regulación de las energias renovables en china
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El desarrollo del mercado de las energías renovables representa una de las grandes prioridades para el gobierno de la República Popular China – RPCh – dadas las cifras actuales que posicionan al país asiático como el primero en emisiones de dióxido de carbono y el segundo en consumo de energía eléctrica en el mundo, y en ese sentido, China cuenta con una de las industrias más grandes de generación de energía eléctrica pese a lo cual no es suficiente para satisfacer la demanda energética nacional. En este contexto resulta relevante el estudio que se plantea, aún más cuando la RPCh ocupa la primera posición en capacidad instalada de energías renovables, logro alcanzado en razón de las grandes inversiones realizadas para procurar el veloz crecimiento de este sector acompañado con un conjunto de diversas políticas enfocadas a la promoción de este mercado.TRANSCRIPT
1
Planeación y regulación de las energías renovables en la República Popular
China
Por: Juanita Hernández Vidal1*
Introducción
Con una población que supera los 1.352 millones de habitantes, China empezó
una política de diversificación de fuentes energéticas ante su dependencia del
combustible fósil tradicional atendiendo principalmente a tres razones: la escasez
del recurso natural, el incremento de los precios y la contaminación propia de las
fuentes de generación de energía eléctrica tradicionales2.
El establecimiento de la política que permitió la consolidación de la industria y del
mercado de energías renovables se remonta al año 2001, momento a partir del
cual se inició la promoción de diferentes programas enfocados inicialmente al
fomento de la energía eólica y la fotovoltaica a gran escala.
Fue en esta década cuando con los programas Township Electrification Program,
Western Development Program y Sunlight Program se logró la reducción de los
cortes de energía a una población equivalente a un millón trescientos mil
habitantes mediante la instalación, principalmente en áreas rurales del territorio
chino, de pequeñas hidroeléctricas, paneles fotovoltaicos y energía biomasa como
fuentes energéticas.
1 Abogada, candidata a Máster en Derecho con énfasis en Regulación Energética, Especialista en Derecho
Minero Energético y Diplomado en Energía Eléctrica y Gas de la Universidad Externado de Colombia,
investigadora del Grupo de Investigación en Regulación de Mercados Energéticos – IRE – y Consultora
independiente, email: [email protected]
* La autora agradece el apoyo brindado por Sergio Cabrera, estudiante de la facultad de Derecho y monitor
del Departamento de Derecho Minero Energético de la Universidad Externado de Colombia para el desarrollo
del capítulo primero de este artículo, email: [email protected] 2 Bob Bogaert, Renewable Energy in China: An Analysis of Policy Instruments, Belgium, Universiteit Gent,
2010, p. VIII.
2
El desarrollo del mercado de las energías renovables representa una de las
grandes prioridades para el gobierno de la República Popular China – RPCh –
dadas las cifras actuales que posicionan al país asiático como el primero en
emisiones de dióxido de carbono y el segundo en consumo de energía eléctrica en
el mundo, y en ese sentido, China cuenta con una de las industrias más grandes
de generación de energía eléctrica pese a lo cual no es suficiente para satisfacer
la demanda energética nacional.
En este contexto resulta relevante el estudio que se plantea, aún más cuando la
RPCh ocupa la primera posición en capacidad instalada de energías renovables,
logro alcanzado en razón de las grandes inversiones realizadas para procurar el
veloz crecimiento de este sector acompañado con un conjunto de diversas
políticas enfocadas a la promoción de este mercado.
1. Marco legislativo y Política pública de las energías renovables en
China
La política energética en la República Popular China se encuentra centralizada en
el Consejo de Estado, quien es el órgano que emite la política y las directrices
generales del sector a través de actos de carácter administrativo destinados a la
planeación del desarrollo económico de la República. De igual manera, intervienen
en el sector energético el Congreso Nacional Popular, que es el cuerpo nacional
legislativo encargado de proferir la legislación en materia energética, y la Comisión
Nacional de Reforma y Desarrollo que es el órgano regulador del sector3, el cual
ostenta entre sus funciones el asesoramiento técnico y la aprobación del esquema
de precios de la energía.
Adicional a lo anterior, la estructura organizacional del sector incluye entre otras
muchas agencias y organismos, la State Electricity Regulatory Commission
3 Renewable Energy Policy Network for the 21st Century, Recommendations for Improving the Effectiveness
of Renewable Energy Policies in China, 2009, p. 19.
3
(SERC) que es el ente regulador para el sector eléctrico, la National Energy
Administration (NEA) y la National Energy Commission (NEC) ambas encargadas
de diseñar la planeación y la política energética y de ejercer la coordinación en la
formulación de la estrategia energética.
La República Popular China ha expedido e implementado a lo largo de los últimos
20 años una cantidad significativa de leyes y programas, en las que se ha
identificado el sector de las energías renovables como un sector prioritario y
estratégico para el crecimiento económico y social, así como para el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes.
Este sistema se encuentra sustentado principalmente en dos instrumentos: la Ley
de Energías Renovables del año 2006 y el Plan de Desarrollo de Energías
Renovables a Mediano y Largo Plazo del año 2007, los cuales serán analizados a
continuación.
a. Ley de Energías Renovables
La ley de Energías Renovables expedida en el año 2006 y reformada en el año
2009, es la base legislativa diseñada para el desarrollo de energías renovables4
en la República Popular China mediante la cual el gobierno priorizó el desarrollo y
el uso de energías renovables y la construcción y perfeccionamiento de un
mercado para las mismas.
