relación y controles recíprocos entre órganos del poder 65 i ...b. efectividad. los instrumentos...

DEMOCRACIA E INSTITUCIONES

Relación y controles recíprocos entre órganos del poder 65

I. Consideraciones generales sobre los controles polí- ticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

II. Regulación de los controles políticos en la Consti- tución y propuestas de reforma . . . . . . . . . . 67

III. Consideración final: consolidación democrática y gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

IV. Sugerencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . 82

VII

Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv

DR © 2000. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

RELACIÓN Y CONTROLES RECÍPROCOSENTRE ÓRGANOS DEL PODER*

I. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE

LOS CONTROLES POLÍTICOS

Uno de los problemas centrales de todo sistema constitucionalreside en los instrumentos adecuados para el control del poder.Por siglos, dicho tema ha ocupado la atención de filósofos, ju-ristas y políticos. Se trata de una cuestión de análisis indispen-sable en cualquier sistema democrático; incluso allí donde loscontroles funcionan satisfactoriamente requieren de ajustes pe-riódicos. A continuación, y conforme al método de trabajo se-ñalado por la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, enunciaréalgunos de los problemas que en esta materia debe resolver laConstitución:

A. Regular las relaciones de control entre los órganos políticosdel poder: gobierno y Congreso.

B. Garantizar que esas relaciones de control se realicen bajolos siguientes principios:

a. Responsabilidad. Los órganos del poder deben actuar den-tro de la esfera de su competencia, sin exceso ni defecto.Ir más allá de sus facultades, o dejar de cumplir con susresponsabilidades, afecta los derechos de los gobernadosy, por ende, vulnera el Estado de derecho

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* Incluido en VV. AA., Propuestas de reformas constitucionales, México, BarraMexicana, Colegio de Abogados, 2000.



b. Efectividad. Los instrumentos de control deben aplicarsepara que cada órgano del poder actúe estrictamente en elámbito de sus responsabilidades, no para evitar, obstacu-lizar o condicionar esa actuación.

c. Utilidad. Los instrumentos de control sólo son útiles sicontribuyen a que los órganos del poder funcionen deacuerdo con lo dispuesto por la Constitución y las normasque deriven de ella, de forma razonable y eficaz, atendien-do al derecho al buen gobierno que tienen los ciudadanos.

d. Publicidad. Los controles no pueden ser utilizados paraintercambiar favores políticos. Los entendimientos subrep-ticios que conciernen a la forma de ejercer o de no poneren práctica los controles, con el supuesto objetivo de al-canzar consensos políticos, atenúan, neutralizan e inclusocancelan los efectos jurídicos y políticos de los controles.Los consensos para la modificación o actuación de las ins-tituciones no deben adoptarse en perjuicio del ejercicio delos controles.

e. Estabilidad. Los controles deben ser ejercidos de maneraresponsable y no para dirimir problemas de antagonismopersonal o de lucha por el poder. No deben confundirse lasexpresiones de la lucha por el poder, que se regulan porlas normas electorales; de las luchas en el poder, que selimitan a acomodos de intereses, tendencias, corrientes opersonas; ni de las luchas contra el poder, que a veces sepractican en nombre de las libertades públicas. Los con-troles no son instrumentos de combate sino de integracióny se aplican para dar estabilidad a las instituciones.

f . Regularidad. Los controles se deben ejercer de manera pre-decible y sistemática.

C. Proteger los derechos individuales y colectivos concernien-tes a la libertad, la seguridad, la igualdad y la equidad. Comobien se sabe, estos derechos constitucionales cuentan con garan-tías jurídicas, que se ejercen a través de instancias jurisdiccio-

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nales; pero ocurre que además de esos medios de defensa antelos actos de los órganos de gobierno, los instrumentos de controlpolítico también son útiles para la protección de esos derechos.En realidad, los instrumentos de control político pueden llegara desempeñar una función suprema de garantía, en tanto que desu aplicación depende que los órganos políticos del poder noincurran en excesos que lesionen las libertades públicas y el fun-cionamiento mismo de los órganos jurisdiccionales y de rele-vancia constitucional (organismos tutelares de los derechos hu-manos y organismos electorales, por ejemplo).

