ; les critères de répartition méritent d’être revus et explicités ; les dossiers techniques ne sont pas mis à la disposition des membres du Comité de gestion.

Les financements extérieurs

Etat des lieux L’aide publique au développement (multilatérale et bilatérale) en matière de décentralisation a augmenté significativement depuis les lois de décentralisation puisque d’un montant très faible dans les années 1995-1996 (1 milliard de FCFA par an), elle est passée désormais à un montant de l’ordre de 30 milliards par an. Le montant des flux financiers en provenance de la coopération décentralisée est très difficile à évaluer car les interventions ne sont pas actuellement répertoriées financièrement quelque part, mais il semble encore très faible. L’appui aux communes L’appui aux communes fait l’objet de nombreux programmes d’intervention. Le plus important est le PAC (Banque Mondiale et AFD) qui concerne l’ensemble des communes urbaines et a pour objectifs de renforcer les ressources et la gestion des communes et de financer les équipements collectifs dits structurants. Le PAC est mis en œuvre par les communes avec l’appui de l’Agence de développement Municipal (ADM) qui intervient sous forme de subventions et de prêts ainsi que d’assistance à la programmation et à la gestion municipale. L’AGETIP assure la maîtrise d’ouvrage déléguée. Les communes sont également appuyées par plusieurs bailleurs dont l’ACDI (Canada), le SCAC (France), l’USAID et la Banque Mondiale (réforme interadministrative). Ces projets visent entre autre la réforme de la fiscalité locale, le développement des outils de gestion des communes, le renforcement de la société civile et la déconcentration des services de l’Etat. De nouveaux projets ont également pour cibles les communes, les populations urbaines et les services de proximité : Projet d’appui au développement local urbain (Banque Mondiale) et Fonds de Développement Social (Banque mondiale). Ces projets s’adressent directement aux

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associations de bénéficiaires (quartiers) selon des dispositifs particuliers d’assistance (ONGs) et de financement (aide budgétaire, agence du FDS). IL faut également citer le projet de restructuration et prévention de l’habitat spontané soutenu par l’aide allemande qui mobilise la Fondation Droit à la Ville pour la régularisation financière et l’aménagement urbain dans l’agglomération de Dakar. L’appui aux communautés rurales L’appuis aux communautés rurales fait aussi l’objet de nombreux projets d’appui. Le PNIR (Banque Mondiale) s’inscrit dans le cadre des projets évolutifs à long terme de la Banque Mondiale (3 phases de 4 ans chacune) et prévoit à son terme d’appuyer toutes le communautés rurales. Les communautés rurales sont aussi appuyées entre autre par le PNUD/FENU qui intervient dans les départements de Kédougou, Kaffrine et Kébémer, par la GTZ/KFW qui intervient dans les régions de Kaolack et Fatick, par l’Union Européenne qui agit dans les départements de Sedhiou, Bignono, Podor et Kolda à travers un Programme de soutien aux initiatives de développement local, destiné aux CR et aux populations organisées (associations et groupements), par l’AFD qui est en train de finaliser un projet d’appui aux régions de Kolda et Ziguinchor. Les autres appuis Notons que si plusieurs projets d’appui visent le renforcement institutionnel de toutes collectivités locales (notamment le PADDEL du SCAC) et si beaucoup de projets ambitionnent de renforcer les capacités des ARD et de s’appuyer sur eux pour mettre en œuvre certaines de leurs actions, le projet PAR de l’Union Européenne vise spécifiquement le renforcement des Régions.

Analyse de la situation Les différents projets en cours sont encore récents pour la plupart ou connaissent quelques retards de mise en œuvre ou encore décaissent moins que prévu par an, mais les plus anciens vont incontestablement dans le sens d’une amélioration de la gestion des communes et de leur niveau d’équipements. Des progrès paraissent toutefois encore nécessaires sur de nombreux points. La coordination existe de façon active entre bailleurs, mais la répartition des actions entre missions et/ou entre collectivités n’est pas à ce jour connue de façon exhaustive et semble assez inégalitaire. F. Cazotte a mis à jour les interventions passées ou programmées des principaux bailleurs de 1995 à 2005 : on se rend compte que toutes les régions bénéficient à un niveau ou à un autre (un ou plusieurs départements, communes, communautés rurales) d’un appui, que plusieurs bailleurs interviennent souvent en même temps dans les mêmes zones, mais il n’est pas possible d’en déduire des informations pourtant importantes : quelles collectivités ne sont pas appuyées ? dans quels cas y-a-t-il doubles ou triples emplois ? Quelles synergies entre les programmes d’appui à la décentralisation et les programmes sectoriels prioritaires ? Le diagnostic économique et financier du cabinet Beta Finance (octobre 2002) relevait cinq points convergents : -la disparité économique et sociale (concrétisée par l’indice de développement humain : 0,438 pour Dakar et de 0,217 à 0,385 pour les autres) entre Dakar et les autres régions se double d’une disparité importante entre ces régions elles-mêmes

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-hormis Dakar et Saint Louis (10,6 et 9,4 milliards FCFA), les régions occupent une place très faible dans le Programme Triennal d’Investissements Prioritaires : (de 0,7 à 4,4 selon les régions) -les bailleurs interviennent plus en milieu rural (64% des fonds) qu’urbain -l’intervention des projets est extrêmement concentrée, ce qui aggrave les inégalités : 10% des communautés rurales abritent 71% des projets et actions des bailleurs qui sont destinées à toutes les communautés rurales. -la coopération décentralisée ne touche que 7% des collectivités locales et est dominée par des microréalisations notamment dans les secteurs social et culturel. Cependant, au niveau national, la collaboration entre les projets est forte : elle se concrétise par les échanges d’expériences et d’informations, par l’existence d’un Comité des bailleurs sur la décentralisation, par la coordination des principaux projets qui interviennent sur les mêmes zones. Il reste que de nombreuses collectivités restent encore hors du champ d’action des bailleurs alors que d’autres bénéficient d’appuis multiples. Sans mesures d’accompagnement sérieuses (telles que des lignes financières et des mécanismes disponibles pour financer des appuis à la réalisation des conditions d’éligibilité, l’argent va aller à l’argent : autrement dit, les communes qui parviennent (ou parviendront) à bénéficier des nouveaux guichets sont (ou seront) celles qui ont déjà les capacités et qui ont déjà bénéficié d’appuis importants. Grâce aux appuis, certaines communes ont pu redresser le niveau de recettes qu’elles contrôlent directement (marchés,…) ou actualiser leurs fichiers de contribuables ou améliorer leur recouvrement. On a vu toutefois que globalement les résultats étaient modestes. L’ADM parvient à toucher peu à peu toutes le communes (en 2000, 26 contrats de ville ; début 2003, 49 contrats de ville et 11 en préparation). Elle apporte aux communes des subventions extérieures destinées à financer l’investissement et les aide à financer leur apport personnel de 10% sous forme de prêts. Normalement les prêts sont limités pour tenir compte des capacités des collectivités à avoir un apport personnel, à rembourser ultérieurement le prêt et à entretenir les infrastructures financées. La dette contractée par les communes au niveau du PAC reste limitée : en 2000, elle était de 8% des financements accordés et seules 2 communes (sur 26 aidées) avaient des services de dette supérieurs au plafonds autorisé de 6% des recettes ordinaires réalisées (Thionck Essyl : 17% et Guinguinéo : 8%). Les contrats de ville passés précisent que les communes concernées doivent faire des efforts pour mobiliser leurs recettes propres (respect des prévisions de recettes, signature de baux avec les commerçants, tarification des services,..), pour mieux gérer leur personnel (moins de personnel d’appui,….) et réduire la masse salariale, pour apurer leurs arriérés envers les sociétés concessionnaires (SENELEC, SDE, SONATEL,..) et pour améliorer leur gestion. Des mesures d’accompagnement sont prévues. Quelques rares communes ( c’est le cas par exemple de Kaolack) ont des plans de réduction drastique du personnel (mais on parle aussi d’une part non négligeable de personnel fantôme à supprimer). En 2000, quelques 21 communes ont un ratio moyen de frais de personnel de 55% des dépenses de fonctionnement, ; soit 15% au dessus de la norme, ce qui laisse peu de place au fonctionnement hors salaire. La plupart des communes ne peuvent consacrer à l’entretien qu’environ 10% de ce qui serait nécessaire. La balance des comptes consolidés montre que certaines communes ont eu un déficit en 2001 suite notamment aux remboursements obligés des arriérés et ont pour la plupart pris des mesures correctrices en 2002. Dans le cadre du PAC, la programmation des équipements communaux repose sur un audit de patrimoine existant, assuré par les bureaux d’études mobilisés par l’ADM. Les programmes d’investissement décidés semblent relativement standardisés et pas forcément adaptés aux besoins locaux, l’implication des maires, élus et usagers semblant bien faible en cours de préparation et

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pouvant parfois apparaître en cours d’exécution avec des effets de blocage et de retard. On a actuellement peu d’information pour savoir si ces programmes sont réellement pertinents et ne font pas double emploi avec les programmes sectoriels (hydraulique, transports, équipements sociaux, restructuration de quartiers, développement social,….) mis en œuvre sous l’égide des Ministères techniques concernés qui ont leurs propre canaux de programmation et de financement (avec des problèmes de coordination, puis de prise en charge des coûts récurrents). Enfin, soulignons la variété des procédures d’intervention des bailleurs qui hésitent à pratiquer l’aide budgétaire et à accepter pour le moment que les collectivités locales soient les maîtres d’ouvrage dans les domaines de compétences qui leur ont été attribuées par la loi, ce qui conduit à une question essentielle pas toujours élucidée : quelles sont les conditions à remplir pour que cette situation (aide budgétaire et maîtrise d’ouvrage par les collectivités) soit atteinte ? Un personnel expérimenté, des critères de choix et d’allocation satisfaisants, des procédures transparentes ? On pourrait dans un premier temps appliquer une méthode de type « hurdle approach » en décidant d’un appui budgétaire pour les quelques collectivités les plus renforcées et pour les les investissements de faible dimension et de niveau technique simple (par opposition à des investissements structurants impliquant une forte expertise en travaux publics). L’Union Européenne, à travers ses trois projets d’appui aux régions et ARD (PAR), communes (PADELU) et communautés rurales (PSIDEL), met en place un appui de type budgétaire : les collectivités locales assurent la maîtrise d’ouvrage des opérations financées ; le Trésor finance les dépenses ordonnancées par les collectivités. Cependant le PADELU introduit un mécanisme spécifique pour sécuriser les sommes allouées. S’occupant exclusivement d’investissements de taille modeste (autour de 50 millions de FCFA par commune), le nouveau projet européen (PADELU) est en train de mettre en place un système d’appui budgétaire sécurisé par la présence d’un Fond de garantie. Sur la base d’une programmation qui sera sans doute inférieure ou égale à 1 milliard par an, l’Etat a constitué un Fonds de garantie de 1 milliard (sur les fonds du FECL). L’Union Européenne verse en réserve sur un compte bloqué à la banque centrale les fonds programmés pour les communes éligibles. L’Etat fait à partir de son budget les avances aux collectivités concernées et sur la base d’un audit financier et technique réalisé mensuellement, l’Union Européenne rembourse la totalité ou seulement une partie des fonds selon les résultats de l’audit. Le Fonds de garantie sert à financer la partie non remboursée, sachant qu’un mécanisme national est alors mis en œuvre pour obliger la commune incriminée à rembourser l’Etat l’année suivante (le Préfet ayant autorité pour l’y obliger si nécessaire). La procédure du PADELU est à priori attrayante sur deux points : elle utilise effectivement les circuits budgétaires nationaux et elle garantit une bonne utilisation des financements apportés (sécurisation à 100%). Cependant elle pose trois problèmes : -d’abord elle concerne des investissements « faciles » techniquement (deux des critères d’éligibilité «être d’exécution simple» et «être en adéquation avec les capacités techniques de la collectivité»), ce qui laisse logiquement non résolu le problème des investissements plus complexes -ensuite elle pose le problème de sa reproductibilité voire de sa généralisation : si les 30 milliards de FCFA annuels des bailleurs (ou les 10 à 15 milliards pour les communes) suivaient

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cette procédure, quel montant l’Etat devrait-il déposer au Fonds de garantie ? Faudrait-il transformer tout le FECL en fonds de garantie et serait-ce suffisant ? -enfin, sans mesure d’accompagnement véritable (la dotation d’accompagnement est faible) et compte tenu du ciblage de zones d’interventions, il y a un problème d’équité non résolu : les premières communes des zones d’intervention en mesure de prétendre au guichet sont celles qui ont déjà eu d’importants financements et appuis, tandis que la ponction de 1 milliard (sur FECL national) pour le fonds de garantie réduit les fonds publics disponibles pour les communes hors zone d’intervention. III) Le pilotage de la décentralisation et l’environnement institutionnel des collectivités

Etat des lieux Plusieurs instances sont supposées intervenir dans la mise en œuvre de la politique de décentralisation. Le Conseil National de Développement des Collectivités Locales (CNDCL), présidé par le Président de la République ou par délégation du Premier Ministre, est formé des ministères concernés et d’associations représentatives d’élus locaux. Il est chargé de donner des avis sur les les lois et règlements et sur la répartition du FDD, de planifier et de suivre la mise en œuvre de la décentralisation, de coordonner et de suivre les réformes administratives devant l’accompagner. Le Ministère de l’Intérieur, au travers du Ministère Délégué chargé des collectivités locales, est responsable de la définition des orientations et de l’application des décisions en la matière. Il est chargé, en s’appuyant en particulier sur la Direction des collectivités locales, de la préparation et du suivi du cadre législatif et réglementaire, ainsi que de la situation des collectivités locales et des programmes d’appui aux collectivités ; Il définit les critères de répartition des dotations de l’Etat à travers le FDD et le FECL. Les administrations territoriales (Gouverneur, Préfet et Sous-Préfet) ont entre autre la responsabilité de s’assurer que les lois et réglementations sont bien appliquées et de suivre la régularité des actes des collectivités locales. Ils coordonnent, chacun dans sa circonscription, l’action des services civils de l’Etat et le font à travers des réunions régulières ou ad hoc (organisées par exemple à l’occasion d‘un événement : la rentrée scolaire, une campagne de vaccination, une visite de Ministre,….), appelées Comités (régional, départemental ou local) de Développement. Le Ministère de l’Economie et des Finances a la responsabilité des ressources budgétaires et extra-budgétaires destinées à la décentralisation. Dans ce cadre, il recouvre les impôts locaux, gère les ressources financières des collectivités, fixe les enveloppe des dotations de l’Etat et des personnels détachés auprès de collectivités, contrôle les aides extérieures. En particulier, au sein de la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor, un Bureau de la Division de la Comptabilité Publique est particulièrement consacré au sujet : le Bureau des Collectivités locales qui est divisé en deux sections : réglementation et suivi financier, plan comptable et compte de gestion. Le Ministère de la Fonction Publique propose les organisations types de collectivités locales et des ARD et programme l’affectation des personnels de l’administration dans ces structures.

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Les Ministères sectoriels les plus concernés par le transfert de compétences aux collectivités locales doivent évoluer dans le sens d’une redéfinition et d’un renforcement de leurs services déconcentrés. Normalement, les départements techniques sont supposés restructurer leurs missions vers : la concertation, l’analyse et la prévision qui sont les bases d’une bonne définition des orientations majeures de politiques nationales de développement ; la réglementation, la régulation, l’incitation et le suivi ainsi que le soutien et le renforcement des capacités des collectivités locales. Concernant le niveau de communes urbaines, la principale institution d’appui est l’Agence de Développement Municipal (ADM), créée en 1997 dans le cadre du Programme d’Appui aux Communes (PAC) financé conjointement par la Banque Mondiale et l’AFD. L’ADM a pour mission d’appuyer toutes les communes du pays, de mettre en œuvre une politique partenariale circonscrite dans des contrats de ville signés entre l’Agence et les communes et d’être la principale agence d’exécution du PAC. Concernant le niveau des communautés rurales, la principale institution d’appui est le Centre d’Expansion Rurale Polyvalent (CERP). Créés en 1960 et réformés à plusieurs reprises (1963, 1972, 1975), les CERP ont pour missions d’assister les conseils ruraux dans l’élaboration et l’exécution des projets locaux en collaboration avec les services compétents, d’aider les communautés rurales à appliquer les réglementations et les directives de l’Etat, de concourir à l’aménagement des terroirs et de villages, d’aider à l’amélioration de l’éducation, de l’alphabétisation, de la santé, de l’habitat, de l’assainissement, de l’économie familiale. Pour chaque région, les CERP comprennent en moyenne un vingtaine d’agents gérés directement par la Direction de l’Expansion Rurale et une vingtaine d’agents des autres ministères techniques (agriculture, élevage, eaux et forêts,…) qui sont en poste uniquement dans les CERP. Les Associations d’élus locaux comprennent l’Association des Présidents de Région (APR), l’Association des Maires du Sénégal (AMS) et l’Association Nationale des Conseils Elus (ANCR). Ces trois associations sont regroupées au sein de la Maison des élus et sont représentées au CNDLC. Les associations sont très actives et cherchent à développer leur rôle de réflexion et de capitalisation dans des domaines du développement institutionnel et économique des collectivités tels que la formation ou la coopération décentralisée. Plusieurs ONGs ont des compétences dans les domaines du développement local et peuvent jouer un rôle utile dans l’opérationnalisation des réformes et dans l’amélioration de la qualité des services publics. Les bailleurs jouent un rôle prépondérant dans la mise en œuvre de la politique de décentralisation et apportent près de 200 milliards de FCFA (sur la base des conventions signées) pour la période décennale 1996-2005 avec une montée en en puissance significative : de 1 milliard dans les années 1995-1997 à près de 30 milliards par an en régime de croisière dans les années 2001-2003. Sur la période 1995-2005, la Banque Mondiale doit investir plus de 70 milliards de FCFA à travers notamment le PAC (pour les communes) et le PNIR (pour les communautés rurales). Les deux programmes sont construits historiquement en synergie avec les Lettres de politique de décentralisation et en partenariat avec d’autres bailleurs (AFD, BAD,….). L’union Européenne et les pays membres (surtout la France, l’Allemagne et le Luxembourg) apportent des financements à peu près équivalents et interviennent aux trois niveaux : régions, communes et communautés rurales. Les autres intervenants principaux du secteur sont la BAD (infrastructures rurales), le

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Canada (fiscalité, renforcement de capacités,….), le Japon (communautés rurales), le PNUD/FENU (projet pilote sur des communautés rurales) et l’USAID (communautés rurales). ANALYSE DE LA SITUATION La situation est caractérisée par des défaillances dans les systèmes de coordination, d’information, de suivi et de contrôle au niveau national et au niveau régional. On peut noter plusieurs exemples significatifs des défaillances actuelles des systèmes de coordination, d’information, de suivi et de contrôle des dépenses des collectivités locales : -on ne peut trouver d’analyse comparative des budget votés et des budgets exécutés pour l’ensemble des collectivités locales -on ne peut avoir d’information sur l’ensemble des comptes de gestion des communautés rurales -les collectivités locales ne transmettent leurs actes aux services compétents (Gouverneur, Préfet, Sous-Préfet) qu’au compte-goutte : depuis quatre ans et chaque année (pas d’évolution constatée), ils ne transmettent en moyenne que sept actes par an, ce qui est un bon critère objectif mesurable de la qualité insuffisante de la gestion locale et trouve sa contrepartie dans le fait que de toute façon le contrôle de légalité ne peut pas être approfondi du fait de l’insuffisance de personnel adéquat et que le contrôle à posteriori par la Cour de Comptes est présentement défaillant (faible et/ou en retard de deux ans) -plusieurs collectivités connaissent un retard de 1 à 3 ans dans l’élaboration des comptes administratifs -sur le territoire d’une collectivité, il est impossible actuellement de connaître toutes les dépenses et tous les programmes réalisés (nombreux programmes sectoriels, nombreux projets extérieurs hors budgets des collectivités), ce qui est pour le moins déstructurant et désincitatif : comment espérer faire un budget rationnel au niveau d’une collectivité ? Comment décider de dotations rationnelles au niveau central ? Comment des élus peuvent-ils participer activement à l’élaboration et à l’exécution de budgets propres alors que l’essentiel des financements n’est pas connu ou vient de partenaires et de procédures extérieures à leur territoire (bailleurs, Etat) ? Des actions sont actuellement en cours pour améliorer la situation : remplacement de fait du CNDCL par le Conseil restreint, préparation d’un plan stratégique pour la Direction des collectivités locales, appui des bailleurs pour créer une base de données sur les budgets et comptes des collectivités locales, régionalisation des budgets d’investissement de l’Etat, appuis à la Cour de comptes. De plus depuis quelques années, l’ADM recense les comptes de gestion des communes et publie un guide des ratios financiers des communes (deux éditions à ce jour : 1995-1997 et 1998-2000). Cependant, la situation actuelle, qui il est vrai est en passe de changer grâce à la volonté du Ministre des collectivités locales et aux appuis en cours, mérite une analyse précise sur deux points :

Premier point : Niveau central (CNDCL, Direction des collectivités locales,…) Le système du CNDCL est long et n’apporte que peu de valeur ajoutée. Au contraire on peut souligner le rôle majeur du Conseil restreint sous la présidence du Ministre des collectivités locales qui devrait entre autre la tâche de fixer et faire suivre les dotations de l’Etat, en essayant progressivement de faire coïncider cycle budgétaire de l’Etat et cycle budgétaire des collectivités locales, peut faire rattraper de nombreux mois de retard et augmenter l’efficité du processus.

