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Recht der Finanzaufsicht

Vorlesung 1Grundlagen und internationale

Rechtsquellen

Thomas Schmitz-Lippert

(Leiter der Abteilung Internationales)

Recht der Finanzaufsicht | Sommersemester 2009 | Seite 2

Teil 1: Grundlagen der Finanzaufsicht

A. Rechtfertigung einer besonderen Aufsicht

B. Einordnung der Aufsicht in das Rechtssystem

C. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin)



1. Gewährleistung der Funktionsfähigkeit

Störungen in der Finanzwirtschaft greifen schnell auf die gesamte Volkswirtschaft über und haben somit unmittelbare Auswirkungen für jeden (besondere volkswirtschaftliche Bedeutung).

Die Finanzmärkte neigen tendenziell zur Instabilität (Gefahr eines „Domino-Effekts“). Durch eine Allfinanzaufsicht soll das Vertrauen in die Stabilität der Finanzmärkte gestärkt werden.

2. Individualschutz

Bürgerinnen und Bürger sind in der Regel nicht ökonomisch vorgebildet und somit besonders schutzwürdig. Durch die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit wird gleichzeitig auch das Ziel des Individualschutzes verfolgt.



1. Gewährleistung der Funktionsfähigkeit

2. Individualschutz

Solvenzaufsicht über Kreditinstitute, Versicherungen und Finanzdienstleistungsinstitute (Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit der Institute)

Marktaufsicht über Geschäfte an den Börsen (Sicherstellung fairer und transparenter Marktverhältnisse)

Verbraucherschutz / Anlegerschutz bei allen drei Aufsichtsbereichen (Versicherungsaufsicht, Bankenaufsicht und Wertpapieraufsicht)


B. Einordnung der Aufsicht in das Rechtssystem

I. Besonderes Gefahrenabwehrrecht („Gewerbepolizeirecht“)

II. Mögliche Maßnahmen

III. Rechts- und Fachaufsicht


I. Besonderes Gefahrenabwehrrecht

Gewerbepolizeirecht

Erlaubnispflicht für Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen

im Vergleich zum Kartellrecht oder zur Gewerbeordnung nur Aufsicht

über spezielle Wirtschaftsunternehmen (Solvenzaufsicht)

zusätzlich: Aufsicht über alle Marktteilnehmer (Marktaufsicht)

Gefahrenabwehr ist grundsätzlich Ländersache

aber: Bank- und Börsenwesen sowie privatrechtliches

Versicherungswesen sind Gegenstand der konkurrierenden

Gesetzgebung nach Art. 74 I 11 GG


II. Mögliche Maßnahmen

Aufsichtsmaßnahmen

Aufsichtsmaßnahmen schränken die Gewerbefreiheit ein

• Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit, Art. 2 I GG

• Grundrecht der freien Berufswahl, Art. 12 I GG

• Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, Art. 14 I G

Rechtfertigung dieser Eingriffe durch die besondere Bedeutung der Finanzbranche für die Volkswirtschaft

Verwaltungsrechtsschutz / Rechtsmittel

Widerspruch und Anfechtungsklage (Entscheidungen der BaFin sind gerichtlich voll überprüfbar, aber i.d.R. ohne aufschiebende Wirkung)

zwangsweise Durchführung der erlassenden Verfügungen möglich(Zwangsgeld, unmittelbarer Zwang, Ersatzvornahme)


III. Rechts- und Fachaufsicht

Rechts- und Fachaufsicht durch das BMF (gemäß § 2 FinDAG)

Rechtsaufsicht (Überprüfung der Gesetzmäßigkeit)

Fachaufsicht (Überprüfung der Zweckmäßigkeit)

Aufsichtsmittel: Weisungen – kein Rechtsschutz dagegen statthaft

Mitwirkung der Bundesbank in der Bankenaufsicht

Laufende Überwachung

Auswertung von Prüfungsberichten und Jahresabschlussunterlagen

Durchführung und Auswertung der bankgeschäftlichen Prüfungen

Unterstützungsfunktion (Entscheidungen trifft die BaFin)


