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Presupuesto y Gasto Público 58/2010: 173-202 Secretaría General de Presupuestos y Gastos

© 2010, Instituto de Estudios Fiscales

Rasgos fundamentales de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010

JOSÉ MANUEL GUTIÉRREZ DELGADO Abogado del Estado-Jefe de Presupuestos y Gastos. Ministerio de Economía y Hacienda

Resumen

Se analiza, en primer lugar, el marco jurídico de la Ley de Presupuestos Generales del Estado que ha venido configurado por la doctrina del Tribunal Constitucional al pronunciarse sobre aspectos como el fundamento de las limitaciones constitucionales a la Ley de Presupuestos, la definición de su ámbito y su carácter de temporalidad. Se incluye junto a ello una perspectiva de derecho comparado analizando someramente el contenido de las leyes de presupuestos en Francia y Estados Unidos.

En segundo lugar, y tras estudiar algunas peculiaridades de la Ley de Presupuestos en cuanto a su elaboración, aprobación y tramitación, se pasa a realizar un recorrido por el contenido de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, distinguiendo por títulos, con especial atención a la parte final de la Ley.

I. El marco jurídico de la Ley de Presupuestos Generales del Estado

El marco jurídico básico de la Ley de Presupuestos (LPGE) viene recogido en el artículo 134 de la Constitución que la define, regula su contenido, los elementos esenciales de su procedimiento de elaboración y delimita su ámbito a través de la determinación de materias excluidas.

Pero la aplicación de este artículo requiere la consideración de la amplísima doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que ha venido precisándolo, dándole la adecuada interpretación constitucional y aclarando las numerosas disyuntivas que las necesidades prácticas de la realidad han venido poniendo encima de la mesa.

1. Doctrina general del Tribunal Constitucional

Como decimos, es el Tribunal Constitucional el que ha ido perfilando en doctrina sentada a través de una abundantísima jurisprudencia (Sentencias del Tribunal Constitucional

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números 27/1981, de 20 de julio, 84/1982, de 23 de diciembre, 63/1986,de 21 de mayo, 65/1987, de 21 de mayo, 126/1987, de 16 de julio, 134/1987, de 21 de julio, 65/1990, de 5 de abril, 76/1992, de 14 de mayo, 178/1994, de 16 de junio, 195/1994, de 23 de junio, 16/1996, de 1 de febrero, 61/1997, de 20 de marzo, 174/1998, de 23 de diciembre, 203/1998, de 15 de diciembre, 130/1999, de 1 de julio, 131/1999, de 1 de julio, 234/1999, de 16 de diciembre, 32/2000, de 3 de febrero, 180/2000, de 29 de junio, 274/2000, de 15 de noviembre, 109/2001, de 26 de abril y 67/2002, de 21 de marzo), el contenido temporal y material de dicha Ley.

De acuerdo con la doctrina constitucional, las Leyes de Presupuestos tienen una función especifica y constitucionalmente definida: son las que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.

No obstante, estas Leyes no sólo contienen previsiones contables sino que también constituyen un vehículo de dirección y orientación de la política económica del Gobierno y, por ello, pueden establecer disposiciones de carácter general propias de la ley ordinaria que guarden directa relación con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustentan.

De otro lado, en materia tributaria, el apartado 7 del artículo 134 de la Constitución dispone que la Ley de Presupuestos no puede crear tributos aunque si modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

2. Fundamento de la limitación constitucional del contenido de la Ley de Presupuestos

Conforme a la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Constitucional 195/94, de 28 de junio, la limitación material de las Leyes de Presupuestos deriva, en primer lugar, de la específica función que constitucionalmente se atribuye a este tipo de leyes (aprobar anualmente los Presupuestos Generales del Estado incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado y ser uno de los vehículos o instrumentos de la política económica del Gobierno); en segundo lugar, de las especificidades de su tramitación parlamentaria (que conllevan ciertas limitaciones de las facultades de propuesta, examen y enmienda de las Cortes Generales —sentencias del Tribunal Constitucional 65/1987, fundamento jurídico 5.º, y 76/1992—) y, por fin, de las exigencias del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, entendido como certeza del Derecho (debido a la incertidumbre que una regulación de ese tipo origina —sentencia del Tribunal Constitucional 65/1990, fundamento jurídico 3.º— o, como dice la 76/1992, fundamento jurídico 4.º, dado que ese principio de certeza «exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido» como la de Presupuestos Generales, «no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional»).

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3. Contenido necesario y contenidos posibles de las Leyes de Presupuestos

Así la doctrina constitucional distingue en las Leyes de Presupuestos, por un lado, un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y, por otro, un contenido posible, no necesario o eventual.

En síntesis, puede afirmarse que el contenido mínimo, necesario e indisponible de las Leyes de Presupuestos, es el explícitamente proclamado en el ya citado art. 134.2 CE, es decir: la previsión anual de la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Por su parte, el contenido eventual resulta limitado estrictamente, según reiterada jurisprudencia y muy especialmente según la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, a aquellas materias o cuestiones que «guarden directa relación con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustenten» (SSTC 63/1986, fundamento jurídico 12, y 76/1992) y que, además, sean «complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno», excluyendo en todo caso las «normas típicas de Derecho codificado» (STC 76/1992), por la inseguridad jurídica que implica su modificación a través de esta vía.

Dicho en otras palabras, para que la regulación por la Ley de Presupuestos de una materia que no forme parte de su contenido necesario o indisponible sea constitucionalmente legítima, es preciso que la materia guarde relación directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto, o que su inclusión este justificada por tratarse de un complemento o anexo de los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento o, finalmente, que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno.

Pero junto a este contenido necesario y posible de la Ley de Presupuestos resulta interesante analizar algunos supuestos muy específicos que ha resuelto el Tribunal Constitucional.

3.a) Materia organizativa administrativa

En la sentencia del Tribunal Constitucional 195/94, de 28 de junio, se declara la inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados por integrar el estatuto del contribuyente, sus derechos y deberes, y no ser ésta materia propia de la Ley de Presupuestos. Sin embargo, se hace referencia a la creación de la Agencia Tributaria por Ley de Presupuestos y se explican en base a ello algunas modificaciones de las cuestionadas en el recurso, de manera que se está, indirectamente, respaldando esta creación por Ley de Presupuestos.

Asimismo debemos tener presente que la introducción de cuestiones relativas a la organización no es extraña a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. A título de ejemplo y por ser supuestos muy cercanos en el tiempo —al margen de lo regulado en la LPGE 2010 y que luego analizaremos extensamente al tratar de su contenido— debemos hacer referencia a la disposición adicional trigésima novena de la Ley de Presupuestos para el año 2005, en la


que se crea la Sociedad Española de Sistemas de Pagos, Sociedad Anónima, sustituyendo y modificando al Servicio de Pagos Interbancarios, Sociedad Anónima, según lo dispuesto en la Ley 41/1999, de 12 de noviembre, sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores; en la LPGE 2007 se incluyeron como materias organizativas las dotaciones destinadas a la creación de Agencias Estatales, así como un Organismo Autónomo para la administración de los fondos europeos de educación, cumpliendo de este modo el requisito formal establecido por la normativa europea para su gestión independiente; se introdujo también la regulación del contrato programa entre el Estado y la Entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado que pretendía sentar las bases para la modernización de esta entidad; por último aparecían, dentro de este bloque, la incorporación de remanentes de tesorería del Instituto Nacional de Administración Pública y la ampliación de los recursos propios del Instituto de Crédito Oficial para adaptarlos a los Acuerdos de Basilea II.

En la LPGE 2008 se incluían dotaciones iniciales del presupuesto de las Agencias Estatales que asuman funciones de otros centros directivos u organismos (disposición adicional cuadragésima quinta), la incorporación de remanentes de tesorería del Instituto Nacional de Administración Pública (disposición adicional cuadragésima sexta), la afectación de ingresos de naturaleza pública de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (disposición adicional cuadragésima séptima), la afectación de tasas a la Agencia Estatal de Meteorología (disposición adicional quincuagésima tercera) el régimen financiero de la Red IRIS (disposición adicional cuadragésima octava) y la aplicación de fondos del Instituto de la Vivienda de las Fuerzas Armadas a gastos operativos y de inversión derivados del proceso de profesionalización y de modernización de las Fuerzas Armadas (disposición adicional cuadragésima novena). También en esta Ley se permitía que se dotase a la Unidad Militar de Emergencias de los créditos necesarios para el supuesto de que existan actuaciones en situaciones extraordinarias (disposición adicional quincuagésima primera). Por último, también dentro de la materia organizativa, se modificó la Ley 23/2007, de 8 de octubre, de creación de la Comisión Nacional del Sector Postal, subsanando un error padecido en esta al modificar la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Y en la LPGE 2009 se autorizaba al Gobierno durante el plazo de un año a transformar —bajo determinados requisitos— los organismos públicos en Agencias a través de Real Decreto, limitando el número máximo de Agencias en el año a cinco (disposición adicional trigésima novena); y se incluían dotaciones iniciales del presupuesto de las Agencias Estatales que asuman funciones de otros centros directivos u organismos (disposición adicional cuadragésima) así como de las entidades de la Seguridad Social que se constituyan hasta el 31 de diciembre de 2009 (disposición adicional cuadragésima primera).

No podemos olvidar que la creación de una entidad u organismo público, en general, supone la plasmación de un determinado criterio de política económica y afecta de manera directa a la ejecución de los gastos que forman eje fundamental del presupuesto.