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Il reste que les deux structures centrales, la Direction des collectivités locales et le Bureau des collectivités locales sont actuellement dans l’incapacité d’assurer des missions pourtant essentielles au processus de pilotage et suivi de la gestion de collectivités locales. Au sein du Ministère des collectivités locales, la Direction des collectivités locales est dans l’incapacité d’assurer toutes ses missions : -propositions sur la politique de décentralisation (mission faiblement exercée) -réalisation d’études utiles au processus de décision (mission non exercée) -missions de représentation et participation à réunions (mission exercée) -coordination et échange d’informations avec structures extérieures au Ministère (Bureau des collectivités locales,…) ou internes (Direction de l’Expansion Rurale, Direction des Affaires Générales et de l’Administration Territoriale,…) (mission faiblement exercée) -réception, actualisation, classement, transmission et analyse des données sur la situation des collectivités locales (mission non exercée) -aide à la clarification les textes de la décentralisation (mission faiblement exercée) -aide au règlement de contentieux au niveau des collectivités locales (mission non exercée) -appui, assistance technique aux collectivités locales (mission non exercée). Les raisons à cet état de fait sont nombreuses : -l’organigramme (Division de l’état-civil, Division financière, Division de l’administration et des ressources humaines, Division de la formation et de la coopération décentralisée, Division des études et de la planification) ne reflète pas une division de travail efficace : un directeur qui bénéficie insuffisamment de l’appui de sa structure, des adjoints peu informés, peu expérimentés et sans attributions constantes, des divisons à niveau de responsabilités inégales, certaines divisions non fonctionnelles, un personnel faiblement spécialisé et faiblement responsabilisé -des chefs de division (notamment état-civil, division financière) soumis à des charges de travail importantes impossibles à assumer pour de nombreuses raisons : difficultés à collecter les informations brutes, insuffisance de matériel et de procédures de travail, manque de cadres expérimentés, motivés et bien utilisés (personnel principalement composé de commis, cadres non spécialisés), manque de délégation de responsabilité et d’information. En bref, la division état civil (personnel important mais à 70% de commis) ne peut mener régulièrement que des activités d’authentification et d’approvisionnement des centres d’état civil et de collecte d’informations brutes ; la division financière ne peut que répartir les fonds de dotation, mais pas en suivre l’utilisation et pas exercer des activités d’analyse et de conseil ; la division de la formation et la division de l’administration n’exercent pas d’activité visible faute de moyens ; la division de la planification n’existe pas malgré l’importance théorique de ses missions. Au sein de la Division de la comptabilité publique (Direction générale de la Comptabilité Publique et du Trésor, Ministère de l’économie et de finances), le Bureau des collectivités locales est également dans l’incapacité d’exercer toutes ses missions : -élaboration de la réglementation financière et comptable des collectivités locales et du contrôle de son application (mission faiblement exercée) -suivi des fonds disponibles des collectivités locales (mission exercée) -exploitation des comptes de gestion (mission non exercée) -vérification et mise en état d’examen par la Cour de comptes des comptes de gestion des receveurs des collectivités locales (mission exercée) -suivi des réponses aux observations et aux injonctions du juge des comptes (mission faiblement exercée)

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-réalisation des travaux de mise à jour du Plan comptable de collectivités locales (mission moyennement exercée). Le Bureau ne dispose que de deux cadres expérimentés et ne peut mettre en place une base de données informatisée qui lui permettrait de réaliser des analyses utiles. Dans la pratique, il reçoit mensuellement et trimestriellement des receveurs les situations financières, puis les comptes de gestion qu’il transmet à l’ADM qui fait l’analyse des ratios financiers des communes urbaines.

Deuxième point : Niveau régional (Région, ARD, CERP) La grande innovation des réformes de 1996 portait sur la régionalisation du processus de décentralisation. A ce jour, on peut noter la faiblesse relative des institutions au niveau régional pour planifier le développement, programmer les investissements, coordonner les actions, appuyer les collectivités locales. On peut noter : -l’inexistence d’un Schéma de développement et d’aménagement du territoire en adéquation avec les orientations nationales, celles du Plan national et du CSLP et/ou avec les objectifs internationaux, ceux du Millénaire -la séparation que l’on trouve un peu partout (dans le Code, au niveau du pilotage national comme sur le terrain) entre l’aménagement du territoire et la planification du développement : au plan national, on trouve depuis peu de temps deux Ministères aux missions proches (un Ministère chargé des collectivités locales et un Ministère chargé de la coopération décentralisée et de la planification régionale) ; au plan local, on trouve deux documents sans véritable relation entre eux : un schéma d’aménagement du territoire datant souvent d’avant les réformes de 1996 et un plan de développement régional plus récent qui est en fait un catalogue de projets à financer -la mise sur le même plan hiérarchique de toutes les collectivités locales ne permet pas aux régions de jouer leur rôle dans la mesure où elles n’ont pas de fiscalité propre et n’ont pas de ressources suffisantes pour peser sur les orientations d’investissement et de développement des communes et communautés rurales de leur territoire : un rôle de coordination et d’impulsion économique pour une région doit se traduire par une part prédominante d’investissement, par des procédures effectives (prévues par le code) de type contrat-plan et par des pouvoirs concrets sur les grands programmes régionaux -les ARD ont du mal à exister et à être reconnues par les collectivités locales pour ce qu’elles doivent devenir selon le code : des structures d’appuis à toutes les collectivités et pas seulement à la région : présentement leu rôle s’est souvent limité en trois ans d’existence à aider à la finalisation des plans régionaux, à organiser quelques formations et à participer à des réunions. Leur véritable envol est prévu pour 2003 : un recrutement de personnel technique spécialisé et des appuis de bailleurs qui peuvent les mettre sur la voie d’une institution d’appui à la maîtrise d’ouvrage des collectivités au même titre que l’ADM. -les CERP sont dans l’incertitude sur leur avenir : une utilité certaine, mais des problèmes d’adaptation aux nouveaux besoins des collectivités, de relations internes souvent difficile entre personnel propre et personnel détaché des secteurs, de faible implication au niveau local dans la mise en œuvre des réformes, de relation à établir avec les ARD (et au plan national entre DER et DCL).

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IV) Les institutions et les acteurs de la décentralisation : ressources humaines

ETAT DES LIEUX Malgré des dispositions légales qui le leur permettent, les collectivités locales ont très peu investi dans les ressources humaines qualifiées. Les communes ont souvent un personnel pléthorique qui ne contribue en rien à l’efficacité des services et qui est même parfois mis à la disposition des services déconcentrés. Une quinzaine de communes qui n’ont pas obtenu un Secrétaire Général parmi les fonctionnaires d’Etat préfèrent rester sans secrétaire plutôt que d’en recruter un. Même les communes qui ont un budget suffisant pour recruter du personnel de catégorie A ne le font pas. La conséquence est qu’elles se rendent fortement dépendantes de la capacité de l’Etat à mettre du personnel à leur disposition. Les communautés rurales ont peu de personnel et viennent de résoudre leur problème de recrutement d’un secrétaire communautaire qui est sur place et qui a, pour le moment, du mal à trouver sa place dans les plus petites communautés : il exerces les fonctions d’état-civil, fait le compte-rendu des réunions et doit se considérer comme un embryon d’administration d’une collectivité qui va se développer au fur et à mesure de l’opérationnalisation des réformes. Les conseils régionaux n’ont pas non plus développé leurs services techniques en comptant pour ce faire sur les services des ARD et des services déconcentrés. ANALYSE DE LA SITUATION Dans le cadre de la loi de 1995, il était prévu que les collectivités locales puissent utiliser les services déconcentrés de l’Etat en application de l’article 9 particulièrement important : «Pendant une période de cinq années à compter de la date de mise en application de la présente loi, sauf décision contraire prise par décret, le transfert de compétences aux collectivités locales ne peut entraîner le transfert aux régions, communes et communautés rurales des services ou parties de services correspondants de l’Etat. Toutefois,, les conditions d’utilisation de chaque service de l’Etat par les collectivités locales sont déterminées par des conventions passées entre le représentant de l’Etat et le président du Conseil Régional, le maire ou le président du conseil rural». Or d’une part, l’outil institutionnel des conventions, malgré des financements importants n’a jamais été utilisé de manière satisfaisante (seules les régions en ont vraiment fait usage, quelques rares communes urbaines et aucune communauté rurale) en raison de la centralisation du processus (au niveau du gouverneur), de l’ambiguïté de la mise à disposition (théoriquement, agents de l’Etat restant dépendant sur le plan hiérarchique et financier du Gouverneur et sur le plan fonctionnel des collectivités, mais dans les faits soumis aux relations administratives traditionnelles) et de l’impossibilité (par manque de ressources) d’appliquer la loi qui interdit à des agents participant tant soit peu aux services décentralisés de servir dans les activités de type contrôle de légalité. D’autre part, les cinq années sont passées et une partie des ressources humaines peut être transférée aux collectivités locales selon les deux principes mis en avant par François Cazotte : 1) les collectivités locales d’une part et les services extérieurs de l’Etat sous l’autorité du

représentant de l’Etat d’autre part, doivent pouvoir, à tout instant, disposer de leurs propres

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ressources humaines leur permettant d’assurer en toute indépendance leurs missions sans ambiguïté aucune, sans inter-dépendance

2) si les collectivité locales ne peuvent pas compter sur des agences technique de proximité disponibles, il sera très difficile de maintenir un rythme acceptable d’exécution des programmes.

Il faut donc en même temps s’attaquer au triple problème : -du renforcement des capacités des services déconcentrés pour exercer un contrôle de légalité qui ne soit pas comme actuellement un simple exercice administratif (réception, transmission) : les commandement territoriaux ont reçu depuis 1998 des appuis importants en équipements, parc automobile, ressources du FDD, mais les ressources humaines doivent être appuyées et se consacrer à 100% à leurs missions de contrôle budgétaire et de légalité -du renforcement des capacités des élus locaux en application de l’article 9 de la loi de 1996 (« les élus des collectivités locales ont droit à une formation adaptée à leur fonction ») : pour certains élus, il s’agit d’alphabétisation ; pour d’autres de formation technique ; pour tous de formation-action ; de 1997 à 2002, en 5 ans, 1,5 milliard ont été dépensées à l’intention de 18.000 personnes alors que le budget total Etat-bailleurs devait être de 28 milliards au titre du renforcement des compétences à travers notamment des centres de formation régionaux -du renforcement coordonné du système ARD-CERP et de la densification de leur présence sur le territoire en faisant des pôles de proximité (pourquoi pas départementaux) techniques d’appui aux collectivités. V) Analyse de risque et recommandations Le bilan global de la décentralisation au Sénégal est satisfaisant. Si la décentralisation administrative et financière tarde à suivre la décentralisation politique et si ce retard freine l’opérationnalisation des réformes de 1996, le chantier est actuellement pris à bras le corps par les responsables nationaux et par les bailleurs. Les années 2003-2004 paraissent essentielles pour que la décentralisation prenne en fin son envol avec notamment les points suivants : -régionalisation du budget consolidé d’investissement (programmes sectoriels) -augmentation significative des transferts de l’Etat -mise en application de la réforme fiscale -montée en puissance des nouveaux projets d’appui -accentuation des efforts en matière de renforcement de capacités. Le moment est donc opportun pour s’assurer que tous les facteurs potentiels de risque de gestion non fiable et de mauvaise exécution des dépenses publiques sont bien pris en compte. Nous nous basons sur le cadre d’analyse ci-après :

Quatre types de problèmes majeurs : « delays, leakage, informal rules, inefficiency »

Huit catégories de facteurs explicatifs 1 2 3 4 5 6 7 8

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Cadre d’analyse

peu performant

Cadre légal :

manque de clarté et de directives

Cycle budgétaire

tardif et procédures

longues

Pouvoir local

opaque Et confisqué

Moyens financiers

faibles et inadaptés

Manque de moyens

humains, techniques et d’appui

Information faible et

manque de suivi

Contrôle faible Voire

inexistant (sanctions)

Les quatre types de problèmes ont été rencontrés dans le champ de la décentralisation : -retards dans la mise en œuvre des fonds alloués par l’Etat (de 10 à 12 mois) comme dans celle des projets d’appui -pertes : dans le recouvrement des recettes (pour diverses raisons : assiette fiscale réduite, refus de payer pour des services de mauvaise qualité,….), dans les fonds alloués pour les conventions de mise à disposition de personnel ou dans le circuit des fonds alloués aux acteurs dans le champ des compétences transférées -non-application des règles : dans le non fonctionnement du CNDCL, dans la non transmission des actes, dans la confusion de genre entre services déconcentrés et services décentralisés (rendant difficile le contrôle de légalité) -gestion inefficiente par excès de personnel d’appui non utilisé rationnellement et par manque de personnel compétent et motivé, ; par manque de procédures de travail et de moyens techniques. Les huit catégories de facteurs explicatifs existent à plus ou moins grande échelle dans le pays. Cependant, on peut avoir aujourd’hui une vision positive et optimiste du processus de décentralisation. Les collectivités locales existent et la centralisation politique leur a donné vie. Il existe une volonté politique d’aller de l’avant et une bonne volonté qui le terrain. Pour une grande part, les problèmes et les facteurs explicatifs sont résolubles sans difficulté majeure, même à court et moyen terme. Le plan de réforme de la fiscalité locale est considérablement avancé et porteur d’espoir. Il considère à juste titre qu’un bon système fiscal local est un système simple, faisable, équitable et efficace et que de nombreuses simplifications sont possibles : réduction du nombre de droits sur la patente, suppression de quelques impôts peu productifs comme certains impôts de capitation, élimination de la plupart des exemptions et exonérations,…. Une marge de manœuvre existe pour un élargissement de la base et baisse des taux (identifier et faire participer tous les contribuables et tous les secteurs comme celui de l’environnement, des mines et des forêts, favoriser une liquidation puis correcte,….). Des actions immédiates doivent être prises pour un arbitrage raisonné entre efficacité économique (ne pas taxer lourdement les investisseurs et les entrepreneurs, ne pas faire payer les biens publics purs) et justice sociale (inventer des systèmes de péréquation verticaux et horizontaux). Des actions précises sont prévues : -restaurer l’intégrité de l’assiette sans accroître le fardeau de ceux qui paient toutes leurs taxes : supprimer la plupart des abattements et exonérations, donner la possibilité de baisser les taux et de les moduler selon le type de collectivité -simplifier le système de taxation locale en faisant de l’impôt foncier sa pierre angulaire -favoriser les taxes et les revenus non fiscaux associés directement à un service rendu aux usagers et visible -avancer prudemment dans la décentralisation de la chaîne fiscale (pas à pas : d’abord vers le collectivité ayant les moyens, donner le recouvrement de la taxe au Conseil rural et non au Chef de village, faire participer les collectivités au paiement par anticipation de la patente,…)

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-accroître la décentralisation fiscale sous ses deux formes : les impôts rétrocédés (impôts nationaux perçus au profit de la collectivité sur le territoire duquel ils ont assis, ristournes sur certains produits fiscaux du budget de l’Etat) : taxes sur les véhicules, patentes, impôts fonciers,…… ; les taxes locales autorisées selon des normes décidées par l’Etat : taxes sur les marchés, occupation du domaine public,……. (à laquelle on peut ajouter des éléments de décentralisation plus patrimoniale : ressources domaniales directes et indirectes dont l’Etat dote les collectivités) Bien entendu, le potentiel fiscal de nombreuses collectivités (surtout rurales) est limité et la solution d’avenir passe par la croissance et par la réduction de la pauvreté. Ainsi, la plupart des collectivités ont-elles besoin d’appuis importants. Le Ministre des collectivités locales a indiqué que les transferts de l’Etat seront fortement augmentés (multipliés par trois) et restructurés pour l’année prochaine. Des efforts ont déjà été faites pour raccourcir les délais. Un renforcement institutionnel est jugé urgent pour les institutions d’appui, de suivi et de contrôle. Un plan d’actions est en cours de finalisation au Ministère. Les appuis extérieurs sont substantiels et pour peu qu’ils soient mieux absorbés et continuent de se coordonner voire d’affirmer à l’image du PNIR de la Banque Mondiale (12 ans) que le développement exige du temps et des appuis durables, la situation à venir est encourageante. La coopération décentralisée et les fonds PPTE offrent aussi des solutions intéressantes. Finalement, l’analyse des risques et les recommandations que la mission peut faire au terme de son travail (entretien et visites sur le terrain) portent sur les quatre points suivants : CADRE GLOBAL ET STRATEGIQUE Résumé Le pilotage n’est pas assuré par le CNDCL contrairement à ce que prévoit la Loi de 1996 et ne doit pas se réduire à des discussions sur la répartition des dotations. Il faut tenir compte des avantages et risques de la décentralisation, mieux intégrer les objectifs et politiques de développement. Les Lettres de politique nationale doivent être actualisées et des schémas régionaux d’aménagement et de développement cohérents et prospectifs doivent être élaborés. Les institutions (notamment DCL au niveau central, ARD et CERP au niveau régional) sont trop faibles ou inadaptées par rapport à la situation attendue. Défaillances constatées dans le cadre global et stratégique -absence de cadre à long terme concernant l’impact attendu de la décentralisation -absence de vision à long terme des procédures optimales d’intervention des bailleurs -absence de fonctionnement régulier du CNDCL -absence de prise en compte des avantages et risques d’une politique de décentralisation -faiblesse des institutions centrales (DCL, BCL) et manque de concertation -séparation artificielle entre schémas d’aménagement et plans de développement -faiblesse relative du niveau régional (Régions, ARD et CERP) -inadaptation du Code sur quelques points précis (CNDCL, régionalisation) Analyse de risque Le risque d’échec du processus concret de décentralisation tient principalement : -la non application du Code en ce qui concerne le CNDCL (réuni 3 fois en six ans au lieu de 3 fois par an) pose le problème de la redéfinition du cadre de concertation, de coordination et de décision de la décentralisation

