rapport public thématique sur les finances publiques locales
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LES FINANCES PUBLIQUES
LOCALES
Rapport public thématique
Cour des comptes Les finances publiques locales – octobre 2013 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Sommaire
DÉLIBÉRÉ ......................................................................................... 9
INTRODUCTION ...........................................................................13
CHAPITRE I - L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES ................................................21
I - Les finances locales en 2012 ................................................................ 22 A - Les finances locales au regard de la trajectoire des finances publiques .................................................................................................. 22 B - Les finances des collectivités territoriales et de leurs groupements en 2012 ......................................................................................................... 27
II - Les perspectives d’ensemble des finances locales .............................. 35 A - L’évolution attendue pour 2013 ......................................................... 36 B - Les évolutions prévisibles en 2014 et au-delà .................................... 42 C - Un dispositif de gouvernance insuffisant ............................................ 51
III - Éléments de comparaisons internationales : Allemagne, Italie, Royaume-Uni ........................................................................................... 54
A - Un pouvoir fiscal et un recours à l’emprunt encadrés ........................ 55 B - Des budgets locaux sous surveillance ................................................. 56 C - Une consolidation comptable pour le seul Royaume-Uni ................. 57
CHAPITRE II - L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS ....................................61
I - Les finances des communes et des intercommunalités ........................ 62 A - Les finances communales ................................................................... 62 B - Les finances intercommunales ............................................................ 70
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II - Les finances départementales ............................................................ 80 A - L’exécution en 2012 ............................................................................ 80 B - Les évolutions attendues pour 2013 ................................................... 88 C - Les évolutions prévisibles pour 2014 et au-delà ................................. 92
III - Les finances régionales ...................................................................... 94 A - L’exécution en 2012 ............................................................................ 94 B - Les évolutions attendues en 2013 ...................................................... 99 C - Les évolutions prévisibles pour 2014 et au-delà ............................... 101
CHAPITRE III - LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE ............................. 105
I - La nécessité d’une mise en cohérence du cadre budgétaire et comptable ............................................................................................................... 106
A - Les enjeux de la fiabilité des comptes locaux ................................... 106 B - Une complexité réelle ....................................................................... 110 C - Les différents acteurs ........................................................................ 112
II - L’élaboration et la présentation des budgets : des améliorations à apporter ................................................................................................. 117
A - Le calendrier budgétaire ................................................................... 117 B - La présentation du budget ................................................................ 120 C - Le contenu des budgets : la sincérité des prévisions de recettes et de dépenses ................................................................................................ 123
III - Les comptes : une qualité à renforcer, des réformes à conduire ...... 126 A - L’élaboration des comptes de l’exercice ........................................... 126 B - Les opérations de bilan et le hors bilan ............................................ 134 C - Les évolutions en cours ..................................................................... 139 D - Les réformes de plus grande ampleur .............................................. 141
IV - Une centralisation nationale des budgets et des comptes perfectible ............................................................................................................... 145
A - La difficile centralisation des budgets et des comptes au niveau national .................................................................................................. 146 B - Une amélioration souhaitable de l’information financière nationale................................................................................................................ 146
CHAPITRE IV - LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES ...................................................... 151
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SOMMAIRE 5
I - Une réforme d’ampleur soumise à de fortes contraintes ................... 153 A - Une importante modification du panier de ressources des collectivités locales..................................................................................................... 153 B - Une mise en œuvre étalée et peu visible pour les collectivités locales................................................................................................................ 158
II - Un effet différencié sur les ressources des collectivités locales ........ 165 A - La poursuite de la progression globale des ressources des collectivités territoriales ............................................................................................ 166 B - Un effet différencié selon les catégories de collectivités et selon les collectivités elles-mêmes ....................................................................... 179
CHAPITRE V - LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES ...................................................... 195
I - L’accroissement des dépenses de personnel et les difficultés de l’analyse de ses causes ........................................................................... 196
A - Les dépenses de rémunération : le maintien d’une dynamique....... 199 B - Les effectifs : une stabilisation à confirmer ...................................... 205 C - Les outils de connaissance et d’analyse des dépenses de personnel, instruments d’une gouvernance partagée ............................................. 209
II - Une nécessaire maîtrise des dépenses de personnel ........................ 216 A - Le cadre national de la politique de l’emploi public local ................. 217 B - Les leviers propres aux collectivités locales ...................................... 223
CHAPITRE VI - L’ACCÈS AU CRÉDIT DES COLLECTIVITÉS LOCALES ...................................................................................... 249
I - L’évolution de l’offre de crédit .......................................................... 251 A - Un environnement redevenu favorable ........................................... 252 B - Un marché de crédit aux collectivités locales progressivement solvabilisé et de nouveau attractif ......................................................... 253 C - Un recours de plus en plus important au marché obligataire .......... 260 D - Un recours au crédit à court terme encore difficile ......................... 264
II - Un nouveau contexte encore marqué par des incertitudes .............. 266 A - La recomposition de l’offre de financement..................................... 267 B - Les problèmes posés par les emprunts structurés ........................... 270 C - Un renforcement nécessaire de l’information financière ................. 284
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6 COUR DES COMPTES
III - Les perspectives pour 2013 et au-delà ............................................. 288 A - Une amélioration des conditions financières sur le marché............. 289 B - La satisfaction des besoins de 2013 et au-delà ................................. 292
CONCLUSION GÉNÉRALE ........................................................ 299
RÉCAPITULATIF DES ORIENTATIONS ET RECOMMANDATIONS .............................................................. 303
ANNEXES ..................................................................................... 309
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES CONCERNÉS ..................................... 329
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont
organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
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8 COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la
présidence du premier président et en présence du procureur général, les
présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés par La
documentation Française.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil (formation
plénière), a adopté le présent rapport intitulé Les finances publiques locales.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations, collectivités et organismes concernés et des réponses
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré :
M. Migaud, Premier président, M. Bertrand,
Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet, Mme Ratte,
M. Vachia, présidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux,
Descheemaeker, Hespel, Bayle, présidents de chambre maintenus en
activité, MM. Rémond, Ganser, Cazanave, Mmes Bellon,
Levy-Rosenwald, MM. Pannier, Paul, Lebuy, Mme Pappalardo,
MM. Cazala, Frangialli, Andréani, Banquey, Mme Morell, MM. Perrot,
Louis Gautier, Braunstein, Mmes Françoise Saliou, Lamarque,
MM. Phéline, Barbé, Bertucci, Jean Gautier, Tournier, Mme Seyvet,
M. Vivet, Mme Moati, MM. Charpy, Sabbe, Pétel, Maistre,
Mme Malégat-Mély, MM. Martin, Ténier, Lair, Hayez, Mmes Trupin,
Froment-Védrine, M. Frentz, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Uguen,
Prat, Mme Gadriot-Renard, MM. Baccou, Castex, Sépulchre, Arnauld
d’Andilly, Mousson, Mmes Bouygard, Vergnet, MM. Feller, Chouvet,
Clément, Le Mer, Mme de Kersauson, M. Rousselot, Mme Esparre,
MM. Monteils, Geoffroy, Glimet, Mme Latare, MM. Mourier des Gayets,
de la Guéronnière, Aulin, Vallernaud, Jamet, Mme Fontaine, M. Ecalle,
Mme Périn, M. Ortiz, Mme Bouzanne des Mazery, MM. Bouvard,
Basset, Fulachier, conseillers maîtres, MM. Schott, Klinger, Carpentier,
Blairon, Jouanneau, Sarrazin, conseillers maîtres en service
extraordinaire.
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10 COUR DES COMPTES
Ont été entendus :
- en sa présentation, M. Vachia, président de la formation
interjuridictions chargée des travaux sur lesquels le rapport est
fondé et de la préparation du projet de rapport ;
- en son rapport, M. Bertrand, rapporteur général, rapporteur du
projet devant la chambre du conseil, assisté de MM. Advielle,
président de chambre régionale des comptes, rapporteur général de
la formation interjuridictions chargée de préparer le rapport, Lion,
conseiller référendaire, Barbaste, premier conseiller de chambre
régionale des comptes, rapporteurs généraux adjoints de cette
même formation, de Mme Dokhélar, conseillère référendaire, et
M. Dugueperoux, président de section de chambre régionale des
comptes, rapporteurs de cette même formation, et de
M. Vallernaud, président de chambre régionale des comptes,
contre-rapporteur devant cette même formation ;
- en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet,
procureur général, accompagné de M. Lefort, avocat général.
***
M. Gérard Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 8 octobre 2013.
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DÉLIBÉRÉ 11
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé,
puis délibéré, le 12 juillet 2013, par une formation interjuridictions
présidée par M. Vachia, conseiller maître, et composée de M. Cazanave,
Mmes Malégat-Mély et Démier, conseillers maîtres, MM. Banquey et
Bertucci, présidents de chambre régionale des comptes, Ecalle, conseiller
maître, Le Potier, Kovarcik, présidents de section de chambre régionale
des comptes, et, en tant que rapporteur général, M. Advielle, président de
chambre régionale des comptes, en tant que rapporteurs généraux
adjoints, MM. Lion, conseiller référendaire et Barbaste, premier
conseiller de chambre régionale des comptes, en tant que rapporteurs,
Mme Dokhélar, conseillère référendaire, MM. Dugueperoux, président de
section de chambre régionale des comptes, Danièle, premier conseiller de
chambre régionale des comptes et, en tant que contre-rapporteur,
M. Vallernaud, président de chambre régionale des comptes.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 23 juillet 2013,
par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Bayle, Bertrand,
rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman,
Levy, Lefas, Briet et Mme Ratte, présidents de chambre, et M. Johanet,
procureur général, entendu en ses avis.
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Introduction
1 - Une mise en perspective des finances locales
La Cour présente pour la première fois un rapport public consacré
aux finances locales, comme elle le fait chaque année pour l’État et pour
la sécurité sociale ainsi que pour les finances publiques prises dans leur
ensemble.
Cette publication est le fruit d’un travail commun de la Cour et des
chambres régionales des comptes. Elle a vocation à être pérennisée selon
un rythme annuel.
Des rapports publics thématiques portant sur différents aspects de
la gestion et des finances des collectivités territoriales ont été
régulièrement publiés depuis plus de vingt ans. En octobre 2009, un
rapport public thématique a traité de la conduite par l’État de la
décentralisation et abordé notamment les questions de financement et de
rationalisation de la dépense publique territoriale. Plus récemment, en
juillet 2011, un rapport public thématique a porté sur la gestion de la dette
publique locale. En mai 2010, le conseil des prélèvements obligatoires a
consacré un rapport à la fiscalité locale. Par ailleurs, le rapport public
annuel comprend des chapitres relatifs à la gestion publique locale ; celui
de 2013 a évoqué la situation et les perspectives financières des
départements.
Depuis 2006, le rapport annuel sur la situation et les perspectives
des finances publiques publié en vue du débat d’orientation des finances
publiques, en application de l’article 58-3° de la loi organique relative
aux lois de finances, contient des développements sur les finances du
secteur public local.
Pour autant, la Cour n’avait, jusqu’au présent rapport, jamais
consacré une publication entière à l’appréciation d’ensemble des finances
publiques locales. Jusqu’à présent, la loi n’impose pas, au contraire des
deux autres secteurs des finances publiques, l’État et la sécurité sociale, la
transmission au Parlement d’un tel rapport. Toutefois, une disposition en
ce sens figure dans le texte du projet de loi de modernisation de l’action
publique et d’affirmation des métropoles adopté en première lecture par
le Parlement en juillet 2013.
Une telle publication se justifie pleinement par les enjeux que les
finances locales représentent : la dépense des administrations publiques
locales (242,5 Md€ en 2012) représente plus de 20 % des dépenses des
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14 COUR DES COMPTES
administrations publiques, la dette locale (173,7 Md€) contribue à près
de 10 % de la dette publique française, les collectivités territoriales
réalisent plus de 70 % de l’investissement public (52,6 Md€) et les
transferts financiers sous toutes formes de l’État aux collectivités
territoriales atteignent 100 Md€.
Au-delà de ces données, l’appréciation des finances des
administrations publiques locales participe du diagnostic de la situation
d’ensemble des finances publiques. Le respect des engagements
européens de la France, résultant notamment du pacte européen de
stabilité et de croissance de 1996 révisé en mars 2005 et du traité sur la
stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de mars 2012, les
concerne au même titre que l’État et la sécurité sociale. La loi organique
du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des
finances publiques, prise en application de ce traité, englobe bien dans
son champ les administrations publiques locales qui participent de
l’objectif d’équilibre global qu’elle définit même si les instruments pour y
contribuer n’y sont pas précisés.
Le présent rapport s’inscrit ainsi dans la perspective de la
nécessaire contribution des collectivités territoriales au retour à
l’équilibre des comptes publics. Comme celles de l’État ou de la sécurité
sociale, les finances locales sont soumises aux problématiques
d’efficacité et d’efficience. Les collectivités territoriales ne sauraient
s’abstraire du contexte dans lequel elles se situent.
Les ressources dont elles bénéficient participent d’un prélèvement
d’ensemble sur les ménages et les entreprises. Qu’il s’agisse de dotations
de l’État ou de la fiscalité qui leur est affectée, ces ressources proviennent
du même contribuable qui est à la fois national et local. L’utilisation
optimale de chaque euro prélevé est ainsi plus que jamais nécessaire.
L’interpénétration des finances locales avec celles de l’État et de la
sécurité sociale appelle une responsabilité collective quant à l’emploi des
deniers publics.
L’examen des finances publiques locales renvoie à la question de
leur gouvernance. Les données financières agrégées disponibles au plan
national sont en effet la résultante des décisions prises par chacune des
collectivités territoriales et par chacun des établissements publics de
coopération intercommunale pour l’utilisation des ressources dont ils ou
elles bénéficient. Ces décisions sont mises en œuvre dans les conditions
prévues par la loi, dans le cadre de la libre administration des collectivités
territoriales définie par l’article 72 de la Constitution et de leur autonomie
financière telle qu’elle résulte de son article 72-2.
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INTRODUCTION 15
Si la loi impose aux collectivités territoriales, sous le contrôle du
représentant de l’État et des chambres régionales et territoriales des
comptes, d’adopter un budget dont les sections de fonctionnement et
d’investissement sont respectivement en équilibre réel et n’autorise le
recours à l’emprunt que pour financer des investissements, il n’existe
aucune disposition législative permettant de définir une norme
d’évolution des dépenses opposable aux collectivités prises
individuellement ou dans leur ensemble.
Des travaux préparatoires à l’élaboration d’un nouveau pacte de
confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales
ont été lancés par le Premier ministre, le 14 mars 2013. Ils ont abouti, au
terme d’un dialogue entre le Gouvernement et les instances
représentatives des élus locaux, à des décisions du Premier ministre
présentées le 16 juillet 2013 et prises en compte dans le projet de loi de
finances pour 2014. Cependant, le dispositif de gouvernance permettant
d’associer les collectivités territoriales à la définition de leur contribution
au redressement des finances publiques reste à construire sur la durée.
2 - Une double approche des finances locales
L’appréciation des finances locales doit prendre en compte le
caractère décentralisé de l’organisation de la République (article 1er
de la
Constitution) : il n’existe pas d’équivalent à la loi de finances pour l’État
et à la loi de financement de la sécurité sociale. L’intérêt du présent
rapport est donc de croiser une approche globale à partir de données
nationales agrégées et une approche locale à partir des examens de la
gestion réalisés par les chambres régionales des comptes1. Pour ce faire,
conformément aux dispositions de l’article L. 111-9-1 du code des
juridictions financières, la Cour et les chambres régionales des comptes
ont constitué une formation commune pour préparer ce nouveau type de
rapport annuel.
Le présent rapport résulte ainsi de travaux effectués sur la base
d’enquêtes conduites auprès des administrations centrales et d’échanges
avec les quatre grandes associations d’élus locaux2. Dans le cadre d’un
accord conclu avec la Cour des comptes, la direction générale des
1 Le présent rapport ne couvre pas la situation des collectivités d’outre-mer de l’article
74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie. Pour des raisons techniques, le
département de Mayotte est également exclu du champ, mais sera réintégré dans le
prochain rapport. 2 Association des maires de France, Assemblée des départements de France,
Association des régions de France, Assemblée des communautés de France.
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16 COUR DES COMPTES
finances publiques transmet désormais à cette dernière, selon un rythme
convenu, les balances comptables des collectivités territoriales et
établissements publics locaux extraites de son infocentre, lequel centralise
les comptes de gestion des collectivités et établissements publics locaux
produits par leurs comptables publics. Des requêtes appropriées ont pu
ainsi être effectuées sur les données de 2012 et des années antérieures3.
Il repose également sur les renvois de rapports d’observations
rendus par les chambres régionales des comptes dans le cadre d’une
enquête spécifique menée sous l’égide de la formation commune. Cette
enquête permet de corroborer des constats généraux, voire de les
expliquer et d’illustrer des problématiques nationales au moyen
d’exemples locaux. Ceux-ci mentionnent aussi bien de bonnes pratiques
que des observations critiques.
Les renvois concernent cette année 118 collectivités :
4 régions pour une population totale de 11 742 000 habitants ;
28 départements pour une population totale de
15 836 000 habitants ;
20 groupements de communes à fiscalité propre pour une
population totale de 3 852 000 habitants ;
66 communes grandes ou moyennes pour une population totale
de 4 775 000 habitants.
Ces observations ont, de plus, été complétées par les renvois
effectués par les chambres régionales des comptes sur la base d’un
questionnaire particulier qui leur a été adressé en début d’année 2013 et
qui portait sur les perspectives en matière d’investissements, d’évolution
de la masse salariale et de conditions d’accès au crédit. Cette enquête
complémentaire, qui avait pour objectif de permettre une meilleure
appréhension des conditions d’équilibre des collectivités pour l’année en
cours, et qui portait sur les seules collectivités faisant l’objet d’un examen
de gestion à ce moment-là, a donné lieu à 70 renvois concernant :
1 région pour une population totale de 3 539 000 habitants ;
3 Le périmètre retenu, qui est identique à celui utilisé par l’administration pour ses
analyses et ses publications, ne prend pas en compte les opérations imputées sur des
budgets annexes. Compte tenu des limites de la comptabilité locale, l'analyse est
conduite à partir des seules opérations réelles en recettes et dépenses, c'est-à-dire
celles ayant donné lieu à encaissement ou décaissement.
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INTRODUCTION 17
6 départements pour une population totale de 5 262 000
habitants ;
18 groupements à fiscalité propre pour une population totale de
3 795 000 habitants ;
45 communes grandes ou moyennes pour une population totale
de 1 769 000 habitants.
La méthodologie des travaux sur les dépenses de personnel
Au plan national, l’utilisation de la base, gérée par la direction
générale des finances publiques (DGFiP) des données comptables de
l’ensemble des collectivités territoriales a permis une analyse de l’évolution
globale et par catégorie de la masse salariale des collectivités locales.
Ces investigations ont été complétées par :
- une instruction auprès des administrations centrales compétentes,
appuyée sur leurs réponses à des questionnaires et l’analyse des données de
leurs nombreux rapports4 et publications ;
- des entretiens avec l’INSEE et le centre national de la fonction
publique territoriale (CNFPT) et l’analyse de leurs travaux ; l’examen
d’autres travaux émanant du dispositif de statistique publique ou de rapports
établis à la demande du Gouvernement ou du Parlement ;
- l’analyse de l’ensemble des fiches de la commission consultative
d'évaluation des normes (CCEN) sur les décrets « fonction publique » pour
les années 2011 et 2012.
Les analyses de la Cour s’appuient également sur les rapports
d’observations définitives des chambres régionales des comptes, qui résultent
des examens de gestion qu’elles effectuent chaque année au titre de leurs
programmes de contrôle. Leur programmation repose sur une analyse des
risques et des enjeux au niveau de chacun des territoires ; elle concerne, pour
une large part, les collectivités moyennes ou grandes5. Sur cette base sont
publiés environ 450 rapports de chambre régionale des comptes chaque année
sur les collectivités territoriales et les établissements publics locaux.
4 Les collectivités locales en chiffres ; rapports annuels de l’observatoire des finances
locales ; rapports annuels sur l’état de la fonction publique ; rapports annuels sur l’état
de la fonction publique et les rémunérations annexé au projet de loi de finances ; pour
les années impaires, les synthèses nationales des rapports au comité technique
paritaire sur l’état des collectivités territoriales ; en 2013, l’état des lieux des effectifs
de la fonction publique territoriale. 5 Il existe environ 500 collectivités de plus de 50 000 habitants.
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18 COUR DES COMPTES
Dans ce cadre, ont été retenus 113 rapports d’observations définitives
qui ont traité plus particulièrement des questions de personnel6 (deux régions,
15 départements, 20 groupements à fiscalité propre, 76 communes dont 21 de
plus de 50 000 habitants et 35 de 10 000 à 50 000 habitants).
Le choix a été fait de ne pas mentionner toutes les collectivités
concernées par telle ou telle observation mais de sélectionner un certain
nombre d’exemples : les collectivités citées illustrent à la fois les pratiques
critiquées et les bonnes pratiques.
Pour la commodité de lecture du présent rapport, l’expression
« collectivités locales » désigne l’ensemble des collectivités territoriales
et de leurs groupements à fiscalité propre.
3 - Une analyse d’ensemble complétée par trois thèmes
particuliers
Les trois premiers chapitres du rapport examinent les finances
locales et la qualité de l’information financière selon une approche
transversale.
Le premier chapitre présente une appréciation d’ensemble des
équilibres macro-économiques des finances des collectivités territoriales
et de leurs groupements à fiscalité propre. Il met notamment en évidence
le caractère difficilement soutenable d’une hausse tendancielle des
dépenses à un rythme plus élevé que celle des recettes. Il se termine par
une présentation synthétique de quelques éléments de comparaison sur la
gouvernance des finances publiques locales chez nos principaux voisins
européens.
Le deuxième chapitre examine les équilibres financiers au sein de
chacune des catégories de collectivités et met en évidence des situations
très différenciées selon les catégories et au sein de chacune d’entre elles.
Ces différences appellent des modalités adaptées pour mettre en œuvre la
baisse des concours financiers de l’État programmée pour 2014 et 2015.
Le troisième chapitre traite de la qualité et de la fiabilité de
l’information financière locale. Une amélioration des états financiers des
collectivités territoriales et des établissements publics locaux ainsi que du
dispositif de remontée des données financières au niveau national apparaît
nécessaire.
6 Une partie de ces rapports est incluse dans les renvois mentionnés au 2 de la
présente introduction, la sélection ayant été pour ce chapitre étendue à d’autres
rapports.
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INTRODUCTION 19
Les chapitres suivants sont consacrés à trois thèmes particuliers.
Le quatrième chapitre présente les premières conséquences de la
réforme de la fiscalité locale. La suppression de la taxe professionnelle a
entraîné une modification de la structure des recettes de chacune des
catégories de collectivités, laquelle affecte de façon différente les régions,
les départements et le secteur communal. Elle tend à renforcer les
inégalités de ressources entre collectivités d’une même catégorie et rend
plus compliquée la prévision budgétaire compte tenu de l’absence de
stabilisation du nouveau dispositif. Le caractère durable du
réaménagement opéré apparaît en question.
Le cinquième chapitre analyse les déterminants de la dépense de
personnel des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il fait
apparaître que si les décisions législatives et réglementaires constituent un
des déterminants de la dépense de personnel de collectivités locales, il
n’en demeure pas moins que les décisions propres aux collectivités
locales contribuent, pour une large part, à l’augmentation de cette
dépense et que d’importantes marges existent pour mieux la maîtriser.
Le sixième chapitre est consacré à l’accès des collectivités
territoriales aux financements bancaires et obligataires qui revêtent une
importance particulière pour l’investissement local. Les conditions de cet
accès se sont améliorées en 2012 et 2013. Des réponses restent
néanmoins à apporter au problème des emprunts structurés sensibles
contractés par les collectivités territoriales et leurs groupements.
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Chapitre I
L’évolution d’ensemble des finances des
collectivités locales
L’appréciation d’ensemble des finances locales est susceptible de
relever de deux référentiels. D’une part, les comptes individuels des
collectivités territoriales et de leurs groupements sont tenus selon les
règles de la comptabilité publique et l’administration peut en établir
l’agrégation. D’autre part, les collectivités territoriales et leurs
groupements relèvent de la catégorie des administrations publiques
locales (APUL) au sens du règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil du
25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et
régionaux de la communauté. L’appareil statistique qui permet de
présenter le compte des administrations publiques locales en comptabilité
nationale est alimenté, après retraitements, par les données agrégées de la
comptabilité publique.
En leur qualité d’APUL, les collectivités territoriales et les
établissements publics de coopération intercommunale contribuent au
solde global des administrations publiques tandis que le montant de leur
dette est pris en compte dans l’endettement public de la France. Le
respect des engagements européens de la France les concerne ainsi au
même titre que l’État et la sécurité sociale : les finances des collectivités
locales contribuent à l’équilibre global défini par la loi organique du
17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des
finances publiques.
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22 COUR DES COMPTES
Dans le cadre de ces engagements, des objectifs de réduction des
déficits publics ont été fixés tant par la loi de programmation des finances
publiques du 31 décembre 2012 que par le programme de stabilité de la
France présenté en avril 2013. Ces objectifs s’inscrivent dans une
stratégie de maîtrise des dépenses publiques et de réduction, à terme, du
taux des prélèvements obligatoires.
Les collectivités territoriales et leurs groupements ont vocation à
participer à la mise en œuvre de cette stratégie et à la réduction des
déficits publics. L’appréciation de l’évolution des finances locales doit
s’inscrire dans la perspective du redressement des finances publiques tel
qu’il ressort du cadre ainsi tracé.
Pour autant, la situation financière globale des collectivités locales
découle d’un ensemble de facteurs - nature et dynamisme des recettes,
offre de services publics, dépenses d’intervention, choix
d’investissements, modalités de financement - dont l’analyse, à partir des
données de la comptabilité publique, doit pouvoir rendre compte.
Le présent chapitre expose d’abord les données essentielles de
l’exercice 2012 au regard des exercices précédents. Puis il interroge les
perspectives pour 2013, 2014 et au-delà et, à ce titre, il aborde la question
du mode de gouvernance des finances locales. Il est complété dans cette
optique par quelques éléments de comparaison internationale.
I - Les finances locales en 2012
A - Les finances locales au regard de la trajectoire des
finances publiques
Le champ des administrations publiques locales 7 comprend les
collectivités territoriales – communes, départements et régions – ainsi que
les groupements de communes à fiscalité propre – métropoles,
communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés
de communes – et un certain nombre de syndicats intercommunaux et de
syndicats mixtes. À cet ensemble, s’ajoutent les organismes divers
7 Les APUL ne couvrent pas la totalité du secteur public local qui comprend en outre
des organismes classés en sociétés non financières, tels que les régies à autonomie
financière et dotées de la personnalité morale, les syndicats intercommunaux relevant
du secteur marchand, les offices publics de l’habitat (ex offices publics
d’aménagement et de construction et offices publics d’habitations à loyer modéré) ou
encore les caisses de crédit municipal.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 23
d’administration locale (ODAL) qui correspondent à diverses catégories
d’organismes à compétence spécialisée sur le territoire d’une commune
ou d’un département et aux chambres consulaires.
Collectivités territoriales, groupements de communes, collectivités
locales, APUL8
Les collectivités territoriales de la république définies à l’article 72
de la constitution comportent :
- les 36 767 communes ;
- les 101 départements y compris les cinq départements d’outre-mer ;
- les 26 régions ;
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
désignent les différentes formes de coopération entre communes. Il en existe
deux types :
- les 2 456 groupements à fiscalité propre (GFP), caractérisés par
une fiscalité directe locale et des compétences obligatoires (métropole,
communautés urbaines, communautés d’agglomération, syndicats
d’agglomération nouvelle et communautés de communes) ;
- les groupements financés par les contributions des communes
membres, notamment les 9 720 syndicats à vocation unique, les 1 302
syndicats à vocation multiple et les 3 275 syndicats mixtes.
Les collectivités territoriales et leurs groupements à fiscalité propre
constituent le champ de cette enquête.
En comptabilité nationale, les collectivités locales regroupent les
collectivités territoriales à compétence générale (communes, départements et
régions), les groupements de communes à fiscalité propre et certaines
activités des syndicats de communes.
Les administrations publiques locales (APUL) comprennent les
collectivités locales et les organismes divers d’administration locale (ODAL),
principalement des établissements publics locaux (centres communaux
d'action sociale, caisses des écoles, services départementaux d'incendie et de
secours, les établissements publics locaux d'enseignement (collèges, lycées
d'enseignement général et professionnel), les associations récréatives et
culturelles financées majoritairement par les collectivités territoriales et les
chambres consulaires (commerce et industrie, agriculture et métiers).
8 Sources : INSEE et « Les collectivités locales en chiffres 2013 », DGCL.
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24 COUR DES COMPTES
Les dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements
représentent plus de 90 % de celles des APUL. Les données de
comptabilité nationale relatives aux APUL intègrent ainsi des éléments
qui ne relèvent pas de la gestion des collectivités locales. Néanmoins,
cette gestion détermine en grande partie l’évolution des finances du
secteur et leur contribution au déficit et à l’endettement public.
1 - Une contribution limitée au déficit public
a) Une situation proche de l’équilibre
En 2012, le déficit9 des administrations publiques locales a doublé,
passant de 1,5 Md€ à 3,1 Md€. Cette progression fait suite à quatre
années de réduction ou de stabilisation. Pour autant, ce déficit reste peu
élevé. Il représente 1,3 % des dépenses du secteur, 3 % de l’ensemble des
déficits publics et 0,15 point de produit intérieur brut (PIB).
Cette situation de quasi-équilibre est une caractéristique des
finances locales sur longue période. Depuis 1996, le solde des APUL tend
en effet à osciller autour de l’équilibre en raison des règles budgétaires
qui s’appliquent aux collectivités locales et de la capacité qu’elles ont eue
d’ajuster leurs recettes à l’augmentation continue de leurs dépenses.
Tableau n° 1 : les comptes des administrations publiques
locales (Md€)
2008 2009 2010 2011 2012
Recettes 213,0 223,9 227,8 233,8 239,4
Dépenses 222,4 229,8 229,2 235,3 242,5
Solde - 9,4 - 5,9 - 1,4 - 1,5 - 3,1
Source : Données INSEE
En 2012, les dépenses ont progressé plus vite (+ 7,2 Md€, soit
+ 3 %) que les recettes (+ 5,6 Md€, soit + 2,4 %). Dans un contexte de
quasi-stagnation des transferts courants entre administrations publiques,
la hausse des recettes fiscales (4,4 Md€, soit + 3,8 %) n’est pas suffisante
pour couvrir l’augmentation des dépenses de fonctionnement (+ 4 Md€,
soit + 3,3 %), la hausse des transferts versés par les collectivités
(+ 1,9 Md€, soit + 3 %) et celle de l’investissement (+ 1,5 Md€, soit
+ 3,6 %).
9 Au sens de la comptabilité nationale, le déficit correspond au besoin de financement
résultant de la différence entre l’ensemble des dépenses hors remboursement
d’emprunts et l’ensemble des recettes hors souscription d’emprunts.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 25
L’augmentation plus rapide des dépenses par rapport aux recettes
se traduit par une légère diminution de l’épargne brute10 (- 1 %), qui
passe de 42,2 Md€ en 2011 à 41,8 Md€ en 2012.
b) Une dette contribuant pour près de 10 % à l’endettement public
La dette des administrations publiques locales atteint 173,7 Md€ à
la fin de 2012, en augmentation de 4,2 % (7,1 Md€) par rapport à 2011.
Cet endettement représente 9,5 % de l’ensemble de la dette publique
française. Son accroissement en 2012 est à mettre en regard du besoin de
financement des administrations publiques locales (3,1 Md€) d’une part,
et de l’augmentation de leurs dépôts au Trésor (4 Md€)11, d’autre part.
L’augmentation de la dette publique locale en 2012 s’inscrit dans
une tendance amorcée à compter de 2003. Après une période de
désendettement entre 1996 et 2002, la reprise de l’endettement, favorisée
par des taux d’intérêt faibles au début des années 2000 s’est poursuivie
depuis lors.
2 - Une évolution des dépenses supérieure aux objectifs de la loi
de programmation des finances publiques
a) Le solde des APUL
Les dépenses des administrations publiques locales sont celles qui,
au sein des administrations publiques, ont progressé le plus fortement au
cours des trente dernières années, en passant de 8,6 % en 1983 à 11,7 %
du PIB à fin 2011, avec une croissance moyenne en volume de 3,1 % par
an12
. Le niveau élevé et la dynamique des dépenses locales ne résulte que
pour un peu plus de la moitié (1,67 %) des effets de transferts de
compétence. Le reste de la hausse des dépenses locales, soit 1,38 point de
PIB a eu lieu à champ de compétences constant.
La loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances
publiques pour les années 2012 à 2017 fixe des objectifs généraux pour
les finances publiques et définit une trajectoire d’évolution des dépenses
et des recettes des différents sous-secteurs d’administration publique.
L’article 2 donne une évolution du solde effectif par sous-secteur des
10 L’épargne brute ou autofinancement correspond à la différence entre les recettes
réelles et les dépenses réelles de fonctionnement, hors opérations exceptionnelles. 11 Sur le surcroît d’endettement par rapport aux besoins, voir le chapitre VI du présent
rapport. 12 Source : annexe au projet de loi de finances pour 2013.
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26 COUR DES COMPTES
administrations publiques. Cette évolution participe de la trajectoire
d’ensemble des finances publiques définie par la loi de programmation.
Le programme de stabilité de la France pour 2013-2017, présenté
en avril 2013, contient des projections un peu plus prudentes : un solde à
l’équilibre entre 2015 et 2017.
Le déficit des administrations publiques locales en 2012 (- 0,15
point de PIB) est conforme à ce qui était envisagé par la loi de
programmation. Toutefois, les tendances respectives de l’évolution des
recettes et des dépenses des APUL rendent incertaine la perspective d’un
strict équilibre en 2015 et celle d’un excédent en 2016 et en 2017.
L’annonce par le Gouvernement d’une réduction des dotations de l’État
de 1,5 Md€ en 2014 et de 1,5 Md€ supplémentaires en 2015, intégrée au
programme de stabilité pour la période 2013-2017 présenté en avril 2013,
est de nature à renforcer le caractère incertain de cette projection en
l’absence d’un freinage significatif des dépenses du secteur.
b) L’évolution des dépenses
La trajectoire des finances publiques envisagée par la loi de
programmation retient, pour le secteur des APUL, une croissance
annuelle moyenne des dépenses de 0,7 % en volume entre 2014 et 2017.
La croissance en volume retenue pour 2012 était de 0,4 point et celle pour
2013 de 0,8 point.
La progression des dépenses des administrations publiques en 2012
apparaît en décalage par rapport à cette trajectoire. Compte tenu de
l’inflation (+ 1,9 %), l’augmentation des dépenses des APUL en valeur
(+ 3 %) correspond à une croissance de 1,1 % en volume, soit 0,7 point
de plus que la prévision de la loi de programmation.
Le programme de stabilité prévoit un ralentissement plus important
sur la période 2015-2017 au cours de laquelle la croissance serait limitée
à 0,5 % en volume.
La progression de la masse salariale prévue par la loi de
programmation (+ 2,5 % en valeur en moyenne annuelle sur la période)
est dépassée en 2012 (+ 3,1 %). Il en va également ainsi pour les
dépenses d’investissement qui ont augmenté de 3,6 % en 2012 pour une
projection de 2,2 % par an en moyenne. S’agissant des dépenses sociales
des collectivités territoriales, dont la loi de programmation ne quantifie
pas l’évolution attendue, l’hypothèse retenue d’une décélération des
dépenses liées au revenu de solidarité active (RSA) demeure improbable
dans le contexte économique actuel.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 27
c) L’évolution des recettes
En ce qui concerne les recettes fiscales, la loi de programmation
retient une hypothèse d’évolution spontanée proche de celle du PIB. La
croissance des recettes fiscales en 2012 (3,8 % en valeur) est au-dessus de
cette hypothèse. Toutefois, au regard de la conjoncture susceptible de
peser sur les produits de la fiscalité économique et sur les droits de
mutation à titre onéreux, cette hypothèse n’assure pas que la croissance
spontanée des ressources permettra de couvrir l’augmentation
tendancielle des dépenses.
Compte tenu de la baisse des dotations de l’État en 2014 et 2015,
le respect des objectifs de solde suppose donc un freinage de la dépense.
B - Les finances des collectivités territoriales et de leurs
groupements en 2012
Les finances locales peuvent également être appréciées à partir des
comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité
propre dont les balances comptables des seuls budgets principaux sont
agrégées au plan national par la direction générale des finances publiques
(DGFiP). Plus étroit que le champ des APUL, ce périmètre permet de
rendre compte, de façon plus spécifique, de l’évolution des finances des
collectivités locales et de leurs groupements13.
13 Les différences de périmètre et de méthode comptable induisent des écarts de
chiffres avec les données de l’INSEE, qui suivent les règles de la comptabilité
nationale. Par ailleurs, les données ici utilisées sont tirées des balances comptables des
collectivités et établissements publics locaux (CEPL) de l’année 2012 actualisées à
mai 2013 sur la base des requêtes effectuées par la Cour. Des écarts peuvent ainsi
exister par rapport à la publication de la DGFiP intitulée « premières tendances »
datée de février 2013.
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28 COUR DES COMPTES
Cette analyse permet de mieux apprécier les conséquences des
décisions de gestion prises par les collectivités elles-mêmes et de mieux
prendre en compte les contraintes particulières qui pèsent sur ces
décisions. Le périmètre retenu 14 , qui est identique à celui utilisé par
l’administration pour ses analyses et ses publications15, n’intègre pas les
opérations imputées sur des budgets annexes16.
L’analyse conduite sur les seuls budgets principaux des
collectivités se heurte elle-même à l’absence de fiabilité des données
comptables au niveau du bloc communal afférentes aux flux croisés qui
permettrait l’agrégation des opérations entre les communes et les
groupements à fiscalité propre. Pour le secteur communal, l’analyse en
masse des recettes et des dépenses s’effectue en conséquence sur la base
de données comprenant des doubles comptes n’ayant pu être éliminés17. Il
en résulte une incertitude de plusieurs centaines de millions d’euros sur
certains postes de dépenses et notamment sur le poste des dépenses de
personnel des groupements18.
Il demeure cependant possible d’apprécier, sur la base des données
disponibles, les grandes évolutions qui ont affecté, en 2012, la situation
financière de l’ensemble formé par les collectivités territoriales et leurs
groupements (voir tableau en annexe 1). Ces évolutions confirment les
tendances que met en évidence l’analyse des données issues de la
comptabilité nationale19.
14 Le périmètre retenu inclut les départements d’outre-mer mais pas les collectivités
d’outre-mer ni pour des raisons techniques cette année le département de Mayotte. 15 C’est notamment le cas du rapport annuel de l’observatoire des finances locales
dont le dernier a été publié le 9 juillet 2013. Si la base de données et le périmètre sont
identiques, des écarts de chiffres peuvent néanmoins exister avec les données de la
Cour, essentiellement pour les investissements, en raison de différences
méthodologiques liées au retraitement par celle-ci des opérations d’ordre. 16 L’absence de fiabilité des données comptables qui devraient permettre la
consolidation des opérations des budgets principaux et des budgets annexes des
collectivités constitue un obstacle à la prise en compte des données financières
imputées sur ces budgets annexes. Voir sur ce point le chapitre III du rapport portant
sur la qualité et la fiabilité de l'information financière locale. 17 Voir sur ce point le chapitre III du rapport portant sur la qualité et la fiabilité de
l'information financière locale. 18 Voir sur ce point le chapitre V du rapport portant sur les dépenses de personnel. 19 Des écarts peuvent exister dans les données d’évolution pour des raisons de
différence de périmètre.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 29
Tableau n° 2 : évolution des recettes et des dépenses des collectivités
locales
En Md€ 2010 2011 2012 2012/2011 2012/2010
Produits réels de fonctionnement 178,44 184,98 188,21 1,7 % 5,5 %
Charges réelles de fonctionnement 148,75 152,85 157,70 3,2 % 6,0 %
Épargne brute 29,69 32,12 30,51 -5,0 % 2,7 %
Recettes réelles d’investissement
(hors emprunts) 19,25 19,36 19,48 0,6 % 1,2 %
Dépenses réelles d’investissement
(hors emprunts) 50,02 51,70 52,60 1,8 % 5,2 %
Encours de la dette 124,14 127,78 132,90 4,0 % 7,1 %
Ratio de désendettement* 4,2 4,0 4,4
* Ce ratio, qui rapporte l’encours de la dette à l’épargne brute, mesure la
capacité de désendettement des collectivités.
Source : Cour des comptes d’après données DGFiP
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30 COUR DES COMPTES
Graphique n° 1 : ressources totales des collectivités en 2012
En 2012, les recettes totales hors emprunts des collectivités
territoriales et de leurs groupements se sont élevées à 208 Md€ pour un
montant de dépenses totales hors remboursement d’emprunt de 210 Md€,
en hausse de 2,8 % par rapport à 2011. Dans un contexte marqué par la
seconde année d’application de la réforme de la fiscalité locale et par le
desserrement de l’offre de crédit, les collectivités locales ont globalement
maintenu leur effort d’équipement en dépit d’un repli de leur épargne
brute. À l’inverse de l’année précédente, la croissance des charges de
fonctionnement a été plus élevée que celles des recettes de
fonctionnement. Si le recul de l’autofinancement s’est accompagné d’une
augmentation de la dette, la capacité de désendettement demeure
globalement satisfaisante.
Emprunts souscrits
8 %
Recettes d'investissement
9 %
Dotations et participations de
l'État 27 %
Autres recettes 6 %
Fiscalité directe 32 %
Fiscalité indirecte
18 %
Fiscalité 50 %
Source : Cour des comptes d'après données DGFiP
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 31
Graphique n° 2 : total des emplois des collectivités en 2012
1 - Une évolution des charges de fonctionnement plus rapide que
celle des produits de fonctionnement
Avec une progression de 3,2 %, les charges de fonctionnement
(157,7 Md€) ont augmenté plus rapidement que les produits de
fonctionnement (188,2 Md€) dont l’augmentation est restée limitée à
1,7 %. En conséquence, l’épargne brute (30,5 Md€) a reculé de 5 %.
a) Une évolution modérée des produits de fonctionnement
La faible progression des produits de fonctionnement résulte
notamment de la stabilisation en valeur des dotations et participations de
l’État (60,8 Md€) et de la progression modérée (+ 2,5 %) des recettes
fiscales (112,9 Md€). Au sein de celles-ci, la fiscalité directe (72,2 Md€)
a cependant progressé de 4 %, principalement en raison de l’effet base,
tandis que la fiscalité indirecte (41,1 Md€) est restée atone (- 0,1 %).
Dépenses de personnel
25%
Achats de biens et services
13 %
Dépenses sociales des
départements 13 %
Autres charges de gestion courante
10 % Subventions
7 %
Charges financières
2 % Autres dépenses 1 %
Emprunts remboursés
5 %
Dépenses d'équipement
17 %
Subventions d'équipement
versées 6 %
Autres dépenses 1 %
Investissement 29 %
Source : Cour des comptes d'après données DGFiP
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32 COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 : recettes des collectivités en 2012
(section de fonctionnement)
L’augmentation de la fiscalité directe locale résulte de plusieurs
phénomènes 20 . La progression de la fiscalité pesant sur les ménages
(+ 4,2 %) est principalement imputable à l’évolution des bases et, dans
une moindre mesure, à celle des taux. Pour les communes, l’effet base est
à l’origine de 93 % de la hausse de 2012, il en explique 56 % pour les
groupements à fiscalité propre et 50 % pour les départements21.
De la même manière, le produit de la cotisation foncière sur les
entreprises a évolué de 4,7 % en raison d’un effet base et de 0,6 % à la
suite de la progression des taux. L’évolution des montants de base de la
cotisation foncière des entreprises (CFE) s’expliquerait en partie par celle
des bases minimum fixées par les communes et les EPCI. Compte tenu
des effets trop importants de ces hausses pour les petites entreprises, les
commerçants et les artisans, la loi de finances rectificative du
29 décembre 2012 a autorisé les collectivités à prendre en charge, en tout
ou partie, la fraction de CFE correspondant à l’augmentation de base
minimum de 2012 décidée en 2011.
20 Bulletin d’information statistique de la DGCL – N° 92 – décembre 2012. 21 Les régions ne perçoivent plus de taxes « ménages ».
Dotations et participations de
l'Etat 32%
Autres recettes 8%
Fiscalité directe 38%
Fiscalité indirecte
22%
Fiscalité 60%
Source : Cour des comptes d'après données DGFiP
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 33
La progression du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) en 2012 (+ 3,2 %) résulte du dynamisme de la recette
mais aussi d’un changement dans son mode de versement aux
collectivités locales. En 2011, celles-ci avaient perçu le montant de la
CVAE correspondant à l’exercice 2010. À compter de 2012, elles
perçoivent un montant égal aux encaissements de l’année précédente
quelle que soit l’année d’imposition à laquelle ceux-ci se rattachent22.
b) Une croissance plus soutenue des charges de fonctionnement
Graphique n° 4 : dépenses des collectivités en 2012
(section de fonctionnement)
L’augmentation des charges de fonctionnement résulte notamment
de la croissance des dépenses de personnel (+ 3,3 %) dont le montant
(54,8 Md€) représente 35 % du total. Après une hausse de 2,4 % en 2011,
cette progression manifeste les difficultés de maîtrise de la masse
salariale 23 . Les dépenses sociales des départements (28,2 Md€) ont
progressé de 5,6 % et représentent presque 20 % des charges des
collectivités. Les autres charges de gestion courante (22,5 Md€), qui
22 Ces encaissements peuvent inclure des régularisations sur exercices antérieurs. 23 Sur ce point, voir le chapitre V portant sur les dépenses de personnel.
Dépenses de personnel
35 %
Achats de biens et services
19 %
Dépenses sociales des
départements 18 %
Autres charges de gestion courante
14 %
Subventions 10 %
Charges financières
3 %
Autres 1 %
Source : Cour des comptes d'après données DGFiP
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34 COUR DES COMPTES
comprennent les contributions obligatoires et les participations, ont stagné
(+ 0,8 %). Les achats de biens et de services (30 Md€), qui représentent le
troisième poste de dépenses, ont cru, pour leur part, de 2,8 %.
Si les charges financières (4,5 Md€) ont augmenté de 5 %, leur part
dans les dépenses de fonctionnement reste inférieure à 3 %.
2 - Le maintien de l’effort d’équipement24
Les collectivités locales ont maintenu leur effort d’équipement, les
dépenses d’investissement hors emprunt, en progression de 1,8 %,
s’élevant à 52,6 Md€. Cette légère progression est principalement portée
par les communes et les intercommunalités25.
Cette augmentation, relativement faible au regard du cycle
électoral municipal 26 , poursuit la reprise de l’investissement local
enregistrée en 2011 (+ 3,3 %). Toutefois, cette reprise (+ 2,6 Md€
cumulés en 2011 et 2012) ne compense pas le net infléchissement
intervenu en 2009 et 2010 (- 4,4 Md€).
3 - Une dette locale qui augmente
Au 31 décembre 2012, l’encours de la dette des collectivités
territoriales et de leurs groupements, sur le périmètre des seuls budgets
principaux, s’élevait à 132,9 Md€, en progression de 4 % par rapport à
2011. Cette progression n’a pas cessé depuis le début des années 2000.
En euros courants, la dette a augmenté de 56 % depuis 2002.
Toutefois, de façon globale, la capacité de désendettement de
l’ensemble des collectivités et groupements, mesurée par le rapport entre
l’encours de la dette et l’épargne brute, demeure satisfaisante. Elle s’élève
à un peu plus de 4 années en 2012. Cet indicateur est cependant fragile
dans la mesure où la chute de l’épargne brute en raison d’une absence de
maîtrise des dépenses de fonctionnement entraînerait une rapide
dégradation de ce ratio et traduirait l’apparition d’une situation financière
préoccupante. Dans un contexte de réduction des concours de l’État et
d’incertitude sur l’évolution des recettes fiscales, la préservation de
marges financières par une action sur les dépenses apparaît nécessaire.
24 Équipement propre et subventions d’investissements versées. 25 Sur ce point, voir le chapitre II portant sur l'analyse par catégorie de collectivité. 26 Il est statistiquement observé que les dépenses d’investissement des communes sont
faibles en début de mandat, dans la mesure où les programmes correspondants sont en
cours d’élaboration, puis s’accélèrent afin que ces programmes soient achevés avant
les élections suivantes.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 35
II - Les perspectives d’ensemble des finances
locales
Le rapport de la Cour au Parlement sur la situation et les
perspectives des finances publiques de juin 2013 comporte notamment
une analyse des risques de dérapage des finances publiques au regard des
prévisions de dépenses. Cette appréciation globale porte en particulier sur
les perspectives financières des administrations publiques locales. Les
évolutions décrites ci-après complètent cette appréciation en soulignant
les enjeux qui s’attachent à un certain nombre de points particuliers pour
l’année 2013 et au-delà.
L’évolution de la situation financière des collectivités territoriales
et de leurs groupements dépend de la dynamique respective des dépenses
et des ressources. S’agissant de ces dernières, leur évolution est fonction
des modalités d’association des collectivités territoriales à l’effort de
redressement des comptes publics et des effets de la réforme de la
fiscalité locale intervenue en 2010. Pour les dépenses, il est nécessaire de
prendre en compte les facteurs externes qui interviennent dans leur
augmentation mais aussi les facteurs relevant de la pleine responsabilité
des collectivités.
Les perspectives pour l’année 2013 découlent de dispositions
issues de la loi de finances rectificative pour 2012 du 29 décembre 2012
ainsi que de la loi de finances pour 2013. Cependant, des marges
d’incertitudes existent quant au dynamisme de la fiscalité locale et aux
décisions de gestion que sont susceptibles de prendre les exécutifs locaux.
Au-delà de 2013, les perspectives dépendent pour partie des suites
de la conférence sur les finances locales qui s’est tenue le 12 mars 2013
sous la présidence du Premier ministre et qui était destinée à lancer les
travaux préparatoires à l’élaboration d’un nouveau pacte de confiance et
de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales. Six axes de
réflexion ont été définis à cette occasion : la répartition des efforts
d’économies entre les échelons des collectivités territoriales après
l’annonce de la baisse des dotations de l’État pour 2014 et 2015,
l’évaluation des dépenses contraintes, l’évolution des ressources des
différentes catégories de collectivités, la péréquation, l’accès au crédit,
l’avenir de la contractualisation État-régions. À l’issue de cette
conférence, deux groupes de travail ont été mis en place au sein du
comité des finances locales, le premier sur la péréquation et la baisse des
dotations, le second sur les ressources des collectivités et les dépenses
imposées.
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36 COUR DES COMPTES
Les décisions prises par le Gouvernement, reprenant largement la
délibération du comité des finances locales, ont été annoncées le 16 juillet
2013 lors d’une deuxième conférence sur les finances locales présidée par
le Premier ministre.
Le relevé de conclusions de cette conférence tient lieu de pacte de
confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales.
Le projet de loi de finances pour 2014 en prévoit la mise en œuvre. Les
décisions annoncées par le Premier ministre laissent ouverte la question
d’un dispositif approprié de gouvernance des finances locales.
A - L’évolution attendue pour 2013
1 - Les ressources
a) Le gel des dotations de l’État
En 2012, l’ensemble des transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales s’est élevé à 100,59 Md€ montant similaire à
celui de l’exercice précédent. Ce montant comprend des concours
budgétaires (73,51 Md€) mais également le produit de la fiscalité
transférée au titre de la compensation des transferts de compétences
effectués dans le cadre de la décentralisation (27,08 Md€). Les concours
budgétaires se décomposent en des prélèvements sur recettes 27
(55,58 Md€), des dépenses du budget général (16,73 Md€) et des
dépenses de comptes d’affectation spéciale (1,2 Md€)28.
Jusqu’en 2007, la progression des dotations prenait en compte la
croissance du produit intérieur brut. À partir de 2008, les concours
financiers de l’État ont été régis par une norme d’évolution s’appliquant à
un ensemble de dotations (prélèvements sur recettes ou dotations
budgétaires) dont le périmètre et le taux d’indexation ont évolué dans le
temps. En 2009, l’enveloppe progressait selon un taux correspondant à
l’inflation prévisionnelle augmentée de 0,50 %, soit 2 % au total. En
2010, l’index d’évolution était limité à l’inflation prévisionnelle
27 Un prélèvement sur recettes constitue une rétrocession directe d’un montant de
recettes de l’État au profit des collectivités locales en vue de couvrir des charges qui
incombent à ces dernières et non à l’État. Ces prélèvements représentent les trois-
quarts des concours budgétaires de l’État aux collectivités locales. 28 Compte d’affection spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
- programme 754 et compte d’affectation spéciale Financement national de
développement et de modernisation de l'apprentissage (créé par la LFR du 29 juillet
2011).
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 37
(+ 1,2 %). Toutefois, par dérogation, la dotation globale de
fonctionnement augmentait de 0,6 % de plus que l’inflation.
Dans le cadre de l’effort de maîtrise des dépenses, et
conformément aux dispositions de la loi de programmation des finances
publiques pour la période 2011 à 2014, certaines dotations ont été gelées
en valeur. L’enveloppe dite « normée » (50,5 Md€) comprend l’ensemble
des prélèvements sur recettes, hors fonds de compensation de la TVA
(FCTVA) et dotations issues de la réforme de la fiscalité locale29, ainsi
que les crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités
territoriales et de la dotation générale de décentralisation de la formation
professionnelle. Le gel en valeur de cette enveloppe, qui représente un
quart des ressources des collectivités locales (hors emprunt), a été
reconduit en 2013.
La stabilisation en valeur de l’enveloppe « normée » constitue une
incitation au freinage des dépenses des collectivités locales.
Le gel des dotations n’a cependant pas la même portée pour
chacune des catégories de collectivités. Cette portée dépend de
l’évolution des ressources, notamment fiscales, dont ces dernières
disposent par ailleurs. À cet égard, la réforme de la fiscalité locale de
2010 n’a pas la même incidence pour le bloc communal, pour les
départements et pour les régions. La contrainte financière est ainsi moins
élevée pour les communes et les intercommunalités prises dans leur
ensemble que pour les autres catégories de collectivités30.
b) Les effets de la réforme de la fiscalité locale
Pour 2013, les taxes « ménages » 31 devraient principalement
continuer à évoluer sous l’effet de l’augmentation des bases avec
stabilisation des taux, compte tenu de la perspective des élections
municipales de 2014.
S’agissant de la fiscalité économique, les notifications de CVAE
transmises aux collectivités au mois de mars 2013 (16,3 Md€) traduisent
une augmentation surprenante du produit distribué en 2013 (+ 7,5 %) sur
la base des encaissements effectués par l’administration en 2012. Cette
29 Il s’agit de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et
de la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe
professionnelle. 30 Voir sur ce point les chapitres II et IV du présent rapport. 31 Taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les
propriétés non bâties.
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38 COUR DES COMPTES
croissance (+ 1,14 Md€) résulterait de l’augmentation du nombre
d’entreprises prises en compte (+ 15,2 %) et du dynamisme de certains
secteurs d’activité, en particulier pour les entreprises exerçant une activité
financière et d’assurance. Si cette augmentation constitue, en moyenne,
une heureuse surprise pour l’ensemble des collectivités, certaines ont pu
recevoir une notification qui, à l’inverse, était en diminution par rapport à
l’année dernière. Ces situations illustrent les incertitudes qui
accompagnent encore la mise en place des impositions économiques qui
ont remplacé la taxe professionnelle32.
Pour autant, la forte croissance du produit de la CVAE versé en
2013 aux collectivités pourrait compenser en partie le gel des dotations de
l’État et réduire, toutes choses égales par ailleurs, l’incitation à la maîtrise
des dépenses.
En ce qui concerne la fiscalité indirecte, les données disponibles
restent d’interprétation délicate, l’évolution du marché immobilier
demeurant incertaine en 2013 comme elle l’a été tout au long de l’année
2012. La comparaison des recettes de droits de mutation à titre onéreux
pour le premier trimestre 2013 avec celle du premier trimestre 2012
indique cependant un recul de 32 % des encaissements en 2013. Ces
données doivent être interprétées avec prudence compte tenu des
méthodes de comptabilisation. Certains versements, enregistrés sur des
comptes d’imputation provisoires, sont en effet susceptibles de n’être pas
intégrés aux montants comptabilisés, tandis que d’autres départements
établissent un titre annuel de recettes émargé au fur et à mesure des
encaissements.
c) La péréquation
Le produit de la fiscalité locale directe et indirecte représente 60 %
des recettes de fonctionnement des collectivités territoriales prises dans
leur ensemble. La territorialisation de ces ressources induit une forte
différenciation qui tend à s’accentuer entre collectivités. En effet, les
collectivités dont les bases fiscales sont importantes peuvent appliquer
des taux modérés alors que celles dont les bases sont plus réduites sont
souvent poussées à pratiquer des taux élevés. La péréquation, dont la loi
constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit le principe dans la
Constitution33, vise à réduire les inégalités de ressources entre territoires.
Elle prend deux formes : la péréquation dite « verticale » qui consiste en
32 Sur ce point, voir chapitre IV du présent rapport. 33 Article 72-2, 5ème alinéa : la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à
favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 39
une réallocation des moyens à l’intérieur des dotations versées par l’État,
la péréquation dite « horizontale » qui fait jouer des mécanismes de
solidarité entre les ressources des collectivités locales appartenant à une
même catégorie (régions, départements, bloc communal).
La réforme de la fiscalité locale accroît la différenciation
territoriale et rend nécessaire un renforcement des dispositifs de
péréquation. L’augmentation de la part des dotations de l’État consacrée à
la péréquation s’est effectuée en 2013, comme les deux années
précédentes, dans un contexte de gel en valeur de l’enveloppe
« normée ».
En 2013, les montants consacrés à la péréquation « verticale » au
sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) s’élèvent à
7,54 Md€ soit 18,17 % de celle-ci. S’y ajoutent 430 M€ au titre des fonds
de péréquation de la taxe professionnelle 34 . Au total, la péréquation
verticale s’élève à 7,97 Md€ et représente 15,7 % de l’enveloppe
« normée ». Les montants consacrés à la péréquation verticale ont
progressé de 4,14 % par rapport à 2012 et de 3 Md€ par rapport à 2004.
La création de deux nouveaux fonds de péréquation « horizontale »
en 2013 a porté à cinq le nombre de ces dispositifs, pour un volume
global de 1,01 Md€, une part importante de ce montant concernant le bloc
communal (590 M€). La péréquation horizontale s’élève en 2013 à
398 M€ pour les départements et à 22 M€ pour les régions35
.
L’effet de la hausse de la péréquation sur les dépenses des
collectivités locales, présentée parfois comme favorable au freinage de
celles-ci36
, demeure cependant incertain.
d) Le financement de l’investissement par l’emprunt
En 2012, les collectivités territoriales et leurs établissements
publics craignaient de connaître des difficultés d’accès au crédit.
Cependant, à l’exception de certaines collectivités très endettées ou
éprouvant des difficultés financières particulières, le financement des
investissements prévus pour l’exercice 2012 a pu être assuré.
Pour 2013, les perspectives de financement ne soulèvent pas
d’inquiétude et les besoins des collectivités territoriales devraient être
34 Maintenus sous forme d’un prélèvement sur recettes de l’État après la réforme de
2010. 35 Voir sur ce point le chapitre 2 du rapport. 36 Voir sur ce point le rapport Carrez-Thénault de mai 2010.
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40 COUR DES COMPTES
couverts contribuant ainsi, toutes choses égales par ailleurs, au soutien de
l’investissement local37.
2 - Les dépenses
L’estimation de l’évolution globale des dépenses des collectivités
territoriales et de leurs groupements ne peut porter que sur les grandes
tendances, une appréciation plus précise ne pouvant relever que d’une
analyse par catégorie de collectivités 38 . Cependant, certains facteurs
communs sont susceptibles d’être relevés.
a) Le fonctionnement
L’évolution des charges de fonctionnement, dont 2012 marque la
poursuite de la reprise depuis 2011, après la décélération constatée entre
2008 et 201039, constitue un enjeu essentiel pour la participation effective
des collectivités locales au redressement des finances publiques. La
dynamique d’ensemble des dépenses des collectivités locales résulte de
différents facteurs.
Les besoins en services et équipements de proximité liés aux
évolutions démographiques (croissance de la population française de
10 millions d’habitants entre 1982 et 2012 et vieillissement de la
population) doivent être pris en compte. Il en est de même de la mise en
œuvre de normes de toute nature dont l’incidence financière ne cesse de
croître. Cette dernière se serait élevée à 1,3 Md€ en 201240.
Les transferts de compétence ont souvent été l’occasion d’une
remise à niveau importante d’un patrimoine public inégalement entretenu.
De plus, les collectivités locales ont généralement décidé de consacrer à
la gestion des compétences transférées des moyens supérieurs à ceux que
l’État y consacrait antérieurement. Il en découle une charge pérenne non
compensée par l’État qui n’y est nullement tenu41. Enfin, les décisions
37 Le chapitre VI du présent rapport revient en détail sur l’évolution des conditions de
recours à l’emprunt des collectivités territoriales. 38 Voir sur ce point le chapitre II de ce rapport. 39 Alors que la progression des charges de fonctionnement s’était ralentie entre 2008
et 2010 (5,6 % en 2008, 3,9 % en 2009 et 2,2 % en 2010), on constate à nouveau une
augmentation de celles-ci sur les deux dernières années (+ 2,8 % en 2011 et + 3,2 %
en 2012). 40 Source : direction générale des collectivités locales. 41 Voir sur ce sujet, Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, volume
1. La situation et les perspectives financières des départements, p. 73-75. La
Documentation française, février 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 41
d’investissement induisent une augmentation des dépenses de
fonctionnement qui met en évidence l’importance des choix
d’investissement en période de financements plus contraints.
Cet ensemble de facteurs ne laisse pas augurer un ralentissement
spontané de la dépense des collectivités que le gel des dotations depuis
2011 n’a pas suffisamment infléchi. Si les effectifs des collectivités
tendent à se stabiliser, les instruments de la maîtrise de la masse salariale
ne sont pas généralisés et les bénéfices attendus des mutualisations de
services ne sont pas encore perceptibles42 . S’agissant des « achats de
biens et de services », ce poste est contraint par des facteurs externes
(hausses des coûts de l’énergie, de la construction et des travaux publics,
des primes d’assurance, et de l’inflation).
L’évolution des dépenses d’intervention des collectivités
territoriales dépend pour l’essentiel de celles des départements dont la
hausse représente 72 % de l’augmentation totale observée en 2012.
Compte tenu de l’augmentation des dépenses au titre du revenu de
solidarité active (RSA) et de la poursuite de la montée en charge de la
prestation de compensation du handicap (PCH)43, le rythme de croissance
des dépenses d’intervention des collectivités locales ne devrait pas
connaître un ralentissement significatif en 2013 par rapport à 2012.
Au total, l’année 2013 ne devrait pas connaître un infléchissement
significatif des dépenses de fonctionnement des collectivités locales en
dépit des efforts en ce sens entrepris par certaines d’entre elles comme le
montrent plusieurs exemples appartenant à l’échantillon ayant concouru à
l’enquête de la Cour et des chambres régionales des comptes.
La maîtrise des dépenses de personnel et la mutualisation des
services constituent des sources majeures d’économies44. D’autres pistes
existent. La rationalisation du patrimoine immobilier et les dépenses
d’entretien (qui représentent un enjeu de 3 Md€) sont des sources
d’économies potentielles. Il en va de même d’une politique d’achat plus
efficiente en ce qui concerne les charges de gestion courante (29,7 Md€
en 2012). Une meilleure coordination et une rationalisation des
interventions économiques des différents niveaux de collectivités (5 Md€
en 2012) pourraient réduire les dépenses les moins utiles tout en
renforçant les actions les plus structurantes. La Cour reviendra sur ces
sujets dans ses prochains rapports sur les finances locales.
42 Voir sur ce point le chapitre V du présent rapport. 43 Voir sur ce point le chapitre II du présent rapport. 44 Voir sur ce point le chapitre V du présent rapport.
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42 COUR DES COMPTES
b) L’investissement
Porté essentiellement par le secteur communal, l’effort
d’équipement des collectivités devrait augmenter avec l’achèvement des
opérations liées au cycle électoral des communes. L’amélioration des
conditions d’accès au crédit bancaire et le développement de l’emprunt
obligataire pourraient compenser en 2013 une éventuelle contraction de
l’épargne brute.
B - Les évolutions prévisibles en 2014 et au-delà
Au-delà de 2013, les perspectives d’évolution des finances locales
sont fortement liées à l’association des collectivités et groupements à
l’effort de redressement des finances publiques et notamment aux
conditions et modalités de la baisse des dotations prévue dans le projet de
loi de finances pour 2014 et qui devrait être prolongée en 2015.
1 - Les ressources
a) La baisse des dotations
Lors d’une communication au comité des finances locales, le
15 février 2013, le Gouvernement a annoncé la réduction des dotations de
l’État de 1,5 Md€ en 2014 et de 1,5 Md€ supplémentaires en 2015. Cette
réduction, qui est le double de celle qui était prévue dans la loi de
programmation des finances publiques du 31 décembre 2012, a été
intégrée au programme de stabilité de la France pour la période 2013-
2017. La réduction correspond à 3 % de l’enveloppe normée en 2014 et à
6 % en 2015.
Faisant suite au gel pendant trois années consécutives d’une partie
des concours financiers de l’État, cette diminution inédite renforce la
participation des collectivités locales à l’effort de redressement des
finances publiques. Elle implique que les collectivités puissent trouver un
nouveau modèle financier ne dégradant pas le quasi-équilibre structurel
de leurs comptes.
Les modalités d’application de la baisse des dotations sont
importantes dans la mesure où les marges de manœuvre des différentes
catégories de collectivités ne sont pas identiques. Un groupe de travail a
été mis en place sur ce sujet au sein du comité des finances locales pour
conduire la réflexion et faire des propositions.
Plusieurs hypothèses ont été présentées par l’administration aux
associations d’élus, dans le cadre de ce groupe. In fine, un scénario a été
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 43
retenu et présenté par le comité des finances locales lors de la réunion du
25 juin 2013. La délibération du comité, prise à la majorité de ses
membres, souhaite que la baisse des dotations soit considérée comme une
contribution exceptionnelle à la réduction du déficit de l’État, qu’elle soit
lissée sur trois ans et que soit mis en place un dispositif préservant la
capacité d’investissement des collectivités locales. Elle propose que la
baisse des concours financiers soit répartie au prorata des ressources
totales des différents niveaux de collectivités.
Ce mécanisme se traduira pour chaque année par une baisse de
840 M€ pour le bloc communal, 476 M€ pour les départements et 184 M€
pour les régions.
Cette modalité d’application de la baisse des dotations attribue aux
départements une quote-part dans l’effort qui apparaît peu compatible
avec les difficultés financières de nature structurelle que rencontrent
nombre d’entre eux. L’Assemblée des départements de France (ADF)
avait formulé d’autres propositions qui n’ont pas été retenues. Elle avait
tout d’abord suggéré une répartition en fonction de la part des catégories
de collectivités dans les dépenses totales hors allocations universelles de
solidarité. Cette clef de répartition, plus favorable, ramenait la
contribution des départements à 404 M€ chaque année. Une solution plus
favorable encore aurait résulté d’une répartition prenant en compte pour
50 % la part de chacune des catégories de collectivités dans la croissance
des dépenses (hors RSA, APA et PCH) entre 2010 et 2011. La
contribution départementale aurait alors été réduite à 202 M€ par an.
L’ADF avait ultérieurement accepté que la part de chaque échelon dans la
croissance des dépenses hors allocations universelles de solidarité ne soit
prise en compte que pour 35 %.
Finalement, lors de la deuxième conférence des finances locales
qui s’est tenue le 16 juillet 2013, le Premier ministre a annoncé que, pour
2014, la baisse des dotations de l’État s’effectuerait conformément aux
propositions du comité des finances locales, c’est-à-dire sans modulation
en fonction des difficultés particulières de la catégorie des départements,
de nouvelles ressources leur étant par ailleurs attribuées. Le projet de loi
de finances pour 2014 met en œuvre cette décision.
Les modalités de la baisse des dotations au sein de chaque niveau
de collectivités sont cependant différentes.
Au sein du bloc communal, le comité a souhaité que la répartition
entre groupements et communes s’effectue au prorata des recettes réelles
de fonctionnement ce qui fera supporter 70 % de la baisse aux communes
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44 COUR DES COMPTES
et 30 % aux intercommunalités45
. Cette répartition a été confirmée par le
projet de loi de finances pour 2014.
En outre, pour le bloc communal, la baisse sera uniforme sans effet
de péréquation. Elle sera calculée pour les communes sur la dotation de
base reçue (au sein de la dotation globale de fonctionnement), dont elle
représenterait environ 0,7 % et, pour les intercommunalités, sur la part de
la dotation globale de fonctionnement constituée par la compensation de
la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle.
Les communes et les intercommunalités ont souhaité que soient
bien distinguées la question de la baisse des dotations qui constitue pour
elles une contribution exceptionnelle à la résorption du déficit de l’État et
la question de la péréquation qui vise à corriger les inégalités de
ressources entre collectivités. Il y aura toutefois en parallèle à la baisse
des dotations un renforcement de la péréquation.
Pour les départements, la baisse sera péréquatrice. Le projet de loi
de finances pour 2014 prévoit qu’elle soit modulée en fonction d’un
indice synthétique mesurant le niveau de charges (apprécié selon le
revenu par habitant) et le niveau de marge de manœuvre fiscale (apprécié
en fonction du taux de taxe foncière). Les dotations de péréquation seront
également augmentées de 10 M€.
Pour les régions, la baisse des dotations sera calculée au prorata de
leurs recettes totales hors emprunt et hors prélèvement du fonds national
de garantie individuelle de ressources (FNGIR).
Aucune des modalités ainsi envisagées ne prend véritablement en
compte les marges de manœuvre financières dont dispose ou ne dispose
pas chacune des catégories de collectivités.
Le choix des critères de répartition de la baisse des dotations est à
rapprocher de la recherche concomitante de l’attribution de nouvelles
ressources aux départements, pour le financement des allocations de
solidarité, et aux régions afin de leur redonner davantage de pouvoir
fiscal (voir paragraphe ci-après).
Les nouvelles ressources fiscales accordées aux départements et
aux régions telles qu’elles ont été annoncées par le Premier ministre le
16 juillet 2013, auront pour effet d’atténuer significativement la portée de
la baisse des concours financiers prévue dans le programme de stabilité
de la France. Elles correspondent à un transfert de l’effort d’ajustement
45 La proportion serait de 77/23 en retraitant les transferts de ressources entre
intercommunalités et communes.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 45
budgétaire sur le contribuable (national ou local) par l’intermédiaire d’un
prélèvement accru sur les recettes fiscales de l’État et de la création
d’impositions locales nouvelles.
b) Des incertitudes sur la fiscalité locale
Les perspectives d’évolution de la fiscalité locale demeurent
incertaines à moyen terme, le schéma de financement des collectivités
territoriales et de leurs groupements ne paraissant pas stabilisé.
Si la mise en place de dotations de compensation a permis de
pallier les pertes résultant de la suppression de la taxe professionnelle, la
substitution de dotations budgétaires à des ressources fiscales affecte
toutefois différemment les trois catégories de collectivités : au sein des
ressources fiscales, la part de la fiscalité directe (hors dotation de
compensation de la réforme de la taxe professionnelle) a reculé, entre
2009 et 2011, de 8 points pour les régions et de 12 points pour les
départements ; le recul n’est que de 4 points pour le secteur communal46.
Pour ce dernier, la dynamique future des ressources fiscales
reposera en grande partie sur l’évolution des bases et des taux de la
fiscalité « ménages » tandis que pour les régions, cette dynamique sera
uniquement fonction de la variation de la valeur ajoutée des entreprises.
S’agissant des départements, l’évolution de leurs ressources fiscales
restera fortement dépendante de celle de la fiscalité indirecte (et
notamment des droits de mutation à titre onéreux). Au-delà de ces
éléments, la réforme se traduit par une forte différenciation des situations
individuelles au sein de chaque catégorie de collectivités, qui accroît les
inégalités de ressources.
Compte tenu de ces éléments, des ajustements de fiscalité locale
sont prévisibles. Si la Cour a ainsi proposé une réallocation de fiscalité
locale entre le secteur communal et les départements afin de redonner à
ces derniers de plus grandes marges fiscales47, les associations d’élus
sollicitent en revanche la création de nouvelles ressources.
46 Voir sur ce point le chapitre IV de ce rapport. 47 Voir sur ce point Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I,
volume 1. La situation et les perspectives financières des départements, p. 65-116. La
Documentation française, février 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr La
Cour estime à 5 Md€ la charge nette des départements en 2011 à ce titre.
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46 COUR DES COMPTES
Les départements
Les départements ont demandé l’octroi de ressources nouvelles
pour financer la part non compensée des trois allocations universelles de
solidarité, laquelle tend à croître fortement depuis le transfert de la
responsabilité de celles-ci aux départements48. Un groupe de travail, mis
en place par le Premier ministre, réunissant l’Assemblée des
départements de France et les services de l’État, devait faire des
propositions sur ce point dans le courant du mois de mai. Cette question a
été renvoyée à l’arbitrage du Premier ministre : celui-ci est intervenu le
16 juillet 2013.
Lors de la réunion du 16 juillet 2013, le Premier ministre a
annoncé qu’un fonds de compensation de 830 M€ sera mis en place, à
compter de 2014, au bénéfice des départements par transfert de frais de
gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties aujourd’hui perçus par
l’État. Le projet de loi de finances pour 2014 met en œuvre cette décision.
Ainsi l’État assurera-t-il désormais sans rémunération la collecte d’une
part significative des impôts locaux.
La répartition de ce fonds, dont le montant représente 55 % de la
baisse des dotations, serait effectuée selon des critères péréquateurs se
rapportant aux ressources et aux charges des départements. Ceux-ci
reposent notamment sur le potentiel fiscal, le revenu par habitant, l’effort
fiscal, ainsi que les dépenses sociales des départements. Le recours à un
principe de péréquation pour la répartition de ces ressources nouvelles est
bienvenu dans la mesure où elle réduit l’effet d’aubaine pour les
départements les plus riches.
Par ailleurs, les départements seront autorisés, pour une durée de
deux ans (2014 et 2015) à relever le plafond de perception des droits de
mutation à titre onéreux à hauteur de 4,5 % au lieu de 3,8 % aujourd’hui,
soit une hausse potentielle de près de 20 % des droits de mutation pour
les départements dont le montant estimé pour 2013 pourrait être voisin de
7 Md€. Prévu par le projet de loi de finances pour 2014, ce relèvement,
qui est susceptible d’apporter aux départements des ressources d’environ
0,9 Md€ en 2014 et 1,2 Md€ en 201549, serait de nature à compenser la
baisse du montant des droits de mutations par rapport à 2012. La
cohérence de cette dernière mesure avec l’évolution récente de la fiscalité
immobilière ou avec celle de l’ensemble de la fiscalité locale n’est pas
assurée.
48 Revenu de solidarité active (RSA), allocation personnalisée d’autonomie (APA) et
prestation de compensation du handicap (PCH). 49 Source : projet de loi de finances pour 2014.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 47
Les régions
À la demande du comité des finances locales, l’administration a
présenté au groupe de travail constitué en son sein diverses analyses
techniques portant sur les pistes de nouvelles ressources fiscales
sollicitées par les régions. Celles-ci tendaient toutes à augmenter la
fiscalité économique : taxes sur le numérique, taxes sur les autoroutes,
versement transport, taxes et redevances sur les bureaux, taxe spéciale
d’équipement, création d’un nouvel impôt forfaitaire sur les entreprises
de réseaux (IFER) portant sur les canalisations de transports de produits
chimiques.
Lors de sa réunion du 25 juin 2013, le comité des finances locales
a demandé que, pour les régions, soient plus particulièrement examinées
l’affectation d’un versement transport interstitiel additionnel, l’extension
de la taxe d’aménagement à toutes les régions, l’attribution d’une
imposition dans le secteur du numérique et l’instauration d’une fiscalité
sur les autoroutes.
Le 16 juillet 2013, le Premier ministre a annoncé le renforcement
de l’autonomie financière des régions avec l’attribution de ressources plus
dynamiques, dans le cadre de la réforme du financement de
l’apprentissage. Le projet de loi de finances pour 2014 met en œuvre cette
décision.
