regionalismo y la omc

8/19/2019 Regionalismo y La OMC

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EL REGIONALISMO Y LA OM C*

J A I M E SERRA P U C H E

EN EL CURSO DE LOS ÚLTIMOS 30 AÑOS, la proliferación de acuerdos comer

ciales regionales (ACR)1 ha sido tal que, en 1995, casi todos los miembros

de la recién f o rmada Organ izac ión Mundia l de Comercio (OMC) pertene

cían a a lguno de ellos, ya fuera una un ión aduanera, un área de libre co

mercio (ALC) o un acuerdo provis ional que terminaría s iendo una un ió n

aduanera o u n ALC (v éa se figura 1) . Esta evo luc ión ha modif icado en gran

medida el escenario del comercio mund ia l y representa para la nueva OMC

u n gran reto, así como una oportunidad única ; un re to , porque los ACR

pueden provocar la desviación del comercio y la inversión, con el consecuente aumento de los costos de bienestar para los no miembros ; una

o p o r t u n i d a d , porque pueden generar fuerzas regionales dinámicas que fa

vorezcan u n comercio m á s l ibre, lo que a su vez p r od u ci rí a imp ort ant es be

neficios para el resto de l m un do .

El f e n ó m e n o d e l "regionalismo" surg ió j u n t o con e l increme nto acele

rado de l comercio mundial . En los últ imos 50 años , mientras que los ingre

sos mundiales se sex tup lic aro n, el comercio mundia l rea l aumentó 12

veces y, en el curso de los últimos 20 años, la inversión extranjera di re ct a semult ip l icó por doce.

Entre las causas que ex plic an estos f e n ó m e n o s sobresalen las políticas

de l iberación del comercio y la inversión. La apertura come rcia l ha ten ido

lugar de manera tanto uni la tera l como mult i l a tera l . Las reformas e c o n ó m i

cas nacionales orientadas al mercado siempre h an inc lu ido ambiciosos

programas unilaterales para eliminar las barreras al comercio y la inver

sión, lo que ha facilitado' el acceso de bienes, servicios e inv ersi ón extranje-

* Este trabajo está basado en el resumen y el capítulo VI del libro de J. Serra, G. Aguilar,J. Córdoba, G. Grossman, C. Hills, J. Jackson, J. Kats, P. Noyola y M. Wilson, Reflections on Regionalism, Carnegie Endowment for International Peace, 1997

1 Por ACR se entiende todo acuerdo comercial preferencial, independientemente de quelos países miembros estén geográficamente próximos entre sí. También designa sólo aquellos ACR que fueron notificados al GATT.

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ra , y esto a su vez ha pr opi ci ado qu e se pr od uz ca n nuevos flujos de com er

cio e inve rsió n. Asim ismo, en el pl an o mult i la tera l , se adoptaron nuevasmedidas de libe rac ión al té rm in o de cada una de las cuatro rondas de ne

gociaciones comerciales de l Ac ue rd o Gen era l de Aranceles Adua ne ros y

Comerc io ( G A T T ) , las cuales generaron un mayor flujo comercial.

FIGURA 1

N ú m e r o de A C R notificados al GATT

35 TT

Uniones aduaneras Vreas de libre comercio

Fuente: OMC, 1995.

Pero, si bi en la reciente p ro li fe ra ci ón de A C R significa un avance en las

pol í t icas de apertura dentro de ciertas regiones, esto t am bién puede recor

ta r los beneficios de mayor alcance que p o dr í a generar la li be rac ión mediante acuerdos multilaterales.

A pr in ci pi os de los a ñ os nov ent a, p or diversos motivos de car ác te r eco

n ó m i c o e ins t i tuc iona l se es ti mu ló el esta blec imie nto de ACR. En lo e c o n ó

mico, muchos de los país es p e q u e ñ o s y má s proteccionistas deci die ron

aplicar programas de re fo rm a encam inado s a logra r un a ape rtur a comer

cial de am pl io alcance. La lib era ció n uni la tera l fue imp or ta nt e para la crea

ción de ACR, pues los pa ís es p e q u e ñ o s necesitaban que la mayor eficiencia

i n t e r n a producida por el comercio fuera aparejada al acceso a los merca

dos externos. E l co me rc io ent re los socios comerciales "naturales ", cuyas

relaciones ya estaban firmemente establecidas, se i nc rem en tó notablemen

te . En cuanto al aspecto ins t i tuc iona l , la l iberac ión uni la tera l tu vo lu gar pa

ralelamente al in ic io de las negoci acion es de la Ron da Uru gu ay de l GA T T

(1986-1994). En el pasado, las negociaciones realizadas en la Ro nd a era n

sum ame nte complica das, de bi do en part e a la ambici osa agenda que se de-


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Desde una perspectiva d inámica , l a pregunta esencial es si los A C R pro

pician o dif i cult an la l ibe rac ión en el ámb ito mul t i la tera l , en donde éstaproduce mayor eficiencia y genera beneficios para muchos más países .

A ú n no se ha de te rm in ad o cuá l de los dos resultados es más factible, pero

la O M C debe seguir atenta a que los A C R no se u t i l icen en forma discrimina

toria, como sustitutos de los acuerdos globales.

Los análisis empíricos o f recen también resultados ambiguos. La mayoría

de los estudios presenta las mismas conclusiones que la teoría: los A C R n o

provocan necesariamente un daño a los países que no son miembros, pero

tampoco so n necesariamente benignos.