3.b) Personal

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta materia y su compatibilidad con el contenido constitucionalmente tasado de la Ley de Presupuestos.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 67/2002, de 21 de marzo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria suscita el problema de la conformidad o no con los artículos 9.3 y 134.2 de la Constitución del artículo 16.4 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas, precepto introducido en dicha Ley por el artículo 34 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992. El citado art. 16.4 dispone lo siguiente:

«Asimismo, por excepción y sin perjuicio de las limitaciones establecidas en los artículos 1.11, 12 y 13 de la presente Ley, podrá reconocerse compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos específicos, o concepto equiparable, cuya cuantía no supere el 30% de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad».

El Tribunal concluye en la constitucionalidad del precepto y, en lo que afecta a su posible inclusión en la Ley de Presupuestos, dice lo siguiente:

«Para el enjuiciamiento del tema planteado ha de tenerse presente que en una ocasión precedente hemos declarado que: «Cabría, sin duda, argumentar que la sede normativa natural y técnicamente más correcta de las regulaciones de los conceptos retributivos de los funcionarios es el de las disposiciones generales que disciplinan el régimen jurídico aplicable a todos los funcionarios. Cabría argumentar también que, dada la temporalidad propia de las Leyes de Presupuestos, resulta conveniente, en el caso de haber incluido preceptos del tipo del aquí cuestionado en una Ley de Presupuestos, incorporarlos con posterioridad a la legislación funcionarial, como se hizo con los que fueron objeto de enjuiciamiento en la STC 65/1990. Sin embargo, debe tenerse presente, de un lado, que el criterio de temporalidad no resulta en principio determinante de la constitucionalidad o no de una norma como la cuestionada desde la perspectiva de su inclusión en una Ley de Presupuestos (STC 65/1990, F. 3); por otro lado, el hecho de que el precepto previsiblemente afecte a un número limitado de funcionarios puede poner de manifiesto que su regulación no incide en los criterios de política económica general, pero no es suficiente para negar la repercusión directa de los complementos retributivos regulados en los gastos presupuestados, y, finalmente, debe tenerse en cuenta que en supuestos como el presente nuestro control de constitucionalidad no es un juicio sobre la cualidad técnica del ordenamiento jurídico, ni sobre la oportunidad de las opciones adoptadas por el legislador. Dentro de los límites del contenido posible o eventual de las Leyes de Presupuestos, el legislador goza de un margen de libre configuración que este Tribunal debe respetar y en el presente caso, como queda dicho, no cabe negar en modo alguno la relación directa del precepto cuestionado con los gastos previstos en el Presupuesto» (STC 32/2000, de 3 de febrero, F. 6).

En el caso ahora sometido a nuestro examen resulta previsible también que el precepto cuestionado no vaya a ser finalmente aplicable a un número elevado de funcionarios, pero tal


apreciación no conduce a privar a aquél de repercusión en los gastos presupuestados, permitiendo, incluso, en determinadas coyunturas, que la oferta pública de empleo incluya un espectro significativo de los puestos de tal naturaleza si así resulta necesario, lo que, como señala el Abogado del Estado, guarda relación directa con las Leyes de Presupuestos.

En definitiva, no se aprecia que el art. 16.4 de la Ley 53/1984, introducido por el art. 34 de la Ley 31/1991, vulnere, conforme a la doctrina establecida en anteriores pronunciamientos de este Tribunal, el art. 134.2 CE.»

La sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) núm. 32/2000, de 3 febrero, realiza un resumen de la casuística que en materia de personal se ha dado respecto a su inclusión en las Leyes de Presupuestos:

«En esta serie de Sentencias, por lo que ahora interesa, cabe destacar aquellas que, como en el caso presente, guardan relación con la materia funcionarial. En la STC 65/1987 se ponía en duda la constitucionalidad de un precepto de la Ley de Presupuestos para 1984 en virtud del cual se declaraba incompatible la percepción de haberes activos y de pensiones, y en la STC 65/1990, de 5 de abril, se volvió sobre el tema (analizando asimismo la prórroga de la vigencia de dicho precepto contenida en la Ley de Presupuestos para 1985 y la incorporación de esta medida a la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas). En ambos casos se declaró la constitucionalidad de la norma, habida cuenta de su relación directa con la materia presupuestaria y con los criterios de contención del gasto público. Del mismo modo, la STC 237/1992, de 15 de diciembre, se refería a la previsión de incremento general de retribuciones para el personal al servicio de las Administraciones Públicas contenida en el art. 11 de la Ley de Presupuestos para 1986, y también se refrendó su constitucionalidad (en este caso la conexión con los criterios presupuestarios era aún más evidente, pues lo que se regulaba era el incremento global, expresado en un porcentaje, de una partida presupuestaria como es la de las cantidades destinadas a las retribuciones de los empleados públicos).

Por el contrario, en las SSTC 174/1998 y 203/1998 se debatía la constitucionalidad, en el primer caso, de un artículo de una Ley de Presupuestos de una Comunidad Autónoma que regulaba los procedimientos de acceso de los funcionarios sanitarios locales interinos a la categoría de funcionarios de carrera y en el segundo caso la de dos preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 1989 y 1990 que regulaban con detalle los procedimientos de provisión de los puestos de trabajo para el personal sanitario (reglas que regían la convocatoria pública, concurso de traslado, procedimiento de libre designación, pruebas selectivas de acceso, etc.), siendo todos ellos anulados por exceder del contenido constitucionalmente posible de las Leyes de Presupuestos ya que se trataba de regulaciones sustantivas y completas de determinados aspectos del sistema de función pública sanitaria (autonómico en un caso, estatal en otro). Finalmente en la reciente STC 234/1999, de 16 de diciembre, también se declaró inconstitucional un precepto que fijaba la edad de pase a la situación de segunda actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, al estimar que esta regulación des-bordaba el contenido constitucionalmente legítimo de la Ley presupuestaria.

6. A la luz de esta consolidada doctrina hemos de examinar si el art. 33.2 de la Ley 31/1990, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 entra dentro del contenido consti


tucionalmente posible de este tipo de leyes. Recordemos que se trata de la previsión de un incremento retributivo para aquellos funcionarios que hayan desempeñado determinados altos cargos durante un cierto período de tiempo. En virtud de este incremento, en el momento de su reincorporación a su destino ordinario percibirán un complemento de destino que se determinará no según el grado personal que normalmente les correspondería sino según el nivel de dicho complemento que tuviese asignado el puesto de Director General.»

El Tribunal Constitucional concluye que el presupuesto tiene su encaje en la Ley de Presupuestos al tener una relación directa e inmediata con sus gastos.

3.c) Seguridad Social

El Tribunal Constitucional en su sentencia 109/2001, de 26 de abril, ha considerado constitucionales determinadas modificaciones introducidas en materias de Seguridad Social (ampliación del privilegio de su crédito) por una Ley de Presupuestos, haciendo una serie de consideraciones que fundamentan la inclusión en las Leyes de Presupuestos de muy diversos aspectos de esta materia:

«Contrastando con la doctrina expuesta el art. 15 LIRSS en la redacción que le dio la Disposición adicional novena LPGE 1990, debemos llegar a una solución desestimatoria de las cuestiones planteadas sobre la base de la conformidad de la modificación operada por la LPGE con el Texto constitucional. En primer lugar, porque no cabe duda de la estrecha relación de la norma impugnada con la previsión de ingresos. En efecto, aunque es cierto que el propio Informe de la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social de fecha de 5 de junio de 1995 —aportado por el Abogado del Estado en la cuestión núm. 1522/1995— reconoce la imposibilidad de cifrar la posible variación del presupuesto de la Seguridad Social, también lo es que el mismo pone expresamente de manifiesto el «notable incremento de los ingresos por cuotas en la mayoría de los procesos concursales» como consecuencia de la modificación operada; lo que es lógico. La concesión de una mejor posición en el orden de prelación de los créditos pendientes tiene una incidencia efectiva en los ingresos de la Seguridad Social, con lo cual, y sólo por este motivo, queda sobradamente justificada su presencia en la Ley de Presupuestos.

Nos encontramos, entonces, ante un supuesto en alguna medida asimilable a los analizados, por ejemplo, en la STC 65/1987, de 21 de mayo, F. 6 (si bien el caso actual tiene relación con los ingresos y no con los gastos), caso en el que entendimos que dichas normas relativas a la prohibición de financiación de los déficit que pudiesen experimentar las entidades de previsión a cargo de entidades públicas, comportaban un efecto evidente e inmediato sobre los gastos públicos al excluir la posibilidad de determinadas aportaciones de fondos públicos; o en la STC 65/1990, de 5 de abril, F. 3, donde declaramos la constitucionalidad de una modificación relativa al régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas por tener «un efecto claro sobre la dimensión del gasto público, puesto que ambas disposiciones representan medidas tendentes a la reducción del mismo», resultando indiscutible su vinculación con la materia presupuestaria en grado suficiente para considerar que su inclusión en la Ley de Presupuestos se encontraba constitucionalmente


justificada por la conexión existente entre su contenido y los criterios de política económica que inspiran la normativa presupuestaria en que se incardinan; o, finalmente, en la STC 32/2000, de 3 de febrero, F. 6, donde acordamos que el incremento retributivo previsto para determinados funcionarios, aun cuando afectase a un número limitado de ellos, no era suficiente para negarle una repercusión directa en los gastos presupuestados.

