relations des collectivités / associations et problématiques des marchés publics

Tous droits réservés.

Relations collectivités/associations22 janvier 2015

Rudy JardotExpert-comptable diplômé

Sommaire

Introduction1. La subvention – Définition2. La subvention au regard de la réglementation Européenne3. La subvention – Les conditions d’octroi4. La subvention - Les conditions de légalité du versement5. Les obligations de la collectivité liées à la subvention6. Les obligations de l’association à l’égard de la collectivité7. La requalification de la subvention8. Les autres relations spécifiques 9. La gestion de fait10. Les risques pénaux11. Le pouvoir de contrôle des fonds confiés

Relations collectivités/associationsIntroduction

En 2011, 61 % des associations perçoivent unfinancement public, subvention ou commandepublique contre 69% en 2005.

Le développement des associations s’est surtout appuyé dans la période récente sur les ventes de prestations qui ont augmenté à un rythme annuel de 6,3 %

Données : « Le paysage associatif français – mesures et évolutions ». 2e édition. Dalloz Juris éditions, 2013.


Données : « Le paysage associatif français – mesures et évolutions ». 2e édition. Dalloz Juris éditions, 2013.

• Il est noté une progression importante des ressources privées par rapport aux financements publics.

• La participation des usagers passe de 32% à 36%. Cette évolution est nécessaire pour faire face à la baisse des financements publics.

• Pour trouver de nouvelles sources de financements, certaines associations se sont tournées vers la commande publique


Activités

Associations

Social

Culturel

Sportif

Collectivités

Usagers

(…)

Le Code général des collectivités territoriales mais aussi des textes multiples et variésL’encadrement juridique est nécessaire pour la légalité, définir les obligations de chacun et les responsabilités

Mener des actions dans le cadre des politiques publiques définies par les collectivités, en mobilisant des compétences spécifiques à moindre coût et en réalisant une évaluation des réalisations par rapport aux objectifs attendus.

1. La subvention - Définition

• Avant la loi sur l’Economie Sociale et Solidaire (loi n° 2014-856 du 31juillet 2014), il n’existait pas de définition légale de la subvention.

• Dans le cadre de ses travaux, le groupe de travail de la ConférenceNationale de la Vie Associative (CNVA) avait proposé une définition dela subvention :

« Qu’elle s’accompagne ou non d’une convention, la subvention constitue une contributionfinancière de la personne publique, accordée à la demande du bénéficiaire et justifiée par desconsidérations relevant de l’intérêt général, sans que cette contribution constitue le prix d’uneprestation de services ou d’une fourniture de biens directement apportée à la personnepublique.La subvention peut être allouée globalement pour contribuer au financement de l’activité del’organisme subventionné, ou répondre à un besoin spécifique correspondant à un objetprécis, conçu et mis en œuvre par le bénéficiaire. Ce projet peut lui-même porter sur uneopération d’investissement ou sur une action en lien avec les politiques et l’utilité publique.Dans tous les cas, le régime juridique et financier de la subvention ne relève pas du Codedes marchés publics. Il est déterminé par les dispositions réglementaires le régissant,complétées, le cas échéant, par les stipulations contractuelles liant le bénéficiaire et lapersonne publique. »


• La circulaire du 3 août 2006 portant manuel d’application du Code desmarchés publics (JO n° 179 du 4 août 2006 page 11665)

La subvention constitue « une contribution financière de la personnepublique à une opération justifiée par l’intérêt général, mais qui est initiéeet menée par un tiers. Il s’agira d’une subvention si l’initiative du projetvient de l’organisme bénéficiaire et si aucune contrepartie directe n’estattendue par la personne publique du versement de la contributionfinancière (…) »


• La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirspublics et les associations, dite Fillon :

« la subvention caractérise la situation dans laquelle la collectivité apporteun concours financier à une action initiée et menée par une personnepublique ou privée, poursuivant des objectifs propres auxquelsl’administration, y trouvant un intérêt, apporte soutien et aide ».


La loi Economie Sociale et Solidaire définit la subvention :– le principe : « ensemble des contributions (financières, matérielles

ou en personnel) ».– l'objectif : « pour la réalisation d’une action, d’un projet

d’investissement, le développement d’activité ou le financementglobal de l’activité de l’organisme bénéficiaire ».

– l'origine : attribuée par les autorités administratives (et lesorganismes chargés de la gestion d'un service public industriel etcommercial).

– la différence entre la subvention et la commande publique : lesactions, projets ou activités subventionnées « sont initiés, définis etmis en œuvre par les organismes bénéficiaires » et ils ne peuvent «constituer la rémunération de prestations individualisées répondantaux besoins propres des autorités qui les accordent ».


• Réponse ministérielle publiée au Journal Officiel de l’Assemblée Nationale du31 mars 1979 page 2061 : « il n’existe toutefois aucun droit pour uneassociation d’obtenir une aide financière de l’Etat ou d’une autre collectivitépublique, et si une telle aide est accordée en considération de l’intérêt généralqui s’attache aux activités d’une association, sa délivrance est subordonnéeaux formalités et aux contrôles liés à toute forme d’utilisation des denierspublics. »

• Article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 de la loi relative à l’économie sociale etsolidaire précise bien qu’il s’agit de « contributions facultatives ».

Subvention

FacultativeDiscrétionnaire

Droit à subventionPas de droit à renouvellement

d’une subvention


2. La subvention au regard de la réglementation Européenne

Problématique de la réglementation Européenne sur la subvention :

• Au niveau de la réglementation Européenne, une association estsouvent qualifiée d’entreprise.

• Une subvention peut donc être considérée comme une forme d’aide.• Il est nécessaire de savoir si l’association subventionnée a une activité

économique.• Si tel est le cas, l’association sera donc considérée comme une

entreprise et donc par là même soumise à la réglementation ad hoc(notamment la règle des minimis).

Problématique de la réglementation Européenne sur la subvention :

• Il peut être considéré que la quasi-totalité des associations a uneactivité qualifiée d’économique, et ce même si la structure est à but nonlucratif.

• La notion d‘activité économique doit s’entendre de l’existence ou de lapossibilité d’existence de concurrence.

• Cela a pour conséquence que chaque « subvention » entre dans lechamp des aides d’Etat.


• Les aides doivent s’inscrire dans un cadre bien précis :– 1. Rentrer dans le champ d’application des articles L. 1511-2 et

suivants du CGCT (c'est-à-dire avoir pour objet la création oul’extension d’activités économiques)

– 2. Soit rentrer dans un régime général d’exemption, soit entrer dansle règlement de minimis et se cantonner à 200 000 € sur 3exercices fiscaux (toute aide comprise y compris les mises àdisposition)

• Si ce montant est dépassé, il faudra des compensations de servicepublic, et on entre alors dans le régime des SIEG (montant du seuilporté à 500 000 €).


• Le règlement communautaire ne s’applique pas à une association quin’a pas d’activité économique.

• Dans l’hypothèse d’une double activité, la collectivité peut orienter sasubvention et financer une ou des actions entrant dans la partie nonéconomique de son activité. Le financeur public doit veiller à bienflécher et contrôler l’utilisation de la subvention de façon à être certainde sa bonne affectation.


• Le refus d’octroi d’une subvention n’a pas à être motivé.

• Le Conseil d’Etat a été amené à préciser qu’ « aucune disposition de laloi du 11 juillet 1979 n’imposait la motivation desdites décisionsrefusant la subvention sollicitée ; en particulier, l’attribution d’unesubvention ne constitue pas un droit pour les personnes remplissant lesconditions légales pour l’obtenir. »(Conseil d’Etat, 25 septembre 1995, n° 155970, Association CIVIC).