Los principales objetivos convenidos en el artículo primero de la Ley, son la
promoción del desarrollo y de la utilización de energías renovables, la mejora de la
estructura energética, la diversificación del suministro de energía, la seguridad
energética y la protección del ambiente para procurar el desarrollo sostenible de la
economía y la sociedad.
4 Conforme al artículo segundo de la Ley se entenderán como energías renovables la eólica, la solar, la
hidroeléctrica, biomasa, geotérmica y mareomotriz.
4
En el nivel nacional la implementación de este propósito fue confiada a las
autoridades de energía del Consejo de Estado5, y en los niveles departamentales
y locales a las autoridades de energía respectivas.
Se determinó en la Ley que para lograr una efectiva ejecución de la política de
energías renovables, el Consejo de Estado a través de sus autoridades de energía
llevaría a cabo una encuesta sobre las diversas fuentes de energías renovables
con el objeto de coordinar con las oficinas afines la regulación técnica de las
mismas. Igualmente, estas autoridades fueron las encargadas de fijar las metas a
mediano y largo plazo a nivel nacional para el desarrollo de energías renovables, y
en ese sentido, se preparó un plan nacional para el desarrollo de energías
renovables, resultado de la coordinación y colaboración entre los niveles centrales
y descentralizados.
En observancia de este Plan, que fue aprobado por el Consejo de Estado en el
año 2007, las autoridades de energía deberán preparar y promulgar los Catálogos
de la industria de las energías renovables, conforme a lo establecido en el artículo
10 de la Ley.
Por otra parte, se fijó en la Ley un estímulo a las entidades de propiedad pública o
privada, para desarrollar y emplear energías renovables, para lo cual se extendió
una especial protección de los derechos e intereses de aquellos productores y
usuarios de energía renovables.
En ese mismo sentido, el capítulo tercero que comprende la orientación y soporte
tecnológico para la industria, contempla la promoción de programas para el
desarrollo tecnológico y científico en aras de incrementar las investigaciones
científicas y técnicas que pretendan el desarrollo de energías renovables; de igual
5 El Consejo de Estado de la República Popular China se debe entender como el órgano supremo del poder
ejecutivo y máxima autoridad administrativa, el cual es presidido por el primer ministro o ‘premier’.
5
forma procura la reducción de los costos de producción y la optimización en la
calidad de estas energías.
En lo concerniente a la promoción y aplicación de la norma, se entenderá que el
otorgamiento de los permisos para la construcción de plantas generadoras de
energías renovables se adelantará conforme a la Ley de Energías Renovables y a
las disposiciones que expida el Consejo de Estado en ejercicio de su función
reguladora del mercado. Asimismo, el gobierno chino adoptó como primera
medida el acceso libre a las redes por parte de las plantas generadoras de
energías renovables para lo cual se deberán suscribir acuerdos con las empresas
propietarias de las redes eléctricas.6
Entre otras medidas adoptadas por la Ley se encuentran la promoción de cultivos
que se empleen exclusivamente para la producción de combustibles biológicos, la
construcción de sistemas independientes de plantas productoras de energías
renovables en las zonas no interconectadas y la utilización de combustible líquido
biológico por parte de las empresas suministradoras de gas, entre otras.
En último lugar, las empresas generadoras de energías renovables tendrán la
obligación de llevar un registro de todo el material relevante sobre la generación
de energía y serán objeto de control, inspección y vigilancia por parte de las
entidades de control competentes.
b. Plan de Desarrollo de Energías Renovables a Mediano y Largo
Plazo
En el año 2007 y como consecuencia de lo determinado en la Ley de Energías
Renovables, se expidió el Plan de Desarrollo de Energías Renovables a Mediano
y Largo Plazo – PMLP – mediante el cual se fijaron metas y objetivos para el
desarrollo de las energías renovables con proyección al año 2020.
6 En el capítulo siguiente se estudiarán los incentivos establecidos en la Ley de Energías Renovables para la
promoción de energías renovables.
6
Este Plan promueve la conservación de energía mediante el establecimiento de
una política de alto impacto que permita el desarrollo de energías renovables, la
reducción de la contaminación, la mitigación del cambio climático y la redefinición
de las necesidades en procura del desarrollo social y económico de la República
Popular China.
En consecuencia, a partir de evaluaciones preliminares sobre las reservas
existentes de recursos se identificaron la energía hidroeléctrica, biomasa, eólica y
solar como las de mayor potencialidad de desarrollo en el país asiático.
El PLMP hace énfasis en la concientización que se debe generar acerca de la
relevancia en la aplicación de la Ley de Energías Renovables y en ese entendido,
se debe fortalecer en la sociedad el compromiso con el ambiente y con el
desarrollo sostenible mediante la promoción y expansión de energías renovables
tales como la eólica, hidroeléctrica, solar y biomasa para así lograr una efectiva
reducción en el consumo de los recursos energéticos.
En desarrollo de lo anterior, se establecieron cuatro ejes identificados de la
siguiente manera: 1. Coordinar el desarrollo y la expansión de energías
renovables mediante el establecimiento de objetivos de carácter económico, social
y ambiental, 2. Asegurar la promoción del mercado y de la industria de energías
renovables, 3. Combinar la utilización de tecnología en el corto plazo y largo plazo
según su potencial de desarrollo, y 4. Armonizar una política de incentivos con
mecanismos de mercado.