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-le besoin d’une vision à long terme qui intégrer les différents chantiers (décentralisation, lutte contre la pauvreté, santé et éducation,…) et dont on pourra mieux définir les critères d’allocation des fonds alloués par l’Etat pour plus d’efficacité (incitations) et d’équité (besoin de fonds de redistribution ou péréquation) -le besoin d’existence d’une base d’informations régionales complètes (investissements, appuis des bailleurs) d’un schéma régional d’aménagement et de développement et de capacités des institutions régionales pour l’appliquer et le faire appliquer, pour intégrer des actions dont la cible est toujours l’un ou l’autre des trois niveaux de collectivités locales (Région, Communes et Communautés rurales) ou qui se font parfois à un autre niveau (district, département,….) -le besoin de préciser les modes concrets de coordination et de convergence des dispositifs d’appuis des bailleurs (risque de succès d’un appui qui ne soit pas généralisable parce que dû au fait que justement les autres appuis n’utilisent pas la même procédure) Recommandations 1) réformer le cadre de coordination de la décentralisation 2) mettre en synergie politiques de décentralisation et politiques nationales de développement 3) prendre en considération les expériences réussies à l’étranger 4) redéfinir les Lettres de politique (rurale, urbaine) et les intégrer dans une Lettre de synthèse de la décentralisation adaptée au contexte actuel et à venir 5) préciser les conditions de mise en place progressive de l’appui budgétaire avec ou sans fonds de garantie 6) élaborer des schémas régionaux d’aménagement et de développement 7) mettre en œuvre des contrats-plans avec les régions 8) restructurer et renforcer la DCL et le BCL 9) clarifier et adapter le Code des collectivités locales Notes : Pour les recommandations N°2 et 3, on peut regretter que le Sénégal ne s’inspire pas plus d’expériences réussies de pays africains qui tentent d’intégrer développement durable, décentralisation et réalisation des objectifs du Millénaire en agissant à la fois sur les points suivants : -définir avec force le champ des services prioritaires de base à vocation universelle (avec le plus souvent retour à la gratuité) par opposition aux services et équipements marchands -assurer des transferts de l’Etat à la fois plus élevés, plus orientés vers l’investissement et plus redistributifs -inciter les collectivités à mieux mobiliser les ressources locales par des incitations claires telles que des droits à des financements supplémentaires, une aide à l’entretien et au fonctionnement de services de qualité visibles, forfaits pour toute amélioration d’un service dépendant de ses compétences (exemple : un forfait par élève scolarisé) -prendre des mesures adaptées à chaque type de collectivité : fiscalité nominale, sanctions appliquées, services fiscaux déconcentrés,…. De plus, bien qu’il n’ait pas été accepté au Fast Track/éducation, le Sénégal devrait tenter de relancer le processus de mobilisation de financements supplémentaires pour la réalisation des objectifs du Millénaire, DSRP final étant désormais disponible et des plans sectoriels crédibles paraissant réalisables à brève échéance. FINANCES DES COLLECTIVITES LOCALES Résumé

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La capacité d’investissement des collectivités locales est faible parce que les ressources locales sont stagnantes et la capacité d’autofinancement réduite pour la plupart des collectivités, parce que les dotations de l’Etat portent plus sur le fonctionnement compte tenu de l’existence par ailleurs de programmes sectoriels. La réforme sur la fiscalité locale est attendue depuis longtemps. Les modes d’allocation des fonds de l’Etat montrent des défaillances qui peuvent être corrigées facilement. De nombreux financements sur le territoire d‘une collectivité ne sont pas connus avec précision par les acteurs locaux du développement s’ils ne passant pas par les budgets des collectivités. Défaillances dans le champ des finances des collectivités locales -stagnation à long terme des ressources communales, difficultés de recouvrement et besoin de réformes fiscales -dotations de fonctionnement affectées essentiellement à 2 ou 3 compétences, sans relation avec les besoins, avec des retards considérables et des pertes importantes (selon le « tracking survey » sur la santé) -dotations d’investissements injustes, stagnantes, comportant un volet important de fonds de contrepartie et de garantie qui favorise certaines collectivités par rapport à d’autres, avec des retards encore plus grands que pour le fonctionnement -appuis extérieurs inégalement répartis sur le territoire et pas toujours connus au plan régional Analyse de risque Le risque se situe aux deux niveaux de la préparation et de l’exécution des budgets : -attente de la réforme fiscale et des mesures d’accompagnement et d’incitations pour aller de l’avant -résistances possibles pour la mise en place de systèmes de redistribution entre commune riches et communes pauvres -règles à revoir et à diffuser sur les modalités d’allocation de fonds de dotation -incertitude sur les délais et les pertes dans le circuit des fonds de dotations Recommandations 1) mettre en place la réforme fiscale 2) augmenter les fonds de dotation en rationalisation les critères d’allocation 3) mieux maîtriser le volume des engagements et de l’endettement de collectivités locales 4) faire évoluer l’aide des bailleurs vers une coordination régionale et vers un appui budgétaire aux collectivités locales 5) faciliter et structurer le développement de la coopération décentralisée 6) faire coïncider progressivement le cycle budgétaire de l’Etat et celui des collectivités locales 7) évaluer les risques de pertes sur le circuit budgétaire au niveau local 8) étudier les possibilités d’utiliser les fonds PPTE dans le cadre de la décentralisation 9) clarifier et adapter le Code en fonction des réformes et mesures prises SYSTEMES D’INFORMATION, DE SUIVI ET DE CONTRÔLE Résumé Avec l’augmentation passé eet surtout à venir des financements, les élus des collectivités locales se retrouvent avec des responsabilités croissantes. Pourtant, par manque d’information, personne n’est actuellement capable de faire une analyse exhaustive du taux d’exécution de budgets des

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collectivités locales (surtout les communautés rurales), ni de toutes les dépenses et programmes existants sur le territoire d’une collectivité locale. Le suivi et le contrôle sont défaillants aux deux niveaux national (problème de suivi et d’analyse par la DCL et le BCL, problème de contrôle à posteriori par la Cour des comptes) et au niveau local (peu d’acte transmis au services compétents de l’Etat et un contrôle de légalité qui s’apparente plus à une procédure d’enregistrement qu’à une analyse budgétaire) Le mouvement vers un contrôle citoyen et une approche participative est encore balbutiant. Défaillances constatées dans les systèmes d’information, de suivi et de contrôle -pas de connaissance précise des dépenses et programmes extérieurs au budget (programmes sectoriels, appuis extérieurs hors budget) -pas d’analyse comparative des budget votés et exécutés pour l’ensemble des collectivités -pas d’information disponible sur l’ensemble des comptes de gestion -retard de deux ans dans la confection et transmission des comptes administratifs -peu de transmission d’actes par les collectivités aux services compétents (7 par an) -pas d’analyse de légalité et budgétaire approfondie Analyse de risque Le risque principal se situe à trois niveaux : -le manque de capacité de mobilisation et d’analyse de l’information rend aléatoire et inefficient le système de programmation et d’allocation budgétaire (comment décider rationnellement des dépenses prioritaires, comment allouer rationnellement les fonds de dotation,.. ? -le manque de séparation de fait entre personnel décentralisé et personnel déconcentré, ajouté à l’insuffisance de personnel qualifié, empêche d’appliquer la Loi et rend le contrôle de légalité peu crédible -le manque de formation des élus (parfois analphabètes), d’information, de suivi et de contrôle citoyen rend possible la confiscation du pouvoir par des notables locaux Recommandations 1) régionaliser le budget consolidé d’investissement 2) régionaliser l’information et la coordination sur les appuis des bailleurs 3) mettre en place un nouveau système de répartition des personnels 4) renforcer le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire 5) renforcer l’inspection de l’administration territoriale et locale 6) développer un contrôle citoyen 7) appliquer, clarifier et/ou adapter le Code sur les problèmes des conventions sur la mise à disposition, et sur la séparation entre services décentralisés et services de contrôle et de suivi, sur le contrôle citoyen RESSOURCES HUMAINES ET RENFORCEMENT DES CAPACITES Résumé Les collectivités locales sont fortement dépendantes des ressources humaines mises à leur disposition par les services déconcentrés en l’absence de personnel permanent détaché ou d’allocations budgétaires suffisantes pour embaucher du personnel de rang A (pour la plupart des collectivités qui n’ont pas assez de ressources financières propres). Les personnels spécialisés sont rares alors que le personnel d’appui est souvent pléthorique. Des services techniques de proximité et des cycles de formation plus axés sur l’action manquent sur le terrain. Le statut de

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l’élu local doit être clairement affirmé avec ses compétences, ses droits et ses devoirs. L’approche participative n’est pas suffisamment développée. Défaillances constatées dans le renforcement des capacités -manque de cohérence et coordination dans le renforcement des capacités entre ses composantes -manque de programme de restructuration et de gestion des ressources humaines dans les collectivités -manque de cohérence dans le renforcement des capacités entre les acteurs et institutions d’une région donnée -pas d’adaptation de la formation aux besoins et aux capacités de tous les élus -manque d’approche participative et de cycles évolutifs de formation-action-recherche -manque de statut affirmé des élus et de leur droit à la formation -manque de mise en perspective des relations dynamiques entre décentralisation, développement et capital humain et social Analyse de risque Le risque principal se situe à trois niveaux : -un manque d’effectivité de la décentralisation si le principe de la libre administration des collectivités n’est pas assuré -un manque d’efficience si le personnel technique ou les services d’appui aux collectivités (voire les projets d’appui des bailleurs) ne sont pas situés dans ou à proximité suffisante des collectivités locales Recommandations 1) considérer le renforcement des capacités comme un investissement à programmer à moyen terme au plan d’une région (avec toutes ses composantes) et à réaliser simultanément dans les ressources humaines, les institutions et les pratiques avec des appuis matériels et financiers à chacun des trois niveaux : le niveau des ressources humaines (représentent notamment le nombre de personnes disponibles ainsi que les types et niveaux de compétences dont elles disposent), le niveau des institutions (organisations ou des unités au sein des ces organisations qui peuvent influer positivement sur la capacité du pays à atteindre ses objectifs, le niveau des pratiques (couvrant à la fois les procédures mises en place dans les institutions pour structurer le travail et les méthodes et techniques précises auxquelles recourent les individus pour s'acquitter de leurs tâches). 2) promouvoir le capital social et humain au sein des collectivités concernées pour qu’elles participent plus activement au processus de décentralisation et de développement local 3)préciser et affirmer les statuts respectifs des élus, de la fonction publique locale et du commandement territorial 4) clarifier et adapter le Code des collectivités locales sur ces points.

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ANNEXE 11

Les transferts financiers vers les collectivités locales

11.1 Les transferts de l’Etat aux Collectivités locales (en milliards de F. CFA)

Rubriques 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

RECETTES Budget général 369,7 405,5 438,0 479,2 490,1 516,6 591,4 680,3 728,3 Comptes spéciaux 40,7 32,9 34,5 37,6 37,7 44,0 31,2 40,2 37,8 Comptes annexes 191,5 223,7 230,4 239,1 30,6 245,7 241,1 250,4 249,2 Total recettes 601,9 662,1 702,9 755,9 758,4 806,3 863,7 970,9 1015,3 DEPENSES Dép. ordinaires 247,5 258,6 257,1 267,0 295,6 321,8 483,1 419,7 465,2 Dép. en capital 33,0 39,6 50,0 71,0 80,5 95,9 135,8 142,3 169,4 Comptes spéciaux 40,7 32,9 34,5 37,6 37,7 44,0 34,7 43,7 42,3 Comptes annexes 191,5 223,7 230,4 239,1 230,6 245,7 241,1 250,4 249,2 Total dépenses 708,7 712,0 755,5 809,4 795,2 831,4 894,7 856,1 926,1 Solde -106,8 -49,9 -52,6 -53,5 -36,8 -25,1 -31,0 114,8 89,2 FDD 4,89 4,89 5,89 6,59 7,29 8,09 10,72 FECL 2,4 2,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,8 4,0 4,0 Total dotations 2,4 2,4 8,39 8,39 8,39 10,09 11,09 12,09 14,72 En % des dépenses totales

0,34% 0,35% 1,11% 1,04% 1,06% 1,21% 1,24% 1,41% 1,59%

En % des recettes du budget général

0,66% 0,60% 1,92% 1,75% 1,70% 1,96% 1,88% 1,78% 2,02%

Source : Le Journal Officiel-Loi de Finances ; les comptes annexes décrivent ici les dépenses d’investissement sur ressources extérieures.

11.2 Les transferts opérés par le FDD (en milliards de F. CFA)

Bénéficiaires 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Régions 3,027 3,027 3,549 3,698 3,932 4,012 4,346 Communes 1.622 1,622 2,020 2,122 2,508 2,528 2,756 Communautés rurales 0,143 0,143 0,223 0,242 0,339 0,339 0,921 Services déconcentrés 0,098 0,098 0,098 0,527 0,255 0,200 0,300 ARD 0,255 0,300 0,450 Primes motivation santé 0,396 Secrétaires communautaires 0,314 0,315 Police municipale 1,634

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TOTAL 4,89 4,89 5,89 6,59 7,29 8,09 10,72

11.3 Les transferts opérés par le FECL

(en milliards de F. CFA)

Rubriques 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Commune Dakar 0,395 0,500 0,267 0,313 0,330 0,385 0,368 0,421 Communes hors Dakar 0,855 1 ,571 0,786 1,032 0,970 0,965 0,931 1,142 Communautés rurales 0,291 0,174 0,282 0,095 0,150 0,250 0,376 0,467 Régions 0,730 0,763 0,800 0,750 0,800 0,830 Fonds contrepartie et garantie

0,858 0,155 1,434 1,296 1,250 1,160 1,344 1,140

TOTAL 2,400 2,400 3,500 3,500 3,500 3,500 3,820 4,000 4,000

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ANNEXE 12

Les déséquilibres qualitatifs et quantitatifs des effectifs du Ministère des Finances du Sénégal

En matière de personnel, le ministère des finances du Sénégal fait apparaître d’évidents déséquilibres qualitatifs et quantitatifs par comparaison avec les effectifs d’autres ministères des finances de la sous-région (Burkina Faso, Mali, Mauritanie). Quelques exemples démontrent cette situation : - le cabinet et les directions/services/cellules de planification, de prévision, d’études

économiques et financières, bénéficient d’un effectif total de 329 agents dont 72 % de cadres qualifiés. Cet effectif est trois fois supérieur à celui affecté aux fonctions budget, dettes et investissement : il représente près de 90 % de l’effectif affecté à la DGCPT et 73 % de celui disponible à la DGID ;

- la Direction de la Solde a un effectif supérieur à celui de la Direction du Budget et, en

particulier, bénéficie de 52 cadres A et B (dont 46 B), alors que la Budget n’en compte que 33.

- la Direction du Budget qui couvre des fonctions moins larges que celles assumées par les

Directions du Budget des autres pays demeure malgré tout en sous effectif patent aujourd’hui et, surtout, demain du fait de l’évolution probable de ses missions, d’autant qu’elle ne dispose que de 12 cadres de la hiérarchie A (entre 30 et 52 cadres A sont affectés à la fonction budget dans les autres pays comparés).

- la DGID compte 452 agents et va perdre près de 18 % de ses cadres A et B dans les trois

prochaines années du fait des départs à la retraite, alors qu’elle manque déjà de cadres en comparaison des directions homologues dans les autres pays.

- le personnel affecté aux marchés publics regroupe 6 personnes dont 4 cadres, effectif à

comparer aux 15 à 30 agents relevés dans les autres pays de l’UEMOA.

- le contrôle financier, qui n’a pas encore mis en place sa nouvelle structure dans le cadre des réformes et directives de l’UEMOA, dispose de 22 contrôleurs, à comparer aux équipes de plus de 100 contrôleurs et adjoints (A et B) mobilisés dans le cadre du contrôle financier dans les autres pays de l’UEMOA.

- le déficit quantitatif et qualitatif le plus important concerne la DGTCP. La DGTCP au

Sénégal dispose d’un effectif total de 371 agents, soit moins du tiers de ceux du Mali et du Burkina Faso et quasi équivalent à celui de la Mauritanie. Il convient de noter aussi que 84 agents du Trésor (18 % de l’effectif total) sont actuellement dans des positions de détachement et de mise en disponibilité. Ce constat doit être toutefois relativisé : (i) ces dernières années la DGTCP a recruté une dizaine de cadre chaque année (6 inspecteurs et 4 contrôleurs) et a bénéficié d’un complément d’effectif appréciable au travers des agents communaux au nombre de 262, répartis sur l’ensemble du territoire.

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Les répartitions par niveau d’emploi et type d’emploi révèlent aussi les problèmes suivants : - la liste des emplois exercés au MEF comporte 100 intitulés différents ; - le personnel d’exécution (cadres D et E) compte pour près de 43 % de l’effectif total du

MEF (hors personnel militaire et para-militaire) ; il est largement majoritaire aux Douanes (56 % de l’effectif total) ;

- la DMTA est essentiellement composée d’agents de catégorie D (manœuvres) alors que cette direction ne dispose que par 2 cadres dirigeants ;

- 22 agents occupent au MEF des emplois de documentaliste, conservateur des archives, archiviste et aide-archiviste, alors que la situation de l’archivage a été évaluée comme très insuffisante dans la plupart des services ;

- le MEF bénéficie d’une trentaine d’emplois et d’agents titulaires de ceux-ci qui ne sont pas corrélés à ses besoins et ses missions11

- les économistes, ingénieurs des travaux statistiques, ingénieurs des travaux de planification, ingénieur statisticien démographe sont au nombre de 141, effectif important, réparti dans l’ensemble des directions et services concernés dont certaines activités sont proches voire concurrentielles, alors que sont souvent mentionnés des besoins additionnels pour ces profils par l’ensemble des directions concernées

- les agents d’administration, de catégorie D (niveau certificat d’études primaires, recrutement sur concours) sont au nombre de 169.

11 exemples : sage femme, enseignant/professeur, inspecteur du travail, ingénieur des travaux agricoles, gardien de pénitencier, inspecteur de police

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ANNEXE 13 Les nouvelles technologies de l’information et de la communication au Ministère des

Finances du Sénégal

***********

Rapport

de

M. Philippe LAPARRE,

Consultant (Mahitech)

**********

Historique de l’informatique du MEF

Le Ministère des Finances s’est doté, dès 1967, d’une structure spécialisée dans le traitement de l’information : c’est le service mécanographique du MEF. Puis dans les années 70, les premières applications du MEF ont été développées par une société française, la Sinorg (Société Internationale d'Organisation). Ces premières applications traitaient :

— les dépenses de matériel ;

— la solde ;

— les anciennes contributions (impôts fonciers, bâti...).

Ces applications ont été écrites en Cobol avec un outil propriétaire de la Sinorg, « Suzanne », et ont été installées sur un premier serveur IBM.

À partir de 1976, le personnel de la Sinorg est progressivement remplacé par des personnes de nationalité sénégalaise. Puis dans les années 80, interviennent les premiers recrutements de personnel informaticien dans la fonction publique. Ces personnels ont été recrutés et formés par la Sinorg.

En 1981 est créée la Direction du Traitement Automatique de l’Information (DTAI), elle remplace alors l’ancien service mécanographique. La fin de la convention entre la Sinorg et l’État marque le début de l’autonomie de l’État en matière informatique, mais aussi le début du démantèlement de la DTAI, par une autonomie progressive des différentes directions générales.

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Entre 1976 et 1990, les services informatiques du MEF contribuaient aux développements de l’informatique des autres ministères. Après 1990, les autres ministères se sont équipés de leurs propres services informatiques.

Durant cette période, de 1987 jusqu’à 1995, le Programme d’Appui à la Gestion du Développement (PAGD) a permis des avancées en matière d’informatisation. Cependant, sa fin prématurée par rapport à son état d’avancement, précipitera l’arrêt des projets en cours et déclenchera l’autonomie de la Douane, des Impôts et du Trésor.

La Sinorg se retirera définitivement en 1995, au terme de sa convention avec l’État.

1. La Direction du Traitement Automatique de l’Information (DTAI)

Aujourd’hui la DTAI maintient le centre informatique du bâtiment Peytavin, qui abrite les ressources de la Solde et du Budget. Elle gère également les ressources informatiques de la Direction de la Dette et des Investissements ainsi que du réseau inter administration.