3. La subvention – Les conditions d’octroi

• L’octroi d’une subvention ne donne aucun droit à versement l’annéesuivante.

« S’agissant du refus de l’octroi d’une subvention à une association qui en auraitformulé la demande auprès d’une collectivité locale, il ne peut être assimilé à unedécision administrative individuelle défavorable, au sens de l’article 1er de la loi n°79-587 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration desrelations entre l’administration et le public. L’obligation de motivation du refusd’accorder une subvention ne s’impose donc pas légalement. Enfin il convient derappeler que l’octroi d’une subvention est un pouvoir discrétionnaire del’assemblée délibérante de la collectivité locale, l’octroi antérieur d’une subventionannuelle ne conférant aucun droit à son renouvellement. »(Réponse ministérielle publiée au Journal Officiel du sénat du 14 juin 2001 page2013).


• Si la collectivité malgré tout décide de motiver son refus, ce dernier nedoit pas être discriminant et fondé sur un motif étranger à l’intérêtgénéral.


• Pour qu’une subvention soit régulièrement versée et qu’elle ne risquepas l’annulation, il y a un certain nombre de critères à respecter et deconditions à remplir :

– La déclaration de l’association– L’existence d’un intérêt local– La motivation de la subvention– La nécessité d’une délibération– L’attribution de la subvention– La rédaction d’une convention dans certains cas

4. La subvention - Les conditions de légalité du versement

Déclaration de l’association :

• L’association doit être régulièrement déclarée.• En effet, à la lecture combinée des articles 5 et 6 de la loi du 1er juillet

1901 relative au contrat d’association, il apparait que pour qu’uneassociation puisse valablement avoir la capacité juridique, elle doitavoir été rendue publique.


Associations

Associationsnon déclarées

Associationsdéclarées

Associationsreconnues d'utilité

publique

Existence d’un intérêt local :• Le fait que le versement d’une subvention dépende de l’intérêt local

résulte de l’article L. 2121-29 du CGCT selon lequel « le conseilmunicipal règle par ses délibérations les affaires de la commune(…) »

• Un EPCI ne pourra intervenir au bénéfice d’une association que dans lecadre de ses compétences statutaires.

• Le ministre a tenté d’en définir les contours dans une réponse publiéeau Journal Officiel de l’Assemblée Nationale du 17 mai 1999 page3004. Il écrit ainsi qu’ « il n’existe pas de définition précise de cettenotion, néanmoins ses contours ont été progressivement définis par lajurisprudence. A cet égard, en l’état actuel, la légalité de l’interventiond’une collectivité au titre de sa compétence générale est subordonnéeà l’existence d’un intérêt public […] répondant aux besoins de lapopulation de la collectivité et doit être gouverné par le principe deneutralité dans un conflit. »


Existence d’un intérêt local :

• Avant la loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l’action extérieuredes collectivités territoriales et de leurs groupements, toutes lessubventions que les collectivités versaient suite à un drame survenu àl’étranger étaient par nature irrégulières.

• Suite au tsunami survenu en décembre 2006 en Thaïlande et devantcette situation, il avait été demandé aux Préfets de ne pas déférer lessubventions votées et accordées par les communes au bénéficed’associations humanitaires œuvrant en Thaïlande.


Existence d’un intérêt local :• « Dans le respect des engagements internationaux de la France, les

collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvreou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle decoopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire.(Article L. 1115-1 du CGCT)

• A cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, lecas échéant, conclure des conventions avec des autorités localesétrangères. Ces conventions précisent l'objet des actions envisagées etle montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent envigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat dans lesconditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2,L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1leur sont applicables. »


Existence d’un intérêt local :

• La loi du 9 décembre 1905 précise bien que les collectivités ne peuventpas subventionner le culte.


Motivation de la subvention :

• L’article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 impose une affectation et doncune motivation au versement de la subvention.

• La subvention doit être « justifiée par un intérêt général et destinée à laréalisation d’une action ou d’un projet d’investissement, à lacontribution au développement d’activités ou au financement global del’activité de l’organisme de droit privé bénéficiaire. »


Nécessité d’une délibération :

• Le versement d’une subvention est conditionné par l’existence d’unedélibération.

• Le premier alinéa de l’article L. 2311-7 du CGCT précise que« l’attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte duvote du budget. »


L’attribution de la subvention :• L’article L. 2311-7 du CGCT précise que« L'attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du vote dubudget.Toutefois, pour les subventions dont l'attribution n'est pas assortie de conditionsd'octroi, le conseil municipal peut décider :• 1° D'individualiser au budget les crédits par bénéficiaire ;• 2° Ou d'établir, dans un état annexé au budget, une liste des bénéficiaires

avec, pour chacun d'eux, l'objet et le montant de la subvention.• L'individualisation des crédits ou la liste établie conformément au 2° vaut

décision d'attribution des subventions en cause. »• Ainsi soit chaque versement donne lieu à délibération, soit, pour des

subventions non conditionnées (donc forcément inférieures à 23 000 €), il estpossible d’individualiser au budget et l’attribution est quasi « automatique ».


L’attribution de la subvention :• Le ministre résume l’attribution de la subvention ainsi :« Les règles relatives au versement des subventions ont été clarifiées à compterde l’exercice 2006 lors de la simplification de l'instruction budgétaire et comptableM14. Le principe demeure que le versement d'une subvention fait l'objet de deuxdélibérations distinctes. La première a pour objet de prévoir l'ouverture des créditsau budget sans individualisation et la seconde a pour objet d'octroyer lasubvention, cette délibération étant la seule créatrice de droit pour le tiers recevantla subvention. Toutefois, les communes et leurs établissements ont désormais lechoix d'individualiser au budget les subventions non assorties de conditionssuspensives d'attribution. Cette individualisation aura pour conséquence juridiqueque les crédits ainsi individualisés vaudront attribution de la subvention au tiersbénéficiaire. »(Réponse ministérielle publiée au Journal officiel de l’Assemblée Nationale du 2mai 2006 page 4736)


L’attribution de la subvention :

• La décision étant créatrice de droits, elle ne pourra en cas d’illégalitéêtre retirée que dans le délai de 4 mois à partir du moment où elledevient exécutoire.

• Ce qui signifie que si ce délai est dépassé, la décision acquiert uncaractère définitif et donne droit au versement de la subvention.(Cour administrative d’appel de bordeaux, 9 décembre 2008, n°07BX01808, commune d’Aubusson).


La rédaction d’une convention dans certains cas :• L’alinéa 3 de l’article 10 de la loi n° 2000-321 relative aux droits des

citoyens dans leurs relations avec les administrations précise que «L'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'unservice public industriel et commercial mentionné au premier alinéa del'article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subventiondépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avecl'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, lemontant, les modalités de versement et les conditions d'utilisation de lasubvention attribuée »

• Ce seuil est de 23 000€ (décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pourl'application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 etrelatif à la transparence financière des aides octroyées par lespersonnes publiques)


La rédaction d’une convention dans certains cas :• A minima, la convention doit comprendre des objectifs, des moyens,

des outils, des engagements et des sanctions en cas de non-respectdes clauses de la convention.

• Dorénavant et en vertu des dispositions combinées des articles 9-1 et10 de la loi du 12 avril 2000, les mises à disposition gratuites doiventêtre valorisées et prises en compte dans ce fameux seuil.