À compter de 2014, la compensation financière des transferts de
compétences intervenus en matière de formation professionnelle, allouée
sous forme de crédits budgétaires, sera en partie remplacée par les frais de
gestion actuellement perçus par l’État au titre de la taxe d’habitation, de
la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises (CVAE), ainsi que par une fraction
supplémentaire de taxe intérieure sur la consommation des produits
énergétiques (TICPE). La part de la dotation générale de décentralisation
formation professionnelle (DGDFP) ainsi remplacée par des ressources
fiscales représentait 901 M€ en 2013. À compter de 2014, lui seront
substituées des ressources fiscales à hauteur de 601 M€ au titre du
transfert des frais de gestion précités et à hauteur de 300 M€ au titre de la
TICPE. À l’avenir, le transfert des frais de gestion sera indexé sur
l’évolution moyenne de ces frais, corrélée aux impôts locaux auxquels ils
se rapportent.
Ces perspectives montrent la tentation d’un recours à la fiscalité
pour desserrer la contrainte financière pesant sur les deux catégories de
collectivités locales concernées. Dans un contexte de prélèvements
obligatoires élevés, ces orientations, prises dans leur globalité, pourraient
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48 COUR DES COMPTES
réduire l’incitation à la maîtrise des dépenses publiques locales par
ailleurs attendue.
c) La péréquation
La suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par
une nouvelle fiscalité économique complétée par des dotations de
compensation est favorable aux territoires riches en bases tertiaires et
résidentielles et défavorable aux territoires à dominante industrielle. Si les
mécanismes compensatoires mis en place ont permis de neutraliser ces
effets sur les premières années d’application de la réforme, les inégalités
tendront à s’accentuer en raison du caractère figé des dotations de
compensation50.
Cette situation rend nécessaire un renforcement des mécanismes de
péréquation. Dans un contexte de stagnation puis de réduction des
concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, les marges de
progression de la péréquation « verticale » apparaissent réduites. En
outre, la modification du calcul des potentiels fiscaux et financiers des
collectivités affecte la mesure de la richesse et le classement d’un certain
nombre d’entre elles.
Le renforcement de la péréquation devrait ainsi reposer sur des
mécanismes de péréquation horizontale. La mise en place du fonds de
péréquation des droits de mutation à titre onéreux des départements, en
2011, celle du fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC)
en 2012, ainsi que celle des fonds de péréquation de la CVAE des
départements et des régions en 2013 s’inscrivent dans cette perspective.
Si la péréquation opérée par le FPIC est appelée à monter en puissance,
les dispositifs départementaux et surtout régionaux demeurent
insuffisants51.
Le 16 juillet 2013, le Premier ministre a annoncé que les
ressources consacrées à la péréquation en 2014 seraient augmentées. Au
sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), les dotations de
péréquation progresseraient de 120 M€. Par ailleurs, au sein de la
péréquation horizontale, le fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales serait augmenté de 210 M€ pour
atteindre 570 M€, conformément à ce que prévoyait la loi, tandis que le
fonds de solidarité des communes d’Île-de-France serait porté à 250 M€.
50 Voir sur ce point le chapitre IV de ce rapport. 51 Sur ces mécanismes particuliers, voir le chapitre II de ce rapport.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 49
Pour le FPIC, le comité des finances locales a souhaité en outre
que des ajustements soient apportés par la loi de finances pour 2014 : le
relèvement à 25 % de la pondération du revenu par habitant dans l’indice
utilisé pour déterminer le prélèvement ; une meilleure prise en compte
progressive de l’effort fiscal ; le relèvement à 13 % du plafond au titre du
FPIC. Des ajustements sont également prévus pour le FSRIF.
Le relevé de conclusions du 16 juillet 2013 reprend ces
orientations qui sont mises en œuvre par le projet de loi de finances pour
2014.
Dans la perspective d’un accroissement de la péréquation, les
pistes ouvertes en juillet 2013 par le rapport de la mission inspection
générale de l’administration/inspection générale des finances, qui tendent
à en renforcer l’efficience et à en assurer le recentrage, devraient être
prises en considération, notamment s’agissant du développement de la
péréquation « horizontale ».
***
Au total, le transfert de fiscalité de l’État aux départements
(830 M€) réduira à due concurrence l’effet de la baisse des dotations aux
collectivités territoriales sur le solde budgétaire de l’État. La substitution
de ressources fiscales à des dotations au bénéfice des régions ne sera
neutre pour l’État que la première année. À moyen terme, cette
substitution aura pour effet de le priver de la croissance spontanée des
recettes fiscales transférées au détriment, toutes choses égales par ailleurs,
de sa propre situation budgétaire.
2 - Les dépenses
Le ralentissement du rythme d’évolution des concours financiers
de l’État, à compter de 2008, et le gel des dotations composant
l’enveloppe « normée » ont globalement contribué à ralentir la croissance
des dépenses des collectivités locales. La baisse annoncée pour 2014 et
2015 devrait accentuer cette tendance sous réserve de ce qui est dit ci-
dessus. Compte tenu de l’existence de facteurs externes concourant à
l’augmentation des charges des collectivités, l’infléchissement de la
dépense globale nécessiterait l’adoption de mesures d’économies.
a) L’impact des facteurs externes
La croissance de certaines charges des collectivités locales résulte
pour partie de décisions prises par l’État. Au regard de l’objectif de
maîtrise des dépenses locales, celui-ci devrait faire en sorte de réduire
l’impact de ses décisions sur l’équilibre financier des collectivités.
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50 COUR DES COMPTES
L’État pourrait ainsi contribuer à faciliter la maîtrise des dépenses
des collectivités territoriales en étant plus attentif à la question du coût
des normes qu’il édicte et à celle des conditions de leur application. Une
réduction significative du stock en vigueur et une diminution du flux des
normes nouvelles contribueraient au ralentissement de la croissance des
dépenses locales.
À cet égard, les propositions d’allègement du stock et du flux de
normes contenues dans le rapport remis au Premier ministre le
26 mars 2013 par MM Lambert et Boulard sont en cours d’expertise par
l’administration. D’ores et déjà, plusieurs mesures adoptées par le comité
interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP), le 2 avril
2013, vont dans ce sens : toute proposition de texte réglementaire
nouveau ne sera acceptée que si elle s’accompagne d’une mesure de
simplification correspondante ; les évaluations préalables à l’ensemble
des textes réglementaires seront généralisées et renforcées, en particulier
pour mieux prendre en compte l’impact financier des textes sur les
collectivités territoriales.
D’autres mesures ont été annoncées dans le relevé de conclusions
du 16 juillet 2013.
L’État pourrait également encourager la recherche d’une meilleure
efficience de l’investissement local en favorisant le recentrage des
dépenses sur les actions prioritaires. Dans son rapport public annuel
201352, la Cour recommande d’éviter les cofinancements département-
région en matière d’investissement et suggère l’introduction d’un plafond
de subventionnement pour les projets conduits par d’autres collectivités.
De même, l’appel au financement, en complément de l’État, pour le
financement de grands projets d’infrastructure pourrait être reconsidéré.
Au-delà, et pour l’ensemble des collectivités, pourrait être définie une
obligation de soumettre à une étude d’impact pluriannuel net sur les
charges de fonctionnement des opérations d’investissement supérieures à
un plancher à définir.
52 Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, volume 1. La
situation et les perspectives financières des départements, p. 96-97. La
Documentation française, février 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 51
b) La nécessité d’une maîtrise des facteurs internes d’évolution des
dépenses
Dans la perspective de la recherche d’économies permettant de
compenser tout ou partie de la baisse des dotations de l’État, plusieurs
pistes pourraient être envisagées.
D’une manière générale, la maîtrise de la dépense salariale des
collectivités locales constitue un enjeu majeur. Le chapitre 5 du présent
rapport revient sur la problématique des déterminants de la dépense de
personnel. La rationalisation de la gestion du patrimoine immobilier, la
mise en œuvre d’une politique d’achat plus efficiente et la rationalisation
des interventions économiques des collectivités pourraient de même
contribuer aux économies.
3 - Le risque du bouclage par l’endettement
En l’absence d’infléchissement des dépenses, la baisse des
concours financiers de l’État aux collectivités territoriales risque de se
traduire par une réduction de l’épargne brute et, par voie de conséquence,
de l’autofinancement des investissements. Dans ce contexte, l’alternative
serait de réduire ces derniers ou de davantage recourir à l’endettement.
L’investissement étant principalement porté par le secteur
communal, qui se trouvera en 2014 et 2015 en début de cycle électoral, il
n’est pas exclu que l’effort d’équipement fléchisse. Cependant, le recours
à l’endettement pourrait constituer une tentation dans un contexte
d’élargissement de l’offre de crédit et de réduction des marges bancaires.
Les dispositions législatives relatives à l’équilibre budgétaire, qui
portent sur la capacité à rembourser l’annuité de la dette en capital par des
ressources définitives, ne constituent pas, à cet égard un frein suffisant.
La réduction des marges budgétaires induite par la baisse des dotations et
par la réforme de la fiscalité locale rendrait cependant risquée cette
seconde option.
C - Un dispositif de gouvernance insuffisant
Le processus de dialogue entre le Gouvernement et les associations
représentant les collectivités territoriales qui s’est déroulé au printemps
2013 pose question dans le contexte actuel de participation attendue du
secteur public local aux engagements de redressement des finances
publiques. Les moyens de gouvernance globale des finances publiques
locales qui permettraient d’avoir des instruments comparables à ceux
existant pour l’État et la sécurité sociale sont limités ou indirects.
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52 COUR DES COMPTES
Si la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la
programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que les
lois de programmation peuvent comporter des orientations pluriannuelles
relatives à l’encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au
recours à l’endettement de tout ou partie des administrations
publiques53 et donc des APUL, elle ne crée pas de véritable encadrement.
Elle indique simplement que la loi de programmation peut « comporter
des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du
domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la
sécurité sociale ainsi qu’à l’information et au contrôle du Parlement sur
cette gestion. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet
d’encadrer les recettes, les dépenses et le solde ou le recours à
l’endettement de tout ou partie des administrations publiques »54 . Ces
règles n’existent que très partiellement aujourd’hui.
Jusqu’à présent, les lois de programmation tant antérieures à la loi
organique que celle, immédiatement postérieure, du 31 décembre 2012
pour les années 2012-2017, définissent, en ce qui concerne les APUL,
des objectifs de solde sur la base d’une trajectoire de recettes et de
dépenses explicitée en annexe, dans un exercice qui est principalement de
prévision, faute de pouvoir s’appuyer sur des outils de prescription tels
que les lois de finances pour l’État et la loi de financement de la sécurité
sociale pour la sécurité sociale. Néanmoins, la loi de programmation55
fixe un cadre à l’évolution de l’enveloppe des concours financiers de
l’État : c’est l’instrument principal de régulation des dépenses locales
dont le législateur dispose, sous la réserve essentielle des mesures
transversales applicables à la rémunération des fonctionnaires56 . Celle
pour 2012-2017 indique que « les collectivités territoriales contribuent à
l’effort de redressement des finances publiques selon des modalités à
l’élaboration desquelles elles sont associées ». Le rapport annexe à cette
loi de programmation prévoit qu’ « un pacte de confiance et de solidarité
sera négocié avec les collectivités territoriales afin notamment de
déterminer les modalités, à partir de 2014, de participation des
collectivités territoriales à l’effort de redressement ».
53 Article 2, avant-dernier alinéa. 54 Article 4 : le conseil constitutionnel a estimé que cet article qui définit un domaine
de compétence facultatif n’était pas contraire à la Constitution eu égard à son objet. 55 Article 13. 56 Et compte tenu par ailleurs des règles que la loi peut imposer à la gestion des
finances locales en application des articles 34, 72, troisième alinéa et 72-2 de la
Constitution : il en est ainsi de la règle d’or encadrant l’adoption des budgets locaux
(article L. 1612-4 du CGCT), des dispositifs de péréquation des ressources entre
collectivités et du régime de la fiscalité locale.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 53
On ne saurait trop souligner l’utilité d’un tel pacte, la France étant
amenée à prendre des engagements pour l’ensemble des administrations
publiques, dont il est essentiel que l’État soit en mesure de garantir
l’effectivité, y compris donc leur respect par les collectivités territoriales.
La participation des collectivités territoriales à l’effort de
redressement des comptes publics est ainsi appelée à se renforcer. Elle ne
sera cependant effective que si la baisse des concours financiers de l’État
à hauteur de 4,5 Md€ en cumulé sur deux ans ne s’accompagne pas d’une
hausse symétrique des impôts locaux mais se traduit par des économies
dans les dépenses des collectivités territoriales.
La situation actuelle de la gouvernance globale des finances
locales reste insatisfaisante et mériterait d’être renforcée sous un double
aspect :
- d’une part, les dispositions de la loi organique citées plus haut
permettent d’envisager de poser dans la loi des règles plus
contraignantes en matière d’évolution attendue des recettes et
des dépenses du secteur public local, ce que justifie la
situation présente des finances publiques ;
- d’autre part, une instance nationale pourrait être le cadre
permanent d’association des collectivités territoriales aux
mesures de redressement, tant en amont des lois de
programmation et de finances pour rendre un avis sur leur
nature et leur étendue qu’en aval dans la déclinaison des
orientations au sein d’un « pacte » qui soit le cadre des
engagements fermes et réciproques de l’État et des
collectivités territoriales en ce domaine.
Le « Haut conseil des territoires », dont la création est prévue par
le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles, pourrait remplir ce rôle et contribuer ainsi à
la définition de la programmation pluri annuelle des finances des
administrations publiques locales dans la perspective du rétablissement
des comptes publics. En l’état, toutefois, le texte adopté en première
lecture par le Parlement le 23 juillet 2013, prévoit simplement que le Haut
conseil peut être consulté sur « la politique du Gouvernement à l’égard
des collectivités territoriales et sur la programmation pluriannuelle des
finances publiques ».
Au total, la Cour estime qu’un pacte de gouvernance financière
devrait être conclu entre l’État et les collectivités territoriales.
Conformément aux dispositions des articles 72 et 72-2 de la Constitution
et à la loi organique du 17 décembre 2012, ce pacte serait encadré par des
règles inscrites dans la loi de programmation des finances publiques.
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54 COUR DES COMPTES
III - Éléments de comparaisons internationales :
Allemagne, Italie, Royaume-Uni
Un bref aperçu des finances publiques locales des proches voisins
européens de la France montre qu’au-delà des différences d’organisation,
la question de la maîtrise des dépenses publiques conduit ces pays à
mettre en place un cadre à l’intérieur duquel se déploient les relations
financières entre l’État et les collectivités territoriales. Ce cadre présente
une double caractéristique : il tend, d’une part, à favoriser une
gouvernance d’ensemble des finances publiques en y intégrant
systématiquement les finances des administrations publiques locales.
D’autre part, il pose des limites contraignantes à l’exercice par les
collectivités de leur « autonomie fiscale ».
En 2011, les dépenses des administrations locales57
(2 110 Md€)
représentaient un peu moins du tiers des dépenses totales des
administrations publiques de l’Union européenne. La part relative agrégée
de l’Allemagne, de la France, de l’Italie et du Royaume-Uni s’élevait à un
peu moins de 60 % de l’ensemble. Au sein de ce groupe de quatre pays, la
dépense des États fédérés et des collectivités locales d’Allemagne
représentait 43 % du total, les 57 % restant se répartissant à parts à peu
près égales entre les trois autres pays.
L’importance du poids relatif de l’Allemagne tient au fait que les
Länder y exercent des compétences ailleurs dévolues à l’État central –
notamment en matière fiscale, judiciaire, policière, carcérale ou
éducative. Dès lors, leurs dépenses et celles de leurs collectivités locales
représentent 46 % des dépenses des administrations publiques. Cette
proportion est plus faible en Italie (31 %) et au Royaume-Uni (27 %) qui
demeurent, à des degrés divers et malgré les avancées significatives de la
décentralisation58
, des États davantage centralisés. Néanmoins, le partage
des domaines législatifs entre le législateur national et le législateur
régional est une caractéristique commune à ces trois pays.
57 Source Eurostat, données mises à jour en mai 2013. 58 Lois dites de « dévolution » au Royaume-Uni et réforme constitutionnelle de 2001
en Italie.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 55
A - Un pouvoir fiscal et un recours à l’emprunt
encadrés
Si en Italie et en Allemagne, la législation fiscale est partagée entre
le législateur national et l’échelon décentralisé, les dispositifs législatifs
pour l’une, constitutionnel pour l’autre, confèrent respectivement à l’État
central et à l’État fédéral un pouvoir fiscal prépondérant.
En Italie, les transferts de l’État (essentiellement une quote-part de
TVA) représentent 40 % environ des ressources de l’ensemble des
collectivités. Cette proportion est de 50 % pour les recettes fiscales
propres et 10 % pour les recettes non fiscales.
En Allemagne la loi fondamentale impose le partage du produit des
impôts dits « communs » entre la fédération et les États fédérés. Ainsi,
l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés sont-ils répartis par moitié
entre la fédération et les États fédérés. La loi prévoit les modalités de
répartition de la TVA, dont les communes perçoivent une partie depuis
1998. Pour l’exercice 2012, les impôts communs représentaient 79 % du
produit fiscal59 (compte non tenu des impôts communaux), ceux de la
fédération 18 % et ceux des États fédérés 3 %. Après répartition, 46 % du
produit est allé à la fédération, 43 % aux Länder, 5 % à l’Union
européenne et 6 % aux communes. En outre, différents mécanismes de
péréquation modifient la répartition du produit des impôts communs en
fonction de la population et de la situation économique respective des
Länder.
Au Royaume-Uni, la législation fiscale est de la compétence quasi
exclusive du Parlement national, si bien que l’autonomie fiscale des
Gouvernements régionaux (Écosse, Pays-de-Galles, Irlande du Nord) et
de leurs collectivités locales, tout comme celle des collectivités de
l’Angleterre, est très faible. Ainsi, en 2011, les dépenses des collectivités
territoriales étaient financées à 64 % par des dotations d’État en
Angleterre60
, et à plus de 80 % en Écosse, en Irlande du Nord et au Pays
de Galles. Les autres ressources proviennent de la fiscalité locale.
Au Royaume-Uni, comme en Italie, le recours à l’emprunt des
collectivités territoriales pour financer leurs investissements est soumis à
des dispositions législatives contraignantes. La part de l’endettement de
59 Source : Rapport mensuel du ministère fédéral des finances, janvier 2013, page 21. 60 Le Royaume-Uni n’est pas concerné par la régionalisation.
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56 COUR DES COMPTES
ces collectivités dans l’endettement total était de 5 % au Royaume-Uni et
de 9,8 % en Italie, contre 30 % en Allemagne61.
B - Des budgets locaux sous surveillance
Exception faite de la faiblesse de la fiscalité locale et des
procédures qui encadrent le recours à l’emprunt, les collectivités
territoriales du Royaume-Uni jouissent d’une large autonomie dans
l’établissement et l’exécution de leurs budgets. L’attribution des dotations
d’État est suivie au moyen d’outils de pilotage, préalablement négociés
entre le directeur du Trésor et les secrétaires d’État des Gouvernements
régionaux. Le principal instrument fixe des plafonds de dépenses pour
trois ans.
Cette autonomie est désormais plus contrainte en Allemagne
depuis la révision constitutionnelle de 2010. L’article 109 de la loi
fondamentale affirme en effet le principe d’une responsabilité conjointe
face aux engagements européens en matière budgétaire, et instaure par
ailleurs, entre l’État fédéral et les Länder, une clé de répartition
d’éventuelles sanctions imposées par l’Union européenne.
Créé en 2009, le conseil de stabilité, composé des ministres
fédéraux des finances et de l’économie et du ministre des finances de
chaque Land, complète, en Allemagne, le dispositif constitutionnel de
contrôle des déficits de la fédération et des États fédérés. Sous réserve du
renforcement de son indépendance, il devrait devenir l’institution chargée
du contrôle de la règle de l’équilibre des budgets au sens du traité sur la
stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union
économique et monétaire (TSCG).
La responsabilité conjointe de l’État italien et de ses collectivités
territoriales a été inscrite dans la constitution après la ratification du
TSCG. Cependant ce principe avait été affirmé, dès 1998, par la loi créant
un pacte de stabilité interne auquel sont soumises toutes les collectivités
territoriales qui doivent, depuis 1999, respecter des objectifs pluriannuels
de réduction de dépenses. La coordination des finances publiques relève
du pouvoir législatif partagé entre les régions et l’État, mais le principe
constitutionnel de « l’unité économique de la République » justifie que
les budgets des collectivités territoriales soient établis dans le respect des
objectifs de programmation nationale et autorise l’administration centrale
à intervenir dans la gestion des collectivités qui ne respectent pas les
objectifs de programmation.
61 Source : Commission européenne, données 2010.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 57
Le respect des objectifs du pacte de stabilité interne est contrôlé
par la Cour des comptes italienne qui établit annuellement, depuis 1999,
deux référés (un pour les régions, un autre pour les collectivités infra
régionales) soumis à l’examen du Parlement. Dans ces rapports, sont
aussi analysées en détail les évolutions des résultats de fonctionnement,
de l’investissement, de l’endettement, des engagements hors bilan, ou
encore des comptes et budgets en déséquilibre.
C - Une consolidation comptable pour le seul
Royaume-Uni
En Italie, les données comptables 62 présentées par la Cour des
comptes dans ses rapports annuels au Parlement sur les finances
régionales, provinciales et communales sont consolidées par celle-ci.
Pour ce faire, elle s’appuie sur les travaux d’un collège de commissaires
aux comptes constitué auprès de chaque collectivité et dont elle normalise
l’activité, qui va au-delà d’une stricte certification des comptes. Depuis
2010, la Cour des comptes publie un rapport sur la coordination des
finances publiques dans lequel est analysée l’intégralité des recettes, des
dépenses et de la dette du secteur public. Ce rapport ne repose pas
néanmoins sur une consolidation de toutes les données comptables
certifiées des administrations publiques. Au terme d’une réforme de très
grande ampleur de la comptabilité publique, le ministère de l’économie
devrait procéder, à partir de 2014, à la consolidation des comptes de tout
le secteur public.
Une telle consolidation est effectuée, annuellement, depuis 2010,
par la direction du Trésor 63 au Royaume-Uni à partir des comptes
préalablement certifiés d’environ 1500 entités considérées comme
publiques ou exerçant des activités à caractère public, parmi lesquelles
figurent de très nombreuses collectivités territoriales. Le premier rapport
sur les comptes consolidés des administrations du Royaume a été présenté
à la Chambre des communes en novembre 2011 pour l’exercice financier
2009-2010. Il comprend, entre autres, le certificat et le rapport du
contrôleur, vérificateur général du Royaume-Uni, qui a émis quatre
réserves dont la principale est un désaccord sur la définition de la notion
d’entité publique utilisée par le Trésor pour déterminer le périmètre de la
consolidation. Les finances publiques locales consolidées sont donc
appréciées dans le cadre de ce rapport, dont les données ont été utilisées
62 Disponibles en droits constatés et en encaissements-décaissements. 63 Her Majesty Treasury.
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58 COUR DES COMPTES
par l’Office de surveillance budgétaire64 dans son premier rapport sur la
soutenabilité fiscale.
En Allemagne, seul le conseil de stabilité offre une information
globale sur la situation budgétaire de la fédération dans son ensemble. La
consolidation des comptes locaux, à des fins statistiques, porte sur des
données non harmonisées. En effet, l’absence d’harmonisation des règles
comptables applicables aux administrations publiques, ainsi que
l’hétérogénéité des modalités des contrôles des comptes des collectivités
décentralisées interdisent, pour l’instant, toute consolidation comptable
des comptes locaux.
Très abouti au Royaume-Uni, ou en cours de perfectionnement du
fait des exigences du traité sur la stabilité, la coordination et la
gouvernance (TSCG) en Allemagne ou en Italie, le cadre à l’intérieur
duquel se déploient les relations financières entre l’État et les collectivités
territoriales, vise d’abord à appréhender les finances locales au niveau
consolidé comme une des trois composantes des finances du secteur
public. Ainsi, la prévision de la dépense locale fait partie de la prévision
de toutes les administrations publiques. Il vise ensuite à donner à l’État
les moyens d’assurer les responsabilités qui découlent de ses obligations
européennes à travers un pouvoir fiscal prépondérant et des instruments
négociés de régulation comme en Italie ou Royaume-Uni, ou par le
partage et la péréquation des ressources fiscales comme en Allemagne.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________
L’examen de la situation financière des collectivités locales en
2012 met en évidence la poursuite d’une hausse tendancielle des dépenses que la contrainte budgétaire n’a pas suffisamment freiné. La
croissance des charges de fonctionnement, qui ont progressé à un rythme plus élevé que les recettes, s’est accélérée.
Si la contribution des administrations publiques locales au déficit
des administrations publiques françaises demeure proche de l’équilibre, cette hausse tendancielle des dépenses de fonctionnement n’est
soutenable que par une augmentation de la fiscalité ou des transferts
financiers de l’État. Dans un contexte où il convient, au contraire, de limiter la pression fiscale et de réduire le déficit de l’État, la
participation des collectivités locales à la stratégie de redressement des finances publiques, telle notamment que définie dans le programme de
64 Office for Budget Responsibility.
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L’ÉVOLUTION D’ENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 59
stabilité présenté en avril 2013, implique, de leur part, un effort
particulier de maîtrise des dépenses.
La baisse programmée des dotations de l’État en 2014 et en 2015
devrait constituer à cet égard une incitation forte. Toutefois, les
modalités retenues pour cette baisse en 2014 et l’octroi de nouvelles ressources aux départements ainsi qu’aux régions réduisent cette
incitation.
Le transfert de ressources fiscales de l’État aux départements à
hauteur de 830 M€ réduit de 55 % l’effet de la baisse des dotations sur le
budget de l’État. Le relèvement de 20 % du plafond du taux des droits de mutation à titre onéreux est destiné à compenser la baisse attendue du
produits de ces droits en apportant des ressources estimées à 0,9 Md€
pour 2014 et à 1,2 Md€ pour 2015 aux départements. Au total, ceux-ci bénéficieront d’un montant de ressources supplémentaires de 1,7 Md€ en
2014 et de 2 Md€ en 2015. La substitution de ressources fiscales, à hauteur de 0,9 Md€, à des dotations dont le montant était gelé, permettra
également aux régions de desserrer la contrainte financière.
Les arbitrages rendus répondent aux attentes des collectivités territoriales dont la participation au rétablissement de l’équilibre des
comptes public se trouvera globalement amoindrie au moyen d’un
transfert de cet effort sur l’État et sur les contribuables. Toutes choses égales par ailleurs, il est de nature à réduire la recherche par les
collectivités de véritables pistes d’économies permettant de freiner
l’évolution de la dépense locale.
Dans le contexte actuel, il eût été préférable que la contribution
des collectivités soit établie en fonction des capacités contributives respectives des différentes catégories de collectivités dans le cadre d’une
véritable solidarité entre celles-ci. Cela aurait favorisé une meilleure
allocation de la ressource au niveau local et constitué une véritable incitation à la rationalisation et à l’optimisation de la dépense du
secteur.
Pour 2015, il serait souhaitable que la baisse des dotations soit
effectuée selon une logique de péréquation entre catégories de
collectivités pour mieux prendre en compte leurs capacités contributives respectives au regard de leurs charges et favoriser une plus grande
maîtrise des dépenses de leur part. Cette alternative présenterait, en outre, l’avantage de ne pas peser sur les ressources budgétaires de l’État,
contrairement aux choix effectués pour 2014.
À l’instar de ce qui se met en place dans les principaux pays voisins de la France, il apparaît nécessaire de définir une gouvernance
d’ensemble pour le secteur public local donnant à l’État les moyens
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60 COUR DES COMPTES
d’assumer les responsabilités qui découlent de ses obligations
européennes. Pour cela, il serait utile de définir un cadre législatif mettant en œuvre, pour les collectivités territoriales, l’article 4 de la loi
organique du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la
programmation des finances publiques. Ce dispositif pourrait être préparé après consultation du futur Haut conseil des territoires qui serait
aussi le lieu de conclusion d’un pacte État/collectivités territoriale
déclinant les orientations ainsi fixées. Il permettrait ainsi aux collectivités territoriales d’entrer davantage dans une logique d’amélioration de
l’efficience des finances publiques de notre pays.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1. préciser, en application de l’article 4 de la loi organique du
17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, les règles
d’encadrement des dépenses, des recettes et du solde des administrations publiques locales justifiées par les
engagements de redressement des finances publiques pris
dans le programme de stabilité de la France ;
2. décliner les règles ainsi posées dans un pacte de
gouvernance des finances locales élaboré au sein du Haut
conseil des territoires ou de toute autre instance équivalente ;
3. mettre en œuvre, pour 2015, la baisse des concours financiers de l’État selon une logique de péréquation entre
les catégories de collectivités et au sein de celles-ci.
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Chapitre II
L’évolution des finances locales par
catégorie de collectivités
L’appréciation de la situation et des perspectives financières de
chacune des catégories de collectivités territoriales prolonge l’analyse
d’ensemble sur le secteur public local. Elle prend en compte les
particularités de l’équilibre financier des communes, des
intercommunalités, des départements et des régions, ainsi que les
trajectoires parfois divergentes des unes et des autres. Elle rend mieux
compte des problématiques de gestion auxquelles sont confrontés les
exécutifs locaux. Elle permet d’identifier les marges de manœuvre
respectives de chacune de ces catégories.
La réforme de la fiscalité locale induite par la suppression de la
taxe professionnelle accentue les différences d’évolution entre catégories.
La spécialisation fiscale partielle qui l’accompagne, la nature des
ressources qui composent le panier de recettes de chacune d’entre elles,
les différences qui en résultent au regard de la capacité à agir sur les taux
sont autant de facteurs de différenciation65.
La nature des services rendus par chacune des catégories de
collectivités induit également des différences dans la structure et dans la
dynamique des dépenses. Ainsi, le financement de services de proximité
65 Voir sur ce point le chapitre IV du présent rapport.
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62 COUR DES COMPTES
par le secteur communal, de dépenses d’aide sociale par les départements
et d’infrastructures de transport, essentiellement ferroviaires, par les
régions constituent autant de spécificités à prendre en compte dans
l’appréciation des conditions de l’équilibre financier.
Pour autant, chaque catégorie de collectivités contribue à la
dépense publique globale et se trouve soumise aux contraintes financières
qui résultent de l’effort de redressement des finances publiques prévu par
la loi de programmation et les engagements européens de la France. La
capacité de chacune d’entre elles à participer à cet effort dessine ainsi les
contours d’un cadre commun d’analyse.
La différenciation des situations conduit à examiner
successivement l’évolution des finances du secteur communal, regroupant
les communes et les établissements de coopération intercommunale, celle
des départements et celle des régions.
I - Les finances des communes et des
intercommunalités
Compte tenu des limites actuelles du dispositif de centralisation
des comptes locaux, une présentation agrégée de l’évolution de
l’ensemble constitué par les communes et les établissements publics de
coopération intercommunale n’est pas possible. Cette carence est
regrettable dans la mesure où seule une telle présentation permettrait d’en
rendre compte de façon pleinement cohérente eu égard aux
interpénétrations entre les deux niveaux.
Dans ces conditions, la situation et les perspectives financières des
communes et des intercommunalités sont présentées successivement.
A - Les finances communales
1 - La situation en 2012
En 2012, les charges de fonctionnement des communes ont
progressé plus rapidement que les recettes correspondantes, entraînant un
léger recul de l’épargne brute (voir tableau en annexe 2). L’effort
d’équipement, qui a été soutenu, a été financé par un recours accru à
l’emprunt. La capacité moyenne de désendettement des communes, bien
qu’en légère progression par rapport à 2011 demeure cependant
globalement satisfaisante.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 63
Tableau n° 3 : évolution des finances communales 2010 – 2012
En Md€ 2010 2011 2012 2012
/2011
Produits réels de fonctionnement 74,16 76,61 77,88 1,7 %
Charges réelles de fonctionnement 62,42 63,82 65,30 2,3 %
Épargne brute 11,74 12,79 12,58 - 1,6 %
Recettes réelles d’investissement
(hors emprunts) 10,92 10,88 10,99 1,0 %
Dépenses réelles d’investissement
(hors emprunts) 21,70 22,95 23,68 3,2 %
Encours de la dette 59,35 60,04 61,50 2,4 %
Ratio de désendettement 4,95 4,60 4,80
Source : Cour des comptes – données DGFiP
a) Une progression modérée des produits de fonctionnement en 2012.
En 2012, la progression des produits réels de fonctionnement des
communes (77,9 Md€) s’est ralentie (+ 1,7 % contre + 3,3 % en 2011).
Si la fiscalité (47 Md€), qui représente plus de 60 % de ces ressources, a
augmenté de 2,7 %, les dotations et participations de l’État (22,2 Md€)
ont reculé de 0,9 %.
La fiscalité directe (31,8 Md€) représente 68 % des ressources
fiscales des communes auxquelles il convient d’ajouter la fiscalité
reversée par les groupements à fiscalité propre (9,3 Md€). La fiscalité
indirecte (6,4 Md€) n’en représente que 13 %.
La progression du produit fiscal des communes est imputable à
celle de la fiscalité directe (+ 3,4 %), alors que la fiscalité indirecte est
restée stable. À l’issue de la réforme induite par la suppression de la taxe
professionnelle, les communes disposent ainsi de ressources leur
apportant de relatives marges budgétaires66.
A contrario, dans un contexte de gel d’une partie des dotations de
l’État, les dotations et participations versées aux communes (22,2 Md€ en
prenant en compte la dotation de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle) ont reculé de 0,9 % en 2012.
66 Sur ce point voir le chapitre IV de ce rapport.
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64 COUR DES COMPTES
b) Un taux de progression des charges de fonctionnement stable par
rapport à 2011
Les charges réelles de fonctionnement des communes (65 Md€)
ont progressé de 2,3 %, soit un taux équivalent à celui de 2011. Au sein
de celles-ci, les charges de personnel (34,1 Md€), qui représentent 52 %
du total, ont augmenté de 2,6 % 67 et les achats de biens et services
(16,7 Md€) de 3 %.
Les charges de gestion courante (11,2 Md€) se sont stabilisées par
rapport à 2011 (+0,1%), en dépit de l’accroissement des subventions de
fonctionnement versées (+ 1,7 %). Les charges financières (2,3 Md€) ont
augmenté de 3,4 % en 2012 après une hausse supérieure à 6 % en 2011.
Elles représentent 3,5 % des charges de fonctionnement, comme en 2011.
c) La baisse de l’épargne brute des grandes communes
Les charges de fonctionnement ayant progressé davantage que les
recettes correspondantes en 2012, les communes ont dégagé une épargne
brute (12,6 Md€) en diminution de 1,6 % par rapport à 2011. Cette
diminution affecte particulièrement les communes dont la population est
comprise entre 10 000 et 100 000 habitants, ainsi que la Ville de Paris.
À l’inverse, l’épargne brute progresse dans les petites communes :
+ 5 % pour celles de moins de 500 habitants et + 2,8 % pour celles de 500
à 3 500 habitants. Cette dernière catégorie dégage par ailleurs un quart de
l’épargne brute de l’ensemble des communes, soit une proportion très
supérieure à sa part dans les produits (18 %) et dans les charges (16 %) de
l’ensemble des communes. En valeur, le total de l’épargne brute dégagée
par les communes de moins de 500 habitants est presque équivalent au
montant dégagé par la strate 50 à 100 000 habitants, alors que ces deux
strates représentent respectivement 4 et 11 % des produits et charges de
fonctionnement de l’ensemble des communes.
Ce constat est à rapprocher de la progression des charges de
personnel qui représentent une part beaucoup plus importante dans les
dépenses des grandes communes68.
67 Sur ce point voir le chapitre V de ce rapport. 68 Sur ce point voir le chapitre V de ce rapport.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 65
d) La poursuite de la progression des investissements en 2012
Les dépenses d’investissement (23,7 Md€) ont augmenté de 3,2 %
en 2012, à un rythme toutefois inférieur à celui de 2011 (+ 5,8 %). Cette
évolution sur deux années fait suite à la baisse constatée en 2010
(- 6,2 %). Un peu moins d’un quart de ces dépenses est porté par les
communes de 500 à 3 500 habitants et un autre quart par les communes
de 10 000 à 50 000 habitants.
Au sein des dépenses d’investissement, les dépenses d’équipement
propre (21,5 Md€) ont progressé de 4,1 % et les subventions
d’équipement versées (1,4 Md€) de 12,7 %. Les communes de 10 000 à
50 000 habitants et de plus de 100 000 habitants hors Paris ont fait porter
leur effort sur les dépenses d’équipement (+ 6,4 % et + 13,2 %) à
l’inverse des petites communes qui ont privilégié l’octroi de subventions.
Un exemple de maintien des dépenses d’investissement
La volonté des communes de continuer à investir en modérant la
dépense de fonctionnement est illustrée par la commune d’Agen (Lot-et-
Garonne) qui a adopté le principe de budget base « zéro » afin que chaque
dépense de fonctionnement soit justifiée au premier euro. En revanche, Agen
a connu une montée en puissance incontestable des dépenses d’équipement
dont le montant a quasiment doublé entre 2008 et 2011 : il est passé de
6,3 M€ en 2008 à 12,3 M€ en 2011.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
d’Aquitaine, Poitou-Charentes sur la commune d’Agen
Les recettes d’investissement hors emprunt (11 Md€) ont été
quasiment stables par rapport à l’année 2011 (+ 1 %). Si le fonds de
compensation de la TVA (2,6 Md€) a augmenté de 4,9 %, ainsi que les
subventions d’équipement reçues (4,5 Md€, + 4,1 %), les produits de
cession d’immobilisations (2,1 Md€) ont diminué de 12,5 %.
Le recours à l’emprunt69 (7,1 Md€) a été plus important qu’en 2011
(+ 12 %). À la fin de l’année 2012, la dette communale atteignait
61,5 Md€, en augmentation de 2,4 %. Cependant, la trésorerie nette des
communes (20 Md€) s’est aussi accrue de près de 9 %. Il semble ainsi
que les communes aient emprunté au-delà de leurs besoins
d’investissement en 2012 et alimenté ainsi leur trésorerie.
69 Hors opérations de refinancement et tirage de lignes de trésorerie.
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66 COUR DES COMPTES
Le taux d’épargne brute des communes 70 a diminué en 2012.
S’élevant à 16,2 %, il reste cependant supérieur aux années 2009 (14,3 %)
et 2010 (15,8 %). Leur ratio de désendettement, qui s’est un peu dégradé,
reste cependant inférieur à 5 années (4,8).
2 - Les évolutions attendues pour 2013
a) Des incertitudes sur les recettes
L’incidence de la stabilisation des dotations de l’État et les
incertitudes qui affectent la progression des ressources fiscales
À l’instar de ce qui s’est produit en 2012, la stabilisation en valeur
d’une partie des dotations de l’État se traduira, toutes choses égales par
ailleurs, par une réduction du taux global d’évolution des recettes de
fonctionnement des communes. Il en résultera un renforcement de la
contrainte financière et une pression à la baisse des budgets. Ainsi que le
suggère une enquête conduite par l’Association des maires de France
auprès des membres de sa commission des finances, la perception d’une
contrainte renforcée est particulièrement marquée pour les collectivités de
moins de 10 000 habitants.
L’évolution des ressources de fonctionnement des communes sera
ainsi fortement dépendante de la progression des recettes fiscales. Le
produit de la fiscalité indirecte risque d’être affecté par le ralentissement
de l’activité économique et, pour la fraction additionnelle aux droits de
mutation à titre onéreux, par le recul du marché immobilier.
La réforme de la fiscalité locale de 2010 a conservé aux communes
une part prépondérante de fiscalité directe. Celle-ci est peu sensible à la
conjoncture et se caractérise par un dynamisme des bases dont la
progression a assuré l’essentiel de l’augmentation des ressources en 2012.
Il devrait en être de même en 2013. Compte tenu de l’approche des
élections en 2014, la hausse des taux devrait rester modérée. Une
progression du montant de la fiscalité directe identique à celle de 2012
(+ 3,4 %) constitue une hypothèse raisonnable.
Par ailleurs, l’évolution du produit de la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE) perçue par les communes 71 en 2013
(+ 1,6 %) ne constitue pas, à la différence de ce qui se produit pour
d’autres catégories de collectivités un surcroît de recettes inattendu72 .
70 Épargne brute rapportée aux produits de fonctionnement. 71 Les communes perçoivent environ un quart de la CVAE du bloc communal. 72 Voir sur ce point la partie I du présent relevé.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 67
Néanmoins, la volatilité du produit et de sa répartition constitue un
facteur majeur d’incertitude pour l’établissement des budgets.
La progression de la péréquation horizontale
L’enquête précitée de l’Association des maires de France fait état
d’appréciations négatives qui accompagnent la mise en place du fonds de
péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). La
progression des ressources du fonds, qui passeront de 150 M€ en 2012 à
360 M€ en 2013, est perçue comme une contrainte supplémentaire pour
les communes qui supportent le prélèvement.
Le rapport du Gouvernement de septembre 2012 relatif au FPIC
présente les caractéristiques majeures de ce dispositif. Les communes
isolées, dont les ressources sont parfois supérieures à celles des
communes environnantes, ont été plus fortement sollicitées que les
ensembles intercommunaux qui sont les principaux bénéficiaires du
fonds. Si la première année d’application du dispositif a mis en évidence
son caractère nettement péréquateur, l’absence de prise en compte des
charges parmi les critères des prélèvements effectués en 2012 a constitué
une faiblesse. La loi de finances pour 2013 a corrigé ce premier point : la
détermination du montant du prélèvement se fera sur la base d’un indice
synthétique composé désormais pour 20 % par le critère de revenu par
habitant73
. Si, d’un point de vue global, les reversements et les
prélèvements se compensent, la montée en puissance de la péréquation
horizontale permet de desserrer la contrainte financière pour les
collectivités disposant de moindres ressources fiscales.
b) Des charges de fonctionnement en progression
En dépit des efforts de maîtrise des dépenses de fonctionnement
courant, la masse salariale, qui constitue le premier poste de dépenses des
communes, devrait continuer à croître en raison de l’augmentation du
SMIC au 1er janvier 2013 qui affecte les rémunérations des agents de
catégorie C, de l’effet « glissement vieillesse technicité », et de l’effet de
la revalorisation des cotisations à la caisse nationale de retraite des agents
des collectivités locales (CNRACL). La poursuite de la stabilisation des
effectifs n’est en outre pas certaine en raison des conséquences de la
réforme des rythmes scolaires, à compter principalement de 2014, ou des
créations d’emplois d’avenir.
73 Ce critère est un indicateur avancé du poids des charges encourues potentiellement
par une collectivité donnée.
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68 COUR DES COMPTES
Par ailleurs, en fin de cycle électoral, l’incidence de la mise en
service des équipements pourrait également avoir un effet sur le niveau de
la dépense de fonctionnement.
Au regard des perspectives limitées de progression des ressources
de fonctionnement, le maintien en 2013 du taux de croissance des
dépenses de 2012 devrait conduire, bien qu’il soit relativement modéré, à
une nouvelle baisse de l’épargne brute.
Premiers éléments concernant l’exercice 2013
La commune de la Roche-sur-Yon (Vendée) cherche à rationaliser ses
dépenses de fonctionnement pour maintenir les mêmes taux d’imposition que
les années précédentes. L’évolution attendue repose uniquement sur la
revalorisation forfaitaire des bases d’imposition pour 2013, fixée à 1,8 %
dans la loi de finances pour 2013, et sur la progression régulière des bases
d’imposition de la ville, estimée à 1,1 %. Elle anticipe une réduction des
dotations de l’État et des allocations compensatrices : en ayant notamment
intégré l’hypothèse d’une diminution progressive des dotations à partir de
2014.
Les dépenses réelles de fonctionnement sont estimées en
augmentation de 2,5 % par rapport au BP 2012, notamment du fait d’une
nouvelle augmentation des charges de personnel de 3 % (GVT et
revalorisation du SMIC au 1er janvier 2013). La ville compte poursuivre sa
démarche de rationalisation des coûts, notamment en déclinant chacune des
politiques publiques mises en œuvre en « politiques », « programmes » et
« actions » afin de mieux définir les objectifs poursuivis, et mieux évaluer les
coûts de chaque dispositif. Elle envisage aussi de mener une démarche
comparative concernant le processus d’achats afin d’élaborer un plan
d’optimisation propre à en améliorer la performance.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes des
Pays de la Loire sur la commune de la-Roche-sur-Yon
c) Une croissance des investissements
Outre la réduction de l’épargne brute, les communes pourraient
également enregistrer une baisse de leurs ressources d’investissement.
L’enquête précitée de l’AMF mentionne la diminution des subventions
reçues de l’État, des régions, des départements et des intercommunalités.
De fait, les départements, qui ont globalement réduit leurs subventions
d’investissement en 2012, risquent de continuer à le faire en 2013.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 69
Si de nombreuses collectivités indiquent leur intention de différer
certains investissements, il est probable que la fin du cycle électoral se
traduira néanmoins par des investissements en légère hausse en raison de
l’achèvement des opérations programmées. La détente sur les conditions
de financement pourrait y contribuer.
3 - Les évolutions prévisibles pour 2014 et au-delà
a) L’impact des modalités de la baisse des dotations de l’État
La diminution des dotations de l’État en 2014 et 201574 constitue
un facteur supplémentaire de contrainte financière. Celle-ci est cependant
limitée dans la mesure où la clef de répartition retenue par l’État est
proportionnelle au poids des ressources du secteur communal dans
l’ensemble de celles des collectivités territoriales, conformément aux
souhaits exprimés par ses représentants au comité des finances locales.
Les modalités retenues font supporter aux communes près de 70 %
de l’effort incombant au bloc communal contre 30 % pour les
intercommunalités. Toutes choses égales par ailleurs, la réduction de
588 M€ des dotations des communes constituera néanmoins une
contrainte significative pour celles-ci. Mais elle sera cependant atténuée
par la dynamique spontanée de la fiscalité communale.
b) Le développement des dispositifs de solidarité horizontale
La diminution des dotations en 2014 sera concomitante de la
montée en puissance du fonds de péréquation intercommunal et
communal. Le FPIC devrait être porté à 570 M€ en 2014, puis 780 M€ en
2015 et 1 Md€ en 2016. Le fonds de solidarité de la région d’Île-de-
France devrait également disposer de ressources plus importantes
(250 M€ en 2014, 270 M€ en 2015 et 2016).
74 Voir sur ce point le chapitre I du rapport.
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70 COUR DES COMPTES
Pour les collectivités prélevées, l’effet négatif sur les ressources
s’ajoutera à l’impact de la diminution des dotations et se traduira par une
contrainte budgétaire renforcée. Un infléchissement de la dépense devrait
en découler. Compte tenu du cycle électoral, l’ajustement est susceptible
de porter d’abord sur la dépense d’investissement, traditionnellement plus
faible en début de mandat. La préservation d’une certaine capacité
d’investissement nécessitera cependant la recherche de pistes
d’économies.
À l’inverse, pour les collectivités bénéficiaires, le renforcement de
la péréquation horizontale constituera un facteur d’accompagnement de la
baisse des dotations.
c) L’impact de charges nouvelles
Un certain nombre de charges nouvelles vont mécaniquement
peser sur les collectivités et obérer leurs capacités à endiguer le flux des
dépenses : la réforme des rythmes scolaires, la hausse des cotisations
retraites patronales 75 , les co-financements de politiques nationales, et
l’annonce récente de la création de 100 000 places de crèches en partie à
la charge des communes, le relèvement des taux de TVA76.
B - Les finances intercommunales
1 - L’exécution 2012
Au premier janvier 2013, l’intercommunalité à fiscalité propre
(communauté de communes, communautés d’agglomération,
communautés urbaines, syndicats d’agglomération nouvelle et
métropoles 77 ) intéressait 60,9 millions d’habitants (92 %) et 36 049
communes (98 %). Le nombre de communes hors intercommunalité
s’élevait à 615 (contre 1 378 en 2012). Celles-ci rassemblaient encore
5,2 millions d’habitants78.
75 Voir chapitre V du présent rapport. 76 L’AMF estime à 2 Md€ ces charges nouvelles en 2014. 77 Une seule métropole, catégorie créée par la loi de réforme des collectivités
territoriales de décembre 2010, existe à ce jour : celle de Nice Côte d’Azur. 78 Source : direction générale des collectivités locales, juin 2013.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 71
Le nombre de structures intercommunales a également diminué,
passant de 2 581 au 1er
janvier 2012 à 2 456 au 1er janvier 2013, ce qui
traduit une concentration (relative) de celles-ci. Elles se répartissent en
une métropole, 15 communautés urbaines, 213 communautés
d’agglomération (+ 11 par rapport à 2012), 2 223 communautés de
communes (- 135) et 4 syndicats d’agglomération nouvelle (- 1).
L’augmentation du périmètre de l’intercommunalité a un impact
sur le volume de leurs recettes et de leurs dépenses. Bien qu’en
progression sensible, les premières augmentent moins vite que les
secondes, ce qui a entraîné une stabilisation de l’épargne brute (voir
tableau en annexe 3). Les intercommunalités ont néanmoins continué
d’accroître leurs dépenses d’investissement en recourant plus fortement à
l’emprunt. Leur dette s’est fortement accrue.
Tableau n° 4 : évolution des finances des groupements à fiscalité
propre 2010 - 201279
En Md€ 2010 2011 2012 2012/2011
Produits réels de fonctionnement 21,95 23,06 24,26 5,2 %
Charges réelles de fonctionnement 17,20 18,01 19,23 6,8 %
Épargne brute 4,74 5,05 5,02 - 0,5 %
Recettes réelles d’investissement
(hors emprunt) 2,92 3,26 3,21 - 1,7 %
Dépenses réelles d’investissement
(hors emprunt) 7,69 8,49 9,00 6,0 %
Encours de la dette 18,19 19,30 21,21 9,9 %
Ratio de désendettement 3,83 3,82 4,22
Source : Cour des comptes d’après données DGFiP
79 Les données présentées dans ce tableau présentent les limites mentionnées dans le
chapitre I et précisées dans le chapitre III.
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72 COUR DES COMPTES
a) Une progression des recettes de fonctionnement
Une forte progression de la fiscalité
En 2012, les recettes réelles de fonctionnement des intercommunalités
(24,3 Md€ hors reversements aux communes) ont augmenté de 5,2 % par
rapport à 2011, pour partie en lien avec l’augmentation de leur périmètre
et l’accroissement des compétences qui leur sont transférées. Les
structures intercommunales perçoivent par ailleurs plus de 9,4 Md€ de
fiscalité qu’elles reversent aux communes au titre de l’attribution de
compensation 80 et, le cas échéant, de la dotation de solidarité
communautaire.
La fiscalité nette perçue au profit des intercommunalités
(11,8 Md€), en hausse de 8,2 % (+ 1 Md€), représente 48 % des produits
de fonctionnement. La progression des recettes de l’intercommunalité
résulte de la hausse de la fiscalité directe (5,3 %) et de celle de la fiscalité
indirecte (+ 4,4 %), ainsi qu’il résulte du tableau qui suit.
Tableau n° 5 : fiscalité des intercommunalités (hors DCRTP)
en Md€ 2010 2011 2012 2012/2011
Impôts et taxes 11,18 10,86 11,76 8,2 %
dont fiscalité directe 15,91 15,80 16,64 5,3 %
dont fiscalité reversée - 8,64 - 9,27 - 9,44 1,9 %
dont fiscalité indirecte 4,30 4,24 4,43 4,4 %
Source : Cour des comptes - données DGFiP
80 Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité
professionnelle unique versent à leurs communes membres une attribution de
compensation dont le montant correspond à la différence entre les montants de
fiscalité professionnelle perçus par chaque commune l’année précédant celle de la
première application du régime de fiscalité professionnelle unique et le montant des
coûts nets des charges transférées par chaque commune à l’EPCI, sur la base des
conclusions d’une commission locale d’évaluation des charges transférées. Le
mécanisme perdure après la réforme de la fiscalité économique locale. Au fur et à
mesure du transfert de nouvelles compétences des communes à l’EPCI, l’attribution
de compensation est diminuée de la valeur des nouvelles charges transférées. La loi
prévoit aussi des mécanismes permettant de revoir le montant de l’attribution de
compensation dans certaines conditions.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 73
Progression de la fiscalité
La communauté de communes de Sablé-sur-Sarthe (Sarthe) illustre la
progression de la fiscalité pour l’ensemble des taux en 2012. La ressource
fiscale de la communauté représentait 63 % de ses recettes réelles en 2011.
Le budget primitif 2012 permettait sous le double effet de la progression des
bases d’imposition et de la progression des taux un accroissement de 5,4 %
des ressources fiscales par rapport à 2011. Les bases taxables de la cotisation
foncière des entreprises, de la taxe d’habitation, de la taxe foncière sur le bâti
et de la taxe foncière sur le non bâti progressaient ainsi respectivement de
2,87 %, 3,26 %, 4,17 % et 1,62 %, dans le budget primitif 2012. Les taux de
ces mêmes taxes étaient par ailleurs votés en progression de 2,7 %.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes des
Pays de la Loire sur la communauté de communes de Sablé-sur-Sarthe
Par ailleurs, les attributions de compensation, qui devraient
tendanciellement se réduire avec la montée en puissance des compétences
des EPCI 81 , sont parfois détournées de leur objet, notamment pour
compenser le nouveau mécanisme de péréquation horizontale du FPIC.
81 Voir note page précédente. Il existe en principe trois principaux cas de
modifications dérogatoires des attributions de compensation : en cas de perte de bases
imposables pour l’EPCI, en cas de modification de périmètre de l’EPCI ou de fusion
entre plusieurs EPCI, en tenant compte du rapport de la commission d’évaluation des
charges lorsque le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa
révision ont été fixés librement par le conseil communautaire statuant à l’unanimité.
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74 COUR DES COMPTES
Des reversements des EPCI aux communes membres non conformes
à la règlementation
La détermination de l’attribution de compensation versée aux
communes et les modalités de répartition de la dotation de solidarité
communautaire, ne sont pas toujours conformes à la règlementation.
Ainsi la communauté d’agglomération de Hénin-Carvin (Pas-de-
Calais) consacre la majorité de ses dépenses de fonctionnement (52 %) aux
reversements aux communes des produits fiscaux qu’elle a collectés et à des
contributions budgétaires aux syndicats mixtes. Elle n’a pas réuni depuis
2001 la commission d’évaluation des charges transférées alors même que de
nouvelles compétences communales facultatives lui étaient transférées.
L’attribution de compensation n’a jamais diminué. De même la dotation de
solidarité communautaire (DSC) n’est pas répartie en tenant compte
prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou
financier par habitant. Au contraire, ce reversement complémentaire aux
communes membres est institué avec l’objectif explicite de redistribuer
l’essentiel du surcroit de dotation globale de fonctionnement lié à la
transformation en communauté d’agglomération.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Nord-Pas-de-Calais, Picardie, sur la communauté d’agglomération de
Hénin-Carvin
De même, la communauté de communes « Cœur de bocage » (Deux-
Sèvres) a prévu un mécanisme de révision de l’attribution de compensation
proche d’une indexation, qui a conduit à la progression de 9 % des
contributions versées aux communes membres entre 2005 et 2012.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
d’Aquitaine, Poitou-Charentes sur la communauté de communes Cœur de
bocage
À l’inverse, l’attribution de compensation versée par la communauté
de communes des Vallées d’Ax (Ariège) a bien diminué en fonction de
l’entrée en vigueur des compétences transférées.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de
Midi-Pyrénées sur la communauté de communes des Vallées d’Ax
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 75
La commune de Carcassonne (Aude) a reçu systématiquement de
2005 à 2010 des montants erronés au titre de l’attribution de compensation et
de la dotation de solidarité communautaire versées par la communauté
d’agglomération dont elle fait partie. Ces écarts variant de 100 à 700 000 €
selon les années n’ont été identifiés que tardivement. Par ailleurs la ville a
également pris en charge des dépenses qui étaient facturées à la communauté
d’agglomération dans différents domaines qui relevaient des compétences
transférées : bibliothèque municipale, soutien à l’activité portuaire,
rénovation urbaine, accueil des jeunes enfants. Au cours de ces années la
commission chargée d’évaluer les compétences transférées ne s’est pas
réunie.
Ces situations sont identifiées, notamment depuis l’audit
organisationnel commandé par la ville. Toutefois le constat n’est pas toujours
partagé entre les parties et les avis divergent, spécialement lorsqu’il s’agit de
solder les comptes, la ville demandant le remboursement du solde pour
apurement des années antérieures.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de
Languedoc-Roussillon sur la commune de Carcassonne
Des dotations et participations dont la part dans les ressources
tend à décroitre
La part des dotations et participations de l’État dans les ressources
de fonctionnement des intercommunalités (40 %) a décru en 2012
(- 2 points par rapport à 2011). La dotation globale de fonctionnement
représente à elle seule 72 % de ces dotations. Elle est composée d’une
dotation forfaitaire (0,4 Md€), d’une part de péréquation « verticale », la
dotation d’intercommunalité (2,3 Md€) ainsi que d’une dotation de
compensation correspondant pour l’essentiel à l’ancienne compensation
de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle (4,3 Md€)
que l’EPCI perçoit en lieu et place de ses communes membres.
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76 COUR DES COMPTES
b) Une forte progression des charges de fonctionnement
Les charges réelles de fonctionnement (19,2 Md€) ont progressé de
6,8 % (+ 1,2 Md€). Leur évolution peut refléter celle du périmètre des
intercommunalités et traduire la réalisation des objectifs de la loi de
réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 visant
également au renforcement des compétences exercées.
Une partie importante de cette évolution est liée aux dépenses de
personnel (6,3 Md€) qui ont augmenté de 8,7 %. Ce taux doit cependant
être considéré avec précaution82.
Contrairement aux communes, les charges de gestion courante
(5,9 Md€) ont également progressé à un rythme soutenu (+ 6 %). Les
contributions et participations obligatoires (2,7 Md€) représentent près de
la moitié de ces dépenses, en hausse de 4 %. Le montant des subventions
de fonctionnement (2,7 Md€) a également fortement progressé (+ 9,2 %).
De même, les achats de biens et services ont augmenté de 4,8 % dans les
intercommunalités. Ce poste (5,8 Md€) représente près d’un tiers des
dépenses en 2012.
L’évolution des charges ayant absorbé l’intégralité de la hausse des
recettes de fonctionnement, l’épargne brute (5 Md€) diminue légèrement
après la forte progression de 2010 (+ 16 %) et 2011 (+ 6 %).
c) La hausse de l’investissement et de l’endettement
Un accroissement des dépenses d’équipement et des
subventions d’investissement versées malgré une baisse des
recettes
Après une forte hausse en 2011 (+ 10 %), les dépenses
d’investissement des intercommunalités (9 Md€) ont à nouveau progressé
en 2012 (+ 6 %). Au sein de celles-ci, les dépenses d’équipement propre
(6,7 Md€) progressent de 5,4 % et les subventions d’équipement versées
(1,6 Md€) de 9,5 %. Ces subventions diminuent de 3 % vis-à-vis des
organismes privés, mais augmentent de 16,6 % vers les organismes
publics (1,1 Md€). Parmi celles-ci, 0,3 Md€ sont destinées aux communes
membres (+ 14 %), ce qui est contraire à l’esprit même des réformes de
l’intercommunalité.
82 Voir chapitre V du présent rapport.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 77
Des différences apparaissent selon le type d’intercommunalité.
L’ensemble métropole et communautés urbaines a accru ses dépenses
d’équipement (1,9 Md€) de 13,5 % tandis que pour l’ensemble formé par
les communautés d’agglomération et les syndicats d’agglomération
l’augmentation a davantage concerné les subventions d’équipement
versées (+ 14 %) que les dépenses d’équipement (+ 3 %). Les
communautés de communes ont également majoritairement privilégié
l’accroissement des subventions versées (+ 15 %), ce qui signifie que
l’effort de mutualisation de l’investissement local est faible.
Une forte progression de la dette
La hausse des dépenses d’investissement dans un contexte de
stabilisation de l’épargne brute et de baisse des ressources
d’investissement a été financée par l’emprunt. Les emprunts souscrits
(3,4 Md€) ont augmenté de 28 % en 2012 et l’encours de la dette
(21,2 Md€) de 9,9 %. Si le ratio de désendettement s’est légèrement
dégradé, celui-ci reste un niveau convenable (4,2).
Pour l’ensemble formé par les communautés urbaines et la
métropole de Nice, l’encours de la dette (6,6 Md€) a connu une
progression plus sensible (+ 13 %). Le ratio de désendettement s’est
davantage dégradé (5,3 en 2012 contre 4,6 en 2011). De même, la dette
de l’ensemble formé par les communautés d’agglomération et les
syndicats d’agglomération nouvelle (10,3 Md€) a progressé de 11 %,
pour un ratio de désendettement de 4,7. En revanche, si l’endettement des
communautés de communes (4,3 Md€) a également augmenté, leur
capacité de désendettement (2,7) est très favorable.
Parallèlement à cette progression de l’endettement, la trésorerie
des intercommunalités (7,9 Md€) a progressé de 24,7 % en 2012 après
avoir augmenté de 15 % en 2011. Ce phénomène est constaté pour
l’ensemble des intercommunalités qui, comme les communes, paraissent
avoir emprunté plus que nécessaire.
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78 COUR DES COMPTES
2 - Les évolutions attendues pour 2013
a) Une moindre contrainte financière que pour les communes
La stagnation des dotations de l’enveloppe normée en 2013 devrait
peser, comme pour les communes, sur la croissance globale des produits
de fonctionnement. À l’instar des communes, la structure de financement
des intercommunalités leur assure cependant une base fiscale dynamique,
voire même plus dynamique comme en 2012.
À cet égard, les notifications de CVAE pour 2013 sont, pour les
groupements à fiscalité propre, en augmentation de 9,5 %, soit un produit
supérieur de 284 M€ à celui de 2012. Cette forte progression s’ajoutera à
l’accroissement spontané des autres composantes de la fiscalité directe en
raison de l’effet base.
Pour autant, la hausse de la fiscalité s’accompagne, au sein des
intercommunalités, d’une forte croissance des dépenses de
fonctionnement, notamment de personnel. Celles-ci seront affectées par
l’augmentation du SMIC, l’effet GVT et l’impact des charges de pension
qui s’applique à l’ensemble de la fonction publique territoriale83.
En l’absence d’un freinage des charges de fonctionnement,
l’épargne brute pourrait stagner comme en 2012, voire diminuer.
b) La poursuite des investissements
Les premiers éléments recueillis sur les budgets adoptés en 2013
montrent que les intercommunalités entendent poursuivre leur effort
d’investissement, notamment en ce qui concerne les gros projets
d’équipement. À l’instar de 2012, le tassement des ressources définitives
d’investissement, qui semble anticipé, devrait se traduire par un recours
accru à l’emprunt et par une hausse de l’endettement.
3 - Les évolutions prévisibles pour 2014 et au-delà
Les perspectives de moyen terme des intercommunalités sont
dépendantes des mêmes facteurs que celles envisagées pour les
communes : la baisse des dotations de l’État et la montée en puissance du
fonds de péréquation intercommunal et communal.
83 Sur ce point voir chapitre V du rapport.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 79
En ce qui concerne la répartition de la diminution des concours de
l’État, les intercommunalités supporteront 30 % de la baisse de l’effort
demandé au secteur communal, soit 252 M€.
L’évolution de leurs ressources, qui connaît un rythme plus élevé
que celui des communes, contribuera à atténuer l’impact de cette
réduction des concours de l’État.
***
En dépit de l’absence d’une vision agrégée de l’évolution des
finances des communes et des intercommunalités, plusieurs constats
peuvent néanmoins être effectués.
Si pour les communes le taux de progression des charges s’est
stabilisé, l’augmentation demeure forte pour les intercommunalités,
notamment en ce qui concerne les dépenses de personnel. La progression
sensible des charges de fonctionnement des intercommunalités n’est pas
nécessairement critiquable lorsqu’elle traduit des augmentations de
périmètres ou un accroissement des compétences transférées qui
s’accompagnent en principe d’une réduction concomitante de charges
pour les communes. Toutefois, l’apparente modération de l’évolution des
dépenses des communes ne traduit pas, ou pas encore, de manière
suffisante les effets que l’on serait en droit d’attendre d’un
développement de l’intercommunalité porteuse de mutualisation de la
dépense de fonctionnement du bloc communal.
L’effort d’équipement du secteur communal reste soutenu. Dans
un contexte où l’augmentation des produits de fonctionnement est
insuffisante (pour les communes) ou à peine suffisante (pour les
intercommunalités) pour faire face à la croissance des charges, un effort
de maîtrise des dépenses apparaît nécessaire au-delà de celui déjà
consenti par nombre de collectivités ou groupements.
La baisse des dotations de l’État, calculée au prorata des ressources
totales des différentes catégories de collectivités territoriales, ne prend
pas en compte les capacités contributives de chacune des catégories de
collectivités et, au sein de chaque catégorie, des différentes collectivités
elles-mêmes. Une autre clef de répartition aurait été préférable afin de
tenir compte des marges de manœuvre budgétaires du secteur communal.
Cette solution alternative aurait préservé les ressources fiscales de l’État
et aurait constitué une meilleure incitation au freinage des dépenses.
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80 COUR DES COMPTES
II - Les finances départementales
En 2012, les charges de fonctionnement des départements
(56,0 Md€) ont augmenté de 3,1 % tandis que les produits (63,6 Md€) ne
progressaient que de 0,7 % (voir tableau en annexe 4). En raison de ce
décalage, l’épargne brute (7,6 Md€) a reculé de 14,4 %. La réduction des
marges budgétaires a entraîné une réduction de 2,2 % des investissements
(11,4 Md€), ceux-ci diminuant pour la troisième année consécutive. En
dépit d’une stabilisation des nouveaux emprunts l’encours de la dette
(31,1 Md€) a légèrement augmenté (+ 2 %).
A - L’exécution en 2012
Tableau n° 6 : évolution des finances départementales 2010 -2012
En Md€ 2010 2011 2012 2012/2011
Produits réels de fonctionnement 60,56 63,14 63,57 0,7 %
Charges réelles de fonctionnement 52,86 54,32 56,02 3,1 %
Épargne brute 7,70 8,82 7,56 - 14,4 %
Recettes réelles d’investissement
(hors emprunt) 3,27 3,11 3,02 - 2,9 %
Dépenses réelles d’investissement
(hors emprunts) 12,14 11,70 11,44 -2,2 %
Encours de la dette 29,74 30,46 31,07 2,0 %
Ratio de désendettement 3,86 3,45 4,11
Source : Cour des comptes – données DGFiP
1 - Des produits de fonctionnement en faible progression
La faible progression des produits de fonctionnement des
départements en 2012, résulte principalement de l’évolution de la fiscalité
directe, les composantes de la fiscalité indirecte connaissant des
évolutions divergentes, tandis que les dotations et les participations de
l’État diminuaient.
La fiscalité départementale (41,8 Md€), qui représente 66 % des
produits de fonctionnement, a augmenté de 1,0 % en 2012. Cette
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 81
progression masque deux mouvements de sens contraire : la fiscalité
directe (19,3 Md€) s’accroissait de 3,8 % tandis que la fiscalité indirecte
(22,5 Md€) diminuait de 1,2 %.
La baisse de la fiscalité indirecte, liée au fort recul (- 9 %) des
droits de mutation à titre onéreux (7,8 Md€), n’a été que partiellement
compensée par la progression de 6,1 % du produit de la taxe sur les
conventions d’assurances (6,6 Md€) et de 1,2 % des recettes de taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques (6,5 Md€)84.
Ces évolutions illustrent l’impact de la réforme de la fiscalité
locale consécutive à la suppression de la taxe professionnelle sur les
départements85. Le fort recul de la part de la fiscalité directe dans leurs
ressources les expose davantage à la volatilité du produit des droits de
mutation à titre onéreux en fonction du cycle immobilier86.
Les départements ne disposent désormais du pouvoir de modifier
les taux que sur la seule taxe foncière sur les propriétés bâties
(10,6 Md€)87. En 2012, la pression fiscale sur cette taxe a été accrue en
moyenne de 2,1 % par les départements. Le produit de la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui a remplacé la taxe
professionnelle et sur laquelle les départements n’ont pas de pouvoir de
fixation du taux, s’est élevé à 7,6 Md€, en progression de 2 % par rapport
à 2011.
La bonne tenue des recettes liées aux droits de mutation avait
permis en 201188 aux départements d’échapper à « l’effet de ciseaux » :
leur baisse en 2012, à un niveau qui reste toutefois supérieur à celui de
2010, manifeste la fragilité de leur structure financière.
84 L’augmentation du produit de la TSCA résulte du dynamisme de l’assiette tandis
que l’évolution du produit de la TICPE est aussi liée à la majoration des
compensations par l’État de charges transférées au titre de l’acte 2 de la
décentralisation. 85 Voir sur ce point le chapitre IV de ce rapport. 86 Voir sur ce point, Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, La situation et
les perspectives financières des départements, Tome I, volume 1, p. 96-97. La
Documentation française, février 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr 87 Pour les DMTO, les départements peuvent décider du taux applicable dans une
fourchette comprise entre 1,20 % et 3,80 % mais dans la pratique le taux maximum,
relevé de 3,60 à 3,80 à partir de 2011 est saturé dans l’ensemble des départements. Le
Gouvernement a annoncé, le 16 juillet dernier, la possibilité de relever pour une durée
de deux ans (2014 et 2015) le plafond de perception de ces droits à hauteur maximale
de 4,50 % au lieu de 3,80 %. 88 La dynamique de 2011 résultait également du transfert de la part État des DMTO
consécutif à la réforme de la fiscalité directe.
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82 COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 : la fiscalité des départements entre 2010 et 2012
(en Md€) 2010 2011 2012 2012/2011
Impôts et taxes 40,34 41,41 41,84 1,0 %
dont fiscalité directe 22,59 18,64 19,35 3,8 %
dont fiscalité indirecte 17,76 22,77 22,49 -1,2 %
dont DMTO 7,07 8,61 7,83 -9,0 %
dont TICPE 6,19 6,46 6,54 1,2 %
dont TSCA 3,21 6,25 6,63 6,1 %
sous-total DMTO-TIPCE-
TSCA 16,46 21,31 21,00 - 1,5 %
Source : Cour des comptes - données DGFiP
Exemples de l’impact de la réforme fiscale sur les départements
Les recettes de fonctionnement des départements sont devenues
atypiques et leur panier fiscal a évolué vers un régime d’imposition indirecte
et transférée (TIPP, TSCA) fortement élastique à la conjoncture économique
(DMTO, CVAE). Leur pouvoir de fixer le taux a été divisé par deux. Certains
départements ont pesé sur les taux sur lesquels ils pouvaient encore influer.
Ainsi en est-il dans le département de l’Aude dont le taux de taxe
foncière sur les propriétés bâties est le 3ème le plus élevé de France (30,7 %).
De même le département du Calvados qui avait pu maintenir ses recettes
fiscales en partie grâce aux droits de mutation, a connu un retournement à
partir du mois de septembre 2012. Sa part de pouvoir de fixation du taux est
passée de 60 % à 33 %. Enfin, le département du Haut-Rhin, industriel,
disposait de bases taxables de taxe professionnelle très supérieures à la
moyenne nationale. Après réforme, son pouvoir de modulation des taux est
de 15 % de ses recettes de fonctionnement.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes de
Languedoc-Roussillon sur le département de l’Aude ; de la chambre
régionale des comptes de de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur le
département du Calvados ; de la chambre régionale des comptes d’Alsace
sur le département du Haut-Rhin
Les dotations et les participations de l’État ont diminué de 1 % en
2012 sous l’effet de la baisse des participations et des compensations, les
dotations de l’État liées à la dotation globale de fonctionnement et à la
dotation générale de décentralisation demeurant stables.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 83
2 - Une hausse des charges notamment liée au dynamisme de la
dépense sociale
a) Une croissance élevée des dépenses sociales89
La hausse de 3,1 % des charges de fonctionnement des
départements (56,0 Md€) résulte notamment de la forte croissance des
dépenses sociales (+ 5,6 %). Les frais d’hébergement dans les
établissements sociaux et médico-sociaux et les aides à la personne
(28,2 Md€) représentent en effet plus de 50 % des charges de
fonctionnement des départements en 2012.
La dépense au titre du revenu de solidarité active (RSA) a
progressé de 5,2 % en 2012 pour atteindre 8,2 Md€, tant en raison d’un
effet taux que d’un effet volume. Le RSA, dont le montant a été
revalorisé de 1,7 % en 2012, a été versé à près de 1,39 millions de
bénéficiaires, soit une augmentation de 3 % en moyenne annuelle90. Le
dispositif est depuis 2011 ouvert aux départements d’outre-mer et depuis
le 1er janvier 2012 au département de Mayotte. La progression constatée
touche de manière similaire la métropole et l’outre-mer91.
La dépense au titre des allocations versées aux adultes handicapés
(ACTP et PCH92), qui représente 2 Md€, a progressé de 8,1 % en 2012
soit un rythme d’évolution identique à celui constaté en 2011. La dépense
consacrée à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) des personnes
âgées s’est élevée à 5,5 Md€ en 2012, en progression de 3 %.
À cet égard, comme l’a montré la Cour dans le chapitre déjà cité
sur la situation et les perspectives financières des départements de son
rapport public annuel de 2013, la charge nette de l’ensemble des
allocations universelles de solidarité dont la gestion lui a été transférée
par l’État n’a cessé de croître pour atteindre près de 5 Md€ en 2011.
89 Voir sur ce point le rapport Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I,
Volume I. La situation et les perspectives financières des départements, p. 65-116. La
Documentation française, janvier 2013, 657 P., disponible sur www.ccomptes.fr Ce
chapitre consacré à la situation financière des départements détaille les ressources de
ces derniers pour couvrir ces charges. L’APA est notamment financée à hauteur de
30 % par le versement par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). 90 Sources : CNAF (statistiques nationales des bénéficiaires du RSA au 31 décembre
2012) et Association des départements de France. 91 Les chiffres présentés ici ne comprennent pas Mayotte afin de permettre une
comparaison plus aisée avec l'année 2011. 92 Allocation compensatrice tierce personne et prestation compensatoire du handicap.
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84 COUR DES COMPTES
La dépense de frais d’hébergement en établissements des enfants,
des personnes âgées et des adultes handicapés admis à l’aide sociale
(11,6 Md€) a également fortement augmenté (+ 6,5 %), une partie de
cette augmentation étant liée à l’accroissement du nombre de personnes
handicapées prises en charge. Cette dépense représente 21 % des
dépenses de fonctionnement des départements.
Exemples de la progression des dépenses de prestations sociales
Dans certains départements le poids des prestations d’aide sociale est
particulièrement prononcé.
Dans le département de l’Aude, elles représentent 55 % des dépenses.
Celles-ci sont en progression soutenue depuis 2007. Le vieillissement
démographique et la dégradation du contexte socio-économique affectent
fortement les politiques sociales au titre de la dépendance et de l’insertion.
Dans le département de l’Yonne elles représentent 60 % des dépenses.
Les aides à la personne y ont progressé de plus de 40 % entre 2006 et 2011
passant de 56,3 M€ en 2006 à près de 80 M€ en 2011. Les frais de séjour et
d’hébergement ont augmenté globalement de 32,50 % entre 2006 et 2011.
Dans le département du Gard, qui se place au 4ème rang du nombre de
bénéficiaires du RSA en France métropolitaine (8,2 % de la population
gardoise) cette allocation représente 179 € par habitant, soit le double de la
moyenne nationale. Le taux d’allocataires du RMI dans ce département en
2008 était de près de 20 points supérieur à la moyenne de la France
métropolitaine (58,7 allocataires pour 1 000 personnes de 20 à 59 ans contre
30,9), juste un peu supérieur à la moyenne de la région Languedoc-
Roussillon (57,3) mais inférieur au département de l’Aude (60,9) et des
Pyrénées-Orientales (65,6).
Dans le département du Calvados le poids des dépenses sociales
représentait 64,6 % des dépenses réelles fin 2011. Les personnes âgées sont
les premiers bénéficiaires en termes d’importance des dépenses (29 %).
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes de
Languedoc-Roussillon sur le département de l’Aude et le département du
Gard; de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté
sur le département de l’Yonne ; de la chambre régionale des comptes de
Basse-Normandie, Haute-Normandie sur le département du Calvados
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 85
Certains départements parviennent à rationaliser la dépense sociale :
un exemple de bonne pratique
Certains départements cherchent à mieux maîtriser la dépense sociale.