Por tanto, dado que ni la teoría ni los análisis empíricos sobre el co

mercio muestran en forma concluyente cuáles son los efectos de desvia

ción del com erc io y la inv ersió n que pr od uc ir án los A C R , sigue latente la

posibi l idad de que su prol i feración genere t a l fenómeno.

La O M C d e b e r í a , entonces, estar m e jor preparada para evitar desviacio

nes del com erc io y la inv ersió n que pu di er an im pe di r la cr ea ci ón de un sis-

tema mul ti la te ra l de comer cio má s eficiente y abierto. Ta nt o las actuales

reglas del comercio mul t i l ate ral , se gú n las pautas de la O M C , com o las re

glas sobre invers ión contenidas en diversos acuerdos y en los códigos de laO M C es tán incompletas , dispersas o se empalman. En pr incipio , l a O M C re

gula la forma en que deben establecerse lo s A C R , por medio del artículo

X X I V y otros mecanismos en la materia, pero los análisis y la experiencia

demuestran lo inadecuado que son dichos instrumentos. Por otra parte,

los convenios regionales o bilaterales sobre inversión no entran en la esfera

de influencia de la O M C y, en consecuencia, no se han previsto adecuada-

mente los efectos de des via ci ón del come rcio y la inv ersi ón que pr od uc en .

Las recomendaciones que presentamos a con t in uaci ón prete nden l lenareste vacío.

Primera recomendación

La O M C debe revisar su artículo X X I V a fin de que éste prescriba los crite

rios específicos con que hayan de cumplir los A C R , part icul armen te en lo

relativo a tres cuestiones:a) Aranceles de nación más favorecida ( N M F ) .

b) Reglas de o ri ge n.

c) Transparencia y aplicación de los reglamentos.

Tan to el conve nio de en ten di mie nt o sobre el ar tí cu lo XX LV que resul

tó de la Ron da Uruguay de negociaciones como las reformas a las cláusulas

sobre re solución de disputas que se acordaron en la mi sma no d ieron sino


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una solución parcia l a l problema de la ambigüedad. Ahora existe un méto

do expl íci to - a u n q u e a ú n a r b i t r a r i o - para comparar lo s niveles arancelarios anteriores y posteriores al acuerdo, l ímites de t iempo para las

transiciones, reglas para l a co m pensa c i ó n ex ante en caso de que se adopte

u n arancel externo c o mú n que incremente la pr ote cc ión en un o o varios

paí ses , revisiones obligatorias po r parte de grupos de trabajo, y procedi

m i e n t o s a u t o m á t i c o s par a l a re so l u c i ó n de disputas. N o obstante , sigue

habiendo algunas dudas de importancia , pues no se estipuló la obligatorie

dad de los principios que dicen "sustancialmente todo el comercio" y "no

deberán ser, en conjunto, más elevados o restr ictivos ".

El art ículo X X I V debe, por tanto, verse como u n proceso. Ya se ha n da

do algunos pasos en esta dirección con la creación del Comité Especial so

bre Regionalismo de la OMC, encargado de vigilar que los ACR cumplan

con dicho art ícu lo . Pero e l C o m i t é d e b e r í a o rganizar g ru p os de trabajo

antes de la negociación de un ACR, pues la aportación de la OMC podría

c o n t r i b u i r a que el acuerdo establecido fuera compat ible con el sistema

mult i la tera l de comercio. Sin embargo, y esto es quizá más importante, el

compromiso previamente adquirido puede in f lu i r en los objetivos y estra

tegias de las partes negociantes. Asimismo, la participación de la OMC deb er ía co nt in ua r au n d e s p u é s de la firma d el ACR. La imp la nt ac ió n de u n

ACR, ya sea en su forma final o provis ional, puede ser tan crucial como su

fund amen to textual . El Mecanismo para la Revisión de Polít icas Comercia

les (MRPC), ya en vigor, podría ampliarse para que abarcara el come rci o en

tre las partes firmantes de u n acuerdo comer cial reg iona l.

El actual convenio de entendimiento sobre e l art ículo X X I V hace hin

capié en cri terios específ icos para veri f icar el cumplimiento respecto de los

niveles arancelarios. Pero, inde pend ient emen te de la per t ine ncia anal í t icade los nuevos cri terios , éstos siguen siendo insuf icientes y debería aplicarse

u n co ntr ol má s estricto sobre la obli gato ried ad del pr in ci pi o de (NMF). Por

ejemplo, si los aranceles consolidados de un país son más altos qu e los que

aplicaba antes de hacerse miembro de un ACR, entonces es posible que un a

vez que el acuerdo entre en vigor la estructura arancelaria de NMF sea obje

to de presiones proteccionistas. Una solución a este p ro b l em a , basada en

la aplicación de tasas arancelarias de NMF, se rí a que el ar tí cu lo X X I V esti

pulara que la consolidación de los aranceles, prevista en el ACR, se convir

tiera en la ob li ga ci ón de aplicar el pr in c ip io de NMF, co n una posible

c o n c e s i ó n para el pe ri od o de tra nsi ción .