• S’agissant des mises à disposition de locaux il est de toute façon plusque conseillé de signer une convention avec l’association de façon àgarantir les droits et obligations de chacune des parties.


5. Les obligations de la collectivité liées à la subvention

• La collectivité doit se soumettre à certaines obligations dès lors qu’elleenvisage de financer une association par subvention :– Procéder à différents contrôles– Mettre à disposition du public certains documents– Transmettre les comptes certifiés au Préfet


Les différents contrôles :• Dans le cadre de la bonne gestion des deniers publics, la collectivité

doit contrôler le bon usage des fonds versés.• Elle doit s’assurer que l’affectation des sommes est conforme, sous

peine de quoi l’association se verrait obligée de rembourser lessommes allouées.

• A ce titre, l’article L. 1611-4 alinéa 1 du CGCT prévoit que « Touteassociation, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut êtresoumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l'a accordée ».


Les différents contrôles :• La collectivité est libre de demander tout document qu’elle estime

nécessaire pour justifier l’utilisation de la subvention. Une conventionpeut prévoir les modalités de ce contrôle mais ce n’est pas unecondition sine qua none.

• De la même façon si une convention d’objectifs existe et qu’elle neprévoit pas les modalités de contrôle, cela n’empêche pas, de parl’existence de la disposition législative, que les élus demandent laproduction de tel ou tel document, étant entendu que ledit document nesoit pas inutile et que sa production est possible.

• Le contrôle peut également s’effectuer sur place.• Concrètement, la collectivité doit pouvoir être mise à même de contrôler

la bonne utilisation des fonds.


Les différents contrôles :• L’article L. 1611-4 alinéa 2 du CGCT rend obligatoire la transmission «

à l’autorité qui a mandaté la subvention d’une copie certifiée du budgetet des comptes de l’association, ainsi que de tout document faisantconnaitre les résultats de l’activité. »

• La collectivité peut effectuer un contrôle préalable dans la phased’instruction de la demande de financement.

• La demande d’information doit être directement liée à l’action financer .Le conseil d’Etat a jugé que l’autorité communale « ne peut pas deprendre connaissance de la liste des adhérents d’une association, dansle cadre de l’instruction d’une demande de renouvellement de lasubvention. » (Conseil d’Etat, n° 182912, 28 mars 1997, Solana)

• Elle peut aussi contrôler en cours d’exercice ou après l’exercice, labonne utilisation de la subvention.


Les différents contrôles :

• Si la collectivité se rendait compte d’une affectation non conforme, elleserait dans l’obligation de demander la restitution des sommes versées.

• Outre l’intérêt local, la collectivité doit aussi s’assurer de la logiquefinancière du projet.

• Si toutefois l’association refusait de transmettre les documentsdemandés, la collectivité est alors fondée à ne pas verser lasubvention, voir s’en demander la restitution.


• L’utilisation des subventions dépend notamment des conditions fixéespar la personne publique qui est à l’origine du versement des aides.

• La personne publique ainsi que son cocontractant sont en outre liés parles obligations légales et/ou réglementaires sur les conditions dereddition d’informations minimum, mais une subvention peut êtreversée même en l'absence de texte législatif ou réglementaireparticulier à condition de demeurer dans le champ des compétences dufinanceur, légalement défini.



• Les textes législatifs et réglementaires ne définissent pas lesobligations des associations en fonction de la nature des subventions(financière ou en nature) mais par rapport à l’affectation et au montantdes aides.

• Pour bénéficier d'une aide provenant de l'Etat, d’une collectivité locale,ou d’un établissement public, une association formule une demande.

• La demande d'aide est constituée par l’élaboration d’un dossier de« demande de subvention » à remettre à la collectivité.

• Cette dernière doit entrer dans le champ de la politique d'interventionde l'administration, de la collectivité locale ou de l’établissement publicconcerné.



• L’examen de la situation financière de l’association intervient à partir del’étude de fonds des éléments du dossier de demande.

• Plusieurs critères peuvent être retenus selon le montant de l’aide :– les ressources propres de l’association,– l’effectif du personnel salarié et le niveau de rémunérations des

dirigeants– le ratio : montant de la subvention/budget total,– la situation de la trésorerie,– l’évolution du fonds de roulement,– la valorisation des bénévoles– etc.



Mettre à disposition du public certains documents :

• Dans un but de transparence, les budgets de la commune doivent êtremis à disposition du public pendant les 15 jours qui suivent leuradoption. Le maire doit aviser le public de cette mise à disposition partout moyen de publicité (article L. 2313-1 du CGCT)

• Par ailleurs, ce même article impose que pour les communes de 3 500habitants et plus, certaines données soient annexées aux documentsbudgétaires. Il s’agit là entre autres :

• De la liste des concours attribués par la commune sous forme deprestations en nature ou de subventions. Ce document est joint au seulcompte administratif. (Article L. 2313-1 2° du CGCT)



• De la liste des organismes pour lesquels la commune a versé unesubvention supérieure à 75 000 € ou représentant plus de 50 % duproduit figurant au compte de résultat de l'organisme (article L. 2313-14° du CGCT ). Dans ce cas, la liste doit indiquer le nom, la raisonsociale et la nature juridique de l'organisme ainsi que la nature et lemontant de l'engagement financier de la commune.

• A côté de cette obligation, la loi relative à l’engagement éducatif aégalement instauré une obligation de mise à disposition du public dumontant des subventions accordées.



• Ainsi l’article 22 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative àl'engagement éducatif précise que « Les personnes morales de droitpublic tiennent à disposition du public par voie électronique, dans desconditions fixées par décret, le montant des subventions qu'elles ontaccordées aux associations de droit français et aux fondationsreconnues d'utilité publique. Un bilan annuel consolidé est disponiblechaque année. »


Mettre à disposition du public certains documents :• Le décret n°2006-887 du 17 juillet 2006 relatif à la publication par voie

électronique des subventions versées aux associations de droit françaiset aux fondations reconnues d'utilité publique précise qu’ « Al'exception des aides attribuées en application d'une loi ou d'unrèglement, toute subvention versée sous forme monétaire ou consentiesous la forme d'un prêt, d'une garantie ou d'un avantage en nature àune association de droit français ou à une fondation reconnue d'utilitépublique fait l'objet, de la part de la personne morale de droit publicl'ayant attribuée, d'une publication sous forme de liste annuellecomprenant le nom et l'adresse statutaire de l'organisme bénéficiaireainsi que le montant et la nature de l'avantage accordé. » (article 1)



• Concernant les communes de plus de 3 500 habitants, cette liste doitêtre accessible sur le site Internet ou tout autre support numérique(article 2)

• Par ailleurs, la liste est transmise au Préfet au plus tard le 30 avrilsuivant la fin de l’exercice pour lequel ces subventions ont étéattribuées. Cette liste doit suivre un modèle établi par arrêté.


Transmettre les comptes certifiés au Préfet :

• L’article L. 2313-1-1 du CGCT assujettit de plus les organismes pourlesquels la commune a versé une subvention supérieure à 75 000 € oureprésentant plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat del'organisme à transmettre leurs comptes certifiés à la commune(combinaison avec l’article L 2313-1 4° du CGCT).

• La commune les communique aux élus municipaux qui en font lademande ainsi qu’à toute personne intéressée.