Dans le département de l’Indre-et-Loire, la part des dépenses sociales,
y compris facultatives, a légèrement diminué (60 % en 2010, 59,9 % en
2011). Le conseil général a mis en place des outils de gestion destinés à
réduire le coût de certaines prestations légales, à rendre leur contrôle plus
efficace ou à en améliorer le recouvrement. En avril 2012, il a signé avec la
CNSA une convention pour trois ans visant notamment à optimiser le temps
passé à la gestion des aides à domicile et à développer la télégestion.
S’agissant de la récupération de la participation des résidents en
établissements, une procédure de paiement en net, en terme à échoir, a été
mise en place pour les personnes âgées depuis le 1er janvier 2011, et une
autre est en cours d’élaboration pour les personnes handicapées. Cette
procédure du « net partiel » simplifie les procédures administratives et a
permis, dès 2011, une économie de charges financières des frais de séjour et
d’hébergement. Selon le département, les régularisations trimestrielles sont
de très faible montant.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes du
Centre, Limousin sur le département d’Indre-et-Loire
b) Une évolution soutenue des dépenses de personnel
Les dépenses de personnel (11,5 Md€), qui représentent 20,5 %
des dépenses des départements, ont également progressé (+ 2,6 %).
Celles-ci comprennent notamment la dépense de rémunération des
assistantes maternelles, dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance,
(1,2 Md€) en progression de 4,9 %.
c) Une évolution plus modérée des autres dépenses
Les contributions obligatoires (4,2 Md€) ont pour leur part
progressé globalement de 1,6 %. Au sein de celles-ci, l’évolution des
dotations aux collèges (1 Md€) a été limitée à 1,5 % et celle des dotations
aux services de secours et d’incendie (2,4 Md€) à 2,8 %, Les
participations (2,1 Md€) ont fortement diminué (- 10 %). Les achats de
biens et services (5,6 Md€) ainsi que les subventions de fonctionnement
versées (2,5 Md€) sont restés stables.
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86 COUR DES COMPTES
Exemples de départements qui ont maîtrisé les charges à caractère
général
Deux départements que les chambres régionales des comptes ont
contrôlés récemment parviennent à maîtriser leurs charges de
fonctionnement, hors personnel.
Le département de l’Yonne avait maîtrisé ses charges à caractère
général en 2011, en entreprenant un effort pour diminuer le poste « achats et
charges externes » ramenant le niveau de celui-ci à 2008 du fait de deux
baisses successives en 2010 et 2011. Celui du Calvados avait maîtrisé ses
charges de fonctionnement, hors masse salariale, avec une augmentation
moyenne annuelle de 0,29 %.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes de
Bourgogne, Franche-Comté sur le département de l’Yonne et de la chambre
régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur le
département du Calvados
d) La forte diminution de l’épargne brute
La plus forte croissance des charges par rapport aux recettes a
entraîné une diminution de 14,4 % de l’épargne brute dégagée par les
départements (7,6 Md€). Ce phénomène illustre, comme en 2009, la
fragilité de la situation financière des départements dont l’équilibre
dépend principalement aujourd’hui de l’importance des droits de
mutation à titre onéreux. Ainsi, le taux d’épargne brute, c'est-à-dire le
montant de l’épargne brute rapportée aux produits réels de
fonctionnement est passé de 14 % en 2011 à 11,9 % en 2012.
L’effet de ciseaux : l'évolution divergente des ressources et des
dépenses
Deux exemples illustrent l’inversion récente des courbes dans certains
départements.
Le département de la Drôme, qui bénéficiait d’un niveau de ressources
de taxe professionnelle très dynamique résultant de l’implantation d’un site
nucléaire sur son territoire, connaît une situation moins favorable à la suite de
la réforme de la taxe professionnelle et du fait du rythme de progression
décalé des dépenses sociales et des recettes allouées par l’État pour les
financer.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 87
Le département du Haut-Rhin s’est lui aussi trouvé confronté à ce
croisement des courbes : entre 2006 et 2011 les charges ont progressé de
37 %, les produits de 19 %.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes
d’Alsace sur le département du Haut-Rhin et de la chambre régionale des
comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes sur le département de la Drôme
3 - Une nouvelle réduction des investissements des départements
Pour la troisième année consécutive, l’ajustement budgétaire s’est
réalisé au moyen d’un recul de l’investissement. En 2012, les dépenses
d’investissement (11,4 Md€) ont diminué de 2,2 % après avoir baissé de
3,6 % en 2011 et de 13,7 % en 2010. Cet ajustement résulte à la fois de la
baisse de l’épargne brute et de la diminution de 2,9 % des ressources
d’investissement hors emprunt (3 Md€).
La baisse des dépenses d’investissement a concerné aussi bien les
dépenses d’équipement (6,6 Md€), qui ont reculé de 2,9 % que les
subventions d’équipement versées (4,5 Md€) qui ont diminué de 1,9 %
Cette dernière baisse affecte essentiellement les subventions versées aux
communes et intercommunalités.
Une compression des dépenses d’investissement mise en œuvre de
façon différenciée
Subventions ou dépenses d’équipement constituent des variables
d’ajustement que les départements utilisent de façons diverses.
Le département de l’Yonne a, en 2011, réduit ses dépenses
d’équipement directes ainsi que, bien que moins rapidement, les subventions.
Pour sa part, le département du Calvados a diminué ses politiques de soutien
au développement économique et au réseau routier.
Le département d’Indre-et-Loire a accru ses dépenses d’équipement
propre notamment pour la réalisation du dernier tronçon du « périphérique de
la Choisille », la rénovation des châteaux de Loches, de Chinon et du Grand-
Pressigny. Mais il a réduit ses subventions d’équipement versées notamment
aux communes.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des
comptes de Bourgogne, Franche-Comté sur le département de l’Yonne ; de la
chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur
le département du Calvados ; de la chambre régionale des comptes
du Centre, Limousin sur le département d’Indre-et-Loire.
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88 COUR DES COMPTES
4 - La progression de l’endettement et des charges financières
Les charges financières (0,9 Md€) ont augmenté de 8 % en 2012
sous l’effet de la progression de l’encours de dette (31 Md€ en 2012)
mais également du renchérissement des coûts de financement. L’encours
de dette par habitant s’élevait en moyenne à 500 € par habitant en 2012
(hors Paris), mais la situation est très différente d’un département à
l’autre. Pour le département le plus endetté, celle-ci s’élevait à 1 495 €
par habitant (Corrèze), pour le moins élevé à 0,70 € par habitant (Indre).
Si les situations individuelles des départements peuvent être très
contrastées, le ratio moyen de désendettement (4,1 années) demeure
satisfaisant. Toutefois, la fragilité de l'épargne brute, très dépendante des
ressources de fiscalité indirecte constitue un risque pour l’équilibre
financier des départements.
B - Les évolutions attendues pour 2013
1 - Une progression des recettes vraisemblablement limitée
a) Les dotations de l’État et les recettes fiscales
La poursuite de la stabilisation en valeur des dotations de l’État
constitutives de l’enveloppe normée en 2013 induira, à l’instar des autres
catégories de collectivités une contrainte financière pour les
départements. La progression de leurs ressources sera en conséquence
entièrement tributaire du dynamisme de la fiscalité et notamment de
l’évolution des droits de mutation à titre onéreux. À cet égard, les
données disponibles pour le premier trimestre 2013 laissent entrevoir une
réduction sensible de cette ressource (-32 % par rapport au premier
trimestre 2012) qu’il convient toutefois d’accueillir avec prudence.
En ce qui concerne la fiscalité directe, la progression devrait
essentiellement résulter de celle des bases. Une enquête conduite par
l’Assemblée des départements de France auprès de 57 départements
indique que 65 % d’entre eux maintiendraient leur taux de taxe sur le
foncier bâti et que 26 % seraient contraints d’accroître la pression fiscale.
Les notifications relatives au produit de la CVAE pour 2013 sont
cependant en hausse de 7,4 %, soit un surplus de 552 M€. Une telle
progression, qui soulève une interrogation au regard de la mise en place
de cette nouvelle imposition économique, apparaît de nature à desserrer
quelque peu la contrainte budgétaire. Pour autant, les variations sont
sensibles entre départements dont certains enregistrent une diminution de
la CVAE et d’autres des augmentations importantes (près de 24 % pour
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 89
l’un d’entre eux). Toutes choses égales par ailleurs, ces variations
contribueront à accentuer les différences entre les départements.
Au total, cependant, la croissance moyenne des recettes de
fonctionnement des départements ne devrait pas être en 2013 très
différente de celle constatée en 2012. À cet égard, les prévisions de
recettes pour 2013 examinées sur un échantillon de 75 départements
mettent en évidence la prudence des collectivités qui retiennent en
moyenne une progression de 0,5 % de la fiscalité par rapport au budget
201293.
b) La péréquation
La contrainte budgétaire pour les départements les moins bien
dotés en ressources peut être desserrée par le renforcement de la
péréquation. Celle-ci sera cependant en recul en 2013.
Certes, différentes mesures ont été adoptées par le législateur pour
accroître certains dispositifs de péréquation. Au sein de la dotation
globale de fonctionnement, les dotations de péréquation destinées aux
départements ont été augmentées de 20 M€ (+ 1,4 %) en LFI 2013 pour
atteindre 1 413 M€.
La loi de finances pour 2013 a par ailleurs créé un fonds de
péréquation de la CVAE qui repose sur deux prélèvements et qui
représentera une valeur de 59 M€ :
- un premier prélèvement sur stock pour les départements dont
le revenu par habitant est supérieur au revenu médian des
départements en N et qui ont perçu en N-1 un montant de
CVAE par habitant supérieur à 90 % de la CVAE moyenne
par habitant au niveau national ;
- un second prélèvement sur flux prenant en compte
l’accroissement de la CVAE entre N-1 et N.
Les départements éligibles aux ressources du fonds sont ceux dont
le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel financier par
habitant moyen de l’ensemble des départements.
Ces nouvelles ressources de péréquation ne compensent cependant
pas la diminution du fonds de péréquation des droits de mutation à titre
onéreux institué par la loi de finances initiale pour 2011 à compter de
2011 et alimenté par deux prélèvements :
93 Prévisions établies avant la notification de la CVAE pour 2013.
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90 COUR DES COMPTES
- un premier prélèvement sur stock calculé sur la base des
DMTO perçus l’année précédant la répartition ;
- un second précédent sur flux dont l’assiette est constituée
uniquement de l’augmentation des DMTO perçus par chaque
département entre N-1 et N. (Il est donc nul en cas de baisse
des DMTO perçus.)
D’un montant de 440 M€ en 2011, ce fonds s’élevait à 578 M€ en
2012 dont 120 M€ furent mis en réserve par le comité des finances
locales. La ressource disponible pour être redistribuée s’élevait ainsi à
458 M€ pour 2012. Compte tenu de la baisse des droits de mutation en
2012, les prélèvements alimentant le fonds ont été réduits à 279 M€ pour
2013, auxquels s’ajoute un montant de 60 M€ pris sur la réserve, soit un
total de 339 M€ à redistribuer. Le recul de 26 % du montant à redistribuer
(- 119 M€) n’est donc que partiellement compensé par la création du
fonds de péréquation de la CVAE et par l’augmentation des dotations de
péréquation « verticale » (79 M€ au total).
c) La création d’un fonds d’urgence
Un fonds d’urgence « exceptionnel » pour les départements en
difficulté a été créé par l’article 48 de la loi de finances rectificative du
29 décembre 2012. Doté de 170 M€, ce fonds a été financé au moyen
d’un prélèvement sur les ressources de la caisse nationale de solidarité
pour l’autonomie (CNSA). Il est composé de deux sections de 85 M€
chacune.
Après prélèvement d’une quote-part destinée aux départements
d’outre-mer et aux collectivités de Saint-Martin, Saint-Barthélemy et
Saint-Pierre-et-Miquelon, la première section sera répartie au bénéfice de
la moitié des départements de métropole classés en fonction décroissante
d’un indice synthétique prenant en compte la proportion des bénéficiaires
de l’allocation personnalisée pour l’autonomie, le revenu moyen par
habitant, la proportion de bénéficiaires du revenu de solidarité active,
celle de bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap et
celle des bénéficiaires de l’allocation compensatrice pour tierce personne.
La seconde section permettra le versement de subventions
exceptionnelles à des départements connaissant une situation financière
dégradée du fait, en particulier, des dépenses sociales. Ces subventions
seront versées en fonction de critères tels que l’importance et le
dynamisme des dépenses sociales, le niveau et l’évolution de leur
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 91
endettement et de leur autofinancement ainsi que les perspectives d’une
situation de déficit au sens des articles du code général des collectivités
territoriales qui fixent les règles d’équilibre94.
Les départements pouvaient effectuer une demande de subvention
exceptionnelle jusqu’au 31 mars 2013. À cette date, cinquante-neuf
d’entre eux avaient sollicité une aide.
Ce dispositif, de nature exceptionnel, ne permettra pas de résoudre
les difficultés de nature structurelle que connaissent les départements. Il
pourra néanmoins répondre ponctuellement à un déséquilibre financier. Il
conviendrait toutefois que les subventions allouées correspondent à un
besoin avéré. Tel n’avait pas toujours été le cas avec un dispositif
similaire mis en place en 201095.
2 - La poursuite de la hausse des charges de fonctionnement
Les charges de fonctionnement devraient continuer à croître à un
rythme soutenu compte tenu de la croissance tendancielle des dépenses
sociales. Plusieurs facteurs y contribueront plus particulièrement.
Le montant du RSA a été revalorisé de 1,75 %, soit l’inflation
prévisionnelle. Par ailleurs ce taux a été augmenté de 2 % supplémentaire
en septembre 2013, dans le cadre de l’objectif de revalorisation de 10 %
en cinq ans fixé par le gouvernent lors de la conférence nationale contre
la pauvreté et pour l’inclusion sociale. Le Gouvernement s’est engagé à
compenser cette revalorisation de 10 % à échéance 2017 dont le coût
serait de 650 M€ en 2015 et de 1 Md€ en cumul entre 2013 et 2015. Les
modalités de cette compensation n’ont pas encore été définies.
Par ailleurs, la caisse nationale d’allocations familiales (CNAF)
prévoit une croissance du nombre d’allocataires qui pourrait atteindre 4 %
en moyenne annuelle en 2013, alimentée en partie par des personnes qui
perdraient le bénéfice des indemnités d’allocation chômage. Selon
l’Assemblée des départements de France, un tel scénario entraînerait un
accroissement des dépenses au titre du RSA de près de 0,7 Md€
D’une manière générale, les prévisions budgétaires recueillies par
l’ADF, auprès de l’échantillon de 57 départements précédemment
mentionné, retiennent en majorité une hausse du RSA inférieure ou égale
94 Articles L. 1612-4 et L. 1612-14 95 Voir sur ce point, Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I,
volume 1. La situation et les perspectives financières des départements, p. 65-116. La
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92 COUR DES COMPTES
à 6 %, une progression de l’allocation personnalisée pour l’autonomie
d’environ 2,6 % et une croissance de la prestation de compensation du
handicap de l’ordre de 8 %. Ces prévisions, qui correspondent aux
tendances actuelles, semblent crédibles.
La progression des dépenses de personnel résulte pour les
départements, à l’instar de toutes les catégories de collectivités, pour
partie de l’augmentation du SMIC au 1er
janvier 2013 et de la
revalorisation des cotisations à la caisse nationale de retraite des agents
des collectivités locales (CNRACL). Elle dépend pour une autre partie de
leurs décisions de gestion96.
3 - Une reprise des dépenses d’équipement propre
Les perspectives d’investissement des départements sont fortement
dépendantes de l’évolution de l’épargne brute dont un nouveau recul est
prévisible compte tenu de la poursuite probable de l’effet de ciseaux entre
les dépenses et les recettes. En conséquence, les dépenses
d’investissement seront à nouveau fortement contraintes.
Cependant, l’enquête conduite par l’Assemblée des départements
de France suggère une légère reprise des dépenses d’équipement propre
des départements tandis que les subventions d’investissement versées
pour l’essentiel aux communes et aux EPCI seraient à nouveau en repli.
Le cycle électoral communal, qui induirait une diminution des projets
nouveaux, pourrait favoriser ce schéma. Une telle évolution ne semble
pas confirmée : au vu des budgets primitifs 2013, les dépenses
d’équipement des départements seraient encore en diminution de 6 % et
les subventions d’équipement en baisse de 14 %97.
Une augmentation de l’endettement est également prévisible.
Compte tenu du recul de l’épargne brute, le ratio de désendettement
pourrait se dégrader.
C - Les évolutions prévisibles pour 2014 et au-delà
Les perspectives de moyen terme des départements dépendent de
deux facteurs principaux : la baisse des dotations de l’État en 2014 et
2015 et les décisions qui seront prises pour assurer le financement des
allocations universelles de solidarité.
96 Voir sur ce point le chapitre V de ce rapport. 97 Sous réserve des décisions modificatives prenant en compte l’affectation des
résultats de l’exercice 2012.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 93
1 - L’impact de la baisse des dotations
Les départements supporteront en 2014 et en 2015 les effets de la
baisse des dotations de l’État.
Le scénario retenu par le Gouvernement (un effort de 476 M€ pour
les départements) soulève la question du caractère soutenable de la baisse
des dotations pour les plus fragiles d’entre eux au regard des difficultés
de nature structurelle qui les caractérisent. L’octroi de nouvelles
ressources fiscales en réduira cependant l’effet.
2 - Le financement des allocations universelles de solidarité
Les perspectives financières de moyen terme des départements
dépendent également des suites données aux travaux du groupe de travail
mis en place par le Premier ministre au début de 2013 sur le financement
des trois allocations universelles de solidarité dont les départements ont la
charge.
La Cour a formulé plusieurs recommandations visant à apporter
des marges budgétaires aux départements dans le rapport public annuel de
février 201398. Elle soulignait notamment que tout transfert de fiscalité de
la part de l’État ou de la sécurité sociale s’effectuerait au détriment de
l’équilibre financier de l’un ou de l’autre. De même, toute augmentation
de la pression fiscale pesant sur les ménages ou les entreprises réduirait à
due concurrence les capacités contributives des assujettis dans un
contexte de prélèvements obligatoires déjà élevés. Dès lors, la Cour
suggérait que des marges fiscales soient données aux départements en
procédant à une réallocation de ressources entre catégories de
collectivités. Un tel transfert de fiscalité a cependant été exclu par le
Premier ministre lors de la conférence nationale des finances publiques
du 12 mars 2013.
Les recommandations formulées par la Cour demeurent d’actualité,
tout particulièrement celles relatives à la nécessité d’accroître la
péréquation, à la recherche de nouvelles marges de manœuvre fiscales et
à la mise en place d’un mécanisme atténuant la volatilité du produit des
DMTO.
***
98 Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, volume 1. La
situation et les perspectives financières des départements, p. 65-116. La
Documentation française, février 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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94 COUR DES COMPTES
Le choix du Gouvernement de transférer aux départements un
montant de 830 M€ de recettes fiscales présente l’inconvénient de peser
sur le solde budgétaire de l’État et de réduire à due concurrence l’impact
attendu de la baisse des dotations aux collectivités territoriales. Par
ailleurs, le relèvement de 20 % du plafond des taux des droits de mutation
à titre onéreux, qui peut constituer un effet d’aubaine pour les
départements les mieux dotés en ressources fiscales, a pour effet de faire
porter sur le contribuable l’ajustement budgétaire en faveur des
départements.
III - Les finances régionales
En 2012, les charges de fonctionnement des régions (17,2 Md€)
ont augmenté de 2,7 % tandis que les produits (22,5 Md€) ne
progressaient que de 1,5 % (voir tableau en annexe 5). En raison de ce
décalage, l’épargne brute (5,3 Md€) a reculé de 2,1 %. Les
investissements (8,5 Md€) sont restés stables et très proches du volume
annuel des trois dernières années. En dépit d’une stabilisation des
nouveaux emprunts, l’encours de la dette (19,1 Md€) a augmenté
(+ 6,3 %).
A - L’exécution en 2012
Tableau n° 8 : évolution des finances régionales 2010 – 2012
2010 2011 2012 2012/2011
Produits réels de fonctionnement 21,77 22,16 22,50 1,5 %
Charges réelles de fonctionnement 16,26 16,71 17,16 2,7 %
Épargne brute 5,51 5,46 5,34 - 2,1 %
Recettes réelles d'investissement (hors
emprunt) 2,14 2,11 2,26 7,4 %
Dépenses réelles d'investissement (hors
emprunt) 8,49 8,55 8,48 - 0,9 %
Encours de la dette 16,86 17,99 19,13 6,3 %
Ratio de désendettement 3,06 3,29 3,58
Source : Cour des comptes : données DGFiP
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 95
1 - Des ressources peu dynamiques
La structure de financement des régions a été profondément
modifiée par la réforme de la fiscalité directe locale consécutive à la
suppression de la taxe professionnelle 99 qui a fortement réduit leur
pouvoir d’action sur les taux de fiscalité directe. La fiscalité indirecte
représente désormais 64 % des ressources fiscales. Les dotations de
compensation de la réforme de la taxe professionnelle, destinées à
compenser pour les collectivités l’allègement de la fiscalité économique,
représentent une part plus importante des ressources des régions (6 %)
que des autres catégories de collectivités100.
Dans l’ensemble, la fiscalité (12,3 Md€), qui représente 55 % des
produits de fonctionnement a faiblement progressé, la fiscalité directe
(4,5 Md€) augmentant de 2,2 % tandis que la fiscalité indirecte (7,8 Md€)
n’évoluait que de 0,8 %.
La région Île-de-France, la collectivité territoriale de Corse et les
régions d’Outre-mer disposent d’une fiscalité indirecte propre : taxe sur
les locaux à usage de bureaux pour l’Île-de-France, droits de
consommation sur les alcools ou tabacs, taxes de transports aériens ou
maritimes pour la Corse et l’outre-mer. Ces dernières bénéficient
également de l’octroi de mer et d’une taxe sur les carburants, mais ne
perçoivent pas de taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE).
L’essentiel de la fiscalité indirecte des régions est cependant
constitué par la TIPCE 101 (4,15 Md€), en progression de 0,6 %. La
deuxième ressource de fiscalité indirecte est constituée par les taxes liées
aux véhicules (2,12 Md€), en progression de 1,8 %.
99 Sur ce point voir le chapitre IV de ce rapport. 100Sur ce point voir le chapitre IV de ce rapport. 101 Anciennement, taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).
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96 COUR DES COMPTES
Les régions ont bénéficié d’une augmentation des dotations et
participations (9,9 Md€) de 1,9 % qui, cependant, n’a pu compenser la
faible progression de l’ensemble de leurs ressources. Celle-ci résulte
essentiellement des fonds européens (299 M€ en 2012 contre 186 M€ en
2011). Les dotations de l’État sont demeurées stables.
2 - Des charges de fonctionnement dynamiques
Les dépenses de fonctionnement des régions (17,2 Md€) ont
augmenté de 2,7 % en 2012. Cette progression moyenne masque des
écarts sensibles selon les postes.
Les dépenses de personnel (3 Md€) ont augmenté de 3,8 % et les
contributions obligatoires et participations (6,1 Md€) de 2,5 %. Compte
tenu de la structure de personnel des régions résultant des transferts de
l’acte II de la décentralisation, les revalorisations du SMIC, qui se
répercutent sur la rémunération des agents de catégorie C aux premiers
échelons, ont un impact important sur la masse salariale de ces
collectivités. La mise en œuvre des avancements d’échelon à la durée
minimale, dispositif plus favorable que celui qui existe au niveau de
l’État102, joue également un rôle dans cette progression.
Les autres charges (achats de biens et services, services extérieurs,
charges financières et exceptionnelles, soit 2,7 Md€) ont progressé de
6 %. Les subventions versées (4,5 Md€) ont en revanche légèrement
diminué (- 1,1 %)103.
Les contributions obligatoires et les participations, qui représentent
35 % des dépenses de fonctionnement, sont composées pour moitié des
participations aux organismes de transport, en progression de 5,4 % par
rapport à 2011.
102 Voir sur ce sujet le chapitre V. 103 Les subventions de fonctionnement sont versées pour moitié aux organismes
publics (dont la SNCF) et pour moitié à des organismes privés.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 97
Tableau n° 9 : les contributions obligatoires et participations
versées par les régions
En Md€ 2010 2011 2012 2012/2011
Contributions obligatoires et
participations 5,76 5,91 6,06 2,5 %
Dotations aux lycées 1,07 1,09 1,10 0,6 %
Contrats d'apprentissage 0,58 0,60 0,57 - 4,8 %
Contribution au STIF (Île-de- France) 0,58 0,59 0,68 15,1 %
Autres contributions 0,76 0,66 0,63 - 4,4 %
Participations dont : 2,77 2,97 3,08 3,7 %
SNCF 1,93 2,13 2,24 5,4 %
Autres participations 0,84 0,84 0,83 -0,8 %
Source : Cour des comptes - données DGFiP
3 - La diminution de l’épargne brute
Les charges de fonctionnement ayant progressé plus rapidement
que les produits, l’épargne brute (5,3 Md€) a diminué pour la deuxième
année consécutive (- 2,1 %). Toutefois, si le taux d’épargne brute baisse
dans la plupart des régions, quelques-unes ont encore vu celui-ci
progresser : c’est le cas notamment de la région Picardie, de la
Bourgogne, de l’Alsace, de la Lorraine, de la Haute-Normandie.
Le taux d’épargne s’est fortement dégradé pour les régions
d’outre-mer, l’Auvergne, la Corse, et Champagne-Ardenne. Cette baisse
presque générale est la résultante de situations très différentes. Certaines
régions ont vu leur épargne brute diminuer mais demeurer à un niveau
élevé. C’est le cas de la région Aquitaine dont le taux d’épargne
représente encore 32 %.
4 - La stagnation de l’investissement
En 2012, les dépenses d’investissement des régions (8,5 Md€) se
sont contractées (- 0,9 %) pour la seconde année consécutive. Si les
subventions versées (5,3 Md€) sont restées stables, les dépenses
d’équipement propre (2,8 Md€) ont reculé de 2 %.
À l’inverse, les recettes d’investissement (hors emprunt) sont en
progression (7,4 %) à 2,3 Md€. Les subventions d’équipement reçues
(1,3 Md€) ont notamment augmenté de 9,3 %.
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98 COUR DES COMPTES
La diminution des dépenses d’équipement se constate dans les
deux tiers des régions. Elle est massive pour les régions Midi-Pyrénées,
Haute-Normandie, Île-de-France, Picardie ou Lorraine : pour chacune de
ces cinq régions la réduction de la dépense d’équipement hors emprunt,
entre 2010 et 2012 est de plus de 40 %. La région Île-de-France est ainsi
passée d’un montant de 593 M€ en 2010 à 345 M€ en 2012. En dépense
d’équipement par habitant, la situation est également très contrastée entre
les régions, elle est de moins de 30 € par habitant pour neuf régions, mais
elle est de 296 € par habitant pour la collectivité territoriale de Corse et de
plus de 200 € pour la Martinique, La Réunion et la Guadeloupe.
Les subventions d’investissement constituent l’essentiel des
dépenses d’investissement des régions : elles progressent à la marge
(0,1 %) à 5,3 Md€. Elles sont majoritairement versées aux organismes
publics, à hauteur de 4 Md€ (+ 3,7 %).
Un exemple de région où l’investissement reste en retrait
La région Basse-Normandie investit relativement moins que les autres
régions. Le taux d’équipement de cette région, c'est-à-dire le rapport entre les
dépenses d’équipement brut et les recettes de fonctionnement réelles qui
mesure l’effort d’équipement de la collectivité au regard de sa richesse est
inférieur à la moyenne nationale, les montants étant respectivement de 8,1 %
pour la Région et de 12,7 % pour la métropole, en 2010.
L’ordonnateur rappelle cependant les limites de cet indicateur et
l’importance des projets menés par des structures externes.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de
Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la région Basse-Normandie
5 - La progression de l’endettement et de la trésorerie
L’encours de dette des régions (19,1 Md€) s’est accru de plus de
1,1 Md€ (+ 6,3 %), Si le ratio moyen de désendettement104 (3,6) reste
satisfaisant, il est de 14 ans pour la région Guyane, 5,8 ans pour l’Île-de-
France, 5,6 années pour l’Alsace.
Le recours à l’emprunt a également alimenté la trésorerie des
régions qui est passée de 0,9 Md€ en 2011 à 1,3 Md€ en 2012 (+ 43 %).
Cette tendance à l’accumulation a été constatée dans plusieurs régions
104 Le ratio de désendettement est le rapport entre l’encours de la dette et l’épargne
brute.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 99
marquant une rupture avec la recherche d’une trésorerie zéro. Les régions
auraient ainsi anticipé des difficultés dans l’accès au crédit.
B - Les évolutions attendues en 2013
1 - L’impact du gel des dotations et de la réforme de la fiscalité
locale
Les régions ont été particulièrement affectées par la réforme de la
fiscalité locale consécutive à la suppression de la taxe professionnelle.
Depuis 2010, elles ont pratiquement perdu leur pouvoir de modulation de
taux et, pour l’essentiel, elles ne disposent plus que de ressources fiscales
nationales non modulables ou très faiblement modulables et
d’impositions économiques locales dont elles ne fixent plus les taux.
En conséquence, le gel des dotations de l’État, qui se poursuivra en
2013, constitue pour les régions une forte contrainte. Celle-ci sera
renforcée par le gel, à partir de 2013, des dotations de compensation de la
réforme de la taxe professionnelle versées par l’État (DCRTP), ainsi que
celles résultant de prélèvements sur les régions gagnantes de la réforme
au bénéfice des régions perdantes (FNGIR).105
L’atonie de la ressource fiscale est de nature à réduire davantage
encore leurs marges de manœuvre budgétaires.
Les notifications relatives au produit de la CVAE pour 2013 sont
cependant en hausse de 7,5 %, soit un surplus de 285 M€. Cette
progression, qui soulève les mêmes interrogations que pour les autres
niveaux de collectivités, au regard de la mise en place de cette nouvelle
imposition économique, apparaît de nature à desserrer quelque peu la
contrainte budgétaire. Pour autant, les variations sont sensibles entre
régions dont l’une enregistre une diminution de la CVAE (- 2,2 %) et
d’autres des augmentations importantes (jusqu’à 18,5 % pour l’une
d’entre elles). Toutes choses égales par ailleurs, ces variations
contribueront à accentuer les différences entre les régions.
Au total, cependant, la croissance moyenne des recettes de
fonctionnement des régions ne devraient pas être en 2013 très différente
de celle constatée en 2012.
Pour les régions les plus en difficultés, la mise en place par la loi
de finances pour 2013 d’un fonds de péréquation des ressources
105 Voir chapitre IV sur ces mécanismes.
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100 COUR DES COMPTES
régionales, d’un montant de 22 M€ en 2013 n’aura pas un effet
significatif.
2 - La pression à la hausse sur les dépenses
Les régions devraient rester soumises à une pression à la hausse de
leurs charges, portée par la compétence transport, et particulièrement par
les dépenses en faveur des TER dont la croissance en 2012 a été de 2,4 %
en fonctionnement et de 11,3 % en investissement.
Participations et subventions versées à la SNCF et à RFF
Les contributions versées par les régions à la SNCF et à RFF prennent
plusieurs formes : subventions de fonctionnement (0,4 Md€ en 2012),
participations (2,2 Md€ en 2012) et subventions d’équipement (1,0 Md€ en
2012).
En 2012, ces contributions ont progressé de 6,9 % pour l’ensemble, de
5,2 % pour les dépenses de fonctionnement et de 11,6 % pour les dépenses
d’investissement.
Les dépenses de personnel devraient également continuer à croître
sous l’effet de l’augmentation du SMIC au 1er
janvier 2013 et de la
revalorisation des cotisations à la caisse nationale de retraite des agents
des collectivités locales (CNRACL) mais aussi des modalités de gestion
propres aux régions.
Pour 2013, l’Association des régions de France estime que la
masse salariale devrait augmenter de + 2,2 %, soit une évolution
quasiment identique à celle connue, selon elle, entre 2011 et 2012, cette
hausse étant majoritairement portée par l’effet GVT. Ces appréciations
sont toutefois en décalage avec les données d’exécution tirées des
balances comptables qui font apparaître que la progression des dépenses
de personnel s’est élevée à 3,8 % en 2010, 2,9 % en 2011 et 3,7 % en
2012.
L’ARF fait également valoir que pour maintenir en valeur
l’évolution de la masse salariale, les régions ont dû contenir fortement les
effectifs. Ainsi, selon les données figurant en annexe des budgets
principaux, le niveau des effectifs serait globalement en baisse en 2013
(- 0,8 % sur le total ETP).
3 - Le maintien du volume d’investissement
L’examen des budgets primitifs des régions pour 2013 indique que
celles-ci devraient maintenir un même volume de dépenses
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 101
d’investissement, les subventions d’investissement continuant à
progresser, notamment en faveur du bloc communal, tandis que
l’équipement propre diminuerait.
La part d’autofinancement des investissements devrait reste stable
(43 %) tandis que le poids des recettes propres d’investissement dans le
financement diminuerait de 26 à 24 %, entraînant un recours accru à
l’emprunt, dont le poids passerait de 31 à 33 %.
C - Les évolutions prévisibles pour 2014 et au-delà
Les perspectives de moyen terme des régions dépendent de deux
facteurs principaux : la baisse des dotations de l’État en 2014 et 2015 et
les décisions qui seront prises en matière de fiscalité régionale.
1 - L’impact de la baisse des dotations
À l’instar des autres collectivités territoriales, les régions
supporteront en 2014 et en 2015 les effets de la baisse des dotations de
l’État. La répartition de la réduction des dotations se traduira, pour les
régions, par une réduction de 184 M€ en 2014.
L’effet de cette réduction pourrait être atténué par l’octroi de
ressources fiscales plus dynamiques ainsi que l’a annoncé le premier
ministre le 16 juillet 2013. Ce réaménagement, qui interviendra dans le
cadre de la réforme du financement de l’apprentissage, devra être
apprécié le moment venu.
2 - La recherche de nouvelles ressources fiscales
Du point de vue des régions, le schéma de financement des
collectivités territoriales et de leurs groupements ne paraît pas stabilisé
dans la mesure où l’atonie des recettes régionales serait peu soutenable à
terme au regard de la croissance tendancielle des dépenses.
À la demande du comité des finances locales, l’administration a
présenté au groupe de travail constitué en son sein diverses analyses
techniques portant sur les pistes de nouvelles ressources fiscales
sollicitées par les régions. Celles-ci revendiquent en effet une plus grande
cohérence entre leurs ressources et leurs compétences. Toutes les
solutions étudiées tendaient à augmenter la fiscalité économique : taxes
sur le numérique, taxes sur les autoroutes, versement transport, taxes et
redevances sur les bureaux, taxe spéciale d’équipement, création d’un
nouvel impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) portant sur
les canalisations de transports de produits chimiques.
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102 COUR DES COMPTES
La volonté des régions de retrouver un plus grand pouvoir fiscal
peut se comprendre au regard de la faible croissance de l’ensemble de
leurs ressources. Toutefois, le principe d’autonomie financière garanti par
la Constitution n’implique pas nécessairement un pouvoir fiscal étendu et
toute évolution en la matière devrait se conjuguer avec une appréciation
d’ensemble sur l’évolution des dépenses contraintes par la loi ou résultant
d’engagements de long terme et des compétences assignées aux régions.
La situation financière des régions, prises dans leur ensemble n’est
en outre pas similaire à celles des départements pour lesquels l’effet de
ciseaux entre les recettes et les dépenses a été clairement mis en évidence.
La substitution de ressources de fiscalité transférée à des dotations
budgétaires, telle qu’elle est prévue, sera budgétairement neutre la
première année mais le surcroît de dynamisme fiscal accordé aux régions
le sera au détriment du budget de l’État qui se privera ainsi des ressources
futures liées à la progression de la fiscalité transférée. Compte tenu de la
situation budgétaire de l’État, un autre choix pourrait être effectué : celui
de mieux répartir la fiscalité locale existante entre les différentes
catégories de collectivités territoriales.
***
La structure financière des régions a été particulièrement affectée
par la réforme de la fiscalité directe locale qui se traduit par une forte
atonie de leur panier de ressources. En 2012, leurs charges ont progressé
plus rapidement que leurs produits, entraînant un léger recul de leur
épargne brute et une stabilisation de leurs investissements. Confrontées à
une pression à la hausse de leurs dépenses de fonctionnement, les régions
revendiquent l’octroi de nouvelles ressources fiscales.
Cette demande intervient dans un contexte qui n’est pas favorable
à ce qu’il y soit fait droit. Le transfert de nouveaux impôts de la part de
l’État est difficilement envisageable compte tenu de la situation
budgétaire de celui-ci et la création de nouvelles taxes au bénéfice des
régions contribuerait à accroître une pression fiscale élevée. En outre,
l’attribution de nouvelles ressources parallèlement à la baisse des
dotations de l’État en 2014 et 2015 réduirait à due concurrence
l’incitation à la maîtrise des dépenses régionales.
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L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATÉGORIE DE COLLECTIVITÉS 103
______________________ CONCLUSION _____________________
L‘exercice 2013 devrait ressembler à celui de 2012 qui s’est caractérisé, de façon plus ou moins prononcée selon les catégories de
collectivités, par des dépenses de fonctionnement qui ont progressé plus
vite que les recettes. À cet égard, les départements et les régions ne se trouvent pas dans la même situation que le secteur communal pour lequel
la dynamique de la fiscalité directe, poussée par la croissance régulière des bases d’imposition directe, permet d’atténuer les conséquences du gel
des dotations.
Cette différence de situation se retrouve dans les capacités à poursuivre un effort d’équipement au sein des communes et des
intercommunalités alors que les départements réduisent leurs dépenses
d’investissement et que les régions maintiennent tout juste un effort d’investissement porté par les subventions versées. Les communes,
notamment rurales, devraient cependant pâtir de la baisse des subventions attribuées par les départements.
À moyen terme, la baisse inédite des dotations de l’État en 2014
(- 1,5 Md€) et en 2015 (- 1,5 Md€ supplémentaires) devrait constituer une incitation majeure au freinage des dépenses locales. La portée de cette
mesure est cependant liée à ses modalités d’application. À cet égard, les modalités retenues pour 2014 par le Gouvernement en atténuent
substantiellement l’impact.
La forte croissance des dépenses sociales, dont les départements
ne maîtrisent pas entièrement le rythme, et l’incertitude qui pèse sur
l’évolution de leurs recettes rendent l’équilibre structurel de leurs
finances difficile à maintenir pour une majorité de départements. La baisse des dotations de l’État sera toutefois plus que compensée par
l’octroi de nouvelles ressources fiscales.
Les régions sont dans une situation différente dans la mesure où la
pression à la hausse des dépenses n’est pas de même nature que celle des
départements. Leur équilibre financier n’est pas actuellement compromis et le pilotage du freinage des dépenses consécutif à une réduction des
dotations apparaît possible. Leur modèle de financement est cependant
appelé, à plus long terme, à être soumis à des tensions qui devraient être examinées au regard des dépenses contraintes par la loi ou résultant
d’engagements de long terme et des compétences qui leur sont assignées. Cet examen ne devrait pas se faire au détriment de l’État mais sur la base
d’un principe de solidarité entre les diverses catégories de collectivités
territoriales.
Les marges budgétaires dont dispose encore le secteur communal
suggèrent que leur contribution à l’effort aurait pu être plus que
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104 COUR DES COMPTES
proportionnée à leur part dans les recettes totales des collectivités et
groupements. Ces marges résultent à la fois d’un plus grand dynamisme de leur panier de ressources fiscales et d’un rythme élevé de croissance
des charges qui fait apparaître des possibilités de gains de productivité :
à cet égard des démarches innovantes ont été engagées par certaines communes ou intercommunalités pour se donner les moyens de mieux
maîtriser leurs charges de gestion courante. Néanmoins, compte tenu des
différences de richesse au sein de l’ensemble formé par les communes et les intercommunalités, les situations sont très variables.
La clef de répartition finalement retenue pour la baisse des dotations de l’État constitue, toutes choses égales par ailleurs, une
moindre incitation au freinage de la dépense du secteur communal. Elle
pose avec une acuité nouvelle la question des inégalités de ressources entre territoires. Dans un contexte de prélèvements obligatoires élevés,
l’octroi de ressources fiscales nouvelles aux collectivités territoriales au détriment de ce qui apparaît nécessaire à l’équilibre financier de l’État et
de la sécurité sociale, ne contribue pas au redressement global des
finances publiques. Il aurait été préférable de prendre en compte les capacités contributives de chacune des catégories de collectivités et, au
sein de chaque catégorie, des différentes collectivités elles-mêmes, pour
définir les modalités d’application de la baisse des dotations.
Pour 2014, le Gouvernement a retenu une approche à double
entrée alliant une baisse uniforme des dotations au sein de chaque
catégorie de collectivités et la poursuite de la progression de la
péréquation tant verticale qu’horizontale. Cette progression devrait être
accentuée. Le renforcement de la péréquation des ressources constitue en effet un élément indispensable de l’acceptation de la contribution des
collectivités locales à l’effort de redressement des finances publiques.
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Chapitre III
La qualité et la fiabilité de l’information
financière locale
Dans les collectivités territoriales et les établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI), le vote du budget par l’assemblée
délibérante est un moment important de la démocratie locale. Le code
général des collectivités territoriales comporte un ensemble de
dispositions législatives et règlementaires qui régissent non seulement les
conditions d’adoption du budget mais aussi son contenu et sa
présentation. Ainsi l’article L. 1612-4 définit ce que l’on appelle
couramment la « règle d’or » : les deux sections constitutives du budget
(fonctionnement et investissement) doivent être en équilibre réel - les
recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère - et les
ressources propres, à l’exclusion du produit des emprunts, doivent être
suffisantes pour couvrir le remboursement du capital des annuités de la
dette.
C’est dans ce cadre que s’inscrivent l’exécution budgétaire
annuelle des recettes et des dépenses et la production des comptes, tenus
selon des règles inspirées de celles du plan comptable général. Les
décennies 1990 et 2000 ont vu la mise en place puis l’évolution régulière
d’une nouvelle génération d’instructions budgétaires et comptables
applicables aux différentes catégories de collectivités et établissements
publics locaux, manifestant un important mouvement de modernisation
des budgets et des comptes locaux.
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106 COUR DES COMPTES
Dans un contexte de crise de la dette publique, l’évolution récente
des finances publiques locales renforce les enjeux qui s’attachent à une
information financière de qualité. Celle-ci suppose un cadre budgétaire
permettant d’assurer la sincérité tant de la prévision que de l’exécution,
au plan de chaque entité aussi bien que dans une vision d’ensemble. Les
comptes des entités publiques locales doivent être réguliers et sincères et
donner une image fidèle de la situation financière et du patrimoine des
collectivités et établissements publics locaux. Les agrégations locales,
régionales ou nationales nécessaires à une perception exacte de la
situation doivent être aisées à réaliser.
Aussi le présent chapitre, après avoir rappelé les traits généraux
d’un cadre budgétaire et comptable en évolution pour mieux répondre aux
exigences actuelles d’une information financière de qualité, abordera les
améliorations qu’appelle le dispositif budgétaire puis montrera les
progrès qui restent à accomplir en ce qui concerne la fiabilité des états
financiers. Enfin sera évoquée la question de la centralisation au niveau
national des budgets et des comptes des collectivités territoriales, dont le
processus apparaît perfectible.
I - La nécessité d’une mise en cohérence du cadre
budgétaire et comptable
Devant satisfaire à des attentes multiples et, pour certaines,
nouvelles, l’information financière relative au secteur public local doit
rendre compte d’un ensemble à la fois diffus et complexe. La production,
par construction décentralisée, des informations comptables appelle dans
ces conditions une mise en cohérence des différents acteurs.
A - Les enjeux de la fiabilité des comptes locaux
Obligation constitutionnelle et communautaire et condition
indispensable à l’appréciation de la maîtrise des finances publiques, une
information financière fiable contribue également au bon fonctionnement
de la démocratie locale et à la recherche d’une allocation optimale des
ressources.
1 - Une obligation constitutionnelle désormais relayée par le code
des juridictions financières
L’article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des
administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 107
image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur
situation financière ».Traduisant ce principe, la loi du 29 juillet 2011 a
confié à la Cour des comptes la mission de s’assurer du respect de cette
exigence pour les administrations publiques, « soit en certifiant elle-
même les comptes, soit en rendant compte au Parlement de la qualité des
comptes [de celles] dont elle n'assure pas la certification »106
. Le premier
rapport mettant en œuvre cette disposition sera publié en octobre 2013.
Déjà effective avec la certification, depuis l’exercice 2006, des
comptes de l’État et du régime général de sécurité sociale107
, cette
mission se voit ainsi élargie et renforcée, selon des modalités qui restent
cependant encore à préciser pour le secteur public local. Sa mise en
œuvre ne pourra cependant qu’être progressive et différenciée en fonction
de la nature des activités et des volumes financiers. Elle nécessite qu’un
état des lieux soit entrepris dans les meilleurs délais : le présent chapitre
y contribue sans épuiser le sujet.
2 - Une obligation européenne
La directive du Conseil de l’Union européenne du 8 novembre
2011108
définit les exigences applicables aux cadres budgétaires des États
membres, en vue de garantir le respect des obligations qui leur incombent
au titre du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
notamment afin d’éviter des déficits publics excessifs.
Il est ainsi précisé que « les dispositions du cadre de surveillance
budgétaire établi par le traité sur le fonctionnement de l’Union
européenne et, en particulier, le PSC [pacte de stabilité et de croissance]
s’appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble, lesquelles
comprennent les sous-secteurs administration centrale, administrations
d’États fédérés, administrations locales et administrations de sécurité
sociale ».
Les États membres sont tenus de mettre en vigueur, avant le
31 décembre 2013, les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de
cette directive et notamment les conditions de production d’un audit
indépendant de l’ensemble des comptes des entités publiques, incluant les
administrations locales. La mise en conformité avec ce cadre de
surveillance budgétaire doit en effet permettre de vérifier, de façon
106 Article L. 111-3-1-A du code des juridictions financières. 107 En application des lois organiques du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et
du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. 108 Directive du Conseil de l’Union européenne n° 2011/85/UE du 8 novembre 2011.
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108 COUR DES COMPTES
précise et homogène au niveau communautaire, les conditions du retour à
l’équilibre des comptes publics des États membres.
3 - Une nécessité pour la mise en œuvre des lois de
programmation
Le contenu des lois de programmation des finances publiques a été
défini à l’article 2 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la
programmation et à la gouvernance des finances publiques qui résulte de
la mise en œuvre du traité sur la stabilité, la coordination et la
gouvernance (TSCG). Ces lois doivent ainsi présenter, pour chaque sous-
secteur des administrations publiques, la décomposition des soldes
budgétaires ainsi que les modalités de calcul de l’effort structurel attendu
de chaque composante et exposer de façon sincère les perspectives de
dépenses, de recettes, de solde et d’endettement.
Ces obligations s’appliquent au secteur public local en tant qu’elles
comportent des prévisions le concernant. Tel est le cas de la loi de
programmation des finances publiques du 31 décembre 2012 (voir
chapitre I). Elles rendent nécessaire la mise en place d’un cadre fiable
assurant le recueil, le suivi et l’analyse de l’information financière
concernant les administrations publiques locales.
4 - Le cycle budgétaire et comptable local : un enjeu
démocratique et de bonne gestion
La qualité, l’exhaustivité et la lisibilité de l’information sont
indispensables à l’exercice de la démocratie locale. Le droit des habitants
de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés
sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre
administration des collectivités territoriales, est en effet un principe
essentiel défini, pour les communes, à l'article L. 2141-1 du code général
des collectivités territoriales.
Une information précise et exhaustive est donc requise à tous les
stades du cycle budgétaire et comptable :
- dès la préparation du budget, avec la tenue d’un débat d’orientation
budgétaire (DOB), obligatoire pour toutes les collectivités de plus
de 3 500 habitants ;
- lors de l’examen du budget primitif, qui doit intervenir avant le
15 avril de l’année concernée et qui encadre, par son caractère de
prévision mais aussi d’autorisation, les enjeux et les contraintes de
la gestion de l’année ;
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 109
- pour l’exercice du contrôle de légalité par le représentant de l’État
avec, le cas échéant, le concours de la chambre régionale des
comptes, pour une vérification du respect des conditions globales
de l’équilibre budgétaire ;
- à l’occasion de la reddition des comptes, qui doit permettre de
constater la bonne exécution du budget voté, de procéder à la
reprise et à l’affectation des résultats et de vérifier le respect des
grands équilibres après la prise en compte des « restes à réaliser »
en dépenses ou en recettes109
;
- en vue de l’appréciation susceptible d’être portée à posteriori sur la
gestion locale, notamment par les chambres régionales des
comptes, les conduisant à intégrer dans leur examen de la gestion
celui de la fiabilité des comptes, condition d’une appréciation
correcte de la situation financière des collectivités concernées ;
- à tout moment, afin de rendre accessible et intelligible à
l’ensemble des citoyens les enjeux locaux.
Au-delà de cette exigence de transparence, l’information financière
doit également éclairer les différents choix de gestion, assurer la bonne
allocation des ressources et, ainsi, permettre :
- le recours à des financements désintermédiés, ce qui implique que
les collectivités concernées puissent s’appuyer vis-à-vis des
agences de notation sur un ensemble de données budgétaires et
comptables rétrospectives et, plus largement, de nature à permettre
la détection de risques propres ou périphériques ;
- la préparation de choix de gestion rationnels : comme l’ont
confirmé de récents travaux des juridictions financières110
,
l’établissement et la tenue à jour d’inventaires physiques et
comptables concordants, le suivi des actifs mobilisables et de leurs
valeurs, la connaissance des coûts de maintenance associés aux
implantations immobilières, constituent autant d’éléments
indispensables à la préparation des choix de gestion ;
109 Les restes à réaliser en dépenses ou en recettes correspondent respectivement à des
dépenses engagées ou des recettes certaines, mais dont la réalisation n’a pas encore
donné lieu à l’émission d’un ordre de paiement ou de recettes. 110 Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, Volume 2 ; L’immobilier
des collectivités territoriales : vers une gestion plus dynamique,
p. 279-303. La Documentation française, février 2013, 547 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
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110 COUR DES COMPTES
- plus généralement, un effort de maîtrise des dépenses, ce qui
implique que les stratégies d’achat public puissent s’appuyer sur
un référentiel physique et comptable précis et que les décisions
d’investissements soient systématiquement éclairées par leurs
conséquences sur les coûts de fonctionnement futurs (maintenance,
personnels, énergie et fluides, etc.) ;
- l’individualisation comptable de la gestion des services publics
industriels et commerciaux qui doit viser à s’assurer de leur
équilibre financier et à en optimiser l’efficience. Elle doit aussi
permettre d’en soustraire les flux correspondant aux fonctions
générales des collectivités, pour assurer une restitution exhaustive
des dépenses d’administration publique au sens de la comptabilité
nationale ;
- la mise en place de dispositifs de péréquation, ce qui implique
également de disposer de données comptables fiabilisées,
notamment en ce qui concerne l’impact des transferts de
compétence et des redéploiements de ressources entre la fiscalité et
les dotations calculées.
La satisfaction de cet ensemble d’exigences n’est possible que
dans le cadre d’un système d’information financier performant,
transparent et contrôlable qui corresponde aux fonctions générales des
collectivités.
B - Une complexité réelle
Si le système français de comptabilité publique se caractérise par
l’homogénéité des règles et l’adossement à une administration en réseau
du ministère des finances, la direction générale des finances publiques
(DGFiP), le suivi budgétaire et comptable du secteur public local est
cependant empreint d’une grande complexité, liée à la multiplicité des
entités concernées et à la structure duale de l’organisation comptable.
1 - La multiplicité des comptabilités
La comptabilité du secteur public local repose sur la tenue de plus
de 160 000 comptabilité 111 , retraçant les opérations d’environ
100 000 organismes juridiquement distincts et de leurs comptes annexes,
111 Y compris les établissements publics de santé et les offices publics de l’habitat à
comptabilité publique.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 111
organismes par ailleurs d’une grande diversité de taille, de statuts ou de
missions.
On recense ainsi environ 37 000 collectivités (communes,
départements ou régions, collectivités d’outre-mer), près de
50 000 établissements publics locaux (centres communaux d’action
sociale, caisses des écoles, régies et établissements publics divers),
18 000 établissements publics de coopération intercommunale, dont 2 600
dotés d’une fiscalité propre. À cet ensemble s’adjoignent un peu plus de
53 000 comptabilités séparées retraçant les budgets annexes de ces
entités.
À cet émiettement des comptabilités locales s’ajoutent l’inégale
répartition de leurs masses budgétaires (moins de 10 % des communes
concentrent les quatre cinquièmes du montant total de dépenses de
fonctionnement) et la multiplicité des référentiels comptables (près d’une
vingtaine), devant chacun concilier une double logique budgétaire et
comptable, ce qui ne facilite pas leur agrégation.
2 - La nécessaire conciliation des logiques budgétaire et
comptable
Soumises à l’autorisation budgétaire préalable de l’assemblée
délibérante, les opérations des collectivités territoriales sont retracées
dans des comptes qui doivent restituer la consommation des autorisations
d’engager et de payer ainsi que l’enregistrement des recettes prévues et
réalisées. Ces comptes se voient en outre appliquer les principes d’une
comptabilité en droits constatés en retraçant l’ensemble des mouvements
affectant le patrimoine, la situation financière et le résultat. Le décret du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
affirme clairement ce double objectif112. Dans le secteur public local, sa
réalisation repose sur un système unique qui, à la différence de l’État,
combine les règles régissant le budget et celles relatives à la comptabilité
générale.
112 Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, en son article 55, dispose : « La
comptabilité publique comporte une comptabilité générale et, sous des formes
adaptées à chaque catégorie de personnes morales mentionnées à l’article 1er, une
comptabilité budgétaire. »
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112 COUR DES COMPTES
Dans ce cadre, les instructions relatives aux différentes catégories
d’entités du secteur public local, publiées par arrêtés conjoints du ministre
chargé des comptes publics et de celui chargé des collectivités locales,
reposent sur une articulation « budgétaro-comptable » qui implique que
toutes les opérations de comptabilité générale, même celles qui ne se
dénouent pas sous la forme d’un flux financier, nécessitent une
autorisation budgétaire, et soient ensuite retracées dans le compte
administratif adopté par l’organe délibérant.
Une telle approche contribue à la mise en œuvre de la « règle
d’or », qui oblige à dégager un autofinancement minimum pour financer
l’annuité en capital de la dette. Elle simplifie la fonction comptable et
favorise l’exercice des contrôles internes ou externes.
Cependant, cette intégration du système d’information financier
implique une multiplication d’écritures d’ordre, budgétaires ou non
budgétaires, devant être, pour certaines, neutralisées par des jeux
d’écritures comptables parfois complexes, ce qui nuit à la lisibilité des
comptabilités. De plus, l’unicité de ce système budgétaro-comptable ne
conduit pas, pour autant, à la production d’un compte unique, mais à des
états financiers distincts : le compte de gestion du comptable public et le
compte administratif élaboré par l’ordonnateur, et soumis à l’approbation
de l’assemblée délibérante.
Ni l’un, ni l’autre de ces documents n’offre à lui seul une
information complète sur la situation d’un organisme. Si le compte
administratif ne permet pas de connaître la situation patrimoniale, il est
accompagné de nombreuses annexes détaillant notamment l’état de la
dette et certains engagements hors bilan, que le compte de gestion ignore.
Pour sa part, le compte de gestion, qui retrace la comptabilité des
différents actifs et passifs, dispose de peu d’annexes développées, et n’est
pas renseigné sur les restes à réaliser en recettes ou en dépenses113
, que
seul l’ordonnateur maîtrise, et qui sont essentiels pour apprécier
l’équilibre financier de l’organisme.
C - Les différents acteurs
Le nouveau décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable a défini un objectif général de qualité qui
recouvre les grands principes comptables qu’il énumère114
: leur respect
incombe, conjointement, aux ordonnateurs et aux comptables publics
113 Et qui concernent pour l’essentiel les dépenses et recettes d’investissement. 114 Voir article 57 dudit décret.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 113
dont les pratiques sont au cœur du processus de fiabilisation de
l’information financière.
Depuis 2010, des instances nationales orientent et coordonnent
leurs efforts pour traiter les principales problématiques. Pour leur part, les
chambres régionales et territoriales des comptes procèdent, dans le cadre
de leurs différentes missions, à une analyse critique des données
financières et des conditions de leur élaboration.
1 - Les ordonnateurs
Chargés de l’exécution du budget et de la reddition du compte
administratif devant leur assemblée délibérante, les ordonnateurs ont une
responsabilité propre en matière de production de l’information
financière.
La sincérité des prévisions budgétaires et de l’information relative
à l’exécution budgétaire repose, notamment, sur la pertinence des
analyses rétrospectives et prospectives réalisées par les services de
l’ordonnateur et sur la qualité des procédures internes mises en place, par
exemple pour le suivi des engagements comptables et des mandatements,
ainsi que de la mise en recouvrement des créances. Ces procédures
s’appuient sur des techniques et une organisation dont le degré de
maîtrise ou l’adéquation varient, notamment, en fonction de la taille de la
collectivité.
Un second champ de l’information financière porte sur la
connaissance de l’ensemble des actifs et passifs de la collectivité, ainsi
que sur celle des dépréciations nécessaires et des risques identifiés, en
vue de leur traduction dans les comptes. Ceci requiert une collaboration
étroite entre les services de l’ordonnateur et le comptable public.
2 - Les comptables publics et la DGFiP
Organiquement séparés des ordonnateurs115
, et personnellement
responsables des opérations qu’ils exécutent, les comptables publics sont
chargés de la tenue des comptabilités des collectivités territoriales et de
leurs établissements. Le décret sur la gestion budgétaire et comptable
115 Conformément aux dispositions de l’article L. 1617-1 du code général des
collectivités territoriales, qui prévoit que « le comptable de la commune, du
département ou de la région est un comptable public de l'État ayant la qualité de
comptable principal » et au décret sur la gestion budgétaire et comptable publique du
7 novembre 2012, dont l’article 9 énonce le principe de séparation des fonctions
d’ordonnateur et de comptable des organismes publics.
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114 COUR DES COMPTES
publique du 7 novembre 2012 prévoit que « les comptables publics
procèdent à la reddition des comptes à la clôture de chaque exercice »116
.
Leur appartenance à une administration unique et centralisée
devrait constituer un facteur de cohérence et de maitrise technique.
L’application d’un corpus réglementaire, élaboré et commenté par
l’administration centrale et le déploiement, en cours d’achèvement, du
nouveau système d’information HELIOS sont à cet égard deux vecteurs
de la qualité comptable, auxquels il convient d’ajouter le développement
des actions de conseil auprès des services ordonnateurs.
3 - Les instances administratives nationales
a) Le CNoCP
Créé en 2009, le conseil de normalisation des comptes publics
(CNoCP) est une instance compétente pour émettre des avis relatifs aux
normes ou aux règles applicables aux comptes des organismes publics ou
privés financés majoritairement par des ressources publiques.
Il dispose, en son sein, d’une commission spécialisée pour les
collectivités territoriales et leurs établissements publics. Le conseil émet
des avis rendus publics sur les nouvelles règles ou sur les changements de
celles en vigueur pour le secteur public local. Après approbation des
ministres concernés, ces avis donnent lieu à l’édiction des dispositions
réglementaires nécessaires.
116 Même décret, article 21.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 115
Les avis du CNoCP relatifs au secteur public local.
En ce qui concerne spécifiquement le secteur des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics, les travaux du CNoCP ont
porté, depuis sa création, sur :
- les durées d’amortissements des subventions d’équipements (avis
n° 2011-01 du 15 mars 2011 ;
- les changements de méthodes comptables (avis n° 2011-04 du
27 mai 2011) ;
- l’information comptable sur les dettes financières et les instruments
dérivés (avis n° 2011-05 du 8 juillet 2011) et la comptabilisation de ces
mêmes passifs (avis n° 2012-04 du 3 juillet 2012). Les données jointes en
annexe doivent désormais permettre au lecteur des états financiers de
disposer d’une information complète sur le niveau de risque pris et la
proportion d’emprunts « à risque » en portefeuille (avis de juillet 2011). Des
règles de provisionnement des risques avérés dans les conditions explicitées
par l’avis de juillet 2012 doivent être mises en œuvre prochainement.
D’autres avis, de portée générale, concernent également le secteur
public local, comme les modalités de première comptabilisation
d’immobilisations corporelles antérieurement non comptabilisées (avis
n° 2012–02 du 4 mai 2012) sur la prise en compte des biens historiques et
culturels (avis n° 2012–07 du 18 octobre 2012).
b) Le comité partenarial relatif à la fiabilité des comptes publics
locaux
Créée en fin d’année 2010 à l’initiative du ministre du budget, des
comptes publics et de la réforme de l’État, cette instance informelle
regroupe des représentants des administrations de l’État concernées, des
grandes associations d’élus locaux et des juridictions financières, ainsi
que des experts.
La charte commune qui devait présider à son fonctionnement n’a
pas été signée à ce jour, ce qui est regrettable. Néanmoins les orientations
du projet de charte ont été mises en œuvre et le comité a été actif. Il a
pour objet de produire des documents méthodologiques en forme de
guides ou de recommandations à finalité opérationnelle pour, à cadre
juridique constant, améliorer la qualité des comptes publics locaux. Pour
ce faire, des groupes de travail ont été mis en place.
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116 COUR DES COMPTES
Dès 2012, des guides issus des travaux en question, et approuvés
par consensus au sein du comité partenarial, ont été mis en ligne sur un
site maintenant logé dans un portail interministériel qui y est consacré.
Ce comité est également, en pratique, amené à intervenir en
complémentarité du CNoCP, soit en amont en évoquant des sujets
pouvant susciter une évolution réglementaire ou normative, soit en aval
en donnant son avis sur les mesures réglementaires de mise en œuvre, par
le ministre chargé du budget, des avis du comité : tel est le cas
actuellement en ce qui concerne la traduction réglementaire de l’avis du
3 juillet 2012 sur la comptabilisation des instruments financiers.
4 - Les chambres régionales et territoriales des comptes
Chacune des trois missions exercées par les chambres régionales et
territoriales des comptes (CRTC) auprès du secteur public local, la
participation au contrôle des budgets locaux, le jugement des comptes des
comptables publics et l’examen de la gestion des principaux organismes
locaux, concourt au contrôle externe de la qualité de l’information
budgétaire et comptable et à son amélioration.
L’exercice du contrôle budgétaire par les chambres vise, sur
saisine des préfets, à vérifier ou à contribuer à rétablir, l’équilibre des
budgets, conditionné par la sincérité des prévisions de recettes et de
dépenses. Elles doivent dès lors en analyser les différents déterminants,
tels que le degré de réalisme des prévisions de recettes, l’exhaustivité de
l’inscription des dépenses obligatoires, la prise en compte des restes à
réaliser ou la correcte reprise des résultats de l’exercice antérieur.
L’examen juridictionnel des comptes des comptables publics est
l’occasion de vérifier l’absence d’irrégularités dans l’exécution des
opérations incombant au comptable public ainsi que la justification et la
cohérence des soldes comptables. Toutefois, la mise en jeu de la
responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ne peut
porter que sur les opérations ayant eu des conséquences financières ou
patrimoniales, ce qui limite la portée de cette mission quant à la sincérité
des états financiers eux-mêmes. Les chambres régionales des comptes
recourent donc fréquemment à des communications administratives
invitant les comptables publics ou les ordonnateurs à régulariser les
anomalies relevées en ce domaine.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 117
Enfin, dans le prolongement du rapport public annuel de 2004117
,
qui comportait un chapitre consacré à « la fiabilité des comptes des
collectivités territoriales » alimenté de leurs constats, les chambres
régionales des comptes intègrent désormais, de façon quasi-systématique,
aux examens de la gestion une appréciation sur la qualité des
informations restituées dans les documents de synthèse budgétaire et
comptable, ainsi que sur le respect des principes et de la réglementation
comptables, préalables indispensables à toute analyse financière comme à
toute appréciation portée sur la gestion.
Bien que l’exercice de cette triple mission ne permette qu’une
appréhension partielle de la qualité comptable, il a pour mérite
d’identifier les principaux champs d’améliorations attendues, tant au
niveau de l’élaboration des budgets que de la restitution comptable des
gestions locales.
II - L’élaboration et la présentation des budgets :
des améliorations à apporter
Acte de prévision et d’autorisation, le budget est le premier
instrument d’une maîtrise des finances locales. Au fil des échéances qui
en rythment la préparation, l’adoption et le suivi, l’assemblée délibérante
doit pouvoir disposer d’une information complète et détaillée, lui donnant
une appréhension suffisante de la situation réelle de l’organisme, tant
rétrospective que prospective.
A - Le calendrier budgétaire
La procédure d’adoption du budget, qui peut intervenir jusqu’au
15 avril de l’année concernée, doit tout à la fois être appuyée d’éléments
de projection pluriannuelle et disposer des données les plus récentes
relatives aux marges de manœuvre résultant de l’exercice précédent.
117 Cour des comptes, Rapport public annuel 2004, La fiabilité des comptes des
collectivités territoriales, chapitre 13, p. 493, La Documentation française, 528 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
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118 COUR DES COMPTES
1 - Le débat d’orientation budgétaire
La tenue d’un débat d’orientation budgétaire (DOB) dans les deux
mois précédant l’adoption du budget, généralisée par la loi du 6 février
1992, constitue désormais un moment essentiel du cycle budgétaire, à la
condition d’être éclairée par une information appropriée.
Certains rapports de chambres régionales des comptes mettent en
évidence le caractère encore incomplet de l’information communiquée à
l’assemblée délibérante, notamment en ce qui concerne la structure et le
poids de la dette, ou encore les éléments de prospective financière.
Si le code général des collectivités territoriales ne formalise pas le
contenu du DOB118
, la jurisprudence administrative a rappelé que les
membres de l’organe délibérant doivent disposer d’une information
complète et suffisamment détaillée pour pouvoir utilement débattre des
orientations générales du budget. L’information doit contenir des
éléments sur les principaux investissements projetés, le niveau
d’endettement et son évolution ainsi que la variation des taux
d’imposition envisagée119
.
Le débat d’orientation budgétaire : une information à enrichir
Un exemple illustre cette nécessité d’enrichir, dans certains cas, le
débat d’orientation budgétaire.
Dans le département d’Eure-et-Loir, dont les recettes de
fonctionnement avoisinent 400 M€, « il ne ressort ni du rapport du président
du conseil général sur les orientations budgétaires pour l’année 2010 ni de
celui sur les orientations budgétaires 2011, que les grandes orientations
pluriannuelles auraient été présentées et débattues au sein de l’assemblée
départementale », contrairement aux dispositions de l’article L. 3312-1 du
code général des collectivités territoriales qui prévoit que le débat
d’orientation budgétaire s’étend également aux engagements pluriannuels
envisagés par la collectivité.
118 L’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que,
« dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal
sur les orientations générales du budget de l'exercice ainsi que sur les engagements
pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci et
dans les conditions fixées par le règlement intérieur (…) ».
Des dispositions équivalentes figurent respectivement aux articles L. 3312-1 et
L. 4312-1 pour les départements et les régions. 119 Cour administrative d’appel de Douai, 14 juin 2005, commune de Breteuil-Sur-
Noye n° 02DA00016.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 119
L’ordonnateur indique qu’en 2012, l’architecture des rapports sur les
orientations budgétaires et sur le budget primitif a été revue afin de mettre en
perspective et de pouvoir débattre sur le fond des orientations pluriannuelles
générales du département, telles qu’inscrites dans le projet de territoire.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes du
Centre, Limousin sur le département d’Eure-et-Loir
Offrant la perspective d’un enrichissement de l’information, le
projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la
démocratie locale, approuvé en conseil des ministres du 10 avril 2013,
prévoit de mieux documenter les termes de ce débat, en rendant
obligatoire, pour les communes de plus de 3 500 habitants, l’élaboration
préalable d’un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements
pluriannuels envisagés et la gestion de la dette.
Pour les collectivités de plus de 10 000 habitants, s’y ajouterait une
information sur la structure et l’évolution des effectifs ainsi que des
principaux postes de dépenses. Dans le cadre des EPCI120
, une
transmission obligatoire et réciproque de ces rapports serait mise en
place. De même, ce projet de loi prévoit qu’au-delà d’un seuil qui sera
fixé par décret, les projets d’investissement devraient être assortis d’une
étude d’impact.121
2 - L‘échéancier budgétaire
La limite d’adoption du budget de l’année, fixée au 15 avril,
résulte principalement du calendrier de notification des différentes
dotations de l’État. Cependant, de plus en plus nombreuses sont les
collectivités, notamment parmi les plus importantes, qui adoptent leur
budget dès le mois de décembre de N-1 ou de janvier de N : c’est ainsi le
cas en 2013 d’environ la moitié des départements.
Facilitée par la mise à disposition plus précoce de résultats
provisoires qu’autorisent les outils informatiques et par la faculté
réglementaire d’une reprise anticipée de ces résultats, cette évolution
120 Établissements publics de coopération intercommunale. 121 En revanche, l’abrogation des dispositions de l’article 108 de la loi de finances
initiale pour 2012, prévue dans le même texte, semblerait aller à l’encontre de cet
objectif, puisque cet article prévoyait notamment la production d’informations
détaillées sur les engagements pluriannuels des plus importantes collectivités, mais
elle s’inscrit dans une logique de remplacement par les dispositions ci-dessus
évoquées.
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120 COUR DES COMPTES
permet une meilleure prise en compte des marges de manœuvre de la
collectivité et incite à un approfondissement de la réflexion prospective.
Il importe maintenant que cette pratique soit généralisée et
devienne un principe.
B - La présentation du budget
Les règles de présentation des budgets locaux laissent ouvertes un
certain nombre de facultés de présentation. Leur mise en œuvre peut
cependant, dans certains cas, altérer la lisibilité des budgets, ou rendre
difficile leur agrégation, ce qui va à l’encontre de l’objectif affiché
d’amélioration de la qualité comptable.
1 - Budget principal et budgets annexes
Le principe d’unité budgétaire impose que l’intégralité des
prévisions de dépenses et de recettes soit retracée dans un document
unique, garantie de l’exhaustivité du contrôle exercé par l’assemblée
délibérante.
Ce principe est toutefois aménagé pour permettre que soient
isolées les dépenses et recettes que leur nature ou des contraintes
réglementaires conduisent à identifier122
. L’utilisation de cette faculté ne
doit toutefois pas conduire à une remise en cause des objectifs d’unicité
ou de lisibilité.
Ces règles peuvent, néanmoins, se trouver parfois perdues de vue,
conduisant à constater l’absence de budgets annexes suffisamment
individualisés ou, au contraire, leur multiplication ou leur maintien au-
delà de l’objectif de clarté recherché. Le recours à des budgets annexes
peut par ailleurs être une source d’imputations erronées ou incomplètes
entre les différentes composantes et donc d’altération des résultats de
chaque sous-entité.
122 Ainsi l’instruction M14, applicable aux comptes du secteur communal, rappelle
que « par exception au principe d'unité budgétaire, divers textes ont prévu
l'établissement de budgets annexes qui ont pour objet de regrouper les opérations de
services ayant une organisation dotée d'une autonomie relative et dont l'activité tend à
produire ou à rendre des services ».
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 121
Le budget annexe, source d’imputation erronée
Les imputations concernant les activités gérées en budget annexe sont
parfois inadéquates.
Ainsi en est-il d’un centre aquatique que la communauté de
communes Sud Estuaire (Loire-Atlantique) gère dans le cadre d’un budget
annexe : la communauté enregistre intégralement les immobilisations au sein
du budget général de l’établissement, de même que les dotations aux
amortissements afférentes à ces équipements.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes des
Pays de la Loire sur la communauté de communes Sud Estuaire
2 - La présentation des budgets par fonction
Les collectivités territoriales disposent de deux modalités
d’adoption de leur budget : par nature de dépenses et recettes ou par
grandes fonctions exercées au sein de la collectivité (action sociale,
éducation, etc.)123
. Si l’adoption du budget par fonctions est retenue par la
quasi-totalité des régions, seuls 20 départements et 80 communes y
recourent.
L’adoption du budget par fonction est effectivement adaptée à des
collectivités exerçant des compétences concentrées sur quelques
domaines d’intervention bien identifiés. Mais, même dans ce cas, elle
laisse apparaître des postes de dépenses indivises dont le poids ne permet
pas d’accéder à une information réellement pertinente pour apprécier les
conditions de financement de chaque fonction.
De surcroît, l’hétérogénéité des découpages fonctionnels, résultant
soit des champs de compétences respectifs, soit de leurs choix
organisationnels propres, affecte la comparabilité des données, malgré
l’existence d’une nomenclature commune.
Enfin, si cette présentation fonctionnelle n’est pas incompatible
avec le respect des principes de comptabilité générale, les investigations
menées par les chambres régionales des comptes montrent que, dans les
collectivités concernées, les conditions d’articulation entre les systèmes
d’information de l’ordonnateur et du comptable public, limitent
123 Ce choix, et les modalités de présentation associées sont prévus respectivement
aux articles L. 2312-3, L. 3312-2, et L. 4312-2 du code général des collectivités
territoriales pour les communes de plus de 10 000 habitants, les départements, et les
régions. Ils prévoient notamment que, quel que soit le mode retenu pour le vote du
budget, celui-ci doit comporter une présentation croisée selon l’autre grille.
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122 COUR DES COMPTES
singulièrement les rapprochements et les vérifications nécessaires à la
présentation des états financiers, notamment pour la distinction entre les
opérations réelles et les opérations d’ordre.
Les limites ainsi mises en évidence constituent à la fois un frein au
contrôle de la fiabilité des comptes et un obstacle à une correcte
agrégation.
Les limites du contrôle d’un budget par fonction
Dans le cadre du vote et de l’exécution du budget par fonction, les
états financiers règlementaires et le système d’information financier Hélios
ne permettent pas les rapprochements nécessaires au contrôle des comptes
par nature. Pour la région Alsace, la vérification de la fiabilité des comptes et
le respect des principes de la comptabilité n’ont pu être conduits qu’à partir
du système d’information de l’ordonnateur.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
d’Alsace sur la région Alsace
Au-delà, comme la Cour l’a indiqué dans son rapport public
thématique de novembre 2011 sur « la mise en œuvre de la LOLF : un
bilan pour de nouvelles perspectives », un chantier plus ambitieux devrait
être engagé, visant à ce que les grandes collectivités puissent donner une
présentation de leurs budgets en mode LOLF, tout en conservant une
présentation de base selon la nomenclature des comptes par nature. Ceci
leur permettrait de faire ressortir leurs programmes et actions selon une
nomenclature type à définir.
3 - Les annexes aux documents budgétaires
La production des annexes aux documents budgétaires, prévue à
l’origine par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale
de la République (loi « ATR »), est désormais un moyen essentiel d’une
information étendue tant pour les assemblées délibérantes et les citoyens
que pour les partenaires externes ou les institutions de contrôle124
.
Malgré des évolutions positives, tant les préfectures que les
chambres régionales des comptes continuent de relever des manquements
à cette obligation. Au-delà de ce constat, la question principale demeure
124 Les dispositions de la loi « ATR », codifiées respectivement aux articles L. 2313-1,
L. 3313-1 et L. 4313-2 pour les communes, les départements et les régions prévoient
la production en annexes aux documents budgétaires, d’éléments de synthèse sur la
situation financière de la collectivité.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 123
celle de la faible lisibilité de ces annexes, découlant notamment de leur
nombre et d’un défaut de caractère synthétique.
C’est pourquoi, dans le cadre des travaux du comité relatif à la
fiabilité des comptes publics locaux, a été engagée une revue de
l’ensemble des annexes des documents budgétaires et comptables des
collectivités territoriales.
Il s’agit d’en éliminer les informations redondantes, de simplifier
les états et surtout d’en reconfigurer l’ensemble afin de les répartir en
deux groupes : l’un correspondant aux annexes qui relèvent des comptes
annuels, c’est-à-dire celles relatives à la situation patrimoniale et
financière de l’entité ; l’autre correspondant aux autres annexes, c’est-à-
dire celles se rapportant aux prévisions et à l’exécution budgétaires.