Por lo demás, la modificación operada tiende a reforzar las posibilidades recaudatorias del sistema de la Seguridad Social, es decir, se presenta como un instrumento dirigido a ordenar la acción de la Seguridad Social en los procedimientos de recaudación ejecutiva de las cuotas de la Seguridad Social y demás conceptos de recaudación conjunta, anticipando en la prelación de créditos a la Tesorería General de la Seguridad Social sobre cualesquiera otros acreedores. De esta manera, se producirá un incremento recaudatorio de tales deudas en vía ejecutiva con el consiguiente efecto positivo en los presupuestos de la Seguridad Social, lo cual evidencia, no sólo una relación entre la medida adoptada y la previsión de ingresos del Estado, sino un objetivo de política económica y financiera del sector público estatal, tendente a hacer efectiva esa previsión de ingresos.

Es importante tener presente que una de las medidas adoptadas por la Ley 33/1987, de 26 de diciembre, de PGE para 1988 —que, recordemos, fue la primera que alteró la redacción del art. 15 LIRSS— fue —como reza su Preámbulo— la de adelantar en el ámbito tributario y «como consecuencia de los resultados habidos en la aplicación del programa económico del Gobierno» la reducción de tipos en la tarifa del IRPF con el doble objetivo de favorecer a las unidades familiares con un nivel de renta más bajo y de favorecer la inversión privada al liberar una parte de las rentas antes gravadas con el impuesto, como medidas «de la reactivación económica». La adecuación posterior del sistema impositivo a las nuevas «necesidades de orden económico y social previstas para 1990» se realizó por el Real Decreto-ley 7/1989, de 29 de diciembre (RCL 1989, 2761 y RCL 1990, 38), de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, con lo cual, la LPGE 1990 no contenía ninguna regulación tributaria sustantiva «limitándose a tratar determinados aspectos relacionados con la gestión, como es la recaudación de las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública». De ahí, entonces, que la adopción de medidas dirigidas a reducir la presión fiscal de los ciudadanos debía ir acompañada necesariamente de un reforzamiento de las potestades de gestión tributaria, en orden a compensar la reducción recaudatoria con un incremento de las posibilidades de recaudación en vía ejecutiva. Es decir, nos encontramos con una disposición que, no sólo guarda una relación directa con los ingresos del Estado, sino que, además, representa un elemento de la política económico-fiscal del Gobierno, con lo cual, y como dijimos en la STC 131/1999, de 1 de julio, F. 3 (en cuestión de inconstitucionalidad planteada en relación con la disposición adicional quinta de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1992, relativa al «Plan de recuperación de espacios en edificios judiciales»), justificaba por sí sola su inclusión en la Ley de Presupuestos.

Finalmente el Fiscal General reprocha a la disposición cuestionada que se trata de una norma atributiva de un privilegio en materia de recaudación a un ente público (al darle preferencia en el cobro de sus créditos vencidos y no satisfechos en concurrencia con otros acreedores del mismo deudor) y, en consecuencia, que se trata de una norma de derecho general con vocación de permanencia que altera el régimen común de prelación de los créditos pre


visto con carácter general en los artículos 1924 CC y 913 CCom, para colocar los créditos de la Seguridad Social en un grado de mayor preferencia. Pues bien es nuestra doctrina que nada impide —en principio— la inclusión en una Ley de Presupuestos de una norma con vocación de permanencia (por todas, SSTC 65/1990, de 5 de abril, F. 3; 32/2000, de 3 de febrero, F. 6; y 274/2000, de 15 de noviembre, F. 4) aun cuando determinadas regulaciones llevadas a cabo en la Ley de Presupuestos encuentren su sede normativa natural y técnicamente más correcta en las disposiciones generales que disciplinan los regímenes jurídicos a los que se refieren (STC 32/2000, de 3 de febrero, F. 6). Por este motivo, y sin entrar en cuestiones de técnica legislativa, y dado que «nuestro control de constitucionalidad no es un juicio sobre la cualidad técnica del ordenamiento jurídico, ni sobre la oportunidad de las opciones adoptadas por el legislador» (STC 32/2000, de 3 de febrero, F. 6), no cabe negar a la norma cuestionada una repercusión directa sobre los ingresos de la Seguridad Social y, por ende, una legitimación suficiente para servirse del vehículo de la Ley de Presupuestos.»

3.d) Infracciones y Sanciones

Con frecuencia se plantea también la cuestión de si vulnera o no el límite material que para la Ley de Presupuestos establece el art. 134.2 CE, una norma en la cual se recoja una infracción y una consecuente sanción al carecer, por su vocación penalizadora, de una incidencia directa en los ingresos o gastos del Estado.

El Tribunal Constitucional en sus sentencias núm. 34/2005, de 17 febrero y 82/2005, de 6 de abril, ha señalado que resulta evidente que este tipo de preceptos carece de conexión con el contenido «esencial» o «indisponible» de las Leyes de presupuestos, toda vez que no contiene determinación normativa alguna acerca de la previsión de ingresos o de la habilitación de gastos para el correspondiente ejercicio económico.

Pero ello no obstante debe analizarse si su regulación sustantiva, aun no siendo estrictamente presupuestaria, se dirige a ordenar la acción y objetivos de la política económica y financiera del sector público estatal, incidiendo en la política de ingresos y gastos del sector público.

En la sentencia 34/2005, y respecto al apartado uno de la disposición adicional decimoctava de la Ley 46/1985, el Tribunal Constitucional declaró la conformidad de esta norma con la Constitución:

«Pues bien, no cabe duda de la estrecha relación de la norma cuestionada con la previsión de ingresos para un ejercicio económico al tratarse, como hemos señalado, de una norma que integra un tipo penal que protege, entre otros fines, el interés del Estado a asegurarse la recaudación derivada de una clase concreta de tributos: los que gravan la realización de los juegos de suerte, envite o azar; y no debe olvidarse que, conforme al art. 31.1 CE, los tributos son la principal fuente de financiación de los gastos públicos del Estado. Asimismo la disposición cuestionada puede identificarse como una medida concreta de la política económico-social del Gobierno al estar dirigida a evitar la práctica del juego sin la correspondiente autorización administrativa, no sólo para la defensa y fomento de los intereses fiscales, sino


también (como señala la exposición de motivos del Real Decreto-Ley 16/1977 en aras del cumplimiento de otros objetivos de tutela y protección social.

Por todo lo que antecede debemos concluir que el apartado uno de la disposición adicional decimoctava de la Ley 46/1985, al ser una norma protectora de los derechos económicos de la hacienda pública, no sólo está al servicio de una mayor efectividad en el cobro de los créditos de ésta, lo que comporta un efecto evidente e inmediato, real y no meramente circunstancial, en los ingresos del Estado, sino que, además, representa una medida de política económico-social del Gobierno tendente a la regulación del juego, por lo que se justifica sobradamente su inclusión en el contenido eventual de la Ley de presupuestos.»

Esta doctrina otorga un margen para valorar si este tipo de previsiones pueden o no incluirse en la Ley de Presupuestos, debiendo analizarse a tal efecto si la norma protege intereses fiscales, mejora la recaudación, representa una medida de política económica y social,...

4. La temporalidad de la Ley de Presupuestos

Por otra parte, el Tribunal Constitucional señala que, si bien el criterio de temporalidad no resulta en principio determinante de la constitucionalidad o no de una norma desde la perspectiva de su inclusión en una Ley de Presupuestos, dicha Ley puede calificarse como una norma esencialmente temporal. De modo que, aun cuando accidentalmente pueden formar parte de la Ley de Presupuestos preceptos con carácter plurianual, si en el precepto incluido en la Ley no se establece otra cosa, su vigencia coincidirá con el año de vigencia del ejercicio presupuestario.

5. Derecho comparado

La materia y el contenido de la Ley de Presupuestos que hemos analizado, se presentan de forma muy similar a como sucede en los países de nuestro entorno, en donde las Leyes de Presupuestos incluyen lo que podríamos llamar los aspectos financieros y de política económica del Estado para el próximo ejercicio.

5.a) Francia

Como un ejemplo de ello vamos a referirnos someramente al contenido de la Ley de Finazas para 2010 de Francia. Junto a los contenidos puramente presupuestarios como el gasto, el déficit previsto o la deuda, se incluyen políticas públicas como las siguientes:

— Prolongación de ciertas medidas de apoyo a la economía adoptadas en el plan de impulso (Plan de relance): el reembolso anticipado de los créditos fiscales (2,5 miles de millones de euros), la prórroga de préstamos a interés cero, la exoneración de cargas sociales para las pequeñas empresas o las ayudas directas a la compra de automóviles.


— Desgravaciones fiscales para las personas mayores y con alguna minusvalía por los gastos de equipamiento de la vivienda habitual.

— Exoneración del impuesto sobre la renta a las personas de economía más modesta.

— Reforma de la imposición sobre empresas (Taxe professionnelle) suprimiéndola sobre las inversiones productivas. Se reemplazará por una contribución económica territorial que será fijada sobre bases territoriales y sobre el valor añadido.

— Con el fin de mejorar la competitividad de las empresas, se suprime la imposición a cuota fija anual (Imposition Forfaitaire Annuelle).

— Se mejora el «paro parcial» que se extiende hasta las 1000 horas anuales de trabajo.

— Aportación de 1,4 miles de millones de euros al Fondo de inversión social.

— Tasa por el consumo de combustibles fósiles y reducción de los beneficios fiscales por la adquisición y arrendamiento de viviendas que no sean de bajo consumo energético. Imposición a los automóviles con mayor discriminación entre los contaminantes y los que no lo son.

— Mayor imposición sobre las compensaciones por jubilación que perciben los directivos empresariales.