A través del primero se espera resolver el problema de ausencia de energía en las
áreas rurales para lo cual se establece que el desarrollo de las energías
renovables no se debe centrar únicamente en el incremento del suministro total de
energía sino en la solución del suministro de energía eléctrica en las zonas
rurales, mediante la promoción de una economía de ‘reciclaje’ y la estructuración
de una sociedad de ahorro energético que sea ambientalmente amigable. Se
7
señala que los cultivos a partir de los cuales se produzca biomasa no podrán
destruir el medio ecológico, por lo que habrá regulación encaminada a controlar su
consumo.
En desarrollo del segundo eje se busca incrementar la demanda del mercado de
energías renovables, principalmente el de biomasa y el de eólica en razón de su
potencialidad y buen prospecto económico con miras a la creación de condiciones
para el desarrollo de una industria energética. Asimismo, se promueve el
desarrollo tecnológico autosuficiente para lograr avances en la fabricación de
equipos y mejorar la competitividad. Estas medidas aseguran bases sólidas para
el desarrollo de energías renovables en el largo plazo en China.
El tercer pilar establece que debe existir prioridad aplicada a las tecnologías de
energías renovables que en un corto y largo plazo tengan gran potencial de
desarrollo. En consecuencia, habrá prioridad para las tecnologías maduras en el
mercado actual como lo son la hidroeléctrica, la biomasa y la eólica, entre otras.
No obstante, también se debe dar importancia a aquellas tecnologías menos
desarrolladas pero que tengan buenas perspectivas a futuro como lo son la
energía fotovoltaica y los biocombustibles.
El último de los principios rectores está encaminado a desarrollar por parte del
gobierno incentivos económicos para promover la utilización de tecnologías
relacionadas con energías renovables para resolver los problemas de cortes en el
suministro del servicio y de ausencia de acceso a energía eléctrica en las áreas
rurales. El gobierno también adoptará mecanismos en el mercado para estimular
la participación de inversionistas, con lo cual se aumentará el nivel técnico de la
tecnología de energías renovables y progresivamente se mejorará la
competitividad para así alcanzar un desarrollo de grandes proporciones.
8
Por otra parte, en el PLMP se plasmaron unos objetivos específicos con los cuales
se busca dar solución a varios problemas que en materia energética enfrenta este
país.
En primer lugar, se estableció que para el año 2010 China debe incrementar su
consumo de energías renovables a un 10% y para el 2020 a un 15% dentro del
total de consumo de energía. Para alcanzar estos objetivos se debe emplear en su
totalidad las fuentes de energía hidroeléctrica, biogás, térmica solar, geotérmica, y
se deberán promover las industrias productoras de energía eólica, biomasa y
fotovoltaica solar.
En segundo lugar, otro de los objetivos específicos consiste en proveer
electricidad a las zonas no interconectadas y resolver los problemas de escasez
de combustibles en las áreas rurales a través del uso de energías renovables,
siempre y cuando medie la protección del ambiente. La utilización de residuos
orgánicos como fuente energética será promovida según los principios de una
economía de ‘reciclaje’ persiguiendo básicamente la eliminación de los problemas
de contaminación ambiental originados por los desperdicios orgánicos.
Finalmente, China busca promover activamente el desarrollo de industrias y
tecnologías mediante la construcción de un sistema de innovación tecnológico
para la producción de energías renovables. En ese contexto, se proyectó que para
el año 2010 China lograría tener la habilidad de producir internamente los
principales insumos tecnológicos que requiere para la generación de energías
renovables.
Las metas propuestas en el Plan de Desarrollo de Energías Renovables a
Mediano y Largo Plazo para el año 2020, conforme a los sectores prioritarios que
se identificaron pueden ser observadas en la siguiente gráfica.
9
Gráfica 17
Fuente: elaboración propia
No obstante, varias de estas metas que fueron propuestas en el año 2007, han
sido reevaluadas y aumentadas en razón del acelerado crecimiento de algunos de
los sectores, en particular del eólico, tal como se analizará el capítulo tercero.
2. Incentivos para el desarrollo de energías renovables a partir de la
Ley de Energías Renovables
El desarrollo de la industria de las energías renovables parte de una política
pública que se halla principalmente estructurada a partir de la Ley de Energías
Renovables que entró en vigencia en el año 2006, la cual se constituyó en uno de
los principales instrumentos de promoción de energías limpias, en particular de la
7 Los datos empleados para la elaboración de las gráficas de este artículo fueron tomadas de las siguientes
fuentes: BP Statistical Review of World Energy de junio de 2011, The Pew Charitable Trusts y Bloomberg,
Who’s Winning the Clean Energy Race? y World Watch Institute, Renewable Energy and Energy Efficiency
in China: Current Status and Prospects for 2020.
10
eólica, solar, hidroeléctrica, biomasa, geotérmica y mareomotriz como se explicó
en el capítulo previo.
En la Ley en mención, se fijan unos incentivos los cuales pueden ser resumidos de
la siguiente forma:
En primera instancia, señala el artículo 16 de la Ley que el área prioritaria de
investigación científica y técnica será la encaminada al desarrollo y uso de
energías renovables.
Por otra parte, en una clara intención estatal de impulso al desarrollo de dichas
energías, se dispone la destinación exclusiva de recursos financieros (manejados
a través de un fondo especial) para la optimización de las tecnologías empleadas
en la generación de energías renovables así como también para la reducción de
los costos, la construcción de proyectos de generación de energías renovables en
las zonas no interconectadas, la financiación de proyectos de energías limpias en
zonas rurales, la instalación de redes de información para el aprovechamiento de
energías renovables, la financiación de investigaciones científicas de energías
renovables, la producción local de los equipos necesarios para el desarrollo de
energías renovables y el mejoramiento en la calidad del producto final.
