razvoj shvaĆanja „javnosti“ organizacija u …

RAZVOJ SHVAĆANJA „JAVNOSTI“ ORGANIZACIJA UORGANIZACIJSKOJ TEORIJI

Menger, Mariza

Source / Izvornik: Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, 2018, 39, 989 - 1009

Journal article, Published versionRad u časopisu, Objavljena verzija rada (izdavačev PDF)

https://doi.org/10.30925/zpfsr.39.2.10

Permanent link / Trajna poveznica: https://urn.nsk.hr/urn:nbn:hr:118:008221

Rights / Prava: In copyright

Download date / Datum preuzimanja: 2022-05-22

Repository / Repozitorij:

Repository of the University of Rijeka, Faculty of Law - Repository University of Rijeka, Faculty of Law

https://doi.org/10.30925/zpfsr.39.2.10

https://urn.nsk.hr/urn:nbn:hr:118:008221

http://rightsstatements.org/vocab/InC/1.0/

https://repository.pravri.uniri.hr

https://repository.pravri.uniri.hr

https://www.unirepository.svkri.uniri.hr/islandora/object/pravri:725

https://dabar.srce.hr/islandora/object/pravri:725

M. MENGER, Razvoj shvaćanja „javnosti“ organizacija u organizacijskoj teorijiZbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 39, br. 2, 989-1012 (2018) 989

RAZVOJ SHVAĆANJA „JAVNOSTI“ ORGANIZACIJA U ORGANIZACIJSKOJ TEORIJI

Dr. sc. Mariza Menger* UDK 352/353 https://doi.org/10.30925/zpfsr.39.2.10 Ur.: 15. svibnja 2017. Pr.:14.ožujka2018. Pregledni znanstveni rad

Sažetak

U radu se razmatra kako se u okviru teorije organizacije konceptualiziraju pojmovi javnog i privatnog. Cilj je rada pokazati kako se s upravnim razvojem mijenjaju i pristupi razlikovanju javnih i privatnih organizacija. Uprava se razvija u smjeru sve većeg približavanja javnog i privatnog sektora. Taj je razvoj uvjetovao i redefiniranje pojmova javne i privatne organizacije. Tradicionalno javne organizacije bile su definirane kao javne, a privatne kao privatne, prema formalnom, pravnom kriteriju vlasništva: organizacije u vlasništvu države smatrane su javnima, organizacije u vlasništvu privatnog aktera, privatnima. Suvremeni razvoj uprave doveo je u pitanje ovu formulu, stoga se danas mogu identificirati četiri pristupa u definiranju „javnosti“ organizacije: najstariji formalni, zatim dimenzionalni, normativni i integrativni.

Ključne riječi: teorija organizacije, javne službe, javna uprava, javni sektor, novi javni menadžment.

1. UVOD

Suvremenodruštvoobilježavabrisanje(ilibaremzamagljivanje)graniceizmeđujavnogiprivatnogsektora.Redefiniranjegranicadržaveitržištananačindaseonisvevišeprožimajuiispreplećujednimjedijelomposljedicareformidrugepolovice20.stoljeća.Iakosuprvotnobilezamišljeneiusmjerenenasmanjenjejavneupraveiširenjeprostoradjelovanjatržištaprepuštajućimunizdjelatnostinekadarezerviranihzaorganizacijedržavneuprave(poputmrežnihindustrija,vodoopskrbe,zdravstvaidruge),posljedicamenadžerskihreformibilajeformiranjejavnogsektora,prostorazajedničkog djelovanja javnog i privatnog. U kontekstu javnih službi, primjerice,unjihovuobavljanjunesudjelujuviše isključivo javnapoduzeća i javneustanove,većsusvečešćirazličitioblicisuradnjejavneupraveiprivatnihaktera.Kakobiseovinovonastali oblici opisali, iskonstruirano jeniznovihpojmova: javno-privatnopartnerstvo,contracting out (vanjskougovaranje),outsourcing idrugi.Odnosno,upraksi sepojavila situacijadase„služenje“ javnom interesuočekujeodsvevećeg

* Dr.sc.MarizaMenger,asistenticaSveučilištauRijeci,Pravnogfakulteta;[email protected].

M. MENGER, Razvoj shvaćanja „javnosti“ organizacija u organizacijskoj teorijiZbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 39, br. 2, 989-1012 (2018)990

brojaorganizacijakojeizvornonisudiodržavnogupravnogaparatailijavneuprave.Sdrugestrane,jasnudistinkcijuizmeđujavneiprivatnesferedovodeupitanjeidrugiprocesikarakterističnizasuvremeniupravnirazvoj,primjerice,procesagencifikacijejavneuprave.Radiseoširenjuposebnogtipaupravneorganizacije,agencije,koja,iako je dio državne uprave, uživa posebnu autonomiju u odnosu spram institucijapolitičkevlasti.Konačno,moderneupravneorganizacijeuvišeilimanjeprihvaćajumenadžersketehnikeizprivatnogsektora,kaoštojefleksibilizacijaradnogodnosaslužbenikainapuštanjetradicionalnogkarijernogasustava.

Velik je broj autora skeptičan pred ovakvim upravnim razvojem i sve češćeupozoravananegativneučinkereformi.Moran,primjerice,ukazujenakatastrofalneposljediceprivatizacijevodoopskrbeiželjezniceuVelikojBritaniji,inačejednojoddržavapredvodnicareformi.WollmanniMarcouteKuhlmannnavodeproblematičneposljedice menadžerski orijentiranih reformi na lokalnoj razini u Njemačkoj iFrancuskoj. Posljedica reformi u tim državama bila je ne samo povećanje cijenelokalnih službi, već i fragmentacija lokalnih institucija, smanjenje upravljačkogkapacitetalokalnihvlastikaoimanjiutjecajgrađananalokalnoupravljanje.1

Ciljovogarada,međutim,nijeistražitiiupozoritinamogućenegativneposljedicesuvremenihupravnihreformi,većuputitinateorijskuraspravukojastojiunjihovojpozadini,orazliciizmeđujavnihiprivatnihorganizacija.Pitanjepostojeliuopćebitnerazlikeizmeđujednihidrugihorganizacijanijenevažno,jerće,primjerice,potvrdanodgovor implicirati, u najmanju ruku, oprezpri uključivanjuprivatnihpoduzećaujavnesektorepojedinedržave.Osnovnajeintencijaradapokazatikako„određeninovipoglediuznanostioorganizacijiodražavajunesamonapredovanjeumišljenjuvećpodjednakoipromjeneustvarnosti.“2Odnosno,bitjeradaprikazatirazvojshvaćanja„javnog“i„privatnog“uteorijiorganizacije.Pojavajavnogsektora,kaoposljedicasuvremenihupravnihreformi,utječenapromijenjenoshvaćanjejavnogiprivatnog.Tradicionalno javne organizacije bile su identificirane kao javne, a privatne kaoprivatne,premaformalnom,pravnomkriterijuvlasništva:organizacijeuvlasništvudržavesmatranesujavnima,organizacijeuvlasništvuprivatnogaktera,privatnima.Pojava javnogsektorakaoprostora svevećegapribližavanja javne iprivatne sferedovela je u pitanje ovu formulu. U situaciji kada se sve veći udio stanovnika irazvijenih i zemaljau razvojuoslanjanaprivatni sektor zazadovoljenje temeljnihživotnihpotreba(komunalneslužbe,obrazovanje,čakizdravstvo)nezačuđujedasepristupdefiniranjujavnogiprivatnogpromijenio.

Utomsesmisluuradunajprijedefinirajupojmovijavneupraveijavnogsektoraiupućujesenanoviji razvoj javneuprave.Udrugomdijeludajesekratkipregledorganizacijskogpristupauupravnojznanosti,auzadnjemsedijeluprikazujekakoseuokviruorganizacijsketeorijerazvijaloimijenjaloshvaćanje„javnosti“.

1 Kuhlmann,S.,ReformingLocalPublicServices:TrendsandEffectsinGermanyandFrance,Public Management Review,vol.10,5/2008.,str.581id.;Wollmann,H.,Marcou,G.,FromPublicSector-basedtoPrivatizedServiceProvision.IsthePendulumSwingingBackAgain?ComparativeSummary,u:Wollmann,H.,Marcou,G.(ur.)The Provision of Public Services in Europe, Between State, Local Government and Market, Edward Elgar, Cheltenham/Northampton,2010.,str.255-256.

2 Pusić,E.,Upravljanje u suvremenoj državi,Zagreb,Suvremenajavnauprava,2002.,str.15.


2. SUVREMENI UPRAVNI RAZVOJ

Javnauprava,odnosnoskupupravnihorganizacijakojiuokvirunekepolitičkezajedniceobavljajavneposlove,uliteraturijeuobičajenoprikazankaosustavkojisesastojiodtrielementa:državneuprave,teritorijalnesamoupraveiorganizacijejavnihslužbi.3Pritomjeovoposljednje,javneslužbe,glavnopodručjeukojemseširiupravau 20. stoljeću. Ono je tradicionalno bilo organizirano kao mreža javnih ustanova(primjerice,školeiprosvjetneustanove,zdravstvo,socijalnazaštita)ijavnihpoduzeća(primjerice, komunalna poduzeća). U zadnjoj četvrtini 20. stoljeća, međutim, kaoodgovorna,tzv.krizusocijalnedržave,javneupravezemaljaOECD-a,aliizemaljau razvoju i tranzicijskih zemalja, prolaze kroz značajne reforme. Te su promjeneobuhvaćenenazivomnovijavnimenadžment(dalje:NJM).Radiseoupravno-tehničkojdoktrini prema kojoj upravljanje u državnoj, odnosno javnoj upravi nije posebnenaravitesestogatrebainspiriratitržišnimmetodamainačinomupravljanja.4Pritomjekorisno jepritomrazlikovanjedvaaspektaNJMreformi:vanjskog(eksternog) iunutarnjeg (internog).Vanjski aspekt reformi odnosi se na strukturalne promjene.Odnosno,nanovuredistribucijuposlovaizmeđudržaveitržišta,privatnogijavnogsektora,favorizirajućipritomovoposljednje.Ovaredistribucijaposlovaočitujeseurazličitimvidovimasudjelovanjaprivatnogsektora,privatnihpoduzeća,uobavljanjujavnihslužbi.Interniaspektreformiodnosisenapromjeneumetodamaitehnikamaupravljanja, primjerice, promjene u sustavu upravljanja ljudskim potencijalima(uvođenjevremenskiograničenihugovorazajavneslužbenike,nagrađivanjepremaizvršenjuisl.)ilipojavanizanovihinstrumenataupravljanjakvalitetomuupravnimorganizacijama(ispitivanjezadovoljstvakorisnika, ISOstandardikvalitete,poveljegrađana,nagradezakvalitetuujavnomsektoruisl.).5

Navedenesureformezaposljedicuimaleprivatizacijučitavognizadjelatnosti,osimonihzakojesesmatralodasuodposebnoginteresazadržavuidazahtijevajunjezinu odgovornost. UVelikoj Britaniji su, primjerice, 1982. privatizirane naftna

3 Koprić,I.idr.,Upravna znanost. Javna uprava u suvremenom europskom kontekstu,Zagreb,PravnifakultetSveučilištauZagrebu,2014.,str.3.

