Reflexões para a construção

do PD 2021

Planos Diretores 1992 e 2011:Planos Diretores 1992 e 2011:

- contexto da época

- o que pretendia o plano

- quais as suas propostas

- como o plano se propunha a realizá-las?

Constituição Federal 1988 – cap Política Urbana

Art. 182:�Município responsável pela Política de Desenvolvimento Urbano (fixada em lei)�Plano diretor obrigatório: cidades + de 20 mil hab�Plano Diretor: instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana �A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.�Permite que Município exija de proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado:subutilizado ou não utilizado:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;II – IPTU progressivo no tempo;III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.

Art. 183:�Possibilita usucapião para quem utilizar como moradia área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição.

Plano Diretor 92 - Contexto

Cenário Brasileiro – Urbano:

�Pop urbana 1940: 31,2% e 1991: 75% do total da pop nacional

�Cidades cresceram desprovidas de infraestrutura mínima

� Rio de Janeiro: Cidade par;da | ilegalidade não reconhecida| circulação ↓ |

saneamento ↓ | deficit habitacional | enormes diferenças entre áreas

Cenário Brasileiro – Político:Cenário Brasileiro – Político:

�Abertura política | nova Constituição Federal | MNRU: Politização da questão urbana | terra

�1963: Congresso IAB: inicia formulação do conceito reforma urbana

�1964: interrompe | ressurge ‘80 movimentos sociais e 85 consolida MNRU

�1988: nova Constituição Federal : várias entidades, sob bandeira do MNRU,

elaboram texto a ser incorporado (mais de 12 milhões de assinaturas)

�Resultado: Artigos 182 e 183, Capítulo “Da Política Urbana”

Movimento Nacional pela Reforma Urbana

�“nova ética social que condena a cidade como fonte de lucros para poucos em troca

da pobreza de muitos”

�Crítica à desigualdade: cidade ricos x cidade pobres | cidade legal x cidade ilegal

�Crítica à exclusão pela segregação espacial, à cidade mercadoria, à mercantilização

do solo e à apropriação privada de investimentos públicos

�Propõe o Direito à Cidade: gestão participativa, cumprimento da FSC, condições �Propõe o Direito à Cidade: gestão participativa, cumprimento da FSC, condições

dígnas todos hab, subordinação da propriedade à FS e sanções no caso de não

cumprimento.

�Objetivo: modificar perfil excludente das cidades brasileiras (precariedade de

políticas públicas de saneamento, habitação, transportes e ocupação do solo)

Lei Orgânica Municipal - 1990

Art. 30 - Compete ao Município:IV - dispor sobre: a) plano plurianual de governo, plano diretor e planos

locais e setoriais de desenvolvimento municipalArt. 267 - O Município garantirá a função social da propriedade urbana e rural Art. 269 - O Município formulará e administrará políticas, planos, programas e projetos referentes ao seu processo de desenvolvimento, observando os seguintes princípios:

I - exercício da função social da propriedade;II - preservação, proteção e recuperação do meio ambiente;II - preservação, proteção e recuperação do meio ambiente;III - redução das desigualdades sociais;

PLANO DIRETOR 1992

O que pretendia o Plano�Cidade mais justa e equânime

Princípio do Plano�Função social da cidade e da propriedade urbana

Como realizar�Através da utilização de novos instrumentos legais (Ex: Solo Criado e IPTU progressivo)

Processo de elaboração�Altamente participativo

Foi um plano inovador por:

�Propor um desenvolvimento urbano mais equilibrado (terra e recursos) - FSP

�Focar no direito à cidade e no direito à moradia/ regularização de favelas

�Desenvolver políticas setoriais (maior avanço em Habitação e Meio Ambiente)

�Ser um plano de política de desenv.: afastando-se dos antigos planos físico-territoriais

�Trazer instrumentos para a concretização de propostas (inclusive de financiamento do desenv)

�Incluir instrumentos de controle do impacto ambiental

PLANO DIRETOR 1992

Estrutura da Lei Complementar Nº 16 / 1992:

�Título I: Da Política Urbana�Título II: Da Função Social da Propriedade�Título III: Do Processo de Planejamento Urbano�Título IV: Dos Instrumentos e Recursos do Plano Diretor Decenal�Título V: Da Ordenação do Território�Título VI: Do Uso e Ocupação do Solo�Título VI: Do Uso e Ocupação do Solo�Título VII: Das Políticas Setoriais�Título VIII: Disposições Transitórias�Título IX: Disposições Finais

PLANO DIRETOR 1992

Título II: Da Função Social da Propriedade

� Define FSP e como o poder público agirá para que ela se cumpra. Ex:

•Recuperar em benefício coletivo a valorização acrescentada pelos investimentos públicosà propriedade particular

•Controlar a densidade populacional com a correspondente e adequada utilização urbana

•Gerar recursos para o atendimento da demanda de infra-estrutura e de serviços públicos provocada pelo adensamento decorrente da verticalização das edificações e para implantação de infra-estrutura em áreas não servidas

•Promover o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subutilizados ou ociosos, sancionando sua retenção especulativa

•Criar áreas sob regime urbanístico específico

•Condicionar a utilização do solo urbano aos princípios de proteção e valorização do meio ambiente e patrimônio cultural

PLANO DIRETOR 1992

Título IV: Dos Instrumentos e Recursos do Plano Diretor Decenal�De caráter institucional:

•Sistema Municipal de Planejamento•Sistema de Defesa da Cidade•Conselhos Municipais

�De caráter financeiro-contábil: os Fundos Municipais�De caráter urbanístico:

•Criação de solo (coeficiente de aproveitamento sem pagamento = 1)•Operação interligada•Operação interligada•Urbanização consorciada•Parcelamento e edificação compulsórios e desapropriação com TDP•Legislações: Parcelamento, Uso Solo, Obras, Licenciamento, PEU

�De caráter tributário:•Contribuição de melhoria•IPTU progressivo no tempo

PLANO DIRETOR 1992

Título VII: Das Políticas Setoriais�Meio Ambiente e Valorização do Patrimônio Cultural�Política Habitacional�Política de Transportes�Política de Serviços Públicos e Equipamentos Urbanos�Política de Desenvolvimento Econômico, Científico e Tecnológico�Política de Administração do Patrimônio Imobiliário Municipal

Para cada política:Para cada política:�Objetivos�Diretrizes�Instrumentos (ex: UCA, AEI)�Programas

PLANO DIRETOR 1992

Razões de seu “sucesso” de aceitação:�Momento de abertura política / plano democrático�Processo participativo: plano da sociedade�Inovação �Conteúdo

Razões de seu “insucesso” de implementação:Mudança de governo�Mudança de governo

�Anos 90: tendência contrária ao planejamento “tradicional”�Pressão do mercado imobiliário�Falta de garantia de implementação

Contexto anos 1990s

Crítica ao planejamento “tradicional” por:

�Ênfase em planos idealizadores e abstratos

�Propostas que não se concretizam, limitando-se ao controle de uso do solo

Nova proposta:

� Ênfase em projetos urbanos “acupuntura”

� Cidade como ator econômico, através de:� Cidade como ator econômico, através de:

�marketing urbano

�criação e dinamização de bens simbólicos, mudanças na Imagem

�competição entre cidades,

�promoção de grandes transformações urbanísticas,

�atração de investimentos privados e promoção do turismo

Contexto anos 1990s

↓ Modelo globalizante (Plano Macro) X ↑Modelo Fragmentado (Projeto Urbano)

�O novo modelo visa reconquistar a “auto-estima” das cidades

�Mas não tem os propósitos sociais do modelo anterior (questão social não é

prioridade na década 90)

�Visão de resultados mais a curto prazo

�Voltado para uma melhor performance econômica das cidades

�Na competição entre cidades: gerar “bom clima para negócios”. Ex:

�Subsídios, incentivos fiscais

�Construção de base física propícia ao desenvolvimento de atividades

econômicas (principalmente terciárias)

�Modelo pressupõe investimento de risco: não há como ter garantia de retorno para

a municipalidade: estratégia especulativa (Harvey: 1996)

Contexto Municipal - anos 1990

Cenário Urbano:

� Circulação ↓ | saneamento ↓ | deficit habitacional ↑ | desigualdades ↑

�Cidade partida, com esforço de integração da favela à cidade formal

Cenário Institucional:

�Plano Estratégico substitui Plano Diretor (foco em resultados)

�Esvaziamento do setor de planejamento da Secretaria de Desenvolvimento Urbano�Esvaziamento do setor de planejamento da Secretaria de Desenvolvimento Urbano

�Não existência de um setor de planejamento urbano de abrangência municipal para

se responsabilizar pela coordenação da elaboração do Plano Diretor

�Falta de articulação entre as diferentes pastas para o desenvolvimento de uma

política urbana integrada

Estatuto da Cidade Revisão PD

�Aprovado em 2001 – Regulamenta artigos 182 e 183 da Constituição Federal

�Obriga revisão dos Planos Diretores a cada 10 anos: necessidade de atualização

� Proposta de revisão do PD 92:

• não romper com pressupostos, princípios e diretrizes

• foco na complementação (ex: sistema de planejamento)

• atualizar o que já tinha sido alterado nesses 15 anos (ex: planos setoriais)• atualizar o que já tinha sido alterado nesses 15 anos (ex: planos setoriais)

• cumprir exigências do Estatuto da Cidade

• dar fôlego aos avanços do PD 92 a partir dos novos institutos jurídicos do E.C.

�Ambiente institucional e político não favorável ao desenvolvimento do Plano Diretor

� Contexto da época muito mais complexo → gera complexidade no texto

� Dificuldades na participação da sociedade

Avaliação PD 92 Conteúdo a ser revisado

Considerou-se revisar:

� adequar ao Estatuto

� aprimorar o macrozoneamento (para orientação dos vetores de crescimento)

� estabelecer critérios mais práticos de desenvolvimento ( plano mais estratégico) � estabelecer critérios mais práticos de desenvolvimento ( plano mais estratégico)

� maior articulação entre políticas setoriais

� trazer a questão metropolitana

� instituir o Sistema de Planejamento (apenas previsto no plano anterior)

� regulamentar os novos instrumentos da Política Urbana

I – Princípios e Diretrizes

II – Ordenamento Territorial

III – Políticas Públicas Setoriais

IV – Instrumentos da Política Urbana

V – Estratégias de Implementação

Base de toda a Política Urbana

Polít. Urb. espacializada sobre o território

Detalhamento da Política Urb. em “temas” urbanos

Ferramentas legais de implementação da P.Urb.

Arranjos Institucionais p/ viabilizar implementação

PRINCÍPIOS: CONTEÚDO: POLÍTICAS DESENV. URBANO:

INSTR. REGULAÇÃO: Sistema de Planej. (SIPLAN):

� Função Social da propriedade

Ocupação

�Áreas de restrição à ocupação urbana

Macrozonas de ocupação

� Meio ambiente� Patrimônio cultural

Habitação

�Parcelamento do solo� Uso e ocupação do solo (LUOS)

�CIGG Desenv. Urb.� CTPD

PD 2011 Estrutura da Lei Complementar Nº 111 / 2011:

propriedade� Ocupação condicionada ao ambiente� Universalização do acesso à infra-estrutura, moradia e serviços públicos�Etc.

ocupação urbana� Macrozonas de ocupação urbana� Vetores de crescimento da cidade�Áreas prioritárias para intervenção� Índices de aproveitamento de terreno

Patrimônio cultural� Habitação � Regularização urbanística e fundiária� Transportes� Saneamento e serviços públicos

(LUOS)� outros códigos

INSTR. PLANEJAMENTO:

�Planos, programas e projetos� PEUs

� CTPD

Sistema Gestão Ambiental

Sistema Informações (SIURB)

Sistema Defesa Cidade

DIRETRIZES:�Orientação da expansão urbana

POLÍTICAS ECONÔMICAS INSTR. GESTÃO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO:

Sistema Controle Uso e Ocupação do solo

�Incentivo ao transporte de alta capacidade� Etc.

POLÍTICAS SOCIAIS

POLÍTICAS DE GESTÃO

� PEUC e IPTU prog.� Outorga onerosa� Operação urbana� Etc.