C - Le contenu des budgets : la sincérité des prévisions
de recettes et de dépenses
La qualité des prévisions de dépenses comme de recettes, condition
centrale de la sincérité des budgets soumis aux assemblées délibérantes,
fait l’objet d’observations récurrentes des chambres régionales des
comptes, de même que la problématique des crédits d’investissement et
celle de la reprise des résultats.
1 - La qualité des prévisions budgétaires
L’examen des conditions de l’exécution budgétaire, à partir des
taux de réalisation des prévisions de dépenses comme de recettes, permet
d’apprécier en première approche la qualité de la prévision initiale.
S’agissant des dépenses et recettes de fonctionnement, la qualité de
leur prévision est généralement satisfaisante. Quelques rapports de
chambres régionales des comptes soulignent toutefois la multiplication
injustifiée des décisions modificatives en cours d’exercice, comme
caractérisant un exercice prospectif initial défaillant. D’autres constats
soulignent le caractère excessif des prévisions de dépenses, dont la
majoration peut dissimuler l’existence d’un suréquilibre structurel et donc
d’un niveau de recettes attendues supérieur aux besoins dûment justifiés.
Il importe, en effet, que, compte tenu de l’accroissement des
masses financières en cause, soit présenté à l’assemblée délibérante un
document budgétaire fiable et sincère lui permettant d’orienter l’action de
la collectivité en toute connaissance de cause.
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124 COUR DES COMPTES
2 - Les crédits d’investissement
La budgétisation de projets successifs, associée à des faiblesses
dans la programmation, conduit à l’accumulation au budget
d’investissement d’un montant important de crédits affectés à des
opérations dont la réalisation excède l’exercice budgétaire et dont le taux
d’exécution demeure de ce fait relativement faible, fréquemment aux
alentours de 50 %, voire inférieur à ce niveau.
Au-delà de la faiblesse du taux d’exécution budgétaire,
l’inscription au budget de l’année du montant global d’opérations
d’investissements devant s’étaler dans le temps impose, en application du
principe d’équilibre budgétaire, l’inscription de prévisions de recettes de
même montant. En l’absence de ressources d’autofinancement
suffisantes, les collectivités n’ont pas d’autres possibilités que
l’inscription de recettes d’emprunt dont la mobilisation effective se
trouvera fréquemment repoussée et inscrite en restes à réaliser.
La résorption des écarts ainsi constatés passe par une dissociation
entre les autorisations de programme et les crédits de paiement
(AP/CP)125
, c'est-à-dire entre l’autorisation d’un engagement pluriannuel
et les montants qui seront acquittés sur les exercices budgétaires
successifs. Le recours à cette technique budgétaire que le législateur a
progressivement rendue accessible à toutes les catégories de collectivités,
fait régulièrement l’objet de recommandations des chambres régionales
des comptes.
Afin d’en encourager le développement et de lever les réticences
liées à l’apparente complexité du dispositif, le comité relatif à la fiabilité
des comptes publics locaux a diffusé un guide pour la rédaction d'un
règlement budgétaire et financier pour les collectivités territoriales et
leurs groupements ainsi qu’un guide synthétique de la comptabilité des
dépenses engagées.
3 - Les « restes à réaliser » et la reprise des résultats
La loi prévoit qu’un état spécifique recense les dépenses engagées
non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas fait l’objet de
l’émission d’un titre. Ces « restes à réaliser » (RAR) doivent être pris en
125 Dans le secteur public local, le procédé des autorisations de programme et des
crédits de paiement a longtemps été réservé aux seules régions. La nécessité de
faciliter la gestion pluriannuelle des crédits pour toutes les collectivités territoriales a
conduit le législateur à étendre cette technique aux autres niveaux de collectivités.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 125
compte pour la détermination du résultat de l’exercice, et sont
obligatoirement repris au budget de l’exercice suivant. En pratique cette
procédure concerne essentiellement la section d’investissement.
Les rapports d’observations des chambres régionales des comptes
constatent encore fréquemment des situations dans lesquelles il n’est pas
procédé à cette intégration ou encore des cas où cela n’est effectué que de
façon incomplète. Dans de nombreux cas, les montants des restes à
réaliser de l’exercice précédent reportés en section d’investissement de
l’exercice en cours s’en trouvent faussés.
En effet, l’affectation du résultat d’un exercice doit servir à
couvrir, en priorité, le besoin de financement de la section
d’investissement apparu à la clôture dudit exercice. Ce besoin de
financement correspond au solde d’exécution corrigé des restes à réaliser.
Seul le reliquat éventuel de ce résultat peut, ensuite, venir abonder la
section de fonctionnement de l’exercice suivant pour contribuer à son
équilibre.
L’absence de fiabilité des restes à réaliser
Les restes à réaliser constituent une source fréquente d’insincérité des
comptes administratifs des collectivités.
Dans le département de l’Oise, les faiblesses de la comptabilité des
engagements, du fait d’une insuffisance du contrôle interne et de
centralisation des informations, expliquent l’absence de fiabilité de l’état des
restes à réaliser produit au compte administratif. Plusieurs exemples de 2008
et 2009 atteignent un cumul d’une dizaine de millions d’euros (pour des
budgets d’investissement de l’ordre de 170 M€). Les restes à réaliser
s’apparentent, de fait, pour une majorité des sommes inscrites, à une
réservation de crédits pour les exercices suivants.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de
Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur le département de l’Oise
***
Les collectivités territoriales doivent disposer d’informations
fiables, permettant d’anticiper les conséquences d’une évolution rapide de
la conjoncture et de mesurer ses effets à la fois sur la situation
économique et sur les comptes publics. L'information doit également
viser à garantir que les ressources sont allouées là où elles sont le plus
nécessaires, là où leur valeur ajoutée sera la plus forte, et de donner aux
citoyens – qui sont aussi des contribuables et des usagers – l’assurance
que l’argent public est utilisé de la façon la plus efficiente possible,
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126 COUR DES COMPTES
conformément aux orientations qu’ils ont validées par le suffrage
universel. Il s’agit d’assurer une information générale, complète et lisible
des actions et des décisions engageant les finances locales.
III - Les comptes : une qualité à renforcer, des
réformes à conduire
Le suivi de l’exécution budgétaire et l’enregistrement des
opérations doivent permettre de rendre des comptes réguliers et sincères
et de disposer d’une connaissance précise du patrimoine comme des
engagements de chaque collectivité. La bonne réalisation de ces objectifs
conditionne la restitution d’une image fidèle de la situation financière et
patrimoniale de chacune des entités du secteur public local.
Des actions d’amélioration sont en cours depuis quelques années.
Mais des chantiers de plus grande ampleur sont à ouvrir dans des
domaines essentiels.
A - L’élaboration des comptes de l’exercice
L’enregistrement des opérations découlant de l’exécution du
budget, tant au compte administratif de la collectivité qu’au compte de
gestion du comptable, doit satisfaire au respect des principes d’une
comptabilité en droits constatés : il en est notamment ainsi en ce qui
concerne la séparation des exercices et la constitution des amortissements
et provisions prévues par les dispositions propres aux collectivités
locales. La rigueur et l’exhaustivité de ces enregistrements conditionnent
par ailleurs la pertinence des analyses, la qualité des agrégations locales
ou nationales et la transparence des opérations réalisées avec des tiers.
1 - La séparation des exercices
Les différentes instructions applicables au secteur public local126
imposent, sauf pour les communes de moins de 3 500 habitants, le
rattachement comptable des charges et des produits à l’exercice de leur
fait générateur. Cette règle a pour but d’assurer le respect du principe
126 Principalement : instructions M14 pour les communes et leurs groupements, M52
pour les départements, M71 pour les régions, et M4 pour les services à caractère
industriel et commercial.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 127
d’indépendance des exercices en intégrant dans le résultat de
fonctionnement l’ensemble des charges et des produits qui s’y rapportent.
Cette obligation, qui est une application des règles du plan
comptable général, coexiste avec la pratique dite de la « journée
complémentaire », qui permet de continuer à émettre, en général pendant
le mois de janvier de N+1, les mandats correspondant aux factures de
prestations commandées et réalisées durant l’année N. Dès lors, le
mandatement des charges dont le « service fait » est constaté avant le
31 décembre est réalisé dans le cadre de cette journée complémentaire.
Nonobstant l’importance de la journée complémentaire dans le
secteur public local, la pratique d’un rattachement conforme aux règles
comptables de droit commun se heurte souvent à une mauvaise
perception des enjeux, les charges rattachées à l’exercice étant perçues
comme récurrentes d’une année sur l’autre et dès lors n’affectant qu’à la
marge le résultat et son évolution. De fait, les observations des chambres
font ressortir fréquemment l’absence totale ou le faible niveau de
mouvements sur les comptes retraçant ces opérations de rattachement à
l’exercice, et, dans certains cas, le caractère erroné des écritures
éventuellement passées.
L’interrogation des données des comptes de gestion des
collectivités et EPCI centralisées par la DGFiP permet d’obtenir une idée
plus précise de l’ampleur des manquements ou des anomalies affectant ce
rattachement à l’exercice, en étudiant les mouvements sur les comptes
d’imputation127. La situation actuelle en la matière n’est pas satisfaisante.
127 L’analyse, menée sur l’exercice 2011, a consisté, d’une part, à dénombrer les
collectivités selon qu’elles mouvementent, ou non, un compte de rattachement127 et,
d’autre part, à mesurer le cas échéant le volume de ces enregistrements, en le
rapportant au total des dépenses courantes. Il est communément admis en effet que le
ratio ainsi calculé se situe dans une fourchette de 5 à 10 %. Les résultats obtenus sont
les suivants :
- pour treize régions, on ne constate aucune écriture à la fin de l’exercice. Pour celles
qui mouvementent le compte concerné, le ratio sur les dépenses de fonctionnement est
en moyenne de 4,67 %, mais varie de 0,05 % à 32 % ;
- s’agissant des départements, six ont un solde créditeur nul à fin 2011, et le ratio sur
dépenses de fonctionnement est de 17,6 % en moyenne, mais avec des valeurs
s’échelonnant de 0,05 % à 125 % ;
- sur un peu plus de 3 000 communes de 3 500 habitants et plus, un peu plus du quart
(854) n’avait enregistré aucune écriture. Sur les communes présentant un solde
créditeur non nul, 1152 communes ont un ratio inférieur à 5 %, et 449 présentent un
niveau supérieur à 10 %.
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128 COUR DES COMPTES
2 - Les dotations aux amortissements et provisions.
Dans le cadre de l’exécution de leur budget, les collectivités ont
l’obligation de constater des dotations aux amortissements pour certaines
catégories de biens durables128
et de constituer des provisions pour
risques dans différentes hypothèses énumérées au code général des
collectivités territoriales129
.
a) Un amortissement insuffisant des immobilisations
Les rapports des chambres régionales des comptes relèvent
fréquemment des insuffisances dans la constatation des dotations aux
amortissements des immobilisations, principalement en raison de durées
retenues inappropriées ou en l’absence d’enregistrement comptable de la
mise en service des immobilisations, point de départ de leur dépréciation.
Une approche globale de l’ampleur de ces insuffisances est en
revanche difficilement envisageable.
L’interrogation des données comptables centralisées par la DGFiP
conduit néanmoins à constater que le niveau des dotations annuelles aux
amortissements, rapporté à la valeur comptable des immobilisations,
connaît une grande dispersion du niveau de ces dotations : par exemple
dans les groupements à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, les
128 Pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale,
doivent notamment faire l’objet de dotations aux amortissements, les biens meubles
autres que les collections et œuvres d'art, les biens immeubles productifs de revenus, y
compris les immobilisations remises en location ou mises à disposition d'un tiers privé
contre paiement d'un droit d'usage, et non affectés directement ou indirectement à
l'usage du public ou à un service public administratif, ainsi que les immobilisations
incorporelles autres que les frais d'études et d'insertion suivis de réalisation. (article
R. 2321-1 du CGCT). En ce qui concerne les départements et les régions les articles
D. 3321-1 et D. 4321-1 précisent que l’amortissement est obligatoire pour les
immobilisations incorporelles ainsi que pour les immobilisations corporelles, à
l’exception des réseaux et installations de voirie. 129 Pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale,
l’article R. 2321-2 du CGCT prévoit la constitution de provisions dès l'ouverture d'un
contentieux en première instance, d'une procédure collective au titre d’éventuelles
garanties d'emprunts, prêts ou créances, et enfin lorsque le recouvrement de créances
sur des tiers est compromis. Pour les départements, l’article D. 3321-2 précise que la
constitution de provisions pour risques et charges et pour dépréciation d’éléments
d’actif est obligatoire dès lors qu’il y a apparition du risque. S’agissant des régions,
l’article D. 4321-2 mentionne que la provision pour risques et charges est obligatoire
dès lors qu’il y a apparition du risque et la constatation de la dépréciation est
obligatoire en cas de perte de valeur d’une immobilisation.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 129
valeurs s’échelonnent de 0,2 à près de 28 % pour un taux moyen de
l’ordre de 6 %. Ceci témoigne de la diversité de la mise en œuvre
effective de ces règles.
b) Une méconnaissance des principes de constitution de provisions
Les anomalies relevées en ce qui concerne les provisions sont de
nature très variables et traduisent souvent, au-delà des difficultés liées au
respect de l’équilibre budgétaire, une méconnaissance, voire une
incompréhension, des règles applicables.
Les provisions pour risques
Les anomalies recensées peuvent ainsi être caractérisées, de façon
statistique, par l’absence totale de constitution de provisions dans des
collectivités importantes mais aussi par l’absence de provision en
présence d’un risque avéré, mis en évidence par les investigations d’une
chambre régionale des compte ou par un niveau élevé de créances
contentieuses.
Le tableau suivant retrace, par catégories, le nombre de grandes
collectivités qui, pour les exercices 2011 et 2012, présentent une absence
totale de provision pour risque.
Tableau n° 10 : collectivités présentant une absence de
provision pour risque
Communes plus de
50 000 habitants Départements Régions
2011 49 43 14
2012 41 42 13
Source : Cour des comptes, données DGFiP
Si une régression du nombre de collectivités ne constatant aucune
provision peut être constatée, cette absence de provisions concerne le tiers
des communes de plus de 50 000 habitants et près de la moitié des
départements et des régions, dont certains parmi les plus importants.
Sans préjuger d’une éventuelle absence de risques, évidemment
possible, de tels taux apparaissent difficilement crédibles et conduisent à
douter d’une correcte application du principe de prudence.
Plusieurs exemples issus des travaux des chambres régionales des
comptes révèlent des situations dans lesquelles, en présence de risques
clairement identifiés, des collectivités n’ont procédé à aucune constitution
de provisions.
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130 COUR DES COMPTES
Une absence de constitution de provisions
Deux exemples illustrent le défaut de constitution de provisions
pourtant nécessaires.
Le syndicat mixte Baie du Mont Saint-Michel (Manche) n’a constitué
aucune provision pour risques, alors qu’il se trouve impliqué dans 22
contentieux identifiés dont deux, significatifs, représentent un enjeu de
l’ordre de 5M€, supérieur aux recettes de fonctionnement de son budget
principal. Selon l’ordonnateur, ces contentieux seraient aujourd’hui réglés, la
dernière inscription budgétaire ayant été inscrite au budget 2012.
Le département du Haut-Rhin, dont les recettes de fonctionnement
sont de l’ordre de 650 M€, est confronté à plusieurs litiges et contentieux
dont trois peuvent à eux seuls avoir une incidence financière de près d’un
million d’euros. Aucune provision n’a cependant été constituée, même si
l’ordonnateur estime que les crédits inscrits en dépenses imprévues étaient
suffisants pour faire face à ces aléas. L’inscription de dépenses imprévues
dans cette perspective ne satisfait pas à l’obligation légale.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes de
Basse-Normandie, Haute-Normandie sur le syndicat mixte Baie du Mont
Saint-Michel et de la chambre régionale des comptes de d’Alsace sur le
département du Haut-Rhin
Les provisions pour dépréciation de créances
Établi également sur la base d’interrogations des données
comptables centralisées par la DGFiP, le tableau suivant retrace, par
catégories, le nombre de grandes collectivités n’ayant constaté aucune
provision pour la dépréciation des créances qu’elles détiennent sur divers
débiteurs.
Tableau n° 11 : collectivités n’ayant constaté aucune provision
pour dépréciation de créances
Communes de plus de
50 000 habitants Départements Régions
2011 93 80 17
2012 88 74 16
Source : Cour des comptes, données DGFiP
Comme précédemment, il est peu crédible que ces collectivités
importantes n’aient aucune dépréciation à constater. Au-delà de ce
constat, l’appréciation du taux de créances contentieuses inscrites comme
telles en comptabilité permet également de confirmer un sous-
provisionnement manifeste.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 131
Ainsi l’analyse des comptes des communes de plus de
50 000 habitants fait apparaître que le rapport entre les créances
contentieuses, enregistrées à ce titre au compte 4116 et l’ensemble des
créances sur redevables (totalité du compte 411), est, nationalement, de
l’ordre de 16 %. Or, parmi les quelques 50 communes ayant, en 2011 ou
2012, un taux de créances contentieuses supérieur à cette moyenne de
16 %, une vingtaine seulement a constitué une provision pour
dépréciation de compte de tiers au compte 49, ce qui laisse supposer une
carence en ce domaine chez les autres.
3 - Exhaustivité et exactitude des imputations
L’imputation des charges et produits obéit à une double exigence,
budgétaire pour apprécier le respect des autorisations données par
l’assemblée délibérante au niveau de chapitres, et comptable pour
l’enregistrement par nature au niveau le plus fin des plans de comptes
définis pour chaque catégorie d’organisme ou de budget annexe.
Si le comptable public est le garant de l’exacte imputation des
dépenses et des recettes selon les dispositions du décret du 29 décembre
1962 reprises par le décret du 7 novembre 2012, l’exercice de sa
responsabilité personnelle ne porte cependant que sur le contrôle de
l’imputation budgétaire au niveau du chapitre. Elle est de fait rarement
mise en jeu à ce titre.
Des imputations erronées à des niveaux plus fins de la
nomenclature par nature, régulièrement relevées par les chambres
régionales des comptes, sont pourtant susceptibles d’affecter les
conclusions d’une analyse financière, notamment en ce qui concerne la
dette ou les charges de personnel.
4 - Flux croisés et agrégations comptables
Au sein de l’ensemble des collectivités et de leurs établissements
publics, des écritures comptables retracent les différents transferts
intervenant soit entre un budget principal et des budgets annexes, soit
entre des communes et leur groupement (mises à disposition de moyens,
de personnels, notamment). Les plans de comptes du secteur local
prévoient tous l’identification de ce type de flux, dans la perspective de
leur neutralisation ultérieure lors d’une consolidation ou d’une agrégation
locale ou nationale.
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132 COUR DES COMPTES
Consolidation et agrégation comptables dans le secteur public local.
Comme dans le secteur privé, la consolidation comptable dans le
secteur public local intervient dès lors qu’existe une entité « consolidante »,
telle que le budget principal d’une commune par rapport aux budgets annexes
de la même entité juridique. Des états présentant cette consolidation par
addition des données budgétaires doivent figurer en annexe au compte
administratif des communes de plus de 3500 habitants, mais ils ne détaillent
pas les différents flux réciproques existants.
En revanche, l’appréhension globale des données financières au
niveau d’un territoire donné peut donner lieu à une agrégation des données
comptables d’entités distinctes, comme un groupement à fiscalité propre et
ses communes membres. Depuis le 1er
janvier 2011, un état annexe au CA
doit retracer ces différents flux, mais aucun état agrégé global n’est
actuellement prévu.
Les remarques qui suivent portent essentiellement sur ce second
aspect.
La réalisation de tests sur les données comptables centralisées par
la DGFiP met en évidence l’absence de fiabilité des écritures censées
rendre compte de ces mouvements au sein d’un ensemble
intercommunal : les comptes créés à cette fin ne sont que très
partiellement utilisés130
et les flux auxquels ils sont consacrés se révèlent
être retracés sur différentes imputations, prévues pour d’autres catégories
de charges ou produits, qu’elles viennent également fausser.
Une telle situation rend par exemple problématique une approche
agrégée des charges de personnel dans le bloc communal. Elle est aussi
de nature à fausser l’appréciation susceptible d’être portée sur les
ressources potentielles de l’ensemble constitué par les communes ou
groupements de communes.
a) Une incertitude sur la répartition des charges de personnel au sein
du bloc communal.
Si la diversité des écritures incorrectes rencontrées rend malaisée
l’évaluation de l’incertitude qui en résulte pour les comptes agrégés du
bloc communal, un ordre de grandeur de quelques centaines de millions
d’euros peut être avancé, ce qui, rapporté par exemple à la masse salariale
130 L’analyse détaillée par groupement montre ainsi que plus de 2 000 groupements à
fiscalité propre, et plus de 35 000 communes n’enregistrent aucun mouvement sur les
comptes retraçant ces transferts.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 133
globale des groupements à fiscalité propre, constitue une anomalie
significative.
Ces constats s’appliquent particulièrement au remboursement des
mises à disposition de personnel. L’analyse détaillée des écritures
comptables censées les retracer révèle en effet que l’utilisation inadéquate
d’un compte d’atténuation de charges est source d’une incertitude
significative sur l’évaluation de la masse salariale du secteur communal.
Le fonctionnement du compte d’atténuation de charges.
Parmi les imputations erronées des remboursements de charges de
personnel, certaines font en effet intervenir un compte d'atténuation de
charges (le compte 6419), destiné à enregistrer essentiellement les
remboursements d'assurance maladie ou les reversements de trop-perçus,
mais en aucun cas les remboursements faisant suite à des mises à disposition
de personnel.
Or le principe de fonctionnement de ce compte d’atténuation de
charges conduit à minorer la masse salariale comptabilisée par l’entité
« employeur ».
Par suite il devient impossible de procéder à une agrégation des
comptes des entités concernées, à savoir un groupement à fiscalité propre
donné et ses communes membres, dès lors qu’en procédant à la neutralisation
selon les modalités prévues le montant des salaires des personnes mises à
disposition se trouverait déduit deux fois.
Une estimation rapide, et nécessairement approximative, des montants
en cause au niveau national permet de conclure à une incertitude de l’ordre de
quelques centaines de millions d’euros dans la connaissance de la masse
salariale du secteur communal.
b) Une appréciation faussée de la richesse des collectivités
Dans le cadre des groupements intercommunaux à fiscalité propre,
des flux financiers interviennent pour neutraliser l’effet des transferts de
compétences et de fiscalité des communes membres vers ceux-ci, à
travers principalement le mécanisme de l’attribution de compensation.
Ces flux sont désormais pris en compte pour la détermination du
potentiel financier agrégé des collectivités et établissements publics de
coopération intercommunale, lequel intervient pour la mise en œuvre de
mécanismes de péréquation, notamment le fonds national de péréquation
des ressources intercommunales et communales (FPIC).
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134 COUR DES COMPTES
Au sein de chaque ensemble intercommunal, ces flux doivent être,
par construction, à somme nulle. Or la consultation dans les données
comptables centralisées par la DGFiP, des comptes prévus pour
enregistrer ces mouvements, a permis de constater, en 2012, un écart
supérieur à 3 % entre les flux d’attribution de compensation versée et
perçue, pour près de 130 groupements à fiscalité propre constitués sous le
régime de la taxe professionnelle unique (soit le dixième de cette
catégorie).
B - Les opérations de bilan et le hors bilan
Au-delà de l’exécution des opérations de l’exercice et de leur
correct enregistrement, il appartient aux comptables publics des
collectivités territoriales et de leurs établissements, en liaison étroite avec
les ordonnateurs, de restituer une image fidèle du patrimoine et des
engagements de la collectivité.
L’analyse des principaux postes du bilan des collectivités, comme
celle du recensement de leurs engagements hors bilan en annexe, révèlent
le caractère incomplet des inscriptions et l’incertitude des montants qui y
figurent.
1 - Une connaissance insuffisante du patrimoine
La connaissance par les collectivités de leur patrimoine apparaît, le
plus souvent, comme très lacunaire, voire inexistante, alors que la
fiabilisation de la comptabilité patrimoniale constituait une des ambitions
premières de la réforme des instructions comptables intervenue à partir de
1997.
a) Le patrimoine et son suivi comptable
Déjà mises en évidence par de nombreux travaux des juridictions
financières131
, les insuffisances dans la connaissance et le suivi du
patrimoine immobilier des collectivités territoriales ont été soulignées
dans le dernier rapport public annuel132
.
131 Notamment Cour des comptes, Rapports publics annuels 2004 et 2006. La
Documentation française, disponibles sur www.ccomptes.fr 132 Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, Volume 2 ; L’immobilier
des collectivités territoriales : vers une gestion plus dynamique, p. 279-303. La
Documentation française, février 2013, 547 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 135
Les travaux des chambres régionales des comptes ont à nouveau
relevé l’insuffisance des inventaires physiques voire, dans certains cas,
leur inexistence. Cette carence nuit à la cohérence des données entre
l’inventaire de l’ordonnateur et l’état de l’actif tenu par le comptable
public.
Si nombre de ces anomalies ont une origine antérieure à l’entrée en
vigueur de l’instruction comptable M14, les chambres régionales des
comptes relèvent également de nombreux cas dans lesquels les anomalies
résultent de l’absence de traduction comptable des transferts de
patrimoine associés aux transferts de compétences dans le cadre du
développement de l’intercommunalité (résultant de l’extension de
périmètre ou de compétences des groupements à fiscalité propre).
b) La constatation comptable de la mise en service des
immobilisations
Les règles en vigueur prévoient que les dépenses relatives à des
immobilisations en cours sont enregistrées à un compte 23, lequel se
trouve apuré lors de l’achèvement des travaux ou de la livraison, par un
transfert des montants correspondant, au compte 21, déclenchant par
ailleurs le décompte d’éventuelles dotations aux amortissements.
Au-delà de leur impact sur la connaissance et la gestion du
patrimoine, le non-respect des règles peut avoir des conséquences sur le
calcul des dotations aux amortissements. Or il existe en la matière
d’importantes lacunes, que révèlent les deux approches jointes en
annexe 6.
Ces constats confirment, de façon statistique, les observations
formulées par les chambres régionales des comptes, qui relèvent
régulièrement l’absence de ces écritures de transfert et le gonflement
corrélatif du compte 23 et en soulignent, dans certains cas, les
conséquences quant à la comptabilisation des amortissements.
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136 COUR DES COMPTES
Absence d’écriture de transfert lors de la mise en service
d’immobilisations
Les écritures de transfert concernant les immobilisations sont parfois
incorrectes, même dans des collectivités de taille importante. Ainsi, le bilan
de la ville de Toulouse (Haute-Garonne) faisait apparaître un montant de
1,71 Md€ d’immobilisations en cours de construction (débit du compte 23 au
31 décembre 2009), aucune intégration au compte définitif d’immobilisation
n’ayant eu lieu depuis 2007.
Nonobstant le fait que les biens amortissables sont les immeubles productifs
de revenus, et donc ne constituent pas l’ensemble de ces travaux achevés,
l’absence d’intégration de ces opérations affecte en elle-même la fiabilité du
bilan. Pour ceux amortissables, elle minore la valeur des amortissements, et
donc influe sur l’évaluation de la valeur comptable nette des biens concernés.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de
Midi-Pyrénées sur la ville de Toulouse.
c) Actif circulant : créances clients et diverses
L’ensemble des créances détenues sur des tiers, pour l’essentiel des
clients de différents services publics, constitue un actif dont le suivi
incombe au comptable public et dont la connaissance par les services de
l’ordonnateur est de ce fait souvent imparfaite.
L’interrogation des données comptables centralisées par la DGFiP
pour évaluer les montants de créances détenues par les collectivités
territoriales révèle un volume très important de créances non recouvrées,
ce qui n’est pas sans conséquences sur la situation financière des
collectivités133.
133 Pour l'ensemble des budgets principaux des communes de plus de
50 000 habitants, qui détiennent à elles seules la moitié environ des créances de
l’ensemble des communes, le volume inscrit au bilan est de l’ordre de 600 M€.
Lorsque l’on rapporte ce montant à celui enregistré annuellement au titre des produits
des services, du domaine et ventes diverses, qui constitue l’origine principale des
créances, le ratio obtenu est de l’ordre de 50 %. Outre qu’un tel niveau de créance en
cours de recouvrement apparaît élevé, la dispersion de ces taux constitue une autre
caractéristique : la valeur médiane, de l’ordre de 30 %, est sensiblement inférieure à la
moyenne, et les valeurs observées s’étalent de 3 % à près de 1 000 %.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 137
Même si l’ensemble de ces communes ne peut être regardé comme
totalement homogène, ce niveau élevé de créances non recouvrées par
rapport aux flux annuels de recettes courantes, joint à la dispersion des
taux constatés, ne peut s’expliquer en totalité sans interroger la fiabilité
des inscriptions de recettes à recouvrer, comme le confirment certaines
observations de chambres régionales des comptes.
Des créances non recouvrées
Les créances non recouvrées sont parfois d’un montant important.
Ainsi, les comptes de la commune de Bagnolet comportent un volume
conséquent de restes à recouvrer, représentant plus d’un million d’euros et
correspondant pour l’essentiel à des recettes de services municipaux. Ces
restes à recouvrer altèrent la lisibilité des comptes, dès lors qu’au regard de
leur ancienneté et de leur faible montant, leur recouvrement paraît fortement
compromis.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes d’Île-
de-France sur la commune de Bagnolet (Seine-Saint-Denis)
2 - L’insuffisante connaissance du passif
Le rapport de la Cour des comptes consacré en juillet 2011 à la
gestion de la dette publique locale134
a rappelé combien il était important,
pour les assemblées délibérantes, de disposer d'informations complètes et
intelligibles sur la nature des contrats en cause et sur l’ampleur des
risques encourus.
À la suite de l’avis du CNoCP du 8 juillet 2011, les arrêtés
ministériels de décembre 2011 modifiant les instructions comptables du
secteur public local ont renforcé très fortement les informations devant
être présentées en annexe aux documents budgétaires, par l’obligation de
présentation de tableaux récapitulatifs de la dette classée par type de
produits en fonction du degré de risque associé.
134 Cour des comptes, Rapport public thématique : La gestion de la dette publique
locale, La Documentation française, juillet 2011, 210 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
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138 COUR DES COMPTES
Il devrait s’y ajouter désormais l’inscription, dans les comptes des
collectivités concernées, de provisions pour risques afférents à certains
types d’emprunts structurés, dans les conditions découlant de l’avis du
CNoCP du 3 juillet 2012. Ce dernier doit cependant faire l’objet de
dispositions réglementaires de mise en œuvre en cours d’élaboration pour
chaque catégorie de collectivités concernées.
Ces aspects sont abordés au chapitre VI.
3 - Le recensement insatisfaisant des engagements hors bilan
En dépit de la référence réaffirmée aux règles de comptabilité
générale, les comptes des collectivités territoriales ne disposent pas d’une
annexe unique et indissociable de l’information comptable, telle que le
prévoit le plan comptable général et qui recenserait notamment les
engagements hors bilan.
Ceux-ci, définis comme des droits et obligations dont les effets sur
le montant ou la composition du patrimoine sont subordonnés à la
réalisation de conditions ou d'opérations ultérieures, peuvent concerner,
dans le secteur public local, les garanties d’emprunt accordées à des tiers,
le dénouement d’opérations réalisées sous mandat par des sociétés
d’économie mixte ou encore les opérations de crédit-bail ou de contrat de
partenariat (ou de partenariat public-privé).
Les comptes administratifs établis par les ordonnateurs ne
présentent, dans leurs documents annexés, qu’une partie de ces éventuels
engagements. Or la directive du 8 novembre 2011135
prévoit, pour tous les
sous-secteurs des finances publiques, la publication des informations
pertinentes sur les engagements conditionnels susceptibles d’avoir un
impact élevé sur les budgets publics.
L’information actuellement délivrée dans les annexes budgétaires,
par la complexité de sa présentation, son absence d’exhaustivité,
l’absence de validation externe et l’impossibilité d’en effectuer une
centralisation informatique au niveau national, n’est pas en mesure de
satisfaire à cette exigence.
135 Directive 2011/85 du 8 novembre 2011, article 14.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 139
C - Les évolutions en cours
L’amélioration de la qualité des comptes locaux a fait l’objet,
notamment durant la dernière décennie, d’attentions renouvelées
accompagnant les problématiques précédemment décrites. Elle passe par
le renforcement du contrôle interne dans les collectivités territoriales et
les groupements à fiscalité propre. Elle bénéficie de la mobilisation à cet
effet du réseau de la DGFiP. Elle se traduit par de fréquents changements
dans les instructions budgétaires et comptables du fait notamment
d’évolutions normatives.
1 - Un renforcement du contrôle interne
Le contrôle interne est couramment défini comme un ensemble
permanent de dispositifs par lequel une collectivité ou un établissement
public organise ses travaux de manière à obtenir l’assurance du respect
des normes qui s’imposent à eux, à supprimer les risques d’erreurs ou de
manipulations sur les données ou des résultats et, plus généralement, à
s’assurer de la fiabilité ou de la qualité des services.
Les observations les plus courantes, susceptibles d’affecter la
qualité comptable, portent sur l’organisation de la chaine financière et
comptable, de l’engagement au mandatement, ainsi que sur le suivi des
régies de recettes ou d’avances. Elles portent également sur les modalités
des échanges entre ordonnateur et comptable public, encadrées ou non par
des conventions de service, mais qui constituent toujours une condition
majeure de la fiabilité de l’information financière.
Les recommandations que formulent à ce titre les chambres
régionales des comptes renforcent les prescriptions générales résultant
des principes généraux d’organisation de la fonction financière, ainsi que
les préconisations émanant du comité partenarial de fiabilité des comptes
publics.
Les collectivités qui s’y engagent sont conduites à repenser
l’organisation et le pilotage de leur activité pour se doter d’instruments
plus précis de suivi budgétaire, en lien avec une optimisation du contrôle
de gestion.
2 - Les contrôles opérés par la DGFiP
Chargés exclusivement de la tenue de ces comptabilités, les
comptables publics produisent un « compte de gestion sur chiffres », qui
est certifié exact dans ses résultats par les directeurs départementaux et
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140 COUR DES COMPTES
régionaux des finances publiques, avant d’être soumis au vote des
organes délibérants des organismes concernés136
.
Ce processus ne porte que sur la conformité du solde du compte de
la collectivité au Trésor public. Il s’appuie toutefois sur un ensemble de
sécurités informatiques, ou « bloqueurs », vérifiant la cohérence
technique de certaines écritures comptables. Il ne porte, en revanche, pas
sur le détail des flux enregistrés en comptabilité ni sur les actifs et leur
valorisation. Il ne peut non plus intégrer, pour les raisons déjà exposées,
le montant des restes à réaliser en dépenses et en recettes nécessaire à
l’appréciation de l’équilibre annuel.
La DGFiP a conçu un outil de mesure de la fiabilité des écritures
tenues par ses comptables publics et de son évolution. Celui-ci fournit un
indicateur de qualité des comptes locaux (IQCL) qui synthétise les notes
de l’ensemble des différents items, pondérées en fonction de leur
importance relative.
Si depuis sa création en 2004, le résultat national de cet indicateur
a progressé globalement de façon continue, cette progression s’est
toutefois ralentie depuis 2007. L’indice relatif aux groupements à fiscalité
propre demeure par ailleurs en retrait. De plus, ces indicateurs ne peuvent
en aucun cas mesurer la fiabilité des données transmises aux comptables
publics.
3 - L’impact des nouvelles normes
Le cadre normatif de la comptabilité publique locale a connu, dans
les deux dernières décennies, des évolutions importantes à travers la
généralisation d’instructions comptables137
de nouvelle génération
comme indiqué au début de ce chapitre.
Ces instructions, que caractérise le double objectif d’amélioration
de la sincérité des comptes et de l’introduction du principe de
patrimonialité, ont adapté en conséquence aux différentes catégories de
collectivités des normes inspirées du plan comptable général.
136 Décret du 5 mars 2003, article 1er. Ce vote intervient avant l’adoption du compte
administratif. 137 Après la généralisation de l’instruction M14 applicable à l’ensemble des
communes à compter de l’exercice 1997, de nouvelles instructions sont également
venues fixer des règles voisines en ce qui concerne les départements (instruction M52,
entrée en vigueur en 2004) et les régions (instructions M71, généralisée en 2008).
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 141
Constituant désormais un cadre de référence, ces instructions
évoluent toutefois chaque année pour intégrer les évolutions de la
réglementation, prendre en compte les avis du CNoCP, ou adapter le plan
de comptes par nature.
Si l’évolution de ce cadre normatif permet de parfaire le système
d’information budgétaire et comptable, le rythme des actualisations et,
dans certains cas, le caractère tardif de leur publication, en fin d’année
avec effet sur l’exercice suivant, peuvent être source de coûts
supplémentaires, notamment informatiques, pour les collectivités, mais
peut aussi, paradoxalement, nuire à la fiabilité des comptes (voir aussi
chapitre VI).
D - Les réformes de plus grande ampleur
Trois domaines appellent des réformes : le réexamen de
l’articulation budgétaro-comptable dans le système local, la présentation
des états financiers et la certification des comptes des grandes
collectivités et des établissements publics de coopération intercommunale
les plus importants. À cet égard, le CNoCP, au-delà de la production des
avis rappelés plus haut, a engagé un programme de travail ambitieux sur
le secteur public local et intéressant directement les deux premiers sujets.
1 - L’articulation comptabilité budgétaire, comptabilité générale :
un débat nécessaire
Dans son programme de travail, le CNoCP engage une réflexion
sur l’articulation entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité
générale dans les entités du secteur public local. Le comité partenarial de
fiabilité des comptes publics locaux a été saisi de ce sujet par la direction
générale des finances publiques.
Le système actuel se caractérise par l’unicité de la comptabilité
d’exécution des opérations des collectivités territoriales, qui est à la fois
budgétaire et générale.
Comme la comptabilité générale est une comptabilité en droits
constatés, il a fallu néanmoins la concilier avec le cadre budgétaire : pour
ce faire des mouvements dits d’ordre ont été introduits, notamment pour
limiter l’impact fiscal des amortissements et provisions. On ne peut nier
l’intérêt d’un tel dispositif qui a toutefois ses limites, notamment le fait
d’asservir les écritures de comptabilité générale à un cadre budgétaire.
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142 COUR DES COMPTES
Aussi bien, la Cour estime-t-elle nécessaire d’ouvrir un débat sur la
question de l’extension au secteur public local de la distinction entre
comptabilité budgétaire et comptabilité générale sur le modèle de l’État et
en harmonie avec les dispositions du décret du 7 novembre 2012 sur la
gestion budgétaire et comptable publique. Ce débat devrait permettre de
mieux cerner les avantages et les inconvénients d’une telle option au
regard de ceux du système actuel. Il ne préjuge pas de la conception
même des états financiers.
Ce débat doit aussi être replacé dans la problématique plus
générale de l’émergence d’une normalisation européenne des comptes
publics que la Cour appelle de ses vœux et pour laquelle des travaux
préparatoires sont en cours au niveau des institutions européennes.
Paradoxalement, l’unicité du système actuel coexiste avec la
dualité des états financiers entre compte administratif et compte de
gestion qui prévaut actuellement.
2 - La rénovation indispensable de la présentation des états
financiers : vers le compte financier unique
La production récente, en janvier 2013, d’un avis du CNoCP sur
les dépenses d’intervention a été l’occasion de poser les premiers jalons
d’une information en annexe sur les engagements correspondant aux
obligations potentielles de l’entité concernée à la date de clôture : tel est
le cas en ce qui concerne les engagements de caractère pluriannuel que
peuvent prendre les départements à l’égard des bénéficiaires de certaines
catégories d’allocations de solidarité.
Mais au-delà de cet enrichissement bien venu des informations sur
le « hors bilan » des collectivités, il est un sujet qui mérite maintenant
d’être abordé : celui du « compte financier unique ». La question de la
coexistence de deux ensembles distincts d’états financiers se recoupant
partiellement, le compte administratif de la collectivité et le compte de
gestion du comptable public, dotés chacun de leurs états annexes, mérite
d’être posée. Seule, en effet, la prise de connaissance de cet ensemble
volumineux et disparate peut donner à un observateur externe (et à
fortiori à un auditeur) l’image réelle (encore que toujours partielle) de la
situation financière et du patrimoine de l’entité concernée.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 143
Dans ces conditions, le moment paraît venu d’envisager la
conception d’un jeu unique d’états financiers, à partir de l’information
détenue par l’ordonnateur et de la reddition des comptes par le comptable
public138
. À cette fin, les apports de la numérisation des données
comptables et de la dématérialisation des documents pourraient être
utilement mis à profit.
Il serait en tout état de cause approprié, dans cette perspective, de
concevoir, à partir de l’existant, caractérisé par un nombre conséquent
d’états annexes de diverses sortes, ce que pourrait être une véritable
annexe au sein de ce compte financier unique, venant s’ajouter au compte
d’exécution budgétaire, au compte de résultat et au bilan. Les travaux
entrepris actuellement au sein du comité partenarial sur la fiabilité des
comptes publics peuvent y contribuer.
3 - Vers l’expérimentation de la certification des comptes des
grandes entités publiques locales
La situation actuelle de l’information financière locale ne peut être
considérée comme pleinement satisfaisante malgré les nombreux progrès
enregistrés depuis 20 ans. Des évolutions sont à concevoir en ce qui
concerne la présentation des états financiers, mais aussi la consolidation
(au niveau de la collectivité territoriale) ou l’agrégation au niveau de
l’ensemble intercommunal.
De plus, un très grand effort est à conduire en vue de la mise en
place d’un contrôle interne de niveau suffisant dans les collectivités et
établissements publics territoriaux, reposant notamment sur un système
d’information adéquat.
Par ailleurs les exigences de l’Union européenne en matière
d’auditabilité des comptes des différents sous-secteurs des
administrations publiques amènent à s’interroger sur le caractère
approprié du système actuel de révision des comptes publics locaux.
Le dispositif actuel de contrôle des comptes publics locaux a ses
mérites incontestables qu’il faut rappeler :
l’intervention, avec le concours des chambres régionales des
comptes, d’un contrôle budgétaire et de légalité, exercé par les
préfets, qui assure le respect du cadre général de l’équilibre et
de la régularité budgétaire ;
138 Article 21 du décret sur la gestion budgétaire et comptable publique.
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144 COUR DES COMPTES
le rôle du comptable public appuyé par le réseau de la DGFiP :
bien que séparé de l’ordonnateur et extérieur à l’entité publique
dont il tient les comptes, il n’en constitue pas moins, par les
contrôles qui sont les siens et ceux opérés par sa hiérarchie, un
premier échelon d’audit – jouant à certains égards un rôle
d’audit interne dans une approche globale du système français
de comptabilité publique au regard des normes internationales
de l’audit comptable ;
le rôle d’auditeur externe des chambres régionales et
territoriales des comptes qui peut être le leur dans le cadre et les
limites actuelles de leurs missions. Celui-ci peut évoluer le cas
échéant avec, par exemple, la mise en place d’une norme de
révision limitée systématique des comptes qui s’imposerait
dans le cadre de l’examen de la gestion, selon un rythme
pluriannuel, pour des catégories d’entités à définir.
On peut considérer que ce système est largement suffisant pour
l’écrasante majorité des communes, communautés de communes et
établissements publics locaux et pour répondre aux nouvelles dispositions
communautaires précédemment rappelées.
En revanche, le moment paraît venu d’envisager d’aller vers un
plus haut niveau d’exigence en ce qui concerne les très grandes
collectivités – celles dont le budget se chiffre par milliards ou centaines
de millions d’euros : régions, départements, métropoles, communautés
urbaines, communautés d’agglomération et grandes villes (plus de 50 000
habitants).
Comme le montrent les exemples de la certification par la Cour des
comptes des comptes de l’État et de ceux du régime général de sécurité
sociale, comme ceux des grands établissements publics faisant certifier
leurs comptes par des commissaires aux comptes, seule une démarche de
ce type est de nature à faire franchir aux producteurs des comptes,
accompagnés par leurs auditeurs, les étapes nécessaires à l’obtention de la
garantie d’une information complète et de qualité sur la situation
financière et le patrimoine des entités concernées.
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 145
Aussi l’engagement d’une démarche expérimentale prévue par le
projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la
démocratie locale adopté en conseil des ministres le 10 avril 2013139
paraît-elle ouvrir une voie prometteuse si la disposition était
effectivement adoptée par le Parlement.
On ne saurait en effet se contenter durablement d’une situation où
aucune instance n’a aujourd’hui en France la mission expresse de délivrer
une opinion sur la régularité, la sincérité et l’image fidèle de la situation
financière et du patrimoine des grandes entités publiques locales
françaises, à la différence de ce qui prévaut pour les autres catégories de
personnes morales de droit public ou des personnes privées présentant des
enjeux de niveau comparable.
IV - Une centralisation nationale des budgets et
des comptes perfectible
La centralisation au niveau national des budgets, des comptes
administratifs et des comptes de gestion des collectivités territoriales, de
leurs groupements et de leurs établissements publics doit pouvoir fournir
une information agrégée de nature à permettre de porter un diagnostic
complet sur ce secteur des finances publiques, pris en lui-même et dans
une optique comparative avec les autres secteurs des finances publiques.
Malgré l’existence d’un dispositif statistique utile, nourri par les données
comptables locales et permettant de présenter le compte des APUL en
comptabilité nationale, des marges importantes d’amélioration existent en
ce domaine.
139 L’article 20 du projet prévoit que la Cour des comptes coordonne une
expérimentation de dispositifs destinés à assurer la régularité la sincérité et la fidélité
des comptes des collectivités et de leurs groupements dont les produits de
fonctionnement excèdent 200 M€. Cette expérimentation est ouverte pour une durée
de cinq ans commençant trois ans après la publication de la loi. Elle se fait sur la base
du volontariat, les candidatures étant appréciées par le ministre chargé des
collectivités locales et dans le cadre d’une convention conclue avec le Premier
président de la Cour des comptes.
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146 COUR DES COMPTES
A - La difficile centralisation des budgets et des comptes
au niveau national
L’état actuel de la restitution des informations comptables locales
ne permet pas de procéder de façon pleinement satisfaisante à une
agrégation des données de l’ensemble du secteur public local pour les
besoins de la comptabilité nationale et, désormais, de la présentation de
comptes conformes aux standards communautaires.
En effet, bien qu’obéissant à des règles uniformes par catégories
d’organismes, la centralisation des données des budgets et des comptes
administratifs tenus de façon autonome par chaque organisme n’est pas
aisée. La centralisation de ces documents est réalisée par les services
préfectoraux. Seule une transmission numérique de ces informations, en
cours de développement, facilitera leur remontée et leur exploitation au
niveau national.
Dans ces conditions, l’agrégation nationale des données financières
locales repose sur la seule centralisation des comptes de gestion des
comptables publics, effectuée par la direction générale des finances
publiques dans le cadre d’une application informatique nationale
désormais unique, HELIOS. Portant sur des données insuffisamment
homogènes et manquant, sur certains points, de fiabilité, cette agrégation
aboutit à des restitutions utiles mais qui ne peuvent, en l’état, permettre
d’accéder à une vision exhaustive et fidèle de la situation financière du
secteur public local.
B - Une amélioration souhaitable de l’information
financière nationale
Les données sur les dépenses et les recettes des administrations
publiques publiées par l’INSEE établissent une distinction entre les
collectivités locales et les organismes divers d’administration locale, ce
qui permet d’isoler les données relatives aux collectivités territoriales et à
leurs groupements. Les comptes ainsi publiés ne comprennent, hormis les
éléments relatifs à la dette publique, que des éléments fragiles sur les
actifs et les passifs des collectivités.
Ces publications ne comprennent pas non plus d’éléments sur les
engagements hors bilan. Cette situation ne paraît pas satisfaisante au
regard des exigences de la directive 2011/85 du 8 novembre 2011 dont
l’article 14 prévoit, pour tous les sous-secteurs, la publication des
informations pertinentes sur les engagements conditionnels susceptibles
d’avoir un impact élevé sur les budgets publics, y compris les garanties
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 147
publiques, les prêts improductifs et les passifs découlant de l’activité
d’entreprises publiques.
En second lieu, et à la différence de l’État pour lequel un suivi
mensuel des recettes et des dépenses budgétaires peut être assuré,
l’évolution de la situation budgétaire en cours d’exécution ne peut être
commodément suivie en ce qui concerne les collectivités locales. La
centralisation mensuelle automatique des balances comptables des
comptes locaux tenus par un comptable direct de la DGFiP, au sein d’un
infocentre géré par cette administration, telle qu’elle existe aujourd’hui,
ne fournit pas, en cours d’année, des restitutions pleinement
satisfaisantes.
En effet, si la centralisation des dépenses de fonctionnement des
collectivités territoriales effectuée mensuellement présente un caractère
significatif, il n’en est pas toujours de même pour les recettes de
fonctionnement et pour les dépenses d’équipement. Pour ces dernières, le
calendrier budgétaire et les cycles d’investissement conduisent à une
concentration des enregistrements comptables des opérations afférentes
sur le second semestre de l’année. En outre, de nombreuses opérations
font l’objet d’enregistrements sur des comptes d’imputation provisoire
soldés postérieurement à la clôture de l’exercice.
Il conviendrait donc de se donner les moyens d’aller vers un
système plus performant en termes de suivi infra annuel et de nature, là
encore, à répondre aux exigences communautaires.
Enfin, la Cour a déjà relevé l’absence de comptes prévisionnels
nationaux par catégories de collectivités territoriales dont la publication
éclairerait utilement les débats parlementaires sur les finances publiques
ainsi que les échanges au sein des instances compétentes nationales.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________
La qualité de l’information financière, comme l'amélioration des
processus de contrôle interne, sont des enjeux essentiels à un moment où la gestion des collectivités territoriales est rendue plus contrainte par les
réformes en cours : mise en place d’une nouvelle fiscalité locale, réforme
de la carte intercommunale impliquant de nombreux transferts croisés financiers et comptables, développement de nouveaux mécanismes de
péréquation et exigence de données les plus fiables possibles dans le contexte de l’association des collectivités territoriales à l’effort de
redressement des comptes publics.
Les impératifs de transparence financière et de qualité comptable sont une des conditions indispensables au respect des règles qui ont
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148 COUR DES COMPTES
permis, jusqu'à présent, aux collectivités publiques d'assurer leur
modernisation et un accroissement très sensible de leur périmètre d’intervention, tout en assurant le rôle de premier investisseur public.
Malgré les progrès enregistrés depuis une vingtaine d’années dans
l’information financière locale, il reste beaucoup à faire.
À cet égard deux impératifs paraissent devoir être mis en évidence.
D’une part les états financiers des collectivités et établissements
publics locaux doivent franchir une étape significative vers un niveau
leur permettant de répondre aux meilleurs standards de qualité en la
matière.
D’autre part des améliorations sont à apporter au dispositif de
remontée au niveau national des données financières locales afin de
l’étendre à des données de prévision et d’exécution, permettant une
meilleure visibilité infra-annuelle des tendances financières du secteur
public local et d’y incorporer les données relatives aux engagements hors bilan.
Cette double exigence pourrait permettre au secteur public local
français de se mettre en situation de répondre pleinement aux exigences constitutionnelles et communautaires rappelées au début de ce chapitre,
tout en offrant aux décideurs locaux des instruments à la mesure des
impératifs de bonne gestion qui sont les leurs.
Orientations à moyen terme :
Pour l’État :
définir une trajectoire de mise à niveau du système financier et
comptable public local afin de permettre de répondre
pleinement aux dispositions prévues par la directive du Conseil de l’Union européenne du 8 novembre 2011 sur les exigences
applicables aux cadres budgétaires des États membres ;
mettre en place l’agrégation des comptes locaux notamment
pour les intercommunalités avec une agrégation des comptes
du groupement et des communes membres, et pour ce faire :
clarifier et fiabiliser la comptabilisation des flux croisés au sein d’une même entité, entre budget
principal et budgets annexes, et entre les
collectivités territoriales et les établissements publics locaux, en particulier les communes et les
groupements dont elles sont membres ;
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LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE LOCALE 149
- étendre le champ d’application et fiabiliser le processus de
centralisation nationale des comptes locaux (données relatives au bilan et au hors bilan).
Pour l’État et les grandes collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale :
ouvrir un débat sur le choix entre le maintien du système
budgétaro-comptable actuel et l’évolution vers un système qui,
comme pour l’État, distinguerait comptabilité générale et
comptabilité budgétaire ;
mettre en place, dans un cadre défini par la loi, une
expérimentation, sur la base du volontariat, de dispositifs visant à s’assurer de la régularité, de la sincérité et de l’image
fidèle des comptes des collectivités et établissements publics de coopération intercommunale les plus importants, coordonnés
par la Cour des comptes.
La Cour formule les recommandations suivantes :
Pour l’État, en association avec les élus locaux, définir une
trajectoire de progrès ainsi qu’il suit :
4. améliorer la lisibilité et l’intelligibilité des états financiers
des collectivités et établissements publics locaux en éliminant les informations inutiles ou redondantes, en
simplifiant et modernisant leur présentation et en les
complétant dans les domaines où ils sont insuffisants ;
5. renforcer la fiabilité de l’information financière des
collectivités et établissements publics locaux, notamment en ce qui concerne les obligations de recensement exhaustif de
leurs actifs et de leurs passifs et de production
d’informations détaillées sur leurs engagements pluriannuels ;
6. ouvrir le chantier de construction d’un compte financier
unique, sous l’égide du comité relatif à la fiabilité des comptes locaux, et en s’appuyant sur les possibilités offertes
par la numérisation et la dématérialisation des
comptabilités.
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150 COUR DES COMPTES
Pour les grandes collectivités et établissements publics de
coopération intercommunale :
7. mettre en place les moyens et les procédures d’un contrôle
interne comptable et financier approprié, en s’inspirant des meilleures pratiques des collectivités les plus avancées en ce
domaine.
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Chapitre IV
Les premiers effets de la réforme de la
fiscalité locale sur les finances des
collectivités locales
La suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances
pour 2010 s’est accompagnée d’une réforme de la fiscalité locale qui a
profondément modifié le panier de ressources des différentes catégories
de collectivités territoriales. Critiquée pour ses effets pénalisants sur
l’activité et l’investissement des entreprises, la taxe professionnelle avait
fait l’objet d’exonérations et de dégrèvements successifs qui avaient eu
pour effet de transférer à l’État plus de 40 % de la charge de cet impôt. La
suppression de la taxe professionnelle et la réforme de la fiscalité directe
locale qui l’a accompagnée ont ainsi poursuivi un triple objectif :
diminuer la charge fiscale des entreprises, en particulier du
secteur industriel et pour les petites et moyennes entreprises, et
supprimer les effets néfastes de l’assiette de la taxe
professionnelle sur l’investissement ;
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152 COUR DES COMPTES
réduire la part de la fiscalité des entreprises supportée par
l’État140
;
assurer le financement des collectivités locales, dans le respect
du principe constitutionnel d’autonomie financière et en leur
octroyant une garantie individuelle de ressources pour la
première année de mise en œuvre.
L’appréciation des effets de la réforme pour les entreprises ne
relève pas du présent rapport. Le coût de la réforme pour l’État a été
évoqué par la Cour dans les rapports sur les résultats et la gestion
budgétaire de l’État de mai 2011 et de mai 2012. Avec des méthodologies
différentes, l’administration et la Cour ont évalué ce coût dans une
fourchette de 4 Md€ à 5 Md€ en régime de croisière.
La modification du panier de ressources des collectivités
territoriales et des groupements a constitué un phénomène majeur dont les
conséquences sur leur équilibre financier doivent être examinées. Si la
totalité des effets de cette refonte ne peut être encore appréciée, dans la
mesure où ceux-ci se manifesteront en partie de façon différée, de
premiers constats peuvent être effectués tant sur les conditions de la mise
en place des ressources de remplacement de la taxe professionnelle que
sur l’impact de la réforme sur l’équilibre financier des collectivités
territoriales et de leurs groupements.
La mise en œuvre de la réforme a été soumise à de fortes
contraintes en raison de son ampleur, des options finalement retenues et
de son calendrier. Ces contraintes ont eu des effets négatifs en termes de
visibilité budgétaire pour les collectivités locales. Les premiers constats
susceptibles d’être effectués mettent en évidence un impact différencié de
la réforme selon les catégories de collectivités territoriales et, au sein
d’une même catégorie, selon les collectivités elles-mêmes.
140 Dans le projet de loi de finances pour 2010, les dégrèvements et compensations
d’exonération de taxe professionnelle représentaient 13,37 Md€. Ceux-ci étaient
devenus la fraction la plus dynamique des transferts de l’État aux collectivités
territoriales.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 153
I - Une réforme d’ampleur soumise à de fortes
contraintes
La suppression de la taxe professionnelle a entraîné une
modification des ressources fiscales et non fiscales des collectivités
territoriales. Compte tenu de son ampleur et de son calendrier, la mise en
œuvre de la réforme s’est heurtée à un certain nombre de difficultés.
A - Une importante modification du panier de
ressources des collectivités locales
La réforme s’est traduite par la mise en place d’une nouvelle
fiscalité économique, par une réallocation de ressources fiscales entre
catégories de collectivités territoriales et par l’instauration de mécanismes
de compensation des pertes de ressources induites par la suppression de la
taxe professionnelle.
1 - Une modification de la fiscalité économique locale
L’article 2 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a
créé la contribution économique territoriale (CET), composée d’une
cotisation foncière des entreprises (CFE) et d’une cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE). Le montant de la CET est plafonné à
3 % de la valeur ajoutée141
.
La CFE est assise sur la valeur locative des biens passibles de la
taxe foncière, les immobilisations industrielles bénéficiant d’un
abattement de 30 %. La CVAE est exigible des personnes physiques et
morales exerçant une activité professionnelle procurant un chiffre
d’affaires supérieur à 152 500 €. Des dégrèvements sont appliqués en
fonction du chiffre d’affaires réalisé, le taux maximum de CVAE, soit
1,5 % de la valeur ajoutée, ne s’appliquant qu’à partir de 50 M€ de chiffre
d’affaires142
.
Les collectivités territoriales n’ont ainsi plus de pouvoir sur le taux
de la CVAE. Les communes et les établissements de coopération
intercommunale conservent un tel pouvoir sur la CFE, dans la limite du
plafond fixé pour la CET.
141 Contre 3,5 % pour la taxe professionnelle. 142 Ces dégrèvements sont dits « barémiques ».
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154 COUR DES COMPTES
La loi a « territorialisé » le calcul de la CVAE : cela signifie que le
législateur a choisi de rattacher cet impôt aux collectivités locales où
l’activité est réalisée. La CVAE, due par le contribuable exerçant
l’activité au 1er
janvier de l’année d’imposition, était calculée, à l’origine,
sur la base de ses déclarations qui doivent préciser « par établissement, le
nombre de salariés employés au cours de la période pour laquelle la
déclaration est établie ». Le dispositif de territorialisation a été modifié
ultérieurement.
Outre la CFE et la CVAE, d’autres impositions et taxes complètent les
ressources des collectivités territoriales. L’article 2 de la loi de finances
pour 2010 précitée a créé des impositions forfaitaires sur les entreprises
de réseau (IFER), destinées à compenser l’effet d’aubaine que la
suppression de la taxe professionnelle, conçue pour soutenir les
entreprises industrielles, pouvait constituer pour des entreprises de réseau.
Le législateur a distingué neuf cas d’assujettissement, assortis de tarifs
propres143
. L’article 2 de la loi a également créé une taxe additionnelle sur
les installations nucléaires de base, dite taxe « de stockage » afin de
faciliter l’acceptation de telles installations par les collectivités. Enfin
l’article 77 de la loi a introduit une taxe additionnelle sur les propriétés
foncières non bâties, perçue à compter de 2011 au bénéfice des
communes et des établissements publics de coopération intercommunale.
Cette création est la conséquence du transfert du produit de la taxe
foncière sur les propriétés non bâties des régions et des départements vers
les communes et les EPCI.
2 - Une réallocation de ressources fiscales
Afin de compenser les pertes de recettes liées à la suppression de la
taxe professionnelle, le panier de ressources des différentes catégories de
collectivités territoriales a subi d’importants aménagements à compter de
2011.
L’article 77 de la loi de finances pour 2010 prévoit ainsi le
transfert aux départements des droits précédemment perçus par l’État au
titre des mutations immobilières, ainsi que du solde de la part de l’État de
la taxe sur les conventions d’assurance. Par ailleurs, la part régionale de
la taxe foncière sur les propriétés bâties est transférée aux départements.
143 Éoliennes terrestres et hydroliennes ; usines de production d’électricité nucléaire
ou thermique ; usines de production d’électricité photovoltaïque ou hydraulique ;
transformateurs électriques ; stations radioélectriques ; installations de canalisations et
stockage de gaz naturel ; répartiteurs de téléphonie ; matériel roulant ferroviaire ;
matériel de transport en commun d’Île-de-France.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 155
Les parts départementale et régionale de la taxe foncière sur les
propriétés non bâties sont supprimées. La part départementale de la taxe
d’habitation, ainsi que la taxe sur les surfaces commerciales instituée par
la loi du 13 juillet 1972 sont transférées aux communes et établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le produit de
cette dernière taxe vient en minoration de la compensation versée au sein
de la dotation globale de fonctionnement au titre de la suppression de la
part salaire de la taxe professionnelle.
En outre, l’État a renoncé, à hauteur d’environ 1,8 Md€, à une
partie des frais d’assiette, de recouvrement, de non-valeur et de
dégrèvement qu’il percevait sur les impositions établies. Le transfert s’est
opéré via un mécanisme de correction des taux d’imposition qui a
augmenté d’autant le produit des impôts perçus par les collectivités.
L’économie générale de la fiscalité des collectivités a été ainsi
profondément modifiée. Aux trois taxes dites « ménages »144
et à la
fiscalité économique (taxe professionnelle) que se répartissaient les trois
blocs de collectivités (à l’exception des régions, qui ne percevaient plus la
taxe d’habitation depuis 2000), succède un régime où seul le bloc
communal perçoit encore l’ensemble de la fiscalité directe locale.
La CVAE est répartie entre les trois niveaux de collectivités, ainsi
que les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER) par
catégorie. Les départements ne conservent du schéma de départ que la
taxe foncière sur les propriétés bâties, les régions ne conservant aucun des
impôts originels.
Les fonds départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle (FDPTP) institués par la loi de juillet 1975 ont été
maintenus en 2010, la loi de finances pour 2010 prévoyant, pour les
collectivités contributrices en 2009, un prélèvement en 2010 des
ressources fiscales au même niveau que l’année précédente. À compter de
2011, l’abondement des FDPTP s’est fait par une dotation de l’État, pour
un montant égal aux versements effectués en 2009. Cette dotation est
figée à 418,46 M€ à compter de l’exercice 2012.
144 Taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncières sur les
propriétés non bâties.
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156 COUR DES COMPTES
Tableau n° 12 : comparaison des ressources avant et après réforme
Avant réforme Après réforme
Communes EPCI TH TP TH CVAE CFE IFER TA FNB FARD
TFPB TFNB TFPB TFNB TASCOM
Départements TH TP CVAE IFER DMTO FARD
TFPB TFNB TFPB TSCA
Régions TP CVAE IFER
TFPB TFNB
Source : Cour des comptes
TH : taxe d’habitation ; TP : taxe professionnelle ; TFPB : taxe foncière sur
les propriétés bâties ; TFNB : taxe foncière sur les propriétés non bâties ; CVAE :
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; CFE : cotisation foncière des
entreprises ; IFER : imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau ; TA FNB :
taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties ; TASCOM ; taxe sur
les surfaces commerciales ; DMTO : transfert de la part État des droits de mutation à
titre onéreux ; TSCA : taxe sur les conventions d’assurance ; FARD : frais d’assiette,
de recouvrement et de dégrèvement.
Les entreprises bénéficiant d’abattements et exonérations de taxe
professionnelle antérieurement à la réforme voient ceux-ci prorogés après
réforme, sous la forme d’abattement de CFE et de CVAE, jusqu’à la date
initialement prévue. L’État compense ces mesures pour les collectivités.
3 - La mise en place de mécanismes de compensation
Malgré la fiscalité transférée et les réaménagements opérés, le
moindre rendement attendu de la CET par rapport à l’ancienne taxe
professionnelle a entraîné la création de deux mécanismes de
compensation au profit des collectivités locales concernées. Le premier,
la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle
(DCRTP), relève du budget de l’État. Le second, le fonds national de
garantie individuelle de ressources (FNGIR) opère des compensations
horizontales par catégorie de collectivités territoriales.
La DCRTP, créée par l’article 78 de la loi de finances pour 2010,
est un prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser une
partie des pertes subies par les collectivités « perdantes » à la réforme. Le
mode de calcul est basé sur la comparaison des ressources qui auraient été
perçues en 2010 si la réforme n’avait pas eu lieu avec les ressources dues
au titre de 2010 compte tenu de la réforme.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 157
Au titre des ressources « avant réforme » sont pris en compte : le
produit des « taxes ménages » perçues, augmenté de la compensation-
relais perçue en 2010 145 , et corrigé des différentes compensations
d’exonérations et prélèvements prévus. Au titre des ressources « après
réforme » sont pris en compte : le produit des « taxes ménages » résultant
de la multiplication des bases nettes de 2010 par le taux de référence
2010, augmenté des montants des nouvelles impositions perçues au titre
de 2010 (selon la catégorie de collectivités : CVAE, CFE, IFER taxe « de
stockage »), et corrigé des compensations d’exonération qui seraient
intervenues si les dispositions effectives en 2011 l’avaient été dès 2010.
La soustraction du panier de ressources après réforme au panier de
ressources avant permet d’identifier les gains ou les pertes liées à la
réforme. Aux termes de la loi, la dotation de compensation de la réforme
de la taxe professionnelle est la somme algébrique de ces gains et pertes
par catégorie de collectivités. L’État l’abonde par prélèvement sur ses
propres recettes et reverse la dotation aux collectivités perdantes au
prorata des pertes constatées.
Le fonds national de garantie individuelle des ressources
(FNGIR)146
, réparti en trois fonds spécifiques à chaque catégorie de
collectivités constitue un mécanisme de redistribution de deuxième
niveau, destiné à assurer, pour la première année de mise en œuvre, la
neutralité de la réforme pour chacune des collectivités concernées. Il
intervient après versement des montants de DCRTP aux collectivités
« perdantes ». Les pertes qui apparaissent encore pour certaines
collectivités après intégration de la DCRTP dans leurs ressources sont
comblées par des reversements correspondants de FNGIR. Le fonds est
abondé par écrêtement des gains après réforme des collectivités
« gagnantes ». L’opération est donc neutre pour l’État.
La compensation s’établit selon un processus en deux temps : un
premier versement de dotation budgétaire (DCRTP), déclenché à partir
d’un certain seuil de perte, variable selon les catégories de collectivités ;
ce versement s’effectue au prorata des pertes enregistrées. Le
comblement des pertes subsistantes s’effectue par un prélèvement des
gains après réforme des collectivités gagnantes, alimentant la garantie
individuelle de ressources (GIR) reversée aux collectivités non encore
intégralement compensées.
145 Sur la compensation relais voir B.1 ci-après. 146 Article 78.2 de la loi de finances pour 2010.
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158 COUR DES COMPTES
Le mécanisme de compensation est ainsi complexe dans la mesure
où une dotation budgétaire vient s’additionner à une redistribution de
ressources fiscales pour arriver à une égalisation à la situation ex ante.
Par ailleurs, le montant exact de la dotation budgétaire (DCRTP) ne peut
être connu qu’au terme des opérations de calcul sur les gains réalisés et
sur les pertes à combler. Ce calcul étant global par catégorie de
collectivités, la variation en perte ou en gain d’une seule collectivité est
susceptible d’affecter l’ensemble du dispositif : DCRTP à inscrire,
montants de DCRTP à verser, montants de GIR à prélever et à reverser.
B - Une mise en œuvre étalée et peu visible pour les
collectivités locales
La mise en œuvre de la réforme s’est effectuée en deux temps, la
suppression de la taxe professionnelle étant immédiate pour les
entreprises et les nouvelles impositions économiques n’étant perçues par
les collectivités territoriales qu’avec un décalage d’un an. Cette mise en
œuvre, lourde et difficile, s’est traduite par un manque de visibilité quant
aux montants de fiscalité économique et de dotations de compensation
dont chaque collectivité bénéficierait.
1 - Une mise en œuvre de la réforme en deux temps
La réforme était d’application immédiate pour les entreprises qui
ont été assujetties aux nouvelles impositions à compter du 1er janvier
2010. En 2010, la baisse d’impôt a représenté 7,5 Md€ par rapport à ce
qui aurait été dû en l’absence de réforme.
Pour les collectivités locales, un mécanisme de transition s’est
appliqué en 2010 : le produit des nouvelles impositions économiques
locales a été affecté à l’État, tandis que les collectivités territoriales
recevaient une compensation-relais versée par prélèvement sur recettes de
l’État. Celle-ci comportait deux composantes.
La première composante était égale au plus élevé des deux
montants suivants :
soit le produit de taxe professionnelle qui aurait résulté de
l’application des dispositions du code général des impôts en
vigueur au 31 décembre 2009, en appliquant les délibérations
de 2009 sur les bases de taxe professionnelle 2010 et le taux de
2009 dans la limite du taux 2008 majoré de 1 % ;
soit le produit de taxe professionnelle au titre de 2009.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 159
La seconde composante, versée aux seuls communes et
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre,
était égale au produit des bases de la CFE par l’écart positif entre, d’une
part le taux relais voté en 2010 et, d’autre part, le taux de taxe
professionnelle voté en 2009.
En ce qui concerne la première composante, la première option
s’est révélée la plus avantageuse pour 70 % des collectivités représentant
environ 75 % des montants.
La compensation-relais s’est finalement élevée à 32,43 Md€ en
2010147
.
Les collectivités territoriales n’ont perçu les nouvelles impositions
économiques locales qu’en 2011. Ce décalage d’un an était nécessaire
pour permettre le versement d’une année entière de CVAE aux
collectivités locales148
, pour effectuer la territorialisation du produit
correspondant et pour calculer le montant de dotation de compensation de
la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) attribué à chaque
collectivité, ainsi que les prélèvements ou reversements supportés au titre
de la garantie individuelle de ressources (GIR).
La compensation-relais, qui est incluse dans le panier de ressources
« avant réforme », a eu un impact sur le calcul de la DCRTP attribuable
aux collectivités à compter de 2011 dans la mesure où, aux termes du 1.4
de l’article 78 de la loi de finances initiale pour 2010, « la compensation-
relais versée en 2010 (…) fait l’objet d’une actualisation correspondant
aux redressements opérés par les services fiscaux au titre de la taxe
professionnelle de 2010, pendant le délai de reprise visé à l’article L. 174
du livre des procédures fiscales ». Cette disposition, qui aurait pu
conduire à effectuer de nouveaux calculs de compensation-relais (et donc
des ajustements globaux de DCRTP/GIR correspondants) jusqu’au
31 décembre 2013 (voire jusqu’au 31 décembre 2020 pour les délits de
flagrance fiscale ou d’activité occulte), pour les collectivités concernées
par le calcul fondé sur le produit théorique de taxe professionnelle de
2010, a été modifiée par l’article 37 de la loi de finances pour 2013, qui
fixe un délai-limite de reprise au 30 juin 2012.
147 Ce montant a fait l’objet d’abondements supplémentaires au cours des exercices
ultérieurs : 206 M€ en 2011, 1,5 M€ en 2012. Par ailleurs, 79 M€ de correction
supplémentaire ont été inscrits en 3ème loi de finances rectificative pour 2012 et
exécutés en 2013. 148 Les entreprises ont acquitté en 2011 le solde de l’impôt dû au titre de 2010.
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160 COUR DES COMPTES
2 - Une mise en œuvre difficile en 2011
L’entrée en vigueur de la réforme pour les collectivités territoriales
a été complexe en raison des difficultés résultant de la territorialisation de
la CVAE qui ont été aggravées par des contraintes liées aux systèmes
d’information relatifs à la fiscalité directe locale. Les modifications
législatives ont eu un impact important sur le processus de calcul de la
DCRTP (voir annexe 7).
L’information des collectivités locales relatives à leurs nouvelles
ressources a ainsi été retardée, ce qui a entraîné pour celles-ci une perte
de visibilité sur les évolutions de leurs produits fiscaux.
a) Les difficultés de déclaration de CVAE
Les modalités de déclaration des effectifs des entreprises servant à
territorialiser le calcul de la CVAE ont soulevé de nombreuses difficultés.
Les documents de déclaration des effectifs et de la valeur ajoutée
comprenaient à l'origine la notion d’ETPT, notion mal maîtrisée par les
entreprises. Cette difficulté n'a été résolue que par la loi de finances
initiale pour 2011 qui a permis de simplifier le décompte des salariés149
.
L’obligation de déclarer les effectifs, même pour les entreprises
assujetties mais non redevables de la CVAE, n'a pas été suffisamment
comprise et a créé des blocages. En septembre 2010, l’administration
attendait encore de très nombreuses déclarations d'entreprises. D’une
manière générale, la mauvaise qualité de nombreuses déclarations
n° 1330, qui constituaient l’unique support permettant de réaliser des
simulations au début de l’année 2011, a rendu difficile leur exploitation,
si bien qu'à la date prévue pour la communication prévisionnelle des
montants de CVAE aux collectivités locales, soit mars 2011,
l’administration ne pouvait afficher qu'un montant de CVAE très
sensiblement inférieur (20 %) à ses prévisions initiales. Ce défaut de
précision affectait par contrecoup les calculs de DCRTP et de GIR.
À ces difficultés dues à la territorialisation de la CVAE, se sont
ajoutées des contraintes pratiques, telles que la difficulté pour les
déclarants d'intégrer les nouvelles règles d'imposition, les dérogations
149 Le décret n° 2011-688 du 17 juin 2011 et l’instruction fiscale BOI 6E-3-11 ont en
outre permis de décharger plus de 530 000 entreprises mono établissement de
l'obligation d'effectuer une déclaration des effectifs en utilisant la déclaration de
résultat pour indiquer la valeur ajoutée.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 161
sectorielles, les problèmes d'accès au serveur de télépaiement et des
embouteillages d'accès au portail « impôts.gouv.fr ».
Au printemps 2011, la territorialisation de la CVAE n’avait pu être
effectuée de façon satisfaisante, seules 80 % des entreprises entrant dans
le champ d’application de la CVAE ayant souscrit la déclaration attendue
au cours du premier semestre 2010 sur la répartition de leurs effectifs. En
juin 2011, les données disponibles sur la CVAE étaient encore partielles,
de nombreuses entreprises n’ayant pas correctement rempli la déclaration
sur la répartition des effectifs, voire ne l’ayant pas du tout remplie.
En outre, les éléments prévisionnels communiqués début 2011 aux
collectivités ont été déterminés selon les règles de territorialisation
définies par la loi de finances pour 2010 et non selon celles posées par la
loi de finances pour 2011. Les montants de CVAE n’ont commencé à être
stabilisés qu’en octobre 2011 dès lors que les dispositions de l’article 78
de la loi de finances initiale pour 2010 imposaient la prise en compte des
opérations de paiement des entreprises redevables jusqu’au 30 juin 2011.
b) L’impact des modifications législatives sur le processus de calcul
de la DCRTP
De nombreux ajustements législatifs ont été effectués en 2010 et
2011 afin de préciser certains aspects de la réforme. Ces ajustements
avaient pour caractéristique commune de rétroagir sur le calcul de la
DCRTP et de la garantie de ressources de chaque collectivité et d’en
alourdir le processus.
Ils ont notamment visé à neutraliser le transfert de la part
départementale de la taxe d’habitation, à permettre des contrôles sur les
bases théoriques de taxe professionnelle 2010, à modifier les règles de
territorialisation de la CVAE ainsi que celles de répartition des IFER.
Une IFER supplémentaire a également été créée150.
c) Les interférences dues aux évolutions de la carte intercommunale
Le calcul des dotations de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle et de la garantie individuelle de ressources a dû prendre
en compte les évolutions de la carte intercommunale consécutive à la
mise en œuvre de la loi de réforme des collectivités territoriales du
16 décembre 2010 qui poursuivait par ailleurs un objectif non contestable
de simplification du paysage institutionnel.
150 Voir annexe n° 7.
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162 COUR DES COMPTES
Outre la contrainte de repréciser sans cesse ses données, ou
d’intégrer des données supplémentaires dans ses systèmes d’information,
l’administration a été confrontée à la nécessité de ramener constamment
ses calculs à un périmètre d’intercommunalité figé en 2010 qui seul, aux
termes de la loi, permet de calculer les montants de DCRTP et de
prélèvement ou reversement au titre de la garantie de ressources
concernant les EPCI à fiscalité propre. À chaque calcul, les montants ont
dû être ensuite corrigés pour être rapportés aux périmètres des
intercommunalités ayant évolué depuis 2010. Entre 2011 et 2012, par
exemple, de tels changements de périmètre ont concerné 2 536
collectivités territoriales sur un total de 39 415.