4 NJMreformeutemeljenesunaneoliberalnojideologijikojajeuzelamahatijekomosamdesetihgodina zahvaljujući, tzv. čikaškoj školi ekonomista na čelu s nobelovcem MiltonomFriedmanom.PredstavniciŠkolezastupajustajalištedasečovjekponašaekonomskiracionalno(homo oeconomicus)težećizaostvarenjemvlastitihciljeva.Polazećiodtetezenastojedokazatida slobodno djelovanje tržišta potpune konkurencije maksimira opće blagostanje. Svakaintervencijadržaveu ekonomski život smanjujeblagostanje.Stoga zagovaraju isključivanjedržaveizekonomskesfere.Friedmanjepoborniklaissez-fairea,odnosnoSmithovenevidljiveruke.Slobodnotržišnokapitalističkodruštvo„jačaslobodu“.Aona,pak,predstavljaključnuvrijednost kojoj su sve ostale vrijednosti poput pravednosti, solidarnosti ili jednakostipodređene.Freidmanovestožerneidejesuderegulacija,kresanjejavnepotrošnjeiprivatizacija.Perko-Šeparović, I., Izazovi javnog menadžmenta – dileme javne uprave, Zagreb, Goldenmarketing –Tehnička knjiga, 2006., str. 75;Blažević,R.,Upravna znanost,Rijeka, PravnifakultetSveučilištauRijeci,2016.,str.382;Mikić,M.idr.(ur.),Ekonomski leksikon,2.izd.,Zagreb,LeksikografskizavodMiroslavKrleža/Masmedia,2011.,str.96.

5 Kuhlmann,S.,op.cit.,str.574.;Koprić,I.,Krizasocijalnedržaveimenadžerskereformejavneuprave,u:Koprić,I.(ur.)Javna uprava. Nastavni materijali,Zagreb,DruštvenoveleučilišteuZagrebu/PravnifakultetuZagrebu,2006.,str.149-158.


industrijaicestovnipromet,1984.telekomunikacije,1986.plinibrodogradnja,1987.zračnelukeizračnevlasti,1988.industrijačelika,1989.vode,1991.elektroprivreda,1994.ugljenokopi,od1994.do1995.željeznice.6Timesunestalidržavnimonopolina brojnim područjima, tradicionalno pod ingerencijom države i u sklopu sustavajavnihslužbi,auvedenojetržišnonatjecanje.7

ReformeNJM-azaposljedicuimajutransformacijujavneuprave.Svesečešćegovoriojavnomsektoru.Njegaobilježavapostojanje,tzv.paradržavnihorganizacija.Prema Pusiću, radi se o dvije vrste organizacija. Prva skupina paradržavnihorganizacijadržavnogjepodrijetla.Tosuorganizacijekojejestvoriladržava,aprekonjihostvarilanekesvojeciljevezakojeorganidržavneuprave,izbilokojegrazloganisu podesno oruđe.Tu, primjerice, ulaze organizacije za obavljanje obavještajnihposlova,poslovatrgovineoružjem,financiranjepolitičkihstranaka,subvencioniranjenovina, regulaciju određenih područja gospodarstva ili zajedničke gospodarskeinicijative preko državno-privatnih tijela, autonomna privredna poduzeća koja jeosnovala država, ali ih u njihovoj djelatnosti ne želi podvrći političkoj kontroli iutjecaju.8Nekeodtihorganizacijeulazilebiiukategorijuagencija.9

Drugaskupinaparadržavnihorganizacijanedržavnog jepodrijetlakojesuposvojojdjelatnostiodpočetkabileilisusvremenomdospjeleukrugjavnihinteresa.Udrugoj skupininalaze seprivatnapoduzećakoja svojomproizvodnjomzadiruujavniinteres,kaoštosutvorniceoružja,privatneorganizacijezasocijalnuzaštituilizdravstvenoosiguranje,organizacijezaregulacijusportskihnatjecanja,privatneškoleiprivatnezdravstveneustanove.Uovubiskupinuulazioisvevećibrojmeđunarodnihorganizacijanedržavnogkaraktera,kaoštosumeđunarodneznanstveneisveučilišneustanove,međudržavnebanke,investicijskaudruženjaidrugesličneorganizacije.10

Javni je sektor stoga područje koje obuhvaća organe i organizacije državneuprave,alinesamonjih,većinizdrugihorganizacijakojeobavljajujavneposlovebezstabilnemeđusobnepodjeledužnostiiovlasti,analazesepodposebnimrežimom

6 Perko-Šeparović,I.,op.cit.,str.86.7 Izravne posljedice privatizacija britanskih željeznica 1996. godine bile su nepouzdana

usluga,najvišecijeneuZapadnojEuropiinagomilanidugovikojisupremašivalionestarognacionaliziranog poduzeća. Štoviše, poduzeća koja su se bavila prijevozom putnika kao ipoduzećekojejeosnovanozaupravljanjesustavom(Railtrack)našlisusekorakdobankrota.Sustavjebiozaduženijinegoikadaprije,sigurnostprometajestalnoopadala,adržavnapotporajeustvaribilavećanegoprijeprivatizacije.Uzto,ugašenjeijedinstvenicentraliziranisustavusavršavanjaradnikakojijenaglasakstavljaonasigurnostprometa.Cijelifijaskoprivatizacijeizašao je na vidjelo 2000. godine kada je u tragičnom sudaru vlakova kodHatfielda životizgubilonekolikoosoba.Moran,M.,NotSteeringbutDrowning:PolicyCatastrophesandtheRegulatoryState,The Political Science Quarterly,vol.72,4/2001.,str.419.

8 Pusić,E.,Modernizacijauprave–obratiitrajanja,u:Pusić,E.(ur.)Upravna znanost,Zagreb,NakladaNaprijed,1995.,str.34.

9 Ministarstvo i agencija dva su suprotna organizacijska oblika za obavljanje javnih poslova.Ministarstva su multifunkcionalne, velike organizacije, koje integriraju oblikovanje javnihpolitika,regulacijuiimplementaciju,podvrgnutehijerarhijskojkontroliipolitičkomvodstvu,agencije su specijalizirane, manje organizacije, usmjerene na implementaciju uz kontrolurezultataiučinakaisastručnimvodstvom.Koprić,I.idr.,op.cit.,str.200.

10 Pusić,E.,Modernizacija…,cit.,str.34.


pravneregulacijeijavnogfinanciranja.11„Zajedničkesukarakteristikejavneupravei ostatka javnog sektora djelovanje u javnom interesu, obavljanje javnih poslovate opći politički i javni nadzor nad njima. No dok su organizacije javne upravereguliranejavnimpravom,drugeorganizacijekojepripadajuujavnisektoruvelikojsumjeripodložnepravnomrežimuprivatnogprava.Toseposebnoodnosinanjihovoorganiziranje,obavljanjedjelatnostiiradnopravnistatuszaposlenika.“12

Tradicionalna javna uprava strogo je hijerarhijski sustav. Hijerarhija odnosavrijediiunutarpojedineupravneorganizacijeusustavutomuizmeđuorganizacijakoječineupravnisustavnekepolitičkezajednice.Nasuprottoga,strukturajavnogsektoranijejedinstvena.Mjestimičnovladahijerarhijaunutarorganizacijajavnogsektorakaoi izmeđunjih, amjestimičnomeđusobniodnosi imajuobilježjamreže.13 „Umjestorelativno čvrstog i transparentnog sustava javne uprave u suvremeno se vrijemesuočavamosaširokiminepreglednimjavnimsektorom.Unutarnjegapostojedijelovikojinesumnjivoimajuobilježjesustava(državnauprava,lokalnasamouprava,javneslužbe).No,uz tu jezgruonu svojimširokimrubnimdijelovimaobuhvaća i čitavnizdrugihsubjekatakojisusjezgrompovezanitekrelativnolabavimfinancijskim,usmjeravajućim,pravnim,nadzornimilisličnimvezama.“14

Odnos građana prema upravi također se transformira. Građani se premaorganizacijama javnog sektora pojavljuju u nizu specijalnih uloga: kao birači,proizvođači,potrošači,korisnici,pacijenti,klijentiitd.Svakaodtihulogaspecifičnoje uređena i u okviru svake građani raspolažu posebnim zakonskim sredstvimaostvarivanja odnosno obrane svojih interesa.15 Prema Kopriću, upravo je položajgrađana najproblematičniji aspekt javnog sektora. Javni je sektor zamršen,netransparentan,kompliciran,promjenjiv,nestalaniteškopredvidljivpasegrađaniunjemuteškosnalaze,nemajudovoljnoinformacijaipreglednadsituacijom.Stogajepotrebnoostvaritinovepretpostavkezaosiguranjeparticipacijegrađana.Toznači,primjerice, inzistirati na otvorenosti i javnosti rada uprave, težiti informacijskojravnotežiizmeđugrađanaiuprave,osiguratipolitičkunezavisnostimedijasobziromnatodaoniuvelikeoblikujujavnomnijenjeteosiguravatisenzibilnostjavneupravezainicijative,želje,intereseiprijedlogegrađana.16

Usvakomslučaju,uposljednjojčetvrtini20.stoljećadržavagubionajznačajkojijeranijeimala.„Državapostajesvevišesamojednaoddomenaiuobavljanjuonih poslova koji su se tradicionalno smatrali državnim djelokrugom.“17 Unatočbrojnim kritikama, tekovinemenadžerskih reformi nisu bitno dovedene u pitanje.Novijeupravnedoktrine,kaoštojedobrauprava(engl.good governance)ilidoktrinaneoweberijanskeuprave,nastojesamoublažitidisfunkcionalneposljediceNJM-a.18

11 Loc.cit.12 Koprić,I.idr.,op.cit.,str.4.13 Pusić,E.,Modernizacija…,cit.,str.36.14 Koprić, I.,Građani i uprava, u:Koprić, I. (ur.) Javna uprava. Nastavni materijali, Zagreb,

DruštvenoveleučilišteuZagrebu/PravnifakultetuZagrebu,2006.,str.23.15 Pusić,E.,Modernizacija…,cit.,str.36-37.16 Koprić,I.,Građani…,cit.,str.23.17 Pusić,E.,Modernizacija…,cit.,str.34.18 U tom smislu doktrina dobre uprave nastoje pomiriti zahtjev za efikasnom upravom sa


Suvremeniupravnisustavstoganajboljeopisujekonceptjavnogsektora.