5.b) Estados Unidos

Se distingue a estos efectos en Estados Unidos entre las autorizaciones de gasto (que según la propia Oficina para el Presupuesto del Presidente apenas suponen el 38% del presupuesto) —denominadas discretionary spending— de la legislación autorizadora —mandatory or direct spending—. Esta última habilita a las Agencias para recaudar sus ingresos o realizar sus gastos, establece el tipo de interés de la deuda pública o el gasto de los programas más importantes como el de Seguridad Social, desempleo y clases pasivas del Gobierno federal. Este tipo de legislación es el que se utiliza también para regular la inmensa mayoría de los tributos (que solamente pueden ser incrementados por Ley de la Cámara de Representantes y el Senado conforme al artículo I, Sección 7 de la Constitución).

Pero, además de lo anterior, el Congreso utiliza una especie de «Ley de acompañamiento» (Ómnibus Budget reconciliation act) que incluye las modificaciones necesarias en las distintas leyes para conciliarlas con las previsiones del Presupuesto.

A través de estos instrumentos, el ámbito del Presupuesto se extiende bastante más allá de lo que serían estrictamente los ingresos o gastos. Así, además de materias como las que hemos ido mencionado anteriormente, podemos citar otras como el programa de viviendas asequibles (Affordable Housing Program) que exige que los 12 Federal Home Loan Banks contribuyan con, al menos, el 10% de sus beneficios netos del año anterior, a dicho Programa que ayuda a conseguir casa a las familias con bajos ingresos y a aquellos que acceden por primera vez a la vivienda; todo lo relativo a la deuda pública federal; y lo que concierne al empleo público federal, civil y militar, y sus diversos aspectos, tales como el número de empleados, retribuciones,...


II. Contenido de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010

La Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 consta de ciento treinta artículos, estructurados, como los años anteriores en ocho títulos, y una parte final integrada por setenta disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, dos disposiciones derogatorias, quince disposiciones finales y quince anexos. En su estructura se han seguido las directrices de técnica normativa marcadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, publicado por Resolución de 28 de julio de 2005 (BOE de 29 de julio), especialmente en lo que afecta a la parte final de la Ley, incluyendo en las disposiciones adicionales los regímenes jurídicos especiales, las excepciones, dispensas y reservas, los mandatos y autorizaciones no dirigidos a la producción de normas jurídicas y los preceptos residuales; y en las disposiciones finales los preceptos que modifican el derecho vigente y las normas sobre entrada en vigor y vigencia.

Al igual que en los cinco años anteriores, el texto publicado en el Boletín Oficial del Estado —a través de un suplemento esta vez como corrección de errores publicada en el BOE de 29 de diciembre— incluye las enmiendas introducidas en los estados de autorización de gastos en su tramitación parlamentaria.

El ejercicio 2010 es el octavo en el que se aplica la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (ahora Texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, y su complementaria Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, con las modificaciones a que haremos mención a continuación) y el tercero al que le son aplicables las reformas de las Leyes de Estabilidad aprobadas por Ley orgánica 3/2006, de 26 de mayo, que reforma la Ley orgánica 5/2001, y por la Ley 15/2006, de 26 de mayo, que reforma la Ley 18/2001 (conforme a lo que establecen respecto a su entrada en vigor la disposición final segunda y quinta de cada una de dichas leyes). Ello ha tenido su reflejo, tanto en el proceso de elaboración del proyecto de Ley de Presupuestos —elaboración de escenarios presupuestarios plurianuales, fijación por el Gobierno y aprobación por las Cortes Generales del objetivo de estabilidad presupuestaria y fijación por el Gobierno del límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado—, como en la propia Ley.

El objetivo de estabilidad presupuestaria para el período 2010-2012, fijado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 19 de junio de 2009, se aprobó por el Pleno del Congreso el 25 de junio y se ratificó por el mismo el 8 de julio de 2009. Este Acuerdo, por lo que se refiere a la Administración Central prevé un déficit para el año 2010 del 5,7% del PIB. Además, dado que los ingresos estimados para 2010 en términos de Contabilidad Nacional son de 121.360 millones de euros y que el objetivo para el Estado es de un déficit del 5,7%, se fijó el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado en 181.624 millones de euros. Una vez efectuados los pertinentes ajustes para pasar de Contabilidad Nacional a presupuestaria, el límite de gasto no financiero para 2010 quedará establecido en 182.439 millones de euros, lo que supone un 4,5% menos que la estimación de presupuesto liquidado correspondiente a 2009.


Todo ello, sin perjuicio de que, las muy especiales características de la situación económica que comenzó a ponerse de manifiesto a lo largo del segundo semestre de 2008 y ha continuado a lo largo de 2009, hayan supuesto la necesidad de revisar en varias ocasiones el cuadro de previsiones macroeconómicas del Gobierno hacia un escenario de crecimiento negativo o menor y de necesario aumento del déficit público como ineludible actuación anticíclica.

Las previsiones de la Ley de Estabilidad tienen también su reflejo en la inclusión en la estructura de los estados de gasto de la sección presupuestaria 35, «Fondo de contingencia», con cargo a la cual han de financiarse las modificaciones de crédito habidas durante el ejercicio que no lo sean mediante bajas en otros créditos, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de dicha Ley.

Asimismo, la Ley ha sido elaborada conforme a las normas que al respecto contiene la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, señaladamente las contenidas en el capítulo III de su título II.

1. Título I. De la aprobación de los Presupuestos y de sus modificaciones

La parte esencial de la Ley de Presupuestos se recoge en el Título I, «De la aprobación de los Presupuestos y de sus modificaciones», por cuanto que en su Capítulo I, bajo la rúbrica «Créditos iniciales y financiación de los mismos» se aprueban la totalidad de los estados de ingresos y gastos del sector público estatal y se consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.

En este Capítulo I al definir el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado se tiene en cuenta la clasificación que de los Organismos Públicos realiza la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, así como la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, clasificación que se hace presente en el resto de la Ley. Igualmente se tiene presente la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los Servicios Públicos. La distribución de los fondos atiende, en cambio, a la finalidad perseguida con la realización del gasto, distribuyéndose por funciones.

El ámbito de los Presupuestos Generales del Estado se completa con el presupuesto de gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España, que, de acuerdo con su legislación específica (artículo 4.2 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España), no se consolida con los restantes presupuestos del sector público estatal.

El Capítulo II contiene las normas de modificación y ejecución de créditos presupuestarios, las limitaciones presupuestarias y los créditos vinculantes que han de operar durante el ejercicio 2010.

El Capítulo III, de la Seguridad Social, regula la financiación de la asistencia sanitaria, a través del Presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y de las aportaciones del Estado, al Instituto de Mayores y Servicios Sociales y al Instituto Social de la Marina, así como aquellas que se destinen a la Seguridad Social, para atender la financiación de los complementos para mínimos de pensiones.


2. Título II. De la gestión presupuestaria

El Título II de la Ley de Presupuestos relativo a la «Gestión Presupuestaria» se estructura en tres capítulos.

El Capítulo I regula la gestión de los Presupuestos docentes. En él se fija el módulo económico de distribución de fondos públicos para sostenimiento de Centros concertados y el importe de la autorización de los costes de personal de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED).

En el Capítulo II relativo a la «Gestión presupuestaria de la Sanidad y de los Servicios Sociales», se recogen competencias específicas en materia de modificaciones presupuestarias en el ámbito del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

El Capítulo III recoge otras normas de gestión presupuestaria y en él se establece el porcentaje de participación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en la recaudación bruta obtenida por su actividad propia, fijándose dicho porcentaje para 2010 en un 5%.

3. Título III. De los gastos de personal

El Título III de la Ley de Presupuestos Generales del Estado se rubrica como «De los gastos de personal», y se estructura en tres capítulos.

La repercusión que la estabilidad y la actual situación de nuestra economía tienen sobre el personal al servicio del sector público se refleja en el Capítulo I, relativo al «Incremento de los gastos del personal al servicio del sector público», que tras definir lo que constituye «sector público» a estos efectos, establece un incremento de las retribuciones de este personal, cifrado en un 0,3%.

Asimismo se incluye en este capítulo la regulación de la Oferta de Empleo Público. La presente Ley de Presupuestos Generales del Estado, al igual que la anterior, mantiene su regulación en un único artículo, y establece las restricciones a la incorporación de personal de nuevo ingreso que no podrá superar el 15% de la tasa de reposición de efectivos —lo que resulta congruente con la actual coyuntura— criterio que no será de aplicación en determinados supuestos, entre los que podemos citar al Personal de la Administración de Justicia, a las Administraciones públicas con competencias educativas para el desarrollo de la Ley Orgánica 2/2006, de Educación, a las Administraciones Públicas con competencias sanitarias en relación con la cobertura de las correspondientes plazas en los hospitales y centros de salud del Sistema Nacional de Salud, a las Administraciones que tengan encomendadas las funciones de control y vigilancia del cumplimiento de la normativa en el orden social, la gestión de las políticas activas de empleo y de las prestaciones por desempleo y a Instituciones penitenciarias y Banco de España.

Por lo que respecta a las Fuerzas Armadas el límite a aplicar a la tasa de reposición será del 85% para las plazas de oficiales y suboficiales, elevándose dicho límite al cien por cien, entre otros, a la seguridad aérea, a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, al desplie


gue de efectivos de Policía Autónoma, y, en el ámbito de la Administración Local, a la policía local.

Se mantienen las restricciones a la contratación de personal laboral temporal y al nombramiento de funcionarios interinos, atribuyendo a estos un carácter rigurosamente excepcional y vinculándolo a necesidades urgentes e inaplazables.