II. REGULACIÓN DE LOS CONTROLES POLÍTICOS

EN LA CONSTITUCIÓN Y PROPUESTAS DE REFORMA

La Constitución prevé diversos instrumentos de control entrelos órganos políticos del poder (gobierno y Congreso). Se pre-sentan aquí algunos de esos instrumentos, de una manera muyesquemática, y a continuación de cada uno se formula una pro-puesta de reforma, también en términos generales.

A. Del Congreso:

a. Periodo de sesiones del Congreso. Conforme a los artículos65 y 66 de la Constitución, el Congreso no puede sesionarmás de cinco meses por año en sesiones ordinarias. Deacuerdo con los artículos 78, IV y 89, XI, dos tercios delos individuos presentes de la Comisión Permanente, porpropia decisión o a propuesta del presidente, pueden con-vocar a un periodo de sesiones extraordinarias. En estecaso, sin embargo, el Congreso o la cámara convocadasólo puede ocuparse de los asuntos previstos en la convo-catoria.Propuesta: Ampliar la duración de los periodos ordinariosde sesiones hasta un máximo de nueve meses. Durante losrecesos, la discusión de las políticas gubernamentales se

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transfieren a la Comisión Permanente, que ejerce variasde las atribuciones que en materia de control correspondenal Congreso, pero los efectos políticos de opinión no sonlos mismos. Se argumenta que es necesario dejar que losrepresentantes regresen a sus distritos y a sus estados parano desvincularse de los representados. Esto no es sino unaficción, explicable por las dificultades de las comunica-ciones y transportes durante el siglo XIX, pero insostenibleen nuestros días.

b. Informe presidencial. De acuerdo con el artículo 69 cons-titucional, el presidente de la República debe presentar uninforme el 1o. de septiembre, con motivo de la aperturadel periodo de sesiones ordinarias. En ese informe, rendidopor escrito, debe manifestar “el estado general que guardala administración pública del país” . Con relación al infor-me presidencial se han discutido tres cuestiones:— Si debe ser leído por el presidente, o basta con asistiral Congreso y entregar el texto. Las tensiones políticasde los últimos años llevaron a considerar la conveniencia desuprimir la práctica de que el presidente leyera personal-mente su informe y, ateniéndose a la letra del texto cons-titucional, se limitara a asistir y presentarlo por escrito.Esta medida se ha adoptado ya en varios estados de laFederación. Hasta este momento ha prevalecido el buenjuicio y el presidente, a riesgo de las situaciones de tensión,sigue leyendo su informe ante el Congreso.— El segundo aspecto consiste en si el presidente debeaceptar interpelaciones de los legisladores. Con fundamen-to en el principio de separación de poderes, se ha tomadola decisión de no permitir interpelaciones. En este sentidose es congruente con ese principio, adoptado precisamentepara proteger a los monarcas ante las exigencias de lasasambleas populares. Aun cuando el principio de separa-ción de poderes se ha aplicado, en muchos casos con éxito,en los sistemas democráticos, en realidad su origen atendía,