3. POVIJESNI PREGLED RAZLIČITIH SHVAĆANJA O ORGANIZACIJI

Uobičajenteorijskipristupuizučavanjujavneuprave,odnosnojavnogsektorajeonajorganizacijski.Teškoje,međutim,govoritiojedinstvenojteorijiorganizacije.Većinaseautoraslažedaseprijeradioskupurazličitihpristupafenomenuljudskesuradnjekojisvojekorijeneimajuuvišeodjednediscipline.Koprić,primjerice,navodisedam pravaca u izučavanju organizacije: mehanicistički, teorija organizacijskogkonflikta i moći, teorija odlučivanja, interesno-politički pravac, teorija otvorenogsustava,kibernetskipravac,teorijasamoreferentnihiautopoietskihsustava.19Morgančakinegovorioteorijamavećrazličitimmetaforamailislikamaorganizacije(engl.images)inavodiihosam:organizacijakaostroj,kaoorganizam,učećaorganizacijailiorganizacijakaomozak,organizacijakaopolitičkisustav,organizacijakaopsihološkizatvor,organizacijakaotokitransformacija,organizacijakaoinstrumentdominacije.20 Prema Pusiću sustavni se pristup izučavanju fenomena organizacije pojavio u 19.stoljećuudjelimaAdamaSmitha,KarlaMarxaiMaxaWebera,asvojneizbrisivpečatdobivau20.stoljećuspajajućisesnovomteorijomsistemaisrodnimmatematičkimteorijamakibernetike,informacijskomteorijomiteorijomigara.21

Korijeni organizacijskog pristupa u izučavanju uprave su dvostruki. On senastavljainaradoveautorakojisuuizučavanjufenomenaorganizacijepredočimaimaliorganizacijeprivatnogsektora,privatnapoduzećainaradoveautorakojisubiliusmjereninaupravneorganizacije.Pojavaznanostioorganizacijiiupravljanjukaonovesamostalnedisciplinevezanajeuzubrzaniprocesindustrijalizacijenaprijelazuu20.stoljeće.Industrijajepočelaupošljavativelikemaseupraviluneiskusnihradnika.Onisuuradučestoupotrebljavalioruđekojesusamidonijeliutvornicu,aakosuradili na strojevima, sami su određivali brzinu stroja po svom nahođenju. Učenjejebiloprepuštenoslučajuiuglavnomsesvodilonapromatranjeiskusnijihradnika.Predradnicisuusvojimrukamaimalivelikumoć.Odlučivalisuozapošljavanjunovih

zahtjevomzademokratskomupravominzistirajućinaodgovornostiitransparentnostiupraveigrađanskojparticipaciji.Pojamneoweberijanskejavneupraveuliteraturujeuvedenkakobiseopisaloishodemenadžerskiorijentiranihreformiukontinentalno-europskimzemljama.Naime,zarazlikuodanglosaksonskihzemalja(SAD-a,VelikeBritanije,Australije,NovogZelanda),državeeuropskogkontinentaopreznijesupristupileuvođenjutržišnihmetodaitehnikausvojejavne uprave. Stoga je ishod reformi na područjima sa snažnom legalistički orijentiranomorganizacijskom kulturom bio hibridni sustav koji spaja tradicionalne vrijednosti javneuprave,ponajprijepoštovanjestrogevezanostiupravepravnimnormamainovemenadžerskevrijednosti i tehnike.Pollit,C.,Bouckaert,G.,Public Management Reform: A Comparative Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo–Weberian State, Oxford,OxfordUniversityPress,2011.,str.124.

19 Koprić, I., Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama, Zagreb, Pravni fakultetSveučilištauZagrebu,1999.,str.8-32.

20 Morgan,G.,Images of Organization,ThousandOaks/London/NewDelhi,SAGEPublications,1997.

21 Pusić,E.,Upravljanje…,cit.,str.62-26.


radnika,ootkazuiodmoru.Arbitrarnoodlučivanjebilojeuobičajeno.Nanajnižoj,operativnojraziniposaosenesamoobavljao,većikoordinirao.Akcijairazmišljanjeonjojbilisuspojeni.22Stoga,nečudikakoprveidejeoorganizacijidolazeizprakseinamijenjenesupraksi.Utomsmisluuliteraturisenajčešćenavodeimenadvojiceautora,AmerikancaFredericaWinslowaTayloraiFrancuzaHenryaFayola.Onoštojezajedničkounjihovompristupuorganizaciji,akojisejošnazivaimehanicistički,jepotragazametodamapovećanjaproduktivnostirada,aondaipovećanjeučinkovitostiorganizacijeuostvarenjuodređenogacilja,profita.

Taylorjeponajprijebiozainteresiranzaracionalizacijufizičkihradnihoperacijau industriji.Svaka radnaoperacijamožeseanalizomnjezinasadržaja imjerenjemtrajanjapojedinihpokretaodkojihsesastoji,učinitidjelotvornijomiekonomičnijom.Samoje jedannajboljiputuobavljanjusvakogposla.Rezultat jenjegovapristupaopćastandardizacijaradnika,metoda,vremena,kvantiteteikvaliteteradakaoiradneokoline.Radiseoznanstvenomupravljanju(engl.scientific management),idejikakojeznanstvenommetodom,kojajeobjektivna,mogućedoćidoutvrđivanja„poštenogdnevnograda“izanjuvezaneodgovarajućednevnezaraderadnika.23

Fayol je, pak, problemu učinkovitosti organizacije pristupio s više razineupravljanja, rukovođenja. Djelokrug vrhovnog rukovoditelja činile bi sljedećedjelatnosti:predviđanje,organiziranje,zapovijedanje,koordinacijainadzor.DokjekodTayloratežištenadiobirada,nakrajnjojracionalizacijikonačnihrezultataprocesadiobepojedinihfizičkihradnihoperacija,Fayolsezanimazaprocesintegracije,kakonajboljepovezatibrojne imnogovrsne radneoperacije iusmjeritičitavudjelatnostpremaciljuiliciljevimaorganizacijekaocjeline.24

MaxWeberorganizacijukojomsebavinazivabirokratsko-monokratskom ilijednostavno„birokracijom“.IakoWeberovajtiporganizacijeprimjenjujepodjednakoi na javnu upravu i na organizacije privatne sfere (privatna poduzeća), njegovaterminologija i način razmišljanja potječu ponajprije iz sfere državne uprave.25 Karakteristike ovog tipa organizacije su: ljudi su osobno slobodni i podvrgnuti suvlastisamouodnosunasvojeneosobneslužbenedužnosti;organizacijaslužbiosnivase na hijerarhijskom načelu; dužnosti su jasno određene; služba se popunjava naosnovislobodnogugovornogodnosaulegalnomsmislu,paunačelupostojislobodanizbor;kandidatisebirajunaosnovitehničkihkvalifikacija,provjerenihispitimai/ili

22 Perko-Šeparović,I.,Teorije organizacije,Zagreb,Školskaknjiga,1975.,str.9-10.23 Ibid.,str.11-12.24 PrvikritičariTayloraiFayolabilisupripadniciškolemeđuljudskihodnosailitzv.humanisti.

IstaknutomjestomeđunjimaimaEltonMayo.Onisusmatralikakose ljudskoponašanjeuorganizacijinemožeobjasnitiisključivosekonomskogaspekta.Onoječestorezultatemocijapanemorabitiracionalno.Pokazalisudasocijalnepotrebezaljubavljuipripadanjemmotivirajupojedincanauključivanjeurazneneformalneorganizacijskeskupinečijevrijednostiinormepostajuglavnikriterijnjihovaponašanja.Ipakinjimajeuciljubilopovećanjeproduktivnostiuprivrednompoduzeću.Za razlikuodmehanicističkogmodelaorganizacije,koji se temeljinastajalištudaiznajvećeefikasnostiorganizacijeproizlazinajvećezadovoljstvozaposlenika,školameđuljudskihodnosapočivanaidejidanajvećezadovoljstvozaposlenikarađapovećanuefikasnost.Marčetić,G.,Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi,Zagreb,DruštvenoveleučilišteuZagrebu,2007.,str.76.

25 Pusić,E.,Upravljanje…,cit.,str.6.


diplomama;onisuimenovani,aneizabrani;upraviluseplaćajuunovcuiimajupravonamirovinu;službajejedinoilibarosnovnozanimanje;službajekarijerajerpostojisustavnapredovanjapremadužinistaža i/iliuspjehu;usvojemdjelovanjupotpunosuodvojeniodmaterijalnihsredstavaupravljanjainemoguprisvojitisvojpoložaj;podvrgnutisusistematskojdiscipliniikontroliuponašanjuuslužbi.26Takavmodelupravneorganizacije,kojapočivanapropisanimpravilimaistručnomznanjujavnihslužbenika,dodanasnijeizgubionavažnosti.Njegovadeskriptivnaobilježjapostajupreskriptivna načela kojima bi demokratska državna uprava trebala težiti.27 Fayol,Taylor iWeber, kao i njihovi sljedbenici i eventualni kritičari, koji su djelovali uprvojpolovici20.stoljećapoputEltonaMayoa,MaryParkerFollet,LutheraGulicka,ChesteraBernardaidrugih,pripadnicisutzv.klasičneškoleorganizacije.28

Sredinom 20. stoljeća u teoretskom promišljanju o organizaciji osobito sekorisnimpokazaosistemskipristup.NjegovimrodonačelnikomsmatraseLudwigvonBertalanffy,kojijenastojaoistražitimogućnostteorijskogjedinstvasvihznanstvenihdisciplina idruštvenih iprirodnih.Njegovese ideje temeljenaopservacijikakosedruštvosastojiodmanjihgrupa,grupeodpojedinaca,pojedinciodorgana,organiodstanica,staniceodmolekula,molekuleodatomaitakodalje.SvakiodtihfenomenaBertalanffyjesmatraosistemomivjerovaokakopostojezakonitostikojesuimsvimazajedničke.29Ciljjeopćeteorijesistemapronalaženjeiformulacijanačela,izomorfnihzakona,kojaopćenitovrijedezasvesistemebezobziranaprirodunjihovihelemenatainarav„sile“koja ihdržinaokupu.30Zahvaljujućikorištenjuapstraktnihpojmovapoput „dio“, „cjelina“, „veza“ ili „granica“, pristup je naišao na plodno tlomeđuteoretičarimaorganizacije.Uorganizaciji,bilouprivredi,bilouupravi,„dio“jeradnomjesto, „veza“ između dijelova je hijerarhijski odnos podređenosti i nadređenosti,a „cjelina“ organizacija s točno određenim granicama definiranim brojem radnihmjesta.31

Također,sistemskijepristupomogućiopromatranjeorganizacijekaootvorenogsustavakojisenalaziustalnomodnosurazmjenesokolinom.Okolinapostajesvečešća varijabla u istraživanju fenomena organizacije. U tom pogledu značajna jeteorijakontingencijeLawrencaiLorscha.Onisuuspoređivalivišeimanjeuspješneorganizacijeutrirazličiteindustrije:prehrambenoj,industrijiplastikeikontejnerskojindustriji.Rezultatinjihovaistraživanjaukazujunatokakosuorganizacijskevarijable,poputstupnjadiferencijacije,načinapostizanjaintegracijeinačinrješavanjasukobaunutarorganizacije,uodnosuseksternimvarijablama,poputizvjesnostiiraznovrsnostiokoline. Odnosno, razlike u „unutrašnjim stanjima“ organizacije kao i procesima