Ses projets de développement sont essentiellement constitués par une réécriture de l’application « Dépenses » et le déploiement du réseau.

a. Ressources humaines Les effectifs de la DTAI ont été réduits par les départs successifs des développeurs

vers les différentes Directions Générales, au fur et à mesure des développements, ou bien vers le secteur privé. C’est ainsi qu’elle manque de compétence de haut niveau (par exemple en matière de réseau) et connaît d’importantes difficultés à recruter du personnel.

b. Formations La DTAI réalise une fois par an (février - mars) un plan annuel de formation du

personnel informaticien, en fonction des orientations choisies, par exemple sur la solde, la sécurité, etc. Pour les formations les plus techniques, elles sont réalisées par invitation d’un expert, ou par des formations à l’étranger (Oracle, Business Objects, etc.).

c. Ressources matérielles Avant 1990, la DTAI était équipée de serveurs IBM MVS 4381 puis AS360 et

AS390, et enfin d’un serveur IBM Multiprise toujours en activité.

Si les serveurs ont été achetés, l’O.S. a toujours était loué, afin de bénéficier d’un support et d’une assistance de la part du constructeur.

Après 1990, l’informatique a été délocalisée dans les directions des douanes, des impôts et du Trésor.

En revanche, pour les applications de la DDI, de la DSPRV et de la DGF, c’est la DTAI qui assure l’ensemble des prestations techniques : choix des systèmes, développements, support et assistance technique, en matière de matériel, logiciels et réseaux.

Elle gère également le back up des bases, soit sur bande soit à travers le réseau (sauvegardes croisées).

d. Réseaux d’interconnexion Afin d’interconnecter les différents sites pour répondre aux besoins des usagers des

différentes applications du MEF, un réseau d’interconnexion a été engagé. Il est basé sur des lignes spécialisées (LS) louées à la Sonatel, qui constituaient jusqu’à récemment la seule solution technique envisageable.

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Du point de vue exploitation et déploiement, la situation des réseaux est plutôt confuse, et semble assez mal maîtrisée. Ainsi des problèmes techniques sur des LS ne parviennent pas à êtres solutionnés (liaison avec le Trésor).

À ce jour, ce réseau est très insuffisant, les connexions interministérielles inexistantes, les sites délocalisés isolés.

Avec l’aide de fournisseurs d’équipement de transmission de données par voie hertzienne (équipements wireless), la DTAI expérimente des liaisons dans la capitale, notamment entre le MEF et le Trésor, et justement sur la ligne où elle rencontrait des difficultés avec sa LS. On peut néanmoins s’interroger sur la méthode employée, consistant à installer une liaison radio pour solutionner un problème technique sur une liaison filaire.

Les contacts établis avec la Sonatel ont permis de mieux cerner les problèmes soulevés par la DTAI. Et il semble peu probable que la Sonatel soit en cause, en raison de la structure de la liaison mise à disposition.

Commercialement, le MEF ne peut se passer de la Sonatel qui est une entreprise de droit privé, mais détenant un monopole sur les télécommunications transitant sur le territoire public. À ce titre elle propose des produits hors marché concurrentiel, mais incontournables sur de longues distances où le wireless ne peut être utilisé. Néanmoins, des solutions alternatives peuvent utilement être testées, afin d’être en mesure de mieux négocier les futures extensions du réseau.

e. Commentaires La situation de la DTAI n’est aujourd’hui pas officiellement définie. Si elle a, dans

le passé, joué un rôle central dans l’informatisation des services du ministère des finances, elle n’apparaît plus aujourd’hui, avec les velléités d’autonomie des autres directions, que comme un vestige de ce passé. Le rôle de plateforme de communication en matière de conseil informatique, d’harmonisation, de réseau, n’est ni assumé, ni reconnu par les autres directions. À ce sujet elle n’a produit aucun projet ni aucune recommandation. Un schéma directeur pour l’informatique du Ministère des Finances semble donc inenvisageable dans cette situation et serait même voué à l’échec.

f. Recommandations — La DTAI doit devenir le principal vecteur organisationnel de l’informatique des

finances. Ses statuts doivent êtres revus et redéfinis par arrêté portant sur la réorganisation de ce service.

— Afin de s’assurer de la bonne collaboration des différentes directions informatiques, le Ministre de l’Économie et des Finances doit se doter d’un conseiller technique, chargé de coordonner et de piloter au travers d’un comité ad hoc, les différents projets informatiques du MEF.

— La DTAI doit établir un état des lieux détaillé du ministère en matière de matériels, applications, logiciels, réseaux et ressources humaines spécialisées.

— Enfin, en concertation avec l’ensemble des intervenants du MEF et au travers de ce comité, elle devra établir un schéma directeur d’ensemble, décrivant les objectifs à courts et moyens termes ainsi que tous les projets en cours.

2. La Direction de l’Informatique de l’État (DIE)

a. Historique

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Créée en 1988 sous le nom de « Délégation à l’Informatique », elle est devenue le 18 juin 2001, par le décret 2001-476, la Direction de l’Informatique de l’État (DIE).

Initialement rattachée à la Présidence, elle a été rattachée successivement au ministère de la modernisation, puis au ministère de la recherche scientifique, pour enfin, en 2000, être de nouveau rattachée à la Présidence.

Ses attributions principales sont « la conception et le développement du système d’information de l’État » (Décret susnommé, article 1). Dans la pratique, le rôle de la DIE est de tenter d’harmoniser les différents projets et de limiter les dépenses abusives. Pour cela, elle intervient en émettant un avis sur les projets d’équipements.

b. Situation actuelle La DIE est aujourd’hui composée de 19 personnes dont 12 spécialistes. Elle

intervient sur tous les projets informatiques qui se doivent d’obtenir son aval. Elle intervient également sur les recrutements des personnels spécialisés à travers la commission de recrutement de la fonction publique mais aussi sur les contrats avec l’État (hors contrats avec financements extérieurs).

Dans le cadre du Projet de Modernisation des Systèmes d’Information de l’Administration (PMSIA), la DIE a lancé un audit des systèmes d’informations existants au sein de l’administration. Malheureusement, cet audit ne porte pas sur les systèmes informatiques centralisés du MEF, ce qui est bien regrettable.

À noter un projet non encore formalisé de centre national de ressources et de veille technologique. Il serait intéressant d’étudier l’apport et la collaboration du MEF vis à vis de ce centre.

Également, parmi les prérogatives de la DIE, figures deux points importants dans le contexte de la mission :

— L’harmonisation des standards technologiques ;

— L’acquisition des solutions et des systèmes informatiques de l’État.

La DIE n’a pas, à ce jour, émis de recommandation en matière de solutions informatiques. Certes, elle est bien consultée sur tous les projets informatiques qui se doivent d’obtenir son aval, mais sans en avoir fixer les normes.

Enfin en matière d’acquisition, cette règle a été renforcée par une règle ministérielle. Elle n’est cependant pas appliquée. Cf § 12.« Gestion des équipements ».

3. Le Ministère de la Fonction Publique

Sous la direction du Directeur de la Solde, la Fonction Personnel à en charge la gestion administrative du personnel de l’État (disponibilités, nominations, détachement, mise à la retraite, etc.). La gestion courante (congés, permissions, maladie…) est à la charge des ministères utilisateurs.

Pour cela, la fonction publique s’appuie sur le fichier central, constitué de quatre divisions :

— La division des fonctionnaires ;

— La division des non fonctionnaires (décisionnaires et contractuels) ;

— La division des pensions et discipline ;

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— Et la division des enseignants.

Ce fichier central n’est pas informatisé. Le travail d’archivage numérique est très important et constitue une des difficultés majeures à l’informatisation du service de la Fonction Personnel. De plus, le fichier central est situé dans le building administratif, alors que la fonction publique se trouve maintenant dans le bâtiment du Ministère de la Jeunesse !

Un développement est néanmoins en cours, il vise à créer un outil de traitement et de gestion des promotions, des sorties, etc. Ce développement est réalisé sur Visual Basic v6 et une base de données SQL Server.

4. La Direction de la solde, des pensions et des rentes viagères (DSPRV)

La direction de la solde gère les bulletins relevant des statuts suivants :

— Statuts généraux de droit commun ;

— Statuts particuliers (armée, magistrats, police, inspection générale d’État…) ;

— Non-fonctionnaires (contractuels et décisionnaires).

Elle reçoit les actes d’administration de l’agent de la fonction publique, une fiche de renseignement du ministère utilisateur ainsi qu’une fiche de prise de service. Ces éléments sont visés par les COF avant prise en compte par la DSPRV.

Mensuellement, les bulletins sont édités sur les imprimantes de la DTAI, triés selon le mode de règlement : banques, perceptions, billetteurs ou chèques postaux. La séparation des feuillets (un bulletin de paye pouvant comporter jusqu’à 3 feuillets) est réalisée manuellement sur l’ensemble des quelques 120 000 bulletins édités !

Les bulletins sont adressés au Trésor, accompagnés :

— d’un bordereau d’émission des soldes (montant à virer selon chaque établissement bancaire) sur papier et sur fichier,

— d’un bordereaux de règlement par banque mentionnant par individu le montant net à payer,

— d’un ordre général de paiement qui répertorie par ministère et services les différents agents.

Enfin, il existe une émission complémentaire (bulci) pour des rattrapages éventuels, par exemple de dépenses sociales ou de frais de transport.

a. Fiabilité des fichiers La solde étant un secteur sensible, la mission a souhaité connaître les mesures

prises pour s’assurer de la concordance entre les agents effectivement présents et les salaires versés.

Lors de la prise de service, une attestation de prise de service établie par le Ministère utilisateur et validée par l’agent, est jointe au dossier de constitution. La DSPRV signale également qu’il existe un corps de contrôle, au sein de l’Inspection Générale d’État, mais il n’opère aucun contrôle systématique.

Dans les faits, un audit de la solde a été réalisé par deux cabinets en 1997 ainsi que des missions sporadiques. Mais il n’existe aucune procédure systématique de contrôle.

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Les recrutements sont effectués par une commission de sélection, selon des quotas annuels fixés par le Premier Ministre, quotas établis par ministère, selon une proposition du Ministre de l’Économie et des Finances ainsi que des ministères techniques.

Les actes d’engagement sont visés par les services financiers (direction du Budget et contrôle financier) ainsi que par la DSPRV.

En pratique, rien ne permet donc de tracer et de rechercher systématiquement des anomalies comme un maintien abusif en poste. Et s’il est difficile de contrôler systématiquement la présence d’un agent sur un poste isolé, il est en revanche beaucoup plus facile de le maintenir dans un fichier. À fortiori lorsque celui-ci intègre des statuts particuliers (police, armée, etc.).

b. Les pensions Il existe une procédure automatique de basculement d’un agent du statut d’actif à

celui de pensionné, dès l’age requis atteint (60 ans).

Le dossier qui arrête la carrière d’un agent et déclenche le paiement de la pension est constitué par un certificat de cessation de paiement, un relevé général des services fournit par la fonction publique et un acte de radiation.

Le retrait de la pension avec un bon de caisse s’effectue à la perception, sur présentation d’une carte de pensionné ainsi que d’une pièce d’identité. Un certificat de vie doit être régulièrement produit. Les bulletins non retirés dans les perceptions sont retournés au Trésor qui en informe la DSPRV.

La DSPRV regrette que les fichiers de l’État Civil et la solde ne soient pas interconnectés dans le but d’avoir accès aux certificats de décès. De même, la comptabilisation de la solde dans le budget est prise en compte par un fichier mensuel.

c. Application « Solde » L’application a été mise en place en 1967. Il s’agit d’un développement en Cobol

utilisant un “flat file” et non une base de données. Cette application est hébergée sur le serveur IBM Multiprise de la DTAI. Une soixantaine de postes utilisateurs dont une trentaine d’actifs, exploitent ce programme.

De 1995 à 1998, un projet de développement de la Fonction Personnel devait développer cet outil. Il a malheureusement été abandonné.

La DSPRV, qui a déjà à sa disposition un chef de projet qui assure la maintenance, 3 informaticiens et un chargé d’étude en détachement de la DTAI, demande son autonomie en matière d’informatique. Elle dénonce un manque de disponibilité de la part de DTAI et la nécessité d’avoir parfois recours à des courriers pour obtenir une intervention. Pour sa part, la DTAI invoque la sensibilité du fichier pour justifier, dans certains cas, ces demandes écrites.

d. Conclusions

La demande d’indépendance de la DSPRV en matière d’informatique n’est ni une solution économique, ni une réponse adaptée à ses difficultés. Alors que l’application devrait être refondue sur la base d’une réorganisation des échanges entre la fonction publique et les ministères utilisateurs, on imagine mal comment cette direction aurait la capacité et les compétences à fédérer et diriger un tel projet. De plus, les besoins en matière de réseau se doivent d’être intégrés aux besoins des autres grandes applications. Enfin, les besoins d’interconnexion entre la fonction publique, les ministères techniques et le Trésor imposent des choix techniques consensuels pour assurer la compatibilité.

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Économiquement, un rééquipement en ressources humaines et techniques (serveur, imprimantes, licences, etc.) ne se justifie ni pour des raisons géographiques, ni par surcharge des équipements. Bien au contraire, le principal serveur IBM est largement sous exploité et les imprimantes ont un taux d’utilisation cumulé n’excédant pas 30 %. Aussi est-il préférable de partager du matériel performant plutôt que de disposer de matériels médiocres en toute indépendance.

e. Recommandations

— L’application de la solde, aujourd’hui obsolète, doit faire l’objet d’un nouvelle écriture ;

— Cette réécriture doit intégrer un volet gestion du personnel et un volet gestion de la solde, avec extensions vers les ministères utilisateurs et vers le Trésor ;

— Un état des lieux doit être réalisé, portant notamment sur l’état d’avancement du projet d’informatisation du fichier central du Ministère de la Fonction Publique, sur les capacités informatiques des ministères techniques ainsi que sur un développement réseau ;

— Un schéma directeur doit être établi pour déterminer les priorités et les différentes phases de ce projet ;

— Un centre d’impression partagé entre la solde et les impôts doit être maintenu, afin qu’à coût égal, le partage des ressources puisse profiter à la qualité et à la fonctionnalité des équipements.

5. La Direction de la Dette et de l’Investissement (DDI)

La DDI intègre les données des directions suivantes :

— Direction de la Coopération Économique et Financière (DCEF)

— Direction de la Planification (DP)

— Direction de la Planification et des Ressources Humaines (DPRH)

Le projet « Aïda » (Automatisation de l’Investissement de la Dette et de l’Aide), à travers ses différents modules, vise à couvrir les besoins informatiques de la DDI et de la DCEF ; mais aussi, à terme, de la Direction de la Planification et ultérieurement de la Direction de la Planification et des Ressources Humaines.

Développés par un consultant en Visual Basic v6 et un générateur d’état Cristal Report 7, ces applications fonctionnent à la DDI, sur un serveur interne.

Le premier module à usage de la DDI, I-Aïda (Investissements), est un outil de gestion de l’exécution financière de l’investissement et de l’aide budgétaire. Cette application est fonctionnelle mais pas opérationnelle. Il manquerait des postes de saisie pour lesquels la DDI serait dans l’attente de financement extérieur.

Le second programme également à usage de la DDI, D-Aïda (Dette), est un outil de gestion de la dette extérieure et la dette intérieure induite. Ce logiciel gère les tirages, les intérêts, ordonnance les ordres de paiement. À noter que ce logiciel ne gère pas la dette intérieure.

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La DCEF utilise le logiciel F-Aïda, également appelé PSP (Programme de Suivi des Projets), pour gérer les dossiers des projets : enregistrement, programmation, suivi physique et financier, édition des états, notamment ceux intégrés dans la loi de finance.

La DP ne dispose pas pour le moment d’outils logiciels.

Trois autres programmes sont en projet :

— Évaluation des projets productifs et non productifs (E-Aïda) ;

— Gestion des projets au niveau régional (R-Aïda) ;

— Gestion des politiques sectorielles et économiques (P-Aïda).

À noter qu’aucun projet n’est planifié pour la Direction de la Planification et des Ressources Humaines (DPRH).

a. Procédures

Après sélection des échéances à terme, les ordres de paiement sont édités sous format papier pour être visés.

Un ordre de paiement est composé des 3 documents suivants :

— Ordre de paiement ;

— État des sommes dues ;

— Avis de crédit.

Le Directeur de la DDI vise manuellement l’état des sommes dues et le Ministre des Finances l’ordre de paiement et l’avis de crédit.

Ensuite le dossier est transmis sous forme papier au Trésor.

Après exécution du transfert par la Banque Centrale, le Trésor retourne à la DDI la notification de paiement pour l’informer de la date, du numéro du titre de transfert et de la valeur du transfert en francs CFA.

Il est à noter que ces outils ont souvent été adaptés aux procédures déjà en place, sans modification de celles-ci. Ainsi le directeur de la DDI vise manuellement les ordres de paiement. Ces ordres sont ensuite ressaisis informatiquement par le gestionnaire.

Si les dossiers sont bien gérés par le logiciel, les visas, les transferts et le retour de la notification se font manuellement, et pas toujours pour des raisons d’insuffisance technique. Par exemple, le Directeur de la DDI, qui a pourtant accès au logiciel, vise manuellement l’état des sommes dues. Cela montre que l’outil a été créé en fonction des procédures déjà en place, sans révision de l’organisation générale.

Les logiciels Aïda ne sont pas interfacés ni avec le Trésor ni avec le logiciel « Dépenses ». Ainsi des agents de la DDI sont en poste au bâtiment « Peytavin » pour gérer les ordres de recette de la dette intérieure induite : saisie des tirages de rétrocession, des tirages sur les apports et de préparer les ordres de recette.

Les échanges avec le Trésor sont également manuels. b. Ressources techniques

Le projet Aïda est un développement réalisé par un consultant, en Visual Basic v.6 et générateur d’état Crystal Report 7, ainsi qu’une base de données SQL server 2000.

La DDI est équipée de trois serveurs :

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— Un Dell sous Windows 2000 comme serveur de messagerie « Exchange » ;

— Un Gateway également sous Windows 2000 comme serveur de base de données SQL ;

— Un serveur de développement. c. Réseau

Le réseau interne du bâtiment Guillet est constitué d’une centaine de postes clients, câblé en Ethernet 10Base T. Une liaison « LS » de la Sonatel, relie le bâtiment Guillet au bâtiment « Peytavin » (DTAI).

6. La Direction du Budget

a. Situation actuelle La gestion du circuit de la dépense est très largement traitée de façon manuelle.

Essentiellement en raison des difficultés de raccordements informatiques des intervenants et des carences du programme actuellement en place.

Ainsi les administrateurs de crédit n’étant pas raccordés, la consommation budgétaire ne peut être suivie informatiquement. Les bons d’engagement sont traités manuellement jusqu’au COF qui, seulement à ce stade, les saisit dans la base « Dépenses ». Les titres de certification et de créance et les bordereaux d’ordonnancement sont également traités manuellement. Enfin, en l’absence d’interconnexion avec le Trésor, les bordereaux de règlement sont envoyés sous format papier au Trésor.

Un nouveau développement de l’application « Dépenses » est en cours par une entreprise extérieure, Alliances Technologies Informatiques (ATI), avec l’outil logiciel « WinDev » sur une base de données SQL Server. Ce programme devrait être capable de gérer toutes les fonctionnalités depuis l’administration de crédit jusqu’aux écritures comptables. Ne resterait alors qu’à résoudre le problème du déploiement du réseau.

Cependant, la DTAI semble avoir des difficultés à installer cette application sur le serveur IBM Multiprise, ce qui est pourtant indispensable pour la bonne exploitation des ressources existantes. Enfin, les problèmes actuels de réseau pourraient augurer des difficultés certaines lors de la phase d’exploitation.

De plus, en l’absence d’un déploiement réseau inter-ministère, les administrateurs de crédits n’auront pas davantage accès à cette nouvelle application.