En el Capítulo II, bajo la rúbrica «De los regímenes retributivos», se mantienen en 2010, como medida de austeridad, en los mismos términos y cuantías que en la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, las retribuciones de los altos cargos del Gobierno de la Nación y de la Administración General del Estado, las correspondientes a los altos cargos del Consejo de Estado, y a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial. La necesidad de inclusión de estas previsiones en la Ley de Presupuestos Generales del Estado deriva de que la aprobación de los Presupuestos de estos Órganos y, por ende, de las referidas retribuciones, ha de hacerse por las Cortes Generales. Los principios de unidad y universalidad del presupuesto exigen que esa aprobación se realice en un documento único, comprensivo de todos los gastos del Estado, como es la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Este capítulo se completa con las normas relativas a las retribuciones de los funcionarios del Estado, personal de las Fuerzas Armadas, Cuerpo de la Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía, y del personal de la Seguridad Social, así como las relativas al incremento retributivo que experimentará el personal del sector público estatal sujeto a régimen administrativo y estatutario y el personal laboral de dicho sector público.

Junto a las normas reguladoras del personal al servicio de la Administración de Justicia, mención específica merecen las relativas a la regulación de las retribuciones de los miembros de la Carrera Judicial y Fiscal de conformidad con lo dispuesto en la Ley 15/2003, de 26 de mayo.

El Capítulo III de este Título, contiene una norma de cierre, aplicable al personal cuyo sistema retributivo no tenga adecuado encaje en las normas contenidas en el Capítulo II. Junto a ella, recoge, como en Leyes de Presupuestos anteriores, otras disposiciones comunes en materia de régimen de personal activo, así como las relativas a la prohibición de ingresos atípicos y al incremento de las cuantías a percibir por los conceptos de recompensas, cruces, medallas y pensiones de mutilación.

Finalmente, en este Título III se han introducido las mínimas modificaciones que derivan de la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y que, básicamente, se limitan a dar cumplimiento a lo previsto en la Disposición transitoria Tercera en relación con el artículo 76 y la Disposición final Cuarta de la citada norma básica. Asimismo, en el artículo 22 se mantiene la equivalencia de los grupos de clasificación de la Ley 30/1984 con los establecidos en la Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público; de esta forma, de acuerdo con lo establecido en los artículos 22.Seis y 24.Uno.d), de la presente Ley, y sin perjuicio de que, según lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, no figure ningún Cuerpo o Escala adscrito al Grupo B, se determinan las retribuciones y contribuciones individuales al plan de pensiones correspondientes al mismo en previsión de que,


por norma con rango de Ley, se creen Cuerpos o Escalas que, de acuerdo con el artículo 76 de dicha Ley, deban clasificarse en dicho Grupo.

4. Título IV. De las pensiones públicas

El Título IV, en línea con los anteriores ejercicios, refleja el compromiso del Gobierno de mejorar la cuantía de las pensiones mínimas, y ello tanto para las de la Seguridad Social como para las de Clases Pasivas del Estado.

Reproduciendo la estructura de ejercicios anteriores, el Título IV de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, bajo la rúbrica «De las pensiones públicas», se divide en cinco capítulos.

El Capítulo I está dedicado a regular la determinación inicial de las pensiones del Régimen de Clases Pasivas del Estado, especiales de guerra y no contributivas de la Seguridad Social, y cuya modificación respecto de ejercicios anteriores, es la derivada de la actualización de las cuantías reflejadas en él.

El Capítulo II contiene las limitaciones del señalamiento inicial de las pensiones públicas, instrumentando un sistema de limitación máxima. Esta limitación es ya tradicional en nuestro sistema de pensiones, alterándose, exclusivamente, el importe máximo.

En el Capítulo III de este Título IV, el relativo a la revalorización y modificación de los valores de las pensiones públicas, se establece un incremento de las mismas para el año 2010 de un 1%, lo que garantiza el poder adquisitivo de los pensionistas. Esta regulación se completa con el establecimiento de limitaciones a la revalorización de pensiones, coherente con el sistema de limitación de la cuantía máxima de las mismas, así como la determinación de las pensiones no revalorizables en 2010.

El Capítulo IV recoge el sistema de complementos para mínimos, que regula en dos artículos, relativos, respectivamente, a pensiones de Clases Pasivas y pensiones del sistema de la Seguridad Social.

El Capítulo V, recoge en un único artículo la fijación de la cuantía de las pensiones no concurrentes del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez.

5. Título V. De las operaciones financieras

El Título V, «De las Operaciones Financieras», se estructura en tres capítulos, relativos, respectivamente, a Deuda Pública, avales públicos y otras garantías y relaciones del Estado con el Instituto de Crédito Oficial.

El objeto fundamental de este Título es autorizar la cuantía hasta la cual el Estado y los Organismos Públicos puedan realizar operaciones de endeudamiento, materia que se regula en el Capítulo I, bajo la rúbrica «Deuda Pública». Estas autorizaciones genéricas se completan con la determinación de la información que han de suministrar los Organismos Públicos


y el propio Gobierno sobre la evolución de la Deuda Pública y las cuentas abiertas por el Tesoro en el Banco de España y otras entidades financieras.

En materia de Deuda del Estado, la autorización viene referida a la cuantía del incremento del saldo vivo de la Deuda del Estado a 31 de diciembre. Así, para el ejercicio del año 2010 se autoriza al Ministro de Economía y Hacienda para que incremente la misma, con la limitación de que el saldo vivo de dicha Deuda a 31 de diciembre del año 2010 no supere el correspondiente a 1 de enero de 2010 en más de 77.676.707,98 miles de euros, permitiéndose que dicho límite sea sobrepasado durante el curso del ejercicio previa autorización del Ministerio de Economía y Hacienda y estableciendo los supuestos en que quedará automáticamente revisado.

Respecto de la Deuda de los Organismos Públicos, se determina el importe autorizado a cada uno de ellos para el ejercicio en el Anexo III de la Ley.

En el Capítulo II, relativo a los «Avales Públicos y Otras Garantías» se fija el límite total de los avales a prestar por el Estado y los Organismos Públicos. Dentro de los avales del Estado merece especial mención la autorización de avales públicos para garantizar valores de renta fija emitidos por Fondos de Titulización de Activos, orientados a mejorar la financiación de la actividad productiva empresarial, para lo cual se establece una cuantía de 3.000.000 miles de euros.

En relación con los avales a prestar por los Organismos públicos, se circunscribe la autorización a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, autorización debidamente acompañada de la determinación de la información a suministrar por el Gobierno a las Cortes Generales sobre la evolución de los avales otorgados.

Las relaciones del Estado con el Instituto de Crédito Oficial están recogidas en el Capítulo III, y se centran en regular los reembolsos del Estado a ese Instituto, la información a suministrar a las Cortes Generales y la dotación del Fondo de Ayuda al Desarrollo, dotación que en 2010 se incrementará en 1.847.885,65 miles de euros.

Con independencia de la dotación anual al Fondo de Ayuda al Desarrollo, se fija el volumen de las operaciones que el Consejo de Ministros puede autorizar durante el ejercicio con cargo a dicho Fondo, que asciende en el presente ejercicio a 2.153.860 miles de euros.

También se establece la dotación del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento, que asciende para el año 2010 a 300.000 miles de euros. Finalmente el Capítulo IV regula los préstamos y anticipos con cargo al Capítulo VIII del Presupuesto.

6. Título VI. Normas tributarias

En el ámbito tributario la Ley de Presupuestos incorpora un conjunto de medidas, además de las que con habitualidad recoge esta norma, poniendo con ello de manifiesto el papel que la política fiscal puede y debe desempeñar en un contexto como el actual marcado por la crisis económica que se viene padeciendo desde hace meses, medidas que inciden en las principales figuras del sistema tributario.


Así, en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se suprime la deducción de hasta 400 euros por obtención de rendimientos del trabajo o de actividades económicas. La Ley, en su Exposición de Motivos, argumenta al respecto que las razones que justificaron su implantación en 2008, como mecanismo de ayuda a las familias proporcionándolas una mayor renta disponible, para hacer frente a una situación caracterizada por elevadas tasas del euribor y de la inflación, así como por los efectos de un precio muy alto del petróleo, han desaparecido.

Como consecuencia de la supresión de dicha deducción, procede efectuar un ajuste técnico, equivalente al que se realizó cuando se introdujo aquella, pero en sentido inverso, en el límite de la obligación de declarar.

Otra medida relevante en el impuesto sobre la renta personal la constituye la elevación que se introduce en el gravamen de las rentas del ahorro.

También cabe destacar la elevación que se establece en el límite de la exención por las prestaciones por desempleo percibidas en su modalidad de pago único, medida que incorpora al ordenamiento un acuerdo alcanzado en la Mesa del Trabajo Autónomo y que está dirigida a estimular la iniciativa empresarial para contribuir a la recuperación económica.

En el Impuesto sobre Sociedades, la principal medida que se introduce supone una reducción del tipo de gravamen aplicable a las pequeñas y medianas empresas que creen o mantengan empleo, actuación que tiene por objeto favorecer la recuperación económica y, en particular, la mejora de aquella variable, medida que se extiende a los empresarios y profesionales individuales que tengan asalariados en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

En la imposición indirecta debe destacarse la elevación de los tipos impositivos general y reducido del Impuesto sobre el Valor Añadido, que pasan del 16 y 7% al 18 y 8%, respectivamente. Esta medida se adopta con efectos a partir del segundo semestre del año 2010. La Ley, en su Exposición de Motivos, explica que ello se debe a que su fin no es tanto la suficiencia recaudatoria a corto plazo, cuanto garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio y largo plazo. A resultas de esta modificación, también se incorpora un cambio en los porcentajes de compensación aplicables en el régimen especial de la agricultura, ganadería y pesca.