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esencialmente, a la necesidad de proteger un margen ra-zonable para las potestades del monarca. AcertadamenteKelsen (Esencia y valor de la democracia, México, EditoraNacional, p. 113) afirmó que “el dogma de la separaciónde poderes es la piedra angular en la ideología de la mo-narquía constitucional” . Por eso las tesis de Montesquieuresultaron muy funcionales para la construcción del siste-ma presidencial fuerte, postulado por Hamilton, Madisony Jay en El federalista, y para todos los sistemas análogosque se derivaron del norteamericano. Además, la doctrinade la separación de poderes, muy sugerente desde su formu-lación original, también permitió matizar los efectos radi-cales de la soberanía popular postulada por Rousseau.— El tercer tema concierne a si, en el caso de no aceptarinterpelaciones, el presidente debe por lo menos escucharlas posiciones de los legisladores. Aquí la respuesta tambiénha sido negativa, de suerte que se ha considerado que elpresidente sólo puede enterarse de lo que opinan los repre-sentantes de la nación por los medios de comunicación,porque hacerlo de manera directa afectaría su investidura.En este caso la aplicación del principio de separación depoderes se ha llevado a un extremo que carece de sustento.Los problemas que se advierten en el sistema constitucio-nal mexicano se deben a que no están diferenciadas lasfunciones del jefe del Estado y jefe del gobierno. Al asu-mirse ambas por una misma persona, sucede que en susrelaciones con el Congreso actúa como jefe del Estado ocomo jefe del gobierno según resulta más útil a los finesdel poder del presidente. Al rendir su informe, lo hace entanto que jefe del gobierno, pero al rehusar entablar undiálogo con los representantes, actúa como jefe del Estado.Se trata de una contradicción que se origina en la impre-cisión de la norma constitucional.Propuesta: Debe introducirse la figura del jefe del gabi-nete. Debe tratarse de un funcionario cuya designación y




remoción sea realizada por el presidente, pero en el primercaso con el consentimiento y en el segundo con el cono-cimiento del Congreso, a través del Senado. El jefe delgabinete debe asistir regularmente a las sesiones de ambascámaras, y responder a las interpelaciones y preguntas quesus miembros le presenten conforme al orden que al efectose establezca. Además, se le deben conferir facultades ex-presas al gabinete, para que sus integrantes participenrealmente en las decisiones que el gobierno adopte y pue-dan responder de ellas, en el ámbito de su competencia,ante el Congreso. No se trata de adoptar un sistema par-lamentario, sino de modernizar el presidencial. Numerosossistemas presidenciales han adoptado ya lo que aquí seestá proponiendo.

c. Comparecencia de miembros del gabinete. De acuerdo conel artículo 93 constitucional los secretarios están obligadosa informar al Congreso en dos circunstancias: a) anual-mente, acerca “del estado que guardan sus respectivos ra-mos” , y b) cuando sean requeridos “para que informencuando se discuta una ley o se estudie un negocio con-cerniente a sus respectivos ramos o actividades” . Se trata,por lo mismo, de facultades muy limitadas, porque en elprimer caso se excluye al procurador general de la Repú-blica y a los directores de organismos descentralizados yempresas de participación estatal mayoritaria, y los secre-tarios cumplen con la simple remisión de una memoria; yen el segundo, que sí incluye al procurador y a los demásfuncionarios, las convocatorias para que comparezcanlos funcionarios son muy irregulares. En cada ocasión seda lugar a negociaciones entre los partidos que no siempreconcluye con un citatorio para comparecer.Propuesta: Con relación a los integrantes del gabinete, laque se planteó en el punto anterior (asistir con regularidada las sesiones del Congreso y atender interpelaciones ypreguntas); con relación a los titulares de los organismos

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y empresas, aunque sus informes anuales son incluidosdentro del que rinden las secretarías a cuyo sector corres-ponden, deben acudir siempre que sean requeridos por lascomisiones del Congreso, aun a petición de la minoría. Esnecesario desarrollar los derechos de las minorías, que sibien no tienen por sí solas capacidad para decidir, sí debentenerla para exigir información. La ausencia de facultadesen este sentido ha hecho que sean los medios de comuni-cación y no los órganos de representación política los quesirvan para demandar información a las dependencias gu-bernamentales.