26 Perko-Šeparović,I.,Teorije…,cit.,str.21.27 Marčetić,G.,op.cit., str. 49.28 Shafritz,J.M.,Ott,J.S.,Jang,Y.S.,Classics of Organization Theory,6.izd.,Belmont(SAD),

ThomsonWadsworth,2005.,str.27-33.29 Hatch, M. J., Cunliffe, A. L., Organization Theory: Modern, Symbolic, and Postmodern

Perspectives,3.izd.,Oxford,OxfordUniversityPress,2013.,str.29.30 Bertalanffy, L. von, General System Theory – Foundations, Development, Applications,

Harmondsworth,PenguinBooks,1973.,str.36.31 Pusić,E.,Modernizacija…,cit.,str.64.


unutarorganizacijemoguserazumjetinatemeljurazlikanjihovihvanjskihokolina.32 Praktično je to značilo da ne postoji „najbolji“ način organiziranja i upravljanja,kakosutotvrdilipredstavniciklasičneškoleorganizacije.„Štojenajbolje,ovisiodokolnostimjestaivremenainemožeseuopćeutvrditinaopćeobvezatninačin.“33

Informatička revolucija pedesetih i šezdesetih godina 20. stoljeća, u smisluautomatizacije, robotizacije i kompjutorizacije rada, ostavlja trag i na teorijskompromišljanjuorganizacija.Postajeaktualnakibernetičkaanalizaodnosaorganizacijei okoline, koja na prvomjesto stavlja informacije i komunikaciju u organizaciji.34 Pojam „kibernetika“ pripisuje se američkom matematičaru Norberu Wieneru, aradi seometaforičkojprimjenigrčke riječikubernetes koja je izvornooznačavalaupravljanje brodom (kormilarenje, navigiranje). Wiener je sliku kormilarenjabrodom uzeo kako bi objasnio proces razmjene informacija zahvaljujući kojemusistemi(organizacije)modificirajusvojeponašanje(samoregulacija)radiodržavanjahomeostaze. Osnovni je doprinos teorije mehanizam povratnog djelovanja (engl.negative feed-back). Povratno djelovanje sistemamoguće je zahvaljujući kružnomtijeku informacija, stalnojkomunikaciji izmeđusistema iokoline.Poputkormilarakoji,natemeljutrenutačnogpoložajabroda,procjenjujetrebalibrodnagnutilijevoilidesnokakosenebipotopio,odnosnokakobizadržaooptimalnismjerkretanja,svakisistem,djelujućiuokolini,istodobnoprimainformacijeizokolineoučincimasvojihaktivnostitedonosiodlukuopotrebnimkorekturamasvojegaponašanjakakobiosiguraorelativnostabilnostanjesustava.35

Osamdesetih godina 20. stoljeća u izučavanju uprave aktualan postajeneoinstitucionalnipristup.UtompokretuključnomjestopripalojedvojicipolitologaJamesuMarchuiJohanuOlsenu.Onisuupoznatomčlanku„Noviinstitucionalizam:organizacijskifaktoriupolitičkomživotu“(The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life)iz1983.,upućujućinanedosljednostitadaaktualnihpristupaupolitičkojznanosti,istaknulipotrebuzareafirmacijominstitucionalneanalize.36

32 Lawrence,P.R.,Lorsch,J.W.,Visokouspješneorganizacijeu triokoline,u:Pusić,E. (ur.)Upravna znanost,Zagreb,NakladaNaprijed,1995.,str.259id.

33 Pusić,E.,Modernizacija…,cit.,str.95.34 Pusić,E.,Upravljanje…,cit.,str.25.35 Morgan, G., op. cit., str. 84. Prema Perko-Šeparović, kibernetika prerasta iz teorije o

informacijama ikomunikacijiuopćuznanosto reguliranju i samoregulacijiu sistemima.Utomsesmisluiidejao,tzv.regulacijskojdržavitemeljinakibernetičkojslicisistema:upravauregulacijskojdržavi,zarazlikuodsocijalnedržave,„nevesla,većkormilari“(engl.steering not rowing),postavljaciljeveinadzire,anepružaneposrednousluge(službe)građanima.Perko-Šeparović,I.Teorije…,cit.,str.39;Jordana,J.,Levi-Fauer,D.ThePoliticsofRegulationintheAgeofGovernance,u:Jordana,J.,Levi-Fauer,D.(ur.),The Politics of Regulation. Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance,Cheltenham,EdwardElgar,2004.,str.11.

36 March i Olsen u svojoj analizi posežu za tekovinama decizionističkog pravca u teorijiorganizacije.JedanjeodglavnihpredstavnikatogsmjeranobelovacHerbertSimon.Njegovjedoprinospolitičkim,aliidrugimdruštvenimznanostimaidejao„ograničenojracionalnosti“.Radi se o kritici klasičnog modela odlučivanja koji se pojavio na području ekonomskihdisciplina, a prema kojemu idealno racionalni čovjek donosi odluke na osnovi poznavanjasvihmogućihalternativainjihovihmogućihposljedica,kaoipravilanaosnovikojihrangiraalternative radi maksimalnog ostvarenja cilja kojemu teži. Klasični je model odlučivanjapritompredočimaponajprije imaoprivrednuorganizaciju (poduzeće).On inzistirana tomu


PremaPusiću institucije sudruštvenestrukturekojeobilježavanormativnost.Odnosno, radi se o takvim društvenim strukturama u kojima je interakcija akterauređena društvenim očekivanjima. Primjerice, sin nasljeđuje oca zahvaljujućiinstitucijinasljedstva.Prolaznikkojiprelazicestuzahvaćenjeinstitucijamaregulacijeprometa.Kadanetkoukradetuđustvar,kršinormeinstitucijevlasništva.Institucijapodrazumijevazahtjevzapostupanjemnapredviđeninačinsvimaonimakojisenađuilićesenaćiuodređenoj,reguliranoj,situaciji.Svakaseorganizacijamožepromatratii kao institucija, jer je interakcija u njoj regulirana očekivanjima od kojih se neodustaje.Stogasuiupravneorganizacije,ministarstva,policijskepostaje,poštanskiuredi, katastri i dr., institucije – društvene strukture obilježenenormativnošćukodkojih je interakcijaregulirananačelnoireverzibilnimočekivanjima, te ihkaotakvetreba i proučavati. Iako ne treba zanemariti ni interes klasične upravne znanostikoji je, ponajprije, bio usmjeren na značajke uprave kao sustava organizacija (nanjihove ciljeve, članove,metode rada i odnose sokolinom).Međutim,prednost jeinstitucionalneanalizeupravnihorganizacijaoslobođenjeodprevelikevezanostizakonkretniupravnisustav.37

Institucionalizam nije, međutim jedinstveni pristup. Za Selznicka, koji jepredstavnik sociološkog institucionalizma, organizacija je racionalni instrumentza ostvarivanje ciljeva i u tom smislu zamjenjiva.Ako je neka nova organizacijapodesnijazaostvarivanjeodređenogciljaodpostojeće,aktualnaćebitizamijenjena.Institucije, pak, nastoje sebe učiniti nezamjenjivima namećući vlastite vrijednostikao ispravne i potrebne zajednici u okviru koje egzistiraju.38 Radi se o procesuinstitucionalizacijekojegMeyeriRowanopisujukaoizgradnjusvojevrsnogmitaopotrebnosti,poželjnostiineophodnostinekekonkretneorganizacijeizakojegsečestoskrivanjezinoneučinkovitoili,čakprotuzakonitodjelovanje.39

daorganizacijaimasvojcilj,maksimizacijuprofita,idajeorijentiranananjegovoostvarenje.Racionalnost pretpostavlja da se neće poduzeti ni jedna akcija koja bi organizaciju udaljilaod tog cilja, kao i to da će se donositelj odluke, suočen s dvije ili više alternativa koje biimalerazličiteposljedice,opredijelitizaonukojavodimaksimalnomprofitu.Naspramtoga,Simonsmatrakakojedonositeljodlukeograničenusvojimmogućnostimaspoznaje.Njegovintelektualnikapacitetikompleksnostokolineorganizacije,tj.brojosobaskojimakomuniciraikoličinaraspoloživihinformacija,onemogućujuprimjenuklasičnogmodelaodlučivanjakojipretpostavljadasupoznatesveopcijeinjihoveposljedice.Stvarnoodlučivanjeograničenojenamalibrojmogućnosti.Izborse,naime,uvijekobavljasastajalištaograničenog,približnogipojednostavljenogmodelastvarnesituacije.Akoovuspoznajuprimijenimonaodlučivanjeupolitičkomsistemu,postajevrlovažnoproniknutimodele,struktureiliinstitucije,natemeljukojihpolitičkiakteridonoseodluke.Perko-Šeparović,I.,Teorije…,cit.,str.131-137;March,J., Olsen, J., The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life,American Political Science Review,vol.78,3/1983.,str.741;Egeberg,M.,HowBureaucraticStructureMatters:AnOrganizationalPerspective,uPeters,G.B.,Pierre,J.(ur.)The SAGE Handbook of Public Administration,ThousandOaks/London/NewDelhi,SAGEPublications,2012.,str.144.

37 Pusić,E.,Modernizacija…,cit.,str.78id.38 Hatch,M.J.,Cunliffe,A.L.,op.cit.,str.36.39 Meyer, J.W., Rowan, B., Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and

Ceremony,u:Powell,W.W.,DiMaggio,P.J.(ur.)The New Institutionalism in Organizational Analysis,Chicago/London,UniversityofChicagoPress,1991.,str.41id.


Dakle, znanostoorganizacijikaoposebnadisciplina javlja senaprijelazu izdevetnaestogudvadesetostoljeće,abaremjejednimdijelomodgovornapromijenjennačinživotairadaljudizbogubrzaneindustrijalizacije.Prvejeteoretičarezanimalonakojinačinpovećatiproduktivnostindustrijskihorganizacija,odnosnokakooptimalnoorganiziratizajedničkiradljudiuindustrijiiliorganizacijamadržavneijavneuprave.Disciplinajeodsvojihpočetakazapredmetizučavanjaimalaiorganizacijejavnog(upravneorganizacije)iorganizacijaprivatnogsektora(industrijskaodnosnoprivatnapoduzeća). Pristup je doživio posebni uzlet zahvaljujući općoj teoriji sistema kojaje interes istraživača, između ostaloga, usmjerila na okolinu organizacije.Od tadasazrijeva shvaćanjekako je traženje jedinstvenog,optimalnognačinaorganiziranjauzaludno jer što jenajbolje (najučinkovitije)ovisiookolnostima.Uspješna jeonaorganizacijakoja seuspijeprilagoditi svojoj okolini, ili, jošbolje, kojauspijevausvojem interesu manipulirati okolinom. Od osamdesetih godina organizacijskaje teorija pod utjecajem institucionalne analize. Pažnja je usmjerena ne više samoprema tehničkoj, prirodnoj i društvenoj okolini organizacije, već i prema njezinojinstitucionalnojokolinikojusačinjavajusimboličkielementi,vjerovanja inormeotomuštojepoželjnoidobro.