Junto a las antedichas medidas también ha de aludirse a aquellas que, año tras año, se recogen en la Ley de Presupuestos.

Así, en el ámbito del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, para las transmisiones de bienes inmuebles no afectos a actividades económicas, se incluye la actualización de los coeficientes correctores del valor de adquisición al 1%. Además, se regulan las compensaciones por la pérdida de beneficios fiscales que afectan a determinados contribuyentes con la vigente Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas: los adquirentes de vivienda habitual y los perceptores de determinados rendimientos del capital mobiliario con período de generación superior a dos años en 2009 respecto a los establecidos en la normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas vigente hasta 31 de diciembre de 2006.


Por lo que se refiere al Impuesto sobre Sociedades, las medidas incluidas son la actualización de los coeficientes aplicables a los activos inmobiliarios, que permite corregir la depreciación monetaria en los supuestos de transmisión, y la regulación de la forma de determinar los pagos fraccionados del Impuesto durante el ejercicio 2010.

En materia de tributos locales se actualizan los valores catastrales de los bienes inmuebles en un 1%.

En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados se procede a actualizar la escala que grava la transmisión y rehabilitación de Grandezas y Títulos Nobiliarios al 1%.

Por lo que se refiere a las tasas, se actualizan, con carácter general, al 1% los tipos de cuantía fija de las tasas de la Hacienda estatal, excepto las tasas que se hayan creado o actualizado específicamente por normas dictadas en el año 2009. Por su parte, la tasa por reserva del dominio público radioeléctrico se mantiene, en términos generales, sin variación.

También se mantienen, con carácter general, para el ejercicio 2010, los tipos y cuantías fijas establecidas para las tasas que gravan los juegos de suerte, envite o azar, en los importes exigibles durante 2009, salvo las referidas a máquinas tipo «B», que no habían experimentado modificación desde el año 2002.

La tasa por aprovechamiento especial del dominio público portuario en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios mantiene la tarifa actual.

Las tasas de aterrizaje, por prestación de servicios y utilización del dominio público aeroportuario, así como la de seguridad aeroportuaria, mantienen las tarifas establecidas en la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009.

La tasa de aproximación es objeto de modificación en la regulación de su tarifa, para adaptarla al Reglamento (CE) 1794/2006, de 6 de diciembre, por el que se establece un sistema común de tarificación de los servicios de navegación aérea, sin sufrir incremento respecto de la actualmente exigible.

En fin, se modifican las tarifas de las tasas por las distintas modalidades de Propiedad Industrial, reduciéndose en términos generales respecto de las actualmente vigentes.

7. Título VII. De los Entes Territoriales

El Título VII se estructura en dos capítulos, dedicados, respectivamente, a Corporaciones Locales y Comunidades Autónomas.

Dentro del Capítulo I se contienen normas relativas a la financiación de las Corporaciones Locales, englobando en el mismo a los municipios, provincias, cabildos y consejos insulares, así como Comunidades Autónomas uniprovinciales.

El núcleo fundamental está constituido por la articulación de la participación de las corporaciones locales en los tributos del Estado, tanto en la determinación de su cuantía, como en la forma de hacerla efectiva. Cabe destacar como instrumento la participación, mediante


cesión, en la recaudación de determinados impuestos como el IRPF, IVA y los impuestos especiales sobre fabricación de alcoholes, sobre hidrocarburos y sobre las labores del tabaco; la participación a través del Fondo Complementario de Financiación con atención específica a las compensaciones a las entidades locales por pérdidas de recaudación en el Impuesto sobre Actividades Económicas, que incluye tanto la inicialmente establecida por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, como la compensación adicional instrumentada a través de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre, así como la participación en el Fondo de Aportación a la Asistencia Sanitaria para el mantenimiento de los centros sanitarios de carácter no psiquiátrico de las Diputaciones, Comunidades Autónomas insulares no provinciales, y Consejos y Cabildos insulares.

Por su parte, la liquidación de 2008, a practicar en 2010, presenta como novedad el aplazamiento y fraccionamiento de su saldo negativo. Así, se prevé que si el saldo global de las liquidaciones resulta a favor de una Entidad Local se procederá de forma análoga a ejercicios anteriores. Sin embargo, si el indicado saldo resultara a favor del Estado, se establece su aplazamiento, previéndose también que el reintegro de las cantidades aplazadas se realice mediante retenciones en las entregas a cuenta a partir de enero de 2011, y en un plazo máximo de 48 mensualidades.

Finalmente, se recoge la regulación de los regímenes especiales de participación de Ceuta y Melilla, de las entidades locales de las Islas Canarias, así como al relativo a las entidades locales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.

No obstante, esta regulación se completa con otras transferencias, constituidas por subvenciones por servicios de transporte colectivo urbano y por compensaciones a los ayuntamientos de los beneficios fiscales concedidos a las personas físicas o jurídicas en los tributos locales, dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 9 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Igualmente, se regulan las obligaciones de información a suministrar por las corporaciones locales, las normas de gestión presupuestaria, el otorgamiento de anticipos a los ayuntamientos para cubrir los desfases que puedan ocasionarse en la gestión recaudatoria de los tributos locales y la articulación del procedimiento para dar cumplimiento a las compensaciones de deudas firmes contraídas con el Estado por las corporaciones locales.

El Capítulo II regula determinados aspectos de la financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía.

Con fecha 15 de julio de 2009, el Consejo de Política Fiscal y Financiera adoptó el Acuerdo 6/2009, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía con efectos desde 1 de enero de 2009. Dicho Acuerdo ha sido incorporado al ordenamiento jurídico mediante las correspondientes leyes de reforma de la LOFCA —Ley orgánica 3/2009, de 18 de diciembre—, la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias de financiación y la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, por la que se modifican los Fondos de Compensación Interterritorial.


Una vez aprobadas las Leyes que instrumentan el nuevo sistema, el mismo será aplicable a aquellas Comunidades Autónomas y Ciudades que lo acepten en Comisión Mixta, en el plazo de 6 meses.

Tanto el Acuerdo 6/2009 como el proyecto de ley que aprueba el nuevo sistema contemplan para los años 2009 y 2010 un régimen transitorio en cuanto a los pagos a cuenta de la Administración General del Estado a las Comunidades y Ciudades con Estatuto de Autonomía con cargo a los recursos del citado sistema.

Así, establecen que en dichos años percibirán básicamente los siguientes recursos a cuenta de los correspondientes al nuevo sistema:

— Las entregas a cuenta del IRPF, IVA, IIEE de fabricación y del Fondo de Suficiencia, tal y como se regula la cesión de tributos en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre.

— Las Comunidades Autónomas también percibirán la Dotación Complementaria para la Financiación de la Asistencia Sanitaria y la Dotación de Compensación de Insularidad, ambas derivadas de la II Conferencia de Presidentes aprobadas por el Consejo de Política Fiscal y Financiera en su sesión de 13 de septiembre de 2005.

— Además de los recursos anteriores, el Acuerdo y el proyecto de ley de financiación también contemplan la posibilidad de concesión por el Estado de anticipos a cuenta de los recursos y fondos adicionales del nuevo sistema. Estos anticipos se cancelarán cuando se liquiden los correspondientes recursos.

En cumplimiento de lo anterior y dado que las entregas a cuenta de los tributos cedidos no tienen reflejo en los Presupuestos Generales del Estado, en el capítulo II de este título se articula el crédito para el pago de las entregas a cuenta del Fondo de Suficiencia de 2010, de la Dotación Complementaria para la Financiación de la Asistencia Sanitaria y de la Dotación de Compensación de Insularidad así como de los anticipos a cuenta de los recursos y fondos adicionales del nuevo sistema de financiación.

Por otra parte, en el año 2010 se liquidará el sistema de financiación correspondiente a 2008. Esta liquidación se practicará de acuerdo al modelo vigente en la Ley 21/2001, aunque como consecuencia del citado Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera, presenta como novedad el aplazamiento y fraccionamiento de sus saldos negativos. Así, se prevé que si el saldo global de las liquidaciones fuera a favor de una Comunidad se procederá de forma análoga a ejercicios anteriores. Sin embargo, si el indicado saldo resultara a favor del Estado, se establece su aplazamiento y fraccionamiento, previéndose también que el reintegro de las cantidades aplazadas se realice, mediante retenciones en las entregas a cuenta de los recursos del sistema a partir de enero de 2011, y en un plazo máximo de 48 mensualidades.

También se regula en el citado capítulo el régimen de transferencia en el año 2010 correspondiente al coste efectivo de los servicios asumidos por las Comunidades Autónomas, así como el contenido mínimo de los Reales Decretos que aprueben las nuevas transferencias.

Por último, se recoge la regulación de los Fondos de Compensación Interterritorial, distinguiendo entre Fondo de Compensación y Fondo Complementario. Ambos Fondos tienen


como destino la financiación de gastos de inversión por las Comunidades Autónomas. No obstante, el Fondo Complementario puede destinarse a la financiación de gastos de puesta en marcha o funcionamiento de las inversiones realizadas con cargo a la Sección 33 de los Presupuestos Generales del Estado.

8. Título VIII. Cotizaciones sociales

La Ley de Presupuestos Generales del Estado contiene en este Título VIII, bajo la rúbrica «Cotizaciones Sociales», la normativa relativa a las bases y tipos de cotización de los distintos regímenes de la Seguridad Social, procediendo a la actualización de estas últimas.

El Título consta de dos artículos relativos, respectivamente, a «Bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional durante el año 2010» y «Cotización a las Mutualidades Generales de Funcionarios para el año 2010».