E n cuanto a las uniones aduaneras, la experiencia ha mostrado (parti

cularmente en Am ér ic a Lat ina) que negociar este t ipo de convenios desde

cero p u e d e dar por r e su l tado que los aranceles externos comunes (AEC)

sean superiores al conjunto de los aranceles m í n i m o s empleados entre los


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países miembros . Esto podría interpretarse como una violación al pr inci pio

de "no deberán ser, en conjun to , má s elevados o restrictivos". Por tant o, enel caso de las uniones aduaneras, e l art ículo X X I V d e b e r í a ofrecer criterios

má s estrictos para la de f inic ión de los AEC. L o ideal serí a disponer la obliga

ción de qu e los miembro s mantuvi eran los niveles arancelarios previos a la

firma del acuerdo y que se perm itie ra una tra nsición hacia un AEC mínimo.

Esta s ección se refiere en partic ular a las reglas de or igen preferenciales,

es decir, aquellas que se ut i l izan para otorgar acceso preferencial dent ro

del área que com p re nde u n acuerdo de l ib re com erci o (ALC). U n proc edi

m ie nto simple para evitar la desviació n comercial con razonable eficiencia

es definir reglas de o r i ge n preferenciales que observen e n la mayor medi

da posible e l conte nido regional ex ante aplicado a las exportaciones regio

nales. Cuando se establecen reglas de or ige n má s estrictas, que exigen u n

mayor grado de inte graci ón regional que el que p re va le c ía antes de la e n

trada en vi go r d el ALC, p u e d e provocarse de s v i ac ión com e rc i a l . E n este

caso, las reglas de o r i ge n son restrictivas. Las industrias regionales inefi

cientes t i e ne n razones para cabildear a favor de reglas de or ig en muy res

trictivas. Pero, dado qu e los consumidores y los pro duc tor es eficientes del

resto de l mundo es tán subrepresentados, los gobiernos d e b e r í a n presionarpara que se apl icaran reglas de or igen que n o generaran desviaciones. Si

los negociadores consideran que es necesario br indar c ier ta protección en

casos e specí f icos , es preferible establecer u n r i t m o más lento para la aplica

ción de las preferencias arancelarias que provocar desviaciones permanen

tes como resultado de reglas de or ig en restrictivas.

Cuando los pa í s e s que negocian un ALC tienen sectores cuyo nivel d e

prote cc ión es muy similar al de l resto de l m undo , resulta innecesario i n i

ciar e l i n t r i n c a d o proceso de de f inic ión de reglas de o r i ge n para las mercancías que producen dichos sectores. E n ta l caso, la desvi ación comercia l

-Le., evitar pasar a través del país cuyos aranceles son m á s a l t o s - n o será

significativa en la etapa inic ia l . Una mejor opción es adoptar u n arancel ex-

t e rno para toda la reg i ón (una unió n aduanera "sectorial") , s iempre que se

establezca u n arancel m ín im o. S in embargo, para que funcionen los aran

celes comunes en u n sector e specí f ico , la p ro te c c ión f r e nte a terceros paí

ses debe ser mu y similar tant o para los pr od uc to s finales como para los

bienes intermedios más importantes que se empleen en los procesos de

p r o d u c c i ó n . 2

2 Wonnacott recomienda este enfoque híbrido para la ampliación del TLCAN. Véase P.Wonnacott, "Beyond NAFTA. The Design of a Free Trade Agreement of the Americas", en J.Bhagwati y A. Panagariya (comps.), The Economics of Preferential Trade Agreements, Washington,

D.C., The American Enterprise Instítute, 1996, pp. 79-107.


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A la fecha, la OMC no ofrece n ingún cr i ter io para evaluar los efectos de

las reglas de or igen sobre los patrones de comercio; má s aú n, n o existenfundamentos legales para in ic iar una d i scus ión forma l con respecto a d i

chos efectos, dado que el art ículo X X I V n o hace menc ión expl íc i ta de las re

glas de or igen preferenciales n i se considera que sean u n in s t rume nto de

política comercial. E l p r i m e r paso para remediar esta s ituación sería adop

tar un nuevo convenio de e n te nd imie nto fo rmal sobre el art ículo X X I V , en

el que las reglas de or igen empleadas para de terminar el acceso preferen-

cial en un ALC fueran consideradas como "qtras regulaciones del come rcio ",

tal como se define en la secc ión 5 (b) del art ículo. E l convenio de entendimiento también tendría que estipular que las reglas de or igen n o deben ser

más restrictivas que el contenido regional statu quo ex ante de las exportacio

nes. 3 Esto evitaría que las reglas de or igen preferenciales se homogeneiza-

r a n y cada acuerdo p o d r í a entonces inc lu i r reglas diferentes. 4 E l convenio

de entendimiento prevería que, cuando se ampliara u n ALC, las reglas de

or igen tendr ían que redefmirse, de tal suerte que respetaran e l contenido

regional más bajo que se aplicaba ex ante, en cada sector industr ial .

La implantac ión de u n conven io de e n te nd imie nto semejante no sería

particularmente dif íc i l . En p r i m e r lugar, su me ra existencia impl icar ía unamayor disciplina para los paí ses que negociaran un ALC y, por tanto, se de-

s a le ntar í a la c omis ión de violaciones flagrantes. En segundo lugar, al igual

que en el caso de las uniones aduaneras con aranceles externos comunes que

p r o d u c e n desviaciones, p o d r í a n establecerse periodos de t r ans i c ión para

e l i m i n a r las reglas de or ig en restrictivas. Por ú l t im o, ser ía posible in tro

d u c i r reglas de c o m p e n s a c i ó n cuando las reglas de or igen existentes fue

r a n demasiado restrictivas. Las partes afectadas p o r las reglas de or igen

p o d r í a n presentar u na demanda y probar que, en el caso e spec í f ico considerado, se e s tab lec ió u n ré g i me n "más res tr ic t ivo" y se p r o v o c ó u n daño ,

pues los productos que antes i n c o r p o r a b a n los bienes in te rme d ios de ter

ceros pa í s e s de jaron de gozar de las prefe renc ias r egional es.