En segundo lugar, el artículo 18 en ejercicio de una clara política de incentivos
establece la promoción y desarrollo de energías renovables en las zonas rurales a
través del deber impuesto a los gobiernos locales de elaborar un plan destinado
exclusivamente al fomento de estas energías. En este contexto las autoridades
locales deberán expedir dicho plan y los gobiernos superiores a los condados
deberán proveer apoyo financiero para la implementación de proyectos de
energías renovables en los niveles locales.
11
Esta normatividad resulta coherente con lo determinado por el artículo quinto el
cual establece una delegación funcional del nivel central a los niveles locales
tendiente a la gerencia del desarrollo y a la utilización de energías renovables en
sus respectivas jurisdicciones.
En tercer lugar, el incentivo financiero explicado en el artículo 25 de la Ley
establece que las entidades financieras deberán ofrecer préstamos preferenciales
a una tasa de interés subsidiada para el desarrollo de proyectos de energías
renovables que se encuentren en los ‘Catálogos de la Industria de las Energías
Renovables’’.
En cuarto lugar, el artículo 26, en lo referente a los incentivos tributarios, establece
el otorgamiento por parte del gobierno de beneficios tributarios a los proyectos
registrados en los ‘Catálogos de la Industria de las Energías Renovables’, bajo la
metodología que diseñe el Consejo de Estado.
En quinto lugar, el capítulo quinto es quizás el más relevante de la Ley puesto que
establece lo relativo a la regulación de los precios y de los costos mediante la
adopción de ciertas medidas que procuran la introducción de nuevos competidores
al mercado de energías renovables. El fundamento de dichos incentivos es la clara
realidad en la que este mercado se desenvuelve y es que los costos asociados a
la producción de energías renovables en etapa de desarrollo son más altos que
los de la generación de energías convencionales. En este escenario, el soporte
financiero es requerido para permitir un mercado competitivo, y por lo tanto se
establecieron los pilares que se explican a continuación.
Se deberá beneficiar el desarrollo y el uso de energías renovables observando los
criterios de economía y razonabilidad. En consecuencia, se señala que el precio
de conexión a la red de los proyectos de generación de energías renovables se
determinará conforme al que fijen las autoridades del Consejo de Estado.
12
Por otra parte, el precio de la energía conectada a la red que sea proveniente de
los proyectos de generación de energías renovables, será determinado por el de la
oferta ganadora en la licitación que se realizará conforme a lo estipulado en el
parágrafo del artículo 13 de la Ley de Energías Renovables. Sin embargo, este
precio no podrá ser superior al de la energía conectada a la red de proyectos
similares de generación de energías renovables.
En ese sentido, tal como lo señala el artículo 20 de la Ley, la sobretasa que surge
de la diferencia entre los costos de las empresas que compran energías
renovables y las que compran energías convencionales según el precio promedio,
será compensada por un impuesto a nivel nacional que está incluido en el precio
de venta de la electricidad.
En relación con los costos de conexión pagados por las empresas de la red, ya
sea por concepto de compra de energía renovable o por otros gastos razonables,
se determinó que podrán ser incluidos en el costo de la empresa por concepto de
transmisión de energía y recuperados en el precio final de venta de la energía.
El precio de venta de la energía generada en el sistema independiente de energía
renovable, el cual es invertido o subvencionado por el Gobierno, se fijará conforme
al precio de venta que haya sido determinado para la misma zona. El exceso entre
el funcionamiento razonable, los costos de gestión y el precio de venta deberá ser
compensado en la base de la regla estipulada en el artículo 20 de la Ley de
Energías Renovables.
Finalmente, para incentivar el desarrollo del mercado de energías renovables, la
reforma del año 2009 dispuso que bajo la supervisión de la agencia estatal de
regulación eléctrica y del Departamento de Energía del Consejo de Estado, se
debe realizar por parte de las empresas propietarias de la red eléctrica, la compra
de toda la energía eléctrica producida por los generadores de energías
13
renovables. El incumplimiento de esta disposición por parte de las empresas de la
red eléctrica conlleva la imposición de una multa consistente en el doble de las
pérdidas económicas de dichas empresas.
3. Desarrollo de las diferentes fuentes de generación de energías
renovables en la República Popular China
a. Energía eólica
El potencial de desarrollo de energía eólica en China, según informe de la
Academia de Ingeniería de China, está entre 700 GW y 1200 GW, de los cuales
entre 600 GW y 1000 GW serían en tierra y entre 100 GW y 200 GW serían off
shore8. Sin embargo, un estudio realizado por la Academia China de Ciencias
meteorológicas señala que la cifra sería alrededor de 253 GW en tierra y 750 GW
off shore9.
La promoción de la industria eólica se remonta al año 2005, comenzando con la
Ley de Energías Renovables, momento a partir del cual se estableció el libre
acceso a la red y se otorgaron incentivos en el costo de conexión a la misma.
Desde el año 2003 el gobierno chino inició varios procesos de otorgamiento de
concesiones con el objetivo de estimular precios más bajos y así desarrollar la
industria eólica. Sin embargo, es hasta el año 2009, con la expedición de la
Circular de la política del precio de conexión a la red de energía eólica, cuando
teniendo en cuenta las condiciones de viento y las condiciones para el desarrollo
de proyectos eólicos, se dividió el territorio en 4 zonas y se establecieron precios
de referencia.10
8 World Watch Institute, Renewable Energy and Energy Efficiency in China: Current Status and Prospects
for 2020, 2010, p. 27. 9 Bob Bogaert, Op. cit., p. 12.