La loi de finances pour 2011 a apporté des précisions sur le calcul
de la compensation relais pour les établissements publics de coopération
intercommunale faisant application de la fiscalité professionnelle unique
en 2010 et qui n’en faisaient pas application en 2009, qui n’existaient pas
en 2009 ou qui avaient en 2009 un périmètre différent de celui de l’année
2010. Ces précisions portaient sur le produit de taxe professionnelle 2009
et sur le taux de la taxe à prendre en compte.
À l’origine, les produits de taxe professionnelle servant auparavant
à financer les syndicats à contributions fiscalisées étaient explicitement
exclus du mode de calcul de la compensation relais des communes et
EPCI à fiscalité propre. À cet égard, l’article 21 de la loi du
29 juillet 2011 a institué une dotation de compensation de la réforme de la
taxe professionnelle au profit de chaque commune dont tout ou partie de
la contribution versée, au titre de 2009, à un syndicat de communes dont
elle était membre, était fiscalisée151
.
L’article 44 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative
pour 2011 a quant à lui modifié et complété les modalités de transferts de
la DCRTP et des reversements ou prélèvements de garantie de ressources
au sein du bloc communal dans différentes hypothèses, notamment les
fusions et scissions de communes ainsi que les fusions ou dissolutions
d’EPCI.
L’article 50 de la même loi a ouvert la possibilité de transférer des
reversements du FNGIR des communes à un EPCI à fiscalité
professionnelle unique, sur délibérations concordantes de celui-ci et de
ses communes membres.
151 Les contributions fiscalisées sont des prélèvements additionnels effectués sur les
contribuables locaux pour financer des structures intercommunales. La dotation de
compensation attribuée en 2012, sera dégressive en 2013 et 2014.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 163
3 - Un dispositif de compensation difficile à stabiliser
a) Les possibilités de correction ouvertes par le législateur
Le législateur a ouvert plusieurs possibilités de rectifier le montant
de la DCRTP.
L’article 44 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative
pour 2011 a ainsi prévu la prise en compte des erreurs intervenues dans
les calculs des montants de DCRTP et corrélativement des versements ou
prélèvements au titre de la garantie de ressources. Suite à la notification
de la DCRTP et du reversement ou prélèvement au titre de la garantie de
ressources en 2011, les collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre
avaient jusqu’au 30 juin 2012 pour faire connaître à l’administration
fiscale toute erreur entachant les calculs de ces sommes.
La prise en compte de ces erreurs a entraîné à l’automne 2012 de
nouveaux calculs au titre de 2012 (et des années suivantes) pour la
DCRTP et les garanties de ressources individuelles. Elle a donné lieu à
une nouvelle notification des montants à toutes les collectivités et
groupements. La différence entre les montants ainsi rectifiés et ceux
notifiés en 2011 a été imputée en augmentation ou en diminution des
attributions de DCRTP, des attributions au titre de la garantie de
ressources ou des avances de fiscalité directe restant à verser au titre de
2012. En revanche, la rectification rétroactive des versements opérés au
titre de 2011 n’était pas prévue par la loi.
L’article 40 de la loi du 28 décembre 2011 a prévu des
ajustements des montants de la DCRTP et des prélèvements ou
versements au titre de la garantie de ressources pour 2012 et 2013 à
hauteur de la fraction du produit de la CVAE déclarée par les entreprises
au 30 juin 2011 (au titre de 2010) et reversée aux collectivités territoriales
et EPCI en 2012 et 2013. À compter de 2014, les montants de DCRTP et
des prélèvements et versements au titre de la garantie de ressources seront
ceux perçus ou versés en 2013.
b) Le problème du « bouclage » du calcul de la DCRTP
La difficulté centrale du dispositif était celle de son « bouclage »,
marqué par la nécessité d’arriver à un calcul incontestable des gains et
pertes engendrés par la réforme pour chaque catégorie de collectivité, et
basé sur l’hypothèse d’une appréciation exacte des montants de
ressources « avant réforme » et « après réforme » en 2010. Par hypothèse,
et en raison du mécanisme combinant dotation de compensation et
garantie individuelle de ressources, le montant de DCRTP à inscrire en
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164 COUR DES COMPTES
loi de finances ne peut être connu qu’après évaluation définitive des gains
et pertes de ressources engendrés par la réforme, et donc évaluation
précise du montant de garantie individuelle des ressources redistribuable.
Compte tenu du calendrier de déclaration de la CVAE, le montant
exact de DCRTP ne pouvait être connu à l’ouverture de l’exercice 2011.
Il ne pouvait, au mieux, être précisé que pour la dernière loi de finances
rectificative de 2011. Au cours de l’exercice, d’autres éléments (restes à
payer de compensation-relais, difficulté d’intégrer les dégrèvements de
TP dans les calculs) ont rendu complexe la finalisation du calcul de
DCRTP, si bien que le montant inscrit en fin d’exercice 2011 a dû être
recalculé en 2012.
c) Les ajustements successifs du montant de la DCRTP
Un montant très fortement variable au cours de l’année 2011
L’évaluation du montant exact de DCRTP a connu d’importantes
variations au cours de l’exercice 2011. Le montant du prélèvement sur
recettes pour la DCRTP avait été initialement inscrit à hauteur de
2,53 Md€ dans la loi de finances initiale pour 2011. Les premiers calculs
faits par l’administration conduisaient à un montant de 4,75 Md€ en mars
2011, après intégration des premières données de CVAE. En août 2011,
la prévision ressortait à 3,06 Md€. La loi de finances rectificative pour
2011 du 2 novembre 2011, a porté le total à 2,94 Md€.
Le dernier calcul effectué à l’automne a conduit à un montant de
3,4 Md€ sur la base duquel les notifications aux collectivités ont été
effectuées. Cependant, suite à une rectification ultime, ce montant a été
corrigé à la baisse de 32 M€. Finalement la loi de finances rectificative du
28 décembre 2011, a fixé le montant de la DCRTP à 3,368 Md€, soit
33 % de plus que celui inscrit dans la loi de finances initiale.
De nouvelles corrections en 2012
Un nouveau calcul de la DCRTP a été réalisé à l’automne 2012
pour en porter le montant à 3,428 Md€. Cependant, les paramètres de
calcul ne sont pas encore stabilisés, compte tenu notamment du mode
retenu pour le calcul de la compensation-relais versée en 2010.
En effet, dans le cas des calculs basés sur les montants de taxe
professionnelle 2009 (70 % des collectivités), les montants de
compensation-relais et, partant, ceux de DCRTP (et aussi de prélèvements
ou versements au titre de la garantie de ressources) à verser aux
collectivités, peuvent faire l’objet de corrections en fonction des rôles
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 165
supplémentaires de taxe professionnelle de 2009 et de cotisation foncière
des entreprises émis jusqu’au 30 juin 2011.
Dans le cas des calculs de compensation-relais effectués sur les
bases théoriques de taxe professionnelle pour 2010 (30 % des
collectivités), les montants de compensation-relais doivent aussi être
actualisés en fonction des redressements sur les bases de taxe
professionnelle 2010 effectués jusqu’au 30 juin 2012, depuis la limitation
introduite par l’article 37 de la loi de finances pour 2013 précitée.
Les montants définitifs de DCRTP et de prélèvements ou
versements au titre de la garantie de ressources pourraient ainsi être figés
en 2013. L’absence d’explications claires de la part de l’administration
sur la progression de la CVAE notifiée en 2013 sur la base des
encaissements réalisés en 2012 fait cependant naître des doutes sur la
fiabilité des données de CVAE prises en compte dans ces calculs. Il n’est
en effet pas exclu que la progression du produit constaté en 2012
corresponde pour une part non encore déterminée à des encaissements
tardifs au titre de l’impôt dû au titre de 2010 susceptible de rétroagir sur
le calcul de la DCRTP et du FNGIR.
***
La réforme de la fiscalité locale consécutive à la suppression de la
taxe professionnelle a profondément modifié le schéma de financement
des collectivités territoriales. Les mécanismes complexes qui la
caractérisent en ont rendu la mise en œuvre difficile, notamment en raison
de modifications législatives destinées à ajuster le dispositif de répartition
des ressources et à prendre en compte les évolutions du droit de
l’intercommunalité et de la carte intercommunale.
Il en est résulté pour les collectivités territoriales une perte de
clarté affectant la prévision budgétaire qui s’est prolongée jusqu’en 2013
et qui est d’ailleurs susceptible de perdurer au-delà.
II - Un effet différencié sur les ressources des
collectivités locales
Si les effets de la réforme de la fiscalité locale consécutive à la
suppression de la taxe professionnelle ne peuvent être entièrement
appréciés en raison du caractère différé d’une partie d’entre eux, de
premiers constats peuvent être effectués.
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166 COUR DES COMPTES
En premier lieu, la progression globale des ressources des
collectivités territoriales appartenant au périmètre de la réforme s’est
maintenue entre 2009 et 2012. En second lieu, la réforme induit une
différenciation des situations entre catégories de collectivités et entre
collectivités au sein d’une même catégorie.
A - La poursuite de la progression globale des
ressources des collectivités territoriales
La réforme de la fiscalité directe locale, qui s’est accompagnée
d’une plus grande spécialisation fiscale, a maintenu la croissance globale
des ressources des collectivités territoriales et préservé leur autonomie
financière.
1 - La croissance des ressources sur le périmètre de la réforme
La décomposition par type des différentes ressources incluses dans
le périmètre de la réforme permet d’appréhender leur redistribution,
toutes catégories de collectivités confondues, ainsi que l’incidence de
cette redistribution dans l’évolution du montant de ressources des
collectivités.
a) La progression des ressources des collectivités locales a été
préservée en 2010
En 2009 et en 2010, ces ressources s’articulent de façon très lisible
autour des quatre « vieilles », à savoir les trois taxes « ménages » et la
fiscalité économique. Cette dernière, représentée par la taxe
professionnelle, est simplement remplacée en 2010 par une ressource
provenant du budget de l’État, la compensation-relais. Dans l’ensemble,
les équilibres initiaux se maintiennent donc.
La garantie de ressources pour la première année de mise en place
des nouvelles recettes résultant de la réforme constituait une condition de
son acceptabilité par les élus locaux. Il en est résulté des choix qui ont
concouru à l’accroissement de la compensation relais et à celui des
recettes « avant réforme ». Toutes choses égales par ailleurs, ces choix
ont contribué à accroître le coût de la réforme pour l’État.
La compensation-relais, facteur de dynamisme
Avec un montant de 32,43 Md€, la compensation-relais versée en
2010 progresse de 3,5 % par rapport au produit de taxe professionnelle de
2009. Si cette croissance est inférieure à la variation annuelle moyenne de
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 167
ce produit depuis 1999, elle a permis une progression significative des
ressources fiscales des collectivités territoriales pour 2010 et leur a assuré
une base de recettes favorable pour la comparaison des recettes « avant »
et « après » réforme et, par voie de conséquence, pour celui de la DCRTP.
Tableau n° 13 : variation annuelle du produit de la taxe
professionnelle depuis 1999
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
+ 5,5 % + 5,1 % + 6,1 % + 5,8 % + 4,1 % + 6,0 % + 6,8 %
2007 2008 2009 Moyenne
2009/1999 2010*/2009
+ 3,9 % + 4,6 % + 7,9 % + 5,5 % + 3,5 %
* compensation relais
Source : Cour des comptes d’après données DGCL (Guide statistique de la
fiscalité locale – 2009)
La progression qu’a représentée la compensation-relais par rapport
au produit 2009 de la taxe professionnelle est en outre différente selon les
catégories de collectivités territoriales. Le montant de la compensation
relais était ainsi supérieur de 4,8 % au produit voté de la taxe
professionnelle 2009 pour le secteur communal, de 3,7 % pour les régions
et de 1,5 % pour les départements152
. La différence d’évolution entre
collectivités résulte des règles de fixation de la compensation-relais, plus
favorables à celles composées de nombreuses unités et à celles dont le
taux de taxe professionnelle 2009 ne dépassait pas celui de 2008
augmenté de 1 %.
Plusieurs dispositions des lois de finances ont en outre concouru à
la maximisation de la compensation-relais. La loi de finances pour 2010 a
mis en place un mécanisme de garantie à hauteur du produit que chaque
collectivité avait perçu en 2009 tout en créant un dispositif permettant de
bénéficier de la progression « théorique » des bases de taxe
professionnelle pour 2010. À l’origine, ces bases devaient se voir
appliquer le taux 2008. Le taux qui devait leur être appliqué a cependant
évolué au cours de la discussion parlementaire. Après avoir envisagé
d’appliquer le taux 2008 majoré de 0,6 point, le législateur a finalement
retenu le taux 2008 majoré de 1 point. L’effet de ce dispositif, qui s’est
révélé plus avantageux pour une grande majorité de collectivités, a en
152 Source : DGCL, guide statistique de la fiscalité directe locale en 2010.
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168 COUR DES COMPTES
outre été renforcé par une disposition de la loi de finances pour 2011 qui
prévoyait un mécanisme de correction des bases théoriques de taxe
professionnelle de 2010 en fonction des rôles supplémentaires émis
jusqu’au 30 juin 2011, à la suite de contrôles opérés par l’administration.
À l’inverse, les données qui auraient pu conduire à une réduction
de la compensation-relais en cas d’actualisation ont été gelées à leurs
valeurs de 2009. Ainsi, les prélèvements opérés en 2010 au profit des
fonds départementaux de péréquation de taxe professionnelle ont été figés
aux montants des prélèvements opérés en 2009. Il en a été de même pour
le montant de la participation des collectivités locales au plafonnement de
la valeur ajoutée qui a été gelé au montant notifié en 2009.
En outre, l’administration ne pouvant pas attribuer un millésime
aux dégrèvements de taxe professionnelle opérés au cours d’un exercice
donné, ces dégrèvements, qui auraient dû venir en diminution du montant
de la compensation-relais, n’ont pas été intégrés dans le calcul de celle-ci,
contrairement aux dispositions législatives applicables.
Une progression générale du produit fiscal
D’une manière générale, le produit des impôts directs locaux, en y
incluant la compensation-relais, a progressé de 4,4 % de 2009 à 2010, soit
la moyenne d’évolution au cours des trois années précédente153
. Cette
progression résulte pour partie d’une revalorisation forfaitaire des bases
cadastrales des taxes ménages plus forte en 2010 (+ 2 %) qu’au cours de
ces mêmes années (respectivement 1,8 %, 1,6 % et 1,5 %).
Au total, la hausse globale des ressources de fiscalité directe des
collectivités a été assez sensible. Elle le doit plus encore au dynamisme
des recettes procurées par les taxes « ménages » (+ 5,1 %) qu’à
l’évolution de la compensation-relais (+ 3,5 % par rapport au produit de
la taxe professionnelle de 2009).
b) En dépit d’une situation plus complexe en 2011, la progression des
ressources s’est maintenue
La situation est beaucoup plus complexe à compter de 2011. La
mise en place de la nouvelle fiscalité économique (CVAE et CFE) induit
une baisse de ressources de cette même fiscalité de 32,8 % par rapport au
produit de la taxe professionnelle de 2009, conformément à l’un des
objectifs de la réforme qui était d’alléger la fiscalité économique pesant
sur les entreprises.
153 Source : DGCL, guide statistique de la fiscalité directe locale en 2010.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 169
Pour compenser cette perte, la réforme crée des impôts
complémentaires et transfère au profit des collectivités diverses taxes
existantes (voir tableau en annexe 8) ; leur produit total (IFER,
TASCOM, TSCA, DMTO, hors taxe additionnelle sur les propriétés
foncières non bâties) s’élève à quelque 5,96 Md€.
Le total des ressources des collectivités incluses dans le périmètre
de la réforme atteint ainsi 75,32 Md€, en hausse de 6,1 % depuis 2009.
La hausse réelle est cependant plus élevée si l’on prend en compte,
non les montants bruts de taxe professionnelle mais les montants nets
perçus en 2009 par les collectivités locales. En effet :
des produits de taxe professionnelle doivent être retranchés :
l’écrêtement (calculé automatiquement par la DGFiP) et le
prélèvement au profit du fonds départemental de péréquation
de taxe professionnelle (FDPTP) ;
la participation des collectivités locales au dégrèvement au
titre du plafonnement à la valeur ajoutée (PVA).
et doivent être ajoutés :
le reversement au titre du plafonnement à la valeur ajoutée,
dans la mesure où la participation au PVA était elle-même
plafonnée, ce qui pouvait donner lieu à un reversement au
profit des collectivités locales ;
le versement au titre du FDPTP.
Selon la DGFiP, ces soustractions et ajouts, sauf le second cité,
conduisent à un produit net de taxe professionnelle de 29,38 Md€ au titre
de 2009. Ce montant n’est cependant pas exempt d’incertitude dans la
mesure où il résulte d’un calcul associant des données comptables et des
données calculées par la DGCL et n’inclut pas les versements de FDPTP.
Néanmoins, sur la base de cette estimation, dont l’ordre de
grandeur paraît robuste, la hausse des ressources relevant du périmètre de
la réforme s’élève, de 2009 à 2011, à 9,1 %.
La croissance du produit de la taxe d’habitation et des taxes
foncières (+ 6 Md€) ainsi que la fiscalité transférée (+ 5,3 Md€) ont plus
que compensé la diminution des ressources entraînée par la suppression
de la taxe professionnelle (- 10,3 Md€). La croissance des taxes
« ménages » a résulté de plusieurs phénomènes : l’augmentation
forfaitaire des bases décidée par le Parlement, la croissance physique de
celles-ci et les augmentations de taux décidées par les collectivités. Le
transfert d’une partie des frais d’assiette de recouvrement et de
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170 COUR DES COMPTES
dégrèvement (+ 1,8 Md€), qui s’est opéré via un mécanisme de correction
des taux d’imposition et qui a augmenté en conséquence le produit des
impôts perçus par les collectivités, a également contribué à cette
augmentation.
L’analyse par catégories de collectivités montre des situations plus
variées, comme il ressort du tableau qui suit :
Tableau n° 14 : la ressource fiscale par catégorie de collectivité
entre 2009 et 2011
(en M€) 2009 2010 2011 Variation de 2009 à 2011
Communes 28 857,8 29 727,7 31 036,0 7,55 %
GFP154
14 794,3 15 980,5 16 156,5 9,21 %
Départements 22 197,6 23 081,2 23 120,0 4,16 %
Régions 5 127,1 5 308,3 5 007,3 -2,34 %
Total 70 976,7 74 097,7 75 319,8 6,12 %
(Source : Cour des comptes- DGFiP)
En prenant en compte les montants bruts de taxe professionnelle,
les collectivités gagnantes de la réforme en termes de ressources sont le
bloc communal et notamment les groupements à fiscalité propre. Les
départements gagnent moins, tandis que les régions perdent un peu.
Après retraitement pour ne retenir que les produits nets de taxe
professionnelle, la hiérarchie reste la même mais les taux de progression
de 2009 à 2011 sont différents : les ressources du bloc communal relevant
du périmètre de la réforme ont progressé de 10,7 %, celles des
départements de 7,6 % et celles des régions ne régressent plus mais
progressent de 5,3 %.
154 Groupements à fiscalité propre : métropole, communautés urbaines, communautés
d’agglomération, communautés de communes, syndicats d’agglomération nouvelle.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 171
Une ressource en partie figée
La réforme fiscale a bénéficié aux collectivités locales en 2010 et
2011 mais elle fige une partie de la ressource (FNGIR et DCRTP) et réduit
les possibilités d'action de celles-ci. Pour les groupements à fiscalité propre
(GFP) auparavant à taxe professionnelle unique, ceux-ci se trouvent
désormais en concurrence avec leurs communes membres en termes de
fiscalité, leur panier de recettes devenant similaire.
La réforme opère un transfert entre le « contribuable entreprise » et le
« contribuable ménage », comme le montrent les exemples suivants.
Communauté urbaine de Strasbourg (Bas-Rhin)
- face à la relative atonie de la taxe professionnelle pour la CUS, le
nouveau dispositif lui assure un niveau de ressources en 2010 et 2011 qu’elle
n’aurait atteint à taux constant qu’en 2013, ou moyennant une hausse de
7,6 points d’impôt de l’ancienne taxe professionnelle. (…) ;
- cependant, avec ce nouveau panier de recettes, les possibilités
d’action sur les taux de la CUS s’amenuisent. (…) La diminution de la marge
de manœuvre concerne la CFE, les impôts sur les ménages et la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (…) ;
- le nouveau dispositif instaure clairement un transfert sur le
contribuable « ménages » des ressources de la communauté urbaine, ce qui
pourra engendrer un éventuel conflit avec les communes, dont le panier de
ressources est désormais voisin. La taxe d’habitation et les taxes foncières
représentent en effet presque 30 % des contributions directes de la CUS
(214 M€), alors que la fiscalité « entreprises », hors versement transport, en
représentait auparavant 100 % ;
- une partie essentielle des ressources fiscales est désormais figée
(FNGIR et DCRTP) ;
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
d’Alsace sur la communauté urbaine de Strasbourg
Communauté d’agglomération du Grand Besançon (Doubs)
Après la réforme (en 2011), une majoration des taux de la CFE et de
la TH d’un point aurait généré des recettes supplémentaires de 378 000 €
environ. S’y ajoutent les possibilités de majoration de la TASCOM : 5 %
génère 110 000 €, soit au total 488 000 €, ce qui représente un niveau
comparable à une majoration d’un point de l’ancienne TP.
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172 COUR DES COMPTES
Il s’y ajoute également la possibilité de voter un taux de TFPB. La
nouvelle fiscalité est donc potentiellement au moins aussi productive que
l’ancienne. Cela tient au fait que les bases de la nouvelle fiscalité sont d’un
montant supérieur à celles de l’ancienne taxe professionnelle. Les marges de
manœuvre fiscales ne sont donc pas dégradées. Elles se sont même accrues.
Néanmoins, elles se trouvent aujourd’hui bien davantage du côté des
ménages que du côté des entreprises. (…) De plus, la capacité à mobiliser
cette nouvelle fiscalité dépend étroitement de la politique fiscale des
communes de l’agglomération. Or le taux moyen pondéré des taxes ménages
sur l’ensemble des communes de l’agglomération est supérieur à la moyenne
nationale.
Par ailleurs, l’évolution des bases reste incertaine, surtout pour la
CVAE. Pour la TH, les projections de la communauté d’agglomération du
Grand Besançon (CAGB) prévoient une dynamique comparable à celle de
l’ancienne TP. Le niveau des bases pourra également être affecté par la
révision des valeurs locatives cadastrales qui a été engagée.
Il subsiste également des incertitudes importantes sur les
conséquences pour la CAGB du mécanisme de péréquation financière arrêté
dans la loi de finances pour 2012.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Bourgogne, Franche-Comté sur la communauté d’agglomération du
Grand- Besançon
c) Une tendance qui se poursuit en 2012
L’augmentation de la fiscalité directe locale résulte de plusieurs
phénomènes distincts155
. La progression de la fiscalité pesant sur les
ménages (+ 4,2 %) est principalement imputable à l’évolution des bases
et, dans une moindre mesure, à celle des taux. Pour les communes, l’effet
base explique 93 % de la hausse de 2012, il en explique 56 % pour les
groupements à fiscalité propre et 50 % pour les départements156
. De la
même manière, le produit de la cotisation foncière sur les entreprises a
évolué de 4,7 % en raison d’un effet base et de 0,6 % à la suite de la
progression des taux.
L’évolution des montants de base de CFE s’explique en partie par
celle des bases minimales fixées par les communes et les EPCI. Compte
tenu des effets trop importants de ces hausses pour les petites entreprises,
155 Source : Bulletin d’information statistique de la DGCL – N°92 – décembre 2012. 156 Les régions ne perçoivent plus de taxes « ménages ».
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 173
les commerçants et les artisans, la loi de finances rectificative du
29 décembre 2012 a autorisé les collectivités à prendre en charge, en tout
ou partie, la fraction de CFE correspondant à l’augmentation de base
minimum de 2012 décidée en 2011. Il en résultera une réduction des
recettes fiscales pour les collectivités qui utiliseront cette faculté.
L’augmentation du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) en 2012 (+ 3,2 %) résulte du dynamisme de la recette
mais aussi d’un changement dans son mode de versement aux
collectivités locales. En 2011, celles-ci avaient perçu le montant de la
CVAE correspondant à l’exercice 2010. À compter de 2012, elles
perçoivent la totalité des sommes encaissées l’année précédente quelle
que soit l’année d’imposition à laquelle se rattachent ces encaissements
qui peuvent inclure des régularisations sur exercices antérieurs.
2 - Une plus grande spécialisation fiscale et le maintien de
l’autonomie financière des collectivités territoriales
a) Un début de spécialisation fiscale157
La réforme a entamé une spécialisation de la fiscalité directe locale
qui demeure toutefois limitée.
L’échelon communal perçoit désormais la totalité du produit de la
taxe d’habitation ainsi que de la taxe foncière sur les propriétés non
bâties. Il perçoit également la totalité de la cotisation foncière des
entreprises. La taxe foncière sur les propriétés bâties est perçue par le
bloc communal et les départements, ces derniers ayant bénéficié du
transfert de la part régionale de cette taxe. Parmi les douze impositions
forfaitaires sur les entreprises de réseaux créées par la réforme, seules
trois bénéficient à une seule catégorie de collectivités, l’IFER sur les
stations de compression du réseau de transport pour le bloc communal et
les IFER matériel roulant ferroviaire (réseau national) et boucle locale
cuivre pour les régions. Le produit de la CVAE, sur lequel elles n’ont
aucun pouvoir de fixation du taux, est partagé entre les trois catégories de
collectivités.
Un début de spécialisation apparaît également en ce qui concerne
les principaux impôts indirects. La taxe annuelle sur les surfaces
commerciales (TASCOM) est perçue par le seul bloc communal et les
compléments de taxe spéciale sur les conventions d’assurances (TSCA)
157 La spécialisation fiscale avait été amorcée par la suppression de la part régionale
de la taxe d’habitation en 2000.
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174 COUR DES COMPTES
par les départements158
. Les régions demeurent les seules bénéficiaires de
la taxe sur l’immatriculation des véhicules. En revanche, les droits de
mutation à titre onéreux sont perçus par les trois niveaux de collectivités
(mais de façon marginale par les régions et limitée pour les communes)
tandis que la taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE, ex-TIPP) est perçue, pour la part attribuée aux
collectivités territoriales, par les départements et les régions.
La réforme de la fiscalité locale de 2010 n’a cependant que
partiellement contribué à clarifier le schéma de financement des
collectivités territoriales et de leurs groupements, tout particulièrement en
ce qui concerne le secteur communal et les départements. Elle
s’accompagne en outre d’un recul de la transparence et de l’information
communiquée aux collectivités territoriales en matière fiscale, celles-ci ne
disposant que d’informations partielles sur les bases sur lesquelles est
assise la nouvelle fiscalité économique locale.
b) Une redistribution des taxes « ménages » et de la fiscalité
économique
L’évolution du poids respectif des impôts pesant sur les ménages et
de ceux pesant sur les entreprises s’observe pour toutes les catégories de
collectivités territoriales mais dans des proportions différentes. Le bloc
communal enregistre une nette augmentation du poids des taxes
« ménages », à l’inverse de ce qui résulte de la réforme pour les régions.
S’agissant des départements, la structure de la fiscalité directe a moins
évolué.
Pour le secteur communal, la dynamique future des ressources
fiscales reposera en grande partie sur l’évolution des bases et des taux de
la fiscalité « ménages » tandis que pour les régions, cette dynamique sera
en principe, en période de croisière, uniquement fonction de la variation
de la valeur ajoutée des entreprises. S’agissant des départements,
l’évolution de leurs ressources fiscales restera fortement dépendante de
celle de la fiscalité indirecte (droits de mutation à titre onéreux) bien que
la taxe foncière sur les propriétés bâties, ressource stable et dynamique,
représente 26 % de leurs ressources fiscales totales soit davantage que les
DMTO (21 %).
158 Hors fraction demeurant à l’État et fractions affectées à la CNAF et à la CNAM.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 175
Tableau n° 15 : ressources fiscales directes des différents
niveaux de collectivités locales
En %
Périmètres courants pour le
bloc communal
Bloc communal Départements Régions
2009 2011 2009 2011 2009 2011
Taxe d'habitation 25,3 41,2 25,3 - - -
Taxe foncière sur les propriétés
non bâties et taxe additionnelle
à la taxe foncière sur les
propriétés non bâties.
1,9 2,1 0,2 - 0,3 -
Taxe foncière sur les propriétés
bâties 31,3 33,3 1,7 59,8 38,7 -
Ensemble des trois taxes
ménages 58,5 76,6 57,2 59,8 39,0 -
Taxe professionnelle 41,5 - 42,8 - 61,0 -
CFE - 13,9 - - - -
CVAE - 8,6 - 39,1 85,3
IFER - 0,9 - 1,1 14,7
Ensemble des impôts
économiques 41,5 23,4 42,8 40,2 61,0 100,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Source : DGFiP
Pour l’ensemble des collectivités et groupements, il faut également
prendre en compte les évolutions de la CVAE qui, sur les premières
années, apparaît comme une imposition dynamique. Alors que cet impôt
était estimé devoir évoluer en fonction de la croissance du PIB, la
progression constatée en 2012 (+ 3,2 %) et plus encore en 2013 (+ 7,5 %)
manifeste un dynamisme supérieur bien qu’inexpliqué159
. Les hypothèses
de croissance des recettes des administrations publiques locales, sous-
jacentes au programme de stabilité, retiennent encore une hypothèse de
+ 6,4 % pour 2014 en ce qui concerne la CVAE. Si la croissance
tendancielle de cette dernière est susceptible d’être inférieure, il n’en
159 Voir chapitre I du présent rapport.
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176 COUR DES COMPTES
demeure pas moins que la CVAE pourrait apporter aux collectivités
locales plus de marges de manœuvre fiscales qu’anticipé.
Enfin, la réforme de la fiscalité directe locale a induit une profonde
refonte du financement des établissements publics de coopération
intercommunale qui, historiquement, reposait essentiellement sur la taxe
professionnelle et qui, depuis 2011, inclut également des parts de fiscalité
« ménages ».
Tableau n° 16 : composition du panier de ressources au sein du
bloc communal
En %
Périmètres
2010
Communes hors
Paris EPCI Bloc communal
Avant
réforme
Après
réforme
Avant
réforme
Après
réforme
Avant
réforme
Après
réforme
Impôts
ménages 83,9 88,3 8,2 44,6 57,8 74,1
Impôts
économiques 12,3 7,7 91,1 53,0 39,5 22,4
Compensations
d'exonération 3,8 4,0 0,7 2,4 2,7 3,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Source : DGFiP
c) Évolution de l’autonomie financière des collectivités territoriales
au sens de l’article 72-2 de la Constitution telle que précisée par la
loi organique et la jurisprudence du Conseil constitutionnel
Le principe d’autonomie financière est défini par l’article 72-2 de
la Constitution complété par la loi organique du 29 juillet 2004 relative à
l’autonomie financière des collectivités territoriales. Le respect de ce
principe s’apprécie par catégorie de collectivités. Pour chacune d’elles,
les ressources propres doivent représenter une part « déterminante » de
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 177
l’ensemble de leurs ressources qui ne peut être inférieure au montant
constaté au titre de l’année 2003160
.
Les ressources propres sont constituées du produit des impositions
de toutes natures dont la loi autorise les collectivités à fixer l’assiette, le
taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une
part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits
du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des
dons et legs.
La comparaison des ratios de 2011 avec les ratios de 2003 et 2009
montre une progression de l’autonomie financière ainsi définie pour
chaque catégorie de collectivités par rapport à 2003 et, pour le bloc
communal et les départements, par rapport à 2009.
Tableau n° 17 : évolution du ratio d’autonomie financière en 2011
Communes et
EPCI Départements Régions
161
2003 60,8 % 58,6 % 41,7 %162
2009 62,3 % 65,5 % 54,0 %
2011 64,9 % 67,4 % 54,3 %
Source : Cour des comptes d’après données DGFiP/DGCL
160 Dans sa décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, le Conseil constitutionnel
mentionne que « les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources
propres des collectivités territoriales s'entendent, au sens de l'article 72-2 de la
Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi
autorise ces collectivités à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu'elle
en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ». Cette dernière
mention s’applique à la quote-part de la taxe intérieure de consommation sur les
produits énergétiques (TICE) perçue par les régions (4 Md€ en 20011) et par les
départements (6,5 Md€ en 2011). La même décision précise « qu'il ne résulte ni de
l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre disposition constitutionnelle que les
collectivités territoriales bénéficient d'une autonomie fiscale ». 161 Y compris Polynésie française et Îles Wallis et Futuna. 162 Ratio différent de celui présenté dans le rapport communiqué en 2005 du fait de
l’intégration des données relatives à la Polynésie française.
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178 COUR DES COMPTES
Pour le bloc communal et les départements, la progression des
dotations et participations en 2011, liée au versement de la DCRTP163
(respectivement 1,2 Md€ et 1,5 Md€), n’a pas remis en cause leur ratio
d’autonomie financière en raison d’une progression supérieure (en
montant) des impositions de toute nature. Le ratio des régions a
également légèrement augmenté en 2011 par rapport à 2009. L’ARF fait
cependant valoir que les ratios respectifs des différentes catégories de
collectivités ont connu un recul par rapport à 2010. Un tel recul n’avait
pas été enregistré depuis 2005.
Le respect du ratio d’autonomie financière, telle que défini par la
Constitution et la loi organique prise pour son application, recouvre
cependant des évolutions différenciées au sein de chaque catégorie de
collectivités. Ces évolutions pourraient se renforcer avec le temps : d’une
part, en raison de la substitution de dotations à des recettes fiscales et,
d’autre part, compte tenu de l’évolution des impositions sur lesquelles les
collectivités locales n’ont pas de pouvoir de fixation du taux.
d) Une moindre prise en charge de la fiscalité locale par l’État
La réforme de la fiscalité locale a réduit la part de cette fiscalité
prise en charge par l’État, de 26 % en 2009 à 16 % en 2011164. Cette
diminution est principalement due à la réduction du montant des
dégrèvements relatifs à la fiscalité économique (4,9 Md€ en 2013 au titre
de la cotisation économique territoriale et des IFER contre 13,6 Md€ en
2009 au titre de la taxe professionnelle).
Au sein des dégrèvements se rattachant à la nouvelle fiscalité
économique, figure notamment un « dégrèvement barémique »165
, en ce
qui concerne la CVAE due par les entreprises ayant un chiffre d’affaires
compris entre 152 500 € et 50 M€. Ce dégrèvement, qui représente
3,6 Md€ en 2013, a eu pour effet de réduire, toutes choses égales par
ailleurs, les dotations budgétaires que le projet de loi de finances
prévoyait de verser aux collectivités territoriales et à leurs groupements
163 À la différence de la DCRTP, la garantie individuelle de ressources (GIR)
constitue une ressource propre au sens de l’article LO. 1114-2 du CGCT. 164 Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2013 sur les transferts financiers
de l’État aux collectivités territoriales. 165 Le taux effectif d’imposition de la CVAE est progressif – de 0 % à 1,5 % – en
fonction du chiffre d’affaires grâce à un dégrèvement pris en charge par l’État selon
un barème fixé par le CGI. Si les collectivités perçoivent un produit fiscal calculé au
taux de 1,5 % quel que soit le chiffre d’affaires de l’entreprise, les entreprises dont le
chiffre d’affaires est inférieur à 50 M€ n’acquittent qu’un impôt calculé sur la base du
taux effectif d’imposition mentionné ci-dessus.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 179
afin de compenser leurs pertes de ressources consécutives au
remplacement de la taxe professionnelle par la cotisation économique
territoriale. En effet, un dégrèvement, s’il pèse comme une dotation sur le
budget (au sens large) de l’État, n’est pas équivalent à celle-ci car il a un
caractère d’automaticité qui fait que l’État se substitue au contribuable
local : la collectivité locale perçoit la ressource fiscale au taux national de
l’impôt, ce qui est différent d’un concours budgétaire.
Par ailleurs, ce dégrèvement évolue avec le produit de l’imposition
alors que les dotations de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle seront figées à compter du calcul définitif opéré à la fin
de l’année 2013. De fait, si le dégrèvement « barémique » représentait en
2011 un montant équivalent à celui de la DCRTP (3,4 Md€) il n’en est
plus de même en 2013, ce dégrèvement représentant un montant supérieur
à celui de la DCRTP (3,6 Md€ contre 3,4 Md€).
B - Un effet différencié selon les catégories de
collectivités et selon les collectivités elles-mêmes
La mise en place de la DCRTP et de la garantie individuelle de
ressources a substitué des dotations à des recettes fiscales. Cette
substitution affecte différemment les trois catégories de collectivités ainsi
que les diverses collectivités au sein d’une même catégorie.
1 - La place des dotations de compensation de la réforme selon les
différentes catégories de collectivités
La DCRTP, dont le montant définitif pour 2012 s’élève à 3,4 Md€,
se répartit différemment entre le bloc communal, les départements et les
régions. Les communes et leurs groupements reçoivent 36 % du total, les
départements en reçoivent 44 % et les régions 20 %.
S’agissant des fonds de garantie individuelle des ressources, le
fonds du secteur communal représente 55 % de l’ensemble, celui des
départements 28 % et celui des régions 17 %. Le montant total en recettes
ou en dépenses des trois fonds de garantie s’élève à 4,05 Md€.
Ainsi, les collectivités dont les ressources « après réforme » sont
inférieures aux ressources « avant réforme » bénéficient d’une
compensation globale s’élevant à 7,4 Md€. La DCRTP représente 45 %
de cette compensation tandis que les transferts entre collectivités via le
FNGIR en représentent 55 %.
La modification de la composition du panier de ressources des
collectivités territoriales n’a pas eu de conséquences financières
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180 COUR DES COMPTES
immédiates pour celles-ci en raison même des garanties mises en place en
2010 par la compensation relais et en 2011 par la garantie individuelle de
ressources. Cependant, cette modification est appelée à produire des
effets à moyen et long terme en raison de l’évolution de la structure et de
la nature de ces ressources.
Le tableau suivant compare la structure des ressources fiscales des
collectivités territoriales avant la réforme (en 2009) et après la réforme
(en 2011) en faisant ressortir la part de la DCRTP.
Tableau n° 18 : structure des ressources fiscales des collectivités
territoriales
2009 2011
Régions Fiscalité
directe
46 % Fiscalité
directe
44 % 38 %
hors
DCRTP
Fiscalité
indirecte
54 % Fiscalité
indirecte
56 %
Départements Fiscalité
directe
60 % Fiscalité
directe
48 % 44 %
hors
DCRTP
Fiscalité
indirecte
40 % Fiscalité
indirecte
52 %
Secteur
communal
Fiscalité
directe
96 % Fiscalité
directe
94 % 92 %
hors
DCRTP
Fiscalité
indirecte
4 % Fiscalité
indirecte
6 %
Source : Cour des comptes d’après données DGFiP et direction du budget
La réforme a eu pour conséquence de réduire la part de la fiscalité
directe dans les ressources des collectivités territoriales. C’est tout
particulièrement le cas pour les départements pour lesquels la part de la
fiscalité directe est devenue inférieure à celle de la fiscalité indirecte.
S’agissant du secteur communal, la fiscalité directe demeure très
largement prépondérante. Hors DCRTP, la part de la fiscalité directe a
baissé de 46 % à 38 % pour les régions, de 60 % à 44 % pour les
départements et de 96 % à 92 % pour le bloc communal.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 181
En incluant la DCRTP dans le panier des ressources fiscales, cette
dotation représente 6 % des ressources fiscales des régions, 4 % de celles
des départements et 3 % de celles des communes et intercommunalités.
Toutes choses égales par ailleurs, la part de la DCRTP, dont le montant
ne sera définitivement gelé qu’en 2013, constituera une plus grande
contrainte pour les régions et les départements que pour le secteur
communal. Toutefois, d’un point de vue global, cette contrainte devrait
diminuer avec la croissance des recettes fiscales qui contribuera à réduire
le poids relatif de cette dotation. L’évolution tendancielle de ces recettes
nécessiterait des simulations auxquelles l’administration n’a pas procédé
dans le rapport de septembre 2012 sur les conséquences de la réforme de
la fiscalité directe locale induite par la suppression de la taxe
professionnelle166
.
La dynamique des bases de fiscalité directe ainsi que celle de la
CVAE contribuera globalement à réduire le poids relatif de la dotation de
compensation de la réforme de la taxe professionnelle dans les ressources
des collectivités locales. Toutefois, l’évolution des bases de fiscalité
directe n’est pas homogène et constitue un facteur d’inégalité croissante
entre territoires. De même, le poids de la DCRTP est plus ou moins
important pour les collectivités appartenant à une même catégorie. Ces
deux éléments, qui peuvent se cumuler, sont de nature à induire une
différenciation croissante des situations individuelles.
2 - La différenciation des situations individuelles au sein de
chaque catégorie de collectivités
L’analyse des bénéficiaires de garantie de ressources montre le
caractère différencié de l’impact du dispositif sur les collectivités
territoriales.
a) La différenciation des situations entre régions
À l’exception de l’Île-de-France, toutes les régions perçoivent une
compensation financière de l’État. La DCRTP régionale s’élève à 678 M€
tandis que le fonds national de garantie individuelle des ressources
régional, qui est par ailleurs exclusivement alimenté par l’Île-de-France,
s’établit à 669 M€. Les garanties de ressources se concentrent sur cinq
régions qui perçoivent 50 % de la DCRTP et de la garantie : le Nord-Pas
de Calais, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Midi-Pyrénées, Languedoc-
166 Rapport du Gouvernement au Parlement prévu par l’article 76 de la loi de finances
pour 2010.
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182 COUR DES COMPTES
Roussillon et Aquitaine. Inversement, six régions perçoivent moins de
10 % du montant global des garanties de ressources. Les régions dont les
droits à compensation sont les plus importants sont principalement celles
qui, avant la réforme, bénéficiaient d’une part importante de taxe foncière
sur les propriétés bâties et dont le taux de taxe professionnelle était
supérieur à la moyenne.
Au-delà de cette analyse qui est développée dans le rapport
gouvernemental sur les conséquences de la réforme de la fiscalité locale,
il peut être observé qu’hors région Île-de-France, le total des dotations de
DCRTP et des versements de garantie individuelle représente en moyenne
7,2 % de leurs recettes réelles de fonctionnement. Ce ratio est plus élevé
pour huit régions, comme le montre le tableau ci-dessous.
Tableau n° 19 : régions pour lesquelles le ratio DCRTP/GIR est plus
élevé que la moyenne
Régions DCRTP
(en M€)
FNGIR
(en M€)
Totaux
(en M€)
En %
recettes
Basse-Normandie 38,3 37,8 76,1 14,3 %
Haute-Normandie 43,4 42,9 86,3 12,6 %
Midi-Pyrénées 65,9 65,0 130,9 13,8 %
Languedoc-Roussillon 59,5 58,7 118,2 13,8 %
Nord-Pas-de-Calais 92,5 91,2 183,7 12,3 %
Limousin 16,9 16,7 33,6 9,3 %
Auvergne 30,5 30,1 60,6 11,8 %
Franche-Comté 3,2 22,9 46,1 11,0 %
Source : Cour des comptes
En conséquence, compte tenu de la non-revalorisation de ces
dotations à l’avenir, la base dynamique des ressources de ces collectivités
se trouve significativement réduite.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 183
Une dynamique des ressources réduite
L’exemple de la région Basse-Normandie illustre la diminution du
pouvoir de fixation des taux de fiscalité qui a fait suite à la réforme fiscale, et
a réduit la dynamique de ses ressources.
Au total, avant la réforme fiscale, le levier fiscal de la Région portait
sur plus de 41 % de ses produits de fonctionnement réels et sur une base
fiscale hors taxe grise de près de 3 988 M€ (2009).
Le pouvoir de fixation du taux de la région qui était de l’ordre de
41 % a chuté à 7 % se réduisant aux cartes grises, la Région ayant d’ores et
déjà fixé à leur maximum la part modulation de la TIPP en 2008 et la taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques Grenelle en 2012.
Le niveau élevé des impôts de la région Basse-Normandie a conduit à un
déséquilibre qui a été compensé par les dotations DCRTP et FNGIR. La
Basse-Normandie est une collectivité perdante car elle bénéficie d’un
versement de DCRTP de 38,28 M€ et du FNGIR 37,78 M€. Ces dotations qui
sont figées en valeur limitent les marges d’évolution financière futures de la
Région. Elles représentent 50 % des anciennes recettes fiscales directes, la
CVAE 41 %.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de
Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la région Basse-Normandie
Pour l’association des régions de France, la perte quasi-totale d’un
pouvoir de fixation du taux par les régions et le faible dynamisme des
ressources fiscales dont celles-ci disposent, justifieraient un réexamen de
la réforme de la fiscalité locale. Elle souligne que la réforme a constitué
un véritable choc pour les finances régionales, qu’elle a été subie par les
collectivités qui n’avaient notamment pas les moyens de vérifier les
montants des nouvelles ressources qui leur étaient notifiés.
L’ARF souhaite que les régions bénéficient de nouvelles
impositions économiques plus en rapport avec leurs compétences en
matière de développement économique. Ainsi qu’il a été indiqué, au
chapitre I, l’octroi aux régions de nouvelles ressources au détriment de
l’État ou qui alourdiraient le poids global de la fiscalité locale apparaît
contradictoire avec les objectifs de redressement des finances publiques et
de maîtrise des dépenses publiques locales.
b) La différenciation des situations entre départements
97 départements sur 100 perçoivent de la DCRTP (pour un total de
1,4 Md€). Le FNGIR (1,1 Md€) est financé par Paris (ville et
départements) pour un montant de 884,2 M€, les Hauts-de-Seine, pour un
montant de 244,6 M€ et La Réunion pour un montant de 4,2 M€.
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184 COUR DES COMPTES
Si la quasi-totalité des départements perçoit donc une garantie de
ressources, moins du quart d’entre eux en perçoivent la moitié,
23 exactement. Il s’agit de quatre départements de la région
parisienne (Seine-Saint-Denis, Essonne, Val-de-Marne et Seine-et-
Marne), de quatre départements industriels du Nord de la France (le Nord,
le Pas-de-Calais, la Somme et la Seine-Maritime) de trois départements
urbanisés ou proches de zone fortement urbanisées (l’Oise, le Bas-Rhin et
le Haut-Rhin), de cinq départements sièges de grande métropoles du sud
de la France (les Bouches-du-Rhône, la Haute-Garonne, la Gironde,
l’Hérault et le Rhône), d’un département méditerranéen (le Gard), et de
six départements siège d’un chef-lieu de région ou d’une grande ville à
vocation régionale (la Loire-Atlantique, l’Ille-et-Vilaine, la Loire, le
Finistère, la Meurthe-et-Moselle).
À l’opposé, 29 départements ruraux perçoivent moins de 10 % des
garanties de ressources de la catégorie. Le droit à compensation des
départements apparaît d’autant plus important que le taux de taxe
professionnelle 2009 était élevé et, dans une moindre mesure, que le taux
de taxe d’habitation était également élevé. Le rapport gouvernemental
précité indique que, cependant, la corrélation observée est plus faible
qu’au niveau régional.
L’ensemble de la DCRTP et des prélèvements et versements de
garantie de ressources s’élève à 2,6 Md€, soit 4,5 % des recettes réelles
de fonctionnement de l’ensemble des départements qui en sont
bénéficiaires. Comme pour les régions il y a des écarts importants entre
collectivités. Le ratio DCRTP/FNGIR sur recettes réelles de
fonctionnement reste cependant toujours inférieur à 10 % ainsi que le
tableau ci-après le montre.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 185
Tableau n° 20 : départements pour lesquels le ratio
DCRTP/GIR est plus élevé que la moyenne
Département Total DCRTP/
FNGIR (en M€)
% des RRF
Vosges 32,7 8,78
Corse du Sud 15,2 7,35
Pas-de-Calais 101,5 7,09
Allier 24,9 6,95
Ardèche 21,9 6,43
Nièvre 17,6 6,41
Hautes-Pyrénées 17,6 5,86
Gers 13,3 5,86
Haute Corse 11,3 5,30
Source : Cour des comptes
Pour autant, ces départements connaissent une réduction sensible
de la base dynamique de leurs recettes.
La diminution du pouvoir de fixation des taux des
départements
Les exemples des départements de l'Aude, de l'Ain et du Lot illustrent
la diminution du pouvoir de fixation des taux.
Département de l’Aude
En 2009, la part des recettes réelles de fonctionnement sur laquelle le
département avait le pouvoir de fixer le taux représentait 40 % ; elle n’est
plus que de 22 % en 2011. Le pouvoir de fixer le taux a donc été quasiment
divisé par deux.
La progression moyenne du produit de la TP se situait en règle
générale entre 3 et 5 % par an. Dans l’Aude, de 2007 à 2009, les bases de
taxe professionnelle ont évolué en moyenne de 5,30 % par an (données
conseil général) et le taux de 3 % par an (14,68 % en 2007 ; 15,58 % en
2009).
Les composantes actuelles de la fiscalité sur les entreprises ne
présentent pas le même dynamisme. En 2010, les 58,5 M€ perçus au titre de
la compensation relais représentent une évolution de 1,7 % par rapport au
produit de la fiscalité entreprises 2009 (57,5 M€). L’ensemble CVAE et
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186 COUR DES COMPTES
IFER progresse de 3,1 % entre 2011 (21,4 M€) et 2012 (22 M€) et les
dotations DCRTP et FNGIR sont reconduites en 2012 au même montant que
2011 (23,3 M€).
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Languedoc-Roussillon sur le département de l’Aude.
Département de l’Ain
À compter de 2011, le « pouvoir fiscal » de la collectivité ne s’exerce
plus que sur la taxe foncière sur les propriétés bâties. Le débat d’orientations
budgétaires pour 2011 souligne à cet égard que le levier fiscal ne pourra plus
concerner que 15,5 % des ressources de fonctionnement contre 30 % environ
avant la réforme. Selon les simulations établies par le ministère des finances,
la suppression de la taxe professionnelle aura un impact fort sur la structure
des ressources du département de l’Ain.
À compter de 2011, les pertes de recettes induites par la réforme sont
compensées. Pour le département de l’Ain, ces compensations
représenteraient alors près de 14 % de ses ressources fiscales. En Rhône-
Alpes, seul le département du Rhône aurait une compensation pour perte de
ressource de cette importance (13 %), les autres départements se situant à un
niveau bien inférieur (entre 6 et 7 % de leurs recettes fiscales). La
suppression de la taxe professionnelle entrainera par ailleurs, toujours d’après
les simulations précitées, un bien moindre dynamisme des ressources fiscales
départementales puisque leur progression annuelle devrait s’établir entre
3,5 et 3,8 %.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
d’Auvergne, Rhône-Alpes sur le département de l'Ain
Département du Lot
Le département n’a pas subi de pertes de recettes après la mise en
place de la réforme fiscale en 2010 et 2011. Ses recettes brutes issues des
impôts et taxes ont augmenté de 14 M€ de 2009 à 2011, ce qui représente une
hausse supérieure à 13 %. Les recettes nettes (une fois déduits les divers
reversements de fiscalité) ont quant à elles progressé de 15 M€, soit de plus
de 14 %.
Toutefois, il faut distinguer les augmentations qui ont pour origine la
transformation du paysage fiscal de celles qui sont dues à la croissance des
bases. Il est également nécessaire d’isoler les modifications fiscales qui n’ont
aucun lien avec la réforme mise en œuvre.
En effet, en apparence la baisse des impôts locaux (- 8,3 M€ de 2009 à
2011) est plus que compensée par l’augmentation de la taxe sur les
conventions d’assurance, le versement du FNGIR et de la part État des
DMTO.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 187
Mais si l’on neutralise les effets de variation des bases, les données
montrent que l’évolution des recettes fiscales s’inscrit à la baisse. En effet,
une fois retirée des contributions nettes la progression des DMTO et de la
TSCA générée par la hausse des bases, ainsi que l’augmentation de la TIPP
venant financer le RSA, les produits nets s’élèvent à 110 M€ en 2011 contre
112,9 M€ l’année précédente. (…)
Une fois les neutralisations opérées, les recettes provenant des
contributions, taxes et dotations connaissent une baisse de 2,67 % en 2011.
(…) Aujourd’hui son pouvoir de vote de taux se limite à la taxe
foncière sur les propriétés bâties. Cela ne représente plus qu’un tiers de ses
recettes fiscales nettes, et 21 % des ressources fiscales et des dotations.
Dans sa réponse, l’ordonnateur souligne d’ailleurs que désormais les
recettes que la collectivité peut faire évoluer par une variation des taux ne
représentent plus que 16,65 % des ressources globales de fonctionnement en
2011, contre 35,39 % en 2009.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Midi-Pyrénées sur le département du Lot
c) La différenciation des situations au sein du bloc communal
Pour l’ensemble du secteur communal, la DCRTP représente
1,2 Md€ et le FNGIR 2,2 Md€. Au sein du secteur communal, il convient
de distinguer entre les communes et les établissements publics de
coopération intercommunale. La totalité des EPCI a été concernée par la
réforme car ils percevaient tous de la taxe professionnelle. En outre, pour
les anciens EPCI à taxe professionnelle unique, la réforme a eu pour effet
d’y substituer une fiscalité mixte composé du produit de la CET et du
produit des taxes « ménages ». Ce changement a affecté 50 % des EPCI
représentant 80 % de la population couverte par une intercommunalité.
Pour les communes, l’impact est moindre. La réforme est neutre pour
36 % d’entre elles. Tel était notamment le cas pour celles qui étaient
membres d’un EPCI à taxe professionnelle unique dès lors qu’elles ne
percevaient pas de taxe professionnelle avant même sa suppression.
Le financement des versements de garanties individuelles du bloc
communal est assuré à 41 % par les communes. Les versements
bénéficient à 74 % aux EPCI. Un montant de 335 M€ est ainsi redistribué
des communes vers les EPCI.
Le rapport gouvernemental précité indique que 42,7 % des
communes sont contributrices au FNGIR tandis que 21,3 % en sont
bénéficiaires. Dans leur grande majorité (55 %) les petites communes
sont contributrices.
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188 COUR DES COMPTES
La DCRTP a été perçue par 1 917 communes et les versements du
FNGIR ont concerné 7 824 communes. La DCRTP est fortement
concentrée, 120 communes percevant 50 % de la dotation globale.
Cependant, en cohérence avec la moindre part que représente la DCRTP
dans les recettes fiscales du bloc communal, le ratio DCRTP/FNGIR sur
recettes réelles de fonctionnement est dans la grande majorité des cas
inférieur à 3 %. Pour quelques communes, cependant, ce ratio est
beaucoup plus élevé.
Ces ratios sont de nature à contraindre fortement l’équilibre
budgétaire futur des communes concernées.
La réduction des marges de manœuvre fiscales
La suppression de la taxe professionnelle a réduit les marges de
manœuvre fiscales de certaines communes.
Pour la Ville de Nanterre, la suppression de la taxe professionnelle n’a
pas réduit les ressources, mais ses marges de manœuvre, en matière
d’imposition des entreprises se sont amenuisées, rendant incertaines les
perspectives d’évolution de la capacité d’autofinancement.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes d’Île-
de-France sur la commune de Nanterre
S’agissant des EPCI, la réforme s’est traduite par une
« dé-spécialisation » fiscale en substituant un panier de recettes reposant
sur la généralisation de la fiscalité sur les ménages à une ressource
constituée antérieurement, pour la majorité des communautés, par le
produit de la taxe professionnelle unique. La réforme a en outre renforcé
le poids des dotations au sein des budgets communautaires. En termes de
fiscalité économique, le principal impôt dont bénéficient désormais les
intercommunalités est la CFE.
Le rapport gouvernemental précité indique que les communautés
de communes sont pour les trois-quarts « gagnantes » et contribuent au
FNGIR. À l’inverse, les communautés urbaines et, dans une moindre
mesure, les communautés d’agglomération sont « perdantes ». Elles
bénéficient en conséquence à la fois de la DCRTP et des versements du
FNGIR.
Parmi les bénéficiaires de la garantie de ressources (DCRTP et
versements du FNGIR), les communautés de communes sont majoritaires
mais sous-représentées au regard de leur importance numérique, alors que
les communautés d’agglomération sont sur-représentées. La DCRTP est
très concentrée sur un petit nombre d’EPCI puisque 3 % se partagent
50 % de son montant global.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 189
À la différence de ce qui est observé pour les régions et les
départements, l’alimentation du FNGIR communal est moins concentrée
géographiquement. Cependant, les communes et les EPCI de neuf
départements « résidentiels » fournissent un tiers du FNGIR du secteur
communal.
D’une manière générale, ainsi que le met en évidence, une étude de
janvier 2013 de l’Assemblée des communautés de France portant sur la
« nouvelle géographie fiscale et financière des ensembles
intercommunaux », une différenciation importante apparaît entre, d’une
part, les territoires ruraux dont les produits sont faibles et, d’autre part, les
territoires fortement industriels et les grandes agglomérations dont les
produits sont élevés. À terme, cependant, les zones industrielles ou à
vocation productive subiront les effets de la restriction de leur base fiscale
tandis que les ensembles intercommunaux bénéficieront de
l’élargissement de celle-ci. Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit
à cet égard un dispositif renforçant le poids des territoires industriels dans
la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
La mise en place d'une fiscalité mixte et la restriction du pouvoir de
fixer le taux des groupements à fiscalité propre
Pour la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise (Val-d’Oise)
la suppression de la taxe professionnelle a modifié le principe de
fonctionnement de la collectivité et le pacte initial adopté avec les communes
lors de la transformation en communauté d'agglomération. Les communes et
la communauté d'agglomération disposent désormais d'un levier fiscal
commun sur les ménages qui renforce l'interdépendance entre les communes
et la CA et implique une mise en cohérence des politiques fiscales. Celle-ci
s'est effectuée par l'intermédiaire d'un pacte fiscal non écrit, visant à répartir
équitablement l'impôt entre les ménages et les entreprises. (…) La
suppression de la TP s'est accompagnée d'un transfert de ressources entre
collectivités.
(…) La communauté d’agglomération estime que la réforme de la fiscalité se
traduit par une restriction du pouvoir de fixer le taux, une volatilité plus
grande des bases d'impositions fondées sur la valeur ajoutée et une
pénalisation des territoires industriels (32 % des bases de la communauté
d'agglomération de Cergy-Pontoise proviennent des établissements
industriels) sur lesquels s'applique un abattement de 30 % des bases de la
CFE. (…) En 2011, la Communauté d'agglomération a institué une part
communautaire de fiscalité ménage pour un produit attendu de 1 M€, (…) ce
produit supplémentaire s'est traduit par la fixation d'un taux de TH
communautaire à 6,63 %, de TFB communautaire à 0,242 % et de TFNB
communautaire à 2,56 %.
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190 COUR DES COMPTES
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de Île-
de-France sur la communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise
La communauté de communes des Vallées d'Ax (CCVA) (Ariège) est
particulièrement affectée par la réforme de la fiscalité locale. Si la réforme de
la taxe professionnelle n’a pas eu d’effet significatif en volume, elle a eu pour
conséquence de réduire son pouvoir sur les taux. En outre, la mise en place
de la péréquation au niveau communal et intercommunal fait de la CCVA un
contributeur au FPIC (fonds de péréquation intercommunal et communal), ce
qui affecte ses ressources et pose la question du partage de la contribution
entre l’EPCI et ses communes membres. En effet, l’abondement total au
FPIC représentera en 2012 plus de 10 % des recettes de la CCVA, alors que
cette dernière est désormais limitée dans le dynamisme de ses ressources.
La question de la répartition de la contribution au FPIC se pose avec
d’autant plus d’acuité que la communauté exerce pleinement ses
compétences et utilise donc davantage ses ressources pour mettre en œuvre
des actions relevant de l’intérêt communautaire plutôt que pour les
redistribuer au travers de mécanismes de solidarité. Ses besoins sont donc
difficilement compressibles.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Midi-Pyrénées sur la communauté de comnunes des Vallées d’Ax
3 - Les conséquences de la réforme sur la mesure de la richesse
des collectivités locales
La réforme de la fiscalité locale a rendu nécessaire la refonte des
indicateurs de richesse pris en compte dans le calcul de nombreuses
dotations de péréquation tant versées par l’État au sein des concours
financiers que résultant d’une redistribution de ressources entre
collectivités d’une même catégorie.
Les indicateurs existants – potentiel fiscal et potentiel financier –
ont été adaptés pour prendre en compte les nouvelles ressources fiscales.
Une nouvelle définition du potentiel fiscal des communes, des
groupements à fiscalité propre et des départements a été donnée. Cette
nouvelle définition prend en compte :
les impôts sur lesquels les collectivités ou les établissements
publics ont conservé un pouvoir de fixation du taux ;
les nouveaux impôts économiques (CFE, CVAE, IFER) ayant
remplacé la taxe professionnelle, les dotations de compensation
de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP et FNGIR) ;
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 191
les produits de divers impôts qui auparavant n’entraient pas
dans l’assiette du potentiel fiscal167
;
la part de la dotation forfaitaire de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) qui correspond à la compensation par
l’État de la perte de ressources issue de la suppression en 1999
de la part salariale de la taxe professionnelle.
Le potentiel financier des communes et des départements est
obtenu en ajoutant la dotation forfaitaire au potentiel fiscal.
Comme le font valoir à juste titre l’Association des maires de
France et l’Assemblée des communautés de France la prise en compte de
la totalité de la DCRTP et du FNGIR pour le calcul du nouveau potentiel
fiscal traite de façon identique les collectivités qui bénéficiaient de bases
de taxe professionnelle élevées et celles dont les bases étaient faibles et
qui avaient été conduites à exercer une pression fiscale élevée.
Pour les régions, l’application de la nouvelle formule du potentiel
fiscal bouleversait le classement antérieur et l’allocation des dotations de
péréquation en rétrogradant les collectivités dont les taux de taxe
professionnelle et de taxe sur le foncier bâti étaient bas et en faisant
progresser celles dont la fiscalité était antérieurement élevée. Cette
situation peu satisfaisante a conduit à la mise en place, par la loi du
28 décembre 2011 de finances pour 2012, d’un nouvel indicateur des
ressources fiscales régionales. Celui-ci ne retient que la cotisation sur la
valeur ajoutée (CVAE), les impositions forfaitaires sur les entreprises de
réseaux (IFER), la taxe sur les immatriculations et la TIPP modulable. Il
exclut la DCRTP et les versements du FNGIR mais il est minoré par le
prélèvement effectué à ce dernier titre.
L’ARF fait valoir que cet indicateur ne donne qu’un niveau de
ressources, ne rend pas compte de la richesse régionale et ne permet pas
de définir un potentiel fiscal.
La mise en place du fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC) s’est accompagnée de la création
d’un indicateur spécifique, le potentiel fiscal agrégé des ensembles
intercommunaux. Celui-ci est obtenu par l’addition de cinq composantes :
167 Pour les communes : prélèvement sur le produit des jeux, surtaxe sur les eaux
minérales et redevance des mines ; pour les départements : moyenne des DMTO
perçus au cours des cinq derniers exercices connus et produit perçu l’année
précédente au titre du transfert de la taxe spéciale sur les conventions d’assurances ;
pour les régions : la taxe sur les cartes grises et la TICPE.
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192 COUR DES COMPTES
l’application aux bases communales de taxe d’habitation et de
taxes foncières du taux national moyen d’imposition à chacune
de ces taxes ;
la somme du produit obtenu par l’application aux bases
communales de cotisation foncière des entreprises (CFE) du
taux moyen national d’imposition à cette taxe et des produits de
la CVAE, des IFER et de la TasCom perçus par le groupement
et ses communes membres ;
la somme des montants positifs ou négatifs de DCRTP et de
FNGIR perçus ou supportés par le groupement et ses
communes membres l’année précédente ;
la somme des produits perçus par le groupement et ses
communes membres au titre du prélèvement sur le produit des
jeux, de la surtaxe sur les eaux minérales et de la redevance
communale des mines ;
les dotations correspondant à la compensation par l’État de la
perte de ressources issue de la suppression de la part salariale
de la taxe professionnelle.
Ces nouveaux dispositifs de mesure de la richesse des collectivités
territoriales et des groupements ont entraîné des variations sensibles des
potentiels financiers des unes et des autres ainsi que des modifications
parfois importantes des hiérarchies. Ces évolutions ont justifié la mise en
place d’un lissage sur trois ans des effets de ces modifications et d’un
écrêtement des hausses et des baisses de dotations de péréquation dans le
calcul desquelles ces nouveaux indicateurs interviennent.
***
En dépit des précautions prises, les nouveaux indicateurs ont accru
pour les collectivités et les groupements les incertitudes induites par la
réforme de la fiscalité locale sur l’évolution de leurs ressources. Ces
incertitudes affectent leur prospective budgétaire. Elles constituent
également un frein à l’acceptation d’une plus large péréquation alors
même que cet élargissement apparaît indispensable compte tenu de la
redistribution de richesse qu’a entraînée la réforme de la fiscalité locale et
des évolutions divergentes que sont appelés par ailleurs à connaître les
territoires.
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LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE SUR LES
FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 193
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________
La réforme de la fiscalité locale provoquée par la suppression de la taxe professionnelle a modifié le schéma de financement des
collectivités territoriales et de leurs groupements. Si la mise en place du
dispositif de compensation des pertes de recettes de fiscalité économique a pu être, à certains égards, laborieuse, la réforme a maintenu la
croissance globale des ressources comprises dans son périmètre entre 2009 et 2012. La spécialisation partielle de la fiscalité directe locale qui
l’a accompagnée a préservé les ratios d’autonomie financière au sens de
l’article 72-2 de la Constitution.
Pour autant, le réaménagement de la fiscalité locale
s’accompagne d’incertitudes importantes. Il entraîne une différenciation
renforcée de la situation individuelle des collectivités et des groupements au sein de chaque catégorie de collectivités. Il rend plus compliquée la
prévision budgétaire compte tenu des évolutions inexpliquées de la nouvelle fiscalité économique. Il affecte la mesure de la richesse et
modifie les hiérarchies pour l’attribution des dotations de péréquation.
Le réaménagement opéré est en outre instable ainsi que l’attestent les demandes de ressources nouvelles formulées par les départements et
les régions. La réforme a affecté différemment le bloc communal, qui en a globalement bénéficié, et les départements et les régions dont le degré de
contrainte sur les ressources a été accru. Le faible dynamisme des
ressources départementales et régionales constitue, à brève échéance
pour les départements et à moyen terme pour les régions, un sujet de
préoccupation.
Si la différenciation des situations individuelles au sein d’une même catégorie de collectivités peut être corrigée par un renforcement de
la péréquation « horizontale », les différences de dynamique fiscale entre catégories de collectivités pourraient l’être par un réaménagement de la
fiscalité locale entre ces catégories. Un tel réaménagement, contesté par
les associations d’élus du secteur communal serait certes facteur d’instabilité et il est certain que les collectivités, quelles qu’elles soient,
ont besoin de stabilité et de prévisibilité. Néanmoins, ce réaménagement
permettrait d’éviter la création de nouveaux impôts pesant sur les ménages ou sur les entreprises ou des transferts de ressources qui
seraient préjudiciables à l’équilibre financier de l’État ou de la sécurité sociale.
Dans le chapitre de son rapport public annuel de février 2013
relatif à la situation et aux perspectives financières des départements, la Cour a recommandé d’envisager une réallocation de la fiscalité, neutre
pour l’État, entre les départements et le bloc communal, afin de donner aux départements une plus grande marge de manœuvre. À cet effet, elle
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194 COUR DES COMPTES
suggérait de réaffecter une part de la taxe sur le foncier bâti aux
départements et une part des DMTO au bloc communal, ceci permettant notamment d’augmenter la part modulable de la fiscalité des
départements et stabilisant une plus grande part de leurs ressources.
La Cour formule les recommandations suivantes :
8. réexaminer l’allocation des ressources fiscales entre
catégories de collectivités territoriales afin de doter chacune d’une base suffisamment assurée sur la durée au regard de
leurs charges, cette réallocation étant neutre pour l’État ainsi que pour la sécurité sociale et ne devant pas alourdir
la fiscalité locale prise dans son ensemble ;
9. renforcer les dispositifs de péréquation « horizontale » afin de limiter les disparités de situation entre collectivités
appartenant à une même catégorie.
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Chapitre V
Les dépenses de personnel des
collectivités locales
Les dépenses de personnel des collectivités territoriales et de leurs
groupements à fiscalité propre (GFP) se sont élevées en 2012 à 54,8 Md€,
soit 35 % des dépenses totales de fonctionnement de ces collectivités
(157,7 Md€). Elles correspondent, sur le périmètre que retient la Cour, à
l’emploi de plus de 1,5 million d’agents, soit 28 % des agents publics168.
Le rythme d’accroissement de ces dépenses a été soutenu, même après
l'achèvement de l’essentiel des transferts de compétence liés aux lois de
décentralisation : + 8,8 % de 2009 à 2012.
La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 prévoit
que les collectivités territoriales participent à l’effort de redressement des
comptes publics, dans le respect de la libre administration de chacune,
avec, comme première orientation une progression annuelle de la masse
168 Les effectifs totaux de la fonction publique territoriale s’élèvent à 1,811 million
d’agents en emploi principal en 2010 (emploi principal : certains agents, notamment
les non-titulaires, exercent plusieurs emplois dans la fonction publique au cours d'une
même année, successivement ou simultanément. Est qualifié d’emploi principal le
dernier emploi exercé dans l’année et, quand il y en a plusieurs simultanément, celui
correspondant au montant de la rémunération principale). Le périmètre de la Cour
(collectivités territoriales et leurs groupements à fiscalité propore) écarte notamment
les établissements communaux (CCAS), les syndicats de communes, les services
départementaux d’incendie et de secours et d’autres établissements publics locaux
(OPHLM, caisse de crédit municipal).
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196 COUR DES COMPTES
salariale limitée à un rythme annuel de 2,5 % en valeur. Cet objectif n’est
pas respecté pour 2012 (+3,3 %).
Pour éclairer les conditions de ce ralentissement attendu, les
juridictions financières ont analysé les évolutions récentes des dépenses
de personnel et les principaux facteurs de leur accroissement.
Le présent chapitre établit tout d’abord un état général des lieux en
décrivant les évolutions récentes des dépenses de personnel et des
effectifs des collectivités territoriales ainsi que les difficultés de l’analyse
des déterminants de l’évolution de ces dépenses (I). Il précise ensuite le
cadre national qui s’impose aux employeurs locaux et examine
l’évolution des dépenses qui résultent des seuls modes de gestion de
chacune des collectivités (II).
I - L’accroissement des dépenses de personnel et
les difficultés de l’analyse de ses causes
Les trois fonctions publiques
En France, la fonction publique est composée de trois ensembles : la
fonction publique d’État, la fonction publique territoriale et la fonction
publique hospitalière. Au total, les trois fonctions publiques emploient
5,2 millions d’agents au 31 décembre 2010, hors contrats aidés, soit un
salarié sur cinq.
Près de la moitié appartient à la fonction publique de l’État (44 %), un
tiers (35 %) à la fonction publique territoriale et un cinquième (21 %) à la
fonction publique hospitalière.
Les agents de la fonction publique territoriale sont employés, sous des
statuts divers, notamment par les régions, les départements, les communes et
leurs groupements, et les établissements locaux à caractère administratif.
Les fonctions publiques ont vu leur statut général unifié par la loi du
13 juillet 1983. La loi du 26 janvier 1984 s’applique à la fonction publique
territoriale. Cette loi a instauré un Conseil supérieur de la fonction publique
territoriale (CSFPT), instance paritaire qui comporte des élus des collectivités
locales et des représentants des organisations syndicales représentatives de la
fonction publique territoriale. Il est obligatoirement consulté sur tout projet
de texte législatif et réglementaire relatif à la fonction publique territoriale.
Les emplois de la fonction publique sont répartis en trois catégories
hiérarchiques, chaque catégorie étant elle-même constituée de corps ou
cadres d’emplois correspondant généralement aux diverses filières des
métiers.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 197
Le traitement principal mensuel169 des fonctionnaires est le produit
d'un « indice » (qui dépend de l’échelon et du grade dans un corps ou cadre
d’emploi) par « la valeur du point ». Celle-ci est commune aux trois fonctions
publiques.
Deux constats fournissent le cadre de cette analyse :
l’évolution des dépenses de personnel dans les dépenses de
fonctionnement des collectivités territoriales se mesure à
périmètre de compétences stabilisées depuis 2009. En effet, les
transferts de personnels liés à la loi du 13 août 2004 relative
aux libertés et responsabilités locales ont porté très
majoritairement sur les années 2005 à 2008 ;
depuis 2009, le taux d’augmentation des dépenses de personnel
est devenu proche de celui des dépenses de fonctionnement,
alors qu’il lui était largement supérieur en 2007 et 2008 : une
meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement passe
nécessairement par des mécanismes complémentaires qui ne
concernent pas seulement les dépenses de personnel170.
Les caractéristiques de la fonction publique territoriale (FPT) la
différencient de la fonction publique d’État (FPE) : elle comportait en
2010 (dernières données disponibles) 77 % d’agents de catégorie C
(contre 23 % dans la FPE) et près de la moitié du personnel appartenait à
la filière technique. Les agents y travaillent plus fréquemment à temps
non complet (temps travaillé en moyenne : 90,3 % d’un temps complet
dans la FPT contre 94,9 % dans la FPE).
169 Auquel s’ajoutent l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement
(éventuellement) et des primes et indemnités diverses. 170 Dépenses de personnel et autres dépenses de fonctionnement ne sont d’ailleurs pas
totalement disjointes, car une partie des autres dépenses est déterminée par les agents
(immobilier de bureau, fluides et dépenses d’exploitation diverses).
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198 COUR DES COMPTES
L’impact des transferts de compétences entre État et collectivités
territoriales
Les transferts directs de personnels liés à la loi du 13 août 2004
complexifient l’analyse des évolutions observées pour les départements et les
régions. Les conséquences de ces transferts, qui ont porté majoritairement sur
les années 2005 à 2008, ont été prises en compte tardivement par le système
statistique national, qui n’était pas à même de les appréhender avant 2009.
Selon la direction générale des collectivités locales, ces transferts ont
porté sur 135 000 agents dans les régions et départements depuis 2005, dont
notamment 97 000 agents du ministère de l’éducation nationale (45 000 pour
les départements ; 52 000 pour les régions) et 31 000 de celui de
l’équipement (30 000 pour les départements ; 1 000 pour les régions)171.
De plus, les collectivités ont pu connaître un surcoût indirect lié aux
nécessités d’encadrement et de redimensionnement des services chargés des
ressources humaines notamment. Des coûts supplémentaires ont résulté du
choix de compenser les disparités entre établissements lors de transferts des
personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) de l’éducation nationale
ou de l’augmentation de leurs régimes indemnitaires pour rejoindre le niveau
pratiqué dans la collectivité (triplement dans certains cas).
Par ailleurs, il résulte de ces transferts des modifications dans la
structure du personnel : dans les régions, le personnel technique,
majoritairement de catégorie C et qui représentait moins de 20 % des agents
en 2005, comptait pour près de 80 % des effectifs fin 2010. Ces
modifications ont des conséquences sur l’évolution des rémunérations et des
carrières, notamment.
Depuis 2011, les transferts sont résiduels en nombre d’agents, et
l’organisation devrait être stabilisée. D’autre part, les communes et leurs
groupements n’ont pas été concernés par ces transferts de compétences.
L’analyse des évolutions récentes est donc plus aisée.
Les dépenses de personnel des collectivités sont à rapprocher de
leurs effectifs. Les outils de compréhension des évolutions, qui
constituent la base d’une analyse partagée, sont perfectibles.
171 Observatoire des finances locales, Les finances des collectivités locales en 2012.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 199
A - Les dépenses de rémunération : le maintien d’une
dynamique
La rémunération du personnel représente environ 35 % des
dépenses de fonctionnement. Entre échelons de collectivités, leur poids
est, toutefois, très variable.
1 - Les trois quarts des dépenses des collectivités relèvent du
secteur communal172
Les dépenses de personnel représentent la moitié (52 %) des
dépenses de fonctionnement des communes en 2012, mais 20 % environ
de celles des départements, des régions et des groupements de communes,
dont les dépenses d’intervention sont plus élevées. Globalement, elles
relèvent pour près des trois quarts des 36 786 communes et 2 581
groupements.