4. „JAVNOST“ ORGANIZACIJA JAVNOG SEKTORA

Rad polazi od ideje kako „određeni novi pogledi u znanosti o organizacijiodražavajunesamonapredovanjeumišljenjuvećpodjednakoipromjeneustvarnosti.“40 Utomsmislu,nastojisepokazatikakosusuvremeneupravnereformezaposljedicuimaleredefiniranjekategorijajavnogiprivatnoguteorijiorganizacije.Menadžerskesureformeuvjetovaleformiranjejavnogsektora,prostora„zamućivanja“granicajavnogi privatnog.Osnovnakarakteristika javnog sektora jepostojanje, tzv. paradržavnihorganizacijačija„javnost“nijeuvijekneupitna.Tajerealnostzaposljedicuimalairedefiniranjekategorija javnogiprivatnogu teorijiorganizacije.Definicija„javne“organizacijepromijenilaseinastavljasemijenjatiusporednosupravnimrazvojem.

U okviru teorije organizacijemogu se identificirati četiri pristupa „javnosti“organizacije:najstarijijeformalnipristup,zatimslijedidimenzionalnikojisejavljasedamdesetihgodina,najnovijipristupikojisebavesvojstvom„javnosti“organizacijesunormativniiintegrativni.

4.1. Formalni pristup

Prvi su teoretičari organizacije u svojim stavovima o postojanju ključnihrazlika između javnih i privatnih organizacija bili radikalno podijeljeni; bilo jemoguće identificirati dva oprečna stajališta. Prema prvome, a koji se nastavlja naFayolovuiTaylorovutradicijuuizučavanjuorganizacija,nepostojirazlikaizmeđuorganizacijajavnogiprivatnogsektora.Svezakonitostikojevrijedezaorganizacijeprivatnogsektora,ujednakojsumjerivaljaneizaupravneorganizacije.Razlikovanjeorganizacijanajavneiprivatnetrebabitiodbačenokaomit,odnosnostereotip.Znanost

40 Pusić,E.,Upravljanje…,cit.,str.15.


trebabitiusmjerenana istraživanjezakonitostikojevrijedezasveorganizacije iutom se smislu inzistiralo na varijablamakao što su veličina, zadaci ili tehnologijaorganizacijeurazumijevanjunjenogponašanja.41Nasuprottomujeuvjerenjekakoseprivatneijavneorganizacijefundamentalnorazlikuju.42Javniinteresrazlikujeseodprivatnog.Javnijesektorsuočensvećimbrojemvrijednostikojebitrebaoostvariti.Organizacije javne upravemoraju voditi računa o načelima u pravilu nebitnim zaprivatna poduzeća, kao što su otvorenost, transparentnost, jednako postupanje,nepristranostipredvidljivost.Drugiargumentkojigovoriuprilograzličitogtretmanaorganizacijaprivatnogijavnogsektoračinjenicajedasučelniciupravnihorganizacijazasvojradukonačniciodgovornigrađanima.Naime,javnaupravanekedržavedioješiregpolitičko-upravnogsistemaiizvršnevlasti,ačelniciministarstavapolitičkisuimenovaneosobe.43

Svremenomsejavilapotrebapremošćivanjaovihoprečnihstavovasobziromna toda su se temeljilinadefiniciji javnostiorganizacijekoja jeupraksivećbilaprevladana,odnosnokojanijeodgovaralastvarnostijavnogsektora.Ijednaidrugagrupateoretičarapolazilajeudefiniranjujavneiprivatneorganizacijeodkategorijevlasništvanadorganizacijom.Javnajeonaorganizacijakojajeujavnomvlasništvu,bilo da se radi o tijelima državne uprave ili, pak, ustanovama i poduzećima. Iakoovajpristupnenegiradapostojesličnostiizmeđuorganizacijauprivatnomionihujavnomvlasništvu,temeljnajepresumpcijakakojepravnistatusorganizacijeključanzanjezinorazumijevanje.Javnoiliprivatnovlasništvoimazadjelovanjeorganizacijenizposljedica.Organizacijeujavnomvlasništvukarakterizira,izmeđuostaloga,većiformalizam.Formalizam se pritomodnosi na broj pravila i formalnih postupaka skojima je organizacija suočena.Tako su, primjerice,Holdaway i dr. pronašli većurazinu formalizma kod kanadskih javnih sveučilišta nego što je to bio slučaj kodprivatnih.44SličnerezultatedobilisuChubbiMoeuspoređujućiprivatneijavneškoleuSAD-u.45

Nedostatakformalnogdefiniranjajavnostiorganizacijeještonemožeobjasnitiiznimkekojeseustvarnosti javljaju,odnosno„hibridne“organizacije.Unekimćesituacijamabitirelativnolakoklasificiratiorganizacijusobziromnanjenogosnivača,primjerice, u sektoru obrazovanja jednostavno će biti prepoznati koje su škole ilivisokoškolskeustanovejavne,akojeprivatne.Udrugimćesituacijamatobitipunoteže.PrimjerjepoznatoameričkopoduzećeGeneralMotorskadaje2009.američkavladapreuzela61%udjelaupoduzeću.Iakojeupravapoduzećaostalaista,savezna

41 Christensen,T.idr.,Organization Theory and the Public Sector. Instrument, Culture and Myth,London/NewYork,Routledge,2007.,str.4.

42 UtomjesmislukultnistatussteklaSayrovaizjavakakosujavneiprivatneorganizacijesličneusvimnevažnimaspektima.Dakle,različitesuusvimbitnimpogledima.Sayre,W.S.,PremisesofPublicAdministration:PastandEmerging,Public Administration Review,vol.18,2/1958.,str. 102.

43 Christensen,T.idr.,op.cit.,str.4-6.44 Holdaway,E.idr.,DimensionsofOrganizationsinComplexSocieties:TheEducationalSector,

Administrative Science Quarterley,vol.20,1/1975.,str.55.45 Chubb, J.,Moe, T., Politics,Markets and theOrganization of Schools,American Political

Science Review,vol.82,4/1988.,str.1080.


regulacija branila im je slobodno raspolaganje imovinom poduzeća.46 Opravdanose postavilo pitanje je li to poduzeće privatno ili javno? Kao rješenje pojavio sedimenzionalnipristup.

4.2. Dimenzionalni pristup

Raspravao„javnosti“organizacijadoživjelajenoviuzletupravosedamdesetihiosamdesetihgodinausporednosprihvaćanjemmenadžerskihreformiuzemljamaZapada.Sobziromnatodajenoviupravnirazvojznačioprerastanjegranicejavneupraveiširenjenapodručjejavnogsektora,spravomsepostavilopitanje,jeliuopćemoguće i s kojim posljedicama imputirati javni interes privatnom poduzeću? Ilisuprotno,uvoditimenadžerskupraksu izprivatnogsektorauupravneorganizacije,primjerice, uvođenjefleksibilnijihmodela plaćanja i uopće zapošljavanja državnihijavnihslužbenika?Pitanjeorazlicijavnihiprivatnihorganizacijauliteraturijeodtadapoznatikaothe publicness puzzle.47

Kritičariformalnogpristupaupozorilisukakojeproblemsasvođenjemrazlikeizmeđujavnogiprivatnognadimenzijuvlasništvanadorganizacijomtoštosetemeljinapretpostavcikojubitektrebalodokazati,kakojavnovlasništvoorganizacijuuvećojmjeripodvrgavavladinojkontroli, amanjezakonitostima tržišta,odnosno,drugimnevladinimkontrolnimprocesima.Državneorganizacije(primjerice,agencije)moguuživatiznatanstupanjsamostalnostiuodnosunapolitičkuvlast,aprivatnapoduzećamoguuznatnojmjeribitiograničenaisputanadržavnomregulacijom.48 Svjesni ovog problemaWamsleyiZaldusvojusudefinicijujavnihorganizacijauzformalnistatusuključiliinačin,odnosnoizvornjihovafinanciranja.Zanjihsujavneorganizacijeonekojejeosnovalaifinanciraladržava,privatneorganizacijesuonekojesuuprivatnomvlasništvu i istovremeno se financiraju zahvaljujući svojoj aktivnosti na tržištuili privatnim donacijama.U slučajevima u kojima dolazi do preklapanja, privatnovlasništvo uz javno financiranje ili javno vlasništvo u kombinaciji s privatnimsredstvima,radiseomješovitimilihibridnimorganizacijama.Tućeulazitipoduzećaudržavnomvlasništvu.WamsleyiZaldsusmatralikakojestupanjvanjskekontrolekoju na organizaciju vrše političke institucije odnosno tržište, ključan za njihovorazlikovanje.Vlasništvoiizvorfinanciranjadržalisuzaorganizacijskasvojstvakojaodražavajuizvorovekontrole.49

Takvo definiranje javnosti organizacije koje se temelji na izvoru kontrole(autoritetu)nadorganizacijompredstavljaojeprekretnicusobziromnatradicionalni,formalni pristup. Novi pristup organizaciju promatra s aspekta teorije otvorenog

46 Rauh,J.,ProblemsinIdentifyingPublicandPrivateOrganizations:ADemonstrationUsingaSimpleNaiveBayesianClassification,Public Organization Review,vol.15,1/2013.,str.36.

47 Bozeman, B. i dr., The ʻPublicness Puzzleʼ in Organization Theory:A Test ofAlternativeExplanations of Differences Between Public and Private Organizations, Journal of Public Administration Research and Theory,vol.4,2/1994.,str.197-223.

48 Perry,J.,L.,Rainey,H.G.,ThePublic-PrivateDistinctioninOrganizationTheory:ACritiqueandResearchStrategy,Academy of Management Review,vol.13,2/1988.,str.184.