10 Renewable Energy Policy Network for the 21st Century. Op. cit., p. 10.
14
Se debe tener presente que el desarrollo de la energía eólica se encuentra
limitado por la inconstancia del recurso a partir del cual se genera la energía
eléctrica, así como por la capacidad de la red eléctrica y por la seguridad y
estabilidad de la operación de la red. A pesar de lo anterior China es hoy en día
líder a nivel mundial en el desarrollo de la industria eólica, superando desde el año
2010 a Estados Unidos en capacidad instalada de parques eólicos.
El incremento de la capacidad eólica instalada en China en los últimos 7 años
indica que la política de incentivos ha sido exitosa puesto que se ha logrado un
avance acelerado del sector como lo demuestra la siguiente gráfica.
Gráfica 2
Fuente: elaboración propia
Acorde a la gráfica anterior, el incremento entre el año 2009 y el año 2010
equivale a un 73.2%11, avance que no obedece exclusivamente a los incentivos
otorgados a esta industria, sino también al crecimiento de la industria doméstica
11
BP Statistical Review of World Energy de junio de 2011, consultada el 19 de junio de 2011, disponible en:
http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statistical_
energy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/renewables_section_2011.pdf
15
manufacturera, lo cual se refleja en la reducción de los costos asociados a la
importación de tecnología.
b. Hidroeléctrica
Por el tamaño de los proyectos hidroeléctricos y la capacidad instalada en los
mismos, en la actualidad China es el líder a nivel mundial en el desarrollo de
energía hidroeléctrica. Posee la hidroeléctrica más grande del mundo,
denominada Three Gorges Dam, situada a lo largo del río Yangtze; con una
capacidad de 22.500 MW tiene un potencial de instalación técnicamente
explotable de energía hidroeléctrica de alrededor de los 542 GW12 y de 400 GW13
económicamente explotable, de los cuales en la actualidad se han instalado 200
GW.
Se considera que este tipo de generación de energía eléctrica es la única entre las
energías renovables que resulta viable desde la perspectiva económica y
comercial ya que la efectividad de conversión a energía eléctrica es cercana al
90%14. Además, cuando las plantas se hallan instaladas en ríos o embalses, los
riesgos asociados a los períodos de hidrología crítica se ven altamente reducidos.
La siguiente gráfica enseña cuál ha sido el desarrollo de la industria hidroeléctrica
y cuáles son las metas propuestas por el gobierno.
12
World Watch Institute, Op. cit., p. 26. 13
Standing Committee of the People’s Congress, Renewable Energy Law of the People’s Republic of China
(Beijing: 28 February 2005). 14
Bob Bogaert, Op. cit., p. 9.
16
Gráfica 3
Fuente: elaboración propia
Conforme a la regulación para que un proyecto de generación hidroeléctrica sea
amparado por la Ley de Energías Renovables se debe determinar como tal por
parte de la autoridad de energía y se debe otorgar la posterior aprobación por
parte del Consejo de Estado. El establecimiento del precio y del costo compartido
será determinado en cada caso en concreto teniendo en cuenta los estados
financieros, la disponibilidad del recurso, las características geográficas, y la
regulación y control de inundaciones.
Por otro lado, se debe hacer referencia a las pequeñas hidroeléctricas - PHE -
entendidas como las que cuentan con una capacidad instalada inferior a 50 MW,
según lo establece la legislación china. Las PHE representan una alternativa para
las zonas rurales, las cuales representan un alto porcentaje del territorio chino.
Dada su importancia, el PLMP estableció la meta de 50 GW de capacidad
instalada de PHE para el año 2010, cifra que fue alcanzada en el año 2008. Para
17
el año 2009 la capacidad instalada alcanzó los 55.1 GW representando el 30% del
total de la generación hidroeléctrica15.
c. Biomasa
Como se mencionó anteriormente, el gobierno chino establece en la Ley de
Energías Renovables que los gobiernos locales deberán incluir en sus planes de
desarrollo la implementación de este tipo de energías para las zonas rurales, así
como también ayuda financiera con miras al desarrollo social y económico, la
protección ecológica y la salubridad.
En China, debido a la alta población que reside en las zonas rurales, la biomasa
representa una de las fuentes más importantes de energía. Según el informe del
World Watch Institute, China genera 150 millones de tce16 de residuos de cultivos
y 200 millones de tce de residuos forestales los cuales pueden ser procesados en
combustible para la generación de biomasa17.
En ese mismo estudio se señala que aproximadamente el 90% de la población
rural de China usa estufas improvisadas de biomasa que resultan más eficientes
que cocinar en estufas de leña18, en las cuales son empleados más de 4 billones
de toneladas de residuos de cultivos19.
15
World Watch Institute, Op. Cit., p. 27. 16
Tonnes of Coal Equivalent - Toneladas de carbón equivalente – se refiere al método utilizado para calcular
el valor calorífico o de trabajo de las diferentes fuentes de energía en términos de una tonelada de carbón. 17
World Watch Institute, op. cit., p. 32. 18
Ibíd. p. 32. 19
Meisen, Peter y Steffanie Hawkins, Renewable Energy Potential of China: Making the Transition from
Coal-Fired Generation, 2009, p. 27.