d. Comisiones de investigación. El artículo 93 constitucionaltambién regula lo concerniente a las comisiones de inves-tigación. En este caso operan dos limitaciones: a) las co-misiones en la Cámara de Diputados se integran por de-cisión mayoritaria pero a petición de una cuarta parte desus miembros, mientras que en la de senadores se exigeque la propuesta proceda de la mitad de sus integrantes;y b) las comisiones sólo tienen competencia para investigarel funcionamiento de los organismos descentralizados y delas empresas de participación estatal mayoritaria.Propuesta: La facultad de constituir comisiones de inves-tigación debe reservarse para la mayoría, pero puede serplanteada por cualquiera de los integrantes de las cámaras.Es una incongruencia que cualquier representante puedapresentar una iniciativa de ley e incluso de reformas a laConstitución, pero no una iniciativa para integrar una co-misión. Por otra parte las comisiones de investigación de-ben tener facultades para conocer todas las áreas del go-bierno y para citar a particulares. Esto último sobre todosi se tiene en cuenta que numerosos servicios públicos sonobjeto de gestión privada.

e. Iniciativa legislativa. Conforme al artículo 71 constitucio-nal, el derecho de iniciar leyes corresponde al presidentede la República, a los diputados y senadores y a las le-




gislaturas de los estados. Además, conforme al prolijo ar-tículo 122, C, base primera, V, ñ, la Asamblea Legislativadel Distrito Federal puede presentar iniciativas de leyes odecretos “en materias relativas al Distrito Federal” . Estalimitación no rige para el caso de las legislaturas estatales.Aquí el elemento de control consiste en que el gobierno(por extensión del presidente de la República) no disponede elementos que le aseguren que sus iniciativas cuentencon un rápido trámite en casos especiales. Sólo el artículo29, relativo a la suspensión de garantías, previene implí-citamente un trámite expedito para la habilitación de fa-cultades en casos extraordinarios; pero ni siquiera en lodispuesto por los artículos 49 y 131 se puede inferir esamisma diligencia. En estos términos, mientras que el Eje-cutivo tiene tasada su facultad de veto frente a las deci-siones normativas del Congreso, éste dispone de una am-plia libertad para retener, sine die, las iniciativas delpresidente. Esto, desde luego, no ha representado ni repre-sentará un problema en tanto el gobierno cuente con ma-yoría en el Congreso, pero será un factor de entorpeci-miento en las tareas de gobierno cuando la mayoría decidabloquear las iniciativas del presidente. Por otra parte, unórgano del poder, el Judicial, carece de la facultad de ini-ciar leyes, con lo que queda a expensas de que alguno delos otros dos órganos decida proponer. Esta omisión sueleser subsanada mediante el procedimiento informal de so-licitar su opinión a la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción en los temas que le conciernen, y en ocasiones elgobierno ha hecho suyos proyectos elaborados por el ór-gano judicial. Esto, empero, es sólo una práctica no vincu-lante.Propuesta: Establecer los casos en que el presidente puedadisponer de la facultad de presentar iniciativas en bloque,que sean aprobadas o desechadas por completo, y contarcon instrumentos que le permitan, en ciertas circunstancias,

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reclamar la atención perentoria del Congreso. De no serasí, el gobierno puede quedar paralizado por la simple omi-sión del Congreso. Además, debe admitirse el derecho deiniciativa de la Suprema Corte, como ocurre en las Cons-tituciones de todas las entidades federativas, excepto en elEstatuto del Distrito Federal, en relación con sus tribunalessuperiores de Justicia, y en numerosos sistemas constitu-cionales extranjeros, latinoamericanos y europeos. No sepuede alegar que la iniciativa vulnere el llamado principiode separación de poderes, porque ya en este momento lacomparten Congreso y gobierno; ni que altere de algunaforma las relaciones institucionales, porque el sistema fe-deral tampoco se ha visto afectado por el hecho de quese reconozca el derecho de iniciativa a los congresos lo-cales.