49 Wamsley, G. L., Zald, M. N., The Political Economy of Public Organizations, Public Administration Review, vol.33,1/1973.,str.64.


sistema.Toznačidaprihvaćakakoorganizacijedjelujuuodređenojokoliniidanjezineaktivnostiuvelikeoviseotomkontekstu.Akoželimorazumjetijavnostorganizacijeinjezinoponašanjenužnojekrenutiodokolineukojojjeorganizacijasituiranaiukojojdjeluje.Kvalifikacijaorganizacijekaojavne,privatneilimješovite,ovisiovrstiistupnju„društvenekontrole“kojojjepodvrgnutasvakaorganizacija.50

Pristup je dalje razradio Bozeman koji u svojoj knjizi „Sve su organizacijejavne“(All Organizations Are Public),iznosistavkakojejavnost,kaokarakteristikasvake organizacije, dimenzionalna. Sve su organizacije više ilimanje javne jer supodložne,barunekojmjeri,vladinoj,odnosnopolitičkoj,kontroliiutjecaju.51Pristupjedimenzionalanjerseukvalifikacijenekeorganizacijekaoprivatneilijavne,osimvlasništvarazmatrainačinnakojijeorganizacijafinanciranakaoipostojiliikakvakontrolanaddjelovanjemorganizacije.Organizacijamožebitivišeilimanjejavnaposvakojodtridimenzijajavnosti:vlasništvu,financiranjuikontroli.PremaBozemanovumodelu,malo koja organizacija je ili u potpunosti privatna ili u potpunosti javna.Ponašanje organizacije uvijek je rezultat postojanja mješavine javnog i privatnogautoritetakojiimautjecajnaaktivnostiorganizacije.Svojstvojavnostiorganizacijeneovisnojenjezinomformalnom,pravnomstatusu.Mogućejezamislitikakosunekedržavneorganizacijevišejavneoddrugih,kaoidasunekaprivatnapoduzećavišeprivatnaoddrugih.Bozemanje,utomsmislu,ukontekstuistraživanjaorganizacijau zrakoplovnoj industriji, identificirao dimenzije javnosti organizacija koje su, sperspektivevlasništva,bileupotpunostiprivatne.52

Ideja o „dimenzinalnoj“ javnosti temelji se na pitanju o izvoru kontrole nadorganizacijomiliizvoruautoriteta.Kakobirazlikovaojavneodprivatnihorganizacija,Bozeman promatra stupanj utjecaja koji na neku organizaciju ima politički iliekonomski autoritet. Što veći utjecaj na organizaciju imapolitički autoritet ona jeuvećojmjerijavna,aakonjezinopstanakovisiotržištu,uvećojjemjeriprivatna.Političkiautoritetpočivanapretpostavcidasesvakaorganizacijamožeprisilitinaponašanjekojeodgovarapolitičkojzajednici.Ekonomskiautoritetpresumiradaseorganizacije ponašaju na način koji njihovim vlasnicima (dioničarima) osiguravanajvećudobit.53Kaopokazateljijavnostiorganizacijaukasnijimistraživanjimauzimaoseudiosredstavakojeorganizacijaprimaoddržave,frekvencijakomunikacijevladei organizacije, važnost države za rast i opstanak organizacije.54 Primjerice, prema

50 Moulton,S.,PuttingTogether thePublicnessPuzzle:AFrameworkforRealizedPublicness,Public Administration Review,vol.69,5/2009.,str.890.

51 Bozeman,B.,All Organizations Are Public: Comparing Public and Private Organizations,Washington,BeardBooks,1987.,str.82.

52 Bozeman, B.,Dimensions of 'Publicness': An Approach to Public Organization Theory, uBozeman,B.,Straussman,J.(ur.)New Directions in Public Administration,Monterey,Brooks/Cole,1984.,str.58.

53 Miller,S.,Moulton,S.,ThePublicnessofOrganizationsandPolicyEnvironmentsonPublicServiceOutcomes:AMulti-LevelAnalysisofSubstanceAbuseTreatmentServices,Journal of Public Administration Research and Theory,vol.24,3/2014.,str.555.

54 Vidi:Bozeman,B.,Bretschneider,S.,TheʻPublicnessPuzzleʼinOrganizationTheory:ATestofAlternativeExplanationsofDifferencesBetweenPublicandPrivateOrganizations,Journal of Public Administration Research and Theory,vol.4,2/1994.;Bozeman,B.idr.,RedTapeandTaskDelaysinPublicandPrivateOrganizations,Administration & Society,vol.24,3/1992.


dimenzionalnom pristupu, privatno poduzeće koje se bavi proizvodnjom oružja injegovjeprimarnikupacdržavabilabiorganizacijasvisokimstupnjemjavnostisobziromnatodavećinuprihodaostvarajunatemeljuugovorasdržavom,štoznačidaukonačniciopstajezahvaljujućidržavnomfinanciranju.55

4.3. Normativni pristup

Normativni pristup dovodi u vezu javnost organizacije i određenu grupuvrijednostiujavnojupravi,odnosnojavniinteres.56Javnostsedefiniraovisnootomukolikojeorganizacijaprivrženajavnimvrijednostima,odnosnodoprinosinjihovomostvarenju.

Antonsen i Jørgensen istraživali su javnost danskih upravnih organizacijadefinirajući javnost kao opredijeljenost i usmjerenost na vrijednosti tradicionalnovezanih uz javni sektor, kao što su pravičan postupak, odgovornost i socijalnaosjetljivost, za razliku od ekonomskih vrijednosti koje su primarne u privatnomsektoru.57 Istraživali su stupanj javnosti formalno javnih organizacija, kao što sujavna(državna)sveučilištaidrugejavne(državne)visokoškolskeinstitucije,kulturneustanove(nacionalnokazalište,galerijaiknjižnica),regulatorneagencije,znanstvenei istraživačke institucije te pružatelji mrežnih odnosno infrastrukturnih usluga(nacionale željeznice, poštanska služba). Bez obzira na razlike u poslovima kojeobavljaju,svimjeorganizacijamabilazajedničkačinjenicadasu,premaformalnompravnomkriteriju,javne,teihistodobnofinanciradržavaizasvojsuradodgovornenadležnomministarstvu.Rezultatinjihovaistraživanjapokazalisubitnerazlikemeđunjimausmislu„privrženosti“javnimvrijednostima.Nekesuorganizacijepokazalesnažnuusmjerenostpremavrijednostimatradicionalnoprisutnimuprivatnomsektoru.Primjerice,nekasusveučilištapremarezultatimaistraživanja,ušlaugrupuupravnihorganizacijasvisokimstupnjemjavnosti,drugauskupinukojukarakteriziranizakstupanjjavnosti.

Normativni je pristup, za razliku od formalnog i dimenzionalnog koji sudeskriptivni,preskriptivan.Autoriinzistirajunazaštitiipromicanjujavnihvrijednostiukontekstujavnogsektoraneovisnooformalnomstatusuorganizacije,odnosnojeliorganizacijakojaobavljajavnuslužbudržavna,ugovarateljiliprivatnopoduzeće.58

55 Perry,J.L.,Rainey,H.G.,op.cit.,str.190.56 Vidi: Antonsen, M., Jørgensen, T. B., The ‘Publicness’ of Public Organizations, Public

Administration,vol.75,2/1997.;vanderWal,Z.,Huberts,L.,ValueSolidityinGovernmentand Business, American Review of Public Administration, vol. 38, 3/2008.; Bozeman, B.,Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism,WashingtonDC,GeorgetownUniversityPress,2007.;Bozeman,B.,Sarewitz,D.,PublicValuesandPublicFailure inU.S. Science Policy,Science and Public Policy, vol. 32, 2/2005.;Haque,M. S.,TheDiminishingPublicnessofPublicServiceUndertheCurrentModeofGovernance,Public Administration Review, vol. 61, 1/2001.; Jørgensen,T.B.,Bozeman,B., PublicValues:AnInventory,Administration & Society,vol.39,3/2007.

57 Antonsen,M.,Jørgensen,T.B.,op.cit.,str.340.58 U domaćoj literaturi Koprić se bavio vrijednosnim usmjerenjem organizacija, iako ga nije

dovodio u vezu sa svojstvom javnosti organizacije. On razlikuje šest tipova organizacijskekulture (legalističku, participativnu, poduzetničku, birokratsku, autoritarnu, upravljačku),


4.4. Integrativni pristup

Najnovijipristupproblemujavnostiorganizacijenastojiintegriratidimenzionalniinormativnipristup. Integrativnipristup,kao idimenzionalni,polaziod togakakovlasništvonadorganizacijomnijenužanpokazateljnjenogponašanja.Sdrugestrane,upozoravakakodimenzionalnipristup,iakomoždaidajeprimjereniopisorganizacijakojepronalazimoujavnomsektoru,nemožepredvidjetioutputorganizacije,aondanijavnogsektoraucjelini.Aključnojepitanjekakoosiguratidajavnisektordjelujeujavnominteresu?Odnosno,umjestopitanja„kojaobilježjakvalificirajuorganizacijukaojavnu“,integrativnipristuppostavljapitanje„kojeokolnostiilifaktoriosiguravajupostupanjeorganizacijeuskladus javnim interesom?“59Kakobiponudioodgovornaovopitanje,posežezatekovinamanormativnogpristupaspajajućigas teorijomneoinstitucionalizma.

Premaintegrativnompristupu,organizacijajejavnauonojmjeriukojojuistinuostvaruje (realizira) javne vrijednosti/javni interes. U tom smislu Moulton uvodikoncept „realizirane javnosti“ (engl. realized publicness). Institucionalna okolinaorganizacije, odnosno formalno i neformalno institucionalizirane vrijednosti bitnopridonose realizaciji javnosti organizacije. Pritom vrijednosti nisu samo set normičiji je izvor država, a kojih se organizacijamora pridržavati u svome postupanjukaokodnormativnogpristupa.Vrijednostisuinstitucionaliziraneineformalnokrozrazličite asocijacije (primjerice, građani i njihove udruge, lokalna zajednica) i uorganizacijskojkulturi.Oveneformalneinstituciječineokolinuukojujeorganizacija„uklopljena“iuvelikedoprinoseiliotežavajuostvarenje javnoginteresa.Stoga,naorganizacijeirezultatekojeoneostvarujumogućejeutjecatimanipulirajućiokolinomorganizacije.60

Integrativnipristup istraživanju javnosti organizacije sastoji seod tri koraka.Najprijejepotrebnoidentificiratiželjeneishode,štojeujavnominteresunanekompolicypodručju;zatimodreditiindikatorilimjeru„realiziranejavnosti“tejepotrebnoidentificiratičimbenikekojidoprinose iliotežavaju„realizaciju javnosti“.61Feeneyi Welch, na tom tragu, istraživali su čimbenike koji uvjetuju javnost američkihsveučilišta.Kaojavniinteresnapodručjuznanostiivisokogobrazovanjaidentificiralisu, između ostaloga, stvaranje znanja (engl. knowledge creation) i podučavanje.Za indikatore „realizirane javnosti“ uzeli su broj publikacija i patenata na nekomsveučilištutebrojstudenata,odnosnoprestižkojiuživasveučilište.Modeljepokazaokakosučimbenicikojiutječunarealizacijujavnostisveučilištatrostruki:regulativni(savezno zakonodavstvo i propisi država), asocijativni (formalne i neformalneorganizaciječijisučlanovisveučilišta ilipojedinidjelatnicisveučilišta) ikulturno-kognitivni (organizacijska kultura i vrijednosti članova akademske zajednice). Pasu tako, primjerice, ona sveučilišta čiji su nastavnici i djelatnici, u provedenom

ovisnoopraktičnojorijentacijislužbenikakojiunjimaradeivrijednostimakojeprevladavajuuorganizaciji(pravne,političkeiliekonomske).Koprić,I.,Struktura…,cit.,str.281.