Il est à noter qu’en application des directives de l’UEMOA, ce sont les COF qui effectuent les contrôles des engagements en remplacement des Inspecteurs des Opérations Financières IOF). Cependant, le cadre législatif n’a pas été modifié en conséquence. Aussi les services informatiques s’inquiètent légitimement de devoir informatiser des circuits hors cadre légal.

b. Conclusions

Si les fonctionnalités semblent bien avoir été étudiés et implémentés dans la prochaine version, il restera néanmoins à vérifier la fiabilité du projet en phase d’exploitation. Enfin on peut regretter l’adoption d’un nouvel outil de développement, WinDev, en dehors de toute considération d’harmonisation. Ce choix ajoute d’avantage à la confusion des multiples outils utilisés au sein du MEF.

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Il est dommageable que chaque direction adopte, selon son bon vouloir, telle ou telle solution. Le choix de l’outil doit être un calcul sur le long terme, en considération de la période de vie du logiciel et de la fiabilité de l’éditeur. Le coût d’acquisition de la licence de base et l’accessibilité du produit ne devant pas être le seul critère à retenir.

c. Recommandations — Il est indispensable que le MEF fixe une ligne de conduite en matière d’outils

logiciels mais aussi de bases de données.

— Il doit s’assurer que le développement en cours pourra s’appuyer sur un réseau suffisant dans ses capacités comme dans sont déploiement.

7. La Direction Générale des Douanes (DGD)

a. Situation actuelle En 1987, la DGD a développé un logiciel de gestion douanière : « Gaïnde » pour

Gestion Automatisé de l’Information Douanière et Economique (Gaïnde signifie également « Lion » en wolof). Plutôt que d’adopter des logiciels extérieurs comme le programme Sidonia de la Cnuced, elle a fait le choix de développer son propre outil, avec l’aide de deux entreprises extérieures, la société Initiative et la société 2SI. Ce programme a été mis en exploitation en 1990 dans le centre informatique situé au port. Il permettait de traiter les manifestes, la saisie et le traitement des déclarations en douane. Depuis 2001, le centre informatique situé au port a été transféré à la DGD car les locaux du port n’étaient techniquement pas adaptés.

Aujourd’hui, pour répondre aux difficultés d’exploitation rencontrées par l’ancien système, le logiciel a été réécrit (Gaïnde 2000) et de nouvelles fonctionnalités ont été implémentées. Cette réécriture a été pilotée par un Comité de gestion de la prestation informatique douanière, comité composé principalement de représentants de la DGD, du syndicat des importateurs, de la DTAI et du Trésor.

Il faut noter le système de financement du nouveau développement de ce logiciel par une taxe de 5.000 francs CFA prélevée sur les déclarations en douane et perçue directement au profit de ce comité de gestion.

Enfin, deux programmes pour faciliter les démarches et l’information aux professionnels ont été réalisés :

- Le premier, Orbus 2000, est un système de constitution des dossiers d’importation par la collecte informatique des documents et autorisations d’importation en fonction des produits visés. Ce programme, à l’initiative de Trade Point Sénégal, est en fait structuré par un réseau d’interconnexion informatique entre les intervenants dans la chaîne des autorisations et des visas d’importation et d’exportation et permet donc d’obtenir sur la base d’une information unique toutes les autorisations sans devoir accéder à toutes les administrations impliquées. Il permet également à l’usager de suivre à distance l’état d’avancement de son dossier. Cet outil est accessible par des équipements mis à la disposition des importateurs par les douanes.

- Le second, « Leuk » (lièvre en wolof), est un système d’information sur le système douanier. Il constitue pour les importateurs une source d’information douanière sur les textes juridiques, la jurisprudence, les tarifs, le code de l’UEMOA, les produits assujettis, les droits, etc. Il permet de calculer les droits et taxes dus en fonction des informations fournies par l’usager et selon la base documentaire du Tarif Extérieur

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Commun (TEC) de l’UEMOA, intégrée à cet outil. Ce logiciel est fourni aux usagers sous la forme d’un cd-rom.

Les droits de douane sont payables à l’enlèvement, à l’exception des sociétés disposant d’un crédit d’enlèvement. Les bons à enlever proviennent à 90 % du port et de l’aéroport de Dakar, dont les bureaux douaniers sont informatisés (exception faite des colis postaux et de la zone franche dont le raccordement est prévu pour 2003), ainsi que le bureau de Kaolack.

Le comité de gestion de la prestation informatique douanière a constitué, avec des entreprises privées, un GIE pour la promotion et l’exportation du logiciel Gaïnde.

b. Aspects techniques

Écrit initialement en cobol avec l’AGL Pacbase et tournant sur une base de données DB2, Gaïnde 2000 a été réécrite en VB6 sur une base SQL Server. Cette nouvelle version dispose de fonctionnalités étendues comme l’accès par un browser Web, ce qui permettra de recourir à des passerelles Internet pour la rendre accessible à distance et à moindre coût.

La DGD dispose d’un serveur IBM multiprise sous OS390 ainsi qu’un serveur de messagerie interne sous Exchange 2000. En matière de réseau, la DGD poursuit son déploiement vers les postes douaniers distants. Des expérimentations de réseau radio sont également menées afin d’offrir des alternatives sur courtes distances aux LS de la société Sonatel.

Les effectifs spécialisés de la douane comptent 4 développeurs d’applications, un responsable réseau et un chef de salle.

L’acquisition des matériels informatiques, lorsqu’elle est soumise à la procédure des marchés publics, est traitée par L'Agence nationale pour la Promotion des Investissements et des grands travaux (APIX). Dans le cas contraire, la DGD négocie directement avec les fournisseurs de la place.

c. Conclusions

La DGD est incontestablement la direction qui a le mieux réussi son informatisation. Sa force a été d’avoir réussi, non sans difficultés, à travers le comité de gestion du PID, à impliquer tous les acteurs autour d’un projet. De plus, cette vision a été mise au service non pas seulement d’une meilleure perception des taxes et des droits selon des procédures rigides, mais au service de tous les acteurs. Cela en facilitant les opérations des usagers et de l’administration, leur interrelations, dans une grande transparence, à travers des procédures réadaptées et des outils de communication et d’information. Ainsi elle a contribué non seulement à un meilleur fonctionnement global, mais aussi à une meilleure image du service des douanes. De plus, le financement par l’usager d’une partie des charges financières du développement des outils mis en place est une solution très acceptable, vu le service effectivement rendu par l’administration.

8. La Direction Générale des Impôts et Domaines (DGID)

a. Situation actuelle

La DGID œuvre sur les impôts et taxes suivantes :

— Impôts sur le revenu des personnes physiques et morales ;

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— Impôts sur les sociétés ;

— Les taxes indirectes ;

— Les timbres ;

— Les domaines.

Au sein de la DGID, la Direction des Grandes Entreprises (DGE) gère les 600 sociétés environ, de plus de 600 millions de francs CFA de chiffre d’affaires.

En matière d’informatisation, la DGID est largement sous équipée. Seule la partie codification et édition des rôles sont traités informatiquement. Une antenne de liaison de la DGID, située à la DTAI, saisie les déclarations sur une application « Impôts ». Les rôles et avertissements sont édités également à la DTAI, puis un fichier de type texte est adressé au Trésor. Les notifications du Trésor ne remontent pas à la DGID, les taxes indirectes, timbres et domaines sont envoyés mensuellement sous format papier au Trésor.

Les projets en cours, menés par un chef de projet en détachement de la DTAI, portent sur l’établissement d’une grille de saisie pour les centres fiscaux locaux (3 centres fiscaux ainsi que la DGE) et les deux centres des impôts situés à Dakar que la DGID compte raccorder par un réseau radio en cours d’expérimentation. De plus la DGID souhaite rapatrier ses éditions dans ses locaux.

b. Conclusions L’informatisation de la DGID est très insatisfaisante. Et ce ne sont pas les projets

en cours qui permettront de palier à cette situation, en raison de leur manque de visibilité (absence de cahier des charges), et d’absence d’intégration des problématiques des autres directions : comme le choix isolé de l’outil logiciel Clarion et le partage d’une réflexion sur le déploiement d’un réseau commun avec le Trésor.

c. Recommandations — Réintégrer ce projet dans un développement d’ensemble, avec un outil dont la

pérennité sera assurée et recommandé ;

— Planifier les raccordements des centres des impôts à travers le schéma directeur informatique.

9. Ressources humaines, formations et recrutements

Les difficultés à recruter du personnel qualifié est une constante dans toute l’administration. Les salaires proposés ne correspondent pas au marché et les nouveaux diplômés sont prioritairement recrutés par le secteur privé, le secteur public n’attirant que les excédents temporaires qui, dès qu’un poste se libère, repartent dans le privé.

Ces difficultés constituent certainement une des raisons principales du retard en matière d’informatisation de l’administration. En effet, sans personnel compétent, il est impossible de simplement maintenir un système en exploitation, quand bien même il aurait été mis en place par une organisation extérieure. Aussi, il est impossible d’attendre d’un personnel insuffisamment formé, de développer et de mettre en exploitation des outils qu’il ne maîtrise pas. Naturellement, face à une demande, il répondra en mettant en œuvre ses propres connaissances, et fournira un outil insuffisant et mal adapté, en toute bonne foi.

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C’est la raison pour laquelle la formation initiale, la formation continue et l’apport extérieur ponctuel de connaissances doivent être conjugués si on veut rénover une informatique déficiente.

Les principaux centres de formations aux technologies informatiques sont l’École Supérieure Polytechnique (ESP), l'Institut Africain d'Informatique du Gabon (IAI) et l’université Gaston Berger de St Louis (UGB).

De plus, nombre de sénégalais issus d’écoles ou d’universités européennes, profitent de postes intéressants pour retourner au Sénégal.

Selon la Sonatel, il n’y a pas pénurie en ressources humaines, même de très haut niveau. Elle affirme qu’elle n’a aucune difficulté à pourvoir à ses besoins en la matière.

Aussi il apparaît évident que si l’administration peine à recruter un tel personnel, seul le manque d’attrait des postes et plus particulièrement des rémunérations, peuvent l’expliquer. De plus, la DIE souligne que l’instruction 25 sur les carrières et rémunérations des agents informaticiens de l’État, date de 1981 !

La formation continue, auparavant à la charge de la Sinorg, est maintenant organisée conjointement par les fournisseurs et la DTAI, à travers un plan annuel de formation. Organisé au mois de février/mars, il serait centré sur un thème particulier (la solde, la sécurité, etc.), en faisant appel à un expert extérieur, voire à des stages à l’étranger. Malheureusement, la mission n’a pas pu avoir accès aux plans de ces formations, ni au public concerné.

Recommandations — Rendre plus attractive la fonction publique en réévaluant la grille indiciaire des

informaticiens. Le différentiel avec le secteur privé étant actuellement trop important (rapport de 1 à 3 environ) pour espérer même stabiliser les effectifs.

— Renforcer les formations continues en fonction des objectifs attendus tout en évitant les formations informatiques généralistes qui sont trop souvent réclamées à tort eu égard les besoins des postes de travail.

10. Les Développements logiciels

On ne peut qu’être surpris par les choix opérés non seulement en matière d’architecture, mais également pour les outils de développement. L’hétérogénéité des solutions ne peut que s’expliquer par l’indépendance des projets et des services. Ainsi en matière d’AGL et de bases de données, chaque service a effectué des choix différents indépendants. C’est une situation qui sera incontestablement préjudiciable lorsque les interconnexions devront être assurées. De plus, là où on s’attendrait normalement à voir des développements sur de puissants outils de bases de données comme les logiciels Oracle, on découvre des outils plus connus pour leur facilité de programmation que pour leurs performances sur d’importants déploiements.

Selon la DTAI, les déficiences de la représentation locale de la société Oracle n’auraient pas permis d’exploiter de façon fiable et durable cet outil. C’est pourquoi elle n’aurait pas retenu cette solution. Cependant, pour la Sonatel, les difficultés de la représentation nationale de la société Oracle n’ont porté que sur la formation, qui a effectivement connu des difficultés de personnels. Néanmoins, cela n’a jamais remis en

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cause les développements sous cet environnement, ni créé de difficultés particulières de recrutements portant sur cette qualification. Aujourd’hui, tous les développements de bases de données de la Sonatel sont réalisés sous Oracle.

Dans ce contexte, une apparente homogénéité dans les solutions peut surprendre. Elle n’est en réalité pas l’expression d’une volonté d’harmonisation, mais l’émergence d’un dénominateur commun en matière de connaissances d’un outil de base. Et les choix ne s’opèrent pas en fonction des besoins ou des nécessités, mais des limitations des compétences. Ainsi la quasi totalité des serveurs opèrent sous un même système d’exploitation (Windows 2000 ou NT4). Dans le même temps, le serveur IBM sous système OS/390 de la DTAI, pourtant beaucoup plus puissant, est sous exploité.

Également, on retrouve les mêmes serveurs de messageries dans toutes les directions. Certes, les carences du réseau justifient parfois ces déploiements, mais pas toujours.

Enfin, les logiciels open source ne sont pas du tout explorés. Bien entendu, leur approche n’est pas toujours simple pour des utilisateurs méconnaissant les systèmes Unix. Ils se privent néanmoins d’une ressource puissante et fiable, relativement complète et gratuite.

Recommandations — Il est indispensable, au travers d’un schéma directeur et d’une charte technique,

de recentrer les choix logiciels pour assurer une cohérence dans les développements, une pérennité des outils et donc des investissements, faciliter le partage et l’ouverture des connaissances.

11. La Gestion des équipements

Actuellement, l’acquisition et la gestion des équipements informatiques sont

réalisées par les services utilisateurs. Il est donc impossible d’avoir un bilan estimatif de ce parc et d’en connaître les caractéristiques (dénombrement, coûts, charge de maintenance, d’exploitation, etc.).

La centralisation des achats d’équipements (matériels et logiciels) présente de nombreux avantages. On peut citer l’économie d’échelle en termes d’acquisition et de maintenance, une connaissance et une gestion du parc facilitée, une harmonisation de fait, une limitation des déséquilibres et des abus, etc.

Pour ce faire, le Premier Ministre a rappelé dans sa note 4999, que les acquisitions de matériels devaient s’effectuer par la DIE.

En pratique, cette directive n’est pas respectée. Si les services affirment consulter la DIE pour leurs acquisitions, la DTAI fait remarquer que la DIE ne peut acquérir des équipements à imputer sur le budget d’investissement du service destinataire. Cependant, rien ne s’oppose à ce qu’en début d’exercice budgétaire, la DIE soit dotée des crédits nécessaires tout en réduisant à concurrence les dotations des autres administrations.

Recommandations — Mettre en place une centralisation des achats des équipements informatiques

(matériels et logiciels) ;

— Tracer chaque équipement entrant, sortant ou transféré, afin d’en assurer la traçabilité et la maintenance ;

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— Centraliser la maintenance, soit par un service dédié, soit externalisée (sous-traitance).

12. Conclusions

Le système de gestion et d’information du Ministère de l’Économie et des Finances est vital pour la visibilité, la bonne gestion et un pilotage efficace de l’état, même si les outils informatiques sont trop souvent vus comme des outils pour une meilleure gestion des dossiers papiers.

Mais la plus grande difficulté du MEF est constituée par l’éclatement des projets et des responsabilités, et l’absence de cohérence d’ensemble. Le principal défi que le ministère doit relever, c’est de remettre en place une organisation informatique structurée et efficace. Sinon, à l’image d’un réseau hétérogène, les échanges ne pourront se faire et le déploiement sera voué à l’échec.

Pour cela la mission recommande qu’un comité soit constitué afin de rassembler les différents responsables autour d’un conseiller technique ayant les connaissances requises. Ce comité aurait pour objectif d’établir un bilan de la situation et de projeter à travers un schéma directeur les développements informatiques du MEF sur le long terme, grâce à des projets concertés et homogènes.

Enfin, les projets informatiques mis en place dans les autres pays méritent toujours une attention particulière. Soit pour en étudier l’importation et l’adaptation, soit pour en étudier les rouages. On peut citer le cas du Burkina Faso qui a développé des logiciels d’envergure et qui méritent d’être étudié pour une adaptation éventuelle de ses outils aux besoins du Sénégal. Le Circuit Informatisé de la Dépense (CID), le logiciel de Comptabilité Intégrée de l’État (CIE) et la Gestion de la solde (SYGASPE) sont des projets importants sur des bases de données performantes.

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ANNEXE 14

Rapport sur les services des Domaines, du Cadastre et de la Conservation foncière

au Sénégal

de M. Michel Huyghe, Directeur Divisionnaire des Impôts

(Direction Générale des Impôts – France)

SYNTHESE

Le statut juridique de la propriété foncière publique au Sénégal, est, du fait de l’histoire, complexe. En effet, au moment de l’indépendance il existait trois régimes :

- celui dit des tenures coutumières

- celui du Code civil

- celui de transcription des hypothèques.

Il a fallu attendre l’année 1964 pour qu’intervienne la première grande réforme du droit domanial sénégalais avec la loi du 17 juin 1964 relative au domaine national qui constitue la socle du droit foncier sénégalais.

L’article 1er de cette loi définit le domaine national (qui constitue près de 96% du territoire) comme étant « constitué de plein droit par toutes les terres non classées dans le domaine public, non immatriculées, ou dont la propriété n’est pas transcrite à la Conservation des hypothèques à la date d’entrée en vigueur de la présente loi ».

Aux termes de cette loi, l’Etat a le pouvoir exclusif d’immatriculer les terres en son nom. Elle abolit en même temps les régimes coutumiers et permet à l’Etat d’avoir les mains libres pour aménager les sols.

Cet effort dans le réaménagement du dispositif législatif et réglementaire régissant la question foncière et domaniale s’est poursuivi jusqu’en 1976 avec la loi du 2 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’Etat.

Le domaine de l’Etat comprend le domaine public et le domaine privé, lesquels s’entendent de tous les biens et droits immobiliers qui appartiennent à l’Etat.

D’une manière générale, aujourd’hui, la législation du droit de propriété immobilier peut être classée en :

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• Une propriété privée, au régime juridique semblable à celui que l’on peut rencontrer dans les pays développés ;

• Un domaine de l’Etat qui comprend les immeubles appartenant à l’Etat est nécessaire à son fonctionnement ou au logement de ses fonctionnaires

On retrouve la division traditionnelle entre domaine public et domaine privé

• Un domaine national constitué des terres qui ne sont pas titrées qui sont gérées, en règle générale, par les communautés rurales

Seules les propriétés privées et le domaine privé sont cadastrés

Les services fonciers

Le service des domaines :

La direction de l’enregistrement, des domaines et du timbre (DEDT) a des missions à la fois fiscale, foncière et domaniale. Elle est chargée, en ce qui concerne le volet domanial :

1. de la gestion du domaine public de l’Etat, de l’acquisition,

2. de la gestion et de l’aliénation du domaine privé non affecté de l’Etat ;

3. du recouvrement des produits des domaines

4. de la préparation des actes et des titres portant sue le domaine de l’Etat ;

5. de la surveillance des opérations foncières relatives au domaine national ;

6. de l’immatriculation, de la publication et de la conservation des droits fonciers, etc.

Les procédures domaniales sont longues et complexes. En principe la vente directe des immeubles de l’Etat n’est pas possible, sauf par l’effet d’une loi. Des lois de 1987 et 1994 ont néanmoins autorisé, la cession de terrains dépendant du domaine privé de l’Etat faisant l’objet de titre d’occupation (bail, droit de superficie, autorisation d’occuper…) sous la double condition :

- que le bénéficiaire du titre soit à jour au regard des redevances domaniales

- qu’il y ait une mise en valeur suffisante et constatée par l’administration. Les procédures domaniales relatives aux concessions de baux, de droits de superficies, aux cessions d’immeubles domaniaux sont souvent opérées à l’issue d’une longue instruction dont l’étape charnière est la saisine de la Commission de contrôle des opérations domaniales dont la consultation est obligatoire pour toutes les opérations intéressant le domaine de l’Etat.

S’agissant de demandes portant sur les terrains relevant du domaine national, les délais sont allongés davantage par la procédure d’immatriculation qui ne peut durer moins de 4 mois après la prise du décret en prescrivant l’immatriculation et en prononçant la désaffectation.