f . Presupuesto. La formulación del presupuesto de egresos seha vuelto un problema creciente. La ausencia de reglaspara la reconducción del presupuesto o para la continuidadde los servicios básicos, da lugar a negociaciones que afec-tan, o pueden llegar a hacerlo, la estabilidad de las finanzaspúblicas. Además, en el caso de que no se aprobara elpresupuesto de egresos, el efecto paralizante adquiriría pro-porciones inimaginables; baste señalar que se carecería derecursos para sostener algunos servicios, como los de se-guridad federal, que incluye a las fuerzas armadas. Tam-bién debe considerarse que la Ley de Ingresos tiene unavigencia prevista para un año fiscal.Propuesta: Adoptar cualquiera de las siguientes opciones:que las disposiciones de ingresos y egresos aprobadas parael año que concluye se consideren prorrogadas por un pe-riodo determinado, o hasta que el Congreso apruebe lasnuevas leyes; que se disponga de los recursos asignadosen el presupuesto cuya vigencia concluya, para sostenerlos servicios y actividades que se consideren indispensa-bles, o una combinación de ambas opciones.




g. Tratados. Al resolver el amparo en revisión 1475/98, laSuprema Corte de Justicia de la Nación estableció la su-perioridad jerárquica de los tratados internacionales en re-lación con las leyes federales. En este caso debe tenersepresente que, de conformidad con el artículo 89, X, cons-titucional, el presidente está facultado para celebrar trata-dos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En los tér-minos de la nueva tesis de la Corte (que abandona uncriterio previo conforme al cual consideraba de igual je-rarquía a los tratados y las leyes) las disposiciones nor-mativas que adopten el presidente y el Senado son supe-riores a las disposiciones normativas que aprueben lascámaras de Diputados y de Senadores. Esto puede generarconsiderables distorsiones en la vida institucional, pues lavoluntad conjunta del presidente y de la mayoría de lossenadores podría constituir una especie de superlegislador,con lo cual se afectaría el sistema representativo estable-cido por la Constitución. Adicionalmente, el criterio sos-tenido por la Corte señala que

en esta materia (de la jerarquía de los tratados) no existe limita-ción competencial entre la Federación y las entidades federativas,esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local delcontenido del tratado, sino que por mandato expreso del propioartículo 133, el presidente de la República y el Senado pueden obli-gar al Estado mexicano en cualquier materia, independientementede que para otros efectos ésta sea competencia de las entidadesfederativas.

Considero que en este punto la tesis es peligrosa, porqueno se adecua a lo preceptuado por el 124 constitucional;pero sin entrar aquí a esas reflexiones, sí debe tenerse encuenta que, como resultado de la denominada “globaliza-ción” o “mundialización” , el número de cuestiones quevan siendo consideradas como propias de la comunidadinternacional va en aumento, por lo que la competencia

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normativa del presidente y del Senado puede ensancharsede una manera prácticamente ilimitada. Es oportuno agre-gar aquí que sólo en nueve sistemas constitucionales lati-noamericanos existe el bicameralismo (Argentina, Bolivia,Brasil, Colombia, Chile, México, Paraguay, República Do-minicana y Uruguay). De estos países, sólo en México seha mantenido la disposición, adoptada de la Constituciónnorteamericana, en el sentido de que únicamente el Senadoparticipe en la ratificación de los tratados. Algo semejanteocurre en la Unión Europea. De los ocho países con sis-tema bicameral, sólo en Austria se reserva la facultad deratificar tratados a una de las cámaras. Por lo demás, lasConstituciones francesa y griega reconocen expresamentela superioridad de los tratados sobre las leyes, pero esta-blecen que por esa precisa razón los tratados deben seraprobados conforme a los mismos procedimientos que lasleyes. En el caso que nos ocupa hay otro problema adi-cional: ¿quién tiene la facultad para denunciar un tratado,el presidente por sí solo, o el presidente y el Senado? EnEstados Unidos se ha discutido este asunto, y aun cuandouna parte de la doctrina se inclina por que sean ambos,los presidentes han mantenido su potestad en esta materia.La práctica seguida en México coincide con la nortea-mericana, toda vez que la Constitución sólo alude a laparticipación del Senado para aprobar los tratados. Nosencontramos por ende con el fenómeno de que el presi-dente ejerce facultades derogatorias de normas con jerar-quía superior a las leyes.Propuesta: Que los tratados internacionales sean ratifica-dos por ambas cámaras del Congreso, y que se prevea ex-presamente que su denuncia también sea aprobada por am-bas cámaras. Por lo demás, no existe razón alguna, jurídicao política, para reservar la facultad de ratificación sólo alSenado. Se trata de una adopción extralógica del sistemanorteamericano. En nuestro sistema constitucional la Cá-