Quizá el problema m á s grave que presenta el artículo X X I V sea qu e es más

dé b i l en donde d e b e r í a ser má s fuerte . Si b ie n de ber ía dar lugar a ACR basa-

dos en r e g í a s estrictas y transparentes, su texto es muy vago. E n los ACR

3

Para una formalización de este argumento, véase P. Rodríguez, "Rules of Origin withMultistage Production", Princeton, N.J., Princeton University, mimeo, 1996.4 Las desviaciones económicas provocadas por las reglas de origen preferenciales po

drían reducirse, aunque no se eliminaría la diversidad que hoy existe. Por ejemplo, Vermulstet al. señalan que la Unión Europea tiene 14 conjuntos diferentes de reglas de origen preferenciales; los Estados Unidos y Canadá, seis cada uno, y Australia, seis. Véase E. Vermulst, P.Waer y j . Bourgeois (comps.), Rules of Origin in International Trade: A Comparative Study, Ana

Arbor, Mich., The University of Michigan Press, 1994.


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más importantes que hoy existen, la desviación comercial provocada por los

aranceles parece preocupar menos que la que no es causada por ellos. Portanto, el artículo X X I V p o d r í a mejorarse sustancialmente, de tal suerte que

atendiera a este im por tante aspecto en una forma constructiva y práctica.

Una vía que podría explorarse es ligar el artículo X X I V a los códigos y

reglas mejorados que surgieron a raíz de las negociaciones de la Ronda

Uruguay. El vin cul arl o co n otras reglas y pro ced imi ent os de la O M C le daría

criterios de evaluación objetivos y esto garant izar ía mayor transparencia.

Una opción ser ía redactar el artículo de m o d o que se diera cumplimiento

a todas las reglas de la O M C en materia de barreras n o arancelarias (espe-cialmente con respecto a los pro ced imi ent os) . Co n ello, el artí cul o X X I V

quedaría integrado en la agenda mul til ate ral con ten ida en los có di go s de la

O M C y daría a esta in s t i tuc ión m undia l un pape l central en el proceso de

convergencia, mediante u n mandato expl íc i to para e l Comité Especial so

bre Regionalismo. Entonces ser ía posible establecer criterios de compatibi

l idad, basados en el conjunto de reglas y proc edimi ento s que siguen los

A C R (en el caso de las barreras n o arancelarias), así com o en criterios cuan

titativos (en el caso de las barreras arancelarias). Esto no sólo facilitaría en

gran m ed id a lograr la concordancia en asuntos tales com o la homologa

ción de los est ánd are s (o e l reco noci mien to mu t u o ) , sino que ta mb ié n da

r ía mucho más peso a la O M C como supervisora de la convergencia de los

acuerdos comerciales regionales.

El ar t ículo X X I V debe inducir a l adecuado cumpl imiento de las reglas

y el mandato de la O M C debe ser lo suficien temente en ér gi co para vigilar

que se acate, aun siendo más estricto. Un aspecto que deber ía reforzarse es

e l MRPC. Ex ante, las revisiones obligatorias p o r grupos de trabajo, previstas

en el artículo X X I V (por las cuales la O M C puede hacer recomendacionessobre ciertas disposiciones incongruent es que contenga u n AC R, y que l i

gan dichas recomen dacion es a las cláusulas sobre re solución de disputas

acordadas en la Ronda Uruguay) , dar í an sustancia y credibi l idad al proce

so de revisión. Ex post, para propósitos de evaluación de los A C R , el MRPC

deber ía tener alcance regional y las conclusiones principales del proceso de

revis ión tendrían que hacerse públicas .

Segunda recomendación

Se debe exigir que, a m ed id a que madure u n A C R , las reglas comerciales apli

cadas po r los paí ses mie mbro s confluyan hacia un conjunto de reglas com ún.

Asimismo, las reglas de origen no preferenciales no habrán de hacerse más

restrictivas dura nt e el pe ri od o de tra nsi ció n hacia l a hom ologac ión .


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La desviación comercial puede producirse - i nc lus o en una u ni ón

aduanera co n arancel e xt er no c o m ú n - cuando los países miembros aplican distintas reglas comerciales, tales com o c ó d i g o s sobre ant id ump ing o

cuotas compensatorias , o estándares técnicos, de salud y de seguridad. Pa

ra evitar esto, los países miembros aplican reglas de origen nacionales "no

preferenciales". A medida que un A C R avanza hacia la ho mo lo ga ci ón de las

reglas comerciales, disminuye la necesidad de aplicar reglas de or ig en n o

preferenciales, con lo que se reducen las desviaciones comerciales.