Transmettre les comptes certifiés au Préfet :« Sont transmis par la commune au représentant de l'Etat et au comptablede la commune à l'appui du compte administratif les comptes certifiés desorganismes non dotés d'un comptable public et pour lesquels la commune:• 1° Détient au moins 33 % du capital ; • 2° Ou a garanti un emprunt ; • 3° Ou a versé une subvention supérieure à 75 000€ ou représentant

plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de l'organisme et dépassant le seuil prévu par le troisième alinéa de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000. » (à savoir 23 000€)

Le non respect des engagements du financeur public :

• A partir du moment où la collectivité pose des conditions à remplir pourpouvoir prétendre au versement d’une subvention, le juge considèreque si au moment de la demande le bénéficiaire remplit ces conditions,la décision crée un droit puisqu’elle devient dès lors, décision attributivede subvention. Si la collectivité refuse de verser la subvention, elleengage sa responsabilité à l’égard du bénéficiaire.


6. Les obligations de l’association à l’égard de la collectivité

Une association doit respecter un certain nombre d’obligations suite àl’octroi d’une subvention par une collectivité :

– Obligations comptables– Publier ses comptes dans certains cas– Transmettre ses comptes– Indiquer la rémunération des dirigeants– Etablir un compte rendu financier– L’interdiction de redistribuer la subvention– Se soumettre aux obligations conventionnelles– Se soumettre aux contrôles financiers


Obligations comptables :• Une association subventionnée est soumise à l’obligation de

transmission de ses comptes comme cela a été précisé plus tôt dans lecadre du chapitre consacré aux différents contrôles auxquels procèdela collectivité (article L. 1611-4 du CGCT).

• Ainsi chaque association subventionnée a donc bien l’obligationd’établir ses comptes.

• Par ailleurs, l’article L. 612-4 du Code de commerce précise que « touteassociation ayant reçue une ou plusieurs subventions en numérairedont le montant global dépasse un seuil fixé par décret » (153 000 €article D. 612-5 du Code de commerce) « a l’obligation d’établir descomptes annuels comprenant un bilan, un compte de résultat et uneannexe dont les modalités d’établissement sont fixées par décret. »


Obligations comptables :

• Par ailleurs, « Ces mêmes associations sont tenues de nommer aumoins un commissaire aux comptes et un suppléant » (article L. 612-4du Code de commerce)

• Il s’agit ici des associations ayant perçu plus de 153 000 € desubvention.


Publier leurs comptes dans certains cas :

• Les associations percevant plus de 153 000 € de subvention ont parailleurs également l’obligation d’assurer, « dans des conditionsdéterminées par décret en Conseil d'Etat, la publicité de leurs comptesannuels et du rapport du commissaire aux comptes. » (Articles L. 612-4et D. 612-5 du Code de commerce)

• Le décret n° 2009-540 du 14 mai 2009 portant sur les obligations desassociations et des fondations relatives à la publicité de leurs comptesannuels précise que « Les associations et fondations soumises auxprescriptions du premier alinéa de l'article L. 612-4 du Code decommerce assurent la publicité de leurs comptes annuels et du rapportdu commissaire aux comptes sur le site Internet de la direction del'information légale et administrative.


Publier ses comptes dans certains cas :

• A cette fin, elle transmet par voie électronique à la direction del'information légale et administrative, dans les trois mois à compter del'approbation des comptes par l'organe délibérant statutaire, lesdocuments mentionnés audit alinéa et, le cas échéant, ceux prévus auquatrième alinéa de l'article 4 de la loi du 7 août 1991 susvisée. Unarrêté du Premier ministre fixe les modalités de cette transmission.

• Ces documents sont publiés sous forme électronique par la direction del'information légale et administrative, dans des conditions de nature àgarantir leur authenticité et leur accessibilité gratuite.

• Cette prestation donne lieu à rémunération pour service rendu dans lesconditions prévues par le décret susvisé du 31 août 2005. » (article 1 )


Publier ses comptes dans certains cas :

• Les informations à transmettre doivent se faire dans un formatexclusivement PDF sur le site de la Direction des Journaux officiels(Arrêté du 2 juin 2009 portant sur les obligations des associations etdes fondations relatives à la publicité de leurs comptes annuels).

• L’article 2-5 2° de l’arrêté du 17 novembre 2011 fixant le montant desrémunérations dues en contrepartie des prestations fournies par ladirection de l'information légale et administrative fixe la rémunération àune somme forfaitaire de 50 € incombant aux associations pour la «publication des comptes annuels incombant aux associations,fondations en exécution du décret n° 2009-540 (…) »


Transmettre ses comptes :

• Comme il a déjà été écrit précédemment, l’article L. 1611-4 alinéa 2 duCGCT précise que : « Tous groupements, associations, œuvres ouentreprises privées qui ont reçu dans l'année en cours une ou plusieurssubventions sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté lasubvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes del'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître lesrésultats de leur activité. »

• Cette obligation concerne toutes les associations subventionnées et cequel que soit le montant de la subvention.


Transmettre ses comptes :• A côté de cette obligation, il en est une autre qui résulte de la

combinaison des articles L. 2313-1 et L. 2313-1-1 du CGCT mais ellene concerne que l’hypothèse d’une subvention de plus de 75 000 € oureprésentant plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat del’association.

• En effet ces associations sont obligées de transmettre à la collectivitéleurs comptes certifiés conformes par le président ou le commissaireaux comptes le cas échéant.

• Il est à noter par ailleurs et à titre d’information que les associationspercevant une subvention de plus de 153 000 € ne sont pasconcernées par l’obligation de déposer en Préfecture leur budget,comptes, compte rendu financier et conventions (article 10 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 – article 2 du décret n° 2001-495 du 6 juin2001).


Indiquer la rémunération des dirigeants :

• Toute association dont le budget annuel est supérieur à 150 000 € etpercevant des subventions supérieures à 50 000 € doivent indiquer larémunération des trois plus hauts cadres dirigeants.

• En effet, l’article 20 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative àl’engagement éducatif précise que « les associations dont le budgetannuel est supérieur à 150 000 € et recevant une ou plusieurssubventions de l’Etat ou d’une collectivité territoriale dont le montant estsupérieur à 50 000 € doivent publier chaque année dans le comptefinancier les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeantsbénévoles et salariés ainsi que leurs avantages en nature. »


Etablir un compte rendu financier :

• La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyensdans leurs relations avec les administrations dispose en son article 10que : « Lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée,l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte rendufinancier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objetde la subvention. Le compte rendu financier est déposé auprès del'autorité administrative ou de l'organisme chargé de la gestion d'unservice public industriel et commercial mentionné au premier alinéa del'article 9-1 qui a versé la subvention dans les six mois suivant la fin del'exercice pour lequel elle a été attribuée. »



• Ce compte rendu financier, qui doit donc être transmis dans les 6 moissuivant la fin de l’exercice pour lequel la subvention a été attribuée doitêtre établi selon des modalités fixées par arrêté (article 3 du décretn°2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 10 de la loin° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière desaides octroyées par les personnes publiques).

• L’arrêté du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier préciseque ce dernier est constitué d’un tableau des charges et des produitsaffectés à la réalisation du projet ou de l’action subventionnée. Cetableau doit obligatoirement comprendre les rubriques suivantes (article3 de l’arrêté).