18
Gráfica 4
Fuente: elaboración propia
El principal uso de la biomasa en China es para generación de energía eléctrica y
no tanto para biocombustibles como sucede en Europa y Estados Unidos. Al
respecto se debe observar que la legislación china prohíbe el uso de cultivos de
alimentos para la producción de biocombustibles y debido a esto la producción de
etanol ha disminuido drásticamente durante los últimos años.
El incentivo financiero establecido por el gobierno chino se manifiesta en que el
precio contiene un subsidio en la tarifa para todos los proyectos de generación de
biomasa, el cual para el año 2008 constaba de 5.1 de centavo de dólar americano
por KWh20.
d. Solar
El territorio chino dispone de un enorme potencial de generación a partir de
energía solar debido a que cuenta con recursos solares a lo largo de casi todo el
20
Renewable Energy Policy Network for the 21st Century, op. cit., p. 23.
19
territorio. Según el World Watch Institute21, el 96% del territorio chino recibe más
de 1.050 KWh de radiación solar por metro cuadrado y dos tercios del área
terrestre recibe 2.200 horas de sol al año, principalmente en las provincias del este
y sureste chino.
En la Ley de Energías Renovables, se promueve entre los particulares la
utilización e instalación de energía proveniente del sol, para lo cual se hace un
llamado a las autoridades competentes a que autoricen la construcción de dichos
proyectos y establezcan políticas económicas para el diseño de los mismos. Por
otra parte, se señala que las empresas inmobiliarias, conforme a los estándares
técnicos, deberán proveer las condiciones necesarias para la utilización de
energías solares en el diseño y construcción de edificaciones.
La energía solar tiene diversas aplicaciones, entre las cuales se encuentra la
fotovoltaica, que para el caso de China resulta la más llamativa por la política
gubernamental y la extensa industria manufacturera generada alrededor.
En ese sentido, China es desde al año 2008 líder mundial en producción de
paneles fotovoltaicos, industria que pasó de fabricar 100 MW en el año 2005 a 2
GW en el año 2008. A pesar de lo anterior, el volumen de producción de paneles
no es equivalente al de la capacidad instalada en el país debido a que el 95%22 de
esta producción es exportada principalmente a Europa y Estados Unidos y por otra
parte, debido a que una de las principales barreras para el crecimiento de esta
industria es la asociada con los altos costos de generación de energía fotovoltaica,
los cuales, según Bogaert, son tres veces más altos que la energía hidroeléctrica y
dos veces más que la eólica23.
21
World Watch Institute, op. cit., p. 30. 22
Meisen, Peter y Steffanie Hawkins, op. cit., p. 25. 23
Bob Bogaert, op. cit., p. 16.
20
Así las cosas, la capacidad instalada en China para el año 2000 era apenas de 19
MW, cifra que ascendió a 150 MW para el año 2008 y que en el año 2010 alcanzó
los 893 MW, lo cual representó un crecimiento de 139,4% entre el año 2009 y
2010 según el BP Statistical Review of World Energy de junio de 2011.
Gráfica 5
Fuente: elaboración propia
La capacidad instalada que se enseña en la gráfica anterior, está representada en
una proporción equivalente al 40% en sistemas independientes instalados en las
zonas no interconectadas.
En el año 2009 el gobierno lanzó el primer programa de concesión para la
instalación de 10 MW de energía fotovoltaica en el desierto Gansu, con el objeto
de extenderlo en el futuro a 100 MW en las zonas aledañas. Asimismo, los
gobiernos de las principales ciudades promueven la instalación de dichos paneles
en las edificaciones a través de exenciones tributarias.
21
En ese mismo año se anunció el programa piloto Golden Sun, con el cual se
espera incrementar en más de 500 MW la capacidad solar instalada para finales
del año 2011. Para lo anterior, el gobierno chino informó que subsidiaría el 50% de
la inversión total de los proyectos fotovoltaicos y el 70% para los nuevos sistemas
de energía solar en las zonas sin suministro actual de energía24, con miras a
impulsar el desarrollo de energías limpias y hacer de la energía solar competitiva
en el mercado.
e. Geotérmica
El potencial del territorio chino para el desarrollo de este tipo de energía es
limitado, ya que geográficamente sólo se ha identificado el Tíbet como zona
abundante en este recurso. De los 3200 puntos geotérmicos identificados hay
1200 que en la actualidad ya están siendo explotados produciendo 60.000 tce/a25.
La energía geotérmica es empleada principalmente en las haciendas agrícolas,
por la industria educativa y hotelera y para proveer calefacción26 en los siguientes
porcentajes:
24
Bob Bogaert, op.cit., p. 16. 25
Ibid., p. 18. 26
Zhang Peidong, Yang Yanli, Shi jin, Zheng Yonghong, Wang Lisheng, Li Xinrong, Opportunities and
challenges for renewable energy policy in China, Renewable and Sustainable Energy Reviews N° 13 (2009),
p. 439-449, disponible en: www.sciencedirect.com
22
Gráfica 6
Fuente: elaboración propia
Por lo tanto, la importancia de este recurso no se evidencia a nivel nacional sino
local en territorio tibetano, a pesar de lo cual las reservas estimadas alcanzan los
463 billones de tce27.
La capacidad instalada para finales del año 2009 alcanzó los 9 GW, casi toda
localizada en el Tíbet, cifra que posiciona a China en el segundo lugar a nivel
mundial en capacidad instalada y primera posición en producción geotérmica
anual equivalente a 21 TWh28.
27
World Watch Institute, op. cit., p. 33. 28
Ibíd., p. 33.
23
f. Mareomotriz
Esta fuente de energía no ha sido suficientemente desarrollada en la República
Popular China por lo que se puede decir que está en etapa de experimentación.