mara de Senadores ya no es representativa de las entidadesfederativas, como lo sigue siendo en Estados Unidos; amayor abundamiento, la Constitución de aquel país esta-blece (artículo II, 2) que la aprobación de los tratados debedarse por dos tercios de los senadores presentes. Por lajerarquía que la Corte atribuye a los tratados internacio-nales, deberá considerarse también la conveniencia de in-troducir una mayoría calificada para su aprobación.

h. Ratificación de nombramientos. El artículo 76, I, de laConstitución, obliga al presidente a someter a la ratifica-ción del Senado los nombramientos del procurador generalde la República, así como de los ministros, agentes diplo-máticos, cónsules generales, empleados superiores de Ha-cienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, laArmada y la Fuerza Aérea. Conforme al artículo 78, VII,la Comisión Permanente puede también ratificar esos nom-bramientos, excepto el de procurador. La práctica ha sidoadversa al cumplimiento de la norma constitucional encuanto a los empleados superiores de Hacienda.Propuesta: En este sentido, remito a lo señalado en el rubrocorrespondiente al informe presidencial.

i . Ausencia del presidente del territorio nacional. El artículo88 constitucional dispone que, para ausentarse del territorionacional, el presidente requiere del permiso del Congresoo de la Comisión Permanente. La intensidad de las rela-ciones internacionales hace que con motivo de la aplica-ción de este precepto se incurra en frecuentes trámites deautorización, en algunas ocasiones con resultados negati-vos. Al negar un permiso para que el presidente salga delterritorio nacional el Congreso no realiza una función sus-tantiva de control político y sí, en cambio, obstaculiza eldesarrollo normal de las relaciones del Estado mexicanocon otros Estados o con organismos internacionales.

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Propuesta: Reducir esta facultad del Congreso a los casosen que la salida del presidente sea superior a un periodoque se estime razonable; por ejemplo, quince días.

B. Del gobierno:

a. Duración del periodo de sesiones. Aun cuando hasta ahorala aplicación del artículo 66 constitucional no ha dado lu-gar a enfrentamientos o divergencias entre el Congreso yel presidente, no cabe duda de que la facultad conferidaal presidente para resolver el diferendo entre ambas cá-maras cuando no se pongan de acuerdo en terminar superiodo de sesiones antes de las fechas establecidas porla Constitución, representa un riesgo político. A manerade ejemplo, supóngase que (con independencia de la pro-puesta que se hace en este mismo texto acerca de la am-pliación de los periodos de sesiones ordinarias) en una delas cámaras, donde el partido del presidente cuente conmayoría, se decide terminar las sesiones el 30 de marzoen lugar del 30 de abril, y que la otra cámara no acepta.La decisión correspondería al presidente, con lo cual sepone en sus manos un poderoso instrumento de controlsobre el Congreso.Propuesta: Suprimir esta facultad del presidente y estable-cer que cuando las cámaras no se pongan de acuerdo endar por terminado su periodo de sesiones ordinarias antesde las fechas previstas por el texto constitucional, se ago-tará el periodo en la fecha que la Constitución prevea.