• Le compte rendu financier doit être accompagné de deux annexes.• L’article 4 de l’arrêté précise que« I. la première annexe comprend un commentaire sur les écarts entre lebudget prévisionnel et la réalisation de l’action ainsi qu’un tableau derépartition entre le budget principal et le compte rendu financier descharges communes indiquant les critères utilisés à cet effet.II. Une seconde annexe comprend une information qualitative décrivant,notamment, la nature des actions entreprises et les résultats obtenus parrapport aux objectifs initiaux du projet. »• Toutes ces informations doivent être attestées par le président ou toute

personne habilitée à représenter l’organisme (article 6).


L’interdiction de redistribuer la subvention :

• Cette interdiction était prévue par un décret-loi du 2 mai 1938.• La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification

du droit et d’allègement des procédures a consacré légalement cetteinterdiction en modifiant l’article L. 1611-4 du CGCT.

• Le dernier alinéa prévoit qu’ : « Il est interdit à tout groupement ou àtoute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention d'enemployer tout ou partie en subventions à d'autres associations, œuvresou entreprises, sauf lorsque cela est expressément prévu dans laconvention conclue entre la collectivité territoriale et l'organismesubventionné. »


L’interdiction de redistribuer la subvention :

• Néanmoins, les collectivités peuvent autoriser par conventionl’association bénéficiaire à reverser une partie des sommes à d’autresassociations.


Se soumettre aux contrôles financiers :

• Outre les contrôles classiques auxquels est soumis tout organisme dedroit privé, il en est un qui est directement lié aux éventuellessubventions versées par les collectivités.

• En effet, l’article L. 211-4 du Code des juridictions financières donne lapossibilité aux chambres régionales des comptes d’assurer lavérification des comptes des associations (puisque c’est le sujet ici)auxquelles une collectivité aurait apporté un concours financiersupérieur à 1 500 €.


Se soumettre aux contrôles financiers :• Ainsi : « La chambre régionale des compte peut assurer la vérification

des comptes des établissements, sociétés, groupements etorganismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels les collectivitésterritoriales leurs établissements publics ou les établissements publicsnationaux dont le contrôle leur a été délégué en application de l'articleL. 111-9 apportent un concours financier supérieur à 1 500 € ou danslesquelles ils détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié ducapital ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent unpouvoir prépondérant de décision ou de gestion. »

• Une association subventionnée à hauteur de plus de 1 500 € devradonc le cas échéant se soumettre aux contrôles des juridictionsfinancières.


Se soumettre aux contrôles financiers :

• La loi relative à l’économie sociale et solidaire autorise legouvernement « à prendre par ordonnance toute mesure relevant dudomaine de la loi afin de simplifier les démarches des associations etdes fondations auprès des administrations, notamment en adaptant lesmodalités d'enregistrement, d'agrément et de reconnaissance d'utilitépublique et les conditions d'obtention de financements. »(Article 62 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économiesociale et solidaire).

7. La requalification de la subvention

Une subvention peut faire l’objet d’une requalification :

• Requalification de la subvention en marché public• Requalification de la subvention en délégation de service public


Requalification de la subvention en marché public :

• Risque fiscal : la requalification d'une subvention en marché publicimplique un assujettissement à la TVA des sommes en question. Eneffet, si les subventions sont exonérées de TVA, tel n’est pas le cas desservices réalisés en contrepartie d’un prix (CGI, art. 256 et 261, 7., 1°,b) à l’instar de ceux réalisés dans le cadre d’un marché public.

• Risque pénal : la requalification est susceptible de faire relever les élusdu délit de favoritisme (art. 432-14 du code pénal). Ce délit sera à coupsûr constitué dès lors que l’attribution d’une « fausse » subvention, encontrepartie d’une prestation, n’est jamais précédée d’une mise enconcurrence prévue par le code des marchés publics


Requalification de la subvention en marché public :

• Risque juridique : en cas de requalification de la subvention en contratpublic (marché public ou délégation de service public), la collectivité doitse soumettre aux règles de publicité et de mise en concurrence. Parailleurs, l’association doit reverser à la collectivité territoriale lasubvention si celle-ci a déjà été attribuée.


Requalification de la subvention en délégation de service public :

• L’article L.1411-1 du CGCT donne une définition précise de la notion dedélégation de service public.

« Une délégation de service public est un contrat par lequel une personnemorale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a laresponsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération estsubstantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Ledélégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir desbiens nécessaires au service. »


Requalification de la subvention en délégation de service public :

• Une délégation de service public (DSP) s’identifie donc à travers troiscritères principaux :– l’administration confie à un tiers une activité d’intérêt général,– cette activité est érigée en service public,– le risque d’exploitation est supporté par le tiers.

8.Les autres relations spécifiques

La mise à disposition de locaux :

• Le principe de la mise à disposition des locaux communaux est fixé parl’article L. 2144-3 du CGCT qui dispose que :

• « Des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations,syndicats ou partis politiques qui en font la demande. Le mairedétermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent êtreutilisés, compte tenu des nécessités de l'administration des propriétéscommunales, du fonctionnement des services et du maintien de l'ordrepublic. Le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contributiondue à raison de cette utilisation ».



• Il est possible d’identifier dans cet article les éléments qui régissentjuridiquement les conditions dans lesquelles la mise à dispositionpourra être prononcée :– le maire est l’autorité compétente pour apprécier, définir et décider

de la mise à disposition de locaux communaux,– les nécessités de l’administration communale, les besoins des

services et le maintien de l’ordre public doivent être examinés avantla mise à disposition de locaux,

– l’éventuelle contribution financière en contrepartie de la mise àdisposition de locaux.



• Le maire est donc seul décisionnaire de la mise à disposition deslocaux mais il lui appartient, en principe d’en vérifier préalablement lesconditions.

• Une commune peut définir dans un règlement intérieur les associationspouvant prétendre à la mise à disposition de locaux communaux.


Gratuité de la mise à disposition de locaux :

• La mise à disposition d’une salle communale constitue, dans la plupartdes situations, une occupation du domaine public. En conséquence etconformément aux dispositions de l’article L. 2125-1 du Code généralde la propriété des personnes publiques,

• « Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personnepublique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'uneredevance sauf lorsque l'occupation ou l'utilisation concernel'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécuritéroutière.



• Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, l'autorisationd'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivréegratuitement :

• 1° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle etforcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage,intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ;

• 2° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement àassurer la conservation du domaine public lui-même.

• En outre, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine publicpeut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif quiconcourent à la satisfaction d'un intérêt général. ».


Gratuité de la mise à disposition de locaux :• La mise à disposition gratuite de locaux (qui reste une faculté)

constitue-t-elle une subvention ?– Aucune décision jurisprudentielle n’a été rendue sur ce point.

Toutefois, le fait que l’autorisation d’occupation d’un local ne fixepas d’obligations réciproques entre la commune et l’association,mais simplement les conditions d’utilisation des lieux, renddiscutable la qualification de subvention.

• Un prix avantageux constitue-t-il une subvention ?– Dès lors qu’il s’agit des prix pratiqués pour l’ensemble des salles

communales, le tarif avantageux ne saurait être assimilé à unesubvention.



• Le législateur a choisi une définition à large spectre.« Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributionsfacultatives de toute nature, valorisées dans l'acte d'attribution, décidéespar les autorités administratives et les organismes chargés de la gestiond'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêtgénéral et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projetd'investissement, à la contribution au développement d'activités ou aufinancement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire.Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre parles organismes de droit privé bénéficiaires. Ces contributions ne peuventconstituer la rémunération de prestations individualisées répondant auxbesoins des autorités ou organismes qui les accordent. »



• La mise à disposition de salle à titre gratuit pourrait constituer une «contribution facultative de toute nature » et donc, une subvention.