Graphique n° 5 : répartition des dépenses de personnel entre
collectivités
Source : Cour des comptes d’après données des comptes de gestion, DGFiP
.
172 Le « secteur communal », parfois aussi appelé « bloc communal », recouvre dans
ce chapitre les communes et leurs groupements à fiscalité propre.
5 %
21 %
62 %
11 % Régions
Départements
Communes
Groupements àfiscalité propre
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200 COUR DES COMPTES
2 - L’accroissement global des dépenses de personnel
a) L’évolution tendancielle
L’accroissement des dépenses de personnel des collectivités depuis
12 ans173 (+ 5,3 % de variation moyenne annuelle en euros courants) tient
aux transferts liés à la loi du 13 août 2004, aux conséquences induites en
coûts de gestion (voir encadré supra sur l’impact des transferts) et aux
nouveaux services offerts à la population (portage de repas, crèches, aides
à la personne, etc.).
Les communes, qui n’ont pas fait l’objet de transferts de
compétences de l’État, connaissent néanmoins un accroissement moyen
annuel de 3,2 % de ces dépenses au cours de la période considérée,
rythme de progression qui n’est pas compatible avec la nécessaire
participation des collectivités locales à l’effort de redressement des
comptes publics.
Tableau n° 21 : évolution des dépenses de personnel depuis
2000 (en Md€)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Communes 23,33 24,22 25,40 26,00 26,85 27,90 29,00 30,38 31,25 31,95 32,61 33,20 34,07
G F P 1,59 1,85 2,29 2,82 3,07 3,50 3,85 4,20 4,51 5,00 5,39 5,77 6,27
Départements174
4,18 4,47 4,82 5,21 6,13 6,56 7,07 8,33 9,93 10,67 10,96 11,17 11,46
Régions 0,40 0,43 0,47 0,52 0,57 0,62 0,78 1,60 2,35 2,68 2,78 2,86 2,97
Total 29,50 30,98 32,98 34,54 36,62 38,57 40,70 44,51 48,04 50,30 51,74 52,99 54,76
Source : DGFiP, Cour des comptes pour 2012 (provisoire)
La dynamique des dépenses de personnel tient, à la fois au cadre
national de la politique de l’emploi public qui s’impose aux collectivités
employeurs (salaires et carrières) et aux décisions propres des
collectivités locales.
173 Selon la direction du budget, l’évolution des dépenses totales (et non de leurs
seules dépenses de personnel) des collectivités entre 1983 et 2011 a été de 1,38 point
de PIB hors décentralisation. 174 Hors Mayotte, département depuis le 31 mars 2011, ceci afin de conserver un
périmètre identique à celui des années antérieures. Si l’on inclut le département de
Mayotte, la dépense des départements est de 11,54 M€ en 2012 et l’accroissement des
dépenses des départements reste inchangé à périmètre constant.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 201
b) L’évolution récente
Les dépenses de personnel des collectivités locales, 54,8 Md€ en
2012, ont augmenté de 1,8 Md€ par rapport à 2011. Le « secteur
communal » (communes et groupements) contribue pour 1,4 Md€ à cet
accroissement (près des trois quarts), les départements pour 0,3 Md€ et
les régions pour 0,1 Md€ : la maîtrise des dépenses de personnel passe
donc très largement par celle des dépenses du secteur communal.
La loi de programmation des finances publiques pour les années
2012 à 2017 a fixé à 2,5 % en valeur la croissance annuelle de la masse
salariale en raison de la fin des transferts de compétences, du contrôle de
la progression du point d’indice et du ralentissement attendu des
recrutements. La décélération de l’accroissement qui avait été observée
en 2011 ne s’est pas confirmée : la progression de la dépense de
personnel, qui avait été de 2,4 % en 2011, a atteint 3,3 % en 2012.
3 - Une dynamique différente selon les collectivités
L’accroissement des dépenses de personnel en 2012 reste supérieur
à 2,5 % et à l’accroissement de 2011 dans toutes les catégories de
collectivités, mais les départements sont proches de l’objectif que fixe la
loi de programmation. Il existe néanmoins, à l’intérieur de chaque
catégorie, des différences marquées entre collectivités.
Graphique n° 6 : accroissement des dépenses de personnel
par type de collectivité depuis 2009 (en %)
Source : Cour des comptes, d’après comptes de gestion (données DGFiP)
00%
05%
10%
15%
2009 2010 2011 2012
Régions
Départements
Communes
Groupements àfiscalité propre
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202 COUR DES COMPTES
a) Dans les régions
Dans les régions, les dépenses de personnel augmentent de 3,5 %
en moyenne annuelle de 2009 à 2012. Alors que l’accroissement annuel
avait été de 2,9 % en 2011, il est de 3,8 % – donc plus élevé – en 2012
(+ 108 M€). Il concerne en 2012 le personnel titulaire (4,1 %) et le
personnel non titulaire (3,4 %). Pour le personnel titulaire, les primes et
indemnités s’accroissent plus (7,7 %) que les rémunérations principales
(3,3 %).
Cet accroissement global masque des différences marquées selon
les régions.
En premier lieu, alors que les dépenses de personnel rapportées au
nombre d’habitants sont en moyenne de 46 €/habitant175, elles varient en
métropole, en 2012, du simple (Pays de la Loire : 34 €/habitant) au
double (Limousin : 73 €/habitant), sauf pour la Corse qui atteint
184 €/habitant176.
En second lieu, alors que depuis 2009, toutes les régions voient les
dépenses de personnel augmenter globalement, l’accroissement en quatre
ans varie de 3,8 % (Midi-Pyrénées) à plus de 16 % dans trois régions
métropolitaines (Bretagne, Corse, Provence-Alpes-Côte d’Azur).
Les évolutions les plus récentes (en 2011 et 2012) sont également
différenciées 177 . Quelques régions voient leurs dépenses de personnel
stagner ou diminuer, sur des bases de dépenses par habitant comparables :
en 2011, la région Poitou-Charentes et, en 2012, la région Midi-Pyrénées.
À l’inverse, certaines régions connaissent une forte augmentation des
dépenses de personnel : en métropole, il s’agit de la Corse et de la région
Provence-Alpes-Côte d’Azur (plus de 6 % en 2011 comme en 2012, sur
des bases différentes de 184 € et 45 €/habitant). Pour sa part, l’association
des régions de France a indiqué, sur la base d’une étude portant sur
18 régions, que la dynamique est portée par un nombre limité de régions.
175 France entière. 176 Hors Île-de-France et départements d’outre-mer. 177 Calculs Cour des comptes sur la base des comptes de gestion (DGFiP).
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 203
b) Dans les départements178
Dans les départements, les dépenses de personnel s’accroissent de
2,4 % en moyenne annuelle de 2009 à 2012.
Alors que l’accroissement annuel avait été de 1,9 % en 2011, il est
plus élevé, 2,6 %, en 2012 (288 M€). L’accroissement depuis 2009
concerne le personnel titulaire (7,5 %) plus que le personnel non titulaire
(3,8 %), mais la situation s’est inversée en 2012 (respectivement 2,2 % et
2,8 %). Comme dans les régions, les primes et autres indemnités du
personnel titulaire s’accroissent plus en 2012 que les rémunérations
principales (2,8 % et 2,1 % respectivement).
La diversité est plus marquée encore que pour les régions.
Les dépenses de personnel rapportées au nombre d’habitants du
département varient en 2012, hors Paris, du simple (117 €/habitant) à près
du triple (325 €/habitant) (soit 181 €/habitant en moyenne hors Paris).
La dépense est, globalement, d’autant plus élevée que la
population du département est faible : elle est, en moyenne, de
293 €/habitant dans les dix départements les moins peuplés (moins de
180 000 habitants), et de 172 €/habitant dans les dix départements les plus
peuplés (plus de 1,315 million d’habitants), hors Paris. Mais les écarts
existent, à population comparable. La dépense est inférieure à
150 €/habitant dans 13 départements et supérieure à 300 €/habitant dans
sept départements.
Quatre départements ont vu les dépenses de personnel diminuer
depuis 2009 (Alpes-Maritimes, Côtes-d’Armor, Drôme, Hauts-de-Seine) ;
pour trois d’entre eux (sauf pour les Alpes-Maritimes), la dépense par
habitant est proche de la moyenne nationale. À l’inverse, dans cinq
départements, cette dépense a augmenté de plus de 15 % (Cantal,
Guyane, Lot-et-Garonne, Pyrénées-Atlantiques, La Réunion), alors même
que la dépense par habitant est déjà élevée dans le Cantal, en Guyane et à
la Réunion.
Plus récemment, entre 2011 et 2012, les dépenses de personnel ont
diminué dans cinq départements mais leur accroissement est resté
supérieur à 2,5 % (l’objectif fixé par la loi de programmation pour 2012 à
2017) dans 45 départements.
178 Département est ici entendu au sens de la collectivité départementale.
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204 COUR DES COMPTES
c) Dans le secteur communal
Dans les communes et leurs groupements, de 2009 à 2012, les
dépenses de personnel s’accroissent globalement de 3,0 % en moyenne
annuelle. Alors que l’accroissement annuel avait été limité à 2,5 % en
2011, il est de 3,5 % en 2012 (1 368 M€)179.
Dans les groupements, la dynamique reste particulièrement élevée
en 2012, + 8,7 %, notamment dans les communautés d’agglomération180
(+ 11,4 %) qui représentent 41 % de la dépense des GFP ; elle l’est moins
dans les communes, + 2,6 %.
L’accroissement en 2012 des dépenses des communes concerne le
personnel non titulaire (3,3 %) plus que le personnel titulaire (2,4 %),
situation inverse de celle observée pour les régions. Comme dans les
autres collectivités, les primes et autres indemnités du personnel titulaire
des communes s’accroissent plus que les rémunérations principales
(5,5 % et 1,8 % respectivement). Dans les groupements, l’accroissement
des rémunérations principales est du même ordre que celui des
indemnités (9,3 % et 8,8 % respectivement).
La diversité des tailles et des ressources des collectivités rend les
disparités très importantes. Les petites communes ont des dépenses de
personnel par habitant nettement plus faibles que les grandes :
184 €/habitant en moyenne dans les communes de moins de 500 habitants
et 779 €/habitant en moyenne dans les communes de 50 à 100 000
habitants, en 2012. Toutefois, dans les villes de plus de 100 000 habitants,
les dépenses varient de 292 €/habitant à 917 €/habitant.
L’accroissement de la dépense est plus faible (1,2 %) en 2012 dans
les communes de plus de 100 000 habitants, il est proche de la moyenne
dans les autres, et reste élevé (4,0 %) dans les communes de 3 500 à
10 000 habitants alors qu’il y avait été mieux contrôlé (1,9 %) en 2011.
179 Une remarque méthodologique s’impose : il n’est pas possible actuellement de
connaître les montants exacts des dépenses de personnel des communes d’un côté et
ceux de leurs groupements à fiscalité propre (GFP) de l’autre. Ceci n’est pas
susceptible toutefois de modifier l’analyse de façon significative. Sous cette réserve,
et sans correction des doubles comptes, cette augmentation relève pour 867 M€ des
communes et pour 501 M€ des groupements. 180 La communauté d'agglomération est un groupement de communes formant, à la
date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans
enclave autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 205
Les dépenses sont fortement corrélées aussi à la richesse : les
travaux de chercheurs font ressortir que le niveau de ressources des
communes est le premier facteur d’explication aux différences de
dépenses observées181 et ceux de la direction générale des collectivités
locales montrent, dans un groupe de communes homogènes, que la
dépense de fonctionnement du secteur communal croît linéairement en
fonction du potentiel de ressources182.
B - Les effectifs : une stabilisation à confirmer
Compte tenu du poids des charges de personnel dans la dépense
locale, la question des effectifs constitue un enjeu majeur, même si leur
évolution n’est pas la seule explication à la progression de la masse
salariale comme le montrent les données les plus récentes.
Les données sur les effectifs des collectivités locales sont
disponibles très tardivement : mi-2013, seules les données complètes sur
les effectifs de 2010 étaient publiées, des premiers éléments étant
cependant disponibles sur 2011 183 . Il n’est donc pas possible de
rapprocher les évolutions des dépenses et des effectifs pour l’année 2012.
À cet égard, l’INSEE a indiqué avoir pour objectif de raccourcir les délais
de publication (effectifs au 31 décembre de l’année n publiés fin n+1 pour
les résultats avancés et au 1er trimestre n+2 pour les résultats détaillés),
ce qui est vivement souhaitable.
1 - L’arrêt de l’accroissement global des effectifs en 2010
Les effectifs physiques de la fonction publique territoriale (hors
emplois aidés) ont connu une forte progression depuis 2004 (19 %), due
pour moitié aux transferts de compétences. Toutefois, ils augmentent peu
181 Travaux de MM. Gilbert et Guengant mentionnés dans le rapport du groupe de
travail sur la maîtrise des dépenses locales présidé par MM. Carrez et Thénault, mai
2010. 182 Direction générale des collectivités locales, Bulletin d’informations statistiques
n° 73, juillet 2010. 183 La direction générale de l’administration et de la fonction publique et l’INSEE ont
publié en mai 2013 une brève note sur les effectifs 2011 (L’emploi dans la fonction
publique au 31 décembre 2011 premiers résultats), sur laquelle il n’est pas possible de
s’appuyer pour analyser des évolutions, compte tenu des différences de périmètre. On
retrouve ces éléments dans une annexe au rapport de l’Observatoire des finances
locales (voir note 189 ci-après).
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206 COUR DES COMPTES
en 2010 par rapport à 2009 (+ 18 000) et même, en équivalents-temps-
pleins (ETP), diminuent (- 4 000 ETP)184.
Comme le montre le graphique ci-dessous, ce coup de frein n’a pas
infléchi l’augmentation des dépenses185.
Graphique n° 7 : évolution des effectifs et des dépenses de personnel
des collectivités
Source : Cour des comptes, d’après données DGFiP et INSEE
Les première données pour 2011, que l’Observatoire des finances
locales a publiées en juillet 2013, confirment la stabilisation globale des
effectifs186.
184 Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, État des lieux des effectifs de
la fonction publique territoriale. 27 février 2013. Emplois totaux. Les effectifs sont
calculés en ETP, seules données significatives pour la masse salariale, depuis 2009
seulement. 185 Les données du graphique portent sur les effectifs de la fonction publique
territoriale dans son ensemble, voir note 168. 186 Observatoire de finances locales. Les finances des collectivités locales en 2013,
annexe 11 : les effectifs de la fonction publique territoriale y compris les bénéficiaires
de contrats aidés s’accroissent de + 0,3 % par rapport à l’année précédente.
30
35
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45
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Effectifs
Dépenses
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 207
2 - Les groupements à fiscalité propre conservent une progression
de leurs effectifs
L’accroissement des effectifs des collectivités territoriales a été
globalement contenu à 0,2 % entre 2009 et 2010, grâce aux communes
dont le personnel a diminué.
En valeur relative, l’augmentation est restée élevée pour les
groupements à fiscalité propre (5,8 %) notamment dans les communautés
d’agglomération (9,9 %). L’augmentation des effectifs physiques
observée dans les groupements (+ 9 317) est du même ordre de grandeur
que la diminution communale (- 8 440) en 2010, mais en 2011, selon les
premières données mentionnées supra, la dynamique persiste dans les
groupements et l’augmentation n’y est pas totalement compensée par la
baisse observée pour les communes.
Néanmoins, le système d’information ne permet pas d’établir ce
qui revient, dans cette augmentation, à l’exercice de nouvelles
compétences transférées par les communes, ni d’effectuer les corrections
liées aux mises à disposition de personnel des groupements au profit des
communes ou inversement, alors que les mouvements de personnel entre
communes et groupements sont significatifs.
Tableau n° 22 : évolution des effectifs physiques entre 2009 et
2010
Source : SIASP, INSEE. Traitement DGAFP.
Effectifs au
31/12/2009
Effectifs au
31/12/2010
Évolution
2009-2010
(%)
Communes 1 015 283 1 006 843 -0,8
Groupements à fiscalité propre 161 321 170 638 5,8
Communautés urbaines 39 458 40 373 2,3 Communautés d'agglomération 57 053 62 720 9,9
Communautés de communes 62 657 65 315 4,2
Syndicats d'agglomération nouvelle 2 153 2 230 3,6
Départements 289 088 290 591 0,5
Régions 78 701 79 719 1,3
Total 1 544 393 1 547 791 0,2
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208 COUR DES COMPTES
3 - Des taux d’administration et des dépenses de personnel
hétérogènes sur le territoire
En 2010, les taux d’administration 187 de la fonction publique
territoriale, en équivalents-temps-pleins pour 1000 habitants, restent très
hétérogènes sur le territoire lorsqu’on les examine par département. De
même, les dépenses de personnel des collectivités (par habitant) sont très
diversifiées selon les départements ou les régions188 (voir annexe 9).Selon
le calcul de la Cour, diminuer le taux d’administration de 3 ETP/1 000
habitants dans chacun des départements dépassant 30 ETP/habitant
représenterait une économie globale de 1 Md€ environ.
Il est regrettable que le Gouvernement et les représentants du
monde local ne conduisent pas des analyses pour expliquer ces
différences.
***
Au total, disposer tardivement des données sur les effectifs limite
l’analyse des causes récentes d’évolutions de la dépense de personnel.
Néanmoins, en 2010, la dynamique des dépenses de personnel des
groupements a largement reflété celle des effectifs, ce qui vaut en partie
aussi pour les régions et, dans une moindre mesure, pour les
départements. Les communes, qui ont en revanche vu leur personnel
diminuer, ont logiquement une dynamique de dépenses de rémunération
moins élevée. Il reste que la stabilisation globale des effectifs en 2009 et
2010 n’a pas freiné la croissance de la dépense, qui a progressé de 2,4 %
en 2011 et a atteint 3,3 % en 2012.
L’hétérogénéité des taux d’administration de la fonction publique
territoriale sur le territoire suggère qu’il pourrait exister, à missions
constantes, des marges d’économies significatives sur certains territoires
à taux d’administration élevé. Il faut cependant tenir compte des modes
de gestion des services locaux (internalisés ou externalisés). Des enquêtes
pour mieux comprendre la justification de tels écarts (services rendus,
particularités locales, problèmes d’organisation) seraient au surplus très
utiles pour mieux évaluer les économies indispensables.
187 Le taux d’administration rapporte le nombre de postes de travail salariés de la
fonction publique territoriale (tous organismes confondus) au nombre d’habitants sur
un territoire (en %). 188 Il s’agit ici du département ou de la région en tant que territoire géographique.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 209
C - Les outils de connaissance et d’analyse des dépenses
de personnel, instruments d’une gouvernance partagée
Les difficultés liées au nombre des employeurs de la fonction
publique territoriale
Comme l’a analysé la Cour des comptes dans son rapport sur la
situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012 189 ,
l’évolution de la masse salariale entre deux années est la somme de trois
termes : la variation des effectifs, le glissement vieillesse technicité (GVT)
négatif190 , et la variation des rémunérations des agents présents les deux
années ou rémunération moyenne du personnel en place (RMPP)191.
Pour la fonction publique d’État (FPE), la direction du budget peut
estimer chaque année l’impact de chacune des composantes. Le problème est
nettement plus complexe pour la fonction publique territoriale (FPT) : la
variation des effectifs relève de décisions des 39 500 collectivités
employeurs, celle des rémunérations à la fois de décisions nationales
(mesures générales) et locales (évolutions de carrière propres à chaque
agent).
L’enquête de la Cour montre que les administrations centrales ne sont
pas en mesure d’établir, pour la FPT, l’impact des différentes composantes
définies supra sur l’augmentation des dépenses de personnel.
Plusieurs éléments rendent complexe l’analyse des facteurs
d’évolution : les limites des données dont les pouvoirs publics disposent
et les difficultés à appréhender les conséquences des différents modes de
gestions locaux.
189 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, p. 133 et annexe X, p. 227, La Documentation française, juillet 2012,
255 p., disponible sur www.ccomptes.fr 190 Le GVT négatif résulte du remplacement d’agents en fin de carrière par des agents
en début de carrière, qui ont une rémunération plus faible. 191 La rémunération moyenne du personnel en place (RMPP) additionne l’impact des
mesures salariales générales, des mesures catégorielles, des mesures individuelles qui
concernent les carrières de chaque agent (aussi appelées GVT positif) et de mesures
diverses (indemnités de départ, dépenses exceptionnelles, etc.).
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210 COUR DES COMPTES
1 - Malgré des améliorations, une organisation inaboutie des
acteurs et des données incomplètes
a) Un dispositif aux intervenants multiples
Au plan national, pas moins de sept entités recueillent ou publient
des données sur la fonction publique territoriale et les collectivités
locales.
Trois directions ministérielles contribuent au recueil et à l’analyse
des données : la direction générale des collectivités locales (DGCL),
placée sous l'autorité conjointe du ministre de l'Intérieur et du ministre de
la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, la
direction générale des finances publiques (DGFiP), qui relève du
ministère chargé des finances, et la direction générale de l’administration
de la fonction publique (DGAFP), placée notamment sous l'autorité du
ministre chargé de la fonction publique. S’y ajoute le travail de l'Institut
national de la statistique et des études économiques (INSEE), rattaché lui
aussi au ministère chargé des finances.
Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)
intervient également dans ce dispositif. L'Observatoire des finances
locales, formation spécialisée du comité des finances locales, et la
formation spécialisée du Conseil supérieur de la fonction publique
territoriale (CSFPT) se reposent quant à eux sur les sources ministérielles
et sur l’INSEE pour les données de leurs publications.
L’énumération des entités concernées montre la difficulté de
l’exercice de coordination, notamment entre des directions ministérielles
dont aucune n’a vocation à piloter les autres. Un groupe de travail
statistique inter-administratif, associant notamment la DGAFP, la DGCL
et l’INSEE fonctionne néanmoins. La DGFiP ne collabore pas à ces
travaux, alors qu’elle est seule à détenir les données comptables des
collectivités.
Ainsi, alors que selon les années, quatre à six rapports fournissent
des informations utiles sur les dépenses de personnel et les effectifs des
collectivités, force est de constater l’absence d’un dispositif public
rendant possible la compréhension globale des déterminants des dépenses
de personnel des collectivités. Le système d’information de l’INSEE sur
les agents des services publics (SIASP), qui constitue une source
commune opérationnelle depuis 2009, a néanmoins constitué une réelle
amélioration.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 211
Le système d’information de l’INSEE sur les agents
des services publics
Les informations sur les salaires et les effectifs dans la fonction
publique territoriale se sont enrichies depuis quelques années.
Jusqu’en 2009, la disparité des sources rendait difficile la comparaison
des données entre les trois versants de la fonction publique et avec le secteur
privé. Un système d’information sur les agents des services publics (SIASP),
conçu par l’INSEE, fournit depuis l’exercice 2009 un ensemble unique
intégré et des indications plus fiables qu’auparavant sur les effectifs et les
salaires des agents des trois fonctions publiques. Pour la FPT, il repose sur
les déclarations annuelles de données sociales. Le SIASP et les données
comptables de la DGFiP alimentent notamment le rapport annuel sur l’état de
la fonction publique de la DGAFP.
Le système établi par l’INSEE fournit donc une description
intéressante – mais parcellaire - des salaires et des effectifs, donc de leurs
variations. Il doit en outre être regretté que cette publication intervienne de
façon tardive.
b) Des lacunes persistantes
La difficulté du recueil d’informations tient notamment au nombre
des employeurs, plus de 39 500 collectivités et leurs groupements192. Les
changements de périmètres et de sources intervenus lors de la mise en
œuvre du SIASP, ont conduit à des retraitements importants des données
antérieures. Si les données sont désormais fiables pour les effectifs
globaux, les contrôles de cohérence qu’effectuent la direction générale de
l’administration et de la fonction publique et l’INSEE montrent que les
collectivités fournissent, concernant les filières et les cadres d’emploi des
agents notamment, des éléments qui restent largement perfectibles.
192 Dans le champ retenu par les juridictions financières et calcul selon la source : Les
collectivités locales en chiffres 2012, direction générale des collectivités locales.
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212 COUR DES COMPTES
Les informations sur les composantes des dépenses de personnel
(traitement brut, primes, cotisations, etc.) et leurs évolutions, sont
inexistantes de même que celles concernant la distinction entre les effets
de carrière et les effets de structure (composition du personnel) sur
l’évolution du salaire moyen193. L’INSEE réalise néanmoins actuellement
des travaux afin de décomposer les évolutions des rémunérations selon
les différentes composantes.
Les données sur les flux d’entrée dans la fonction publique
territoriale, essentielles pour appréhender les variations d’effectifs, sur les
promotions, la formation et les absences au travail sont publiées avec un
décalage de trois ans, par l’exploitation des « rapports sur l’état de la
collectivité » que les collectivités de plus de 50 salariés sont tenues de
présenter tous les deux ans au comité technique paritaire. La direction
générale des collectivités locale fournit néanmoins les premières
tendances, sur un échantillon de 3 000 collectivités, près de deux ans
après l’exercice concerné. Cette collecte reste artisanale, contraignant les
collectivités à des doubles saisies chronophages qui contribuent au faible
taux de retour (40 % pour les rapports de 2009). De plus, seules les
données sur la formation et les motifs des absences, complémentaires de
celles que recueille le SIASP, demeurent utiles mais la DGCL souhaite, à
juste titre, maintenir le rapport sur lequel elles reposent.
La fiabilité de ces données est de surcroît très incertaine, selon le
CNFPT et la DGCL, qui estiment que 13,5 % des bilans sociaux de 2009
ne le sont pas (17 % des bilans de 2007). De même, les chambres
régionales des comptes constatent la difficulté qu’éprouvent certaines
communes à établir ce rapport ou à dénombrer les effectifs en
équivalents-temps-plein annualisé et relèvent des incohérences.
Il conviendrait de substituer à l’exploitation des rapports sur l’état
de la collectivité une collecte sans doute plus limitée, plus rapide et plus
fiable et qui soit issue des données administratives dans toute la mesure
du possible. Au-delà de la coordination entre données physiques et
comptables, particulièrement entre l’INSEE et la DGFiP, mentionnée plus
haut, un véritable système d’information devra être mis en place à
horizon plus lointain, de façon à éclairer la gestion des évolutions.
193 Pour la fonction publique d’État (FPE), l'indicateur « Indice de traitement brut
- Grille indiciaire » (ITB-GI) mesure l’impact sur le traitement indiciaire des agents
titulaires civils des ministères de l’évolution du point d’indice, du minimum fonction
publique et de l’attribution de points uniformes, ainsi que des réformes statutaires
intervenues sur la période.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 213
2 - Des modes de gestion locaux mal pris en compte
Deux éléments qui influent de façon significative sur les effectifs
et les dépenses restent très mal appréhendés par le dispositif public
d’information : le degré d’externalisation de la gestion de services,
notamment du fait des délégations de services publics et les flux croisés
d’agents entre communes et leurs groupements.
a) L’impact non mesuré de l’externalisation des services publics sur
la dépense de personnel
Pour comparer les collectivités entre elles et analyser leurs
dépenses de personnel, il est nécessaire de prendre en compte les modes
de gestion qu’elles ont adoptés pour leurs fonctions supports (prestations
externalisées) ou pour leurs services publics notamment. En effet, le
choix par exemple d’une gestion en régie ou au contraire d’une gestion
déléguée au secteur privé emporte nécessairement des conséquences sur
les dépenses de personnel (ceci concerne surtout, mais pas exclusivement,
les services publics industriels et commerciaux).
En ce domaine, les choix des collectivités évoluent. Tel est le cas
par exemple en matière de production et distribution de l’eau : plusieurs
grandes collectivités qui avaient délégué cette gestion ont opté, à la
faveur de l’arrivée à échéance des contrats de délégation établis dans les
années 1990, pour une reprise du service, au moins partielle, en régie.
Aucune étude ne permet d’estimer l’impact des modes de gestion
et de leur évolution sur les dépenses de personnel. De ce point de vue,
effectuer l’analyse des seuls budgets principaux, comme le fait la DGFiP,
permet d’exclure les services publics industriels et commerciaux retracés
dans des budgets annexes mais a pour effet de laisser de côté une bonne
part des dépenses de personnel des collectivités (environ 15 % des
effectifs). Les notes de conjoncture de la DGFiP, qui analysent des
données consolidées entre budgets annexes et principaux, ne restituent
pas les dépenses de personnel en raison des incertitudes qui pèsent encore
sur la qualité comptable.
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214 COUR DES COMPTES
b) Les flux croisés entre communes et groupements et l’absence de
vision agrégée194
Les mouvements de personnel entre communes et leurs
groupements sont nombreux, complexes et évolutifs. La comptabilité
publique en rend mal compte, ce qui ne permet pas de préciser
complètement les dépenses de personnel qui reviennent aux groupements
ou aux communes.
La création d’un groupement de communes et le transfert d’une
compétence communale vers celui-ci s’accompagnent en principe du
transfert du personnel au groupement 195 . Les évolutions législatives
récentes ont élargi de façon substantielle les possibilités de coopération et
de mutualisation entre communes et communautés.
La mise à disposition de services communaux au profit de la
communauté (mise à disposition dite « ascendante ») est possible dans
des conditions que la loi du 16 décembre 2010 de réforme des
collectivités territoriales a précisées. Inversement, un groupement peut
mettre à disposition d’une ou plusieurs communes membres, un service
lié aux compétences transférées (mise à disposition dite « descendante »).
Enfin, la mise en commun de services gérés par les communautés a
été élargie aux services fonctionnels (ressources humaines, services
financiers notamment), de façon à encourager les mutualisations avec les
communes membres196.
Ainsi, de nombreux mouvements d’agents sont susceptibles
d’intervenir entre employeurs locaux du secteur communal, ce qui se
traduit par des flux financiers croisés complexes entre collectivités.
Les dispositifs de recueil d’informations appréhendent très mal ces
mouvements. Ceci affecte peu l’analyse des évolutions d’effectifs du
secteur communal traité globalement, un agent ayant un employeur
principal, mais il est de plus en plus difficile de suivre les effectifs
exerçant de fait pour les communes d’un côté et pour les groupements de
l’autre et de chiffrer des évolutions pour chaque catégorie.
Quant aux données sur les dépenses de personnel, elles sont
entachées d’une incertitude qu’il n’est pas possible d’évaluer
précisément, mais qui est vraisemblablement de l’ordre de quelques
centaines de millions d’euros.
194 Voir la notion d’agrégation au chapitre III. 195 Article L. 5211-4-1 du CGCT. 196 Article L. 5211-4-2 du CGCT.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 215
Une incertitude de quelques centaines de millions d’euros
sur les dépenses de personnel du secteur communal
La nomenclature comptable permet, depuis une modification datant de
2010 (première année d’application en 2011), le décompte des mises à
dispositions d’agents entre groupements et communes de plus de 500
habitants : dans le sens ascendant (communes vers leurs groupements) en
2012, 158 M€ ; dans le sens descendant (groupements vers les communes
membres) 458 M€.
Pour éviter des doubles comptes, les dépenses des groupements
devraient ainsi être diminuées de 458 M€ sur un total de 6 269 M€ (7,1 %), la
correction pour les communes étant plus marginale (0,5 %).
Ces données ne sont pas exploitées par la DGFiP pour agréger les
comptes du secteur communal, pour des raisons de fiabilité que le caractère
récent du dispositif explique en partie.
Une difficulté supplémentaire rend en effet très problématique la
neutralisation des flux financiers nécessaire à une agrégation : certains
groupements et communes utilisent des écritures comptables inadaptées pour
le remboursement des mises à disposition, à hauteur d’une somme totale de
908 M€ en 2012 pour le secteur communal.
Ceci conduit vraisemblablement à une erreur peu significative
concernant les dépenses du secteur communal pris globalement, mais moins
négligeable pour les groupements.
Après des actions de sensibilisation des collectivités locales à la
qualité des imputations comptables, en 2012, pour la première année, les
directions régionales des finances publiques leur ont adressé un document
qui met en évidence les incohérences d’écritures entre les communes et
leur groupement de rattachement. Il est indispensable de poursuivre dans
cette voie pour améliorer la situation, en prenant en compte une
difficulté : la première utilisation des comptes qui permettent une
agrégation peut provoquer une augmentation - apparente seulement - des
charges de personnel de la collectivité.
De plus, les modalités de remboursement des mises à disposition
de services définies par le décret du 10 mai 2011, qui reposent sur un
« coût global » du service, réduiront l’individualisation des dépenses de
personnel et donc la possibilité de leur neutralisation dans le calcul des
dépenses correspondantes des groupements.
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216 COUR DES COMPTES
Il en résulte une difficulté à appréhender des facteurs de hausse ou
d’économie du secteur communal et donc leur pilotage fin.
***
Si, depuis 2009, on dispose d’une image globale acceptable des
effectifs et des salaires de la fonction publique territoriale, le système
d’information ne permet pas d’identifier de manière fiable les différents
facteurs d’évolution qui se combinent pour la produire.
Les instruments actuels sont donc inadaptés à une gouvernance
partagée entre l’État et les collectivités territoriales de la masse salariale
dans le cadre fixé par la loi de programmation des finances publiques. Il
est urgent d’accélérer les travaux pour disposer de telles données.
Celles-ci pourraient être soumises au futur Haut conseil des
territoires prévu par le projet de loi de développement des solidarités
territoriales et de la démocratie locale déposé au Parlement en avril
dernier ou à toute instance équivalente. Le Haut conseil pourrait en effet
constituer le lieu d’élaboration, au sein du pacte de confiance et de
responsabilité évoqué au chapitre I, d’un cadre contractuel entre l’État et
les collectivités territoriales portant notamment sur les évolutions de la
dépense afférente à la fonction publique territoriale.
II - Une nécessaire maîtrise des dépenses de
personnel
Pour mieux comprendre les déterminants des dépenses de
personnel des collectivités locales, la présente analyse a cherché à
distinguer, dans l’augmentation des dépenses observée en 2012, ce qui
tient au cadre national de l’emploi public, qui s’impose aux collectivités
employeurs, de ce qui relève des décisions ou modes de gestion des
exécutifs locaux.
Les travaux des juridictions financières montrent que si les
dispositions législatives et réglementaires constituent un des déterminants
de la dépense de personnel des collectivités locales (comme de tout autre
type d’employeur public voire privé), il n’en demeure pas moins que les
décisions propres aux collectivités locales contribuent, pour une large
part, à l’augmentation des dépenses.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 217
A - Le cadre national de la politique de l’emploi public
local
La législation et la réglementation concernant l’emploi public, qui
visent notamment à garantir aux agents et aux employeurs locaux un
cadrage des rémunérations ou un niveau minimal de service public sur
l’ensemble du territoire, comme d’autres normes qui relèvent de décisions
nationales, ont des conséquences financières sur la masse salariale des
collectivités territoriales.
1 - Les augmentations des dépenses liées à la politique de l’emploi
public
Compte tenu de la situation des finances publiques, le maintien de
la valeur du point d’indice a été décidé pour les exercices 2011, 2012 et
2013. À cet égard, le coût d’une hausse de 1 % du point d’indice de la
fonction publique est estimé, pour la FPT, à 596 M€.
Pour comprendre les sources de l’augmentation des dépenses de
personnel, il est possible de s’appuyer sur les estimations de la
commission consultative d’évaluation des normes (CCEN) ou de retraiter
les données que lui fournissent les ministères de façon à calculer la part
imputable au cadrage national de l’emploi public. La Cour a effectué cet
exercice pour 2012 : il est présenté après un rappel des estimations de la
CCEN.
a) Les estimations de la commission consultative d’évaluation des
normes (CCEN)
La CCEN197 étudie le coût induit par les textes réglementaires sur
la masse salariale de la FPT, sur la base d’estimations que les
administrations lui fournissent.
197 Créée par la loi de finances rectificative du 25 décembre 2007, celle-ci est
consultée sur l'impact financier des mesures règlementaires créant ou modifiant des
normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales et leurs
groupements, notamment.
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218 COUR DES COMPTES
Les bilans de la commission estiment globalement à 230 M€ en
2011 et à 1 087 M€ en 2012, les coûts induits, pour les collectivités
territoriales en année pleine, par les textes qui lui ont été soumis au titre
de la fonction publique territoriale198. Selon les années, leur contribution à
l’augmentation des dépenses est donc susceptible de varier de façon
importante.
La commission distingue les mesures de portée générale, qui
intéressent les trois fonctions publiques, de celles qui concernent la seule
fonction publique territoriale. Les mesures de portée générale sont
logiquement les plus onéreuses.
Sur les 1 087 M€ au titre de textes de 2012, les mesures de portée
générale représentent 1 078 M€ en année pleine, dont 625 M€ liés aux
deux relèvements du minimum de traitement (2,4 % au 1er janvier et 2 %
au 1er juillet 2012), 380 M€ au décret portant modification du taux de
contribution employeur à la CNRACL199 et 56 M€ à l’accès à l’emploi
titulaire200. Les mesures spécifiques auraient eu, quant à elles, un coût de
47 M€, hors décret instaurant une prime d’intéressement à la
performance, dont le versement peut être estimé à 190 M€ si l’on fait
l’hypothèse qu’un tiers des agents en bénéficieront.
Le relèvement du SMIC, qui constitue une obligation légale visant
à garantir le pouvoir d’achat des salariés dont les rémunérations sont les
plus faibles 201 , entraîne nécessairement un ajustement des grilles
indiciaires des agents de catégorie C proches du minimum de
traitement202 . La structure des emplois dans la FPT, qui comptait, en
2010, 77 % de personnels de catégorie C, rend les mesures concernant les
bas salaires particulièrement coûteuses : pour comparaison, le coût des
relèvements du minimum de traitement de 2012 est estimé en première
année pleine (2013) à 243 M€ pour la FPE et à 625 M€ pour la FPT.
198 Ceci exclut les textes concernant les sapeurs-pompiers et la fonction publique
hospitalière. 199 Décret du 28 décembre 2012 portant modification du taux de la contribution
employeur due à la CNRACL. 200 Loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des
conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique. Ce montant est
un maximum dans l’hypothèse où tous les agents éligibles seraient titularisés, ce qui
est peu probable. 201 Art. L. 3231-2, L. 3231-8 et 3231-8 du code du travail. 202 La rémunération d’un agent public ne peut être inférieure au SMIC (CE, 23 avril
1982, n° 36851, ville de Toulouse).
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 219
b) L’analyse de la Cour pour 2012
La Cour a cherché à estimer, pour 2012, la part de l’augmentation
des dépenses de personnel qui relèvent de la politique nationale de
l’emploi public. Les mesures concernées sont, bien entendu, de natures
très différentes. Parfois communes aux trois fonctions publiques, elles
sont inscrites dans le cadre national de la politique de l’emploi public.
Elles sont aussi parfois plus spécifiques à la fonction publique territoriale.
Elles ont en commun que les collectivités territoriales employeurs
n’en décident pas localement, ce qui ne veut pas dire qu’elles ne
participent pas aux décisions nationales : le conseil supérieur de la
fonction publique territoriale, composé pour partie d’élus locaux, est en
effet consulté par le Gouvernement sur tout projet de texte législatif ou
réglementaire relatif à la fonction publique territoriale ; le conseil
commun de la fonction publique, qui comporte des représentants des
employeurs territoriaux, examine notamment tout projet de loi ou de
décret ayant un objet commun aux trois fonctions publiques. Leurs avis
sont très majoritairement favorables.
Les coûts rendus publics chaque année par la CCEN correspondent
à l’impact des mesures qu’elle examine au titre de l’année, ce qui est une
option compréhensible mais ne permet pas de connaître les effets année
par année. À titre d’exemple, le bilan de la commission pour 2012
mentionné supra comptabilise le relèvement de 2 % du minimum de
traitement au 1er
juillet 2012 à hauteur de 314 M€, mais l’augmentation
des dépenses est en fait répartie sur deux années (157 M€ en 2012 et
157 M€ supplémentaires en 2013).
Selon le calcul de la Cour sur la base des éléments que les
administrations ont fournis à la commission, en 2012, les mesures
décidées au niveau national représenteraient plus de 40 % de
l’augmentation des dépenses de personnel des collectivités locales
(770 M€ sur un total de 1,8 Md€, voir supra) ou plus de 30 % si l’on
exclut la prime d’intéressement à la performance, dont le chiffrage repose
inévitablement sur des hypothèses peu certaines.
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220 COUR DES COMPTES
Tableau n° 23 : impact des principales mesures examinées en
2011 et 2012 par la CCEN sur les dépenses de personnel 2012
Année
décret Mesure Coût supplémentaire 2012 (M€)
2012 Relèvements du minimum de traitement 468 M€203
2012 Prime d’intéressement à la performance 190 M€
2012 Titularisation des agents contractuels 56 M€
2011 Rédacteurs territoriaux204
42 M€
2011 Agents de catégorie B 14 M€
Total 770 M€
Source : Cour des comptes
Les prévisions du budget 2013 de la ville de Limoges
Le budget principal de la ville de Limoges est de 270 M€ en 2013, et
ses dépenses de personnel de 89,7 M€. Les dépenses inscrites au budget 2013
à ce titre intègrent différentes mesures, réglementaires ou décidées par la
collectivité :
- hausse des taux de cotisation CNRACL (+ 603 406 €) ;
- augmentation de la cotisation au CNFPT (de 0,9 à 1 %)
(+ 49 929 €) ;
- paiement de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA)205
(+ 6 480 € bruts) ;
- changements d’échelons (+ 226 137 € bruts) ou de grade (+ 85 800 €
bruts) ;
- revalorisation de primes (IEMP + 140 616 € bruts).
La prise en compte de ces éléments produit une augmentation
prévisionnelle de la masse salariale, mises à disposition comprises, de
2,75 %, qui conduit la collectivité à réfléchir à une maîtrise plus rigoureuse
des effectifs. Le solde du tableau des emplois budgétaires est arrêté à -3
postes pour 2013.
203 311 M€ (2,4 % de janvier) + 157 M€ (2 % de juillet). 204 Décret pris dans le cadre d’un ensemble de mesures concernant les agents de
catégorie B et visant à uniformiser progressivement la structure des carrières, les
modalités de recrutement, d’avancements de grade et de promotion interne. 205 La garantie individuelle du pouvoir d’achat, instaurée en 2008, vise à compenser
une perte de pouvoir d’achat au cours d’une période de référence de quatre ans. Son
coût a été de 39 M€ pour la FPT en 2009 (dernières données disponibles) et elle a
bénéficié à 91 000 agents.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 221
Selon ces données, 60 % de l’augmentation des dépenses prévues en
2013 par la ville de Limoges relèvent de décisions qui échappent à la ville, et
40 % de décisions qui lui incombent.
Source : enquête réalisée par les chambres régionales des comptes début
2013
En 2012, une part de l’augmentation des dépenses de personnel des
collectivités est ainsi imputable à des décisions qui relèvent du cadre
national de la politique de l’emploi public à l’élaboration de laquelle
cependant, les représentants des employeurs publics locaux sont associés.
Il reste, néanmoins, que plus de la moitié de l’augmentation des dépenses
de personnel relève de décisions propres aux collectivités locales.
c) Les augmentations prévisibles pour 2013
En 2013, les charges de personnel vont augmenter encore. Le coût
du relèvement de 0,3 % du SMIC au 1er janvier 2013 est estimé à 47 M€
pour la FPT.
Par ailleurs, les collectivités versent une contribution (cotisation
employeur) pour chaque fonctionnaire affilié à la Caisse nationale de
retraites des agents des collectivités (CNRACL). Afin de combler le
déficit de la CNRACL (800 M€ en 2012)206
lié à l’accroissement des
dépenses de pensions, cette contribution augmentera progressivement sur
plusieurs années. Elle était de 27,30 % du traitement soumis à cotisation
depuis 2005 et a augmenté de 0,1 % pour les deux derniers mois de 2012.
Cette dépense supplémentaire progressera de façon plus significative en
2013 (+ 1,45 %) et en 2014 (+ 1,35 %), et jusqu’en 2016, compte tenu de
la participation attendue au redressement des comptes de ce régime de
sécurité sociale.
La DGAFP chiffre à 465 M€ les conséquences d’un relèvement de
1 % du taux de cette cotisation, tandis que l’augmentation serait de
380 M€ en 2013 pour 1,45 % selon une estimation du ministère chargé
des affaires sociales. La fiche qu’il a fournie à la CCEN ne permet pas de
lever cette incohérence, car le mode de calcul n’y est pas explicité.
206 La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), qui
est aussi celle des agents titulaires de la fonction publique hospitalière, présente
depuis 2010 un déficit, dont le niveau s’est régulièrement accru pour atteindre
800 M€ en 2012. L’augmentation de la cotisation employeur de 1,35 %, au 1er janvier
2013, dont le rendement annuel a été estimé à 600 M€, devrait permettre une légère
réduction du déficit en 2013, même si ce régime pourrait rester déficitaire jusqu’en
2020.
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222 COUR DES COMPTES
Enfin, l’annonce en juillet 2013 de l’engagement de discussions
entre le Gouvernement et les syndicats de fonctionnaires sur le
relèvement des premiers niveaux indiciaires de la catégorie C est
susceptible de se traduire par une dépense de personnel supplémentaire
significative pour les collectivités territoriales, qu’il n’est pas encore
possible de chiffrer, à l’horizon 2014.
2 - Les autres évolutions de la législation et de la réglementation
Les dépenses de personnel des collectivités sont aussi contraintes
par l’effet de mesures législatives ou réglementaires de natures très
diverses. L’actualité récente en fournit plusieurs exemples : la réforme
des rythmes scolaires, l’abrogation de la journée de carence ou encore les
contrats d’avenir.
Les communes interrogées au cours de l’enquête complémentaire
des juridictions financières en février 2013 évoquent fréquemment la
modification des rythmes scolaires comme surcroît de dépenses à prévoir
pour 2013, puisque l’encadrement des élèves hors du temps scolaire
relève de leur compétence et qu’il convient d’aménager le temps ainsi
libéré pour les élèves en cours de journée. Un fonds exceptionnel doté
d’au moins 250 M€ au budget de l’État devrait aider les communes qui
adaptent les activités périscolaires dès la rentrée 2013.
Toutes les communes ayant décidé de mettre en œuvre les
nouveaux rythmes scolaires à la rentrée 2013 bénéficieront d’une dotation
forfaitaire de 50 € par élève. Les communes éligibles à la dotation de
solidarité urbaine (DSU) ou rurale (DSR) cible se verront allouer 40 €
supplémentaires par élève, soit 90 € par élève au total pour l’année
scolaire 2013-2014. Elles bénéficieront à nouveau du fonds l’année
suivante, à hauteur de 45 € par élève. Il reste que, sur la durée et en
fonction de leurs décisions d’organisation, cette mesure nationale laissera
à leur charge un coût net que l’on ne peut chiffrer.
Parmi les autres mesures de nature à peser sur les dépenses de
personnel figure aussi l’abrogation annoncée pour 2014 de la journée de
carence pour les fonctionnaires lors d’un arrêt maladie, qui avait été
instaurée par la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. Cette
mesure, applicable au 1er janvier 2012, devait en principe permettre une
économie de 122 M€ pour les trois fonctions publiques, dont 65 M€ pour
la fonction publique territoriale. Néanmoins le calcul reposait sur des
hypothèses incertaines et les administrations interrogées au cours de
l’enquête de la Cour n’ont pu estimer le coût de sa suppression.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 223
Enfin, les emplois d'avenir 207 , qui ont pour objet de faciliter
l'insertion professionnelle des jeunes sans emploi et peu qualifiés âgés de
seize à vingt-cinq ans, influeront eux aussi sur les dépenses de personnel
des collectivités locales invitées à y recourir, pour la partie non financée
par l’État.
Au total, le tiers au moins des 1,8 Md€ d’augmentation des
dépenses de personnel observée en 2012 relève de mesures décidées dans
le cadre national de la politique de l’emploi public, décisions dont une
large part s’impose à tous les employeurs publics et qui n’ont pas
empêché par ailleurs une stabilisation des dépenses de personnel dans la
fonction publique d’État. Il est souhaitable que le coût de ces décisions
soit mesuré à intervalles réguliers, au moyen d’études adaptées et
permette de nourrir le dialogue entre le Gouvernement et les collectivités
territoriales.
Il reste, néanmoins, qu’une part importante des décisions
concernant leurs dépenses de personnel relève des collectivités
territoriales.
B - Les leviers propres aux collectivités locales
Les collectivités locales disposent de leviers multiples pour
contrôler les dépenses de personnel. Les effectifs constituent un élément
déterminant de l’évolution de la masse salariale, mais de nombreuses
autres décisions des assemblées délibérantes influent sur cette dépense,
notamment celles concernant les rémunérations (déroulements de carrière
et régimes indemnitaires). Les marges d’inflexion restent significatives
s’agissant du temps de travail, des régimes indemnitaires ou de la
prévention de certaines absences pour raisons de santé. L’optimisation de
l’organisation peut aussi fournir des pistes d’économies.
1 - Les effectifs, déterminant principal des dépenses de personnel
Une variation des effectifs de la fonction publique territoriale de
1 %, soit environ 18 000 agents, représente une dépense de 560 M€
environ. Au-delà des évolutions globales indiquées dans la partie I supra,
de nombreuses collectivités ont vu leurs effectifs augmenter depuis
quelques années et leurs dépenses s’accroître plus rapidement que les
effectifs.
207 Loi du 26 octobre 2012 portant création des emplois d’avenir.
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224 COUR DES COMPTES
Dans les départements et régions, les chambres régionales des
comptes ont observé, dans certains cas, un accroissement significatif des
effectifs hors transferts, lié notamment aux besoins d’encadrement. C’est
aussi le cas dans de nombreuses communes. Il existe cependant des
exceptions notables à l’augmentation des effectifs.
Des exceptions à l’augmentation des effectifs
L’exemple de la ville de Béthune (Pas-de-Calais) montre qu’une
réduction des effectifs est possible. Grâce à une baisse du nombre des agents,
Béthune a contenu la progression des dépenses de personnel à 1 % entre 2005
et 2010 (même si ces dépenses restent encore largement supérieures à la
moyenne de la même catégorie de collectivités).
La ville de Bourges (Cher) a également stabilisé ces dépenses de
personnel.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des
comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Béthune et de la
chambre régionale des comptes du Centre, Limousin sur la ville de Bourges
Toutefois, devant les contraintes qui pèsent sur leurs ressources,
les collectivités se fixent de plus en plus fréquemment un objectif de
croissance limitée de la masse salariale. Cette tendance s’accentue en
2012 et en 2013, notamment devant le coût de l’augmentation des
cotisations à la caisse de retraite CNRACL, selon les réponses au
questionnaire des juridictions financières début 2013. Selon l’association
des régions de France, les effectifs de 13 régions sont restés stables en
2012, ce qui n’a pas empêché l’accroissement des dépenses de personnel.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 225
Un objectif plus fréquent de stabilisation de la masse salariale
Certaines collectivités ont stabilisé leurs dépenses de personnel.
Dans le département de la Meuse, l'objectif affirmé depuis 2008 est de
contenir [la masse salariale], hors transferts de compétences, à 2 % ou moins
d’augmentation annuelle, et l’analyse de la chambre régionale des comptes a
confirmé qu’il en était bien ainsi. En outre, les dépenses de personnel,
rapportées à l’ensemble des dépenses de gestion, sont restées stables depuis
2009 (24 %), malgré les transferts d’effectifs.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Champagne-Ardenne, Lorraine sur le département de la Meuse
De même, la commune d’Agen (Lot-et-Garonne) s’était fixé en 2008
comme objectif la stabilisation en euros courants de ses dépenses de
personnel : « L'objectif fondamental fixé à la fonction "RH" est la maîtrise
des dépenses et, plus précisément, de contenir leur évolution à un niveau le
plus proche possible du niveau atteint, en euros courants, en 2008, et cela
pendant la durée du mandat. Le degré d'atteinte de cet objectif est aisément
vérifiable ».
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
d’Aquitaine, Poitou-Charentes sur la ville d’Agen
Les collectivités locales jouent pour ce faire sur deux paramètres
principaux : la maîtrise des recrutements (non remplacement des départs
ou recrutements différés) et la réduction du remplacement des absences
pour maladies notamment. S’ajoutent souvent la réduction du recours aux
renforts saisonniers et celle du nombre des heures supplémentaires. Les
redéploiements internes de personnels constituent le corollaire fréquent
de ces décisions, plus rarement la réorganisation de services.
Une procédure de recrutement exigeante
Dans la commune du Mans (Sarthe), les services doivent désormais
justifier les recrutements selon une procédure qui prend en compte
l’évolution de leur masse salariale.
La procédure de recrutement, écrite, est devenue plus exigeante vis-à-
vis des services demandeurs qui doivent produire des éléments d’appréciation
conséquents pour chaque recrutement (rapport justificatif, organigramme du
service, fiche de poste détaillée, avis de poste à pourvoir, évolution des
effectifs et de la masse salariale du service).
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
des Pays de la Loire sur la ville du Mans
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226 COUR DES COMPTES
Ainsi, de nombreuses collectivités cherchent à maîtriser la masse
salariale en contrôlant l’évolution des effectifs, mais ce n’est pas le cas
général. Pourtant, le premier levier d’une meilleure maîtrise des dépenses
de personnel réside bien dans les dispositifs mis en place pour contrôler
l’emploi public.
2 - Les composantes de la rémunération
La rémunération d’un fonctionnaire comporte trois composantes :
un traitement de base, fonction de l’étape dans la carrière de l’agent, des
compléments de traitement (et notamment indemnité de résidence et
supplément familial de traitement) sur lesquels les collectivités n’ont pas
prise et qui n’ont donc pas été évoqués précédemment, et des primes et
indemnités, prévues par un texte législatif ou réglementaire et de natures
diverses (primes de fonction ou de rendement, indemnités pour travaux
supplémentaires ou sujétion spéciale notamment), sur le montant et la
distribution desquelles elles peuvent intervenir.
a) Des carrières avantageuses
Le traitement de base d’un fonctionnaire est fonction de son grade
et de son échelon dans le grade. En effet, chaque fonctionnaire appartient
à un corps (fonctions publique d'État et hospitalière) ou à un cadre
d'emplois (fonction publique territoriale), classé dans l'une des trois
catégories A, B ou C et chaque corps ou cadre d'emplois comprend un ou
plusieurs grades, eux-mêmes constitués d’échelons. La progression au
cours d’une carrière peut ainsi résulter d’un avancement d’échelon,
accordé de plein droit à l’ancienneté maximale, ou d’un avancement de
grade, qui n'est pas une obligation pour l'employeur et permet d’accéder à
de nouvelles fonctions correspondant au grade considéré.
Le déroulement des carrières est rapide dans de nombreuses
collectivités, en raison d’avancements d’échelon à l’ancienneté minimum
et de ratios avantageux de promotion de grade.
Des avancements d’échelon à l’ancienneté minimale
La législation prévoit que l’avancement d’échelon « est fonction à
la fois de l'ancienneté et de la valeur professionnelle »208 : le passage
systématique d’un échelon à un autre à l’ancienneté minimale n’est donc
pas conforme à l’esprit de la loi. Or les chambres régionales des comptes
208 Loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale, art. 77 et 78.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 227
ont constaté que l’avancement à l’ancienneté minimale est systématique
dans de très nombreuses collectivités.
De rares collectivités ont en revanche une politique plus restrictive.
Un avancement d’échelon modulé
De rares collectivités ont une politique plus restrictive d’avancement
d’échelon, telle Deauville (Calvados), où pour l’avancement d’échelon tout
d’abord, le passage à l’échelon supérieur n’est pas systématiquement accordé
à l’ancienneté minimale. Les avancements se font soit à l’ancienneté
minimale, soit à l’ancienneté maximale, en fonction des éléments
d’appréciation de l’administration. Il ressort des statistiques fournies par la
commune qu’un taux de l’ordre de 65 à 70 % des agents avançant d’un
échelon le font à l’ancienneté minimale, ce qui témoigne d’une modulation
effective par l’administration des conditions d’avancement.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la ville de Deauville
Outre le fait que le coût est significatif pour les collectivités
concernées, cette gestion entraîne un accès plus rapide à l’indice
sommital qui rend difficile la gestion des fins de carrières.
Des promotions de grade pour l’ensemble des agents susceptibles
d’être promus
Jusqu’en 2007, l’avancement de grade répondait à des règles
nationales fixées par décret et les quotas ainsi définis s’imposaient aux
collectivités. La loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique
territoriale a supprimé ces quotas et le taux de promotion (ratio dit
« promus-promouvables ») 209 est désormais fixé par l'assemblée
délibérante après avis du comité technique paritaire.
Les collectivités ont alors fréquemment choisi d’ouvrir la
promotion à l’ensemble des agents susceptibles d’être promus (taux de
100 %) ; elles ont plus rarement opté pour le maintien de l’ancien taux,
une troisième option étant plus délicate à justifier pour elles.
209 Nombre maximum des fonctionnaires pouvant être promus à l’un des grades
d’avancement des cadres d’emplois de la fonction publique territoriale rapporté à
l’effectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade.
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228 COUR DES COMPTES
Pourtant, la loi prévoit que cet avancement s’effectue au choix
« par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de
l'expérience professionnelle des agents » ou après une sélection par voie
d'examen ou de concours professionnel210.
Les chambres régionales des comptes ont ainsi observé un taux de
100 % dans de nombreuses collectivités 211 . Mais certaines communes
pratiquent une politique plus sélective, donc plus économe.
Des promotions de grade sélectives
Certaines communes pratiquent une politique sélective
d’avancement de grade. Ainsi, la commune du Mans (Sarthe) a fixé la
proportion des promus à 35 % des effectifs promouvables et la ville de
Béthune (Pas-de-Calais) l’a ramenée à 47 % en 2009.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes
des Pays de la Loire sur la ville du Mans et de la chambre régionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Béthune
Les collectivités, sauf exception, se sont donc éloignées du sens de
la loi qui prévoyait que les promotions d’échelon et de grade reposent
notamment sur une appréciation de la valeur professionnelle des agents.
Ceci est coûteux, mais prive aussi les collectivités d’un levier essentiel de
management puisque les promotions des agents reposent alors
exclusivement sur l’ancienneté.
La Cour estime nécessaire que les exécutifs locaux revoient
certaines situations pour se rapprocher de celle des collectivités plus
rigoureuses. Cette question devrait faire partie des éléments de réflexion
soumis au futur Haut Conseil des territoires, dans le cadre de la
gouvernance partagée évoquée plus haut.
Enfin, les contrôles des chambres régionales des comptes
constatent de nombreuses irrégularités plus ponctuelles mais néanmoins
coûteuses au total.
210 Loi du 26 janvier 1984 précitée, art. 79. 211 Ces observations concernent des collectivités de taille importante.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 229
Des irrégularités concernant la rémunération de base
Le surclassement irrégulier d’agents administratifs incompatible avec
la taille de la commune a fait l’objet d’observations de la chambre régionale
des comptes qui a contrôlé la commune de Coudekerque-Branche (Nord) :
« Sans aucun lien avec une charge particulière de centralité, la commune (…)
a décidé de se considérer comme une ville-centre de la communauté urbaine
de Dunkerque, mais dans le but d’augmenter fortement le grade et le
traitement des postes de direction. »
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Coudekerque-Branche
b) Le coût des régimes indemnitaires
Les fonctionnaires territoriaux perçoivent, en complément de leur
traitement de base, des indemnités instituées par un texte législatif ou
réglementaire, dans la limite du régime indemnitaire dont bénéficie leur
corps de référence de l'État.
Par exception à cette limite, la loi du 26 janvier 1984 a autorisé le
maintien des avantages collectivement acquis ayant le caractère de
complément de rémunération. Ces avantages bénéficient à l'ensemble des
personnels d'une collectivité, à la double condition qu'ils aient été décidés
par la collectivité avant l'entrée en vigueur de la loi et qu'ils soient pris en
compte dans le budget de la collectivité. Les modalités définies à l'origine
ne peuvent être modifiées en revalorisant le montant de la prime ou en
prévoyant de nouveaux critères pour son attribution.
Le régime indemnitaire représente 18,6 % de la rémunération brute
des titulaires et 11,5 % de celle des non titulaires. Le taux moyen dans la
fonction publique territoriale varie de 16,9 % pour les femmes en
catégorie C (21,6 % pour les hommes) à 29,4 % pour les hommes en
catégorie A (23,0 % pour les femmes).
On observe dans tous les types de collectivités une croissance forte
des dépenses liées aux régimes indemnitaires et heures supplémentaires
(+ 15,1 % depuis 2009), augmentation qui représente 257 M€
supplémentaires pour les collectivités en 2012. Cet accroissement a pu
tenir en partie, dans les régions et les départements, aux effets des
transferts de personnels faisant suite à la loi du 13 août 2004.
L’association des régions de France estime que cet effet est prépondérant,
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230 COUR DES COMPTES
en raison de la nécessité sociale212 d’aligner les régimes indemnitaires
versés aux adjoints techniques des établissements d’enseignement avec
ceux des agents du siège, alors que les régimes en étaient parfois très
éloignés lors des transferts. Cette explication n’est toutefois que partielle
et le contrôle du coût des régimes indemnitaires est une dimension de
l’effort de maîtrise des dépenses de personnel.
Des régimes indemnitaires coûteux peuvent aussi contribuer à
l’augmentation des dépenses. Les juridictions financières ont ainsi relevé
l’existence de nombreux régimes indemnitaires onéreux voire irréguliers
(primes payées sans texte ou en l’absence de délibération).
Des régimes indemnitaires irréguliers
Des régimes indemnitaires onéreux ou irréguliers existent dans de
nombreuses collectivités.
Tel est le cas des régimes indemnitaires de certains agents de
Concarneau (Finistère) et Wambrechies (Nord).
Dans le département de Haute-Corse, pas moins de 233 agents
bénéficient toujours d’une prime informatique.
Source : rapports d’observations des chambre régionale des comptes
de Bretagne ; Nord-Pas-de-Calais, Picardie ; Corse
Des initiatives plus sélectives
À l’inverse, certaines collectivités pratiquent une modulation
individuelle des régimes indemnitaires, en fonction de critères choisis par
l’assemblée délibérante. Ainsi dans le département de la Meuse, depuis 2011,
le régime indemnitaire comporte une part « évaluation du travail réalisé ».
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes
de Champagne-Ardenne, Lorraine sur le département de la Meuse.
D’autres éléments de la rémunération irréguliers, et que les
chambres régionales des comptes ont observés lors de leurs contrôles,
contribuent à augmenter la dépense. Ainsi, l’attribution d’une
bonification indiciaire213 à un nombre anormalement élevé d’agents ou
l’octroi d’indemnités d’astreintes qui ne trouvent pas d’explication dans
212 La jurisprudence n’admet pas de différences de traitement entre salariés si celles-ci
ne reposent pas sur des raisons objectives, pertinentes et réelles. 213 Les bonifications indiciaires sont des éléments de rémunération intermédiaires
entre le traitement indiciaire et les indemnités. Liées à la nature des fonctions exercées
ou à des missions collectives, elles ont un caractère temporaire (définition INSEE).
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 231
l’activité des agents ou qui sont même cumulées avec une bonification
indiciaire constituent des dérives peu acceptables et coûteuses pour les
collectivités. Il en va de même du cumul d’indemnités forfaitaires pour
travaux supplémentaires et d’un logement pour nécessité absolue de
service ou du paiement de primes à des agents retraités.
Les collectivités locales concernées doivent ainsi entreprendre un
effort de régularisation des régimes indemnitaires.
c) Des heures supplémentaires peu maîtrisées
Il n’existe pas de données globales sur les heures supplémentaires.
Les variations annuelles peuvent tenir par exemple aux conditions
atmosphériques, lors d’hivers rigoureux sollicitant les agents affectés aux
routes. Néanmoins, leur augmentation mal maîtrisée est source de
dépenses accrues dans de nombreuses collectivités locales.
Ainsi en est-il dans des collectivités diverses.
L’augmentation des heures supplémentaires
Cette augmentation est fréquente dans de nombreuses collectivités
locales. Dans la commune de Loos (Nord), les heures supplémentaires ont
augmenté de plus de 40 % de 2005 à 2010 (l’équivalent de 7 ETP en 2009)
ainsi qu’à Saint-Brieuc (Côtes-d’Armor) (l’équivalent 26 ETP en 2009).
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes
de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Loos et de la chambre
régionale des comptes de Bretagne sur la ville de Saint-Brieuc
De plus, alors que la réglementation subordonne le paiement
d’heures supplémentaires à un contrôle automatisé des horaires effectués,
nombreuses sont les collectivités où un tel système fait défaut.
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232 COUR DES COMPTES
L’absence de contrôle automatisé des horaires
La communauté d’agglomération du Grand Narbonne (Aude) et le
département du Gard n’ont pas instauré de contrôle automatisé des horaires.
À Béthune (Pas-de-Calais), certains agents ont bénéficié de forfaits mensuels
d’heures supplémentaires dépourvus de base légale, et de tels forfaits ont été
supprimés de façon tardive – six ans après la parution du décret - et
incomplète à la communauté urbaine du Grand Lyon (Rhône-Alpes), ce
dispositif ayant cependant été modifié depuis le contrôle de la chambre
régionales des comptes.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes
de Languedoc-Roussillon sur la communauté d’agglomération du Grand
Narbonne et le département du Gard ; de la chambre régionale des comptes
de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Béthune ; de la chambre
régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes sur la communauté urbaine
du Grand Lyon
En revanche, devant les difficultés budgétaires, certaines
collectivités ont prévu de diminuer la dotation des heures supplémentaires
en 2013 et d’autres ont déjà mis en place une gestion plus rigoureuse à cet
égard. Au total, la gestion des carrières et des régimes indemnitaires
contribue à l’augmentation annuelle de la rémunération moyenne du
personnel en place (RMPP)214
, de 2,5 %215
dans la fonction publique
territoriale en 2010, notamment chez les cadres (3,3 %) et dans les
régions (3,0 %). L’augmentation dans la fonction publique territoriale est
cependant inférieure à celle que l’on observe dans la fonction publique de
l’État (3,2 %). L’écart tient vraisemblablement à la proportion de cadres
(50 % de personnel de catégorie A dans la fonction publique d’État contre
9 % dans la fonction publique territoriale en 2010 216 ), mais les
administrations interrogées au cours de l’enquête de la Cour n’ont pu en
préciser les raisons.
Il importe que les collectivités territoriales et leurs groupements,
dûment alertées par les juridictions financières, s’attachent à régulariser
leurs régimes indemnitaires quand cela est nécessaire. Face à la
complexité des règles, nombre de petites communes devraient aussi
chercher à mutualiser la gestion de la rémunération des personnels au sein
de l’intercommunalité dont elles font partie.
214 Calculée sur le champ des salariés des collectivités territoriales présents deux
années consécutives chez le même employeur et avec la même quotité de travail. 215 Euros courants. 216 DGAFP, Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2012.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 233
Les collectivités locales disposent, avec les promotions et les
régimes indemnitaires, d’un autre moyen de mieux contrôler la masse
salariale qu’elles doivent pouvoir utiliser.
3 - Le temps de travail
Les marges de progrès des collectivités locales concernant le temps
de travail sont importantes et il leur appartient aussi de mieux prévenir et
suivre certaines absences au travail pour raison de santé.
a) Une durée annuelle du travail très fréquemment inférieure à la
durée réglementaire
Le temps de travail dans les collectivités territoriales a été
réglementé par un décret d’application de la loi du 3 janvier 2001217, qui
fixe à 1 607 heures annuelles la durée réglementaire218. Cette durée du
travail peut toutefois connaître deux exceptions. En premier lieu, les
régimes de travail mis en place avant l’entrée en vigueur de la loi du
3 janvier 2001 peuvent être maintenus par décision expresse de l’organe
délibérant de la collectivité prise après avis du comité technique. La
seconde exception porte sur les « sujétions liées à la nature des missions »
(travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés, pénibles ou dangereux
notamment). La réduction supplémentaire est décidée par l’organe
délibérant de la collectivité après avis du comité technique.
Par ailleurs, l’article 59 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que des
autorisations spéciales d'absence qui n'entrent pas en compte dans le
calcul des congés annuels, peuvent être accordées aux fonctionnaires, « à
l'occasion de certains évènements familiaux ». Aucun décret ne les ayant
précisées, les conditions d’application sont laissées à l’appréciation des
autorités locales.
Les conclusions issues des rapports des chambres régionales des
comptes des années précédentes convergent dans le constat d’une
pratique répandue dans les collectivités, d’une durée de travail
sensiblement inférieure aux 1 607 heures annuelles règlementaires. Ceci
résulte le plus souvent de congés supplémentaires octroyés en plus des
217 Loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la
modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail
dans la fonction publique territoriale. 218 Décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984 et décret du 26 novembre 2004 relatif à l'aménagement et à la
réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'État.
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234 COUR DES COMPTES
congés de droit commun ou d’un régime d’autorisation d’absences très
généreux219.
Les exemples concernent des collectivités de tailles très diverses.
Des congés supplémentaires coûteux
À Toulouse (Haute-Garonne), en raison de sept à dix jours de congés
supplémentaires par agent, ce régime fort ancien entraînait fin 2009 une perte
de travail équivalente à 272 ETP pour un coût de 8,6 M€. Un régime très
favorable bénéficie aussi au personnel de la communauté urbaine du Grand
Toulouse, de création récente, destiné à faciliter le transfert des agents
communaux vers la communauté. Ce régime représente en 2009 pour la
CUGT un surcoût de 3,2 M€ et 86 ETP perdus.
À Strasbourg et sa communauté urbaine (Bas-Rhin), cinq jours de
congés supplémentaires sont accordés à tous les agents (coût 6 M€ en 2010).
Des nouvelles règles de temps de travail ont été mises en place en juillet 2013
à la suite du contrôle de la chambre.
À Condom (Gers), la chambre a constaté que, jusqu’en 2010, les
congés de départ anticipé à la retraite irréguliers avaient un surcoût annuel
évalué à 3 % des dépenses de personnel. À l’issue de ce contrôle, la
collectivité a cependant mis fin à ce dispositif par délibération du
14 novembre 2011.
Dans le département de l’Aude, les observations de la chambre
régionale des comptes de Languedoc-Roussillon concernant le non-respect du
temps de travail réglementaire ont conduit la collectivité à augmenter de sept
jours la durée annuelle du travail.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes
de Midi-Pyrénées sur la ville de Toulouse, sur la communauté urbaine du Grand
Toulouse et sur la ville de Condom; de la chambre régionale des comptes d’Alsace
sur la ville de Strasbourg et sur la communauté urbaine de Strasbourg ; de la
chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur le département de
l’Aude.
Une durée du travail inférieure à la durée réglementaire a un coût
élevé pour les collectivités car leurs effectifs doivent être plus nombreux
pour compenser la perte de travail. Ainsi, pour un temps de travail
219 Le décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires
territoriaux fixe ces congés à 25 jours ; le maintien de congés au-delà du contingent
légal n’est admis que lorsque les cycles de travail excédent les 35 heures
hebdomadaires (Cour administrative d’appel de Nantes, 28 mai 2004, communauté
d’agglomération de Tours).
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 235
inférieur de 3 % au temps réglementaire (soit 1 560 heures au lieu de
1 607 heures), il est nécessaire de faire appel à un agent supplémentaire
pour 33 agents de la collectivité afin d’obtenir un nombre d’heures de
travail équivalent à la durée réglementaire. Le « coût » pour compenser
une « perte de temps de travail » de 3 %, dans l’hypothèse où la moitié
des collectivités territoriales serait concernée, peut être estimé à 800 M€.
Un cumul d’avantages
Dans la communauté d’agglomération Béziers-Méditerranée
(Hérault), dont la masse salariale s’élevait à 12,3 M€ en 2011 (effectif
budgété de 338 personnes), la chambre régionale des comptes a constaté que
les transferts de compétences n’expliquent que très partiellement la
progression des effectifs et de la masse salariale.
Le temps de travail annuel est de 1 548 heures. L’organisation du
travail autorise une demi-journée hebdomadaire de repos systématique, y
compris pour les cadres.
Aucun système de gestion automatisé du temps de travail ne permet
de suivre le temps effectif de travail accompli, et les heures inscrites au
compte épargne-temps dépassent dans certains cas le maximum prévu au
règlement intérieur. Le report des congés est possible jusqu’au 31 mars alors
que dans la fonction publique d’État, il n’est généralement autorisé que
jusqu’au 31 janvier et sur autorisation expresse du supérieur hiérarchique.
Les autorisations d’absence sont systématiquement supérieures à
celles qui sont admises dans la fonction publique de l’État (près du double).
En fin de carrière, les agents bénéficient d’un à trois mois de congés
supplémentaires.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Languedoc-Roussillon sur la communauté d’agglomération
Béziers-Méditerranée
La simple application de la réglementation en matière de temps de
travail permettrait donc aux collectivités de faire des économies ou, à
défaut, de créer des marges de manœuvre pour offrir un meilleur service à
leurs administrés.
Ce sujet pourrait faire l’objet d’échanges au sein du futur Haut
conseil des territoires dans le cadre de la gouvernance partagée évoquée
précédemment.
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236 COUR DES COMPTES
b) Les absences au travail pour raison de santé
Les absences au travail pour raison de santé peuvent relever de
maladie ordinaire, de maladie professionnelle, de longue maladie
(susceptible d’évoluer en congé de longue durée) ou d’accident imputable
au service.
Les absences pour raison de santé, notamment pour maladie
ordinaire dans les fonctions publiques, et leur coût, constituent une
préoccupation pour les employeurs mais sont mal documentées. Des
données fiables, régulières et récentes sont nécessaires pour analyser
complètement cette question.
Les données publiques concernant les collectivités territoriales
émanent de l’exploitation des rapports sur l’état de la collectivité, dont la
publication est tardive et l’exhaustivité mal assurée.
Selon une étude récente de la Dares220, le service statistique du
ministère du travail, portant sur une semaine de référence au cours de
chacune des années 2003 à 2011, 3,9 % des fonctionnaires en moyenne
ont été arrêtés de un à cinq jours pour maladie ou pour garder un enfant
malade. Ce taux est de 3,7 % pour les salariés du secteur privé bénéficiant
d’un contrat à durée indéterminée depuis plus d’un an, et de 2,6 % pour
les salariés à statut précaire.
L’augmentation des absences pour raison de santé
L’analyse la plus récente des bilans sociaux des collectivités
territoriales221 montre que les absences pour raison de santé passent de
19,4 à 21,5 journées d’absence par agent de 2005 à 2011. La moitié
environ représente des congés pour maladie ordinaire. Ces données sont
partielles, puisqu’elles portent sur un échantillon de 3 000 collectivités et
reposent sur des dénombrements parfois inexacts, comme le montrent les
enquêtes des chambres régionales et territoriales des comptes conduites à
examiner ces documents.
L’accroissement a été particulièrement élevé entre 2005 et 2009
dans les régions, où le nombre de jours d’absences est multiplié par deux
(+ 110 %). Il y est moindre depuis 2009, et désormais comparable à celui
220 Les absences de salariés pour raison de santé : un rôle important des conditions de
travail. DARES analyses n° 9, février 2013.
Les chiffres sont difficiles à rapprocher des données issues des rapports sur l’état de la
collectivité mentionnées supra. 221 Direction générale des collectivités locales, Bulletin d’information statistique
n° 93, janvier 2013.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 237
des communes et de leurs groupements (5 % et 10 % respectivement
depuis 2005).
Les facteurs des absences pour raison de santé
Différents facteurs influent sur les absences pour raisons de santé,
notamment les caractéristiques des agents (âge, sexe, composition du foyer)
et la pénibilité du travail (absences plus élevées pour les catégories C et dans
certains secteurs d’activité).
Ainsi, l’accroissement observé dans les régions à partir de 2005 peut
tenir, pour une large part, aux changements sociodémographiques liés aux
transferts de personnels qui ont accompagné la loi du 13 août 2004.
Dans les collectivités qui ont fait l’objet de contrôles des chambres
régionales des comptes, le niveau des absences pour maladie ordinaire est
fréquemment élevé.
Des absences pour raison de santé coûteuses
Pour Strasbourg et sa communauté urbaine (Bas-Rhin) les absences
pour maladie ordinaire représentaient un coût de 378 ETP en 2010.
En Haute-Corse (coût de 4 M€ en 2011), où la direction des
infrastructures des routes et des transports concentre 40 à 50 % des absences
pour raison de santé, même si depuis 2011, les absences pour congés de
maladie ordinaire semblent se stabiliser voir régresser.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
d’Alsace sur la ville de Strasbourg et sur la communauté urbaine de
Strasbourg et de la chambre régionale des comptes de Corse
sur le département de Haute-Corse »
Les absences ont des conséquences en termes d’organisation des
services et de charges de travail supplémentaire. Elles ont aussi un
coût222 : globalement, le coût annuel direct (coût de remplacement) des
absences pour maladie ordinaire dans la fonction publique territoriale
peut être estimé à 1,2 Md€ pour les titulaires223.