Dos e jemplos de la forma en que las reglas de un A C R ha n evoluciona

do en esta di re cc ión se rel acio nan co n las polí t ica s an ti du mp in g. En un caso (un A L C ) , Nueva Zelanda y Aus tra lia sustituye ron sus c ód ig os nacionales

sobre ant idumping por una leg i s l ac ión reg iona l ant imonopól ica . De ma

nera similar, en el otro caso (una unión aduanera) , l a Unión Europea ( U E )

d e c i d i ó adoptar una pol í t ica regional sobre competencia y, más todavía,

una ley ant id um pi ng co mú n.

Por el contrario, en el caso de l Tratado de Libre Comercio de América

del Norte ( T L C A N ) los tres socios op ta ro n po r man ten er sus respectivas

legislaciones y elaborar u n pr oce dim ien to regio nal de revisión que garant i

zara a los exportadores e l debido proceso ( T L C A N , cap í t u lo X I X ) . El enfoque que el T L C A N apl ique en el futuro a la protección contingente, más allá

de las presiones proteccionistas q ue i m p i d i e r o n mayores avances durante

las negociaciones, dependerá de l a capacidad de las regiones para elaborar

una pol í t ica común en materia de competenc ia . 5

Aunque la homologac ión de l a s reglas comerciales de nt ro de los A C R

sería lo más conveniente, las posibil idades de que ésta se realice a corto

plazo son pocas. La prol i feración de A L C , cada uno con distintas reglas

comerciales , indica que para los países es importante mantener las suyaspropias, o b ien que l a homologac ión resulta una tarea demasiado proble

m á t i ca . Entonces, dado que al parecer l a homologac ión es por ahora una

m e ta m u y ambiciosa, quizá la mejor m ane ra de encarar los posibles con

flictos sea seguir u n camin o in te rm ed io, que pod rí a consist ir en una ho

mo lo ga ci ón gradual . Dur ant e el per iod o de transic ión, la apl icac ión de las

reglas comerciales internas se realizaría mediante reglas de ori ge n no pre

ferenciales. La UE ofrece un buen modelo de esta alternativa.

Con respecto a las reglas de origen no preferenciales, el Ac ue rd o sob r e Reglas de Or ig e n de la R o n d a U ru gu a y e s t a b l ec i ó l a m e ta de qu e la

total idad de dichas reglas q u e d a r í a a rmonizada en 1998. Éstas tendrían

que ser claras y predecibles, y no habrían de crear o bs t á cu l o s innecesarios

5 Véase, TLCAN, capítulo XV.


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al comercio. El p rogram a de trabajo asigna a l comité técnico la tarea de

elaborar de f inic iones y met odo log ía s armonizadas para determinar el paísde origen de un producto. El objetivo del acuerdo para armonizar las re

glas de origen no preferenciales tendría que dar por resultado flujos mun

diales de comercio má s eficientes, con base en la creación de un conjunto

estandarizado de def iniciones y met od ol og ía s . S in embargo, el acuerdo n o

estipula que el comité técnico deba garantizar que las definiciones y meto

d o l o g í a s convenidas sean, en cierta medida, menos restrictivas que las que

uti l izaba cada pa í s antes de las negociaciones.

Tercera recomendación

La O M C debe exigir que la arquitectura y condiciones de acceso de un ACR

no impidan que otros países se integren en él.

L a O M C d e b e r í a e laborar el modelo de cláusula de acceso que h ab rí an

de contener todos los A C R . Ésta tendría que estipular el conjunto de disci

plinas de la O M C con que el nuevo candidato d e b e r í a c u m p l i r para poder

in ic iar las negociaciones de acceso (e.g., la obligación de contar con unprograma arance lar io e f iciente , e l aca tamiento de las recomendac iones

de los pane les de la O M C que le sean con tra ria s) . U n a vez c u m pl id as d i

chas condic iones , los aspirantes es t ar í an en po sib i l i dad de inic iar las ne

gociaciones.

Cuarta recomendación

La O M C debe f o r m u l a r reglas para garantizar que las cláusulas de los A C R y

otros convenios sobre invers ión no provoquen desviaciones en la materia.

La diversidad de reglas y sus dist intos á mb it os de apl ic ac ió n, que inclu

yen aspectos tales com o la apertura, la protección, los seguros y la resolu

ción de disputas, pueden pro voca r in ce rt id um br e y de sv ia ci ón de los flujos

de capital. Es necesario que se elabore u n marco legal más estructurado y

u n i f o r m e para la inversión extranjera directa ( I E D ) . U n acuerdo mult i late

ral de la O M C en la materia ofrecería la eno r m e ventaja de ho mo lo ga r los

estándares de invers ión, con lo que disminuirían los costos de in for mac ión

para los inversionistas.

D i c h o acuerdo m ul t i l a t e ra l sobre inversión tendría que contener tres

rubros esenciales: acceso al mercado (e.g., trato de N M F y trato nacional),

p r o t e c c i ó n (e.g., reglas para la expropiación de las inversiones, derechos de

pro pie dad intelectual) y reso luc ión de disputas (e.g, reglas sobre arbitraje) .