Sin embargo, en razón de los más de 18.000 kilómetros de líneas costeras con los
que cuenta, se estima que la reserva teórica es de 1.1 por 10 KW con una
capacidad anual de generación de 2.75 por 10 KWh29. En su mayoría este recurso
se encuentra localizado en un porcentaje equivalente al 80% en las provincias de
Zhejiang y Fujian.
Según el informe del World Watch Institute, acorde al recurso con el que dispone
el país, se podrían alcanzar 1.000 GW de energía oceánica. No obstante, las
barreras de carácter técnico han impedido el desarrollo de esta fuente en mayores
proporciones.
4. Balance general de las Energías Renovables en la RPCh
Entre las críticas que se escuchan está la ausencia de un claro compromiso
financiero a largo plazo por parte del Consejo de Estado de China. Diversos
proyectos de generación de energías renovables se han construido a lo largo de
los últimos años. Sin embargo, no formaron parte de una estrategia
gubernamental definida a largo plazo con lo cual se desincentivó la confianza
inversionista30.
Conforme a Gomelsky31 se deben ejercer cuatro políticas esenciales para que las
empresas puedan realizar inversiones en energías renovables. Estas políticas son:
29
Renewable Energy Policy Network for the 21st Century, Op. cit., p. 18. 30
Bob Bogaert, op. cit., p. 44. 31
Roberto Gomelsky, Energía y desarrollo sostenible: posibilidades de financiamiento de las tecnologías
limpias y eficiencia energética en el Mercosur, 2003, consultada el 13 de junio de 2011, disponible en:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/8/13038/Lcl1923e.pdf
24
el establecimiento de mecanismos tendientes a la disminución del riesgo
inversionista, permitir la canalización de recursos internacionales a través de
bancos de fomento, la existencia de sistemas de provisión de garantías para la
financiación de pequeñas y medianas empresas, y la expedición de legislación
“que permita a las empresas dedicadas a este rubro operar sin los riesgos de
contingencias legales o tributarios que actualmente dificultan sus actividades por
no estar bien encuadradas en la legislación tributaria vigente”32.
A partir de estas políticas, el gobierno de la República Popular China cumpliría en
parte con la tercera y la cuarta sin embargo, no cuenta con la regulación suficiente
que permita la plena satisfacción de la primera y la segunda. Esto último con
fundamento en primer lugar, en que no se ha logrado un impacto fuerte en la
confianza inversionista debido a las barreras propias para el desarrollo de
energías renovables en el entendido que es un mercado relativamente nuevo en el
que falta por desarrollar tecnología que permita una reducción de costos.
Asimismo, para el caso de China se requiere realizar una significativa inversión en
las redes de trasmisión ya que en la actualidad la capacidad instalada de energías
renovables supera a la que es capaz de soportar la red. En segundo lugar, no se
han establecido canales claros que permitan el acceso a fuentes internacionales
de financiación y no es muy claro todavía cómo se accede a los recursos del
Fondo establecido en la Ley de Energías Renovables.
Entre las principales barreras para el crecimiento del mercado se encuentran los
problemas asociados a la conexión a la red y a la transmisión de energía eléctrica
generada mediante fuentes renovables de energía, lo anterior a pesar de que la
legislación establece que se deberá garantizar el acceso a la red. La inversión por
parte de las compañías de redes no ha sido incentivada y como las energías
renovables no representan en forma significativa un porcentaje alto dentro del total
32
Ibid., p. 27-28.
25
de generación de energía eléctrica, esa inversión ha sido baja33. Sin embargo,
esta situación ha venido mejorando recientemente y varias compañías están en la
búsqueda de soluciones técnicas que permitan una adecuada conexión a la red y
un aumento en la capacidad de transmisión de la misma.
Zhang Peidong34, señala que los principales problemas están relacionados con la
falta de coordinación de la política pública, en la insuficiente e inadecuada política
de incentivos ya que los subsidios no cubren todas las zonas y son limitados, en la
ausencia de políticas regionales de innovación, en el sistema financiero y de
inversiones, el cual resulta incompleto, y finalmente en que la inversión para
investigación técnica y de desarrollo de energías renovables es inadecuada dado
que aún hay dependencia de importación de equipos de alta tecnología.
Finalmente, otras barreras indirectas que se han detectado son las provenientes
de los derechos y uso de la tierra, de la transferencia de tecnología y de la
protección de la propiedad intelectual, de la aprobación de licencias ambientales y
de la disponibilidad de información sobre el recurso35.
5. El futuro de las energías renovables en China a partir del
Duodécimo Plan Quinquenal
El Duodécimo Plan Quinquenal de la RPCh, que fue adoptado por el gobierno
chino en marzo de 2011, hace un especial énfasis en los asuntos relativos a la
energía y el cambio climático y en ese sentido fija unas nuevas metas y políticas
para los años 2011 a 2015. Entre estas iniciativas se encuentran la reducción del
consumo de energías fósiles, la reestructuración de la economía china y la
promoción de bajas emisiones de carbono en las fuentes energéticas.
33
Renewable Energy Policy Network for the 21st Century, op. cit., p. 26. 34
Zhang Peidong, Yang Yanli, Shi jin, Zheng Yonghong, Wang Lisheng, Li Xinrong, op. cit., p. 444. 35
Renewable Energy Policy Network for the 21st Century, Op. cit., p. 27.