Prévenir les absences et lutter contre leurs causes constituent bien
un enjeu social et financier pour les collectivités. Elles usent pour ce faire
de moyens complémentaires relevant du contrôle et de la prévention.
222 Les collectivités ont souvent recours à des assurances pour couvrir le risque
financier statutaire. 223 Il faut également ajouter les coûts indirects tenant, notamment, aux effectifs
supplémentaires que prévoient les collectivités pour pallier les absences
prévisionnelles et à la formation des remplaçants.
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238 COUR DES COMPTES
Les leviers financiers et le contrôle des arrêts maladie pour lutter
contre les absences
L’instauration d’une journée de carence (première journée non
payée) en cas de congé maladie par la loi de finances pour 2012224 était
une mesure d’économie à visée également dissuasive, applicable au
1er janvier 2012.
La suppression annoncée de cette mesure en 2014 aura un coût que
les administrations centrales n’ont pas été à même de chiffrer, dans
l’hypothèse où les collectivités territoriales auraient appliqué la loi dès
2012. Certaines collectivités territoriales ont, toutefois, été réticentes à
appliquer la législation concernant la journée de carence.
L’application de la législation sur le jour de carence
Lors des contrôles récents des chambres régionales des comptes, la
ville d’Auch (Gers) l’appliquait, mais la communauté d’agglomération de
l’Albigeois (Tarn) n’a mis en place la retenue correspondante sur les salaires
qu’en juin 2012, avec effet rétroactif à compter du 1er
janvier.
Source : rapports d’observations de la chambre régionale des comptes
de Midi-Pyrénées sur la ville d’Auch et sur la communauté d’agglomération
de l’Albigeois
De même, la retenue sur les droits à réduction du temps de travail
(RTT) en cas d’absence pour raison de santé225, applicable au 1er janvier
2011, qui avait les mêmes objectifs dissuasifs et d’économie, a rencontré
des réticences des collectivités territoriales.
Quelques collectivités ont mis en place une incitation financière
(prime positive d'assiduité) ou la modulation du régime indemnitaire en
fonction des absences au travail. Le déclenchement de contre-visites
médicales ciblées (en cas de répétition ou d’absences dans des périodes
particulières) fait aussi partie des pratiques à visée dissuasive.
224 Loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, art. 105. 225 Loi du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, art. 115.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 239
Des pratiques à visée dissuasive
À Luxeuil-les-Bains (Haute-Saône), un contrat d’assurance, qui
correspond à 1,05 % de la masse salariale, inclut le déclenchement des
contrôles médicaux et la communication d’éléments statistiques. La chambre
régionale des comptes de de Bourgogne, Franche-Comté s’est interrogée
toutefois sur l’utilité d’une telle assurance en l’absence de bilan financier.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
de Bourgogne, Franche-Comté sur la ville de Luxeuil-les-Bains
Enfin, pour contenir l’évolution de la masse salariale, des
collectivités de plus en plus nombreuses ont pris la décision de ne pas
remplacer les absences, notamment de courte durée.
Le non remplacement des absences
Tel est le cas de Compiègne (Oise) ou de La Rochelle (Charente-
Maritime).
Source : enquête réalisée par les chambres régionales des comptes début
2013
Les mesures de prévention et l’amélioration des conditions de
travail
Suivre les absences pour raison de santé, améliorer les conditions
de travail, le management d’équipes ou la gestion des parcours
professionnels, constituent aussi des moyens de plus en plus fréquemment
utilisés par les collectivités pour réduire l’absentéisme, qui augmente
fortement avec l’exposition aux contraintes physiques et
psychosociales226
.
Leurs actions sont variées, telle l’élaboration d’un tableau de bord
pour suivre l’absentéisme, un plan d’action établi en concertation avec le
service de la médecine professionnelle ou encore des réunions de
sensibilisation aux risques professionnels. Le développement d’une
politique de prévention est également une préoccupation.
Chiffrer, analyser, prévenir les absences pour raisons de santé est
une nécessité pour les collectivités locales.
226 Voir l’étude de la DARES mentionnée supra en note 220.
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240 COUR DES COMPTES
4 - Les mesures d’organisation
De nombreuses collectivités pourraient progresser dans la maîtrise
des dépenses de personnel en améliorant la gestion prévisionnelle des
ressources humaines. Dans le secteur communal, la mutualisation des
services au sein de l’intercommunalité constitue une piste à développer.
a) La gestion prévisionnelle des ressources humaines
Une gestion prévisionnelle de ressources humaines efficace permet
de mieux concevoir, mettre en œuvre et suivre la politique d’une
collectivité en la matière, et donc sa masse salariale, pour opérer des
choix. La Cour, dans son rapport public annuel 2012 227 constatait les
difficultés de la gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les
collectivités locales.
Les contrôles des chambres régionales des comptes continuent de
faire ressortir une information lacunaire de l’assemblée délibérante sur la
gestion du personnel et, fréquemment, la faiblesse des analyses
notamment prospectives en matière de ressources humaines.
La faiblesse de la gestion prévisionnelle des ressources humaines,
d’une manière générale, ne permet pas d’augurer d’une amélioration à
court terme dans ce domaine ; du moins faudrait-il améliorer la
disponibilité de systèmes d’information sur la gestion des ressources
humaines pour que les gestionnaires mesurent les conséquences de leurs
décisions.
Il est indispensable que les collectivités développent une analyse,
un suivi (des plafonds d’emploi par service ou par mission ; un décompte
en équivalents-temps-pleins travaillés) et une vision prospective de leurs
effectifs. La Cour recommande de rendre obligatoire, en introduction au
débat d’orientation budgétaire pour les collectivités les plus importantes,
un rapport portant notamment sur la structure et l’évolution des effectifs
et des principaux postes de dépenses228.
227 Cour des comptes, Rapport public annuel 2012, Tome I, La gestion prévisionnelle
des ressources humaines dans les collectivités territoriales,
p. 805. La Documentation française, février 2012, 1535 p., disponible sur
www.ccomptes.fr 228 Le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie
locale prévoit (article 18 - II) de modifier le code général des collectivités territoriales
dans ce sens, pour les communes et groupement de plus de 10 000 habitants, les
départements et les régions.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 241
b) La mutualisation dans le secteur communal
Il existe différents formes de coopération entre les communes et
leurs groupements : les transferts de compétences des communes vers la
communauté, qui s’accompagnent en principe du transfert des personnels
(transferts qui constituent la forme la plus aboutie de la coopération) mais
peuvent aussi se traduire par la mise à disposition d’agents ou de parties
de services de la commune au profit du groupement ; la mise en commun
de services hors des compétences transférées autorisée par la loi du
16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ; et enfin la
coopération dans l’action publique (groupements d’achats, etc.) qui
n’entre pas dans l’objet de ce chapitre. La notion de « mutualisation »
recouvre les trois formes de coopération.
L’effet limité des transferts de compétence vers un groupement sur
les charges de personnel communal
En 2010, 95 % des communes et 89 % de la population
appartenaient à un groupement à fiscalité propre. Le rapport du groupe de
travail sur la maîtrise des dépenses locales, déjà cité229 montrait que plus
les communes et leurs groupements sont intégrés230, plus les dépenses
totales par habitant s’élèvent au niveau du groupement et diminuent au
niveau de la commune. Mais, globalement, la diminution communale est
inférieure à la hausse au niveau intercommunal.
En d’autres termes, le développement de l’intercommunalité, s’il
permet une prise en compte accrue des besoins, n’a pas été générateur
d’économies, bien au contraire. La Cour, qui avait fait ce même constat
en 2005, affirmait à nouveau en 2009231 : « de nombreuses compétences
gagnent à être exercées dans un cadre intercommunal plutôt que
communal. Cette évidence ne saurait conduire (…) à l’augmentation de la
pression fiscale, les dépenses communales augmentant parallèlement ».
229 Rapport du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales présidé par
MM. Carrez et Thénault, p. 8 et 9. 230 L’intégration est mesurée par le coefficient d’intégration fiscale (CIF) défini à
l’article L. 5211-30 du CGCT : il rapporte les ressources fiscales d’un établissement
public de coopération intercommunale, minorées des reversements de fiscalité, à
l’ensemble des ressources fiscales des communes membres et du groupement. Plus un
groupement est fiscalement intégré, plus son CIF est élevé. 231 Cour des comptes, Rapport public thématique : L'intercommunalité en France. La
Documentation française, octobre 2005, 392 p. ; et Rapport public annuel 2009,
2ème partie, Bilan d’étape de l’intercommunalité en France, p. 213. La Documentation
française, février 2009, 768 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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242 COUR DES COMPTES
Les contrôles récents des chambres régionales des comptes font
ressortir encore fréquemment que les transferts de compétences de
communes vers un groupement s’accompagnent difficilement d’une
diminution sensible des charges de personnel communales.
L’absence de transfert de personnels
Le transfert des agents n’a toujours pas accompagné le transfert de
compétences vers les communautés d’agglomération correspondantes.
À Antony, la diminution des effectifs réalisée suite aux transferts à la
communauté d’agglomération a, en partie, été compensée par des renforts
d’agents dans plusieurs services, dans un contexte de relative stabilité de
l’effectif global sur la période 2002-2009.
De même à Carcassonne (Aude) où la création de la communauté
d’agglomération en 2002 a été suivie d’une multiplication par trois des
effectifs de cette dernière en dix ans, tandis que ceux de la ville ont augmenté
de 10,8 % (7,7 % hors reprise en régie municipale de la restauration scolaire).
Source : rapports d’observation de la chambre régionale des comptes d’Île-
de-France sur la ville d’Antony, de la chambre régionale des comptes de
Languedoc-Roussillon sur la ville de Carcassonne
Il reste regrettable qu’il n’existe pas de données publiques récentes
analysant l’évolution des effectifs en fonction de l’organisation en
intercommunalités et au regard des services rendus. Les évolutions
qu’observent les chambres régionales des comptes résultent de
paramètres qu’il n’est pratiquement pas possible d’identifier sans une
micro-analyse, mais confirment que les transferts de compétences sont
rarement l’occasion d’économies mesurables.
À cet égard, les dispositions de la loi du 16 décembre 2010 de
réforme des collectivités territoriales232, qui prévoient que le président
d’un groupement doit établir, dans l'année qui suit chaque renouvellement
général des conseils municipaux (et donc pour la première fois en 2015),
un rapport relatif aux mutualisations de services entre le groupement à
fiscalité propre et les communes membres devraient permettre une
évolution attendue. Ce rapport comporte un projet de schéma de
mutualisation qui prévoit notamment l’impact prévisionnel de celle-ci sur
les effectifs du groupement et des communes membres. Les juridictions
financières seront particulièrement attentives à la mise en œuvre de cette
disposition.
232 Article L. 5211-39-1 du CGCT.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 243
Les perspectives de la mutualisation accrue des services
Une mutualisation forte serait de nature à favoriser la maîtrise des
effectifs, au moins à moyen terme, notamment par la constitution de
services communs233.
Un exemple de mutualisation
La Roche-sur-Yon et l’agglomération (Vendée) constituent un
exemple de mutualisation.
La commune de la Roche-sur-Yon a vu ses charges de personnel
diminuer de 13 % entre 2007 et 2011 à la suite de la création de la
communauté d’agglomération et grâce à la mutualisation de services et au
transfert de compétences.
La ville et son intercommunalité partagent de très nombreux services.
Elles utilisent trois modalités de coopération : services partagés pour lesquels
l’ensemble des moyens et ressources sont partagés entre les deux entités ;
services mutualisés avec mise à disposition des ressources d’une collectivité
auprès de l’autre ; prestations de service, une collectivité facturant à l’autre la
réalisation de prestations à la demande.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes
des Pays de la Loire sur la ville de la Roche-sur-Yon
Dans la pratique, les expériences de mutualisation de services
demeurent limitées mais de nombreuses collectivités interrogées au cours
de l’enquête des juridictions financières ont mentionné avoir engagé une
réflexion sur ce point.
Les actions identifiées lors des contrôles des chambres régionales
des comptes concernent des secteurs tels que la fonction informatique, la
communication, l’imprimerie ou la prévention des risques professionnels.
Des mutualisations d’envergure plus importante s’amorcent, même
si la mise en œuvre s’avère fréquemment difficile.
D’autres communes, enfin, restent très réticentes.
Les collectivités devraient néanmoins être conduites à développer
de telles mutualisations, sous la contrainte budgétaire croissante
notamment, et en raison des dispositions législatives rappelées plus haut
sur le schéma de mutualisation à mettre en place à partir de 2015. De
233 La création de services communs entre un groupement à fiscalité propre et une ou
plusieurs de ses communes membres pour l’exercice de compétences qui n’ont pas été
transférées au groupement, a été rendue possible par l’article 66 de la loi du
16 décembre 2010 (codifié à l’article L. 5211-4-2 du CGCT).
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244 COUR DES COMPTES
plus, le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles adopté en première lecture par le Parlement
en juillet 2013 institue un coefficient d’intégration fonctionnelle, qui
repose sur les effectifs affectés à des services fonctionnels employés par
l’établissement public et qui pourra servir de critère de répartition de la
dotation globale de fonctionnement, favorisant les intercommunalités les
plus intégrées, c’est-à-dire celles ayant le plus poussé la mutualisation des
personnels.
À cet égard, la Cour estime que la constitution de services au
niveau des groupements (services communs ou services correspondant
aux compétences transférées) est seule susceptible de permettre
réellement des gains de productivité à l’échelle de l’ensemble
intercommunal, au-delà d’une période de réorganisation inévitable et à la
condition que les communes membres s’engagent à ne pas augmenter les
effectifs correspondant à la mutualisation. Un simple maintien des
dépenses de personnel des communes, en 2012, à leur niveau de 2011
aurait permis une économie de 850 M€.
L’objectif d’une stabilité de ces dépenses en volume sur une durée
pluriannuelle à définir à l’échelle de chaque ensemble intercommunal
(groupement à fiscalité propre et communes membres) 234 pourrait être
recherché et encouragé alors même que la dynamique de dépenses des
groupements restera forte et devra être compensée par un effort de rigueur
sur la dépense de personnel des communes elles-mêmes.
Le futur Haut conseil des territoires pourrait être le lieu
d’engagements sur ce plan dans le cadre de la gouvernance partagée
évoquée au chapitre I.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________
La maîtrise des dépenses de personnel et, plus globalement des dépenses de fonctionnement, est indispensable dans le contexte actuel des
finances publiques. L’atteindre reste toutefois un enjeu difficile, non du
fait de mesures de décentralisation de compétences aujourd’hui absorbées, mais parce que le recrutement de personnels et leur gestion
répondent à une pression locale forte.
En outre, si les données globales de la masse salariale dans la fonction publique territoriale sont aujourd’hui à peu près connues, leur
234 Sous réserve de la réinternalisation de services qui devra être neutralisée dans
l’appréciation de l’effort de maîtrise, même si elle doit s’accompagner d’une
réduction à due proportion des concours versés aux délégataires.
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 245
évolution fine comme celle de ses déterminants sont beaucoup moins
fiabilisées dans les études et les systèmes d’information existants, au demeurant disparates ou incomplets. Il est souhaitable que les pouvoirs
publics se dotent des outils d’analyse adéquats dans ce domaine, sur la
base desquels un bilan partagé permettra de comprendre les poids respectifs de la réglementation nationale et de la gestion locale dans les
variations observées.
L’enquête conduite par les juridictions financières fait ressortir,
au-delà d’une tendance globale à la hausse des dépenses de personnel,
une grande dispersion des situations. Elle fait bien apparaître les contraintes qui s’imposent aux employeurs publics, mais aussi la
responsabilité des collectivités gestionnaires.
En premier lieu, il revient aux collectivités employeurs et gestionnaires d’adopter des comportements économes, fondés, d’une
part, sur le respect rigoureux des règles applicables en matière d’emploi public, d’autre part, sur la mise en œuvre d’une gestion attentive des
agents publics et d’une mutualisation effective des modes d’organisation,
particulièrement dans le secteur communal, susceptibles d’apporter une efficacité et des économies accrues.
En second lieu, il appartient à l’État de se doter d’une politique de
l’emploi public cohérente avec les objectifs que fixe la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les
années 2012 à 2017. Si l’on souhaite freiner l’évolution de la masse
salariale, à compétences constantes, il faut également maîtriser
notamment les mesures catégorielles ou spécifiques.
La très grande diversité des situations et des modes de gestion limite la portée des recommandations globales ; c’est pourquoi la
formulation des recommandations concernant les collectivités
territoriales recherche des incitations s’appuyant sur le futur Haut conseil des territoires prévu par le projet de loi de décentralisation ou
sur toute autre instance équivalente dans un cadre contractuel entre l’État et les différentes catégories de collectivités locales, permettant une
gouvernance commune de la masse salariale.
La Cour formule les recommandations suivantes :
En premier lieu :
10. confier au futur Haut conseil des territoires ou à toute
instance équivalente, l’élaboration, dans le cadre
contractuel des finances locales proposé par ailleurs par la Cour, d’engagements réciproques entre l’État et les
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246 COUR DES COMPTES
collectivités territoriales portant sur les objectifs de maîtrise
des évolutions de la dépense afférente à la fonction publique territoriale ; fonder ces engagements sur un bilan partagé
établissant les raisons des variations observées des dépenses
de personnel et les contributions respectives de la réglementation et de la gestion locale.
S’agissant de l’État :
Sur les dépenses de personnel
11. prendre en compte l’objectif de maîtrise des dépenses de personnel dans les collectivités territoriales à l’occasion de
toute décision concernant le point d’indice, de toute
modification d’une grille indiciaire, de toute mesure relative au statut d’un corps ou concernant un avantage catégoriel
ou spécifique ;
12. rendre obligatoire dans la loi, pour les collectivités les plus
importantes, en introduction au débat d’orientation
budgétaire, un rapport portant notamment sur les engagements pluriannuels en matière de structure et
d’évolution des dépenses de personnel et des effectifs ;
13. créer une incitation financière au sein de l’enveloppe des
concours financiers de l’État en faveur de la mutualisation
effective, et mesurable dans ses effets, des services entre communes et groupements.
Sur le système d’informations
14. bâtir un système d’information complet sur l’évolution des effectifs par niveau de collectivité et sur les différents
éléments d’évolution de la masse salariale.
S’agissant des collectivités territoriales et des groupements :
15. prendre sans tarder les mesures nécessaires pour assurer le respect de la durée légale du temps de travail et la
réglementation sur les régimes indemnitaires ;
16. renforcer la gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences et user si nécessaire de l’ensemble des leviers
de contrôle des effectifs ;
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LES DÉPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES 247
17. compléter les bilans sociaux de toutes indications sur le
respect des temps de travail réglementaires et sur le programme de lutte contre l’absentéisme ;
18. lorsqu’une mutualisation est engagée, vérifier après deux ou
trois ans, qu’elle se traduit par une économie sur les budgets de fonctionnement agrégés du groupement et des communes
membres et mesurer celle-ci.
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Chapitre VI
L’accès au crédit des collectivités locales
En 2012, l’endettement des collectivités locales s’élevait à
132,9 Md€.235
Le montant des nouveaux emprunts souscrits236 (
17 Md€),
était en progression de 9,3 % par rapport à 2011.
Cette évolution est due, en premier lieu, à la hausse des besoins de
financement, eux-mêmes alimentés par la croissance des dépenses
d’investissement, et au repli de l’épargne brute. En second lieu, la
progression de l’endettement est probablement imputable à une
anticipation inhabituelle des besoins de financement dans un contexte
d’incertitudes et de difficultés d’accès au crédit. En effet, les collectivités
locales contractent le plus souvent, leurs emprunts en fin d’exercice
budgétaire.237
En 2012 comme en 2011, elles ont modifié leur
comportement, assumant le risque de trop emprunter. Le niveau
235 Sur les périmètres retenus par la Cour : voir chapitre I. 236 L’ensemble des données et éléments repris dans la suite de ce chapitre concernent
les collectivités locales et établissements publics (communes, groupements à fiscalité
propre, départements et régions) hors collectivités d’Outre-mer et hors Mayotte.
Compte tenu des limites de la comptabilité locale, l’analyse est conduite à partir des
seules opérations réelles en recettes et en dépenses. 237 Utilisant leur gestion de trésorerie (voir note 32), les collectivités locales ne
mobilisent les emprunts, qui constituent une ressource de leur section
d’investissement, qu’en fin d’année pour assurer le respect des règles d’équilibre très
strictes qui limitent les déficits admissibles du compte administratif. En effet, une
collectivité ne peut pas présenter son budget en déséquilibre réel (article L. 1612-5 du
CGCT), ni l’exécuter en déficit au-delà d’un montant représentant au plus 5 ou 10 %
des recettes de fonctionnement, selon la taille de la collectivité (plus ou moins 20 000
habitants).
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250 COUR DES COMPTES
exceptionnel de la trésorerie nette en fin d’exercice (34,2 Md€) témoigne
de cette évolution.
L’année 2012 a été marquée par une réelle détente des conditions
d’accès au crédit. Les craintes exprimées fin 2011 ne se sont pas réalisées
et les conditions financières des emprunts se sont progressivement
améliorées. Outre le bénéfice des interventions importantes de la Caisse
des dépôts et consignations (CDC), les collectivités ont réalisé un volume
élevé d’émissions obligataires.
Les perspectives d’allègement relatif des normes dites de Bâle
III238
en termes d’exigences de liquidité des banques, les facilités de
refinancement procurées par la Banque Centrale Européenne (BCE) et la
moindre pression de la demande de crédit des autres secteurs de
l’économie ont permis aux collectivités locales de redevenir
progressivement intéressantes pour les établissements bancaires et les
investisseurs. Pour ces derniers, cette catégorie d’emprunteurs présente
un risque faible et des possibilités d’investissement à long terme : la
réussite en 2012 des émissions obligataires en témoigne.
Le présent chapitre, après avoir rappelé l’évolution de l’offre de
crédits, examine le contexte actuel marqué par sa recomposition et les
suites données à la gestion des emprunts dits structurés, avant d’aborder
la fin de gestion 2013 et les perspectives à venir.
238 Faisant suite aux recommandations du G20 et du Conseil de stabilité financière, le
comité de Bâle a publié, le 16 décembre 2010, les accords de Bâle III dont la mise en
œuvre au sein de l’Union européenne prend la forme de deux textes : une directive
(CRD4) et un règlement d’application directe (CRR). Certaines de ces normes, celles
relatives aux exigences de liquidité des banques sont de nature à affecter l’offre de
crédits aux collectivités locales.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 251
Les travaux récents de la Cour des comptes sur la gestion de la dette
publique locale
Dans son rapport public annuel de février 2009, la Cour a consacré un
chapitre aux « risques pris par les collectivités territoriales et les
établissements publics locaux en matière d’emprunts », en faisant, à cette
occasion, un certain nombre de propositions destinées à remédier aux
dysfonctionnements constatés. Elle a dressé, dans son rapport public annuel
de février 2010 un premier bilan de l’application de ces recommandations.
À la suite de ces travaux portant principalement sur les risques
inhérents au développement des produits dits structurés, la Cour a publié en
juillet 2011 un rapport public thématique sur la gestion de la dette publique
locale. Il est apparu, en effet, particulièrement utile de dresser un bilan global
de la situation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
en matière d’endettement, de leur pratiques, et des évolutions qui
apparaissaient nécessaires en ce domaine.
À cette occasion, et sans sous-estimer les progrès réalisés par les
collectivités territoriales pour améliorer la gestion de leur dette, la Cour
constatait que n’avaient pas été prises les mesures, notamment juridiques et
comptables, qui auraient permis d’enrayer le développement de la dette
structurée.
Elle a formulé douze recommandations pour améliorer l’information
sur les risques pris, pour favoriser la diversification de l’offre de prêts, pour
renforcer les moyens de contrôle interne et externe et enfin aider les
collectivités locales en difficultés.
I - L’évolution de l’offre de crédit
En 2011, le contexte du financement des collectivités locales
s’était tendu, en raison de la diminution de l’offre, de la dégradation des
conditions financières des prêts bancaires et de leur inadéquation en
termes de maturité aux besoins. À l’inverse, l’année 2012 est marquée par
une réelle détente sur un marché du crédit à moyen ou long terme
largement orienté par les interventions du Fonds d’épargne géré par la
Caisse des dépôts et consignations (CDC). Le recours au marché
obligataire a également constitué un facteur de diversification.
Cependant, l’accès aux financements à court terme pour les besoins de
trésorerie est resté difficile.
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252 COUR DES COMPTES
A - Un environnement redevenu favorable
L’action de la Banque centrale européenne (BCE) pour prévenir
tout problème d’accès aux liquidités pour les établissements financiers a
permis un retour progressif à la normale sur le marché du financement de
l’économie et une nouvelle appréciation des risques qui a, entre autres,
bénéficié aux collectivités.
Précédemment, la crise financière et l’évolution anticipée des
règles prudentielles, 239 avaient rendu plus incertain l’accès aux prêts
bancaires.240
La hausse des coûts de refinancement pour les banques et
leur réticence à assurer la transformation nécessaire à une offre de crédit à
moyen ou long terme avaient entraîné un retrait important de leur
intervention auprès des collectivités locales et ce, malgré leur caractère
peu risqué.
En 2011, les emprunteurs ont rencontré des difficultés pour couvrir
l’intégralité de leurs besoins. Ils ont été conduits à fractionner leurs prêts
auprès de différents établissements tandis que les marges bancaires et les
frais divers augmentaient. Le retrait de Dexia Crédit Local de France a,
en outre, contribué à cette dégradation.
Les observations plus récentes des chambres régionales des
comptes ont confirmé le niveau des conditions financières encore
difficiles prévalant début 2012. La situation a, toutefois, évolué
rapidement. Dès la fin du premier semestre 2012, les difficultés d’accès
au crédit se sont éloignées, comme le confirmait déjà une enquête
conduite au début de l’année 2012 par les chambres régionales des
comptes.241
Sur le plan économique, la politique accommodante de la Banque
centrale européenne (BCE) a rassuré les marchés et contribué à la baisse
des taux du marché monétaire.
239 Le dispositif Bâle III introduit, entre autres, deux ratios de liquidité à un mois et à
un an (repris dans le règlement CRR de l’Union européenne) qui visent à s’assurer à
la fois que l’établissement financier est en capacité de faire face à une insuffisance de
liquidité à un mois et à un an et que son activité de transformation est maîtrisée. 240 Voir à ce sujet, Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des
finances publiques. p. 94 et 95, La Documentation française, juillet 2012,
255 p., disponible sur www.ccomptes.fr 241 Au terme de cette enquête, il apparaissait que si les conditions de financement des
collectivités territoriales s’étaient dégradées progressivement, à l’inverse cette
situation était sans impact sur le bouclage de la section d’investissement en 2011 et
sans effet mesurable sur les perspectives d’investissement à venir (Voir rapport sur la
situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012, déjà cité).
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 253
Ces interventions ont favorisé une perception nouvelle de l’échelle
des risques qui a bénéficié aux collectivités locales. Ces dernières
représentent, en effet, traditionnellement un risque quasi-souverain, en
raison de la règle d’or : elles doivent, en effet, assurer sur leurs ressources
propres le remboursement en capital des prêts et ne peuvent emprunter
que pour le financement de leurs besoins d’investissement. Le respect de
cette règle est assuré par le dispositif légal de contrôle budgétaire qui
implique les chambres régionales et territoriales des comptes, sur saisine
des préfets. Il comporte, notamment, une procédure de rétablissement des
déficits excessifs des comptes.242
B - Un marché de crédit aux collectivités locales
progressivement solvabilisé et de nouveau attractif
En 2012, les emprunts nouveaux243
(17 Md€) ont été
majoritairement contractés en direct auprès des banques,244
de la Caisse
des dépôts et consignations (CDC) sur fonds d’épargne,245
de la Banque
européenne d’investissement (BEI), ou encore sur le marché obligataire.
L’intervention exceptionnelle sur fonds d’épargne de la CDC a contribué
à obtenir un nouvel équilibre sur ce marché.246
242 Certaines collectivités d’Alsace-Moselle sont exclues de cette procédure (articles
L2541-22 et 2453-1 du CGCT), tout en présentant des situations très dégradées. Le
respect de la « règle d’or » devrait conduire à une révision de ce régime. 243 L’emprunt (qui doit être budgétisé) est réservé au seul financement de la section
d’investissement et doit donc être distingué des crédits court terme (trésorerie),
couvrant les besoins infra-annuels et non budgétés. 244 Une part des financements de la Caisse des dépôts et consignations et de la BEI est
aussi distribuée par les banques. 245 La Caisse des dépôts et consignations gère, pour le compte de l’État, le Fonds
d’épargne lui-même alimenté par la centralisation de la majeure partie des encours de
dépôts sur livrets d’épargne réglementés (Livret A, Livret d’épargne populaire, Livret
de développement durable). 246 Sur les conditions d’évolution du modèle de financement des collectivités
territoriales : voir Cour des comptes, Rapport public thématique : L’État et le
financement de l’économie. La Documentation française, juillet 2012, 298 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
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254 COUR DES COMPTES
1 - Vue générale : une dette encore détenue par les prêteurs
historiques
À défaut de statistiques publiées,247
les graphiques ci-dessous,
issus des données de l’observatoire de la dette des collectivités locales
2012 de la société Finance Active248
, fournissent une indication sur la
répartition de la dette, par prêteurs, et sur leur part estimée du marché.
Le premier graphique illustre le fait que le stock de dette fin 2012
est encore majoritairement détenu par les prêteurs historiques : Dexia, les
groupes Banque Populaire, Caisse d’Épargne (BPCE) et Crédit Agricole.
Graphique n° 8 : les détenteurs de la dette fin 2012 (en Md€)
Source : Finance Active
Le second graphique permet de constater que les prêts octroyés, en
2012, l’ont été majoritairement par la Caisse des dépôts et consignations.
Les parts significatives de la BEI (7,8 %) et du marché obligataire
(18,4 %) constituent une nouveauté. De fait, la présence des opérateurs
traditionnels (BPCE et Crédit Agricole) semble en repli. Au surplus, tout
comme en 2011, une partie des besoins a été couverte par la consolidation
de prêts souvent anciens et à marges faibles ou encore contractés l’année
précédente avec des différés de mobilisation.
247 Pour apprécier la gestion de la dette et ses risques, au-delà des montants des
encours annuels publiés par le ministère du budget et l’INSEE, il n’est pas possible de
connaître de quels types d’emprunts ces encours sont constitués ou d’en connaître la
maturité moyenne ainsi que leur ventilation par type de taux d’intérêt. 248 Cette société est prestataire de 1 100 collectivités. Les données sont à fin 2012 et
couvrent 89,1 Md€. Un biais peut être soulevé cependant, ce sont les grandes et
moyennes collectivités qui recourent, le plus souvent, à ses services.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 255
Graphique n° 9 : l’origine des prêts en 2012 par établissement
bancaire (en %)
Source : Finance Active
C’est à partir du deuxième semestre que se manifeste une réelle
détente.
2 - L’importance des financements octroyés sur le Fonds
d’épargne
Par l’intermédiaire du Fonds d’épargne dont elle assure la gestion,
la CDC exerce une activité de financement à long terme au profit des
secteurs d’intérêt général identifiés par l’État : il en est ainsi depuis 2004
pour le secteur public local. Elle intervient désormais aussi dans le cadre
d’enveloppes exceptionnelles sur décision du Gouvernement.
Conformément à la loi, le ministre chargé de l’économie fixe les emplois
du Fonds d’épargne. Il détermine aussi les conditions de taux concernant
les prêts249.
En 2012, le Fonds d’épargne a poursuivi son activité traditionnelle
de financeur de projets structurants dans les domaines des transports
ferroviaires, des aménagements portuaires, des réseaux de distribution et
249 La Cour a souligné dans son rapport de juillet 2012 sur l'État et le financement de
l'économie, que " Le contrôle sur l'utilisation du Fonds d'épargne doit être renforcé.
Une modification législative pourrait prévoir un avis de la commission de surveillance
avant les principales décisions du ministre concernant les emplois du Fonds". Cour
des comptes, Rapport public thématique: L'État et le financement de l'économie. La
Documentation française, juillet 2012, p.248, disponible sur www.ccomptes.fr
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256 COUR DES COMPTES
de traitement des eaux et de l’assainissement, de la politique de la ville. Il
a également assuré le financement, dans le cadre des contrats de projet
État-région, des opérations d’investissement menées ou subventionnées
par les collectivités locales dans les domaines universitaires et de la
maîtrise foncière.
Ces financements structurels (d’une durée de 20 à 40 ans, parfois
plus) ont vocation à pallier les carences du marché sur ces maturités. Ils
jouent un effet de levier pour les grands projets. Les montants engagés
sont de 3,6 Md€ en 2011 et de 2 Md€ en 2012, avec des enveloppes
thématiques pluriannuelles permettant de financer des projets dans des
secteurs bien précis.250
Parallèlement à cette présence classique, les ressources du fonds
d’épargne ont été utilisées, à la demande du Gouvernement, en novembre
2011, comme cela avait été le cas lors de la crise financière de 2008, pour
faire face aux risques d’insuffisance de prêts bancaires. À cet effet, une
enveloppe exceptionnelle de financement avait été mise en place en 2011
(3 Md€ abondés de 2 Md€). En 2012, un montant de 5 Md€ en deux
enveloppes (de 2 et 3 Md€) a été engagé pour les mêmes raisons.
L’objectif visé est différent des prêts classiques : il s’agit de
combler une insuffisance de l’offre et de financer les besoins budgétaires
de l’année. L’enveloppe 2011 était aussi destinée aux hôpitaux et services
départementaux d’incendie et de secours.251
Les conditions étaient
souples, tant en termes de maturité (2 à 15 ans et plus),252
de mode
d’amortissement que de possibilités d’indexation (Euribor 3 mois, taux
fixe, indexation sur l’inflation et taux du livret d’épargne populaire). Les
prêts pouvaient être contractés jusqu’en début d’année suivante
(31 janvier 2012). Ils étaient placés soit directement par la CDC, soit par
l’intermédiaire d’une partie du réseau bancaire (Crédit Mutuel, BPCE,
Dexia Crédit Local et Deutsche Pfandbriefbank).
Dans le cadre de la première enveloppe de 5 Md€ et avec le
support de son réseau, la CDC a octroyé 1 412 prêts aux collectivités et
163 aux établissements publics de santé. Le montant global des
engagements directs s’est élevé à 3,1 Md€ (2,5 Md€ pour les seules
collectivités locales), principalement à taux fixe (1,8 Md€) et à taux
250 Source : Cour des comptes 251 Note de bilan du dispositif exceptionnel de 5 Md€ à destination des collectivités
territoriales et des établissements publics de santé (source CDC). 252 Borne à 40 ans, toutefois parfois dépassée.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 257
variable (0,9 Md€).253
La CDC a couvert toutes les strates de collectivités
et toutes les tranches de prêt de moins de 100 000 € à plus de 10 M€.
Pour 62 % des contrats les montants étaient inférieurs à 1 M€.
Les contrôles des chambres régionales des comptes confirment que
de nombreuses collectivités ont ainsi eu recours à ces enveloppes
exceptionnelles. Il a été observé que les incertitudes sur l’accès au crédit
et l’absence de visibilité sur l’évolution du marché ont pu les y inciter à
titre de précaution et compte tenu des conditions financières proposées.
À cet égard, la publication des barèmes des offres de la CDC a
servi de référence à un marché en perte de repère.254
Au cours du premier
semestre 2012, les conditions des prêts avaient conservé des niveaux très
élevés : par exemple, le barème d’avril 2012 était à 5,13 % pour les taux
fixes. À ces niveaux de prix, les finalités poursuivies par le
Gouvernement étaient de ne pas faire de concurrence aux établissements
financiers et de ne pas les évincer du marché.
Mais les autres prêteurs se sont, dans la pratique, adossés aux
barèmes publiés par la CDC, s’assurant ainsi une rentabilité élevée, tout
en disposant de ressources moins onéreuses que celles servant au
financement de ces enveloppes exceptionnelles.
Le Gouvernement a accepté une détente des conditions proposées.
En octobre 2012, les barèmes sur EURIBOR 3 mois et sur taux fixe ont
nettement baissé. Quelle que soit la maturité (de 2 à 15 ans), les
conditions sont passées d’EURIBOR + 320 points de base (barème
d’avril 2012) à + 240 points de base. Les taux fixes sur 15 ans ont, pour
leur part, évolué de 5,34 % à 3,95 %.
Les craintes d’éviction de la concurrence par les prix ne se sont
finalement pas réalisées mais, en revanche, un effet d’éviction sur les
montants offerts a pu être relevé. En effet, la Caisse accorde aux
emprunteurs un montant qui est fonction des prévisions budgétaires de
ceux-ci pour l’année considérée. Elle en fixe ainsi le plafond à 50 % du
besoin prévu. Or les prévisions d’investissement des collectivités locales
sont généralement ambitieuses (voir chapitre III). En fin d’année, les
collectivités ne mobilisent que les financements nécessaires à leurs
besoins réels. Fin 2012, elles ont donc pu les avoir satisfaits avec les seuls
prêts de la Caisse.
253 Le solde (0,4 Md€) a été contracté sur les autres indexations (taux du LEP et
inflation). 254 Source : Caisse des dépôts et consignations, barèmes de novembre 2011 à
décembre 2012 des prêts sur enveloppes exceptionnelles.
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258 COUR DES COMPTES
D’autre part, la CDC a continué à assurer une certaine souplesse
entre la signature du contrat et le décaissement des fonds (pour la dernière
enveloppe 2012, la mobilisation des fonds pouvait intervenir jusqu’au
30 avril 2013). Cette souplesse s’est aussi manifestée au travers des
maturités proposées. Il est ainsi probable que certaines collectivités,
agissant avec prudence, aient levé plus de ressources que nécessaire sur le
seul exercice 2012.
3 - Le maintien des prêteurs historiques et la présence encore
discrète de la Banque postale
En 2012, les prêteurs historiques autres que DEXIA (à savoir,
essentiellement, BPCE, Crédit agricole) ont maintenu une présence
active. Leurs volumes de prêts peuvent être évalués entre 7 et 8 Md€,
dont une partie correspond probablement à des contrats signés en 2011.
Ces deux établissements ont réalisé plus des deux tiers de l’offre bancaire
(hors Caisse des dépôts et consignations et BEI).
Le maintien des prêteurs historiques
La communauté d’agglomération du pays ajaccien (CAPA) a
emprunté 9,5 M€ sans difficulté particulière à nouveau auprès de la Caisse
d’épargne (4 M€), de la Société générale (2,5 M€) et la Caisse des dépôts et
consignations (3 M€). De plus elle a encaissé auprès de plusieurs organismes,
de manière différée, des sommes relatives à des contrats souscrits en 2010 et
2011 comportant une clause relative à cette possibilité (offerte sans frais)
pour un montant total de 9,8 M€.
Source : enquête réalisée par les chambres régionales des
comptes début 2013
Par ailleurs, La Banque postale (LBP) a, pour sa part, obtenu son
agrément en mai 2012 pour intervenir sur le marché du crédit aux
collectivités territoriales. Les produits proposés sont simples, adossés en
liquidité et avec une marge transparente. Compte tenu de la mise en place
progressive de son réseau, elle a tenu une place marginale dans les
financements à moyen ou long terme. D’après la banque, il a été réalisé
100 M€ de prêts long terme alors même qu’une enveloppe de 1 Md€,
financés sur fonds propres avait été anticipée.255
Cela s’explique probablement par les délais de mise en œuvre de la
commercialisation et de la production de son offre, eux-mêmes liés au
255 En revanche, comme mentionné ci-après, cet établissement a fait une apparition
remarquée sur le marché du court terme.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 259
règlement du plan de résolution de Dexia et à la mise en place des
nouveaux acteurs avec le concours de la Banque postale. Au surplus, à la
fin novembre 2012, les collectivités locales avaient déjà contracté
l’essentiel de leurs prêts.
Les autres banques (Société Générale, Crédit Mutuel, BNP, Crédit
Coopératif notamment) sont également intervenues en 2012, souvent
pour des montants plus faibles. Certaines ont une présence plutôt
régionale.
Enfin, l’année 2012 a été marquée par le renforcement de la
présence des banques allemandes (entre 500 M€ et 1 Md€). Leurs
conditions financières sont souvent plus compétitives en raison même du
mode et des conditions de refinancement des Landesbanken. Elles
obtiennent en tant qu’émetteurs publics d’excellentes notations. Les
marges sur index voisinent les 170 points de base, avec des frais très
limités.
4 - La Banque Européenne d’Investissement, un partenaire de
plus en plus présent
La part de la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le
financement des collectivités locales a progressivement augmenté. Elle
est traditionnellement positionnée sur le financement de projets
(infrastructures, plan de rénovation urbaine, investissements
environnementaux notamment), menés par les grandes collectivités
(régions, départements, communautés urbaines), ce qui, selon
l’association des maires de France, pose la question d’une harmonisation
des critères d’éligibilité avec la Caisse des dépôts et consignations. Une
partie de ses financements est placée par les réseaux bancaires. Ils
peuvent alors concerner de plus petits emprunteurs.256
L’appel aux financements de la BEI est lié à l’arrivée à maturité
d’importants projets structurants (LGV, autres grandes infrastructures) et
à ses conditions financières jugées attractives. Ainsi, pour les
financements directs, les marges sont en moyenne de 1,02 à 1,05 % et
pour les financements proposés par l’intermédiaire des banques, de
1,40 %. Enfin, la BEI est le seul établissement à proposer encore
aujourd’hui des conventions pluriannuelles qui permettent de lever les
fonds en fonction des besoins réels.
256 En 2011, 1,3 Md€ de prêts, refinancés auprès de la BEI, ont ainsi encore été
distribués sur le secteur public local par Dexia, source : Cour des comptes.
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260 COUR DES COMPTES
L’accès au financement BEI
De nouvelles régions ont accédé à des emprunts de la Banque
européenne d’investissement qui proposent des conditions financières
relativement attrayantes257
.
La ville de Nantes a obtenu de la Caisse d’Épargne sur enveloppe
BEI-développement durable/ANRU, 10,2M€ à Euribor 3mois + 70 pb sur 15
ans. Les emprunts BEI ont permis de bénéficier de taux bonifiés par rapport
aux conditions de marché présentant des marges encore très élevées en 2012.
Cette collectivité a indiqué qu’aucun refus de prêt de la part de ses
partenaires bancaires n’avait été observé. Par ailleurs, les conditions sur la
durée (15 ans) et sur le type de produits souhaités (taux fixe/taux variable)
ont été respectées.
Source : enquête réalisée par les chambres régionales des
comptes début 2013
C - Un recours de plus en plus important au marché
obligataire
Les collectivités locales ont longtemps eu recours de manière
marginale au marché obligataire pour leurs besoins de financement. En
2012, ce mode de financement s’est sensiblement développé, sous des
formes classiques ou plus innovantes.
1 - Le marché obligataire classique
L’année 2012 est marquée par un niveau exceptionnel de
financements directs sur les marchés financiers. Les volumes
d’obligations émis sont importants (2,1 Md€). L’encours de la dette
obligataire s’élève désormais à 7,7 Md€ (contre 5,6 Md€ en 2011, 5 Md€
en 2010 et 4,7 Md€ en 2009). La part de l’obligataire atteint près de 6 %
de la dette des collectivités locales.
257 Source : Association des régions de France (ARF).
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 261
Les conditions financières sont souvent perçues comme plus
attractives que celles du secteur bancaire traditionnel. Le développement
de la notation des collectivités locales témoigne de l’intérêt qu’elles
portent à ces possibilités de financement. En février 2013, les chambres
régionales des comptes avaient ainsi relevé qu’une douzaine de
collectivités de l’échantillon retenu s’inscrivaient dans ces démarches, en
préalable à des intentions d’émissions propres.
Une quarantaine de collectivités bénéficieraient aujourd’hui d’une
notation long terme. La notation n’est pas une obligation258
; elle
contribue toutefois à la notoriété de l’émetteur sur le marché et à
l’information de celui-ci sur le degré de risques. Le coût de l’opération est
estimé entre 15 000 à 25 000 €, chaque année.259
Historiquement, l’accès direct à ce marché était plutôt réservé aux
collectivités de grande taille : d’une part, le montant des émissions
pouvait s’avérer être un handicap en dessous de 100 M€, d’autre part le
manque de régularité dans les émissions était aussi un inconvénient.
L’année 2012 montre de ce point de vue une évolution avec la
multiplication d’émissions de plus faibles montants.
258 Voir sur ce sujet le rapport de la mission commune d’information sur le
fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation « Agences
de notation pour une profession règlementée » Sénat-juin 2012 259 Chambre régionale des comptes d’Alsace, Communauté urbaine de Strasbourg,
juin 2012. Disponible sur www.ccomptes.fr
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262 COUR DES COMPTES
Emprunts obligataires
Deux exemples de collectivités locales ayant contracté récemment des
emprunts obligataires figurent ci-après.
En juin 2012, la communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise
(Val-d’Oise) a décidé de procéder seule à une émission obligataire sur les
marchés financiers. Cette opération lui a permis de bénéficier de 25 M€ le
8 août 2012 et ainsi de couvrir son besoin de financement pour 2012 dans des
conditions optimisées (taux fixe de 3,90 %, contre des taux de près de 5 %
proposés par les établissements bancaires).
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes d’Île-
de-France sur la communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise
Pour concrétiser son nouveau projet d’emprunt obligataire, la ville de
Marseille a sollicité le marché obligataire par le biais d’une émission
publique auprès des investisseurs institutionnels européens. Elle a mobilisé
150 M€, au remboursement in fine, à un taux fixe de 4 % par an pendant
10 ans. Les caractéristiques de l’émission ont été fixées par deux
délibérations des 19 mars et 9 juillet 2012. La transaction a été réalisée le
11 juillet 2012 avec une date de règlement le 18 juillet 2012.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de
Provence-Alpes-Côte d’Azur sur la ville de Marseille
En octobre 2012, une émission groupée a été réalisée à l’initiative
de l’association des communautés urbaines de France. Elle regroupait
44 collectivités locales. Non notée, l’opération a permis le placement de
610 M€ d’obligations à des conditions correctes. Dans son rapport public
thématique sur la gestion de la dette publique locale de 2011, la Cour
relevait que la mutualisation des émissions pouvait constituer une réponse
pour accroître les volumes et favoriser l’accès aux marchés financiers.
Pour leur part, les régions ont démultiplié leur recours au
financement obligataire. La région Île-de-France a ainsi réussi à lever
618 M€ sur 12 ans, l’émission se présentant, comme « un investissement
environnemental et socialement responsable » (ISR).
D’une façon générale, en 2012, les conditions financières des
émissions obligataires, prime d’émission comprise, se sont révélées plutôt
moins élevées que celles des financements bancaires courants.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 263
L’emprunt obligataire comme stratégie de financement
Pour la région des Pays de Loire, le coût moyen de l’opération auprès
des particuliers, couplée de manière subsidiaire à une émission auprès
d’investisseurs institutionnels est de 3,7 % soit un coût bien inférieur à celui
d’un financement bancaire du moment. Au 29 octobre 2012, la marge
moyenne pratiquée par les banques (y compris les prêteurs institutionnels
comme la Caisse des dépôts et consignations) s’établit en effet à Euribor +
2,53 % selon le journal des offres de Finance Active portant sur les 50
dernières offres de prêts aux collectivités.
Cette situation a conduit la région Pays de Loire à privilégier une
stratégie de financement visant à donner priorité à l’obligataire face à
l’assèchement des sources de financement bancaires et à rechercher une
diversification des sources de financement obligataires (notamment auprès
des particuliers) pour ne pas dépendre uniquement des investisseurs
classiques sur les marchés financiers. Ainsi, 100 % du besoin de financement
de l’exercice a été couvert par le recours à l‘emprunt obligataire. Le recours
aux marchés de capitaux s’est fait via le programme d’émissions obligataires
(programme EMTN) de 500 M€ mis en place par la région en octobre 2011.
Source : enquête réalisée par les chambres régionales des
comptes début 2013
2 - Les recours à d’autres voies plus innovantes
Deux exemples peuvent être donnés de formules nouvelles de
placements auprès d’investisseurs non bancaires.
au cours de l’année 2012, les Landesbanken ont proposé des
financements sur « Schuldschein »260
. Il s’agit de placement
privé intermédié, beaucoup plus simple en termes de gestion
administrative pour la collectivité locale. Le contrat de prêt
permet à la banque de transférer aux investisseurs finaux tout
ou partie de l’encours concerné. La banque assure ainsi le
paiement entre emprunteurs et prêteurs. L’amortissement est
cependant in fine ;
par ailleurs, certaines banques ont choisi d’orienter les
ressources de leurs filiales d’assurance vers le placement long
terme des collectivités locales. Les sociétés d’assurances
peuvent, en effet, placer à certaines conditions leurs fonds dans
260 Le Schuldschein est un "contrat de crédit" conclu directement entre un emprunteur
et un investisseur et ce, par l’intermédiaire d’une banque qui structure l’opération.
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264 COUR DES COMPTES
des titres de créances. La banque titrise ses crédits (qui sont
regroupés) et les vend ainsi à un véhicule chargé du placement
sous forme obligataire auprès de ses filiales d’assurance. Pour
la collectivité, le prêt se présente comme un prêt classique. Il
est amortissable. En revanche, à la différence du Schuldschein,
les conditions se rapprochent, encore aujourd’hui, des marges
bancaires.
Il est permis de penser que ce mécanisme est appelé à se
développer à l’avenir.
D - Un recours au crédit à court terme encore difficile
Pour satisfaire leur gestion de trésorerie,261
les collectivités locales
font appel aux crédits de court terme. Ces financements sont distincts des
prêts à moyen et long terme qui financent uniquement la section
d’investissement, conformément aux règles d’équilibre budgétaire.
L’anticipation des exigences des nouvelles règles issues des
accords de Bâle III (concernant le ratio de liquidité)262
avait conduit à une
contraction importante de l’offre dès 2011. Après le retrait de la banque
Dexia, les autres établissements n’ont pas accepté de couvrir la demande
supplémentaire ainsi créée. De plus, ils ont progressivement limité leurs
prêts à beaucoup moins de 50 % de leurs engagements précédents.
De manière générale, les conditions de prix se sont également
fortement dégradées. Outre les marges sur index (en moyenne entre 250
et 300 points de base), des commissions d’engagement, de non utilisation
et d’autres frais divers, dont l’impact actuariel n’est pas négligeable, ont
été exigées par les prêteurs.
La mise en place de commissions
Pour la première fois, pour la ville de Laval, les banques ont introduit
une clause de commission pour non utilisation du crédit de trésorerie,
amenant à limiter le montant de la ligne de trésorerie souscrite.
Source : enquête réalisée par les chambres régionales des
comptes début 2013
261 La trésorerie des collectivités étant obligatoirement déposée auprès du Trésor et
non rémunérée, de nombreuses collectivités ont développé depuis le début des années
1990, des stratégies visant à limiter leur trésorerie courante, ce qui nécessite toutefois
de pouvoir faire appel, à des financements de très court terme. 262 Voir supra note 242.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 265
En juillet 2012, la révocation unilatérale des encours des crédits
long terme renouvelable par Dexia Crédit Local a rendu très difficile,
pour les collectivités locales importantes, la gestion active de leur
trésorerie. Ce phénomène est également préjudiciable aux émetteurs de
billets de trésorerie qui doivent impérativement disposer de lignes
garanties263
pour couvrir leurs émissions.
Cependant, au cours du second trimestre, une détente progressive
s’est amorcée, compte tenu notamment de l’importance des liquidités
accordées par la Banque centrale européenne au système bancaire dans
son ensemble. Les établissements trouvent, à nouveau, dans ces produits
une rémunération attractive et sans risque. Fin octobre, dans certaines
propositions, les marges sur EONIA264
s’établissaient à 1,30 %. De
même, les commissions d’engagement tendent à se réduire de 0,25 % à
0,15 %.
L’offre La Banque postale a fait une apparition remarquée :
l’encours de crédits court terme accordés par cet établissement atteignait
1,6 Md€265
. Du fait de la structure même de son bilan, elle a pu alimenter
la demande sans être obligée de se refinancer. Elle a ainsi proposé des
lignes indexées sur EONIA + marge (180 points de base).
L’évolution du marché du crédit à court terme
La communauté d’agglomération du Pays ajaccien (Corse du Sud) a
consulté pour une ligne de trésorerie ; seule La Banque postale a répondu
favorablement.
Source : enquête réalisée par les chambres régionales des
comptes début 2013
En outre, certaines collectivités ont pu continuer leurs programmes
d’émission de billets de trésorerie.266
Mais les contraintes techniques et
d’organisation limitent encore leur extension (parmi les collectivités
263 Une ligne de back up est une ligne de crédit non tirée que la collectivité met en
place avec une banque ou un syndicat de banque. La ligne n'est tirée que si les
conditions de marché ne permettent plus à la société de se financer par des billets de
trésorerie. 264 EONIA (Euro Overnight Index Average) est le taux au jour le jour du marché
monétaire européen. C'est un taux moyen pondéré par les transactions déclarées par
un échantillon représentatif d'établissements de la zone euro. 265 Source : La Banque postale, données février 2013. 266 Le billet de trésorerie est un titre de créance négociable (TCN) émis à taux fixe ou
variable, dont la durée de placement s’étend d’un jour à un an. Le montant unitaire
minimum du coupon relatif au billet de trésorerie est fixé à 150 000 Euros et la
rémunération est déterminée en fonction de la notation de l’émetteur.
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266 COUR DES COMPTES
concernées : la région Île-de-France, les villes de Paris, Lyon, Boulogne-
Billancourt). Les investisseurs sont réguliers et trouvent sur ce marché
des conditions de rémunération intéressantes.
À cet égard, les agences de notation accordent désormais une
attention toute particulière au niveau de la trésorerie des collectivités.
Leur référentiel renforce d’ailleurs cette exigence.
Un financement qui présente un intérêt pour les collectivités
L’intérêt financier est aussi très réel pour les collectivités émettrices,
qui réalisent avec ce type de financement des économies financières.
La région des Pays de Loire a réalisé en 2012, 23 émissions de billets
de trésorerie pour des montants allant de 20 à 100 M€ sur des périodes de 8 à
39 jours avec une marge moyenne équivalente EONIA + 0,06 %.
Source : enquête réalisée par les chambres régionales des
comptes début 2013
Bien que le nouveau paysage du financement local ne soit pas
encore totalement stabilisé, les difficultés d’accès au crédit sur le moyen
et le long terme se sont estompées au cours de l’année 2012. Toutefois, il
n’en est pas encore tout à fait de même sur le court terme. Début 2013,
cette tendance se confirme. Néanmoins, il reste des problèmes à résoudre
avant que le marché du crédit aux collectivités locales ne puisse retrouver
un équilibre satisfaisant.
II - Un nouveau contexte encore marqué par des
incertitudes
Le marché de l’offre bancaire aux collectivités locales est
actuellement en profonde recomposition à la suite du retrait de son
principal acteur, la Banque Dexia Crédit Local de France. Par ailleurs,
une partie des emprunts structurés (voir annexe 10 sur l’émergence
progressive de contrats risqués), contractés auprès de divers
établissements, dont Dexia, depuis un peu plus d’une dizaine d’années,
pourrait constituer un facteur d’aggravation de la situation de certaines
collectivités locales. En effet, l’évolution des charges financières
associées aux prêts les plus risqués est, dès à présent, susceptible de
dégrader fortement leur situation. Aussi convient-il de porter une
attention particulière à l’information sur les instruments financiers
détenus par les collectivités locales et dont elles doivent rendre compte.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 267
A - La recomposition de l’offre de financement
Avec le retrait de Dexia Crédit Local (filiale à 100 % du groupe
franco-belge Dexia) et l’arrêt des financements exceptionnels du Fonds
d’épargne, l’offre de crédit est en voie de recomposition. Les prêts de La
Banque postale, en partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations
dans le cadre d’une co-entreprise, devraient représenter à terme une part
significative ; ceux-ci bénéficieront des financements de la Société de
Financement Local (SFIL) à travers sa filiale (la Caisse française de
financement local), nouvel établissement contrôlé par l’État mais aussi
héritier d’une large partie de l’encours de prêts aux collectivités locales
cédé par Dexia.
1 - Le dispositif de substitution à la banque Dexia
Historiquement actif dans les domaines du financement du secteur
public et de la banque de détail, Dexia est un groupe bancaire européen géré
en résolution ordonnée depuis la fin 2012. Sa filiale Dexia Crédit Local a
joué un rôle majeur dans le financement du secteur public local en France
depuis plus de 20 ans267
, quoique déclinant dans les toutes dernières années
en raison des conséquences des crises financières de 2008 et 2011, qui ont
profondément remis en cause son modèle de financement. À partir de
l’automne 2011, il a fallu organiser le démantèlement d’un groupe qui n’était
plus viable en lui-même et rebâtir en France les activités de financement du
secteur public local qu’il assumait jusqu’alors, avec l’intervention forte de
l’État pour la mise en place et la garantie du financement des nouvelles
structures.
La Cour des Comptes a publié, en juillet 2013, un rapport public
thématique intitulé « Dexia : un sinistre coûteux, des risques persistants ».
Elle examine notamment les conditions dans lesquelles les États français et
belge sont parvenus, non sans difficultés, à un accord avec la Commission
européenne sur les éléments constitutifs du plan de résolution, approuvé par
cette dernière le 28 décembre 2012.
267 Secteur public local entendu ici au sens large : non seulement collectivités locales
mais aussi établissements publics de santé et organismes de logement social. DCL a
succédé à l’ancienne CAECL, établissement public adossé à la CDC, devenu crédit
local de France (CLF), transformé en SA à la fin des années 80, puis introduit en
bourse en 1991. Le groupe Dexia a vu le jour en 1996 par l’alliance du Crédit
communal de Belgique et du CLF.
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268 COUR DES COMPTES
À cette occasion, la Cour formule plusieurs recommandations,
mentionnées dans le présent rapport, afin de limiter les effets que la situation
de Dexia fait peser sur les finances publiques.
Les principaux éléments du schéma de résolution sont les suivants.
En premier lieu, Dexia Crédit Local (DCL) cède à une nouvelle
entité, la Société de financement local (SFIL), l’ex DMA (Dexia
Municipal Agency), jusqu’alors filiale à 100 % de DCL, société de crédit
foncier.268
DMA devient la CAFFIL, et porte une part très majoritaire de
l’encours des crédits au secteur public local et notamment de crédits
structurés de DCL. La SFIL est détenue à hauteur de 75 % par l’État, de
20 % par la CDC et de 5 % par La Banque postale. Elle vise plusieurs
objectifs que l’on peut regrouper en deux :
d’une part, gérer l’encours de crédits au secteur public local
figurant au bilan de la CAFFIL, soit 47,5 Md€ en septembre
2012 dont 8,4 Md€269
de crédits structurés sensibles. Elle a pour
mission de renégocier ces prêts, de procéder à leur
restructuration et d’assortir les négociations de financements
complémentaires qui compteront comme une production
nouvelle pour 1 Md€ par an (à prix coûtant :
3 % sur 15 ans) ;
d’autre part, pourvoir au financement, en s’appuyant sur la
CAFFIL270
, d’une production nouvelle de prêts de moyen et
long terme elle-même assurée par le biais d’une co-entreprise
entre La Banque Postale et la Caisse des dépôts et
consignations, intitulée « La Banque postale Collectivités
Locales », ayant le statut d’intermédiaire en opérations de
banque.
La Caisse des dépôts et consignations assure en partie la liquidité
de la SFIL en s’engageant à lui consentir une ligne à prix de marché.
En second lieu, nonobstant la cession de DMA, entité porteuse de
l’essentiel des crédits, de DCL à la SFIL comme indiqué ci-dessus, Dexia
268 Les sociétés de crédit foncier (SCF) sont des établissements de crédit dont l’objet
unique est de refinancer des prêts et titres par des obligations foncières de haute
qualité de crédit. Celle-ci est assurée ainsi : les titres émis bénéficient d’un privilège
légal qui leur garantit un droit prioritaire sur les flux des actifs, lesquels permettent le
remboursement en priorité des obligations foncières. Celles-ci sont en outre sécurisées
par le surdimensionnement de l’actif de la SCF. 269 8,4 Md€ de prêts sensibles concentrés sur 870 emprunteurs (source : SFIL). 270 Qui émettra à nouveau dès 2013 des obligations foncières. Elle a procédé à une
première émission, le 9 juillet 2013, pour 1 Md€.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 269
Crédit Local271
, détiendra encore un portefeuille de prêts aux collectivités
locales soit 15,7 Md€ dont environ 1,2 Md€ de prêts structurés sensibles
« hors charte ». L’établissement pourra à cet égard octroyer de nouveaux
crédits dans une limite de 600 M€ dans le but d’accélérer leur
désensibilisation selon certaines modalités approuvées par la Commission
européenne.
2 - Les interrogations liées à cette nouvelle organisation
S’agissant de la nouvelle activité de production de la co-entreprise
LBP- Collectivités Locales financée par la SFIL/CAFFIL, il est envisagé
qu’elle atteigne un volume de 4 Md€ par an en rythme de croisière, soit
environ 25 % du marché.
Il faudra sans doute attendre la fin de l’exercice 2013 pour porter
une première appréciation sur la montée en puissance de ce nouvel acteur
du financement des collectivités locales et sur les conditions dans
lesquelles il peut obtenir un niveau d’équilibre entre les exigences de
rentabilité qui sont les siennes (avec un partage de la marge entre La
Banque postale et la CAFFIL) et les besoins de financement sur le
moyen/long terme à un coût acceptable pour les emprunteurs.
En ce qui concerne le stock issu de DCL, les collectivités locales
pourront être concernées par les deux établissements (Dexia « résiduel »
et SFIL) en fonction de leurs emprunts structurés. Par ailleurs, les prêts
structurés correspondent à différents types, dont une part porte de très
sérieux risques financiers. Ces derniers sont généralement classés « hors
charte», au niveau 5 et ou en E (indice hors zone euro, écarts d’indice
hors zone euro, produits avec des multiplicateurs supérieurs à 5).
La politique de désensibilisation de SFIL consiste à privilégier la
sécurisation définitive des emprunts structurés sensibles par un
refinancement à taux fixe. Pour faciliter le paiement de l’indemnité par
l’emprunteur, SFIL propose son refinancement à prix coûtant. Pour aider
à la désensibilisation, SFIL dispose d’une enveloppe de financements
nouveaux de 1 Md€ qu’elle propose au prix de marché. SFIL a établi une
classification de ses encours sensibles selon l’intensité de la structuration
et l’activation ou non de la formule structurée, classification s’appuyant
directement et exclusivement sur la chartre Gissler.
271 Au sein du groupe DEXIA reconfiguré pour gérer un très important portefeuille
d’actifs en extinction, avec, pour son financement, la garantie des États belge et
français à hauteur de 85 Md€.
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270 COUR DES COMPTES
La situation décrite concerne aussi d’autres établissements
bancaires. Elle fait aussi peser de graves incertitudes en raison des
contentieux en cours.
B - Les problèmes posés par les emprunts structurés
Depuis le début des années 2000, une part croissante de
l’endettement des collectivités locales a été contractée sous la forme
d’emprunts dits « structurés ». Leur origine a été traitée dans le rapport
public thématique sur la gestion de la dette publique locale de la Cour des
comptes publié en juillet 2011.272
Elle s’explique, notamment, dans un
contexte de hausse des taux d’intérêt à partir de 2003, par le caractère
attractif des taux d’intérêt bonifiés de départ proposés, par les politiques
de commercialisation des banques et par les orientations de gestion de
certaines collectivités qui y ont vu un avantage immédiat, sans toutefois
qu’elles appréhendent toujours correctement le risque lié à la complexité
de certaines indexations jouant sur toute la durée du contrat.
1 - L’état des lieux
Dans le rapport public thématique sur la gestion de la dette
publique locale, les juridictions financières, reprenant les propositions de
« recensement de l’état de dette des CEPL » formulées à l’occasion du
rapport public annuel de février 2009273
, recommandaient la mise « en
place d’un suivi statistique global de la structure de la dette (notamment
en terme de maturité et d’exposition au risque de taux) des collectivités
locales et de leurs établissements publics débouchant sur la publication
d’un rapport annuel national ».274
En juillet 2012, en application de l’article 5 de la loi de finances
rectificative pour 2011 du 2 novembre 2011, le Gouvernement a remis un
rapport au Parlement sur « les emprunts structurés des collectivités
territoriales et organismes publics, comportant soit un risque de change,
soit des effets de structure cumulatifs ou dont les taux évoluent en
272 Cour des comptes, Rapport public thématique : La gestion de la dette publique
locale, La Documentation française, juillet 2011, 210 p., disponible sur
www.ccomptes.fr 273 Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, Les risques pris par les
collectivités territoriales et les établissements publics locaux en matière d’emprunt,
p. 277, La Documentation française. 768 p., disponible sur www.ccomptes.fr 274 Cour des comptes, Rapport public thématique : La gestion de la dette publique
locale, page 95, recommandation n° 1-5, La Documentation française, juillet 2011,
210 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 271
fonction d’indice à fort risque ». Les emprunts visés étaient ceux relevant
pour leurs indices sous-jacents des classes 3, 4 et 5 de la charte de
bonne conduite conclue en décembre 2009 entre certains établissements
bancaires et des associations d’élus.275
Le Gouvernement s’est, toutefois, limité au recensement des
emprunts concernés à partir de la classe 4 et de la cotation D, les
considérant comme « les plus risqués en raison de leur structure (effet
multiplicateur de 3) ou à raison de la volatilité de l’indice sous-jacent ou
de l’absence de visibilité sur l’évolution de cet indice (hors zone euro)».
Ayant entrepris ces travaux en février 2011, l’administration
déclare s’être heurtée à des difficultés, les collectivités locales n’ayant pas
mis à jour l’état de la dette, issu des arrêtés ministériels du 16 décembre
2010, constituant la base du recensement. La technicité du sujet paraît
aussi avoir posé des problèmes. Plus d’un an après, « afin de permettre
aux collectivités et aux préfectures de mieux aborder la question, » un
guide pratique a accompagné une nouvelle circulaire en mars 2012.276
Outre le guide, la circulaire susvisée prévoyait la mise en place de
formations à destination des personnels de l’administration.
L’étude a concerné les communes, les départements, les régions et
les établissements publics de coopération intercommunale (GFP et
syndicats). Elle a recensé toute la dette structurée des régions, des
départements et des communautés urbaines. En revanche, les communes,
les communautés de communes et d’agglomération, les syndicats et
syndicats d’agglomération nouvelle n’ont vu leurs emprunts que
partiellement identifiés (entre 48 et 94 %). Le rapport du Gouvernement
souligne que les données sont voisines de celles communiquées à
l’occasion du rapport de la commission d’enquête parlementaire présidée
par M. Claude Bartolone277
, député, et par les cabinets de conseil
intervenant sur ce marché.
Il a ainsi été recensé 1 478 collectivités concernées avec un
encours d’emprunts les plus risqués de 14 Md€, soit 9 % du total de la
dette des collectivités locales. Les collectivités concernées avaient un
275 La charte n’a pas concerné tous les établissements de crédit. Par exemple, le Crédit
Mutuel et les banques étrangères (RBS, Depfa, notamment) n’ont pas été signataires.
Les classes retenues pour l’étude correspondent aux écarts d’indice de la zone euro
(3), aux indices hors zone euro (4) et écarts d’indice dont l’un est un indice hors zone
euro et écart d’indices hors zone euro (5). 276 Circulaire du 22 mars 2012 portant sur la création d’une cellule de suivi de la
gestion de la dette des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
(NOR : IOC 1207888C Annexe 1). 277 Assemblée nationale, rapport n° 4030 du 6 décembre 2011.
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272 COUR DES COMPTES
encours total de dette de 79 Md€, soit pratiquement 50 % de la dette
totale. Dans l’encours de celles exposées, les emprunts structurés des
catégories visées représentaient 18 % en moyenne. Pour le
Gouvernement, la concentration de la dette structurée est plus forte dans
les grandes collectivités. Il est aussi relevé qu’environ 900 emprunteurs
détiennent des prêts classés « hors charte » (6 Md€), soit 44 % du stock
global.
De nombreux rapports de chambres régionales des comptes
évoquent aussi la dette structurée, et mesurent son poids pour l’organisme
contrôlé et éventuellement les risques portés. Ils en rappellent la genèse
des opérations et le défaut d’information adéquate de l’assemblée
délibérante.
2 - Les solutions proposées hors contentieux
Diverses solutions ont été formulées pour régler les problèmes
rencontrés. Elles se heurtent toutefois à la difficulté de régler les
situations les plus obérées. Certains risques se sont effectivement
matérialisés par une brutale augmentation des intérêts payés. Des
collectivités locales ont ainsi pu se trouver dans une situation mettant en
cause leur capacité à financer leurs investissements futurs.
La difficulté de trouver une solution globale tient à la fois à la
complexité et à la diversité des contrats, mais aussi et surtout aux
montants de certaines indemnités de refinancement. Celles-ci peuvent
même être plus élevées que le capital restant dû.
Dans la pratique il existe plusieurs options pour l’emprunteur.
Avant même de considérer les solutions préconisées par différents
rapports, l’évolution actuelle des marchés permet ou pourrait permettre à
l’avenir de saisir des opportunités pour limiter les charges financières que
représentent lesdits emprunts. Des mesures plus radicales pourraient aussi
être adoptées par le législateur pour l’avenir.
a) Les solutions offertes par l’évolution des marchés
Depuis plusieurs années, des possibilités de sécurisation sont
apparues. Pour les détenteurs de prêts indexés par exemple sur des écarts
de parité Yen/dollar ou Yen/Euro, l’affaiblissement de la monnaie
nippone offre depuis quelques mois des possibilités de réaménagements
ou de sortie à moindre coût. De nombreuses collectivités ont d’ailleurs
procédé à des réaménagements ou évoquent la possibilité de recourir à
des instruments financiers pour sécuriser leur position.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 273
Une sécurisation de l’encours de la dette
De nombreuses collectivités souhaitent désormais sécuriser leur
encours de dette.
Ainsi, la commune de Wattrelos (Nord) ne souscrira plus que des
emprunts d’une durée maximale de 40 ans à taux fixes ou variables
« classiques » avec plafond. La ville ne s’interdit pas les renégociations mais
ne pratiquera pas de swaps (contrats d’échange de taux d’intérêts)
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de
Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la commune de Wattrelos
A contrario, la position de la Banque nationale suisse (BNS)
freinant l’appréciation excessive de sa monnaie, fixant son cours
« plancher » à 1,20 CHF/EUR et rachetant les devises étrangères de façon
illimitée, place de façon durable les collectivités françaises exposées dans
un scénario dégradé.
Aussi, convient-il d’explorer des solutions moins onéreuses pour
les collectivités concernées et donc pour le contribuable local, d’autant
que ces emprunts ont souvent une durée résiduelle longue.
b) Les préconisations émises par différents rapports
Le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale
sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux
de décembre 2011 préconisait, pour l’apurement du stock existant, un
regroupement desdits acteurs sous l’égide de l’État. Cela devait faciliter
la négociation d’une solution globale, et non collectivité par collectivité.
Un rapport de l’inspection générale des finances278
estime à contrario
souhaitable que les collectivités concernées assument chacune, sans
attendre, directement leur perte.
En effet, selon ce rapport :
les collectivités devraient préférer la neutralisation effective de
leurs positions à des mesures d’adaptation transitoires sur 2 à 3
ans pour neutraliser l’effet de quelques échéances dégradées ;
278 www.empruntstoxiques.fr/IMG/.../Rapport_IGF- : contre garantie de l’État
sur un portefeuille de prêts Dexia municipal Agency, juin 2012.
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274 COUR DES COMPTES
pour les prêts dont le risque ne s’est pas encore manifesté, elles
devraient recourir à un instrument de couverture pour sécuriser
la position ou accepter une réduction partielle des risques en
souscrivant à un nouveau prêt moyennant le risque porté par le
précédent contrat ;
pour les autres, l’inspection générale des finances préconise de
rembourser par anticipation le prêt et de payer donc la soulte.
D’après l’inspection générale des finances, la majorité des
collectivités sont en mesure de procéder à cette solution en y
consacrant leur autofinancement ;
pour les collectivités insolvables, il est préconisé de mettre en
place des mesures de retour à l’équilibre (augmentation des
impôts, cessions d’actifs, notamment), dans le cadre du contrôle
budgétaire exercé par le préfet et les chambres régionales des
comptes ou de procéder à l’effacement partiel de la créance.
Ces différentes approches tiennent largement à une vision
contrastée de la responsabilité des acteurs de cette crise : risques
clairement identifiables par les emprunteurs et leurs conseils dès l’origine
de la mise en place des crédits, selon l’inspection générale des finances,
responsabilité partagée pour le rapport de la commission d’enquête
parlementaire, les banques ayant développé une politique commerciale
agressive et souvent trompeuse. C’est celle-ci qui a amené certaines
collectivités à choisir la voie contentieuse.
La Cour des comptes, pour sa part, dans son rapport public
thématique de juillet 2011, estimait que les responsabilités étaient
partagées et faisait des propositions pour l’avenir.
c) La création d’un fonds de soutien
La loi de finances rectificative pour 2012 (article 48) a institué un
fonds de soutien de 50 M€ pour les collectivités territoriales et leurs
groupements ayant contracté des emprunts structurés. Il répond à l’une
des recommandations du rapport de la commission parlementaire présidée
par M. Bartolone. Ce fonds est financé à hauteur de 25 M€ par
prélèvement exceptionnel en 2012 sur le produit des amendes de police
de la circulation279
et de 25 M€ par abondement de l’État.280
279 Fonds défini au b du 1° du B du I de l’article 49 de la loi n° 2005-1719 du
30 décembre 2005 de finances pour 2006. 280 Crédits budgétaires ouverts sur le programme « concours spécifique et
administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 275
Le fonds est en mesure d’accorder des aides, dans la situation où la
collectivité locale, ayant négocié un accord avec le ou les établissements
prêteurs, ne serait pas en mesure de faire face à ses obligations eu égard
au coût des refinancements, de nature à mettre en cause son équilibre
financier. La mesure est accompagnée d’une enveloppe de 5 M€ pour
recourir à des conseils et avocats.
Les collectivités locales doivent déposer leurs demandes auprès du
préfet avant le 30 septembre 2013. Après avis de la chambre régionale
des comptes, le versement de l’aide est conditionné à la signature d’une
convention, avant le 31 décembre 2013, avec le représentant de l’État.
Elle doit prévoir un plan de retour à l’équilibre, la collectivité concernée
devant s’engager à des efforts sur ses dépenses et recettes. À fin juin
2013, trois saisines de la chambre régionale des comptes sont intervenues
en application de ce dispositif.
Cette situation peut s’expliquer à la fois par les conditions
restrictives prévues par ce dispositif et par le faible montant proposé aux
regards des enjeux. Dans ses évaluations en 2011,281
la Caisse des dépôts
et consignations Caisse des dépôts et consignations évaluait alors à
environ 1 Md€ le coût de la transformation des emprunts les plus toxiques
du portefeuille des collectivités locales en des emprunts à taux fixe sur la
durée résiduelle des contrats, à partager entre les emprunteurs et prêteurs.
Si un tel fonds peut avoir une utilité pour contribuer à régler la
situation de petites collectivités locales, il n’est pas à la hauteur des
enjeux financiers du problème pris dans son ensemble. Au demeurant,
l’annonce de la création d’un nouveau fonds, d’une toute autre ampleur,
rend ce mécanisme obsolète.
d) L’interdiction, pour l’avenir, de souscrire des emprunts à risques
Une telle mesure avait été recommandée par la Cour des comptes
dans son rapport public thématique sur le financement de l’économie de
juillet 2012282
.
À cet égard, la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation
des activités bancaires a instauré un dispositif visant à encadrer fortement
les emprunts des collectivités locales 283 . Il prévoit, en substance, que
281 AN, rapport n° 4030, pages 115 et suivantes. 282 Cour des comptes, Rapport public thématique, L’État et le financement de
l’économie, p. 264, recommandation n° 15, La Documentation française, juillet
2012. 298 p., disponible sur www.ccomptes.fr 283 Loi n° 2013-672, JO du 27 juillet 2013. Ce dispositif est prévu à l’article 32.