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C o n respecto al acceso al merc ado , los progra mas de lib era ci ón co

mercia l a men udo han ido a co mp añ a do s de la des reg ul aci ón de la I E D , locual se ha lo gra do med ia nt e la el im ina ci ón de las barrera s al ingreso y los

requisitos de d e s e m p e ñ o . En particul ar, el p r i n c i p i o de tr ato naci ona l ga

rantiza a los inversionistas extranjeros el mismo trato favorable que se otor

ga a los inversionistas nacionales. O t r o tanto ocurre con el p r inc ip io de

n a c i ó n más favorecida. 6

Es esencial que existan definiciones apropiadas de "in vers ión" e " i n

versionista", dado que éstas l imi tan el alcance y la cobertura sectorial del

r é g i m e n de I E D . En cua nto a la de fi ni ci ón de " invers ión" , dado que los pro

yectos de I E D suelen signi ficar m á s que la simple transfere ncia de capitales,

de un activo externo a uno i n t e r n o (e.g., con frecuencia impl i c an comple

j o s mecanismos de financiamiento o la tr ansfe renc ia de t e c n o l o g í a ) , ten

d r í a que fo rmu la rse en sentido am pl io , de tal suerte que las di scipli nas

pactadas se apliquen a las distintas formas que puede adoptar la I E D . Con

respecto a la def in ic ió n de " inversionis ta", dada la m o v i l i da d del capital i n

ternacional y la gr an diver sid ad de naci ona lid ades de los inversionistas ex

tranjeros, toda persona que realice un a activ idad empresar ial considerable

e n u n o o m á s de los pa ís es mi em br os de b e rí a ser considerada inversionis taregional , independientemente de su nacionalidad. Esto último es impor

tante, pues da al asunto de la " i n t e r i o r i d a d " (inwardness) una solu ción di

recta y no disc rimi nato ria, a saber, a to do inversionista extr anj ero que

haga un a invers ión en un o de los paí se s mie mbr os de u n A C R se le conside

r a a u t o m á t i c a m e n t e u n inversionista regi onal .

E n re la ci ón co n los requisitos e incen tivos para el d e s e m p e ñ o , los ACR

d e b e r í a n p r o h i b i r que se u t i l i cen para propiciar o regular los flujos de IED,

ya que con stitu yen un a causa de desviaciones y de a si gn ac ió n er ró ne a delos recursos. As imismo , los requisitos de de s e m p e ñ o pue den pon er barre

ras al comercio (e.g., si se impone a la I E D una co ndi ci ón de e q u i l ib r io ex

terno o, m á s in di rec ta men te , si se im po n e a las compras gubern ament ales

e l requisit o de co nte ni do nac ion al ), mient ras que los incentivos al desem

p e ñ o pueden generar subsidios "imputables" (es decir, aquellos contra los

cuales puede iniciarse un j u i c io ) .

Respecto de la pr ot ecc ión de la in ve rs ió n, el asunto esencial es la exis

tencia de reglas de co mp en sa ci ón para los casos de exp ro pi ac ió n y protec

c i ó n de la pr op ie da d intele ctual . Las reglas sobre expropiac ión deber ían

i n c l u i r el debido proceso y garant izar una com pe ns ac ió n adecuada, efecti

va y gratuitamente transferible, al valor del mercado. Asimismo, un acuer-

6 Muchos países aún aplican excepciones a los principios no discriminatorios en materiade requisitos de desempeño.


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266 J A I M E SERRA P U C H E fTXLI-2

do m ul ti la te ra l de la OMC sobre invers ión debería tomar como punto de

partida los instrumentos internacionales existentes en mat eri a de pr otec ción de la pro pie dad intelectual ( inc luid o el Ac uer do sobre Aspectos de

los Derechos de Propiedad Inte lectual Relacionados co n el Com erc io, o

TRIPS, po r su no mb re en ing lés ) . Ta mb ié n tend ría que ponerse especial én

fasis en los aspectos relativos a la aplicación de las normas . 7

En lo que se refiere a la resolución de disputas, habría de garantizarse

al inversionista extran jero el recurso al arbitraje entre él y el Estado para

resolver las disputas que pudi era n surgir co n el gob ier no hu és pe d, en rela

ción con el acuerdo. 8 Sin embargo, la eficacia del arbitraje, sea entre par

tes privadas o con el Estado, depende en gran m e d i da de los ins tru ment os

inte rna cion ales que ri ge n su pr ác ti ca y de la postura de las naciones con

respecto al arreglo no judicial de las disputas. A u n q u e muchos países mo

di f i ca ro n rec ien tem ent e sus legislaciones a favor de l arbit raje com erc ial

priva do, la res ol uc ió n no ju di ci al de las controversias entre los inversionis

tas y el Estado, en relación con un convenio, sigue causando polémicas en

algunas partes del mundo (por ejemplo, en los países lat inoamericanos

que suscriben la Doctrina Calvo).

La experiencia de la Organización para la Co op er ac ió n y el Desarrol loE c o n ó m i c o (OCDE) c on asuntos relativos a la inversión y el actual progreso

en las negociaciones pa re ce r ían s e ña la r l a com o el foro ideal para negociar

u n acuerdo m ul t i l a t e ra l sobre invers ión (AMI). U n a ventaja impo rtan te de

llevar a cabo las negociaciones d el AMI en el seno de la OCDE ser ía - c o m o

lo sostiene l a prop ia O rganizac ión- que l a naturaleza de los ins tru ment os

de inversión existentes br inda una cierta garantía contra disposiciones dis

criminatorias y contra la reintroducción de restricciones, presiones que

probablemente surgirían dentro de la OMC si tratara de iniciar dichas negociaciones desde cero. Sin embargo, debe tomarse en consideración el

riesgo de excluir a las naciones que no son miembros de la OCDE, las cuales

quizá sentir ían ex ante que sus intereses p o d r í a n estar m e jor representados

en otros foros, com o la Conferencia sobre Co me rc io y Desar rollo de Na

ciones Unidas.