• Si tel est le cas, la mise à disposition doit être valorisée et s’inscriradans l’appréciation du seuil annuel des 23 000 €. Les communesdevraient donc dorénavant assimiler cet « avantage en nature » à unesubvention.

Le contrat de mise à disposition de personnel – La mise à disposition :

• En vertu de l’article 61 de la loi du 26 janvier 1984, relative au statut dela fonction publique territoriale, le fonctionnaire reste dans son cadred’emploi d’origine, continuant juridiquement d’occuper cet emploi etd’en percevoir la rémunération, tout en exerçant en fait son activitédans un organisme extérieur.

• La mise à disposition doit être expressément prévue par uneconvention fixant la durée d’exercice du fonctionnaire (qui ne peut, enprincipe dépasser trois ans).


Le contrat de mise à disposition de personnel – La mise à disposition :

• Les conditions de remboursement par l’organisme de la rémunérationde l’agent sont également prévues par cette même convention. La miseà disposition peut toutefois être gratuite.

• Les textes prévoient également la possibilité pour le fonctionnaire d’êtreindemnisé de ses frais et sujétions par l’organisme d’accueil, car toutversement de prime, augmentant son niveau de rémunération, est enprincipe contraire aux textes.


Le contrat de mise à disposition de personnel – Le détachement :

• L’article 64 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que "le fonctionnaire estplacé hors de son cadre d’emploi, de son emploi, ou de son cadred’origine. Il continue à bénéficier de son droit à la retraite".

• Le détachement peut se présenter sous deux modalités :– le détachement de courte durée, c’est-à-dire pour une période

n’excédant pas trois ans,– le détachement de longue durée.


Le contrat de mise à disposition de personnel – Le détachement :

• Il est rappelé que seuls les fonctionnaires peuvent faire l’objet d’unemise à disposition ou d’un détachement, les personnels contractuelsétant exclus de ces possibilités.

• Il est également possible que le personnel d’une association soit mis àla disposition d’une collectivité publique dans un cadre juridique trèsprécis.


9. La gestion de fait

• La gestion de fait est liée à tout maniement irrégulier de fonds publics.• La gestion de fait n'est pas une procédure répressive : il s'agit à la base

de soumettre le comptable de fait aux même obligations que lecomptable patent.

• Cette notion est actuellement définie par l'article 60-XI de la Loi definance n°63-156 du 23 février 1963 modifiée :"Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sansagir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingèredans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à unorganisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un telposte doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagéesdevant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier del'emploi des fonds, ou valeurs, qu'elle a irrégulièrement détenus oumaniés.


• Il est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ouindirectement, des fonds, ou des valeurs, extraits irrégulièrement de lacaisse d'un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir laqualité de comptable public, procède à des opérations portant sur desfonds ou des valeurs n'appartenant pas aux organismes publics, maisque les comptables publics sont exclusivement chargés d'exécuter envertu de la réglementation en vigueur.

• Les gestions irrégulières entraînent, pour les auteurs déclaréscomptables de fait par la Cour des comptes, les mêmes obligations etresponsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics".


• La gestion de fait est constituée, d'après la loi, lorsqu'il y a unmaniement de fonds publics ou réglementés, sans titre légal.1 - Il faut qu'il y ait donc maniement.– Le maniement concerne d'une part la gestion (à savoir un ensemble

d'opérations de recettes et de dépenses), mais également la simpledétention de fonds et, d'autre part, toute gestion irrégulière telle que,par exemple, une extraction illicite de fonds de la caisse d'unorganisme public.

– Le maniement doit porter sur des fonds publics ou sur des fondsprivés réglementés.


– Les fonds publics sont, aux termes de l'article 11 décret n°62-1587du 29 décembre 1962, les fonds et valeurs appartenant auxorganismes publics. Les fonds réglementés sont ceux dontl'exécution est réservée par des textes réglementaires auxcomptables publics, bien que n'appartenant pas à des organismespublics (voir exemple des fonds remis en dépôt par lespensionnaires de maison de retraite).


2 - Le maniement doit être effectué sans titre légal.– Le comptable de fait est par définition une personne qui effectue

des opérations sur des deniers publics sans y être habilitée ou endépassant le cadre de son habilitation.

Il convient de préciser que toute personne qui a permis ou facilité lagestion de fait peut voir sa responsabilité solidairement engagée.


La notion de gestion de fait :• Les conditions légales ainsi présentées ne montrent pas les nombreux

aspects que recouvre le principe et, bien que la loi n°2001-1248 du 21décembre 2001 sur la Cour des comptes et les chambres régionalesdes comptes ait amélioré la situation des comptables de fait, ce type desituation peut toutefois encore causer quelques inquiétudes aux élus nemaîtrisant pas la matière :

– la prescription des actes constitutifs de gestion de fait est désormaisde 10 ans et non plus de trente,


La notion de gestion de fait :– l’inéligibilité des gestionnaires de fait est limitée aux seuls agents et

comptables de tous ordres […] agissant en qualité de fonctionnaires(ce qui exclut donc les élus). Cependant, l’élu “déclaré comptablede fait par un jugement du juge des comptes statuant définitivementest suspendu de sa qualité d’ordonnateur jusqu’à ce qu’il ait reçuquitus de sa gestion”. Ses attributions d’ordonnateur sont confiées àun adjoint (pour une commune) ou au vice président pour un conseilrégional ou général, ce qui permet de respecter le principe de laséparation du rôle d’ordonnateur de celui de comptable public.


La notion de gestion de fait :

• En cas de gestion de fait à caractère frauduleux, le juge pénal restetoutefois compétent à l’encontre d’un élu pour prononcer soninéligibilité, les juridictions pénales devant prononcer des sanctionsproportionnelles à la gravité des faits.


Le cas des associations non déclarées :

• Les collectivités locales n'ont pas la possibilité de subventionner desgroupements, comités ...n'ayant pas été déclarés. La raison est queseul un sujet de droit (donc déclaré) peut être titulaire d'un patrimoine etdonc recevoir une subvention. Une association qui n’a pas été déclaréeen préfecture n’a pas la capacité pour recevoir une subvention.

• Si la collectivité passe outre et verse une subvention à un telorganisme, la subvention est réputée ne pas être rentrée dans lescomptes et dans le patrimoine de l’association. La subvention conservealors la qualification d’argent public et toute dépense faite au moyen deces fonds relève donc de la gestion de fait.


Le cas d'associations déclarées mais dépourvues d'autonomie réelle :

• Le juge est amené dans certaines circonstances à nier la personnalitémorale de l'association pour faire apparaître la personne publique.L’association est considérée comme transparente.


Le cas d'associations déclarées mais dépourvues d'autonomie réelle :• L'une des conséquences est la déclaration de gestion de fait à

l'encontre des responsables de la collectivité et des dirigeants del’association en cause si trois critères sont réunis :– absence d’autonomie financière : les aides, en nature ou financières

accordées par la collectivité, représentent plus de la moitié desressources de l’association,

– exercice d’une activité d’intérêt général qui, théoriquement,relèverait de la compétence de la collectivité,

– absence d’autonomie décisionnelle, les élus ou les agentsaccordant la ou les subventions étant majoritaires au sein desorganes décisionnels de l’association.


Le cas d'associations déclarées mais dépourvues d'autonomie réelle :

• La suppression de la personnalité morale de l'association conduit àconsidérer que les subventions versées n'ont pas perdu leur caractèrede deniers publics et que donc la collectivité en a conservé la maîtrise.