9. Parte final

9.a) Disposiciones adicionales

9.a).1. Seguridad Social, Clases Pasivas y Prestaciones sociales

En materia de pensiones públicas y prestaciones asistenciales, entre otras medidas, se establecen las cuantías de las prestaciones económicas de la Seguridad Social por hijo a cargo, de las pensiones asistenciales y subsidios económicos de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de Minusválidos, de la revalorización para el año 2010 de las prestaciones de gran invalidez del Régimen Especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y de las Ayudas sociales a los afectados por el Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH).

Por otro lado, teniendo en cuenta la actual coyuntura económica, en especial la evolución del Índice de Precios al Consumo, no se incluye, por no ser aplicable en al año 2010, la previsión contenida tradicionalmente en las leyes de presupuestos anteriores relativa al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.

Se regula una previsión para igualar la protección de todos los funcionarios, cualquiera que sea la Administración de la que dependan, durante los tres primeros meses de incapacidad temporal, con el fin de superar ciertas disfunciones que se habían producido respecto a los funcionarios de la Administración Local (sexta).

La Ley, igualmente, actualiza las pensiones de los españoles desplazados durante su minoría de edad como consecuencia de la guerra civil (undécima).

Por último, en lo que hace referencia a esta materia, la disposición adicional quincuagésima prevé un supuesto concreto de pensión excepcional en un caso de fallecimiento en acto de servicio como consecuencia de atentado terrorista.


En el lado de la cotización, se regula la reducción en la cotización a la Seguridad Social en los supuestos de cambio de puesto de trabajo por situación de riesgo para el embarazo y durante la lactancia así como en los supuestos de enfermedad profesional (quinta).

En el ámbito presupuestario de la Seguridad Social se permite que las instituciones sanitarias cuya titularidad ostenten las Administraciones públicas o las instituciones sin ánimo de lucro, puedan solicitar ampliar la carencia y la moratoria por las deudas que tengan con la Seguridad Social, conforme a lo establecido en la disposición adicional trigésima de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995 (tercera).

Respecto a las Mutuas de trabajo y enfermedades profesionales se recogen dos previsiones específicas. De un lado se limitan las retribuciones de sus altos cargos; y, de otro, se establece el carácter vinculante de determinadas dotaciones aprobadas en sus presupuestos de gastos (séptima).

Para reforzar la inversión en materia de dependencia, se crea un Fondo de apoyo para la promoción y desarrollo de infraestructuras y servicios del Sistema de autonomía y atención a la dependencia que tiene por objeto prestar apoyo financiero a las empresas que lleven a cabo dicha actividad, con un importe para el ejercicio 2010 de 17.000 miles de euros (cuadragésima).

9.a).2. Personal

En materia de personal, se fijan las plantillas máximas de Militares profesionales de Tropa y Marinería a alcanzar a 31 de diciembre del año 2010, que no podrá superara los 86.000 efectivos (décima).

En otro orden de cosas, la disposición adicional sexagésima segunda modifica la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar con medidas muy puntuales destinadas a mejorar los mecanismos de promoción interna.

9.a).3. Tributos

En este ámbito se establecen las actividades y programas prioritarios de mecenazgo (trigésima novena) y los beneficios fiscales aplicables a acontecimientos de excepcional interés público, conforme a lo dispuesto en el artículo 27 de la ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo. Estos son los siguientes: «Misteri de Elx» (quincuagésima segunda), «Año jubilar Guadalupense» (quincuagésima tercera), «Jornadas Mundiales de la Juventud 2011» (cuadragésima cuarta), «Barcelona World Race» (quincuagésima sexta, que viene a modificar el régimen que había sido establecido por la Ley 42/2006), «Fundación Nao Victoria en la que se desarrolla el programa «Guadalquivir Río de la Historia» en 2010, 2011 y 2012» (quincuagésima octava), «Milenio de la fundación del Reino de Granada» (quincuagésima novena), «Solar Decathlon Europe 2010 y 2012» (sexagésima tercera), «Salida de la Vuelta al


Mundo a Vela Alicante 2011» (sexagésima cuarta) y «Google Lunar X Prize» (sexagésima séptima).

Como complemento a las medidas tributarias antes expuestas y como quiera que la futura Ley de Economía Sostenible incluirá una redefinición de los incentivos fiscales relacionados con la vivienda, al objeto de garantizar la necesaria seguridad jurídica, se considera oportuno introducir una disposición adicional (cuadragésima quinta) en esta Ley que confirme la aplicación durante 2010 de la normativa actualmente en vigor.

El Anexo VIII detalla los bienes del patrimonio histórico español y el Anexo XIV las infraestructuras científicas y tecnológicas singulares a que se refiere la disposición adicional trigésimo novena de la Ley al abordar las actividades prioritarias de mecenazgo.

9.a).4. Asignaciones

Se establece la cantidad para subvencionar actividades de interés social en el 0,7% de la cuota íntegra del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de los contribuyentes que manifiesten su voluntad en tal sentido, y garantizando un mínimo de 135.517,09 miles de euros (trigésima octava).

En cuanto a la Iglesia Católica, se fija la cantidad mensual a entregar a cuenta sobre el sistema establecido el año 2007 en la Ley de Presupuestos (disposición adicional decimoctava de dicha Ley) que fijaba la financiación en el 0,7% de la cuota íntegra del IRPF pero, en este caso, sin garantizar un mínimo de financiación (cuadragésima cuarta).

9.a).5. Empleo

Se establecen las reducciones de cuotas para el mantenimiento del empleo (cuarta).

Por lo que respecta al Servicio Público de Empleo Estatal se regula la gestión de la reserva para políticas activas de empleo (duodécima) y la aportación financiera que se hace a la financiación del Plan Integral de Empleo de las Comunidades Autónomas de Canarias, Castilla-La Mancha y Extremadura (decimotercera).

Se establece detalladamente la financiación de la formación profesional para el empleo (decimocuarta).

9.a).6. Diversos aspectos económicos

Igualmente se recogen los preceptos relativos a la Garantía del Estado para obras de interés cultural cedidas temporalmente para su exhibición en instituciones de competencia exclusiva del Ministerio de Cultura y de sus Organismos públicos adscritos, así como del Patrimonio Nacional (decimoséptima).

En cuanto a Loterías y Apuestas del Estado, se establece un Fondo de reserva de la entidad pública del 2% del beneficio neto anual, así como la posibilidad de celebrar acuerdos


con entidades, entre otras, como la Cruz Roja Española y la Asociación Española de Lucha contra el Cáncer (trigésima segunda y trigésima tercera).

Asimismo, como consecuencia de la Ley de Contratos del Sector Público y la no consideración de Loterías y Apuestas del Estado como poder adjudicador, estando sujeta por tanto a derecho privado, se clarifica para el futuro el régimen jurídico en cuanto a su red comercial, garantizando a la actualmente existente la permanencia en el régimen vigente y otorgándoles la opción de incorporación voluntaria al nuevo, si lo estimasen de su interés (trigésima cuarta).

Las normas de índole económica se refieren también al interés legal del dinero, que se fija en un 4%, y al interés de demora, que se fija en un 5% (decimoctava).

Se determina el indicador público de renta de efectos múltiples (IPREM) para 2010 (decimonovena).

El fomento del comercio exterior tiene su plasmación en sendas disposiciones adicionales relativas, una a la dotación de fondos de fomento de la inversión española o con interés español en el exterior —vigésima primera—, y otra relativa al Seguro de Crédito a la Exportación (vigésima segunda). El límite máximo de cobertura para nueva contratación, que puede asegurar y distribuir CESCE en el ejercicio 2010 se eleva a 9.000.000 miles de euros, excluida la modalidad de Póliza Abierta de Gestión de Exportaciones (PAGEX), Póliza 100 y Póliza Master. La dotación del Fondo para inversiones en el exterior se establece en 1.000 miles de euros. El importe total máximo de las operaciones que pueden aprobar los respectivos Comités Ejecutivos, se fija en 250.000 miles de euros en el Fondo para Inversiones en el Exterior y en 15.000 miles de euros en el Fondo para Operaciones de Inversiones en el Exterior para la Pequeña y Mediana Empresa.

También tiene reflejo en las disposiciones adicionales el apoyo a la investigación científica y el desarrollo tecnológico, que se manifiesta mediante la concesión de moratorias a empresas que hubieran resultado beneficiarias de créditos otorgados con cargo al Fondo Nacional para el Desarrollo de la Investigación Científica y Técnica (vigésima); y mediante la concesión de ayudas reembolsables para la financiación de actuaciones concertadas conforme a la Ley 13/1986, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica (vigésima tercera).

En el aspecto de puro fomento de la actividad económica se incluyen apoyos que podríamos llamar genéricos, como el apoyo financiero a empresas de base tecnológica (vigésima cuarta) o el apoyo financiero a pequeñas y medianas empresas (vigésima quinta). Pero también otros más específicos como la declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego y otras infraestructuras (vigésima séptima) o de las obras de infraestructuras hidráulicas con destino a la recuperación y gestión medioambiental de los recursos hídricos, mejora de la garantía de los usos y gestión de los riegos frente a sequías e inundaciones (vigésima octava) o los pagos correspondientes a la financiación de actuaciones de Medio Ambiente de los programas de desarrollo rural cofinanciados por Fondos europeos (vigésima sexta).


Se menciona un gasto de 4.000 miles de euros para la remodelación del Complejo Policial de Zapadores de Valencia (cuadragésima novena).