C. BaFin

I. Gründung

II. Aufbau, Organisation und Finanzierung

III. Aufgaben

IV. Wer wird überwacht?


I. Gründung

Gründung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) am 1. Mai 2002

Zusammenlegung der Bundesaufsichtsämter für das Kreditwesen (BAKred), den Wertpapierhandel (BAWe) und das Versicherungswesen (BAV)

Rechtsgrundlage: Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG)

Einführung der Allfinanzaufsicht in Deutschland



Leitung

Direktorium (Präsident und vier Exekutivdirektoren)

Organisation

3 Säulen (Bankenaufsicht, Versicherungsaufsicht und Wertpapieraufsicht / Asset Management)

Querschnittsabteilungen (sektorübergreifende Aufgaben)

Gremien (u.a. Verwaltungsrat, Fachbeirat, Forum für Finanzmarktaufsicht)

Finanzierung

Finanzierung ausschließlich durch Gebühren und Umlagen der beaufsichtigten Institute und Unternehmen (§§ 13 ff FinDAG)


Organisation


Exekutiv-direktorin

BASabine

Lautenschläger

Exekutiv- direktor

VADr. Thomas

Steffen

Exekutiv-direktor

WAKarl-Burkhard

Caspari

Exekutiv-direktor

QIV

Michael Sell

Präsident

Jochen Sanio



PräsidentQuerschnittVerwaltung

Banken-aufsicht

Vers.-aufsicht Wertpapier-aufsicht

Stabsstelle Presse

Stabsstelle Innenrevision

Abteilung INT

Abteilung QRM

Abteilung Q1

Abteilung Q2

Abteilung Q3

Gruppe Geldwäsche

GruppeIT

Abteilung Z

BA 1 Großbanken

BA 2 Sparkassen /

Landesbanken / Bausparkassen

BA 3 Kreditbanken / Spezialbanken

BA 4 Genossen-

schaftsbanken

BA 5 Grundsatz

VA 1 Pensionsfonds /

Pensionskassen / Krankenvers.

VA 2 Lebensvers. / Sterbekassen

VA 3 Schadens- und

Unfallvers. / nat. Vers.-Gruppen

VA 4 Rückvers. / int. Vers.-Gruppen

VA 5 Grundsatz

WA 1 Grundsatz /

Übernahmen

WA 2 Insider / Ad-hoc

Publizität

WA 3 Finanzdienst-

leister / Kredit-institute

WA 4 Inv.-Fonds

GruppePRO

Präsidialbüro


Aufgaben

Solvenzsicherung bei Banken, Versicherungen und Finanzdienstleistern

Sicherung der Funktionsfähigkeit, Stabilität und Integrität des deutschen Finanzsystems

Schutz der Kunden und Anleger (Marktaufsicht) durch faire und transparente Verhältnisse am Wertpapiermarkt

Verfolgung unerlaubter Bank-, Versicherungs- undFinanzdienstleistungsgeschäfte

Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung

Zertifizierung von Altersvorsorgeverträgen

Bearbeitung von Verbraucherbeschwerden, Kontenabfragestelle

internationale Zusammenarbeit

III. Aufgaben


IV. Wer wird überwacht?

Aufsicht erfolgt über ungefähr:

2.048 Kreditinstitute (davon 183 Kreditbanken, 448 Sparkassensektor, 1.247 Genossenschaftssektor und 170 sonstige Institute)

722 Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken

626 Versicherungsunternehmen und 27 Pensionsfonds

76 Kapitalanlagegesellschaften

Stand: 31. Dezember 2008


Teil 2: Internationale Rechtsquellen

A. Lamfalussy-Verfahren

B. Europäische Gremien

C. Internationale Gremien

D. Praktisches Beispiel: Von Basel über Brüssel ins KWG


internationale Ebene

europäische Ebene

nationales Gesetz (D)

(Rechts-) Verordnungen

Mindestanforderungen

Auslegung

Teil 2: Internationale Rechtsquellen

politische und wirtschaftliche Interessen an Harmonisierung der Aufsicht

freiwillige Vereinbarungen

Rechtsetzungskompetenz der EU

Verpflichtung zur Umsetzung in nationales Recht

Berücksichtigung von CEBS Leitlinien zwecks europaweit einheitlicher Anwendung europäischen Rechts