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L’immatriculation ne peut intervenir qu’après que l’immeuble ait été cadastré, ce n’est qu’à cette condition que le titre foncier pourra être publié à la conservation foncière.

Le service du cadastre

Créé en 1965 le cadastre a une vocation essentiellement foncière et topographique, La direction du cadastre est compétente pour tout ce qui concerne l’aménagement foncier et le cadastre. Elle est chargée :

1. Des opérations comportant l’établissement de documents fonciers et cadastraux, des remembrements, de l’identification et de la délimitation des parcelles ;

2. de la conservation, des travaux topographiques, de la délivrance des extraits et plans cadastraux ;

3. Du contrôle de l’occupation des lotissements administratifs ;

4. De l’évaluation des propriétés bâties et non bâties ;

Les conservations foncières

Le système en vigueur est celui du « livre foncier » qui établi le titre et le droit de propriété. Sa tenue à jour est donc indispensable pour assurer la sécurité juridique des transactions et des garanties prises par les créanciers éventuel. Un bon fonctionnement de ces services est donc impératif pour assurer non seulement la sécurité juridique mais aussi pour faciliter le développement des investissement.

La situation des services

Le Domaine :

Seule l’activité immobilière a pu, compte tenu des contraintes impartie par les délais de la mission a pu être examinée, à l’exception de l’activité mobilière.

L’essentiel de l’activité immobilière du domaine consiste à suivre :

• la totalité des procédures d’utilité publique, de la déclaration d’utilité publique au paiement de l’indemnité (le paiement est effectué par le receveur de Dakar pour l’ensemble du territoire) ;

• les procédure d’échange mise généralement en œuvre à l’occasion d’une expropriation pour cause d’utilité publique ;

• les procédures de désaffectation du domaine national ;

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• les procédures d’attribution de baux, essentiellement des baux emphytéotiques destinés à assurer la mise en valeur des terres

• les procédures de cessions directes, possibles lorsque le titulaire d’un bail à usage d’habitation ou à vocation industrielle ou commerciale à procédé à la mise en valeur des terres qui lui ont été attribuées

• la gestion des autorisation d’occupation temporaire du domaine public (essentiellement le domaine public maritime)

• Le recouvrement des redevances domaniales et des prix de cession

Le montant des produits domaniaux est retracé comme suit :

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En francs CFA

désignation Années 2 002 2OO1 2 000

Loyers d'immeubles du domaine privé

884 757 056 758 889 914 453 225 479

Concessions sur le domaine public

74 289 410 253 620 961 34 312 123

Aliénations d'immeubles

1 490 097 056 495 497 412 499 901 748

S/T 2 449 143 522 1 508 008 287 987 439 350 Domaine mobilier 267 197 60 621 803 165 948 719 TOTAL 2 449 410 719 1 568 630 090 1 153 388 069

Variation 2002/2001

Variation 2002/2OOO

Loyers d'immeubles du domaine privé

16,59% 95,21%

Concessions sur le domaine public

-70,71% 116,51%

Aliénations d'immeubles

200,73% 198,08%

S/T 62,41% 148,03%Domaine mobilier -99,56% -99,84%TOTAL 56,15% 112,37%

Sur les trois années on note une augmentation très sensibles des recettes domaniales. Cette situation s’explique par une volonté affirmée de la direction de l’enregistrement du domaine et du timbre depuis août 2000 publie régulièrement la « lettre de la DEDT » et fixe des objectifs chiffrés, pour chaque structure, en matière de recouvrement et organise des réunion régulières avec les chefs de service (une par trimestre).

En revanche, même si certains chefs de service ont constitué leur propre tableau de bord, il n’existe pas de tableau de bord au niveau national.

Il n’existe pas non plus, sauf sur certains postes, de suivi systématique du recouvrement (en nombre) des redevances domaniales.

Cela s’explique par le mode de suivi des redevances par un système de registres et de « sommiers » peu propice à un suivi efficace du recouvrement des redevances.

L’absence d’application informatique est un handicap important pour le suivi du service et empêche l’établissement de prévisions optimale. La même remarque vaut d’ailleurs pour le suivi de les prévisions en matière d’expropriation.

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Le cadastre Il n’existe aucune statistique ni des superficies ni du nombre de parcelles cadastrales. Ni sur la production et l’état du stock des affaires non traitées. Il n’est pas possible dans ces conditions d’apprécier le retard pris dans le traitement des dossiers.

L’enquête n’a pu, compte tenu des délais de l’audit, être exhaustive ; Mais l’on peut dire que les demandes de morcellements ne sont pas nécessairement traitées au fur et à mesure de leur dépôts mais en fonction de l’organisation des tournées ou des interventions faites par les intéressés Il n’est pas rare que des demandes de morcellements déposées en 1996, n’aient pas été traitées en janvier 2003

Le retard du service du cadastre induit le retard des conservations foncières qui ne peuvent publier l’acte tant que l’immeuble n’est pas cadastré.

Les moyens alloués aux services ne semblent pas suffisants pour assurer l’ensemble de leurs tâches. Faute de temps il n’a pas été possible de connaître les ressources affectées.

On notera que chaque service semble doté d’une application « micro station ».

Les conservations foncières Le retard constaté au cadastre, induit le retard des conservations.

La brièveté de la mission n’a permis que de procéder à quelques constatations. Pour palier les retard les conservateur sont contraints de procéder à des « consignations » provisoires.

Le fichier des propriétaires n’est pas toujours tenu à jour. Cette situation nuit à la qualité du « livre foncier », ainsi que l’absence d’application informatique.

Le bilan :

Les atouts - des personnels compétents et motivés :La mission a permis de constater que les agents rencontrés étaient compétents et motivés conscients des améliorations à apporter rapidement.

- l’existence d’un tableau de bord du montant des redevances domaniales à recouvrer, ainsi que l’existence de la « lettre de la DEDT » et de réunion trimestrielles, sont des vecteurs importants de la modernisation déjà entreprise ; - la conscience de la nécessité de procéder à des mesures de simplifications : Une commission des simplification se réunie régulièrement

- l’élaboration d’applications informatiques, notamment pour les conservations foncières,

- l’existence d’un guide des procédures cadastrales qui décrit de façon analytique les procédures à mettre en œuvre.

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Les points faibles - L’absence d’applications informatique Il est nécessaire de procéder rapidement à l’informatisation des services

- L’absence de tableau de bord pour la totalité des services qui ne permet pas de connaître la situation exacte des services, ni de connaître les charges réelles et donc de piloter l’ensemble des missions

- Une démarche qui ne prend pas suffisamment en compte les réalités économiques : Le montant des loyers et des prix de cession est fixé par un barème établi en 1988, très éloigné du marché

Les recommandations :

à long terme : 1. Procéder à des simplifications législatives et réglementaires permettant une démarche

plus économique dans la gestion domaniale

2. Procéder à la numérisation totale du cadastre. à moyen terme : 3. La création d’un véritable inventaire informatisé des propriété sous le contrôle de

l’Etat ( prévu au Code du domaine de l’Etat sous le nom de T.G.P.E.) permettant de connaître la consistance exacte du patrimoine de l’Etat et pouvant servir d’ébauche à la constitution d’une comptabilité patrimoniale

4. L’informatisation de l’ensemble des services permettant l’automatisation de certaines tâches ainsi qu’un suivi rapproché des missions et notamment le suivi du recouvrement des redevances

5. Accroître les ressources humaines et matérielles

à court terme : - Etablissement d’un véritable état des lieux de l’ensemble des services. (nombre de vérifications de plan à effectuer par le cadastre, nombre de baux gérés, de procédures d’expropriation en cours, de baux de cessions et d’échanges en cours.

- Organisation d’opérations « coup de poing » tant au cadastre (résorption du retard qu’au domaine (recouvrement des redevances non acquittées depuis trois ans, établissement rapide d’un nouveau barème) que dans les conservations foncières (mise à jour du fichier des personnes)

- Etablissements de véritables tableaux de bord sur l’ensemble des services permettant de définir de véritables « plans d’action »

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RAPPORT D’ENSEMBLE LE DOMAINE

LE CADRE JURIDIQUE Les procédures d’attribution et de location :

L’attribution consiste à accorder, à une personne privée, un droit (en général un droit réel) sur un terrain dépendant du domaine privé de l’Etat. Avant de procéder à l’attribution d’une parcelle il est nécessaire de provoquer une procédure d’immatriculation au livre foncier et de désaffectation du domaine national.

La demande d’attribution est adressée par la personne intéressée, auprès de la DEDT. Elle est accompagnée d’un plan cadastral visé et établi en quatre exemplaires,

La DEDT requiert l’avis technique du cadastre et de la direction de l’urbanisme et de la construction.

Eventuellement l’avis de la Haute Autorité de la Corniche Ouest et / ou de l’autorité administrative compétente, (projets spéciaux mettant en cause notamment l’environnement) doit être recueilli sur l’opportunité de l’attribution.

En cas d’avis favorable de ces diverses instances la DEDT soumet le projet à la CCOD qui statue sur l’opportunité de « l’attribution » et en fixe les conditions financières d’après un barème.

L’avis est notifié au receveur de l’enregistrement et des domaines qui fait connaître cette décision à l’intéressé.

Les actes administratifs sont dressés par le receveur de l’enregistrement et du domaine qui les faits signer par le locataire et par le gouverneur et les retourne en vue de leur approbation par le ministre. Après approbation les actes sont retournés au receveur qui les notifient aux intéressés.

Le locataire doit s’acquitter des droit de timbre, de la redevance domaniale et des droits d’inscription au livre foncier.

Les baux sont accordés pour une période maximale de 99 ans. En pratique les conventions sont passées pour une période de 30 à 50ans. La redevance est, en principe, payable tous les ans d’avance, elle est révisable tous les ans sans que les modalités de cette révision ne soient définies.

Le preneur prend un engagement de mise en valeur conforme au règlement d’urbanisation du secteur, dans un délai déterminé.

Il lui est interdit

• de changer la destination de la parcelle louée telle qu’elle résulte de l’obligation de mise en valeur

• de sous louer ou de céder ses droits sans l’autorisation préalable du directeur de l’enregistrement du domaine et du timbre.

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A l’expiration du bail les constructions, installations et aménagements qui existent deviennent gratuitement la propriété de l’Etat qui pourrait néanmoins demander au preneur de libérer les lieux de toutes constructions ou installations.

En outre l’Etat se réserve le droit de reprendre à toute époque, sans être tenu au paiement d’une indemnité, notamment au titre du loyer d’avance pour la période en cours, les parties de l’immeuble loué qui seraient nécessaires à la réalisation de travaux d’intérêt ou d’utilité publics.

Toutefois si la reprise porte sur des parties mises en valeur, il est versé au preneur une indemnité correspondant à la valeur des constructions installations ou aménagements qui auront été réalisés dans le cadre de l’obligation de mise en valeur. Cette indemnité est calculée comme en matière d’expropriation.

Les autorisations d’occupation du domaine public

Aucun droit réel ne peut être accordé sur le domaine public, seules les autorisations temporaires peuvent être acceptées. L’autorisation d’occuper le domaine public est accordée par le ministre de l’économie et des finances. La redevance est fixée d’après un barème établi en 1960. elle est, en principe, révisée annuellement.

Les échanges Ils se font généralement à la demande des personnes expropriées ou dont les terres sont grevées de servitudes.

La demande émane d’un propriétaire privé qui sollicite l’échange auprès de la DEDT. Le demandeur joint à sa demande le titre de propriété, le plan et les servitudes éventuelles attachées à la parcelle, il indique le terrain sollicité.

La DEDT sollicite l’avis de la direction de l’urbanisme et de l’habitation et du service du cadastre qui évalue également les biens en cause.

En cas d’avis favorable de ces deux entités et si l’échange porte sur des immeubles de même valeur la DEDT saisit la CCOD en vue de recueillir son avis.

En cas d’avis favorable de cette dernière le receveur compétent, saisi par la DEDT, dresse l’acte d’échange, le fait signer par les parties intéressées et l’envoie à la DEDT qui le fait approuver par le ministre chargé du domaine.

Après approbation par le ministre, l’acte est retourné à la DEDT qui l’envoie à la conservation foncière en vue de sa transcription au livre foncier.

L’échange avec soulte exige une habilitation législative.

Les cessions

Sauf dérogation la cession d’un immeuble dépendant du domaine privé de l’Etat nécessite une autorisation législative. La vente d’un immeuble est donc interdite sans une loi.

Toutefois la cession est possible au profit des personnes ayant bénéficié d’une « décision d’attribution » à condition que la parcelle en cause :

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• soit située dans une zone urbaine

• soit à usage d’habitation, commercial ou industriel

• ait fait l’objet d’une mise en valeur pour au moins 60 % de sa superficie

La requête est adressée, par l’intéressé, à la DEDT qui saisit la direction du cadastre à l’effet de vérifier la réalité de la mise en valeur. Cette direction détermine également la situation graphique et foncière du bien et détermine sa valeur afin de déterminer son prix de vente. La valeur des terrains est définie par référence au barème établi en 1988 et utilisé dans les procédures d’expropriation.

Toute cession du domaine public est formellement prohibée.

Expropriation

PROCÉDURE ORDINAIRE Tout projet de déclaration d’utilité publique doit être communiqué à la commission de contrôle des opérations domaniales qui donne son avis sur le bien fondé de l’opération.

En cas d’avis favorable de la commission, une enquête de comodo incomodo, d’une durée de huit jours minimum et de 30 jours maximum est ouverte à la suite d’une décision du directeur des domaines. Le receveur de l’enregistrement et des domaines en est le commissaire enquêteur.

A la suite de l’enquête le receveur fait parvenir à la direction de l’enregistrement et du timbre (DEDT) le procès verbal et le rapport d’enquête.

La DEDT prépare un projet de décret prononçant l’utilité publique de l’opération projetée et l’envoie au cabinet du ministre qui le transmet à la présidence de la République. Le décret fixe le délai de réalisation de l’expropriation (3 ans maximum) susceptible de prorogation, par décret, pour deux ans maximum.

Un décret prononce en outre la cessibilité des terrains concernés et fixe les évaluations. Il est transcrit à la conservation foncière et notifié aux intéressés qui doivent se présenter dans les quinze jours pour dénoncer les occupants de leur chef qui auront droit à une indemnité.

L’expropriant qui est toujours le domaine est tenu d’établir contradictoirement avec les propriétaires et titulaires de droits réels un état des lieux permettant de connaître la consistance des biens.

Les intéressés sont invités, dans un délai qui ne peut être inférieur à 15 jours et supérieur à un an, à comparaître devant la commission de conciliation présidée par le gouverneur de région en vue d’un accord avec l’expropriant sur le montant de l’indemnité. La valeur des terrains est déterminée en fonction d’u barème établi en 1988. Le procès verbal d’accord produit les mêmes effets qu’un acte authentique.

Sur présentation de l’acte de cession amiable rédigé par le service des domaines, il est procédé aux formalités de mutation au livre foncier.

Le paiement ou la consignation de l’indemnité éteint à sa date tous les droits réels ou personnels grevant l’immeuble exproprié.

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En cas de désaccord l’expropriant doit saisir le juge de l’expropriation, dans un délai de trois moi à compter de la décision de la commission de conciliation. L’expropriant communique, en même temps le montant de l’indemnité offerte.

Le juge prononce, par ordonnance l’expropriation du bien et fait consigner une indemnité provisoire avant de statuer sur l’indemnité définitive dans un délai de quarante jours. L’ordonnance est transcrite au livre foncier.

PAIEMENT DES INDEMNITÉS :

Un compte de dépôt, destiné à recueillir les crédits nécessaires aux paiements des indemnités, est ouvert dans les écritures du « Trésor Public » . l’acte d’acquiescement ou le jugement est envoyé au receveur des Domaines de Dakar (pour l’ensembles du territoire) qui établi un chèque et l’envoie au Payeur accompagné du décret autorisant l’expropriation. Le payeur vise le chèque qui est transmis au receveur local qui enregistre l’acte d’acquiescement gratuitement et remet le chèque à l’intéressé..

LE RETRAIT POUR CAUSE D’UTILITÉ PUBLIQUE DES TITRES

D’OCCUPATION DES TERRAINS DOMANIAUX La procédure est quasiment identique à celle prévue pour l’expropriation, toutefois l’indemnité ne tient pas compte de la valeur du terrain qui est la propriété de l’Etat. Un décret prononce le retrait des titres d’occupation, fixe le montant de l’indemnité , en ordonne le paiement ou la consignation ; il fixe la date de prise de possession au delà de laquelle il peut être procédé à l’expulsion des occupants.

CAS DES BIENS DÉPENDANT DU DOMAINE NATIONAL : Pour exproprier des terrains faisant parti du domaine national il faut au préalable procéder à leur immatriculation au livre foncier et à la suite à leur désaffectation.

Constituent de plein droit le domaine national toutes les terres non classées dans le domaine public, non immatriculées ou dont la propriété n’a pas été transcrite à la conservation foncière. L’Etat détient les terres du domaine national en vue d’assurer leur utilisation et leur mise en valeur rationnelle.

Les terres du domaine national ne peuvent être immatriculées, à la suite d’un décret, qu’au nom de l’Etat.

Il est procédé à l’estimation des indemnités à verser aux affectataires, par une commission d’évaluation présidée par le préfet. Les indemnités sont établies en tenant compte exclusivement des constructions, aménagements, plantations et cultures existants et réalisés par les affectataires.

Au vu du procès verbal de la commission un décret prononce la désaffectation de la zone, fixe le montant des indemnités, en ordonne le paiement ou la consignation et autorise la prise de possession.

La gestion des immeubles administratifs

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Le domaine affecté comprend les immeubles mis gratuitement j la disposition des services de l'Etat pour leur permettre d'assurer leu fonctionnement. Peuvent aussi bénéficier d'une affectation les établissements publics à caractère administratif de l'Etal L'immeuble devenu inutile au service ou à l'établissement public, qui le détient, est affecté à un autre service ou établissement public, ou désaffecté. L'affectation, le changement d'affectation et la désaffectation son prononcés par décret pris sur la proposition du ministre chargé de Finances. L'acte prononçant l'affectation ou le changement d'affectation précise le service ou l'établissement public à l'usage duquel l'immeuble est destiné et l'utilisation qui sera faite de cet immeuble. L'immeuble désaffecté est remis au service des Domaines La demande d'affectation doit être motivée et comporter l'indication précise de l'utilisation projetée. Elle est accompagnée le cas échéant du programme des travaux de construction et d'aménagement envisagé par le service qui demande à bénéficier de l'affectation ainsi que d'une estimation de la dépense qu'entraînera la réalisation de ce programme. Elle est adressée au Ministre chargé des Domaines et instruite par la Direction de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre qui transmet, accompagnée de son avis, à la Commission de Contrôle des Opérations domaniales. La remise effective d'un immeuble au service affectataire est constatée par un procès-verbal dressé contradictoirement entre le représentant de ce service et le représentant de la Direction de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre ainsi que, le cas échéant, le représentant du service détenteur. La remise au Domaine d'un immeuble désaffecté est constatée par un procès-verbal établi entre le représentant du service détenteur et le représentant de la Direction de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre. Les projets de modification quant à l'utilisation ou à la gestion d'un immeuble affecté au sein d'un même département ministériel font l'objet d'une demande qui est instruite comme la demande d'affectation. Les modifications sont autorisées par décret pris sur le rapport du Ministre chargé des domaines. La Direction de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre assure le contrôle de l'utilisation des immeubles affectés. A cette fin, les agents de cette direction ayant au moins le grade de contrôleur, ont la possibilité de visiter lesdits immeubles pour s'assurer qu'ils sont utilisés conformément aux dispositions des actes d'affectation.

Le tableau général des propriétés de l’Etat : Le service des Domaines dresse et tient à jour le tableau général des propriétés de l'Etat dans les conditions fixées par décret La Direction de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre dresse et tient à jour le tableau général des propriétés immobilières de l'Etat dépendant du domaine privé. Ce tableau général compte 3 parties.