7 Mansfield realizó una encuesta entre ejecutivos estadounidenses y encontró que el gra

do de protección a la propiedad intelectual en los países inversionistas determina en gran medida el interés por hacer inversiones tecnológicamente más avanzadas, en lugar de construirplantas de producción con bajo nivel tecnológico y simples redes de distribución. La lógicaes que dicha protección resuelve el problema de los "polizones". Véase E. Mansfield, "Intel¬lectual Property Protection, Direct Investment, and Technology Transferí Germany, Japan,and the United States", International Finance Corporation, Discussion Paper núm. 27, 1995.

8 Las disputas entre inversionistas pueden, por supuesto, resolverse mediante el arbitrajepor un acuerdo contractual.


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Se rí a conveniente que, en la fo rm ul ac ió n de un a pol ít i ca sobre reglas

de in ve rs ió n, la OMC pa rt ie ra de l AMI de la OCDE. Dado lo e xtraordin ariamente difícil que sería conseguir el consenso de los miembros de la OMC,

el nuevo y más amplio acuerdo mult i lateral podría inst i tuirse como un có

digo no obl igatorio , con acceso abierto . Esto facil itaría la obtención del

consenso necesario para su ad op ci ón . Idealm ente, los miembr os po dr ía n

lograr un consenso durante las negociaciones y, por tanto, un mayor nú

me r o de mi em br os de la OMC p od r ía volverse m i e m b r o estatutario del nue

vo acuerdo.

El segundo paso para la formulación de la polít ica sobre reglas de in

versión sería que la OMC instituyera un mecanismo de revisión de políticas

de inversión ( M R P I ) para todos sus miembros, com o parte del MRPC, el cual

cumpliría dos propósi tos : 1) supervisar el funcionamiento real de las inver

siones y 2) fom en tar el acceso al AMI. Am bo s objetivos implicarían un es

fuerzo considerable y tal vez no fueran factibles in ic ia lmente , pero la carga

administrat iva disminuiría a medida que más naciones adoptaran el código

sobre inversiones, como resultado de los incentivos creados por un sistema

de revisiones basado en la presión de los compañeros.

La pol í t ica sobre inversiones también contribuiría a la negociaciónmu l t i l a t e r a l sobre la l iberación del comercio de servicios. U n proveedor de

servicios que tenga presencia comercia l permanente en u n paí s que n o sea

el suyo se convierte, para todos los fines prácticos, en un inversionista en

dicho país. Por tanto, la inversión tendría que estar proteg ida como tal por

el AMI, m á s que po r el Ac uer do General sobre Comer cio de Servicios

(GATS). Éste es un aspecto que la OMC tendrá que enfrentar cuando asuma

el papel de guía en el rubro de las inversiones. 9

Quinta recomendación

La OMC debe valerse de su estruct ura y pr oc ed imi en tos institucionales pa

ra propic iar activamente la compatibilidad entre los ACR y la propia Orga

nizac ión.

Los problemas que enfrenta el sistema m u l t i l a t e ra l no p o d rá n resolver

se creando má s insti tuciones y proc edim iento s para la re so lu ci ón de las

9 Ei artículo I (2-c) del GATS sigue considerando la presencia comercial como una de lascuatro modalidades de la prestación de servicios. Pero, por ejemplo, en el TLCAN, tal lógicafue eliminada y toda forma de establecimiento tiene derecho a recibir protección, de acuerdocon los términos del capítulo sobre inversiones (capítulo 11).


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disputas comerciales. Los formuladores de pol í t icas - y a sean nacionales,

regionales o mul ti la te ra le s- suelen teme r las implica cion es de nuevas burocracias inte rnac iona les. Las actuales i nst itu cio nes y los pr oc ed imi en to s

internacionales, como la O M C y su Cu er po de R e s o l u c i ó n de Disputas, res

pectivamente, encarnan muchos a ñ o s de evolución hacia un sistema comer

cial basado en reglas, y por ello ambos ofr ece n perspectivas pro met edo ras

en cuant o a hom olo gar los A C R y el sistema mult i la tera l .

N o obstante, actu alme nte existen diversos A C R cuyos pro ced imi ent os

de r e s o luc ión de disputas, secretariados, com i té s y grupo s de trab ajo quizá

es tén du pl ic an do las funcione s de la O M C .

As í, p o r ej em pl o, de las 24 autoridades comerciales regionales que la O M C e m p e z ó a analizar, 22 t ienen sus

propias reglas sobre ant idumping, 18 t ienen re gl am entos pa ra el uso de los

subsidios, 19 cue nt an co n disposiciones en mat er ia de pol í t icas de compe

tencia, y 12 con proc edi mien tos para la r e s o luc ión de disputas. De esta ma

ner a, las inst itu cio nes de los A C R pu ed en desafiar la au to ri da d de la O M C si

propician que sus miembros observen las reglas regi onale s, y no las de la

estructura mult i la tera l G A T T - O M C . El riesgo de que se debi l i ten los p r inc i

pios de la O M C es par tic ula rme nte gra nde si, al mo m en t o de crear u n ACR,

éste no respeta los criterios de l G A T T - O M C (e.g., el ar t ículo XXLV).