59 Moulton,S.,op.cit.,str.889.60 Ibid.,str.889.61 Ibid.,str.897.


istraživanju, bili uglavnom kozmopolitski usmjereni i njegovali organizacijskukulturukojapodržavarazličitostitoleranciju,bilauspješnijaupodučavanju.62

Moulton je u istraživanju javnosti financijskih institucija također pronašlakako organizacijska kultura i asocijativna okolina organizacija itekako mogupotkopati ili unaprijediti djelovanje državne regulacije (zakona). Naime, kako biseosiguralodjelovanjeujavnominteresu,ostvarenjesocijalnesigurnosti,američkije zakonodavac (Home Mortgage Disclosure Act i Community Reinvestment Act)ograničio djelovanje banaka i drugih financijskih institucija davatelja hipotekarnihkreditananačindaihjenajprijeobvezaonastrogutransparentnostuposlovanju,azatimnametnuoobvezu„posluživanja“istanovništvasnižimprihodima,odnosno,osiguranjapristupahipotekamaisiromašnijimgrađanima.Molutonjepronašlakakosu socijalne vrijednosti (stambena sigurnost) više ostvarene u onim zajednicamagdje je zakonodavstvo bilo podržano odgovarajućom organizacijskom kulturom iasocijativnomokolinom.Višejebilovlasnikastanovaistambenihprostorauonimpodručjima u kojima su stanovnici bili bolje organizirani, bilo u vidu neprofitnihorganizacija ili drugih udruga građana, kao i u onim područjima gdje su izostalefinancijskeinstitucijes„predatorskom“organizacijskomkulturom,aprisutnesubileonekojesuvišedijelileintereselokalnezajednice.63

Integrativni pristup temelji se na neoinstitucionalnoj teoriji.Napolicy ishod,djelovanje u javnom interesu, kako god ono bilo definirano, utječu regulatorne,asocijativneikulturno-kognitivneinstitucije.Najčešćepodregulatorniminstitucijamamislisenadržavu,odnosnotijeladržavneijavneupravesregulacijskimovlastima.Oni će se, kako bi osigurali željeno ponašanje, poslužiti sankcijom.Asocijativneinstitucijepredstavljajurazličiteorganizacijeiudrugegrađanaunajširemsmisluriječi.Kulturno-kognitivneinstitucijetemeljesenapercepcijioprirodidruštvenestvarnosti.Možeseraditi,primjerice,ostavovimakojidijelezaposleniunekojorganizaciji.64 Institucijesusposobneutjecatinaaktere,organizacijeupitanju,ioblikovatinjihovoponašanje.Onepredstavljaju„pravilaigreudruštvu“.65

Integrativnipristupdoprinosidiskusijiozamagljivanjugranicaizmeđujavneiprivatnesfereargumentirajućikakoostvarenje javnoginteresananekompodručju,bilonapodručjuzdravstva,školstvailidrugogresora,ovisinetolikoo„mješavini“različitih tipova organizacija (javnih i privatnih) koliko o „mješavini“ institucija:regulativnih, asocijativnih i kulturno-kognitivnih. Jer, institucije su te koje moguutjecatinaaktereioblikovatinjihovoponašanje.

5. ZAKLJUČAK

Reformečestoimajuneočekivaneposljedice.Iakosuprvotnobilezamišljeneiusmjerenenasmanjenjejavneupraveiširenjeprostoradjelovanjatržišta,menadžerske

62 Feeney,M.K.,Welch,E.W.,RealizedPublicnessatPublicandPrivateResearchUniversities,Public Administration Review,vol.72;2/2012.,str.280-281.

63 Moulton,op.cit.,str.895-896.64 Ibid.,str.892-894.65 North, D. C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, New York,

CambridgeUniversityPress,1990.,str.3.


reforme osamdesetih godina 20. stoljeća za posljedicu su imale formiranje javnogsektora, prostora zajedničkog djelovanja javnog i privatnog. Cilj je ovoga radadoprinijeti raspravi o implikacijama menadžerskog vala reformi javne uprave nanačindauputinateorijskuraspravuorazliciizmeđujavnihiprivatnihorganizacija.Dakle,uradusedovodeuvezuposljedicesuvremenihupravnihreformi,oblikovanjejavnogsektora,steorijskomraspravomorazliciizmeđujavnihiprivatnihorganizacijapokazujućikakoje,usporednosupravnimrazvojemiporastomsloženostiupravnogsistema,idefinicija„javne“organizacijepostajalasvesloženija.

Osnovno su obilježje javnog sektora organizacije za koje prima facie nije sasvimjasnoukojusferudruštvaulaze:država,tržišteilicivilnodruštvo.Pusićtakveorganizacijenaziva„paradržavnim“. Iakosunačelnovezane javnimvrijednostima,odnosno javnim interesom, istodobno ili uživaju visoki stupanj samostalnosti odpolitičke vlasti (primjerice, agencije) ili djeluju vodeći se i tržišnim principima(javnapoduzeća,hibridnapoduzećaisl.).Neposrednosovimpromjenamamijenjase i odgovor na pitanje što je to javno, a što privatno, odnosno što je bit „javne“organizacije.

Sve do zadnje četvrtine 20. stoljeća razlikovanje između javnog i privatnoguteorijiorganizacijebilojerelativnojednostavno.Radiloseoformalnompristupukoji jeorganizacijerazlikovaotemeljempravnekategorijevlasništva.Javnesuoneorganizacije koje su u javnom vlasništvu, što je uključivalo organizacije državneuprave,aliijavnapoduzećaijavneustanove.Privatnesusveostale,odnosnoonečiji„vlasnik“nijedržava.Uposljednjojčetvrtini20.stoljećajavnaupravadržavaZapadaprolazikrozvažnereforme.NadjelusureformeutemeljenenadoktriniNJM-a.Prematompristupu,upravljanjeudržavnoj,odnosnojavnojupravinijeposebnenaravi,tese stoga treba inspirirati tržišnim metodama i načinom upravljanja. Kao nositeljijavnihslužbisvesečešćejavljajuprivatnapoduzećailiseprivatnesubjektenanovenačineangažirakaonositeljejavnihposlova(primjerice,javno-privatnopartnerstvo,outsourcingisl.).

Neposrednosovimpromjenama,raspravaorazlici izmeđujavnih iprivatnihorganizacijadoživljavapreokret.UistraživanjimanajprijeWamsleyaiZaldatekasnijeBozemanarazvijenesurafiniranijemetoderazlikovanjajavnihiprivatnihorganizacija.Ovajnovipristupuliteraturisenazivadimenzionalnimilijošdeskriptivnim.Svesuorganizacijevišeilimanjejavnejersupodložne,barunekojmjeri,vladinoj,odnosnopolitičkoj, kontroli i utjecaju.Svojstvo javnosti organizacije neovisno je o njezinuformalnopravnomstatusu.Pristupjedimenzionalanjerorganizacijamožebitivišeilimanjejavnaposvakojodtridimenzijajavnosti:vlasništvu,financiranjuikontroli.PremaBozemanovumodelu,malokojaorganizacija je iliupotpunostiprivatna iliu potpunosti javna. Ponašanje organizacije uvijek je rezultat postojanjamješavinejavnogiprivatnogautoritetakojiutječenaaktivnostiorganizacije.

Trenutačnosuaktualnadvasmjerauistraživanju„javnosti“organizacija.Prvi,normativnipristupsmatrakakojesvojstvo„javnosti“organizacijepovezanosnjezinimvrijednosnimusmjerenjem.Onaorganizacijakojaispredekonomskih,cijenipolitičke,pravne i socijalne vrijednosti u većoj jemjeri „javna“.Drugi smjer u istraživanju„javnosti“organizacija,integrativnipristupnastojipovezatidimenzionalnipristups


normativnimpristupomna način da našu pažnju usmjerava prema institucionalnojokoliniorganizacije.Javnajeonaorganizacijakojauistinuostvarujejavnevrijednosti,odnosnojavniinteres.Aostvarenjejavnoginteresananekompolicypodručjubitnoće ovisiti o podršci neformalnih institucija, asocijativnih i kulturno-kognitivnih.Hoćeliorganizacijauspjeti„realiziratisvojujavnost“,doprinijetiostvarenjujavnoginteresailine,ovisionjezinojinstitucionalnojokolini.Moultonjepokazalakakojepododređenimuvjetimamogućeočekivatipostupanjeujavnominteresu/ostvarenjejavnihvrijednostiodformalnoprivatnihorganizacija.Takavće ishodbitimogućuonimsituacijamakadajedržavnaregulacijapoduprtaodgovarajućomneformalnomokolinompoputmrežeakteracivilnogdruštvaiodgovarajućeorganizacijskekulture.

LITERATURA

1. Antonsen,Marianne,Jørgensen,TorbenBeck,The‘Publicness’ofPublicOrganizations,Public Administration,vol.75,2/1997.,str.337-357.

2. Bertalanffy, Ludwig von, General System Theory – Foundations, Development, Applications,Harmondsworth(UK),PenguinBooks,1973.

3. Blažević,Robert,Upravna znanost,Rijeka,PravnifakultetSveučilištauRijeci,2016.4. Bozeman,Barry,Dimensions of 'Publicness': An Approach to Public Organization Theory,

u:Bozeman,Barry,Straussman,Jeffrey(ur.)New Directions in Public Administration,Monterey(SAD),Brooks/Cole,1984.,str.46-62.

5. Bozeman,Barry,All Organizations are Public,SanFrancisco(SAD),Jossey-Bass,1987.6. Bozeman, Barry, Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic

Individualism,WashingtonDC(SAD),GeorgetownUniversityPress,2007.7. Bozeman, Barry, Sarewitz, Daniel, Public Values and Public Failure in U.S. Science

Policy,Science and Public Policy,vol.32,2/2005.,str.119–136.8. Bozeman, Barry, Bretschneider, Stuart, The ʻPublicness Puzzleʼ in Organization

Theory:ATestofAlternativeExplanationsofDifferencesBetweenPublicandPrivateOrganizations,Journal of Public Administration Research and Theory,vol.4,2/1994.,str.197-223.

9. Bozeman,Barry,Reed,PamelaN.,Scott,Patrick,RedTapeandTaskDelaysinPublicandPrivateOrganizations,Administration & Society, vol.24,3/1992.,str.290–322.

10. Christensen,Tom,Lægreid,Per,Roness,PaulG.,Røvik,KjellArne,Organization Theory and the Public Sector. Instrument, Culture and Myth,London/NewYork,Routledge,2007.

11. Chubb, John E., Moe, Terry M., Politics, Markets and the Organization of Schools,American Political Science Review,vol.82,4/1988.,str.1065–1087.

12. Egeberg,Morten,How Bureaucratic Structure Matters: An Organizational Perspective,u: Peters, Guy B., Pierre, Jon, (ur.) The SAGE Handbook of Public Administration,ThousandOaks/London/NewDelhi,SAGEPublications,2012.,str.143-154.