• Première partie: Immeubles affectés classés par région et département et service ou organisme utilisateur;

• Deuxième partie : Terrains bâtis ayant fait l'objet d’un titre {autorisation d'occuper, bail ordinaire, bail emphytéotique, concession droit de superficie) classés par région, département, commune autre localité.

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• Troisième partie : Terrains bâtis ou non bâtis disponibles classés comme ceux de la deuxième partie.

En outre, elle dresse la liste des immeubles et locaux dont services de l'Etat ont la jouissance à quelque titre que ce soit à l'exception toutefois de ceux à usage exclusif d'habitation dont gestion est assurée par la Direction des Logements administratifs En vue de la confection du TGPE, les départements ministériels adressent au Ministre chargé des Domaines la liste des immeubles bâtis non bâtis gérés, détenus ou occupés par lei services ou par les établissements publics soumis à leur tutelle. Cette liste est établie en triple exemplaire pour chaque régi par service ou organisme utilisateur. Elle fait ressortir distinctement les immeubles du domaine publics ,ceux du domaine privé et ceux du domaine national, ainsi que ceux pris à bail ou occupés à un titre quelconque. Elle doit, pour chaque unité immobilière, comporter une description sommaire et tous les renseignements nécessaires à son identification et à sa détermination et sa situation foncière et domaniale.

LE CADRE ADMINISTRATIF

L’organisation administrative :

AU NIVEAU CENTRAL 1. Le bureau du recouvrement et de la centralisation des recettes est chargé du suivi du

recouvrement et de la centralisation des recettes mensuelles des bureaux des domaines, des conservations foncières et des travaux d’enregistrement ainsi que de la confection des statistiques en matière de recettes.

2. Le bureau des affaires domaniales est chargé • de la gestion des biens domaniaux et des concessions, des redevances pour

occupation du domaine, de l’acquisition et de l’aliénation des biens meubles et immeubles de l’Etat

• Du suivi de l’instruction des affaires domaniales et du contrôle des opérations domaniales

• Il assure le secrétariat de la commission de contrôle des opérations domaniales (CCOD) et instruit les procédures d’expropriation pour cause d’utilité publique

3. Le bureau des travaux informatiques, de la documentation et des archives est chargé de la confection et de la tenue du tableau général des propriétés de l’Etat et de la documentation, des archives et des fichiers immobiliers AU NIVEAU DES SERVICES TERRITORIAUX

• En région un bureau chargé du recouvrement et du suivi des affaires domaniales ainsi que de la conservation foncière

• Dans la région de Dakar : • Un bureau des domaine de Dakar • Trois conservations foncières ( Dakar-Plateau, Grand-Dakar et Pikine-Guédiawaya) , • Un bureau des domaines et de la conservation foncière de Rufisque Au total on dénombre pour les services centraux et les service de la région de Dakar 11 cadres A, 15 cadres B et 29 cadres C et B . A ces agents il faut ajouter ceux des régions

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(1 cadre A et quelques cadres B et A, par région, mais qui exercent également des missions fiscales.

LE DIAGNOSTIC

LA GESTION DOMANIALE LES PROCÉDURES Les procédures sont généralement complexes et nécessitent des décisions ou des approbations au niveau central (ministre généralement) Dès lors que la CCOD s’est prononcée soit pour autoriser une attribution soit pour consentir une cession, l’approbation de l’acte par le ministre paraît superfétatoire. Les actes pourraient tout aussi bien être signés par le préfet ou le gouverneur qui pourrait d’ailleurs déléguer sa signature au receveur de l’enregistrement et des domaine territorialement compétent. LES CONDITIONS FINANCIÈRES L’institution de barèmes régionaux ne paraît pas à priori dénué d’intérêt. Ils permettent d’apprécier rapidement les enjeux financiers et évitent de complexifier à l’extrême la fixation des prix et redevances. En revanche le fait de ne pas les réviser régulièrement est préjudiciable au Trésor public et présente un avantage non légitime pour l’acquéreur ou l’attributaire. Une révision périodique des barèmes doit donc être envisagée. Le suivi du recouvrement des redevances n’est pas systématiquement assuré. Selon les recettes celui-ci est opéré ou non. Les répertoires et sommiers ne sont pas conçus pour effectué cette opération. Il convient donc d’informatiser un fichier des redevances permettant un recouvrement de ces dernières et une relance automatiques des redevables défaillants. Un suivi, non seulement, du produit des redevances mais également du recouvrement de toutes les redevances au niveau central (la DEDT) devrait être instauré. Si cette décision été prise, il conviendrait, alors d’élaborer pour toutes les recettes un tableau de bord permettant à chaque receveur de suivre l’effectivité du recouvrement de la quasi totalité des redevances Le montant des redevances annuelles devrait être indexé sur un indice fiable et reconnu de tous. S’agissant des redevances d’occupation du domaine public, essentiellement maritime. Outre la nécessité de s’assurer de leur recouvrement effectif, une approche plus économique, dans la fixation des redevances devrait être mise en œuvre. En effet, de telles occupations engendrent un avantage indéniable pour leurs titulaires qui peuvent ainsi valoriser de façon indéniable leur propre patrimoine. LES ENJEUX Le montant des produits domaniaux est retracé comme suit :

En francs CFA désignation Années

2 002 2OO1 2 000 Loyers d'immeubles du

884 757 056 758 889 914 453 225 479

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domaine privé Concessions sur le domaine public

74 289 410 253 620 961 34 312 123

Aliénations d'immeubles

1 490 097 056 495 497 412 499 901 748

S/T 2 449 143 522 1 508 008 287 987 439 350 Domaine mobilier 267 197 60 621 803 165 948 719 TOTAL 2 449 410 719 1 568 630 090 1 153 388 069

Variation 2002/2001

Variation 2002/2OOO

Loyers d'immeubles du domaine privé

16,59% 95,21%

Concessions sur le domaine public

-70,71% 116,51%

Aliénations d'immeubles

200,73% 198,08%

S/T 62,41% 148,03%Domaine mobilier -99,56% -99,84%TOTAL 56,15% 112,37% Sur les trois années on note une augmentation très sensibles des recettes domaniales. Cette situation s’explique par une volonté affirmée de la direction de l’enregistrement du domaine et du timbre depuis août 2000 publie régulièrement la « lettre de la DEDT » et fixe des objectifs chiffrés, pour chaque structure, en matière de recouvrement et organise des réunion régulières avec les chefs de service (une par trimestre).

LE TABLEAU GÉNÉRAL DE L’ETAT Inexistant pour le moment il conviendrait de le réaliser, dans le but de connaître la consistance exacte du domaine de l’Etat. Son initialisation permettrait à terme la mise en place d’un comptabilité patrimoniale de l’Etat. Cette tâche ne peut être réalisée qu’à laide d’un outil informatique approprié et nécessite un cadastre et un livre foncier à jour.

LA GESTION DES IMMEUBLES ADMINISTRATIFS En la matière la réglementation semble très peu appliquée. Il conviendrait de mettre la réalité en conformité avec le droit. Une réflexion sur une gestion optimale du parc immobilier administratif devrait être menée.

En matière d’expropriation Dans chaque région une commission d'évaluation de sols chargée de proposer les valeurs au mètre carré de terrain nu sur toute l'étendue du territoire sénégalais a été crée. Aux termes des procédures un décret fixe les valeurs maximales à retenir pour le calcul de l'indemnité d'expropriation due sur la propriété du sol.

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Le dernier décret fixant le barème date de l'année 1988 alors qu'il devait être révisé tous les deux ans.

La dépréciation monétaire étant très importante, notamment du fait de la dévaluation du franc CFA intervenue en 1994, les expropriés peuvent se sentir lésés, ce qui n’incite pas à la réalisation d’accords amiables.

Des modifications pourraient être envisagées:

1. - révision périodique du barème ;

2. --application d'un taux de réajustement annuel;

PROBLÈMES DE GESTION DES DOSSIERS D'EXPROPRIATION

Dans la gestion pratique des affaires d’expropriation, il y a un certain nombre de problèmes qu’il importe de souligner.

DOTATION BUDGÉTAIRE POUR LES INDEMNITÉS D'EXPROPRIATION Au cours de ces dernières années, la dotation budgétaire annuelle relative aux indemnités d'expropriation est fixée de façon forfaitaire.

Il paraît plus prudent de permettre à l’expropriant d’élaborer un projet de budget sur la base des programmes en cours ou à venir.

Un compte d’emploi du budget pourrait être fait périodiquement par le receveur des domaines à l’intention du directeur de l’enregistrement des domaines et du timbre.

A la fin de chaque exercice budgétaire, les sommes non consommées pourraient être reversées au Trésor Public.

CENTRALISATION DES PAIEMENTS Le Receveur des Domaines de Dakar est actuellement seul dépositaire de budget des indemnités d'expropriation. Tous les décaissements ont lieu à Dakar par les soins dudit receveur.

Cette situation pourrait engendrer, le moment venu, beaucoup de difficultés pour les projets localisés dans les régions.

ARCHIVAGE DES DOCUMENTS Toutes les données et les informations afférentes à un immeuble exproprié doivent être conservées et disponibles à la DEDT chargée de l'instruction des dossiers. Ce qui n'est pas toujours la cas actuellement avec les anciens dossiers pour lesquels des informations font défaut.

Pour cela, deux solutions peuvent être envisagées :

1. archiver les dossiers en veillant à ce qu’y figurent les références de règlement des indemnités

2. classement des pièces de procédure dans le dossier du titre foncier à la conservation foncière

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LES RECOMMANDATIONS La mission a permis de constater que les agents rencontrés étaient compétents, motivés et conscients des améliorations à apporter rapidement. L’existence d’un tableau de bord du montant des redevances domaniales à recouvrer, ainsi que l’existence de la « lettre de la DEDT » et de réunion trimestrielles, ainsi que La conscience de la nécessité de procéder à des mesures de simplifications, sont des vecteurs importants de la modernisation déjà entreprise. L’absence d’applications informatique et de tableau de bord pour la totalité des services qui ne permet pas de connaître la situation exacte des services, ni de connaître les charges réelles et donc de piloter l’ensemble des missions sont des points perfectibles Les recommandations s’articulent autour de trois points dans la durée :

A long terme : Procéder à des simplifications législatives et réglementaires permettant une démarche plus économique dans la gestion domaniale.

1. Déconcentrer un certain nombre de procédures en évitant les « aller retour » entre les services territoriaux et l’administration centrale

2. Une réflexion sur la « sortie » des baux de longue durée devrait être menées. Il est, en effet, vraisemblable qu’il sera difficile de faire admettre au titulaires de baux qu’ils perdent tous leurs droits, notamment sur les impenses qu’ils auront effectuées.

3. La cession des terrains mis en valeur pourrait être élargie, notamment au profit des exploitants agricoles.

4. Une meilleure valorisation du patrimoine de l’Etat devrait être recherchée par la revalorisation périodique des barèmes.

5. Une approche économique devrait être recherchée à l’occasion des autorisations d’occupation du domaine public

En revanche il ne parait pas opportun de supprimer les barèmes qui permettent une approche objective des redevances domaniales et simplifient le travail au niveau local.

A moyen terme Création d’un véritable inventaire informatisé des propriété sous le contrôle de l’Etat ( prévu au Code du domaine de l’Etat sous le nom de T.G.P.E.) permettant de connaître la consistance exacte du patrimoine de l’Etat et pouvant servir d’ébauche à la constitution d’une comptabilité patrimoniale Informatisation de l’ensemble des services permettant l’automatisation de certaines tâches ainsi qu’un suivi rapproché des missions et notamment le suivi du recouvrement des redevances Accroissement les ressources humaines et matérielles

A court terme 1 établissement d’un véritable état des lieux de l’ensemble des services. (nombre de baux gérés, de procédures d’expropriation en cours, de baux de cessions et d’échanges en cours. 2 Organisation d’opérations « coup de poing » telles que le recouvrement des redevances non acquittées depuis trois ans, l’établissement rapide de nouveaux barèmes .

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3 Etablissements de véritables tableaux de bord sur l’ensemble des services permettant de définir de véritables « plans d’action » Un personnel compétent et motivé, conscient des améliorations à apporter rapidement ; l’existence d’un tableau de bord du montant des redevances domaniales à recouvrer, ainsi que l’existence de la « lettre de la DEDT » et de réunion trimestrielles, la conscience de la nécessité de procéder à des mesures de simplifications sont des vecteurs importants de la modernisation déjà entreprise.

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LE CADASTRE le décret du 17 Mars 1965 portant organisation du Ministère des Finances et des Affaires Economiques a prévu parmi les attributions de la Direction des Impôts et Domaines l'organisation foncière comportant les opérations d'immatriculation, de conservation des droits fonciers, d'aménagement foncier et de cadastre et concomitamment création du service du Cadastre. Les missions essentielles du cadastre sont juridiques, techniques et administratives.

MISSION JURIDIQUE L'option de conférer au cadastre une valeur juridique apparaît à travers 3 éléments

1. Les actes notariés se réfèrent au cadastre pour désigner les biens qu'ils concernent. Le plan cadastral permet ainsi de situer et d'identifier la propriété foncière. Il en précise la configuration et les limites..

2. Le cadastre comme élément de preuve. Sur le plan fiscal comme sur le plan juridique, les normes auxquelles sont assujetties le plan lui confère une force probante.

3. Le cadastre et la publicité foncière : les éléments techniques permettent de cerner correctement le bien soumis à publicité. Aussi, la situation foncière qui assied toute publicité établit la nature juridique de l'immeuble objet de la publicité et identifie les biens limitrophes et les droits réels susceptibles d'une représentation graphique(limites, contenance, nature d'occupation).

4. MISSION TECHNIQUE :

1. Relevés techniques de terrains en vue de l'établissement ainsi que la mise à jour des plans fonciers et cadastraux, de l'élaboration et de l'application des aménagements fonciers et lotissements administratifs.

2. Rédaction des instructions techniques sur les levés topographiques classiques et les travaux de Photogrammétrie à grandes échelles.

3. Conservation du réseau de bornes et repères des canevas cadastraux 4. Coordination et centralisation des levés à grande échelle. 5. Contrôle des travaux topographiques à grande échelle exécutés par des géomètres

privés ou des entreprises pour le compte des services publics. 6. Archivages, conservation et reproduction des plans cadastraux et fonciers.

MISSION ADMINISTRATIVES

Délimitation des bases de calcul de l'assiette; 1. Constatation des mutations foncières et mise à jour des fichiers cadastraux; 2. Délivrance de documents cadastraux aux usagers; 3. Instructions des procédures de gestions foncières et immobilières; 4. Contrôle d'occupation et constat de mise en valeur des terres cédées par l'Etat. • Mission documentaire

Les administrations, les collectivités locales, les organismes privés et publics trouvent dans la documentation cadastrale les supports susceptibles d'orienter leurs actions (aménagement du territoire, aménagement urbain et rural, consultation de la banque de données cadastrales).

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LA DOCUMENTATION CADASTRALE

Le plan cadastral Le plan est l'un des éléments essentiels de la documentation cadastrale. C'est un plan parcellaire comportant des formes physiques des impenses et des droits attachés aux immeubles., et les détails susceptibles, d'y être figurés parce que représentant un intérêt fiscal juridique ou d'ordre général. Dans cette perspective on conçoit un plan minute chargé et un plan cadastral tiré de celui ci comportant uniquement les éléments nécessaires au cadastre.

La documentation du cadastre Outre le plan cadastral, la documentation du cadastre comprend les mappes foncières, les plans fonciers de détails, les dossiers techniques fonciers, les dossiers parcellaires.

• Les mappes foncières sont des plans qui donnent la situation foncière du territoire communal, en indiquant de façon exhaustive, les limites et les numéros des titres fonciers et qui indiquent aussi par conséquent les terrains non immatriculés Ils sont confectionnés sur la base de plans topographiques et plans parcellaires

existants sur lesquels on fait figurer essentiellement les limites et les numéros de tous les TF créés, selon les indications techniques figurant dans les dossiers techniques (tableau de coordonnées, croquis, plans de morcellement, ...)fournis par les géomètres. Une mise à jour est requise quotidiennement par le flux important des opérations foncières (morcellement, fusion, immatriculation, ...). Ces plans sont réalisés selon les indications techniques suivantes :

1. Echelle: les échelles utilisées sont généralement: 1/1000 1/2000 1/5000

2. Format: grand aigles 100 cm x 75 cm avec un format utile de 100 cm x 62.5 cm

Les dossiers techniques sont établis dans les inspections; le dessin, la mise à jour sont réalisés dans les ateliers de la photogrammétrie Un contrôle technique est établi. Chacune des opérations est supervisée par le chef de division photogrammétrie et le plan final validé par les chefs d'inspection Le plan foncier de détails indique de manière très claire et une représentation à grande échelle de chaque parcelle. Les mesures d'arpentage (cotes, superficies et coordonnées des sommets) ainsi que les impenses contenues dans chaque lot.

• Le dossier technique foncier renferme l'ensemble des éléments topographiques relatifs à la parcelle : -le croquis ; -le calque ; -la fiche de calcul de gisements et distance ; -la fiche de calcul de coordonnées ; -la fiche de calcul de surface ; -les éléments mesurés sur le terrain pendant le levé ; -les correspondances avec le receveur et le conservateur ; -le plan de la propriété {échelle 1/200, 1/500, 1/1000...) -le Procès Verbal de bornage.

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• Le dossier parcellaire renferme tous les éléments qui permettent de procéder à l’évaluation et l’identification les propriétaires et les occupants : -fiche propriétaire ; -fiche parcellaire ; -fiche de locaux ; -croquis complet de levé.

La délivrance et la diffusion des documents – LES TRAVAUX TOPOGRAPHIQUES

TRAVAUX GÉODÉSIQUES

• le canevas de base C'est la détermination de repères dans un système de coordonnées défini en vue de rattacher tous les travaux topographiques par rapport à un même référentiel L'exécution du canevas consiste à

1. choisir des points bien répartis sur la surface à lever 2. déterminer chaque point du canevas en coordonnées rectangulaires, par

l'application de méthodes topographiques appropriées {cheminement, rayonnement, triangulation isolée, triangulation en bloc, ...) en se référant au tableau de tolérance.

3. matérialiser tous les points de façon durable par des bornes ou des repères). 4. établir des fiches signalétiques {croquis de repérage, coordonnées définitives,

points visés, mode de détermination. ..) Les travaux d'application faits par les géomètres sont d'abord contrôlés par le chef de brigade avant d'être soumis au chef de la Division des Etudes générales L'étude, la conception et la supervision sont assurées par la Division des Etudes. Les opérations topographiques sont exécutées par des brigades topographiques formées par les géomètres de la division des études et des inspections de cadastre concernées.

• la triangulation C'est une opération topographique et une technique utilisée pour la détermination des coordonnées des points du canevas de base ou de tout autre point qui doit servir pour le rattachement d'un levé L'exécution de la triangulation consiste à s'appuyer sur des points existants définis dans les canevas de base, pour créer de nouveaux points connus et qui vont servir à leur tour de points d'appui pour les points de polygonation.

• la polygonation C'est la détermination d'un réseau de points plus rapprochés qui fait la jonction entre des points d'appui du canevas de base L'exécution de la polygonation consiste à la détermination de points devant servir de rattachement de levés de détails (levés urbains, levés d'état des lieux, ...) et s'appuyant sur des points du canevas de base, par une technique topographique consistant à déterminer chaque point du réseau par rapport au point précédent après l'application d'une compensation du réseau

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LA CONFECTION DU PLAN CADASTRAL

Ce sont des plans qui donnent une représentation graphique de l'ensemble du territoire de la commune dans tous les détails de son morcellement en propriétés Ces plans sont établis selon un découpage du territoire de la commune en sections et les sections en parcelles cadastrales. Le plan cadastral est établi à partir des éléments constitutifs du plan de base (restitution, levés topographiques, données foncières. ..) Il est établi un plan cadastral par section Format du plan: grand aigle 105cm x 75 cm avec format utile = 90 cm x 65 cm Echelle de rédaction: généralement 1/1000, 1/2000 Numérotation: A l'intérieur de chaque section, les parcelles sont numérotées de 1 à n, de façon concentrique (en commençant de la partie en haut à gauche pour terminer au centre)

Les évaluations foncières

EVALUATIONS FONCIÈRES DES PROPRIÉTÉS BÂTIES L'estimation selon la surface corrigée tient compte de la situation, des facteurs liés au terrain, des facteurs liés aux constructions ainsi que des éléments d'équipements attaches à l'immeuble et qui constituent des facteurs d'amélioration du confort .