OUTROS INSTR.s

Considerações sobre Planejamento

�Para que a cidade se desenvolva de forma sustentável é necessário um planejamento institucionalizado (“de Estado”) - que oriente para onde e de que forma ela deverá se expandir e/ou adensar. Para evitar:

• prejuízos para o meio ambiente

• grandes deslocamentos que poderiam ser evitados

• expansão urbana para áreas sem infraestrutura ou equipamentos públicos

• grande déficit habitacional decorrente do excessivo valor da terra

• ocupação irregular em áreas ambientalmente frágeis

• assentamentos humanos insalubres com alto grau de ocorrência de doenças

• etc.

Considerações sobre Planejamento

�O planejamento do desenvolvimento da cidade deve ser contínuo e integrado, como o preconizado pelo Plano Diretor (Lei complementar Nº 111/11, Art. 302). Um planejamento de longo prazo que:

• envolva o trabalho dos diferentes órgãos municipais, de forma articulada

• articule diversas iniciativas interdependentes entre si

• se apóie em estudos técnicos e instrumentos legais de regulação e/ou incentivo

Obs: O trabalho desarticulado leva a uma menor eficiência de cada política. Ex:

• Política de Meio Ambiente: evitar ocupação irregular em áreas preservadas

• Para isso depende de um alívio no déficit habitacional: Política Habitacional

• Já a produção habitacional depende de uma série de medidas (disponibilização de terrenos, gestão do valor da terra, incentivos à urbanização etc) que dependem de instrumentos de gestão do uso do solo: Política de Uso do Solo

Considerações sobre Planejamento

�O desenvolvimento urbano requer um planejamento de seu financiamento

�É papel do planejamento prever os recursos necessários ao desenvolvimento

�Para esse fim: dispor dos instrumentos financeiros, orçamentários, tributários e de

gestão de uso do solo – de acordo com os objetivos do plano. Ex: utilização da Outorga gestão de uso do solo – de acordo com os objetivos do plano. Ex: utilização da Outorga

Onerosa de forma mais eficiente, planejada (de acordo com o Macrozoneamento) e

socialmente justa.

Considerações sobre Plano Diretor x Plano Estratégico �Planos de Governo devem ser articulados ao Planejamento de Estado, de forma complementar – não apenas com o objetivo de seguir suas diretrizes gerais, mas também se beneficiando das estruturas institucionais e dos instrumentos legais disponibilizados, para melhor alcançar seus objetivos.

�Plano Diretor pode oferecer ao Plano Estratégico:

• diagnósticos

• diretrizes gerais

• articulação de políticas setoriais

• instrumentos legais – auxílio na implementação das ações

�Plano Estratégico pode oferecer ao PD: concretização de propostas

Ex: Meta do Plano Estratégico: até no X, eliminar ocupações em áreas de risco geológico → Ação demanda inves;mento em reassentamento (aluguel social insustentável como política pública de longo prazo). Paralelamente ao cumprimento da meta: investimento em produção habitacional / utilização de instrumentos do Plano Diretor

Propostas

� Fortalecimento da estrutura institucional de planejamento urbano integrado

� Efetiva participação da sociedade na elaboração do Plano Diretor

� Maior foco no princípio (Direito à Cidade) e diretrizes que devem reger todo o plano

� Maior articulação entre os objetivos expressos no PD para o desenvolvimento da cidade e a utilização dos instrumentos legais de gestão de uso do solo

� Revisão / Redução dos Índices de Aproveitamento de Terreno, que inclua em sua fórmula de cálculo um coeficiente de planejamento e/ou de habitação de interesse fórmula de cálculo um coeficiente de planejamento e/ou de habitação de interesse social, conforme planejamento prévio, de interesse público

� Desenvolvimento de mecanismos de implementação e fortalecimento de Políticas Públicas Setoriais

� Institucionalização do Sistema de Controle de Uso do Solo (PD art. 322)

� Maior articulação entre PD, PE e PPA

� Maior articulação entre PD Município e Plano Metropolitano

� Maior articulação entre PD, ODS e Agenda Urbana ONU