Se incluyen también, como es habitual, subvenciones para el transporte aéreo y marítimo a favor de los residentes en Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla (trigésima). A ello se añade el mantenimiento de la subvención extraordinaria establecida en la Ley 5/2009, en el período entre el 1 de enero y el 25 de marzo de 2010 para el fomento del transporte aéreo en Canarias (sexagésima primera). Así como la extensión al helipuerto de Ceuta de los beneficios en las tasas aeroportuarias que se aplican a los aeropuertos de Canarias, Baleares y Melilla (sexagésima sexta). Por último, se establece que las compensaciones al transporte marítimo de mercancías y productos industrializados originarios de las Islas Canarias o transformados en estas puedan cubrir hasta el 50% del coste del flete y de las tarifas portuarias (septuagésima).

En el proceso de construcción de algunas autopistas estatales de peaje, el justiprecio de los terrenos ha sido fijado por acuerdos del Jurado de Expropiación o por sentencias de los Tribunales, que han valorado el suelo muy por encima de las estimaciones que sirvieron de base al contrato de concesión, debiendo las sociedades concesionarias abonarlo dentro de los plazos fijados por las leyes procesales. La Ley de Presupuestos incluye medidas que tienden a compensar a los concesionarios por estos costes.

Por otra parte, la situación económica actual ha dado lugar a un descenso muy significativo del tráfico en las carreteras frente al inicialmente estimado, lo que está afectando al equilibrio económico —financiero de las sociedades concesionarias de obras públicas para la conservación y explotación de las autovías de primera generación. Igualmente la Ley contiene medidas que tienden a compensar a los concesionarios que se encuentren en este supuesto de hecho (cuadragésima primera y segunda).

La disposición adicional cuadragésima tercera establece la financiación del Plan de Acción 2008-2012 de la estrategia de ahorro y eficiencia energética en España 2004-2012, con cargo a las tarifas de acceso de gas natural y electricidad.

9.a).7. Organización

Se autoriza al Gobierno durante el plazo de un año a transformar —bajo determinados requisitos— los organismos públicos en Agencias a través de Real Decreto pero, en el marco de una política de austeridad del gasto, se limita la creación de Agencias durante el ejercicio 2010 a cuatro (trigésima primera).

Otras normas en este bloque son la incorporación de remanentes de tesorería del Instituto Nacional de Administración Pública (trigésima quinta), la aplicación de fondos del Instituto de la Vivienda de las Fuerzas Armadas a gastos operativos y de inversión derivados del proceso de profesionalización y de modernización de las Fuerzas Armadas (trigésima sexta) y la generación de crédito a favor de la gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado (GIESE) —trigésima séptima—.


Como en otros años, se prevé el seguimiento de los objetivos en determinados programas o actuaciones (cuadragésima octava).

Se contempla de forma expresa con una regulación bastante detallada, la refundición de los organismos autónomos Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas y Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa (quincuagésima primera).

9.a).8. Relaciones territoriales

La disposición adicional decimoquinta regula los convenios con la Comunidad Autónoma de Canarias tanto en materia de inversiones, en cumplimiento de la Ley de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, como en materia del desarrollo del Plan Integral de Empleo de Canarias.

Por su parte, la disposición adicional decimosexta da cumplimiento y desarrolla la manera en que debe instrumentarse a través de convenios la aplicación de los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Illes Balears y Castilla y León en inversiones.

La disposición adicional cuadragésima séptima establece normas para dar cumplimiento a las disposiciones adicionales de los Estatutos de Autonomía de Andalucía y Aragón.

Por último, la disposición adicional sexagésima quinta establece la obligación de suscribir, con anterioridad al 31 de marzo de 2010, el Convenio que desarrolla el Protocolo general para la construcción y financiación del tren de alta velocidad en Navarra de 16 de mayo de 2009.

9.a).9. Bienes y derechos incautados a partidos políticos en aplicación de la normativa sobre responsabilidades políticas del período 1936-1939

La disposición adicional quincuagésimo quinta suspende el reconocimiento de los derechos previstos en la normativa sobre responsabilidades políticas del período 1936-1939 (Ley 43/1998, modificada por la Ley 50/2007) hasta que se verifiquen las condiciones que permitan atenderlas, con el límite de que el Gobierno aprobará el Reglamento antes del 31 de diciembre de 2010, el cual fijará nuevo plazo para la presentación de las solicitudes de restitución o compensación.

9.a).10. Medidas a favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura

La disposición adicional sexagésima amplía los beneficiarios de la indemnización prevista en el artículo 10.2 de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura.


9.a).11. Indemnización a personas afectadas por la talidomida

La disposición adicional quincuagésima séptima establece indemnizaciones por una sola vez a quienes en el período 1960-1965 sufrieron malformaciones corporales durante el proceso de gestación como consecuencia de la ingestión de talidomida por la madre gestante.

9.a).12. Familias monoparentales

En la línea de lo establecido en la disposición adicional septuagésima primera de la LPGE 2008 y sexagésima cuarta de la LPGE 2009, que ordenaban al Gobierno realizar las modificaciones legales precisas para que las familias monoparentales con dos hijos a cargo tuvieran la consideración de familias numerosas, se renueva este mandato al Gobierno otorgándole ahora un plazo de un mes (sexagésima octava) y ampliándolo a las familias con un cónyuge discapacitado y dos hijos a cargo.

9.a).13. Financiación Local

Con carácter excepcional y transitorio se eleva el límite del 110 al 125% para determinar cuándo deben las Entidades locales solicitar autorización al Ministerio de Economía y Hacienda, o en su caso a la Comunidad Autónoma, para concertar operaciones de crédito a largo plazo (cuadragésima sexta).

En otro orden de cosas, aunque muy relacionado con la financiación local, la disposición adicional sexagésima novena ordena que el Catastro notifique a los Ayuntamientos las reclamaciones que interpongan los sujetos pasivos contra la notificación de valores.

9.b) Disposiciones transitorias

A continuación se recogen seis disposiciones transitorias entre las que destacamos las compensaciones fiscales a adquirentes de vivienda habitual en 2009 y por la percepción de determinados rendimientos de capital mobiliario con período de generación superior a dos años, el régimen de las aportaciones de los promotores de Planes de Pensiones de Empleo o Seguros Colectivos autorizados con anterioridad al 1 de octubre de 2003 y que superen el 0,3% de la masa salarial, la indemnización por residencia del personal al servicio del sector público estatal y la absorción de los Complementos Personales y Transitorios.

Se establece también una disposición transitoria sobre el plazo de publicación de la Orden de desarrollo del método de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del régimen especial simplificado del Impuesto sobre el Valor Añadido para el año 2010.


9.c) Disposiciones derogatorias

Se incluye la derogación del artículo 190 del Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y una disposición derogatoria genérica respecto a las disposiciones que se opongan a lo previsto en esta Ley.

9.d) Disposiciones finales

La Ley se cierra con un conjunto de disposiciones finales, en las que se recogen las modificaciones realizadas a varias normas legales:

a) Ley 31/1990, de 27 de diciembre, Presupuestos Generales del Estado para 1991, respecto al régimen presupuestario de la Agencia Tributaria.

b) Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, respecto a la ejecución de activos puestos en garantía de deudas.

c) Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, con modificaciones en materia de actas de liquidación de cuotas, suministro de información a las Entidades gestoras de las prestaciones económicas, en materia financiera de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (en concreto respecto a sus excedentes), duración de la incapacidad temporal, prestación económica por maternidad, base reguladora de la pensión de incapacidad permanente derivada de contingencias comunes, capitales coste, base reguladora de la pensión de jubilación contributiva, pensión de viudedad en los casos de separación o divorcio, facultad de optar de los huérfanos incapacitados con derecho a pensión de orfandad, base reguladora derivada de contingencias comunes y, por último, sobre coeficientes reductores de la edad de jubilación de los miembros del Cuerpo de la Ertzaintza.

d) Ley 26/1999, de 9 de julio, de medidas de apoyo a la movilidad geográfica de los miembros de las Fuerzas Armadas, sobre la compensación económica cuando el militar deba cambiar de localidad o área geográfica con motivo del nuevo destino y sobre arrendamiento y enajenabilidad de viviendas militares.

e) Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en materia de especificación de los presupuestos del Estado, de los organismos autónomos y de la Seguridad Social, créditos extraordinarios y suplementarios de los organismos autónomos, embargo de derechos de cobro frente a la Administración, concertación de líneas de crédito u operaciones de préstamos en moneda nacional o divisas, principios contables públicos y contenido de las cuentas anuales de las entidades que deben aplicar los principios contables públicos.

f) Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en cuanto a la forma de recaudación del incremento de la multa a imponer a quien emplee un trabajador extranjero sin la preceptiva autorización de trabajo.


g) Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, en cuanto a la estructura, contenido y modificación de su presupuesto.

h) Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007, en cuanto a la tarifa para la cotización por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

i) La Ley prorroga la facultad conferida para la gestión de créditos presupuestarios en materia de Clases Pasivas.

j) Texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, respecto a las pensiones de viudedad en los casos de separación y divorcio.

k) Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2008, en cuanto al Consorcio para la conmemoración del Bicentenario de la Constitución de 1812.

l) Texto Refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, respecto a la atribución de competencias sancionadoras.

m) Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del IRPF y de modificación parcial de las leyes de los Impuesto sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio respecto al régimen fiscal especial aplicable a los trabajadores desplazados a territorio español.

n) Se modifican diversas leyes tributarias (concretamente la Ley 38/1992, el Real Decreto Legislativo 4/2004, y la Ley 35/2006) respecto a la devolución del gasóleo de agricultura y a la no inclusión en la base imponible de determinadas ayudas públicas.

ñ) Ley 11/2009, de 26 de octubre, por la que se regulan las Sociedades Anónimas Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario.

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