• Ce fut le cas pour une association de promotion municipale, présidéepar le maire, fonctionnant dans des conditions telles que lessubventions qu'elle recevait apparaissaient comme un simple dépôt à ladisposition de ce dernier (Chambre régionale des comptes P.A.C.A. 14avril 1990).


Le cas des subventions fictives :

• Le caractère fictif des subventions peut résulter du fait qu'elles ne sontpas utilisées conformément à l'objet qui leur est assigné par la décisiond'attribution.

• Mais lorsque les décisions de subventions ne comportent pas deprécisions quant à l'objet pour lequel elles ont été accordées, celles-cidoivent être utilisées dans les limites de l'objet associatif.

• A défaut, les juridictions financières considéreront qu'elles sont enprésence d'un indice sérieux de la volonté du subventionneur deconserver la maîtrise des fonds versés, le bénéficiaire étant réduit aurôle passif d'écran juridique.


Le cas de recettes encaissées par une association non habilitée ou endépassement du cadre d’une habilitation régulière :

• Lorsqu’une association encaisse des recettes générées par lefonctionnement d’un service public (par exemple lors de la gestion d’unthéâtre municipal), ou provenant de la gestion d’un bien mis à sadisposition (par exemple loyers d’immeubles publics), sans êtrehabilitée par une convention, elle devient gestionnaire de fait.

10. Les risques pénaux

Les abus d'autorité contre l'administration :

• Ce délit se fonde sur la nécessité d’une cohérence de l’organisationadministrative d’autant plus forte que la décentralisation a progressé etest susceptible de s’élargir encore. Ce texte vise à encadrer lespouvoirs des dépositaires de l’autorité publique afin qu’ils ne lesutilisent pas dans des buts contraires à l’intérêt général qu’incarnel’administration qu’ils dirigent ou à laquelle ils appartiennent. Lessanctions très lourdes prévues par le législateur visent à protéger l’Etatde droit et, au-delà, à garantir le maintien des libertés publiques et de ladémocratie.



• Ce délit se fonde sur la nécessité d’une cohérence de l’organisationadministrative d’autant plus forte que la décentralisation a progressé etest susceptible de s’élargir encore.

• Ce texte vise à encadrer les pouvoirs des dépositaires de l’autoritépublique afin qu’ils ne les utilisent pas dans des buts contraires àl’intérêt général qu’incarne l’administration qu’ils dirigent ou à laquelleils appartiennent. Les sanctions très lourdes prévues par le législateurvisent à protéger l’Etat de droit et, au-delà, à garantir le maintien deslibertés publiques et de la démocratie.



• Article 432-1 :"le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique, agissantdans l’exercice de ses fonctions, de prendre des mesures destinées àfaire échec à l’exécution de la loi est puni de cinq ansd’emprisonnement et de 75 000 € d’amende".

• Article 432-2 :"l’infraction prévue à l’article 432-1 est punie de dix ansd’emprisonnement et de 150 000 € d’amende si elle a été suivied’effets"


La notion de prise illégale d'intérêt :• La prise illégale d’intérêt appelée autrefois "ingérence" était prévue à

l’article 175 de l’ancien Code pénal : "Tout fonctionnaire, tout officierpublic, tout agent public, tout gouvernement qui, soit ouvertement, soitpar des actes simulés, soit par interpositions de personnes, aura pris oureçu quelque intérêt que ce soit dans les actes, adjudications,entreprises ou régies dont il a ou avait, au temps de l’acte, en tout oupartie, l’administration ou la surveillance, sera puni d’unemprisonnement de six mois au moins et de deux ans au plus et seracondamné à une amende qui ne pourra excéder le quart desrestitutions et des indemnités, ni être au-dessus du douzième. Il sera deplus déclaré à jamais incapable d’exercer aucune fonction publique. Laprésente disposition est applicable à tout fonctionnaire ou agent duGouvernement qui aura pris un intérêt quelconque dans une affairedont il était chargé d’ordonnancer le paiement ou de faire la liquidation".


Le délit de favoritisme :• Ce délit a été créé par l’article 7 de la loi n°91-3 du 3 janvier 1991

relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchéset soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicitéet de mise en concurrence.

• Ces dispositions ont été reprises par la loi n°93-122 du 29 janvier 1993,dite loi Sapin, qui a élargi notamment les contrôles et les sanctions auxdélégations de service public.

• Enfin, ces dispositions ont été intégrées dans le Code pénal à l’article432-14, dont la dernière rédaction résulte de l’article 10 de la loi n°95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations deservice public.


• Article 432-14 :"Est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende lefait par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargéed’une mission de service public ou investie d’un mandat électif publicou exerçant la fonction de représentant, administrateur ou agent del’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, dessociétés d’économie mixte d’intérêt national chargées d’une mission deservice public et des sociétés d’économie mixte locales ou par toutepersonne agissant pour le compte de l’une de celles susmentionnées,de procurer ou tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par unacte contraire aux dispositions législatives et réglementaires ayant pourobjet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans lesmarchés publics et les délégations de service public".


Le détournement des biens publics :• Article 432-15 : "Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité

publique ou chargée d’une mission de service public, un comptablepublic, un dépositaire public ou l’un de ses subordonnés, de détruire,détourner ou soustraire un acte ou un titre en tenant lieu, ou tout autreobjet qui lui a été remis en raison de ses fonctions ou de sa mission, estpuni de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 € d’amende.

• Article 432-16 : "Lorsque la destruction, le détournement ou lasoustraction par un tiers des biens visés à l’article 432-15 résulte de lanégligence d’une personne dépositaire de l’autorité publique ouchargée d’une mission de service public, d’un comptable public ou d’undépositaire de l’ordre public, celle-ci est punie d’un and’emprisonnement et de16 000 € d’amende".


Le détournement des biens publics:• Si l’article 432-15 suppose bien une intention coupable, tel n’est donc

pas le cas de l’article 432-16 ; il s’agit d’un simple délit de négligence :le fait de laisser un tiers commettre l’infraction sans aucune intentioncoupable pourra entraîner la condamnation d’un élu ou d’unfonctionnaire. Les cas d’infractions sont dès lors particulièrementnombreux, il suffira d’évoquer les mises à disposition de fonctionnairesnon formalisées selon les exigences de la loi (voir section sur le statutde la fonction publique territoriale). Ce type de situation se rencontretrès fréquemment dans les satellites privés des collectivités publiqueslocales. L’infraction est également réalisée dès lors que du matériel oudes locaux, propriétés d’une collectivité publique, sont mis à dispositionsans aucune convention.


Le détournement des biens publics :

• Une attitude préventive consiste à systématiquement reprendre sur leplan juridique les relations de la collectivité territoriale avec sessatellites privés, en établissant, selon les cas, des conventions demises à disposition précaires de locaux, de mises à disposition dematériels, dont l’inventaire sera actualisé chaque année.

11. Le pouvoir de contrôle des fonds confiés

• Les associations qui bénéficient de concours financiers importants enprovenance de l’Etat, d’institutions, de collectivités locales,d’établissements publics locaux, de personnes privées, voired’entreprises, sont soumises, en sus de l’obligation de rendre comptede l’activité et de la gestion, à un ensemble de contrôles externes.


Ces contrôles peuvent provenir des deux domaines suivants :– public, notamment par le biais de la collectivité publique attributaire,

des tribunaux administratifs et du Conseil d’Etat, des chambresrégionales des comptes et de la Cour des Comptes, de diversautres organismes administratifs (inspection générale des finances,ministères, commissaires du gouvernement, administration fiscale,etc.)