1. La valeur du terrain est tirée du barème approuvé par la commission d'évaluation 2. La valeur de la construction ,calculée d'après la valeur au mètre carrée bâti telle

qu'elle est fixée par le barème approuvé de la commission d'évaluation pour les immeubles de la catégorie demandée considérée.

3. Mode d'évaluation par la surface corrigée. La valeur locative est déterminée par l’application d’un taux de 14% sur la valeur vénale.

EVALUATIONS FONCIÈRES DES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES

La méthode cadastrale d'évaluation des propriétés non bâties est fort simple : Valeur Vénale du terrain = prix du mètre carré de la zone x la contenance de la parcelle. Le montant de l'impôt = valeur vénale x 5%.

L’ORGANISATION DU SERVICE

Il constitue une des quatre directions de la direction générale des impôts et des domaines au niveau central : 1 directeur du cadastre et 5 divisions • La division des études : 2 bureaux, 4 agents ; elle assure les études et travaux

généraux 1. Travaux topographiques de base, polygonation, 2. Programmation coordination des travaux topographiques (publics et privés) au

niveau national 3. Contrôle des travaux

• La division des évaluations : 2 bureaux 3 agents y compris le chef de division 1. Animation et contrôle 2. Evaluation de la valeur vénale et de la valeur locative qui est égale à 14% de

la valeur vénale. En principe l’évaluation doit être faite tous les cinq ans (mais ce principe n’a jamais été respecté)

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3. Evaluation des indemnités d’expropriation (essentiellement pour les immeubles bâtis, les terrains faisant l’objet de barèmes arrêtés par la direction des domaines)

Une application informatique permettant une évaluation par « la surface corrigée » a été mise au point, mais n’est pas opérationnelle actuellement • La division des lotissement : 2 bureaux, 3 agents y compris le chef de division

1. Etude et application des lotissement administratifs : assiette foncière, situation et cadrage dans le patrimoine de l’Etat, préparation des marchés

2. Avis sur les demandes de lotissement privé 3. Réception des lotissements 4. Contrôle de l’occupation des lotissements

Les lotissements peuvent être à usage d’habitation, industriel, maraîchers, miniers (carrières) • La division de la conservation, de la documentation et des archives :

1. Bureau des dessins et des mises à jour tenue à jour de l’inventaire foncier, 4 dessinateurs et 1 géomètre (division appelée à disparaître après l’informatisation des inspections)

2. Coordination des travaux des inspections de Dakar . Bureau des archives : archives foncières et topographiques

• La division de la photogrammétrie et de la production : 2 ingénieurs, 6 techniciens supérieurs, 2 dessinateurs cartographiques

6. Levés aériens, passation des marchés 7. Production des plans à grande échelle, restitution

Onze services territoriaux composés généralement d’un chef de poste (cadre A) de 3 techniciens supérieurs (cadre B) et d’un dessinateur (cadre C) ; Au total l’effectif du cadastre se compose de 23 cadres A 42, cadre B, 37 cadre C et 2 cadre D

LE DIAGNOSTIC

Il n’existe aucune statistique ni des superficies ni du nombre de parcelles cadastrales. Ni sur la production et l’état du stock des affaires non traitées. Il n’est pas possible dans ces conditions d’apprécier le retard pris dans le traitement des dossiers.

L’enquête n’a pu, compte tenu des délais de l’audit, être exhaustive ; Mais l’on peut dire que les demandes de morcellements ne sont pas nécessairement traitées au fur et à mesure de leur dépôts mais en fonction de l’organisation des tournées ou des interventions faites par les intéressés Il n’est pas rare que des demandes de morcellements déposées en 1996, n’aient pas été traitées en janvier 2003

Le retard du service du cadastre induit le retard des conservations foncières qui ne peuvent publier l’acte tant que l’immeuble n’est pas cadastré.

Les moyens alloués aux services ne semblent pas suffisants pour assurer l’ensemble de leurs tâches. Faute de temps il n’a pas été possible de connaître les ressources affectées.

On notera que chaque service semble doté d’une application « micro station » et l’existence d’un guide des procédures cadastrales qui décrit de façon analytique les procédures à mettre en œuvre.

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RECOMMANDATIONS

A LONG TERME Procéder à la numérisation totale du cadastre A MOYEN TERME Mettre en œuvre un véritable plan de rattrapage permettant la résorption du retard accumulé. Procéder à l’informatisation des fichiers du cadastre A COURT TERME

1. établissement d’un véritable état des lieux de l’ensemble des services. (nombre de vérifications de plan à effectuer

2. Organisation d’opérations « coup de poing » tant au cadastre (résorption du retard

3. établissements de véritables tableaux de bord sur l’ensemble des services permettant de définir de véritables « plans d’action »

LES CONSERVATIONS FONCIÈRES Le système en vigueur est celui du « livre foncier » qui établi le titre et le droit de propriété. Sa tenue à jour est donc indispensable pour assurer la sécurité juridique des transactions et des garanties prises par les créanciers éventuel. Un bon fonctionnement de ces services est donc impératif pour assurer non seulement la sécurité juridique mais aussi pour faciliter le développement des investissement. Le retard constaté au cadastre, induit le retard des conservations. La brièveté de la mission n’a permis que de procéder à quelques constatations. Pour palier les retard les conservateur sont contraints de procéder à des « consignations » provisoires. Le fichier des propriétaires n’est pas toujours tenu à jour. Cette situation nuit à la qualité du « livre foncier », ainsi que l’absence d’application informatique

RECOMMANDATIONS

1. L’informatisation de l’ensemble des services permettant l’automatisation de certaines tâches ainsi qu’un suivi rapproché des missions et notamment le suivi du recouvrement des redevances

2. établissement d’un véritable état des lieux de l’ensemble des services 3. Organisation d’opérations « coup de poing » permettant une mise à jour du

fichier des personnes. 4. établissements de véritables tableaux de bord permettant de définir de véritables

« plans d’action »

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CONCLUSION GENERALE Les missions foncières de la direction générale des impôts et du domaines doivent être rapidement modernisées. Il est, en effet, urgent pour ce pays de disposer d’un livre foncier à jour, gage de sécurité juridique. Un livre foncier sécurisé est indispensable au développement des investissements immobiliers Pour avoir un livre foncier à jour il est indispensable d’avoir un cadastre, lui aussi, à jour rapidement. Enfin une gestion moderne du domaine, permettant une valorisation optimale du patrimoine foncier de la nation sénégalaise favoriserait l’investissement immobilier et assurerait des produits budgétaires consolidés. La qualité des personnels de ces services ainsi que leur conscience qu’une modernisation est indispensable sont des atouts non négligeables dans la conduite du changement qui doit s’articuler, dans l’immédiat, autour de trois axes :

1. Etablir de véritables tableaux de bord au niveau central 2. Informatiser les services 3. Fixer des objectifs ambitieux mais réalistes.

Parallèlement il sera indispensable de procéder à de véritables mesures de simplification et de déconcentration. Ces mesures nécessiteront des moyens humains et matériels qui en favorisant l’investissement seront producteurs de richesses pour l’ensemble du pays et généreront des rentrées budgétaires non négligeables.

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ANNEXE 15

Glossaire des termes budgétaires

Acquit libératoire : règlement du véritable créancier par un moyen légal de paiement. A l’occasion d’un paiement par caisse, il consiste, après vérification de l’identité du véritable créancier, à lui faire signer la pièce comptable émise par l’ordonnateur et donnant l’ordre de payer (mandat). Annualité du budget : principe selon lequel le budget est voté pour une durée d‘un an. Il demeure en vigueur, bien qu’apparaisse actuellement la nécessité, aussi bien pour le pouvoir exécutif que législatif, de disposer d’un approche financière plus large (voir Cadre budgétaire pluriannuel) Article : principale subdivision d’un chapitre budgétaire. Autorisation de programme : limite supérieure du crédit qui peut être engagé, en une ou plusieurs années, pour l’exécution d’un investissement, la réalisation progressive de celui-ci donnant lieu ensuite à l’inscription de crédits de paiement en fonction de l’échéancier des travaux. Budget : 1. Acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État, 2. Ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et les charges de l’État, 3. Ensemble des comptes qui décrivent les crédits d’un ministère pour une année civile. Budget annexe : budget retraçant les dépenses et les recettes d’un service de l’État dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement. Budget des charges communes : budget rassemblant des dotations de la loi de finances qui concernent l’ensemble des services de l’État ou plusieurs d’entre eux et ne peuvent, de ce fait, être directement attachés à aucun budget ou ministère gestionnaires en particulier. Dans les pays francophones en développement, ces dépenses restent souvent ordonnancées par la Direction du Budget. Budget économique : compte prévisionnel présenté en annexe de la loi de finances de l’année, retraçant les données prévisibles de l’activité économique au cours de cette année. Certains pays francophones le présente sous la forme d’un préambule à la loi des finances. Budget général : partie du budget regroupant les recettes et les dépenses des services publics administratifs. Budget par objectifs : budget annuel dont la mise en oeuvre vise à réaliser une performance programmée en pourcentage à atteindre en fin de gestion.

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Budget de programme : document joint au projet de loi de finances précisant les objectifs du ministère, les programmes qui y concourent et les moyens qu’il y consacre. Cadre budgétaire pluriannuel (ou cadre de dépenses à moyen terme – CDMT) : prévision de recettes et de dépenses à horizon mobile et mis à jour annuellement. Il s’agit d’un instrument de gestion budgétaire et non pas d’un instrument financier ayant valeur juridique. Le CDMT intègre des objectifs, sous-objectifs et indicateurs de résultats et fait l’objet de compte-rendus périodiques de résultats. Chapitre : unité fondamentale de l’exécution du budget, qui permet au gouvernement de répartir les crédits ouverts à un ministère en regroupant les dépenses selon leur nature ou leur destination à l’intérieur d’une même subdivision. Collectif : voir Loi de finances rectificative. Compensation : opération qui consiste à contracter une ou plusieurs recettes et dépenses pour n’en laisser apparaître que le solde final. Tant en matière budgétaire que comptable, cette opération est prohibée car elle ne permet pas de décrire l’exécution réelle des flux financiers attachés à ces recettes et dépenses. Comptabilité tenue en base caisse : comptabilité par laquelle l’enregistrement des opérations financières s’effectue au moment de l’encaissement de la créance. L’opération comptable consiste à débiter directement le compte financier du montant de la créance au moment de son paiement par le crédit du compte d’opération budgétaires. Elle présente l’inconvénient de ne pas offrir la possibilité de suivre en comptabilité la situation des restes à recouvrer. Comptabilité tenue sur la base des droits constatés : comptabilité par laquelle l’enregistrement des opérations financières s’effectue au moment de la constatation du droit, c’est-à-dire avant le recouvrement de la créance. L’opération comptable consiste à débiter un compte de tiers de la classe 4 du montant total de la créance due (pour constater le droit) par le crédit du compte d’opérations budgétaires. Comptable public : agent chargé d’exécuter toutes les opérations de recettes et de dépenses du budget général et des comptes spéciaux du Trésor, toutes les opérations de trésorerie et, plus généralement, toutes les opérations financières dont l’État est chargé. Dans le système budgétaire francophone, le comptable public ne peut être ordonnateur des dépenses publiques. Comptes Spéciaux du Trésor : comptes distincts du budget général, retraçant les dépenses et les recettes de l’État entre lesquelles on veut établir un lien, soit que l’on veuille affecter certaines recettes à la couverture de certaines dépenses, soit que l’on veuille faire apparaître le bilan d’une action comprenant plusieurs opérations. Crédits budgétaires : montants limitatifs ou, parfois, évaluatifs inscrits dans les articles du budget, dont le Parlement autorise la dépense au cours de l’exercice annuel. Ces crédits sont ensuite alloués aux ministères gestionnaires par un décret de répartition du ministre des finances, préparé par la Direction du Budget dés que la loi de finances est devenue définitive. Crédit de paiement : dotation destinée à couvrir la dépense annuelle correspondant à l’exécution d’un investissement.

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Crédit limitatif : montant plafonné d’une somme inscrite dans le projet de loi de finances que les administrations ne peuvent pas dépasser pendant la période d’exécution du budget, telles que les dépenses de matériel. Crédit évaluatif : crédit servant à acquitter les dettes de l’État, telles que les charges de la dette publique. Comme l’État doit payer de telles dépenses dés qu’elles se présentent et quel qu’en soit le montant, les chiffres de crédits correspondants inscrits dans la loi de finances n’ont pas le caractère d’un plafond mais d’une simple évaluation pouvant être dépassée sans autorisation préalable du législateur. Crédit provisionnel : somme destinée à couvrir des dépenses liées aux évènements dont la survenance ne dépend pas entièrement de la volonté de l’administration, telles que les frais de réception des personnalités étrangères ou les dépenses électorales. Décret de répartition : décret pris après promulgation de la loi de finances, pour répartir en chapitres les crédits ouverts aux différents ministres, ordonnateurs principaux. Dans les pays africains francophones, ce texte prend souvent la forme d’un arrêté du ministre des finances ; le niveau juridique inférieur de l’arrêté permet une plus grande souplesse d’intervention, mais place à l’écart l’importance de l’enjeu politique de la gestion budgétaire. Déficit budgétaire : excédent des charges sur les recettes pour l’ensemble des opérations du budget général et des comptes spéciaux du Trésor. Dans une loi de finances, l’expression utilisée pour qualifier le déficit est celle de “solde budgétaire”. Dépenses en capital : dépenses d’investissement. Dépenses ordinaires : dépenses de fonctionnement. Dépense engagée sans ordonnancement préalable : dépense mise en paiement sans contrôle préalable de son engagement et de son ordonnancement. Elle constitue une exception au circuit normal de la dépense publique qui est contrôlé à chacune de ces deux étapes. Dans la plupart des pays francophones en développement, les dépenses salariales et le paiement de la dette publique sont mises en paiement sans ordonnancement préalable. Dette publique : ensemble des dettes de l’État résultant des prêts reçus et des emprunts émis ou garantis. Engagement : acte par lequel l’État ou un autre organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge ; cet acte doit rester dans la limite des autorisations budgétaires attribuées par le Parlement et demeurer subordonné aux autorisations, avis ou visas prévus par les lois et règlements. L’engagement est le premier acte juridique du circuit de la dépense. Liquidation : opération ayant pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense. En droit financier public, la liquidation ne constitue pas un acte juridique. La liquidation est réalisée au vu des titres et pièces offrant la preuve des droits acquis par les créanciers. Loi de finances initiale : loi prévoyant et autorisant pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Elle couvre en principe une année civile.

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Loi de finances rectificative : loi modifiant en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances initiale de l’année budgétaire (appelée aussi “collectif”). Loi de règlement : loi constatant les résultats financiers de chaque exercice budgétaire et approuvant les différences entre les prévisions et les résultats de la loi de finances initiale, complétée, le cas échéant, par ses lois rectificatives. La loi de règlement est un constat fondé sur le contrôle parlementaire a posteriori de l’exécution des autorisations budgétaires. La loi de règlement constitue le document essentiel que tout système de finances publiques se doit de produire et de présenter pour satisfaire aux exigences de transparence. Mandat de paiement : document comptable par lequel l’ordonnateur donne au comptable public l’ordre de payer au profit de l’un de ses créanciers une dépense de l’organisme public dont il administre les crédits budgétaires. Mesure nouvelle : modification proposée dans le projet de budget par rapport au montant des services votés. Les mesures nouvelles de la loi de finances sont votées par ministère et par titre. Non-affectation des recettes : règle d’application du principe de l’universalité budgétaire selon lequel une recette particulière ne peut être affectée à une dépense particulière mais fait partie de la masse des recettes permettant l’exécution de l’ensemble des dépenses de l’État, sauf exceptions expressément prévues (budgets annexes, comptes spéciaux du Trésor). Opération à caractère définitif : opération de dépense de l’État non remboursable (traitements et salaires, routes, …) Opération à caractère temporaire : prêt, avance ou toute opération semblable pour laquelle la dépense pourra être récupérée à terme par remboursement. Ordonnateur : personne ayant le pouvoir d’engager l’exécution des recettes et des dépenses publiques. Un ordonnateur constate les droits d’un organisme public, liquide ses recettes, engage et liquide ses dépenses. Il est principal ou secondaire : il peut déléguer ses pouvoirs (il s’agit alors d’un ordonnateur délégué) ou se faire suppléer en cas d’absence ou d’empêchement. Dans le système budgétaire francophone, l’ordonnateur des dépenses ne peut assurer les fonctions de comptable public Ordonnancement : acte administratif par lequel, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre est donné au comptable public de payer la dépense. L’ordonnancement est donc un acte juridique qui résulte d’un autre acte, l’engagement, dont il n’est que la conséquence et sans lequel il ne peut être procédé au paiement de la dépense. Paiement : acte par lequel le débiteur se libère de sa dette. En matière de dépenses de l’État, sauf exceptions légales ou réglementaires, le paiement ne peut intervenir avant : - soit l’échéance de la dette; - soit l’exécution du service; - soit la décision individuelle d’attribution de subventions ou d’allocations. Report de crédits : opération s’effectuant par arrêté du ministre chargé du budget, en vertu de laquelle un crédit accordé pour un exercice budgétaire et non consommé peut venir s’ajouter à la dotation correspondante du budget de l’année suivante.

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Responsabilité des comptables : ils sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés, ainsi que de l’exercice régulier des contrôles ; leurs comptes sont jugés par la Cour des Comptes qui peut seule donner quitus de leur gestion. Responsabilité des ordonnateurs : ils sont responsables des certifications qu’ils délivrent. Le ministre, ordonnateur principal de l’État, encourt, à raison de l’exercice de ses attributions, les responsabilités prévues par la Constitution. Les autres ordonnateurs encourt une responsabilité qui peut être disciplinaire, pénale ou civile, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la Cour de discipline financière et budgétaire. Service fait : le service est fait lorsque la prescription demandée au cocontractant est matériellement exécutée. Services votés : minimum de dotations que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions approuvées par le Parlement dans le précédent budget. Titre : division du budget général qui s’applique aux dotations de chaque ministère et qui permet de désigner principalement les crédits de fonctionnement de l’État et les subventions d’investissement accordées par l’État. Unité du budget : principe selon lequel les recettes et les dépenses du budget sont rassemblées dans un document unique soumis au vote du parlement. Unité de caisse : principe selon lequel toutes les ressources publiques servant au financement des opérations budgétaires de l’Etat doivent être versées dans les caisses du Trésor public, et par conséquent enregistrées dans la comptabilité tenue par les comptables publics. Universalité du budget : principe selon lequel le budget doit rassembler en une seule masse les recettes publiques, d’une part, et les dépenses publiques, d’autre part. Les recettes comme les dépense doivent de surcroît être inscrites pour leur montant brut, sans qu’il y ait compensation entre elles.

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ANNEXE 16

Glossaire

des termes informatiques

Aïda Automatisme de l’investissement de la Dette et de l’Aide. Ensemble de logiciels

pour la gestion de la dette et de l’investissement.

APIX Agence nationale pour la promotion des investissements et des grands travaux.

ATI Alliance Technologies Informatiques. Société privée sénégalaise de développement informatique.

GAÏNDE Gestion Automatisé de l’Information Douanière et Economique.

LS Liaison spécialisée

PSP Programmation Suivi des Projets. Autre nom du logiciel F-Aïda.

Sinorg Société Internationale d'Organisation. (Ssii française).

SSII société de service et d'ingénierie en informatique

VPN Virtual Private Network