26
El gobierno concibe el mercado de las energías alternativas como una solución
para el crecimiento económico y la generación de empleo así como la estrategia
para impulsar el establecimiento de una economía sostenible.
En el XII Plan Quinquenal, el gobierno estableció siete sectores como las nuevas
industrias estratégicas entre las cuales se encuentran la tecnología para el ahorro
energético/ambiental y las energías renovables. El incentivo a estas industrias se
realizará a partir de subsidios para la adquisición de tecnología, incentivos
tributarios, reducción de los costos de la tierra y la implementación de una política
proteccionista que contribuya a las industrias locales en etapa de temprano
desarrollo.
La meta en el incremento para la participación de energías renovables en el total
de energía utilizada equivale a un 11.4% a partir del 8.3% actual. El Plan además
establece que para el desarrollo de energías renovables debe existir una
estrategia que permita la sustitución de las industrias tradicionales como la del
carbón.
En ese sentido, para el desarrollo de estas nuevas industrias que han sido
definidas como estratégicas conforme lo señalado en el Plan, se promoverá el
acceso a fondos públicos industriales y a préstamos preferenciales.
Finalmente, la energía nuclear es incluida en el catálogo de las fuentes no fósiles
que pretende promover el gobierno mediante este Plan. No obstante, debido a la
crisis nuclear de Japón, el Consejo de Estado chino tomó la decisión de suspender
la construcción de 60 plantas nucleares que estaban programadas para entrar en
funcionamiento en el año 2020, de modo que el crecimiento que se tenía
programado antes del incidente nuclear no será tan acelerado hasta tanto no se
realicen los esfuerzos necesarios para una lograr una mejor regulación de este
27
tipo de energía y se minimicen los riesgos asociados con la seguridad de este tipo
de generación de energía eléctrica.
CONCLUSIONES
Entre los países que integran el G-20, China lideró durante el año 2010 la
inversión destinada al desarrollo de energías renovables con una suma
aproximada a los 54.400 millones de dólares, seguido por Alemania y Estados
Unidos. En consecuencia, al finalizar el año 2010 China contaba con una
capacidad instalada de energías renovables equivalente a 103 GW, principalmente
distribuida entre energía eólica con 43.410 MW, pequeñas hidroeléctricas con
56.000 MW y solar con 800 MW36. Esto significó para China alcanzar la primera
posición en el ranking de los países integrantes del G-20, con un porcentaje de
crecimiento en la capacidad de energías renovables correspondiente al 106%
entre el año 2005 y el 2010, seguido en el segundo lugar por Corea del Sur y en
tercer lugar por Turquía.
La reducción de emisiones de dióxido de carbono es el principal propósito de la
República Popular China, cifra que durante el año 2010 alcanzó la emisión de
8332,5 Millones de toneladas, lo cual representó un crecimiento del 10.4% en
comparación con el año inmediatamente anterior. Esto hace al país asiático
acreedor al primer lugar a nivel mundial de emisión de gases con una participación
del 25% del total de emisiones de dióxido de carbono.
En relación con lo anterior, durante la vigencia del Vigésimo Plan Quinquenal de la
RPCh, fue cerrada una cantidad significativa de plantas ineficientes u obsoletas en
36
The Pew Charitable Trusts y Bloomberg, Who’s Winning the Clean Energy Race?, consultada el 7 de mayo
de 2011, disponible en: http://www.pewenvironment.org/uploadedFiles/PEG/Publications/Report/G-
20Report-LOWRes-FINAL.pdf, p. 34.
28
un porcentaje equivalente al 16% del tamaño de la capacidad que fue adicionada
durante el mismo periodo.
La eficacia de la política de inventivos es susceptible de ser ponderada mediante
la evaluación del crecimiento del mercado de las energías renovables. En ese
sentido se puede observar, en la siguiente gráfica, que el crecimiento de la
participación de las energías renovables a lo largo de la última década ha sido
significativo.
Gráfica 6
Fuente: elaboración propia. MTOE: Millones de toneladas equivalentes de petróleo.
Sin embargo, la realidad en el país asiático yace en que la demanda supera la
generación de energía, por lo que se requieren mayores esfuerzos para procurar
el crecimiento de este sector. En consecuencia, para lograr un desarrollo más
acelerado de las energías renovables se deben superar los retos que representan
los bajos precios de los combustibles fósiles, lo cual en la actualidad se debe en
29
parte a la existencia de subsidios, así como a la ausencia de una política macro
del mercado y la falta de tecnología que permita el almacenamiento de energía.
En conclusión, el desarrollo del sector de las energías renovables es necesario
para el crecimiento económico, la protección del ambiente y para el desarrollo
sostenible. En ese sentido, se debe reconocer el esfuerzo que el gobierno chino
ha realizado para estimular el crecimiento de este sector lo cual se manifiesta en
el significativo número de leyes y programas que se han ejecutado a lo largo de
los últimos 20 años para promover el desarrollo de un mercado de energías
renovables.
Así entonces, la planeación de este sector, que ha sido principalmente propiciada
por claras metas de mediano y largo plazo, está indudablemente direccionada a
promover el crecimiento de las energías renovables a gran escala en atención a
las necesidades crecientes de la sociedad China. En complemento de lo anterior,
opera un esquema regulatorio que sistematiza el régimen de incentivos y procura
la eliminación de las barreras propias de estas fuentes de generación. La
perspectiva es alentadora siempre y cuando se mantenga el compromiso estatal
con las tecnologías de generación de energías limpias que significan la solución
para muchos de los problemas que enfrenta en la actualidad la República Popular
China.
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30
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