– privé, par les contrôles des citoyens-donataires, ainsi que celui descommissaires aux comptes.

• Ils visent à garantir la régularité et la conformité de l’attribution et del’utilisation des ressources par les associations, notamment cellesprovenant du public qui finance directement ou indirectement cesorganismes et leurs activités par le biais des impôts ou des dons.


Le contrôle général sur les fonds confiés :• Le décret du 30 octobre 1935 prévoit que les associations ayant reçu

une ou plusieurs subventions, dans l’année en cours, sont tenues defournir à l’autorité octroyant un concours une copie certifiée de leursbudgets et de leurs comptes de l’exercice écoulé, ainsi que tous lesautres documents faisant connaître les résultats de leur activité.

• Le décret précise par ailleurs que "toute association, œuvre ouentreprise ayant reçu une subvention pourra être soumise au contrôledes délégués de la collectivité qui l’a accordée".

• Tout refus de communiquer à la collectivité locale les piècesjustificatives, ou l’insuffisance des renseignements fournis par lebénéficiaire, peut entraîner la suppression de la subvention ou sonremboursement.


Le pouvoir de contrôle de la légalité :

• Ces contrôles exercés par les tribunaux administratifs tendent à vérifierles conditions de légalité de l’allocation des subventions.

• Les tribunaux administratifs et le Conseil d’Etat sont compétents pourjuger de la légalité de l’allocation des subventions par les collectivitéslocales, tant en ce qui concerne leur affectation que leur modalité deversement.

• Le contrôle exercé par le juge administratif est un contrôle restreint. Eneffet, il permet seulement de vérifier si la décision attaquée n’est pasentachée d’erreur manifeste d’appréciation. Il lui est impossible deremettre en cause le pouvoir discrétionnaire de la personne publique.


Le pouvoir de contrôle de la légalité :

• Le Conseil d’Etat est particulièrement attaché dans sa jurisprudence àveiller à ce que les personnes publiques, dans l’attribution dessubventions, respectent les grands principes généraux de droit,notamment les principes de laïcité, respect des libertés publiquesfondamentales (égalité, non-discrimination …), intérêt local suffisant.

• Les préfets, en tant qu’autorité déconcentrée, ont le pouvoir de déférerdevant les tribunaux administratifs les décisions d’attribution dessubventions des collectivités locales lorsqu’ils les estiment contraires àla légalité.

• Par ailleurs, les associations qui s’estiment lésées par les décisions descollectivités locales peuvent saisir le préfet dans un délai de deux moisà partir de la date à la quelle la décision est devenue exécutoire dans lebut de déclencher la procédure de déféré préfectoral.


Le pouvoir de contrôle de la Cour des Comptes et des ChambresRégionales des Comptes (CRC) :

• Elles peuvent contrôler toute association bénéficiant de subventions oud’autres concours financiers quelle que soit leur forme, de la part del’Etat, d’une autre personne morale soumise au contrôle de l’Etat, descollectivités locales et de leurs établissements publics.

• Ce pouvoir est partagé entre la Cour des Comptes, lorsqu’il s’agitd’organismes ayant bénéficié d’un concours financier de l’Etat (article L.111-7 du code des juridictions financières) et les Chambres régionalesdes comptes (article L. 211-6 du code des juridictions financières).


Le pouvoir de contrôle de l'Administration :

• Les associations subventionnées par les collectivités publiques, dont lagestion n’est pas, par définition, assujettie aux règles de la comptabilitépublique, sont d’une manière générale soumises aux vérifications descomptables supérieurs du Trésor, de l’Inspection Générale desFinances et de l’inspection de l’administration du Ministère de l’Intérieuren ce qui concerne les organismes qui ont fait appel aux concours descollectivités locales.


Le pouvoir de contrôle de l'Administration :

• L'inspection générale des finances

• L'inspection générale de l'administration

• Les corps d'Inspection Technique (IGAS)

• Le contrôle financier• Le Commissaire du

Gouvernement• La tutelle d'un ministère

• Le contrôle économique et financier de l'Etat

• Le Ministère de l'Intérieur• L'Administration des Impôts• La Direction Générale des

Douanes et Droits Indirects (D.G.D.D.I.)

• Les agents de contrôle de l'U.R.S.S.A.F.


Questions les plus courantes …

Questions les plus courantes … les plus courantes …

1 – Toutes les associations peuvent-elles être subve ntionnées ?

2 – Un syndicat peut-il être subventionné ?

3 – A quelles conditions une subvention peut-elle êt re versée à une association ?

4 – Une collectivité peut-elle subventionner l’organ isation du congrès interne d’une association ?

5 – La collectivité peut-elle exiger des pièces à l’ appui d’une demande de subvention ?


6 – La collectivité peut-elle demander la liste des adhérents d’une association ?

7 – Chaque subvention doit-elle faire l’objet d’une d élibération spécifique ?

8 – A quelles conditions une collectivité peut-elle refuser une subvention ?

9 – La collectivité doit-elle motiver son refus de su bvention ?

10 – Une convention doit-elle être systématiquement s ignée ?


11 – Une association peut-elle reverser la subventio n à un autre organisme ?

12 – Comment s’assurer que la subvention a été utili sée conformément à son objet ?

13 – Les chambres régionales des comptes (CRC) sont- elles compétentes pour vérifier les comptes des associati ons subventionnées ?

14 – Comment distinguer une subvention d’un marché p ublic ?

15 – Comment le juge applique-t-il cette distinction ?


16 – Quelles sont les conséquences d’une requalifica tion en marché public ?

17 – La subvention peut-elle constituer une « aide d ’Etat » de droit communautaire ?

18 – Qui décide des mises à disposition d’équipement s à des associations ?

19 – Pour quelles raisons est-il possible de refuser une mise à disposition de salle ?

20 – La commune peut-elle interdire tout usage polit ique, syndical ou religieux des salles qu’elle met à disposition ?


21 – La collectivité peut-elle obliger l’association à être assurée ?

22 – Une collectivité peut-elle interrompre la mise à dispos itionqu’elle a accordée à une association ?

23 – La mise à disposition doit-elle donner lieu au paiement d ’uneredevance ?

24 – Quels sont les risques de requalification de la conventi on endélégation de service public (DSP) ?

25 – Une association peut-elle être chargée de la gestion d’u n servicepublic, sans qu’une DSP ou un marché public soit conclu ?


26 – Une collectivité peut-elle mettre ses agents à la dispos ition desassociations ?

27 – Une collectivité locale peut-elle adhérer à une associa tion ?

28 – Quels sont les risques pour les actes pris par la collecti vité ?

29 – Qu’est-ce qu’un « conseiller intéressé à l’affaire » ?

30 – A quelle condition la participation d’un conseiller int éressé vicie-t-elle la délibération ?


31 – Qu’est-ce que la prise illégale d’intérêts ?

32 – L’élu peut-il être condamné sans retirer de bénéfice mat ériel desa fonction au sein de l’association ?

33 – Existe-t-il des dérogations dans le champ d’applicatio n de laprise illégale d’intérêts ?

34 – Qu’est-ce que la « gestion de fait » ?

35 – Une association indépendante de la collectivité peut-e lle être àl’origine d’une gestion de fait ?


Questions& feedback

relations des collectivités / associations et problématiques des marchés publics

Government & Nonprofit