Vergleich der Aufsichtspraktiken mit dem Ziel der Angleichung



Europäische Rechtsetzung

Ursprüngliche EU Gesetzgebung war eher schwerfällig: Rat und Europäisches Parlament beschließen Rechtsakte (Richtlinien oder Verordnungen) auf Vorschlag der Kommission nach dem Verfahren der Mitentscheidung (Art. 251 EG)

Einsetzung eines „Ausschusses der Weisen“ unter der Leitung von Alexandre Lamfalussy

Ziel: Entwicklung eines einfacheren, schnelleren, flexibleren und besseren Rechtsetzungsverfahren für den Finanzsektor

Lamfalussy-Verfahren wird seit 2001 im Wertpapierbereich und seit 2004 im Banken- und Versicherungsbereich angewendet


Stufe 1 Rahmengesetzgebung

Kommission beschließt, ob Rechtsvorschriften auf einem bestimmten Gebiet erforderlich sind und erstellt einen offiziellen Vorschlag.

Rat und Europäisches Parlament einigen sich im Mitentscheidungsverfahren auf eine Richtlinie oder Verordnung.

Stufe 2 Technische Durchführungsmaßnahmen

Kommission konsultiert den entsprechenden EU-Ausschuss (EBC, ESC, EIOPC, EFCC) und beauftragt die Level 3-Ausschüsse (CEBS, CESR, CEIOPS) mit der Erarbeitung von konkreten Vorschlägen.

Level 3-Ausschüsse erarbeiten Vorschläge.

Kommission erstellt einen Entwurf.

EU-Ausschuss stimmt innerhalb einer bestimmten Frist mit qualifizierter Mehrheit über den Vorschlag ab.

Kommission erstellt einen endgültigen Entwurf, in dem sie die Stellungnahme des EU-Ausschusses berücksichtigt.

Rat kann den Entwurf mit qualifizierter Mehrheit ablehnen.

Europäisches Parlament wird ständig unterrichtet und kann den Entwurf mit qualifizierter Mehrheit ablehnen.



Stufe 3 Umsetzung (Konvergenz und Kooperation)

Nachdem die Maßnahme von der Kommission erlassen wurde, arbeiten die Level 3-Ausschüsse (CEBS, CEIOPS und CESR) gemeinsame Empfehlungen zu Auslegungsfragen aus und entwickeln gemeinsame Standards für nicht von EU-Rechtsvorschriften erfasste Bereiche. Außerdem vergleichen die Level 3-Ausschüsse die Praxis der Regulierungsbehörden zur einheitlichen Anwendung.

Stufe 4 Durchsetzung

Kommission überwachte die Einhaltung der Rechtsvorschriften und leitet ggf. rechtliche Schritte gegen die Mitgliedstaaten ein.




CEIOPS

Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors

CEBS

Committee of European Banking Supervisors

CESR

Committee of European Securities Regulators

JCFC

Joint Committee on Financial Conglomerates

VersicherungenBanken Wertpapiere

Mitglieder:Aufsichtsbehörden

Mitglieder:Aufsichtsbehörden(Stimmrecht)Zentralbanken, EZB(kein Stimmrecht)

Mitglieder:Aufsichtsbehörden

Finanzkonglomerate



CEIOPS

Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors

CEBS

Committee of European Banking Supervisors

CESR

Committee of European Securities Regulators


Aufgaben

• Förderung einer konvergenten Umsetzung und Anwendung der EU Regeln

im Versicherungs-, Banken- und Wertpapierbereich

• Beratung der Kommission (insbesondere beim Erlass von

Durchführungsmaßnahmen auf Stufe 2 des Lamfalussy-Verfahrens)

• Förderung der Zusammenarbeit und des Informationsaustausches

zwischen Versicherungs-, Banken- und Wertpapieraufsehern


FATF

Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Geldwäsche

FATF

Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Geldwäsche


IWF

Internationale Währungsfonds

FSB

Financial Stability Board

OECD

Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit

IFSC

Konferenz der Allfinanzaufseher

BCBS

Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht

IOSCO

Internationale Vereinigung der Wertpapier-aufsichtsbehörden

IAIS

Internationale Vereinigung der Versicherungs-aufsichtsbehörden

IOPS

Internationale Vereinigung der Aufsichtsbehörden für Einrichtungen privater und betrieblicher Altersversorgung