El r e c i é n creado C o m i t é Especial sobre Regionalismo de la O M C debe

r ía d e s e m p e ñ a r un papel central en la vig ila nc ia de los ACR, esto es, que

cum p l a n con las disposiciones del ar t ículo X X I V . Dicho escrutinio habr ía

de consistir no só lo en la revisión de la r e d a c c i ó n de l ACR , sino t am b ié n en

examinar cuidadosamente sus etapas de n e g o c i a c i ó n e i m p l a n t a c i ó n . Co

m o se m e n c i o n ó antes, el C o m i t é p o d r í a seguir los pr oc ed im ie nt os de l

M R P C y del M R P I para vigilar de cerca la i n s t r u m e n t a c i ó n de l AC R y su posi

ble rect i f icación.L a O M C d e b e r í a convencer a los miembros de un A C R de que no adop

t en en su acu erd o disposiciones cerradas en r e l ac ión con la e lección de fo

ros, pues lo s pa í s e s firmantes siempre d e b e r í a n tener l ibertad para llevar

ante la O M C cua lq uie r dis puta que cuestio ne las reglas tanto de és ta como

de l acuerdo comercial reg io na l . 1 0

1 0 Por ejemplo, México, Canadá y los Estados Unidos adoptaron cláusulas abiertas y cerradas para la elección de foros. De acuerdo con el artículo 2005 (1) del TLCAN, las disputasque surjan en relación con lo dispuesto en el TLCAN y en el GATT, o su sucesor, pueden resolverse en uno u otro foro, a elección de la parte reclamante. Sin embargo, en el caso de disputas relativas a ciertas medidas relacionadas con la protección de la vida o la salud humana,animal o vegetal, o con el medio ambiente, la parte demandada puede impedir el recurso al

Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio.


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La adopc ión de reglas especí f icas para la selección de los árbitros en

las disputas regionales puede contr ibuir en gran medida a armo niz ar laoperación de la OMC y los ACR. Por e jemplo, los ACR podrían: 1) otorgar a

una institución de la OMC (por e jemplo, e l Comité Especial sobre Regiona

lismo) el derecho a designar un número l imitado de los panelistas que

constituirán el panel del ACR, o 2) exigir que los miembros del ACR elijan a

u n panelista para un a disputa dada de l panel de la Organizac ión Mundia l

de Comercio.

En muchos casos, los ACR incorporan por referencia o copian entera

mente los principios del GATT. Así, por e jemplo, el artículo 301 del TLCANestipula que se otorgará trato nacional al comercio de bienes, de conformi

dad con el artículo I I I del GATT; y el artículo 309 del TLCAN hace referencia

exp lí cit a al ar tíc ul o X I del GATT sobre las restricciones a la importación y la

e x p o r t a c i ó n . Para fines prác t icos esto significa que toda disputa que se re

lacione con los artículos 301 o 309 del TLCAN deberá apegarse a los prece

dentes dispuestos en los a rtí cul os I I I u X I de l GATT, respectivamente. En

estos casos, el panel de un ACR debería estar autorizado a hacer consultas a

la OMC (por e jemplo, al Cuerpo de Apelaciones) , y la OMC a presentar una

opinión a ese panel relativa a la in ter pr eta ció n y ap li ca ci ón de la no rm a deque se trate. Esto contr ibuir ía a crear u n cuerpo un i forme de precedentes

sobre p r inc ip io s fundamentales de la OMC, como son el de trato nacional y

el de nación más favorecida.

Por últ imo, e l convenio de entendimiento sobre e l art ículo X X I V ha

dejado claro que las disposiciones de la OMC sobre re so luc ión de disputas

"pueden ser invocadas con respecto a todo asunto que surja de la aplica

ción del art ículo X X I V " . Asimismo, la existencia de nuevas reglas de la

OMC y el Cu er po de Resolución de Disputas relativas a la con sti tuc ión deu n panel, la ad op ci ón de su in fo rm e y la ap lic aci ón de medidas compen

satorias p e r m i t i r í a superar u n atolladero derivado de l posible impe d ime n

to de que operaran los mecanismos de resolución de disputas del GATT.

En su conjunto, estos cambios en el alcance y la ope rat ivi dad eleva rían en

gran m ed id a las posibilidades de aplicar e l art ículo X X I V y vig ila r su cum

p l imien t o .

Estas recomendaciones conf orman un a ambiciosa agenda y se ofrecen

c o m o l incamientos para las futuras decisiones y acciones de la OMC. Es cla

ro que no todas ellas podrían ser implantadas en forma inmediata, pero, a

menos que se e m p re n d a n cambios de esta naturaleza a corto plazo, el co

mercio regional preferencial , la apertura de la in ve rsi ón y la cr ea ci ón de

instituciones regionales de vigi lancia seguirán dif icultando la capacidad

de la OMC para representar y proteger los intereses de todos los que partici

pan en el comerc io mundial. Por ello, a 50 años de la creación del GATT, es


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importante que la O M C supervise la f o r m a c i ó n de estas alianzas para garan

tizar que los acuerdos se estructuren de man er a con gru ent e co n los objet ivos más generales de la comunidad m u n d i a l de l com erc io. Las tendencias

a la in te grac ión regional d eb en aprovecharse c om o u n im pu ls o para la

apertura mundia l .

Traducción de L ORE NA MURILLO S.

regionalismo y la omc

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