b. No reelección de los representantes. En sus términos ori-ginales, la Constitución de 1917 sólo proscribió, de maneraabsoluta, la reelección del presidente. Incluso en el casode los gobernadores se admiten algunas modalidades quepermiten una especie de reelección muy limitada. Pero encaso de los integrantes del Congreso, la Constitución deQuerétaro no estableció limitación alguna para su reelec-




ción. En 1933, empero, las presiones que resultaban dehaber integrado numerosas fuerzas políticas en un solo par-tido, el Nacional Revolucionario, obligó a abrir espaciospara quienes aspiraban a desempeñar cargos de repre-sentación pero veían limitadas sus opciones por la reelec-ción sucesiva de quienes los ocupaban. Ante el riesgo deuna fractura que diera rápido fin al PNR, se adoptó laantidemocrática reforma constitucional que prohibió la ree-lección sucesiva de los diputados y de los senadores. Otrotanto se hizo con los legisladores estatales. Esto, inde-pendientemente de los efectos que tuvo con relación alpartido político, generó un importante desequilibrio en lasrelaciones entre el Congreso y el gobierno, en perjuiciodel primero. Es sabido que, con los riesgos del clientelismoque propicia la reelección de los representantes, la presen-cia de ellos sujeta sólo a la decisión de los electores lesofrece tres ventajas: experiencia, independencia ante elaparato dominante del partido e independencia ante el go-bierno. Al suprimirse la reelección se subordinó a los dipu-tados al gobierno, que les ofreció facilidades de colocaciónpolítica al término de sus mandatos, de acuerdo con lasolidaridad mostrada durante el ejercicio de su función; ya quienes aspiraban a la reelección en periodos disconti-nuos o en otros cargos electorales se les obligó a la obe-diencia sistemática ante los órganos de dirección del par-tido político dominante. En 1965 se intentó adoptar unafórmula relativamente suave de reelección, que no incluíaa los senadores. Fue votada favorablemente en la Cámarade Diputados, y luego, sin argumentación pública, recha-zada por la de Senadores.Propuesta: Conservar la prohibición absoluta, en sus térmi-nos actuales, de la reelección del presidente, pero restablecerla reelección de los legisladores electos conforme al principiode mayoría relativa. Para limitar en lo posible los efectos

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del clientelismo, deberá pensarse en un límite para la ree-lección. Doce años puede ser un límite razonable.

III. CONSIDERACIÓN FINAL: CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

Y GOBERNABILIDAD

Para algunos autores, que siguen la sugerente línea de refle-xión de Alonso Lujambio, la transición democrática se inició enMéxico en 1988; otros consideramos que su punto de partidaestá en la reforma electoral de 1977. Pero independientementede cuándo haya comenzado, lo que hoy es indiscutible es que,al menos en cuanto al aspecto electoral, los mexicanos estamosconvencidos de que vivimos en un proceso democrático.

Ahora bien, la democracia es el más vulnerable de cuantossistemas existen. Si contamos la intensidad de la búsqueda de-mocrática y los periodos en los que ha habido democracia, se-guramente nos habremos de preocupar. Desde hace veinticincosiglos la democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas;sin embargo, las recaídas autoritarias, frecuentes y muy durade-ras, han convertido a la democracia en una esperanza perenney en una realidad efímera.

Por eso no basta con transitar hacia la democracia; tambiénhay que consolidarla y conservarla. Cada una de esas etapas re-quiere de disposiciones y actitudes diferentes. Para transitar haciala democracia hacen falta vigor y determinación. Los luchadorespor la democracia normalmente están dispuestos a arrostrar lasmayores dificultades y los máximos peligros. Algunos han tenidoque pagar precios tan elevados como el de su libertad y aun suvida.

Para consolidar la democracia se requieren otras virtudes. Nose corren tantos riesgos, porque tampoco se espera tanta gloria.Para consolidar la democracia no es menester una lucha frontal;se hace más bien necesario seguir estrategias de aproximaciónindirecta que permitan negociar a la vez con el adversario y con




el partidario. Por lo general hay, en todos los grupos conten-dientes, los moderados dispuestos a compartir el poder, y losintransigentes que no se avienen a compartir lo que, desde supunto de vista, les costó trabajo conquistar.