13. Feeney,MaryK.,Welch,EricW.,RealizedPublicnessatPublicandPrivateResearchUniversities,Public Administration Review,vol.72,2/2012.,str.272–284.

14. Haque,M.Shamsul,Thediminishingpublicnessofpublicserviceunderthecurrentmodeofgovernance,Public Administration Review,vol.61,1/2001.,str.65–82.

15. Hatch, Mary Jo, Cunliffe, Ann L., Organization Theory: Modern, Symbolic, and Postmodern Perspectives,3.izd.,Oxford,OxfordUniversityPress,2013.

16. Holdaway,EdwardA.,Newberry,JohnF.,Hickson,DavidJ.,Heron,Peter,DimensionsofOrganizationsinComplexSocieties:TheEducationalSector,AdministrativeScienceQuarterley,vol.20,1/1975.,str.37-58.


17. Jordana,Jacint,Levi-Faur,David,ThePoliticsofRegulationintheAgeofGovernance,u: Jordana, Jacint, Levi-Faur,David, (ur.)The Politics of Regulation. Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance,Cheltenham(UK),EdwardElgar,2004.,str.1-30.

18. Jørgensen,TorbenBeck,Bozeman,Barry,Publicvalues:Aninventory,Administration & Society,vol.39,3/2007.,str.354–381.

19. Koprić,Ivan,Građaniiuprava,u:Koprić,Ivan(ur.)Javna uprava. Nastavni materijali,Zagreb,DruštvenoveleučilišteuZagrebu/PravnifakultetuZagrebu,2006.,str.19-23.

20. Koprić,Ivan,Krizasocijalnedržaveimenadžerskereformejavneuprave,u:Koprić,I.(ur.)Javna uprava. Nastavni materijali,Zagreb,DruštvenoveleučilišteuZagrebu/PravnifakultetuZagrebu,2006.,str.137-158.

21. Koprić, Ivan, Marčetić, Gordana, Musa, Anamarija, Đulabić, Vedran, Lalić Novak,Goranka,Upravna znanost. Javna uprava u suvremenom europskom kontekstu,Zagreb,PravnifakultetSveučilištauZagrebu,2014.

22. Koprić, Ivan, Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama, Zagreb, PravnifakultetSveučilištauZagrebu,1999.

23. Kuhlmann,Sabine,ReformingLocalPublicServices:TrendsandEffectsinGermanyandFrance,Public Management Review,vol.10,5/2008.,str.573-596.

24. Lawrence,PaulR.,Lorsch,JayW.,Visokouspješneorganizacijeutriokoline,u:Pusić,Eugen(ur.)Upravna znanost,Zagreb,NakladaNaprijed,1995.,str.239-261.

25. Marčetić, Gordana, Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Zagreb,DruštvenoveleučilišteuZagrebu,2007.

26. March,JamesG.,Olsen,JohanP.,TheNewInstitutionalism:OrganizationalFactorsinPoliticalLife,AmericanPoliticalScienceReview,vol.78,3/1983.,str.734-749.

27. Meyer, J. W., Rowan, B., Institutionalized Organizations: Formal Structure as Mythand Ceremony, u: Powell,W.W., DiMaggio, P. J. (ur.) The New Institutionalism inOrganizationalAnalysis,Chicago/London,UniversityofChicagoPress,1991.,str.41-62.

28. Mikić,M.idr.(ur.),Ekonomskileksikon,2.izd.,Zagreb,LeksikografskizavodMiroslavKrleža/Masmedia,2011.

29. Miller, Susan, Moulton, Stephanie, The Publicness of Organizations and PolicyEnvironmentsonPublicServiceOutcomes:AMulti-LevelAnalysisofSubstanceAbuseTreatment Services, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 24,3/2014.,str.553-589.

30. Moran,Michael,Not Steering butDrowning: PolicyCatastrophes and theRegulatoryState,The Political Science Quarterly,vol.72,4/2001.,str.414–427.

31. Morgan, Gareth, Images of Organization, Thousand Oaks/London/New Delhi, SAGEPublications,1997.

32. Moulton,Stephanie,PuttingTogetherthePublicnessPuzzle:AFrameworkforRealizedPublicness,Public Administration Review,vol.69,5/2009.,str.889–900.

33. North,DouglassC.,Institutions, Institutional Change and Economic Performance,NewYork,CambridgeUniversityPress,1990.

34. Perko-Šeparović, Inge, Izazovi javnog menadžmenta. Dileme javne uprave, Zagreb,Goldenmarketing/Tehničkaknjiga,2006.

35. Perko-Šeparović,Inge,Teorije orgnizacije,Zagreb,Školskaknjiga,1975.36. Perry,JamesL.,Rainey,HalG.,ThePublic-PrivateDistinctioninOrganizationTheory:

ACritiqueandResearchStrategy,Academy of Management Review,vol.13,2/1988.,str.182–201.

37. Pollit, Christopher, Bouckaert, Geert, Public Management Reform: A Comparative Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo–Weberian State,Oxford,OxfordUniversityPress,2011.

38. Pusić, Eugen,Modernizacija uprave - obrati i trajanja, u: Pusić, Eugen (ur.)Upravna znanost,Zagreb,NakladaNaprijed,1995.,str.7-101.


39. Pusić,Eugen,Upravljanje u suvremenoj državi, Zagreb,Suvremenajavnauprava,2002.40. Rauh, Jonathan, Problems in Identifying Public and Private Organizations: A

Demonstration Using a Simple Naive Bayesian Classification, Public Organization Review,vol.15,1/2013.,str.33-47.

41. Sayre, Wallace S., Premises of Public Administration: Past and Emerging, Public Administration Review,vol.18,2/1985.,str.102-105.

42. Shafritz,JayM.,Ott,J.Steven,Jang,YongSuk,Classics of Organization Theory,6.izd.,Belmont(SAD),ThomsonWadsworth,2005.

43. VanderWal,Zeger,Huberts,Leo,Valuesolidityingovernmentandbusiness,American Review of Public Administration,vol.38,3/2008.,str.264–285.

44. Wamsley,GaryL.,Zald,MayerN.,Thepoliticaleconomyofpublicorganizations,Public Administration Review,vol.33,1/1973.,str.62-73.

45. Wollmann,Hellmut,Marcou,Gérard, From Public Sector-based to Privatized ServiceProvision.IsthePendulumSwingingBackAgain?ComparativeSummary,u:Wollmann,Hellmut,Marcou,Gérard(ur.)The Provision of Public Services in Europe, Between State, Local Government and Market,Cheltenham/Northampton,EdwardElgar,2010.,str.240-260.


Mariza Menger*66

Summary

DEVELOPMENT OF THE CONCEPT OF ORGANIZATIONAL PUBLICNESS IN ORGANIZATIONAL

THEORY

This paper is concernedwith the issue of public – private dividewithin thetheoryoforganization.Themainargumentisthatwithadministrativedevelopmentandchange,thedefinitionofpublic,asopposedtoprivateorganization,alsochanges.Currentstateofpublicadministrationischaracterizedbytheblurringofboundariesbetweenpublicandprivatesectors.Duetosuchdevelopmenttheapproachtopublic–privatedistinctionhadchange.Traditionally,publicorganizationswereidentifiedas public on the basis of formal, legal criteria of ownership: organizations in theproperty of the state were considered public, and those in the private ownership,private.Modernpublicadministrationchallengesthisformula.Thus,itispossibletodistinguishfourapproachesintheconceptualizationofpublicnessofanorganization:theoldest,formalapproach,dimensional,normativeandintegrativeapproach.

Keywords: theory of organization, public services, public administration, public sector, new public management.

Zussamenfassung

DIE ENTWICKLUNG DER AUFFASSUNG „DER ÖFFENTLICHKEIT“ VON ORGANISATIONEN IN DER

ORGANISATIONSTHEORIE

DieArbeitbesprichtdieKonzeptualisierungderBegriffe„desÖffentlichen“und„desPrivaten“inderOrganisationstheorie.ZielderArbeitistes,daraufhinzuweisen,dasssichmitderEntwicklungderVerwaltungauchdieAnsätzezumUnterscheidenzwischen öffentlicher und privater Organisation änderten. Die Verwaltung selbstentwickeltsichinRichtungderimmergröβerAnnäherungdesöffentlichenundprivatenSektors. Diese Entwicklung führte auch zur Neudefinierung der öffentlichen undprivatenOrganisationen.DietraditionellalsöffentlichbezeichnetenOrganisationenwurdenalsöffentlichunddieprivatenalsprivatdefiniert,undzwar,nachformellemEigentumskriterium:dieimEigentumdesStaatesstehendenOrganisationenwurden66 MarizaMenger,Ph.D.,TeachingAssistant,UniversityofRijeka,FacultyofLaw;mmenger@

pravri.hr.


alsöffentlichunddie imEigentumeinerPrivatpersonstehendeOrganisationenalsprivatangesehen.DiemoderneVerwaltungsentwicklungstelltedieseFormelinFrage,waszurFolgehat,dassmanheutevierAnsätzezurDefinierungder„Öffentlichkeit“einer Organisation feststellen kann: der formale und gleichzeitig der älteste, derdimensionale,dernormativeundderintegrativeAnsatz.

Schlüsselwörter: Organisationstheorie, öffentliche Dienste, öffentliche Verwaltung, öffentlicher Sektor, neues öffentliches Management.

Riassunto

LO SVILUPPO DELLA CONCEZIONE DI „PUBBLICITA“ DELLE ORGANIZAZZIONI NELLA TEORIA

ORGANIZZATIVA

Nel lavoro si analizza come nel contesto della teoria organizzativa venganoconcettualizzatelenozionidipubblicoeprivato.Loscopodellavoroèdidimostrarecomemediantel'evoluzioneamministrativacambinoanchegliapproccialladistinzionetraorganizzazionepubblicaeprivata.L'amministrazionesisviluppanelladirezionediunsempremaggioreavvicinamentodelsettorepubblicoediquelloprivato.Talesviluppohacondizionatoanchelarideterminazionedellenozionidell'organizzazionepubblicaeprivata.Tradizionalmenteleorganizzazionipubblicheeranodefinitecomepubbliche;mentrequelleprivate,comeprivateinbasealcriteriogiuridicoformaledellaproprietà:leorganizzazionidiproprietàdelloStatosiconsideravanopubbliche,mentrequellediproprietàdiunsoggettoprivatoeranoritenuteprivate.Losviluppocontemporaneodell’amministrazionehapostoinquestionetaleformula;perciòoggiè possibile identificare quattro approcci nella definizione del carattere “pubblico”dell’organizzazione: il più datato, quello formale, quello dimensionale, quellonormativoed,infine,quellointegrativo.

Parole chiave: teoria organizzativa, enti pubblici, settore pubblico, nuovo management pubblico.

razvoj shvaĆanja „javnosti“ organizacija u …

Documents