Joint Forum

BIZ

Bank für internat. Zahlungsausgleich

IWF

Internationale Währungsfonds

BIZ

Bank für internat. Zahlungsausgleich

OECD

Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit

IFSC

Konferenz der Allfinanzaufseher

IOPS

Internationale Vereinigung der Aufsichtsbehörden für Einrichtungen privater und betrieblicher Altersversorgung




BCBS


IOSCO


IAIS


Mitglieder:Aufsichtsbehörden undZentralbanken aus 13 Ländern

Mitglieder:Aufsichtsbehördenaus fast 140 Ländern

Mitglieder:Aufsichtsbehördenaus 109 Ländern

Sitz:Basel (bei der BIZ)

Sitz:Madrid





Aufgaben

• Entwicklung von Aufsichtsstandards und Empfehlungen für die Banken-,

Versicherungs- und Wertpapieraufsicht

• Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den national zuständigen

Aufsichtsbehörden (Erfahrungs- und Informationsaustausch)

• Koordination der Arbeiten mit Aufsichtsbehörden anderer Finanzsektoren

BCBS


IOSCO


IAIS





BCBS


IOSCO


IAIS


Joint Forum

Aufgaben

• Entwicklung von Papieren zu cross-sektoralen Themen

• Entwicklung von Grundlagen zur Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten

• Erfahrungs- und Informationsaustausch



FSB

Financial Stability Board

Mitglieder:Aufsichtsbehörden,Zentralbanken und Finanzministerien aus den G20-Ländern und Spanien sowie die Kommission und bedeutende Finanz-institutionen (u.a. IWF, Weltbank, BIZ, OECD)


Aufgaben

• Analyse / Überwachung des internationalen

Finanzsystems hinsichtlich der Risikoanfälligkeit

• Identifizierung möglicher Schwachstellen /

Unterbreitung von Vorschlägen zur Beseitigung

von Schwachstellen

• Förderung von Informationsaustausch und

Koordination zwischen den einzelnen Behörden

• Krisenmanagement / Frühwarnsysteme


D. Von Basel über Brüssel ins KWG

internationale Ebene

europäische Ebene

nationales Gesetz (D)

(Rechts-) Verordnungen

Mindestanforderungen

Auslegung

Baseler Empfehlungen BCBS

Harmonisierung über Richtlinien

Konvergenz von Aufsichtspraktiken

CEBS



Beispiel: Internationale Zusammenarbeit bei der Abnahme von Risikomessverfahren

Absatz 781 des Basel II Rahmenwerkes:

[…] Um die aufsichtsrechtliche Mehrbelastung zu verringern und regulatorische Arbitrage zu vermeiden, sollten die im Heimatland auf Konzernebene zulässigen Methoden und Genehmigungsverfahren von der Gastlandaufsicht akzeptiert werden […]




Art. 129 II der Richtlinie 2006/48/EG:

Ersucht ein EU-Mutterkreditinstitut mit seinen Tochterunternehmen […] um eine Erlaubnis gem. Art. 84 [… - Anm.: Anerkennung auf internen Ratings beruhender Risikomessverfahren], so entscheiden die zuständigen Behörden nach umfassender Abstimmung gemeinsam darüber […]. Liegt innerhalb von sechs Monaten keine gemeinsame Entscheidung der zuständigen Behörden vor, so entscheidet die in Absatz 1 genannte zuständige Behörde [Anm.: das ist die für das Mutterkreditinstitut zuständige] allein über den Antrag.




§ 10 I a KWG:

Beabsichtigen die Institute einer grenz-überschreitenden Institutsgruppe […], erstmalig ein internes Risikomessverfahren […] zu nutzen, hat das übergeordnete Unternehmen den Zulassungsantrag bei der Bundesanstalt einzureichen. […] Nach Eingang des vollständigen Antrags leitet die Bundesanstalt ihn unverzüglich an die zuständigen Stellen des Europäischen Wirtschaftsraumes […] weiter. Die zuständigen Stellen sollen innerhalb von sechs Monaten nach Eingang […] eine gemeinsame Entscheidung über den Antrag treffen. Kommt in dieser Zeit keine gemeinsame Entscheidung zustande, entscheidet die Bundesanstalt allein.

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