Así, consolidar la democracia exige el ejercicio poco heroicoy menos vistoso de negociar para moderar a los partidarios ytranquilizar a los adversarios. En un juego electoral democráticoquienes triunfan se inflaman de arrogancia y quienes pierden sehenchen de rencor. Hacer comprender a unos y a otros que debentransigir para dar un nuevo paso, es una tarea en extremo com-plicada. Para unos significa una abdicación; para otros una hu-millación. Empero, en relación con la democracia, sólo hay dosopciones: consolidarla o derogarla.

Aunque los conceptos en torno a la consolidación democráticavarían (Linz, O’Donnell, Przeworski), la idea dominante consisteen la institucionalización de los procesos del poder. Esta insti-tucionalización se manifiesta por la vigencia del Estado de de-recho, que incluye órganos del poder responsables y eficaces;por la existencia de libertades públicas adecuadamente garanti-zadas; por el funcionamiento neutral de la burocracia; por laadopción de reglas que hagan predecible la acción de los órganosdel poder; por la autonomía de las sociedades civil, política yeconómica y de sus respectivos agentes (sindicatos, organismosno gubernamentales, partidos, empresas, entre otros); y por ladevolución de poderes a los entes territoriales (estados, munici-pios).

La consolidación democrática demanda un complejo entrama-do de normas constitucionales que definan el derecho al poder,el derecho del poder, el derecho ante el poder y, por supuesto, elcontrol del poder. De esos cuatro aspectos, apenas hemos defi-nido el primero. El derecho al poder concierne a las institucioneselectorales (partidos, asociaciones políticas, autoridades y pro-cedimientos electorales).

El derecho del poder corresponde a la estructura y funciona-miento de los órganos del poder. En este punto varias de nuestras

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normas constitucionales corresponden a una fase predemocrática.La autonomía del Congreso estará en riesgo mientras no se res-tablezca la reelección de los representantes, y el poder del go-bierno seguirá siendo patrimonio personal hasta que no se adopteun gabinete responsable ante el Congreso, con un jefe inmediatoque no sea el presidente de la República, y un servicio civilaltamente profesional y políticamente neutral.

El derecho ante el poder estará incompleto, a pesar de lasmuchas reformas judiciales, en tanto no se adopten una serie demedidas, entre las que destaca la supresión de la llamada “ fórmulaOtero” , que limita los efectos del amparo. En sus términos (ar-tículo 107, II) la Constitución dispone que la sentencia pronun-ciada en un juicio de amparo “será siempre tal que sólo se ocupede individuos particulares, limitándose a ampararlos y proteger-los en el caso especial sobre el que verse la queja, sin haceruna declaración general respecto de la ley o acto que la moti-vare” . Esto significa, lisa y llanamente, que hay normas incons-titucionales que sin embargo se aplican a todas las personas queno promovieron un juicio de amparo. Otros aspectos relativosal derecho ante el poder conciernen a la necesidad de promoverla cultura jurídica y de facilitar el acceso a la justicia. Además,el nivel de desarrollo en cuanto a procuración e impartición dejusticia es muy desigual en el país.

Finalmente, el cuarto factor pendiente de regular en la Cons-titución es un eficaz control del poder. Las fórmulas pueden sermuy variadas, pero esencialmente deben referirse, como se haestablecido en este texto, a proteger las esferas de libertad in-dividual y colectiva mediante la acción responsable, razonabley eficaz de los órganos del poder.

La consolidación democrática es, como se puede apreciar, elcamino que deberemos recorrer en el futuro. No hacerlo tampocoserá sinónimo de quedarnos donde estamos; representará el ries-go de que desandemos el camino emprendido hace años, y deque los avances conseguidos merced a la democracia electoralse conviertan en un episodio efímero de nuestra historia. La de-




mocracia es un sistema dinámico que se desvanece cuando separaliza.

IV. SUGERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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