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276 COUR DES COMPTES
l’emprunt est libellé en euros ou en devises étrangères et que, dans ce
dernier cas, afin d’assurer une couverture intégrale du risque de change,
un contrat d’échange de devises contre euros doit être conclu lors de la
souscription de l’emprunt pour le montant total et la durée totale de
l’emprunt.
De plus, ce texte prévoit que le taux peut être fixe ou variable et
que, dans ce second cas, un décret en Conseil d’État détermine les écarts
d’indices autorisés pour les clauses d’indexation de taux d’intérêt
variable. En outre, la formule d’indexation des taux variables des
nouveaux emprunts doit répondre à des critères de simplicité ou de
prévisibilité des charges financières ; là encore, un décret en Conseil
d’État déterminera les indices et les écarts d’indices autorisés pour les
clauses d’indexation des taux d’intérêt variables.
Par exception à ces principes, la loi permet une possibilité de
dérogation lorsque la souscription d'un emprunt ou d'un contrat financier,
par la voie d'un avenant ou d'un nouveau contrat, a pour effet de réduire
le risque associé à un emprunt ou un contrat financier en cours.
Cette dernière possibilité a pour objectif de conduire les
emprunteurs à diminuer leurs positions structurées, éventuellement par
palier en cas d’impossibilité d’un passage immédiat au taux fixe ou au
taux variable.
En tout état de cause il importe maintenant que les dispositions
d’application de ce texte de loi puissent intervenir rapidement.
3 - La voie contentieuse
Cette voie, qui peut prendre plusieurs formes, a connu ces derniers
mois un regain d’intérêt à la suite des jugements rendus par les tribunaux
de grande instance de Nanterre le 8 février 2013 et de Paris le
25 juin 2013. Elle suscite de nombreuses interrogations pour l’avenir. Il
convient à ce stade aussi d’évoquer le rôle des chambres régionales des
comptes dans leur mission de contrôle budgétaire sur saisine.
a) Le précontentieux
Avec la dégradation très nette des charges supportées sur différents
emprunts ou instruments financiers structurés, quelques collectivités ont
refusé de régler tout ou partie des intérêts dus au prêteur. Parmi celles-ci,
certaines ont consigné les montants à devoir.
Elles ont consigné les montants à devoir auprès de la Caisse des
dépôts et consignations (article L. 518-17 du code monétaire et financier),
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 277
ou les ont provisionnés, ce qui pourrait conduire nécessairement à des
développements contentieux ultérieurs.
À cet égard, quelle que soit la pertinence de leurs arguments, elles
ne sont pas fondées à agir ainsi unilatéralement.
b) Le contentieux devant le juge du contrat
D’autres ont engagé des actions contentieuses devant le juge
judicaire, compétent pour connaître de ce type de contrat. En effet les
contrats de prêt ne comportent aucune clause exorbitante du droit
commun qui pourrait caractériser un contrat administratif.
Cette voie concernait une petite cinquantaine de collectivités
seulement d’après le tableau de suivi des contentieux et suspension de
paiement tenu par la direction générale des collectivités locales au début
de l’année 2013.284
Ces éléments sont toutefois très incomplets. Ils
n’indiquent pas toujours l’établissement de crédit en cause, ne recensent
pas les types de contrats, leur indexation, leur maturité, leur capital
restant dû et les enjeux financiers des prêts concernés (montant de
l’annuité ou/montant du coût de sortie). Surtout, depuis lors, les
contentieux nouveaux se sont multipliés.
Dans son rapport annuel 2012, Dexia Crédit Local indique que
63 emprunteurs l’avaient assigné pour des crédits structurés. Le nombre
d’assignations a progressé au premier semestre 2013285
, notamment en
raison de la modification de la règle de prescription applicable (modifiée
en juin 2008) à des actions en responsabilité contractuelle et atteint
176 assignations à fin juin.
À cet égard, les collectivités locales avaient jusqu’au 19 juin 2013
pour engager une procédure en responsabilité contractuelle contre les
banques pour des emprunts souscrits antérieurement à juin 2008. En effet,
la loi du 17 juin 2008, portant réforme de la prescription en matière civile,
a modifié l’article 2224 du Code civil et précise que « les actions
personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour
où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui
permettant de l’exercer ».286
Elle était auparavant de dix ans.
284 Source DGCL : tableau mis à jour au 16 janvier 2013. 285 En avril 2013 Dexia avait été assigné au civil par 83 collectivités pour des crédits
figurant tant à son bilan que, pour une part majoritaire, à celui de la SFIL. 286 S’agissant des actions fondées sur le vice du consentement (dol, erreur, etc.) ces
actions se prescrivent par 5 ans à compter de la découverte de la cause de la nullité.
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278 COUR DES COMPTES
Dans ce cadre plusieurs suites apparaissent possibles :
les actions contentieuses peuvent d’abord déboucher, dans
certains cas, sur des renvois en arbitrage ou accord amiable,
requérant et défenseur ayant intérêt à transiger.287
Dans un contentieux entre Royal Bank of Scotland et la ville de
Saint-Etienne, l'affaire a abouti au refus de la Cour d'appel de Paris
d'ordonner, en référé, l'exécution d'un contrat d'échange de taux au motif
que l'obligation d’exécuter les conditions du contrat était sérieusement
contestée par l’emprunteur (décision du 4 juillet 2012). Royal Bank of
Scotland a alors formé un pourvoi en cassation par un acte du 27 août
2012.
Cependant, une transaction est intervenue, aux termes de laquelle
les deux parties ont convenu de se partager le coût de l’indemnité ;
dans les autres cas, la voie contentieuse est poursuivie.
À cet égard, les motifs évoqués sont en règle générale :
le non-respect d’une disposition législative ou réglementaire.
Par exemple, le caractère spéculatif du produit souscrit288
. Sur
ce motif, le TGI de Paris a débouté RBS de son assignation et a
estimé que le non-paiement des échéances par la commune de
Saint-Etienne ne constituait pas un trouble manifestement
illicite dans la mesure où « les mécanismes de financement
ou swaps vendus aux collectivités se sont révélés être des
produits spéculatifs à haut risque…».289
A contrario, dans le
jugement cité supra, le TGI de Paris a débouté le Conseil
général de Seine-Saint-Denis de son assignation contre la
CACIB 290 , considérant qu’il poursuivait un motif d’intérêt
général en contractant le swap contesté : « ce sont bien en
287 Ordonnance de référé rendue le 20 septembre 2012 par le tribunal de grande
instance de Nanterre, commune de Rabastens c/ SA Dexia Crédit Local (n° r.g. 12 :
01994). 288 La circulaire du 25 juin 2010 a rappelé que les instruments de couverture devaient
être adossés à un notionnel de référence (un ou plusieurs contrats) et répondre aux
critères de couverture de risque de taux définis par le conseil national de la
comptabilité (avis du 1er juillet 1987). Outre la question de la portée juridique de cette
disposition réglementaire, elle ne vise pas les emprunts structurés, mais seulement les
instruments financiers utilisés pour la couverture d’emprunts à risque de toute nature
(swap, cap, collar, etc.). 289 Ordonnance du juge des référés, TGI de Paris, 24 novembre 2011, RBS
c/commune de Saint-Etienne. 290 Crédit agricole corporate and investment bank (CACIB).
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 279
l’espèce des motifs d’intérêt général présentant un caractère
local qui ont présidé à la conclusion du contrat » ;
le défaut d’information, de conseil et de mise en garde du
prêteur. Le moyen de l’obligation de conseil et d’information
sur les risques encourus a ainsi été retenu par le Tribunal de
commerce de Toulouse contre la Caisse d’Épargne Midi-
Pyrénées et la société IXIS Corporate Investment bank.291
.
À cet égard, il faut aussi relever qu’au sens du décret du 15 mai
2007 modifiant le règlement de l’Autorité des marchés financiers (AMF),
les collectivités locales sont considérées comme des «clients non
professionnels ». Cela renforce le devoir d’information et de conseil pour
les établissements proposant des instruments financiers. Cependant, le
juge établit une distinction entre client averti et non averti.292
Les grandes
collectivités locales ne paraissent pas pouvoir se prévaloir de cet
argument comme le montre les jugements rendus par le tribunal de grande
instance de Nanterre examinés ci-après.
Dans ce contexte, en effet, trois jugements du tribunal de grande
instance de Nanterre, opposant le département de Seine-Saint-Denis à
Dexia293
, ont connu un écho important.294
Pour ces contrats, dont
l’encours s’élève à plus de 177 M€ au 21 mars 2013,295
le juge judiciaire
a considéré que, dans les circonstances de fait qu’il a soigneusement
énumérées, l’établissement avait accompli son devoir de conseil et
d’information envers la collectivité et que les contrats n’étaient ainsi pas
entachés d’illégalité. De même a-t-il considéré que ces contrats n’étaient
pas des contrats dont l’objet est illicite, refusant ainsi l’argumentation
selon laquelle ils visaient des opérations spéculatives ne pouvant être
conduites par les collectivités. Pour le juge, le département de Seine-
Saint-Denis « a conclu le contrat (…) monétaire capé en toute
connaissance de cause de sa nature, de son mécanisme de fonctionnement
et des risques de hausse du taux d’intérêt générés par l’évolution des
marchés financiers. »
291 TC de Toulouse, 27 mars 2008, Sté Patrimoine Languedocienne c/ Caisse
d’Epargne Midi-Pyrénées et la société IXIS corporate investment bank. 292 Cour de cassation, décision de la chambre mixte, 29 juin 2009. 293 Les prêts concernés par les décisions du tribunal font partie du périmètre de
cession de la Société de Financement local (rapport annuel 2012 de Dexia Crédit
Local). 294 TGI de Nanterre, 8 février 2013, n° 11/03778, 03779 et 03780. La Banque a fait
appel des jugements le jeudi 4 Avril 2013. 295 Rapport annuel Dexia Crédit Local 2012.
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280 COUR DES COMPTES
En revanche, le juge de Nanterre a annulé les stipulations d’intérêt
sur le moyen d’absence du taux effectif global (TEG) dans la
confirmation, par télécopies, qui devraient être considérées comme
élément contractuel car comportant des conditions essentielles dans ces
trois contrats. La conséquence pour le prêteur est que les échéances de
prêts sont recalculées (rétrospectivement et prospectivement) au taux
légal, lequel se substitue aux formules des taux structurés en cause. Ces
décisions s’avèrent particulièrement favorables à la collectivité
concernée. En 2012, le taux légal était, en effet, de 0,71 %.
Cette décision a été frappée d’appel. Elle laisse ouverte deux
questions :
dans quelle mesure les pratiques de négociation des banques
aujourd’hui, et au moins de l’ancienne structure Dexia Crédit
Local, et qui aboutissent à cristalliser l’accord
prêteurs/emprunteurs par télécopie se prêtent-elles au même
type de contestation que celles dénoncées par le juge de
Nanterre ? Quelle est la probabilité de succès des actions
contentieuses engagées pour ces motifs à la suite de cette
décision ? En effet, il existe désormais une éventualité que
d’autres décisions semblables soient rendues, aboutissant à
procurer aux collectivités locales concernées un avantage
(application du taux légal) qui pourrait constituer au moins « un
effet d’aubaine ». Dans le rapport public thématique déjà cité
de la Cour des comptes, les conséquences d’une application
généralisée de cette jurisprudence à Dexia Crédit Local ou la
CAFFIL sont évoquées ;
jusqu’à quel point une collectivité locale peut-elle être
considérée comme un emprunteur averti, au terme d’une
démonstration « in concreto » par le juge ? Dans son jugement
rendu le 25 juin dernier, le tribunal de grande instance de Paris
a considéré que le département de Seine-Saint-Denis avait agi
en emprunteur averti. Il n’est cependant pas acquis que de
petites collectivités, sans service suffisant et mal ou pas
conseillées, puissent être considérées comme telles.
Ces deux questions montrent le degré d’incertitude dans lequel se
trouvent les différents acteurs – banques prêteuses, collectivités
emprunteuses, État régulateur, garant et actionnaire à travers la SFIL -. À
l’évidence, on ne saurait se satisfaire de la situation actuelle.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 281
Dans son rapport public thématique de juillet 2013 relatif au
groupe Dexia déjà cité, la Cour formule, à cet effet, les recommandations
suivantes :
1- prendre les mesures de validation législative nécessaires à la
sécurisation des modalités de conclusion des contrats de prêts
passés entre les établissements de crédit et le secteur public
local ;
2- veiller à la cohérence des pratiques de Dexia Crédit Local et de
la SFIL concernant la renégociation (« désensibilisation ») des
prêts structurés au secteur public local ;
3- assurer une intervention publique cohérente et efficace pour le
financement du secteur public local, en articulant de façon
concrète, l’enveloppe du Fonds d’épargne et la production de La
Banque postale refinancée par la CAFFI.
Outre ces recommandations, il importe plus globalement de
rechercher les voies et moyens d’un règlement équilibré des litiges
actuels et à venir. L’intervention des pouvoirs publics pourrait permettre
de définir les modalités adéquates, et financièrement soutenables pour les
parties, d’un partage de la charge correspondant au coût actuariel de
remplacement des emprunts les plus dangereux par des emprunts dont
l’évolution serait moins risquée.
Dans un communiqué de presse en date du 18 juin 2013, les trois
ministres chargés de ce dossier ont réaffirmé la volonté du Gouvernement
d’apporter une solution pérenne et globale au problème des emprunts
structurés les plus sensibles. À cet effet, sera proposé la mise en place
d’un nouveau fonds de soutien pluriannuel doté de moyens significatifs,
notamment par une contribution du secteur bancaire. Au surplus, le
Gouvernement devrait soumettre au Parlement une disposition législative
permettant d’assurer la sécurisation juridique des contrats ayant omis une
mention explicite du taux effectif global. Ces divers dispositifs devraient
être présentés à l’automne prochain.
À cet égard, le relevé de conclusions de la conférence des finances
publiques locales du 16 juillet dernier indique que ce fonds sera abondé à
hauteur de 100 M€ par an sur une durée maximale de 15 ans et reposera
pour moitié sur des ressources fiscales assises sur le secteur bancaire et
pour moitié par une contribution de l’État. Il permettra d’aider les
collectivités qui ont souscrit les emprunts les plus sensibles et les contrats
de couvertures qui leur sont liés.
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282 COUR DES COMPTES
Cette décision est mise en œuvre par le projet de loi de finances
pour 2014. Le nouveau fonds sera financé pour moitié par le relèvement
de la taxe systémique acquittée par le secteur bancaire et pour moitié par
l’État. En 2014, la part État de l’abondement sera financée par le
redéploiement des crédits alloués mais non dépensés au fonds de soutien
créé par l’article 48 de la loi de finances rectificative pour 2012. Selon
l’exposé des motifs du projet de loi de finances, le nouveau fonds, dont la
dotation maximale sur sa durée de vie est de 1,5 Md€, devrait couvrir
45 % des indemnités de remboursement anticipé des emprunts les plus
sensibles dont le montant estimé s’élève à 3,4 Md€.
Les collectivités locales qui bénéficieront du fonds devront
renoncer aux contentieux passés et futurs. L’option privilégiée
d’utilisation du fonds est le refinancement de tout ou partie de l’indemnité
de remboursement anticipée.
La solution ne saurait aboutir, au final, à dégager de toute
responsabilité les collectivités ayant souscrit ce type d’emprunt à risques,
quel que soit le rôle des banques dans cette affaire.
c) La saisine des chambre régionales des comptes dans le contexte de
contentieux en cours ou à venir
Dans ce contexte, le refus d’une collectivité locale de régler tout ou
partie de l’annuité d’emprunt dont elle est redevable a conduit certains
établissements bancaires à saisir les chambres régionales des comptes,
directement ou par le biais du préfet ou du comptable public, en vue
d’obtenir la confirmation du caractère obligatoire de la dépense299 et, si
nécessaire, de l’inscription d’office des crédits au budget. Les avis rendus
sont susceptibles de recours devant le juge administratif s’ils sont
négatifs. Dans une phase procédurale distincte, dès lors que les crédits
étaient bien prévus au budget, les établissements concernés ont pu aussi
solliciter le préfet en vue d’obtenir le mandatement d’office des sommes
dues296
.
299 Il résulte des dispositions de l’article L. 1612-15, premier alinéa du code général
des collectivités territoriales, que, ne sont obligatoires pour les communes, que les
dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour
lesquelles la loi l’a expressément décidé. 296 Article L 1612-16 du CGCT.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 283
La diversité des contrats conclus et le caractère très particulier de
cette procédure qui consiste, pour la chambre régionale des comptes
saisie, et conformément à la jurisprudence du juge administratif en la
matière297
, à examiner si la créance est certaine, liquide et non
sérieusement contestée, pour déclarer cette dépense comme obligatoire298
,
ne permet pas de tirer d’enseignement de portée nationale des avis
rendus. En aucun cas, les chambres régionales des comptes n’ont
vocation à trancher au fond un litige portant sur l’application d’un
contrat.
À l’inverse, il leur appartient simplement de décider s’il y a lieu
d’inscrire les crédits afférents au budget de la collectivité dans l’attente
d’une décision du juge du fond.
Trois avis récents statuant sur ce type de saisine
Dans son avis du 31 mai 2012299
, relatif à la commune de Sassenage
(Isère), la chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes n’a pas
reconnu le caractère obligatoire pour une dépense concernant le paiement
d’intérêts s’agissant de deux emprunts dits structurés, considérant que cette
dépense était, au cas d’espèce, sérieusement contestée. En effet, la commune
de Sassenage avait assigné la banque auprès du tribunal de grande instance de
Nanterre pour dol et erreurs sur le taux effectif global.
Dans son avis du 13 septembre 2012, relatif à la commune de Saumur
(Maine-et-Loire), la chambre régionale des comptes des Pays de Loire300
a
considéré, pour sa part, que la commune aurait dû régler l’intégralité de
l’échéance, n’ayant pas contesté sérieusement les dispositions du contrat et
réclamé sa nullité devant le juge.
297 CE, 18 septembre 1998, chambre de commerce et d’industrie de DUNKERQUE. 298 Aux termes de l’article L. 1612-15, alinéa 2 du code général des collectivités
territoriales, la chambre régionale des comptes saisie, soit par le représentant de l’État
dans le département, soit par le comptable public concerné, soit par toute personne y
ayant intérêt, constate qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget ou l’a
été pour une somme insuffisante ; il résulte, des dispositions de l’article R. 1612-35
dudit code, qu’il appartient à la chambre de se prononcer sur le caractère obligatoire
de la dépense, préalablement à la constatation de l’existence ou de l’inexistence au
budget de la collectivité des crédits nécessaires au règlement de cette dépense. 299 Avis n° 2012-115, séance plénière du 31 mai 2012. 300 Avis n° 2012-14 du 13 septembre 2012.
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284 COUR DES COMPTES
La chambre a constaté, en premier lieu, que l’interprétation faite par la
commune de Saumur de la formule de calcul du taux d’intérêt de l’emprunt
était manifestement erronée, et en deuxième lieu, que la commune avait
bénéficié, de la part de la banque, avant la souscription de cet emprunt, d’une
information lui permettant de comprendre comment devait être interprétée la
formule de calcul du taux d’intérêt et, en troisième lieu, qu’elle s’était assurée
les conseils d’un cabinet spécialisé dans la gestion de la dette des
collectivités locales qui lui avaient également permis de comprendre les
modalités de calcul des intérêts de l’emprunt. La chambre en a conclu que la
contestation de la commune de Saumur ne pouvait être considérée comme
une contestation sérieuse.
Dans son avis du 31 mai 2012 relatif à la commune de Vienne (Isère),
la chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes a déclaré la
dépense obligatoire, estimant que la contestation de la commune de Vienne
ne pouvait être considérée comme sérieuse, du fait qu’elle n’était ni ancienne,
ni constante, ni justifiée par un pouvoir que possèderait le maire par
délégation du conseil municipal.
En effet, la commune de Vienne avait inscrit à son budget des crédits
suffisants pour honorer l’échéance 2012. Elle avait par ailleurs procédé à une
assignation contentieuse le 25 juillet 2012, alors qu’elle ne l’avait pas fait en
2011 malgré une difficulté analogue (l’échéance 2011 de l’emprunt était
même d’un montant supérieur au montant de l’échéance 2012) et avec la
circonstance que les discussions engagées à cette époque s’étaient déjà
révélées improductives. La chambre a été confortée dans son analyse par un
arrêt de la Cour administrative d’appel rendu public le 25 septembre 2012, où
cette juridiction a souligné que l’organe exécutif de la commune n’avait pas
le pouvoir de décider unilatéralement de modifier les clauses d’un contrat de
prêt.
C - Un renforcement nécessaire de l’information
financière
Le développement des instruments de connaissance de l’évolution
des finances locales revêt une importance particulière dans le contexte
plus difficile qui affecte les finances publiques. La maîtrise des dépenses
et de l’endettement ne peut que bénéficier d’un renforcement des
obligations relatives à l’information et à la transparence financière.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 285
En préalable, comme l’avait recommandé le rapport public
thématique sur la gestion de la dette publique locale,301
les collectivités
importantes devraient exposer leur stratégie de gestion de la dette sous la
forme, par exemple, d’un rapport annuel et en rendre régulièrement
comptes : une disposition en ce sens est d’ailleurs prévue par le projet de
loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie
locale déposé au Parlement en avril dernier302.
De même, il serait souhaitable que la question du provisionnement
des emprunts structurés puisse trouver une solution rapide. À cet égard
dans son rapport public thématique déjà cité, la Cour des comptes avait
fait diverses recommandations sur l’information financière partiellement
suivies depuis.
1 - Des états annexes perfectibles
Entre 2010 et 2013, les plans de compte (et les schémas
d’opérations) comme les annexes des états financiers relatifs à la dette
dans les budgets primitifs et comptes administratifs ont été modifiés
chaque année dans chacune des instructions budgétaires et comptables
des collectivités locales (M14, M52 et M71). Ces modifications tirent,
notamment, les conséquences de l’avis du CNoCP du 8 juillet 2011 sur le
renforcement de l’information comptable et la comptabilisation de la
dette financière.
Pour une application au 1er janvier 2013, les dernières
modifications sont intervenues en décembre 2012. Comme les années
précédentes, bon nombre de collectivités locales avaient déjà voté leur
budget primitif ; les états annexes de ceux-ci n’ont pas toujours pu tenir
compte de ces nouvelles exigences.
Ces documents ont vocation à éclairer et compléter l’information
sur certains éléments du bilan de la collectivité, dont la dette.
Désormais, les maquettes des budgets primitifs comme des
comptes administratifs en M14, par exemple, comprennent neuf tableaux.
301 Cour des comptes, Rapport public thématique, La gestion de la dette publique
locale. p. 96, 3-2, La Documentation française, juillet 2011, 210 p., disponible sur
www.ccomptes.fr 302 À cet égard le texte de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles tel qu’adopté par l’Assemblée nationale le 23 juillet
dernier précise que le débat d’orientation budgétaire devra également porter sur
l’évolution et les caractéristiques de l’endettement de la collectivité.
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286 COUR DES COMPTES
Ces états renforcent l’information sur le niveau de risques pris par
référence à la Charte Gissler.
Au début mars dernier, afin d’aider les gestionnaires des
collectivités locales, la direction générale des collectivités locales a publié
un « Guide pratique des états de la dette 2013 », compte tenu des
difficultés éprouvées par certaines collectivités pour remplir ces annexes.
Les observations des chambres régionales des comptes conduisent,
cependant, à établir les constats suivants sur la forme de ces annexes :
les divers états de dette ne sont pas rigoureusement identiques
entre niveaux de collectivités ;
les catégories issues de la Charte Gissler ou de la circulaire du
25 juin 2010, sont à mentionner dans plusieurs états annexes,
alors que leur référentiel est différent : les états se réfèrent aux
catégories de A à F, tantôt aux catégories 1 à 6, tantôt encore
aux deux ;
les obligations pèsent sur toutes les collectivités (de plus de 3
500 habitants), mais aussi sur toutes les catégories de prêts
(fixe, variable, structuré), sans réelle distinction des risques
encourus.
Consciente de ces limites et imperfections, l’administration a
indiqué qu’une disposition réglementaire devrait permettre une
harmonisation. Par ailleurs, un projet est à l’étude afin d’exclure les
emprunts les moins risqués du champ de l’obligation d’information sur le
« coût de sortie ».
En ce qui concerne le contenu de ces obligations, différentes
mesures de simplifications apparaissent nécessaires sur les sujets
suivants :
la présentation du coût de sortie des emprunts qui peut susciter
des difficultés d’évaluation pour certains produits ;
les conditions de remboursement anticipé et de refinancement
d’emprunts ;
le détail des opérations de couverture.
Des mesures d’assouplissement sont en préparation dans les
administrations nationales concernées.
L’importance de la dette des collectivités locales et les incertitudes
concernant le devenir des emprunts complexes doivent conduire à une
meilleure information des assemblées délibérantes comme des citoyens et
des prêteurs potentiels. L’information sur l’évolution de l’endettement,
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 287
ses caractéristiques et ses perspectives d’évolution participent au
renforcement nécessaire de la transparence financière.
Le degré d’exigence nouvelle peut s’accompagner de certaines
difficultés techniques qu’on ne peut nier. Elles tiennent, pour partie, à la
mauvaise qualité de l’information des collectivités locales lorsqu’elles
contractent leurs emprunts et, pour partie aussi, à la multiplication des
tableaux annexes qu’il est souhaitable de réduire par des mesures de
simplification et d’adaptation. Des assouplissements devraient intervenir
dès 2014 ; d’autres sont à l’étude.
2 - La nécessité de provisionner les risques financiers
Dans son rapport public annuel 2009, la Cour des comptes notait
que « faute d’un référentiel adapté, le cadre comptable applicable aux
collectivités territoriales et à leurs établissements ne permet pas de rendre
compte fidèlement de la réalité économique des contrats d’emprunt
structurés et d’en constater la nature et les effets au sein des états
financiers, en dépit des principes auxquels se réfère la comptabilité
locale. Cette circonstance a indéniablement constitué un facteur de
développement non régulé de ces produits. »303
Il était donc recommandé d’adapter « le référentiel comptable, afin
de prendre en compte la nécessité de provisionner les risques financiers
inhérents aux produits structurés (…). ». Cette recommandation a été
réitérée dans le rapport public thématique sur la gestion de la dette
publique locale de juillet 2011.
Le CNoCP a rendu le 3 juillet 2012 un avis préconisant le
provisionnement des emprunts structurés dans certaines conditions tenant
d’une part à l’ampleur de la bonification par rapport aux taux de marché,
d’autre part à la constatation de risques avérés une fois que les options ont
été activées. Il faut toutefois relever qu’à défaut de prescription et de
cadre réglementaire explicite, de nombreuses collectivités avaient déjà
constitué des provisions pour faire face à leurs engagements, notamment
dans un contexte où les contentieux se sont multipliés ces derniers mois.
303 Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, Les risques pris par les
collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux en matière d’emprunt,
p. 274, La Documentation française, février 2009, 768 p., disponible sur
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288 COUR DES COMPTES
Les principes contenus dans ces avis devraient être traduits dans un
décret304 modifiant le code général des collectivités territoriales et une
circulaire qui s’appliqueraient aux comptes 2014. Pour les administrations
concernées, dans l’intervalle, l’année 2013 doit être regardée comme une
période de dialogue entre l’État et les collectivités pour tester ce dispositif
et en appréhender l’ensemble des conséquences. Pour ce faire, un guide
de mise en œuvre est en cours de mise au point au sein du comité
partenarial de fiabilité des comptes publics locaux.
On ne saurait trop souligner l’importance que revêt le bon
aboutissement de ce chantier normatif.
***
Bien que confrontées à une hausse de leur endettement, les
collectivités locales conservent encore une situation financière
globalement saine, notamment en termes d’autofinancement. Ces facteurs
favorables ont certainement été utiles dans la recomposition en cours de
l’offre de crédits. La question du devenir de la dette structurée reste
néanmoins un sujet d’incertitude.
III - Les perspectives pour 2013 et au-delà
Pour 2013, les perspectives d’accès au crédit des collectivités
locales ne paraissent pas présenter de difficulté particulière, sous les
réserves essentielles du règlement rapide de la question des emprunts
structurés et de l’absence de mouvements d’ampleur sur les marchés
financiers. L’amélioration des conditions financières devrait se
poursuivre, conséquence d’une concurrence accrue. De même, le recours
au marché obligataire devrait se confirmer, ainsi que le retour à une offre
de très long terme.
Il reste à s’assurer sur la durée que le rôle assigné aux différents
dispositifs publics ou semi-publics dans la recomposition de l’offre de
financement présente une efficience à la hauteur des engagements
consentis.
304 À cet égard le texte de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles tel qu’adopté par l’Assemblée nationale le 23 juillet
dernier ajoute à la liste des dépenses obligatoires pour les collectivités locales les
dotations aux provisions, « notamment pour risques liés à la souscription de produits
financiers ». Cet article s’applique aux produits financiers souscrits à compter du 1er
janvier 2014.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 289
A - Une amélioration des conditions financières sur le
marché
L’amélioration constatée depuis le deuxième semestre 2012 devrait
se poursuivre, permettant ainsi aux collectivités locales d’obtenir à
nouveau, une meilleure adéquation entre leurs besoins et les conditions
proposées.
1 - La durée des prêts à moyen/long terme
Depuis le second semestre 2012, il est constaté, une poursuite du
mouvement d’allongement de la durée des prêts, engagé fin 2012 (15 ans
en moyenne)305
. D’après la Banque de France, la majorité des prêts porte
désormais sur une durée initiale de 15 à 20 ans (47,6 % sont réalisés pour
14 à 16 ans, 15,1 % pour 18 à 20 ans). Quelques prêts à 20/25 ans ont été
proposés pour le financement d’investissements des services publics
industriels et commerciaux. L’offre bancaire se positionne clairement sur
ce segment, à la satisfaction des emprunteurs qui regrettaient de ne
pouvoir trouver d’échéances correspondant mieux à la durée de leurs
amortissements.
Le Fonds d’épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations
et la Banque européenne d’investissement mettent en place des dispositifs
permettant de pallier les carences du marché sur les prêts de long terme.
En novembre 2012, le Gouvernement a ainsi annoncé la
mobilisation d’une enveloppe de 20 Md€ du Fonds d’épargne, sur la
période 2013-2017, pour financer les besoins de financement à très long
terme. Dans ce cadre, des financements de long terme sur des projets
(durée de 20 à 40 ans sur les projets d’infrastructures de transport, de
rénovation des bâtiments publics, investissements en direction des
services d’eau et d’assainissement) devraient conforter le rallongement
des durées plus adaptées aux investissements lourds du monde local. Il
conviendra toutefois de s’assurer, notamment pour les investissements
des services d’eau et d’assainissement, de leur accessibilité pour les petits
réseaux et pour les projets de construction et d’extension actuellement
exclus de l’enveloppe de la Caisse des dépôts et consignations, afin de
respecter la directive-cadre sur l’eau (2000/06/CE) et de garantir en 2015,
le bon état des masses d’eau du pays et une gestion durable de cette
ressource vitale.
305 Source Banque de France, direction générale des statistiques-DSMF-SASM, étude
sur échantillon.
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290 COUR DES COMPTES
Parallèlement, la BEI poursuit et amplifie ses financements de
projet (haute qualité environnementale (HQE), infrastructures
stratégiques, Très Haut Débit, Plan de rénovation des collèges). Elle
devrait aussi compléter l’offre sur le très long terme en portant sa capacité
d’intervention, en France, tant pour des projets publics que pour des
projets privés, de 4 à 7 Md€ par an.
Les collectivités locales devraient ainsi bénéficier de conditions
favorables pour des financements de maturité longue (15 à 30 ans).
2 - Les autres conditions des prêts à moyen/long terme
En ce qui concerne les conditions de taux, une détente est en cours,
comme le montre le graphique ci-dessous. La baisse des conditions
bancaires se confirme. On relève même la disparition des indemnités de
remboursement anticipé.
Graphique n° 6
En ce qui concerne le choix des indexations, l’option à taux fixe
est, d’après les sondages effectués par la Banque de France, majoritaire,
et devrait le rester malgré le niveau des taux monétaires. Un retour à des
choix de gestion plus classique est nettement perceptible et correspond
aux orientations prises par les assemblées délibérantes.
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 291
Même si des possibilités de remboursements anticipés existent,
l’importance actuelle du stock de dette à long terme souscrit sur la base
de taux variables, indexés le plus souvent sur les taux du marché
monétaire, pourrait se traduire dans les années à venir par une progression
de la charge de la dette en cas de hausse des taux.
3 - Les prêts à court terme
En ce qui concerne les prêts à court terme (prêts inférieurs à 1 an),
la production bancaire demeure marginale au regard des engagements,
comme l’illustre le tableau ci-dessous (en % du total) :
Tableau n° 24 : les prêts à court, moyen et long terme en 2012
À partir de 2013, La Banque postale à travers la co-entreprise,
« Banque postale, collectivités locales » devrait cependant assurer la
couverture d’une majorité des besoins en ce domaine. Elle a porté le
niveau de ses engagements prévisionnels de 2 à 4 Md€ et poursuit
l’objectif de retrouver le niveau de Dexia Crédit Local avant 2008.
Sur les lignes de trésorerie, le positionnement restrictif des autres
grands opérateurs (BPCE et Crédit Agricole) s’est assoupli. Le marché
devrait a priori redevenir un peu plus fluide et concurrentiel. Les marges
pourraient diminuer, les frais annexes aussi, voire disparaître dans
certains contrats. Enfin, les émissions de billets de trésorerie pourraient se
développer dans les grands comptes, au vu de leurs conditions optimales,
la question des lignes « back up » s’éloignant.
Toutefois, la sélectivité des engagements semble s’être renforcée.
La Banque Postale a ainsi mis en place une analyse des risques basée sur
une approche quantitative (taux d’épargne brute, ratio d’endettement,
capacité de désendettement, notamment) et qualitative (dynamique
démographique, richesse du territoire, potentiel fiscal, en particulier).
Dans l’analyse de l’encours de dette et de son exposition au risque de
taux, elle est particulièrement vigilante aux produits risqués. Cette
approche s’appuie sur un outil de score spécialement conçu par la Banque
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292 COUR DES COMPTES
Postale dans le cadre du lancement de l’activité de financement aux
collectivités locales.
B - La satisfaction des besoins de 2013 et au-delà
1 - En 2013 : des enveloppes suffisantes
En dépit des incertitudes concernant l’évolution de leurs recettes à
venir et des différences de situation dans lesquelles les collectivités se
trouvent depuis la mise en place d’une nouvelle fiscalité locale, on peut
penser que les communes et les intercommunalités poursuivront, en 2013,
leur effort d’équipement alors que les départements pourraient à nouveau
réduire leurs investissements et que les régions maintiendraient tout juste
un effort porté par les subventions d’équipement versées.
Dans ces conditions, le besoin de financements pourrait se situer à
un niveau proche de 2012, entre 16 et 17 Md€. À l’inverse, les
financements proposés ou émis sur le marché pourraient potentiellement
excéder ce niveau, même si les chiffres annoncés par les différents
établissements incluent généralement les établissements publics de santé.
La situation se présenterait comme suit :
Tout d’abord, l’intervention de la Banque postale sur le crédit à
moyen/long terme et en s’appuyant sur les nouvelles structures évoquées
supra est annoncée à 3 Md€ en 2013, pour un objectif de 4 Md€ en cible.
Toutefois, si la demande s’avérait plus soutenue que prévu, le montant de
la production pourrait être supérieur. Elle se substitue au niveau de
l’enveloppe exceptionnelle du Fonds d’épargne. En complément des
établissements traditionnels (BPCE, CASA), elle devrait contribuer à
fluidifier le marché en particulier pour les petites et moyennes
collectivités. Depuis le mois de juin 2013, la banque peut intervenir à
partir d’un seuil de 50 000 €.
Avec un adossement pour son refinancement à la CAFFIL, filiale
de la SFIL, cette banque a mis en place une gamme de prêts à long terme
(de 2 à 15 ans). Son offre est à taux variable et à taux fixe, avec des
possibilités d’arbitrage. Les prêts à taux variable, initialement proposés à
seules collectivités de plus de 20 000 habitants, sont désormais offerts à
l’ensemble des collectivités avec une option gratuite de passage à taux
fixe. Par ailleurs, les contrats à taux variable sont toujours assortis d’une
indemnité de remboursement anticipé. Les objectifs annoncés par la
banque sont d’occuper à terme 25 % du marché (court et moyen/long
terme).
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 293
Les autres établissements bancaires (BPCE et Crédit Agricole, en
particulier confortant leurs positions) pourraient prêter à nouveau entre
8 et 10 Md€, en intégrant l’offre des banques étrangères.
Enfin, l’offre à très long terme de la Caisse des dépôts et
consignations et de la BEI pourrait apporter au marché entre 4 et 6 Md€,
annuellement. Il faut toutefois tenir compte de ce que les conventions de
financement sont pluriannuelles : par construction, en fonction de la
nature du projet financé, elles ne sont donc consommées qu’au fur et à
mesure des réalisations, ce qui rend toujours difficiles les calculs infra
annuels, les établissements ne raisonnant qu’en terme d’engagements et
ce, quelle que soit la date de mobilisation du prêt.
L’offre BEI est la conséquence des décisions du sommet des chefs
de l’État de la zone euro fin mai 2012. Une recapitalisation de la BEI a
été décidée. Grâce à celle-ci (10 Md€), la banque devrait dégager un
volume de prêts en 2013 en nette augmentation, soit un niveau de
60 Md€, pour 50 Md€ en 2011. En France, précisément, l’enveloppe
totale pourrait avoisiner les 7 Md€, en intégrant le financement des
entreprises.
Ces financements sont aussi distribués via les réseaux bancaires,
comme BPCE, Crédit Mutuel ou encore Crédit Agricole. Ils concernent
souvent alors de plus petites collectivités locales. À partir du quatrième
trimestre 2013, une nouvelle offre permettra également à la Banque
Postale de distribuer les financements BEI.
Enfin, le niveau des émissions obligataires des collectivités locales
devraient atteindre 2,5 à 3 Md€, même si les montants dépendront
fortement des conditions de marché et de l’évolution de la situation
financière des régions.
2 - Au-delà de 2013 : un nouveau paysage de prêteurs, des
engagements publics renforcés
En 2014, la tendance décrite ci-dessus devrait se poursuivre. À
terme, le paysage des prêteurs au secteur public local, déjà largement
transformé suite au plan de résolution de Dexia et à la montée en charge
de la Banque postale et des établissements spécialisés (SFIL et CFFL)
devrait encore s’étoffer.
En effet, la création d’une agence de financement des collectivités
locales apparaît constituer une perspective quasi certaine. La loi du
26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, déjà
citée, autorise cette création.
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294 COUR DES COMPTES
La disposition autorisant le nouvel établissement bancaire spécialisé
(article L 1611-3-2 du CGCT)
« Les collectivités territoriales et les établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent créer une société
publique revêtant la forme de société anonyme régie par le livre II du code de
commerce dont ils détiennent la totalité du capital et dont l’objet est de
contribuer, par l’intermédiaire d’une filiale, à leur financement. Cette société
et sa filiale exercent leur activité exclusivement pour le compte des
collectivités territoriales et des établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre actionnaires. Cette activité de financement
est effectuée par la filiale à partir de ressources provenant principalement
d’émissions de titres financiers, à l’exclusion de ressources directes de l’État
ou de ressources garanties par l’État.
« Par dérogation aux dispositions des articles […] du CGCT, les
collectivités territoriales et les établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre sont autorisés à garantir l’intégralité des
engagements de la filiale dans la limite de leur encours de dette auprès de
cette filiale. Les modalités de mise en œuvre de cette garantie sont précisées
dans les statuts des deux sociétés. »
L’agence de financement, à l’instar de ses prédécesseurs
nordiques, pourrait offrir une alternative au financement bancaire et une
diversification par l’appel au marché obligataire pour des collectivités
qui, aujourd’hui, ne peuvent, pour des raisons de taille entre autres,
accéder seules à cette ressource. Elle pourrait, également, permettre une
meilleure comparabilité sur les conditions d’accès au crédit.
Tout en prenant acte de cette perspective, la Cour des comptes
avait évoqué les contraintes de ce dispositif nouveau306
. Outre les règles
normatives auxquelles l’établissement sera soumis pour son
fonctionnement, sous le contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de
résolution, il devrait, pour atteindre ses objectifs de production et de prix,
offrir un niveau de garantie jugé suffisant par les marchés, en l’absence
de garantie de l’État.
Ainsi, le mécanisme de garantie solidaire des collectivités
membres de l’agence et simultanément emprunteuses constituera un point
clef de la réussite du projet. En effet, les collectivités locales ne
présentent pas le même risque, ce qui est susceptible de pénaliser la
306 Cour des comptes, Rapport public thématique, La gestion de la dette publique
locale. p. 87-90, La Documentation française, juillet 2011, 210 p., disponible sur
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 295
notation des emprunts émis par l’agence. Par ailleurs, les exigences de
dépôts par montant emprunté pour la constitution des fonds propres
pourraient dissuader nombre d’emprunteurs potentiels.
La réussite du projet sera aussi liée à la constitution des fonds
propres et des réserves de liquidités dont les niveaux seront appréciés par
l’Autorité de contrôle prudentiel et le marché.
Cette création ne devrait pas intervenir avant l’exercice 2014. Son
activité, dans un premier temps, devrait probablement se limiter à des
montants peu importants. Il restera à voir sur la durée si l’inclusion d’un
tel établissement spécialisé dans le monde bancaire français est de nature
à apporter une réponse adéquate aux attentes qui n’auraient pas pu être
satisfaites par ailleurs.
Au-delà, force est de constater une évolution vers un empilement
des dispositifs publics. Ces derniers comporteront, en effet ;
le Fonds d’épargne sur les enveloppes affectées décidées par le
Gouvernement ;
l’ensemble constitué par La Banque postale, la SFIL et la
CAFILL ;
la future agence de financement des collectivités locale.
Leur coexistence ne garantit pas l’usage au meilleur coût, pour le
contribuable, des deniers publics engagés directement sur fonds propres
et indirectement dans les mécanismes de garantie mis en place ou à
mettre en place.
De plus, il est important de s’assurer de la bonne allocation des
ressources aux investissements locaux. Il reste nécessaire de favoriser,
d’une part entre catégories de collectivités locales les investissements les
plus adaptés aux besoins prioritaires de la Nation et, d’autre part, au sein
de chaque niveau de collectivités, la réalisation d’équipements
structurants et jugés utiles. Des procédures d’évaluation systématique de
la rentabilité économique et sociale devraient être mises en place (voir
chapitre I).
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296 COUR DES COMPTES
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________
Contrairement aux craintes exprimées début 2012, les conditions d’accès à l’emprunt des collectivités locales se sont révélées finalement
favorables, accompagnant ainsi une progression de l’investissement
public local, en dépit du repli constaté de l’autofinancement.
Cette tendance pourrait se poursuivre en 2013 et au-delà sous la
réserve essentielle des arbitrages qui devront être faits quant aux conséquences à tirer de la baisse programmée des dotations de l’État, à
partir de 2014, d’une part et, d’autre part, sous réserve qu’une réponse
appropriée, et dans l’intérêt de l’ensemble des parties, puisse être apportée au problème des emprunts structurés les plus sensibles qui, s’il
reste relativement limité pris dans son ensemble, peut s’avérer porteur de
risques importants pris individuellement pour les collectivités locales concernées, dont le nombre est significatif.
La solution de ce problème pourrait également influer sur la recomposition de l’offre bancaire en cours. Il importe, désormais, de
rechercher les voies et les moyens d’un règlement équilibré des litiges
actuels et à venir.
À plus long terme, la multiplication des dispositifs publics dans le
l’offre de prêts aux collectivités locales pose la question de la bonne allocation des ressources aux investissements locaux et de l’évaluation de
leur rentabilité économique et sociale.
La Cour formule les recommandations suivantes :
19. prendre, dans les meilleurs délais, les mesures
règlementaires d’application de la disposition nouvelle
introduite par la loi de séparation et de régulation des activités bancaires encadrant pour l’avenir la capacité des
collectivités territoriales et de leurs groupements à contracter des emprunts au regard des risques que ceux- ci
peuvent présenter ;
20. adapter les exigences en matière d’information et de données des états financiers sur la dette, en les modulant selon le
seuil démographique des collectivités et des établissements
publics locaux concernés et en simplifiant ou en aménageant les états qui peuvent l’être eu égard à la nature des emprunts
concernés ;
21. mettre en œuvre les recommandations issues de l’avis du
CNoCP du 3 juillet 2012 concernant le provisionnement des
risques financiers pris pour les emprunts structurés ;
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L’ACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES 297
22. pour les collectivités et les intercommunalités les plus
importantes, enrichir les documents présentés lors du débat d’orientation budgétaire d’un rapport sur la stratégie de
gestion de la dette et sur les résultats obtenus au cours du
dernier exercice ;
23. mettre en place des statistiques globales au niveau national
sur la dette des collectivités locales (notamment en termes de maturité et d’exposition au risque de taux) à partir des états
financiers exigés de celles-ci.
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Conclusion générale
Les finances publiques locales font partie intégrante des finances
publiques de la France et l’appréciation qui peut en être faite ne saurait
perdre de vue la nécessité d’une cohérence des trajectoires financières de
l’ensemble des administrations publiques de notre pays.
Dans le contexte particulier des engagements de la France tendant
à réduire les déficits et l’endettement publics, il apparaît plus que jamais
nécessaire d’apprécier la situation et les perspectives financières des
collectivités territoriales dans un cadre plus large, tenant compte à la fois
de la différenciation croissante apparue dans l’évolution des différentes
catégories de collectivités dans un contexte marqué par les premiers effets
de la réforme de la fiscalité locale et par la nécessité de mieux conjuguer
les efforts de l’État et des administrations locales pour parvenir à une
réduction durable de la dépense publique.
Les dépenses des administrations publiques locales (APUL)
représentent, en effet, 20 % des dépenses publiques. Ce sont celles qui, au
sein des administrations publiques, ont progressé le plus fortement au
cours des trente dernières années, passant de 8,6 % en 1983 à 11,7 % du
PIB à fin 2011, avec une croissance moyenne en volume de 3,1 % par an.
L’organisation décentralisée de la République et les principes
constitutionnels de libre administration et d’autonomie financière des
collectivités territoriales rendent peu aisée la définition d’objectifs
financiers (dépenses, recettes, solde) présentant un caractère contraignant
pour les collectivités territoriales et leurs groupements.
Les questions posées par l’articulation entre les niveaux national
et local au regard des engagements européens ne sont d’ailleurs pas
spécifiques à la France comme l’attestent les exemples de l’Italie et de
l’Allemagne.
La loi de programmation des finances publiques 2012-2017
dispose que les collectivités territoriales participent à l’effort de
redressement des comptes publics, dans le respect de la libre
administration de chacune, avec comme première orientation une
stabilisation de l’enveloppe des concours financiers de l’État aux
collectivités territoriales en 2013, puis une diminution de cette enveloppe
de 750 M€ par an en 2014 et 2015. Ces montants ont été portés, en février
2013, à 1,5Md€/an. Le projet de loi de finances pour 2014 met en œuvre
cette décision.
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300 COUR DES COMPTES
Une gouvernance financière permettant à l’État d’assumer
pleinement les responsabilités qui découlent des engagements européens
de la France reste à construite en ce qui concerne le secteur public local.
Un tel dispositif devrait associer les collectivités territoriales à la
définition des objectifs financiers qui les concerne et permettre de veiller
à leur respect. En effet dans le contexte présent, leur participation à
l’effort de redressement des comptes publics est appelée à se renforcer. À
cet égard la fiabilisation accrue des données financières agrégées des
collectivités locales constitue un accompagnement technique nécessaire
afin que celles-ci puissent servir de base à un diagnostic partagé par
l’ensemble des parties prenantes.
Il importe que les collectivités puissent trouver un nouveau modèle
financier ne dégradant pas le quasi-équilibre structurel de leurs comptes
et préservant le rôle qu’elles jouent en matière d’équipement des
territoires et de services publics à la population.
Pour autant les collectivités territoriales ne sauraient s’exonérer
des contraintes qui résultent du rétablissement de l’équilibre des comptes
publics. À cet égard, les décisions annoncées récemment pour 2014
aboutissent à transférer une partie de la charge de la baisse des concours
financiers qui devait participer au redressement des finances publiques
sur l’État et sur les contribuables.
La baisse des concours de l’État pourrait s’accompagner d’une
hausse des impôts locaux dans un contexte où le taux global des
prélèvements obligatoires est déjà très élevé. D’ores et déjà, la hausse du
plafond applicable aux droits de mutation est de nature à réduire la
capacité contributive des redevables (pour une recette maximale de
1,4 Md€). Parallèlement, l’État verra ses recettes diminuer d’environ
830 M€ pour les seules dispositions figurant dans le projet de loi de
finances pour 2014 concernant les départements tandis que les transferts
de fiscalité envisagés pour les régions se traduiront par une diminution de
la croissance spontanée de ses recettes fiscales.
Ces chiffres sont à mettre au regard de la baisse des dotations de
1,5 Md€ en 2014.
C’est pourquoi, ainsi que la Cour l’a déjà indiqué, une diminution
modulée des concours financiers en fonction des marges financières des
différentes catégories de collectivités aurait été préférable du point de vue
du redressement des finances publiques prises dans leur ensemble. Cette
option reste encore possible pour 2015.
La réforme de la fiscalité locale de 2010 a fait naître de fortes
incertitudes quant au montant des ressources fiscales de remplacement, à
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CONCLUSION GENERALE 301
leur localisation, à leur dynamisme et à la compensation des pertes
éventuellement subies au-delà de l’année 2011.
Elle fait également apparaître une différenciation croissante dans
l’évolution des catégories de collectivités territoriales pour lesquelles le
degré de contrainte financière est différent. De ce point de vue, une
distinction doit être faite entre le secteur communal (les communes et
leurs groupements) d’une part et les départements et les régions, d’autre
part. Ces divergences d’évolution entre catégories de collectivités sont à
apprécier au regard de la dynamique de leurs recettes et de leurs
dépenses.
S’agissant des premières, un réexamen d’ensemble de l’allocation
des ressources fiscales sera inévitable à terme dans la mesure où la
réforme de 2010 aboutit à une situation instable comme l’attestent les
demandes de ressources nouvelles exprimées par les départements et les
régions.
Les ajustements ponctuels destinés à satisfaire une partie de ces
demandes seront inefficaces en termes de redressement des finances
publiques dès lors qu’ils seront effectués au détriment des ressources
nécessaires à l’État et qu’ils réduiront l’incitation à la maîtrise globale des
dépenses. Ils seront en outre insuffisants pour résorber les divergences
d’évolution entre catégories de collectivités. Dès lors, une réallocation
des ressources fiscales entre ces dernières, établie sur la base des
compétences exercées, serait à envisager.
En tout état de cause, dans un contexte de forte contrainte
budgétaire pour l’État, les situations différenciées entre collectivités au
sein d’une même catégorie devraient être atténuées par un renforcement
sensible de la péréquation « horizontale ». Les dispositifs existants pour
le bloc communal et les départements devraient continuer d’être
renforcés. S’agissant des régions, le mécanisme embryonnaire qui existe
serait à développer. L’accroissement du rôle de la péréquation horizontale
est rendu plus nécessaire encore par la baisse des dotations de l’État en
2014 et 2015.
Le freinage des dépenses de fonctionnement est indispensable alors
même que l’examen de la situation financière des collectivités locales en
2012 met en évidence la poursuite d’une hausse tendancielle des charges
de fonctionnement que la contrainte budgétaire n’a pu que freiner. C’est
notamment le cas en ce qui concerne les dépenses de personnel compte
tenu du glissement vieillesse technicité (GVT) qui caractérise la fonction
publique territoriale, de l’octroi de régimes indemnitaires en progression
constante ou d’une durée du travail parfois inférieure à la durée légale.
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302 COUR DES COMPTES
Des marges d’économies permettant de ralentir l’évolution des
charges existent, non seulement en ce qui concerne les dépenses de
personnel mais également dans d’autres domaines tels la gestion du
patrimoine, les aides aux entreprises ou l’organisation des services
publics locaux. Des propositions en ce sens ont été faites par la Cour dans
son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques de juin 2013.
En particulier, les efforts de mutualisation des moyens entre
collectivités locales qui ont été entrepris n’ont pas encore donné tous les
résultats qu’on en pouvait attendre. Leur poursuite doit être une priorité
nationale en même temps que locale : s’agissant du bloc communal, seule
une mutualisation porteuse d’économies d’échelle en même temps que
d’amélioration du fonctionnement des services publics est de nature à
permettre une évolution maîtrisée des coûts de ce secteur et elle doit
pouvoir être appréciée dans une vision agrégée des finances du groupe
constitué par l’intercommunalité et ses communes membres.
Pour sa part l’État sera d’autant plus crédible dans son souhait de
voir le monde local participer à l’effort national de redressement des
finances publiques qu’il veillera à ne pas, par ailleurs, aggraver au-delà
du raisonnable les charges des collectivités locales en termes de nouvelles
normes techniques et de participation attendue à des mesures de
politiques publiques sectorielles.
Enfin, et au-delà des efforts qui peuvent être entrepris dans le cadre
actuel, il importe que le nouvel acte de décentralisation intègre
explicitement un objectif de rationalisation et d’efficience de l’exercice
des compétences par les différents niveaux de collectivités. Le besoin de
clarification des compétences et de coordination des acteurs est
aujourd’hui une condition parmi d’autres, mais essentielle de
l’assainissement des finances publiques de la France. Une organisation
plus rationnelle et plus efficace devrait permettre des économies
importantes sans remettre en cause les services fournis à la population.
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Récapitulatif des orientations et
recommandations
Orientations à moyen terme :
Pour l’État :
définir une trajectoire de mise à niveau du système financier et
comptable public local afin de permettre de répondre
pleinement aux dispositions prévues par la directive du Conseil
de l’Union européenne du 8 novembre 2011 sur les exigences
applicables aux cadres budgétaires des États membres ;
mettre en place l’agrégation des comptes locaux notamment
pour les intercommunalités avec une agrégation des comptes du
groupement et des communes membres, et pour ce faire :
clarifier et fiabiliser la comptabilisation des flux
croisés au sein d’une même entité, entre budget
principal et budgets annexes, et entre les
collectivités territoriales et les établissements
publics locaux, en particulier les communes et les
groupements dont elles sont membres ;
étendre le champ d’application et fiabiliser le processus de
centralisation nationale des comptes locaux (données relatives
au bilan et au hors bilan).
Pour l’État et les grandes collectivités territoriales ou
établissements publics de coopération intercommunale :
ouvrir un débat sur le choix entre le maintien du système
budgétaro-comptable actuel et l’évolution vers un système qui,
comme pour l’État, distinguerait comptabilité générale et
comptabilité budgétaire ;
mettre en place, dans un cadre défini par la loi, une
expérimentation, sur la base du volontariat, de dispositifs visant
à s’assurer de la régularité, de la sincérité et de l’image fidèle
des comptes des collectivités et établissements publics de
coopération intercommunale les plus importants, coordonnés
par la Cour des comptes.
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304 COUR DES COMPTES
Les recommandations de la Cour :
En ce qui concerne la trajectoire de l’ensemble des finances
locales :
1. préciser, en application de l’article 4 de la loi organique
du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la
gouvernance des finances publiques, les règles
d’encadrement des dépenses, des recettes et du solde des
administrations publiques locales justifiées par les
engagements de redressement des finances publiques
pris dans le programme de stabilité de la France ;
2. décliner les règles ainsi posées dans un pacte de
gouvernance des finances locales élaboré au sein du
Haut conseil des territoires ou de toute autre instance
équivalente ;
3. mettre en œuvre, pour 2015, la baisse des concours
financiers de l’État selon une logique de péréquation
entre les catégories de collectivités et au sein de celles-
ci ;
En ce qui concerne la qualité de l’information financière et
comptable :
Pour l’État en association avec les élus locaux, définir une
trajectoire de progrès ainsi qu’il suit :
4. améliorer la lisibilité et l’intelligibilité des états
financiers des CEPL en éliminant les informations
inutiles ou redondantes, en simplifiant et modernisant
leur présentation et en les complétant dans les domaines
où ils sont insuffisants ;
5. renforcer la fiabilité de l’information financière des
collectivités et établissements publics locaux,
notamment en ce qui concerne les obligations de
recensement exhaustif de leurs actifs et de leurs passifs
et de production d’informations détaillées sur leurs
engagements pluriannuels ;
6. ouvrir le chantier de construction d’un compte financier
unique, sous l’égide du comité relatif à la fiabilité des
comptes locaux, et en s’appuyant sur les possibilités
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RÉCAPITULATIF DES ORIENTATIONS ET RECOMMANDATIONS 305
offertes par la numérisation et la dématérialisation des
comptabilités.
Pour les grandes collectivités et établissements publics de
coopération intercommunale :
7. mettre en place les moyens et les procédures d’un
contrôle interne comptable et financier approprié, en
s’inspirant des meilleures pratiques des collectivités les
plus avancées en ce domaine.
En ce qui concerne l’allocation des ressources :
8. réexaminer l’allocation des ressources fiscales entre
catégories de collectivités territoriales afin de doter
chacune d’une base suffisamment assurée sur la durée au
regard de leurs charges, cette réallocation étant neutre
pour l’État ainsi que pour la sécurité sociale et ne devant
pas alourdir la fiscalité locale prise dans son ensemble ;
9. renforcer les dispositifs de péréquation « horizontale »
afin de limiter les disparités de situation entre
collectivités appartenant à une même catégorie.
En ce qui concerne la maîtrise des dépenses de personnel :
10. confier au futur Haut conseil des territoires ou à toute
instance équivalente, l’élaboration, dans le cadre
contractuel des finances locales proposé par ailleurs par
la Cour, d’engagements réciproques entre l’État et les
collectivités territoriales portant sur les objectifs de
maîtrise des évolutions de la dépense afférente à la
fonction publique territoriale ; fonder ces engagements
sur un bilan partagé établissant les raisons des variations
observées des dépenses de personnel et les contributions
respectives de la réglementation et de la gestion locale.
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306 COUR DES COMPTES
S’agissant de l’État :
11. prendre en compte l’objectif de maîtrise des dépenses de
personnel dans les collectivités territoriales à l’occasion
de toute décision concernant le point d’indice, de toute
modification d’une grille indiciaire, de toute mesure
relative au statut d’un corps ou concernant un avantage
catégoriel ou spécifique ;
12. rendre obligatoire dans la loi, pour les collectivités les
plus importantes, en introduction au débat d’orientation
budgétaire, un rapport portant notamment sur les
engagements pluriannuels en matière de structure et
d’évolution des dépenses de personnel et des effectifs ;
13. créer une incitation financière au sein de l’enveloppe des
concours financiers de l’État en faveur de la
mutualisation effective, et mesurable dans ses effets, des
services entre communes et groupements ;
14. bâtir un système d’information complet sur l’évolution
des effectifs par niveau de collectivité et sur les
différents éléments d’évolution de la masse salariale.
Pour les collectivités territoriales et les groupements :
15. prendre sans tarder les mesures nécessaires pour assurer
le respect de la durée légale du temps de travail et la
réglementation sur les régimes indemnitaires ;
16. renforcer la gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences et user si nécessaire de l’ensemble des
leviers de contrôle des effectifs ;
17. compléter les bilans sociaux de toutes indications sur le
respect des temps de travail réglementaires et sur le
programme de lutte contre l’absentéisme ;
18. lorsqu’une mutualisation est engagée, vérifier après deux
ou trois ans, qu’elle se traduit par une économie sur les
budgets de fonctionnement agrégés du groupement et
des communes membres et mesurer celle-ci.
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RÉCAPITULATIF DES ORIENTATIONS ET RECOMMANDATIONS 307
En ce qui concerne l’accès au crédit des collectivités locales :
19. prendre dans les meilleurs délais les mesures
règlementaires d’application de la disposition nouvelle
introduite par la loi de séparation et de régulation des
activités bancaires encadrant pour l’avenir la capacité
des collectivités territoriales et de leurs groupements à
contracter des emprunts au regard des risques que ceux-
ci peuvent présenter ;
20. adapter les exigences en matière d’information et de
données des états financiers sur la dette, en les modulant
selon le seuil démographique des collectivités et des
établissements publics locaux concernés et en simplifiant
ou en aménageant les états qui peuvent l’être eu égard à
la nature des emprunts concernés ;
21. mettre en œuvre les recommandations issues de l’avis du
CNoCP du 3 juillet 2012 concernant le provisionnement
des risques financiers pris pour les emprunts structurés ;
22. pour les collectivités et les intercommunalités les plus
importantes, enrichir les documents présentés lors du
débat d’orientation budgétaire d’un rapport sur la
stratégie de gestion de la dette et sur les résultats obtenus
au cours du dernier exercice ;
23. mettre en place des statistiques globales au niveau
national sur la dette des collectivités locales (notamment
en termes de maturité et d’exposition au risque de taux)
à partir des états financiers exigés de celles-ci.
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Annexes
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ANNEXES 311
Annexe n° 1 : évolution des recettes et des
dépenses des collectivités locales
En Md€ 2010 2011 2012 2012
/2011
2012
/2010
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT dont : 178,44 184,98 188,21 1,7 % 5,5 %
Fiscalité hors DCRTP dont : 107,66 110,19 112,93 2,5 % 4,9 %
Fiscalité directe hors DCRTP 73,43 69,53 72,22 3,9 % -1,7 %
Fiscalité indirecte et autres taxes 35,08 41,14 41,12 -0,1 % 17,2 %
Dotations et participations de l'État (yc DCRTP ) 57,56 60,87 60,78 -0,2 % 5,6 %
Autres recettes 13,22 13,91 14,51 4,3 % 9,7 %
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT dont : 148,75 152,85 157,70 3,2 % 6,0 %
Dépenses de personnel 51,74 53,00 54,76 3,3 % 5,8 %
Achats de biens et services 28,51 29,15 29,96 2,8 % 5,1 %
Dépenses sociales des départements 25,73 26,74 28,23 5,6 % 9,7 %
Autres charges de gestion courante (hors
subventions) 21,72 22,30 22,47 0,8 % 3,5 %
Subventions de fonctionnement 15,29 15,54 15,84 2,0 % 3,6 %
Charges financières 3,91 4,24 4,45 5,1 % 13,9 %
Autres dépenses 1,86 1,89 1,99 5,2 % 7,1 %
Épargne brute 29,69 32,12 30,51 -5,0 % 2,7 %
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT (hors emprunt) 19,25 19,36 19,48 0,6 % 1,2 %
FCTVA 5,45 4,80 4,89 1,8 % -10,2 %
Subventions d'équipement reçues 8,64 8,68 8,82 1,6 % 2,1 %
Autres recettes 5,16 5,87 5,77 -1,8 % 11,7 %
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT (hors emprunts) 50,02 51,70 52,60 1,8 % 5,2 %
Dépenses d'équipement 35,39 36,56 37,49 2,5 % 5,9 %
Subventions d'équipement versées 12,26 12,55 12,75 1,7 % 4,0 %
Autres dépenses 2,38 2,59 2,36 -8,9 % -0,6 %
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312 COUR DES COMPTES
ENDETTEMENT307
Emprunts souscrits 15,81 15,57 17,02 9,3 % 7,6 %
Emprunts remboursés 10,94 11,27 10,93 -3,0 % -0,1 %
Encours de la dette 124,14 127,78 132,90 4,0 % 7,1 %
Ratio de désendettement 4,2 4,0 4,4
Source : Cour des comptes - données DGFiP
307 Les emprunts souscrits et remboursés sont calculés hors gestion active et hors
opérations de refinancement de la dette. La ligne « encours de la dette » tient compte,
en revanche de ces opérations.
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ANNEXES 313
Annexe n° 2 : évolution des finances communales
2010 – 2012
En Md€ 2010 2011 2012 2012
/2011
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT dont : 74,16 76,61 77,88 1,7 %
Fiscalité hors DCRTP 43,76 45,78 47,03 2,7 %
Fiscalité directe hors DCRTP 29,69 30,70 31,76 3,5 %
Fiscalité indirecte et autres
taxes 5,90 6,37 6,37 0,1 %
Fiscalité reversée aux
communes par les GFP 8,64 9,18 9,26 0,9 %
Fiscalité solde des
contributions, reversements,
péréquation
-0,47 -0,46 -0,36
Dotations et participations de
l'État (yc DCRTP) 22,45 22,42 22,22 -0,9 %
Autres recettes 7,95 8,41 8,63 2,7 %
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT 62,42 63,82 65,30 2,3 %
Dépenses de personnel 32,60 33,20 34,07 2,6 %
Achats de biens et services 15,89 16,22 16,70 3,0 %
Autres charges de gestion
courante (hors subventions) 4,89 5,07 5,05 -0,5 %
Subventions de fonctionnement 5,95 6,05 6,16 1,7 %
Charges financières 2,05 2,18 2,25 3,4 %
Autres dépenses 1,03 1,09 1,08 -1,5 %
Épargne brute 11,74 12,79 12,58 -1,6 %
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT (hors
emprunt)
10,92 10,88 10,99 1,0 %
FCTVA 2,90 2,51 2,63 4,9 %
Subventions d'équipement
reçues 4,21 4,29 4,47 4,1 %
Autres recettes 3,81 4,08 3,89 -4,6 %
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT (hors
emprunts) dont :
21,70 22,95 23,68 3,2 %
Dépenses d'équipement 19,34 20,61 21,45 4,1 %
Subventions d'équipement
versées 1,20 1,22 1,37 12,7 %
Autres dépenses 1,16 1,12 0,86 -23,5 %
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314 COUR DES COMPTES
ENDETTEMENT308
Emprunts souscrits 6,24 6,31 7,07 12,1 %
Emprunts remboursés 5,57 5,59 5,38 -3,7 %
Encours de la dette 59,35 60,04 61,50 2,4 %
Ratio de désendettement 4,95 4,60 4,80
Source : Cour des comptes – données DGFiP
308 Les emprunts souscrits et remboursés sont calculés hors gestion active et hors
opérations de refinancement de la dette. La ligne « encours de la dette » tient compte,
en revanche de ces opérations.
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ANNEXES 315
Annexe n° 3 : évolution des finances des
groupements à fiscalité propre 2010 - 2012309
En Md€ 2010 2011 2012 2012
/2011
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT 21,95 23,06 24,26 5,2 %
Fiscalité hors DCRTP 11,18 10,86 11,76 8,2 %
Fiscalité directe hors DCRTP 15,91 15,80 16,64 5,3 %
Fiscalité indirecte et autres taxes 4,30 4,24 4,43 4,4 %
Fiscalité reversée aux communes -8,64 -9,27 -9,44 1,9 %
Fiscalité solde contribution, reversements,
péréquation -0,40 0,08 0,14
Dotations et participations de l'État (yc DCRTP ) 8,50 9,71 9,77 0,6 %
Autres recettes 2,27 2,48 2,73 9,9 %
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT 17,20 18,01 19,23 6,8 %
Dépenses de personnel 5,39 5,77 6,27 8,7 %
Achats de biens et services 5,36 5,51 5,77 4,8 %
Autres charges de gestion courante (hors
subventions) 2,98 3,07 3,20 4,1 %
Subventions de fonctionnement 2,34 2,46 2,69 9,5 %
Charges financières 0,56 0,63 0,67 6,3 %
Autres dépenses 0,58 0,57 0,63 9,7 %
Épargne brute 4,74 5,05 5,02 -0,5 %
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT (hors emprunt), dont : 2,92 3,26 3,21 -1,7 %
FCTVA 0,70 0,69 0,77 10,4 %
Subventions d'équipement reçues 1,50 1,65 1,49 -10,1 %
Autres recettes 0,72 0,92 0,96 4,2 %
DEPENSES REELLES D'INVESTISSEMENT
(hors emprunt), dont :
7,69 8,49 9,00 6,0 %
Dépenses d'équipement 5,76 6,33 6,67 5,4 %
Subventions d'équipement versées 1,31 1,45 1,59 9,5 %
309 Les données mentionnées dans ce tableau présentent les limites mentionnées dans
le chapitre I du présent rapport et précisées dans le chapitre III.
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316 COUR DES COMPTES
Autres dépenses 0,63 0,71 0,74 4,7 %
ENDETTEMENT310
Emprunts souscrits 2,08 2,62 3,35 27,9 %
Emprunts remboursés 1,50 1,47 1,65 12,2 %
Encours de la dette 18,19 19,30 21,21 9,9 %
Ratio de désendettement 3,83 3,82 4,22
Source : Cour des comptes - données DGFiP
310 Les emprunts souscrits et remboursés sont calculés hors gestion active et hors
opérations de refinancement de la dette. La ligne « encours de la dette » tient compte,
en revanche de ces opérations.
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ANNEXES 317
Annexe n° 4 : évolution des finances
départementales 2010 -2012
2010 2011 2012 2012
/2011
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT 60,56 63,14 63,57 0,7 %
Fiscalité (hors DCRTP) 40,34 41,41 41,84 1,0 %
Fiscalité directe (hors DCRTP) 22,59 18,64 19,35 3,8 %
Fiscalité indirecte et autres taxes : 17,76 22,77 22,49 -1,2 %
Dotations et participations (y
compris DCRTP) 17,49 19,00 18,87 -0,7 %
Autres recettes 2,73 2,73 2,87 4,9 %
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT 52,86 54,32 56,02 3,1 %
Dépenses de personnel 10,96 11,17 11,46 2,6 %
Achats de biens et services 5,63 5,64 5,61 -0,5 %
Aides à la personne et frais
d'hébergement 25,73 26,74 28,23 5,6 %
Autres charges de gestion courante
(hors subventions) 7,04 7,24 7,06 -2,4 %
Subventions de fonctionnement 2,50 2,49 2,51 0,7 %
Charges financières 0,80 0,87 0,94 7,9 %
Autres dépenses 0,19 0,19 0,22 16,6 %
Épargne brute 7,70 8,82 7,56 -14,4 %
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT 3,27 3,11 3,02 -2,9 %
FCTVA 1,23 1,06 1,01 -5,2 %
Subventions d'équipement reçues 1,61 1,51 1,53 0,9 %
Autres recettes 0,44 0,53 0,48 -9,2 %
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT 12,14 11,70 11,44 -2,2 %
Dépenses d'équipement (hors
subventions) 7,18 6,76 6,57 -2,8 %
Subventions d'équipement versées 4,68 4,58 4,49 -1,9 %
Autres dépenses 0,27 0,36 0,38 6,4 %
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318 COUR DES COMPTES
ENDETTEMENT311
Emprunts souscrits 4,78 3,90 3,88 -0,4 %
Emprunts remboursés 2,47 2,66 2,56 -3,7 %
Encours de la dette 29,74 30,46 31,07 2,0 %
Ratio de désendettement 3,86 3,45 4,11
Source : Cour des comptes – données DGFiP
311 Les emprunts souscrits et remboursés sont calculés hors gestion active et hors
opérations de refinancement de la dette. La ligne « encours de la dette » tient compte,
en revanche de ces opérations.
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ANNEXES 319
Annexe n° 5 : évolution des finances régionales
2010 – 2012
2010 2011 2012 2012
/2011
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT
21,77 22,16 22,50 1,5 %
Fiscalité (hors DCRTP) 12,37 12,14 12,30 1,3 %
Fiscalité directe (hors
DCRTP) 5,24 4,38 4,48 2,2 %
Fiscalité indirecte 7,13 7,76 7,82 0,8 %
Dotations et participations
(y compris DCRTP) 9,13 9,73 9,92 1,9 %
Autres recettes 0,27 0,29 0,28 -4,0 %
CHARGES REELLES
DE
FONCTIONNEMENT
16,26 16,71 17,16 2,7 %
Dépenses de personnel 2,78 2,86 2,97 3,8 %
Achats de biens et services 1,63 1,79 1,88 4,9 %
Autres charges de gestion
courante (hors
subventions) :
6,80 6,92 7,17 3,6 %
Subventions de
fonctionnement 4,50 4,54 4,48 -1,1 %
Charges financières 0,50 0,56 0,60 5,5 %
Autres dépenses 0,06 0,03 0,06 83,3 %
Épargne brute : 5,51 5,46 5,34 -2,1 %
INVESTISSEMENT
Recettes réelles
d'investissement 2,14 2,11 2,26 7,4 %
FCTVA 0,62 0,54 0,49 -9,9 %
Subventions d'équipement
reçues 1,32 1,22 1,34 9,3 %
Autres recettes 0,20 0,34 0,44 28,2 %
Dépenses réelles
d'investissement (hors
emprunt)
8,49 8,55 8,48 -0,9 %
Dépenses d'équipement
(hors subventions) 3,11 2,86 2,80 -2,1 %
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320 COUR DES COMPTES
Subventions d'équipement
versées 5,07 5,29 5,29 0,1 %
Autres dépenses 0,32 0,40 0,38 -5,8 %
ENDETTEMENT312
Emprunts souscrits 2,71 2,75 2,71 -1,5 %
Emprunts remboursés 1,39 1,55 1,34 -13,5 %
Encours de la dette 16,86 17,99 19,13 6,3 %
Ratio de désendettement 3,06 3,29 3,58
Source : Cour des comptes : données DGFiP
312 Les emprunts souscrits et remboursés sont calculés hors gestion active et hors
opérations de refinancement de la dette. La ligne « encours de la dette » tient compte,
en revanche de ces opérations.
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ANNEXES 321
Annexe n° 6
L’enregistrement des immobilisations et l’impact
sur le calcul des dotations aux amortissements
a) Le rythme de l’intégration comptable des immobilisations.
L’interrogation des données comptables centralisées par la
DGFiP permet d’appréhender le rythme d’apurement du compte 231 (immobilisations corporelles en cours) par transfert au compte 21
(immobilisations corporelles), qui doit intervenir lors de leur livraison ou
mise en service.
Sa mesure résulte du rapport, pour l’exercice considéré, entre le
solde débiteur du compte 231, et le total des débits de ce même compte, le
quotient obtenu étant assimilable au rythme d’intégration, mesuré en années.
Alors que ce rythme ne devrait qu’exceptionnellement excéder 3 ans, les résultats obtenus montrent qu’il s’établit en moyenne, pour les
exercices 2009 à 2012, à 7 années pour les régions, et à 3,5 années pour
les départements.
Pour les communes de plus de 50 000 habitants, il est de 7,5
années, mais de près de 12 ans pour les communes de 20 à 50 000 habitants. Enfin, il est de près de 18 ans pour l’ensemble des
groupements à fiscalité propre.
Dans tous les cas, ces moyennes recouvrent des réalités très disparates, avec un taux de dispersion très élevé des valeurs mesurées.
b) La proportion d’immobilisations en cours.
Un autre approche a consisté à calculer le ratio entre le montant des immobilisations corporelles en cours (compte 231, sauf 2312 et
2316), et l’ensemble des immobilisations (comptes 213 à 218, sauf 216).
Ainsi, pour les communes de plus de 50 000 habitants, la valeur
moyenne de ce ratio est de l’ordre de 30 %, soit un niveau anormalement
élevé. Surtout, son analyse détaillée montre une grande dispersion des valeurs, de 0 à 218 %.
Dans les groupements à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, la moyenne est de près de 95 %, avec des valeurs de 0 à
1300 %.
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322 COUR DES COMPTES
Annexe n° 7 : les modifications législatives
ayant affecté le calcul de la DCRTP
De nombreux ajustements législatifs ont été effectués en 2010 et
2011 afin de préciser certains aspects de la réforme.
La neutralisation du transfert de la part départementale de la
taxe d’habitation
Dans le mécanisme issu de la loi de finances pour 2010, le transfert
de la part départementale de la taxe d’habitation aux communes ou
intercommunalités équivalait à un transfert du taux départemental de la
taxe d’habitation de 2010. Toutefois, la base de taxe d’habitation est
susceptible de faire l’objet d’abattements obligatoires ou facultatifs, à
l’initiative des collectivités bénéficiaires (communes, intercommunalités,
départements). Ceux-ci ne sont cependant pas calculés sur la valeur
locative du bien considéré, mais sur la base d’une valeur locative
moyenne des habitations de la collectivité considérée.
Dès lors, le transfert du taux départemental pouvait entraîner de
sensibles modifications de l’impôt payé par le contribuable ainsi que du
produit de l’impôt perçu par la commune ou l’intercommunalité. D’une
part, pour un même taux d’abattement, la base départementale dans la
commune ou l’intercommunalité peut être différente de la base
communale, ou intercommunale en raison des différences de valeurs
locatives moyennes. D’autre part, le taux d’abattement fixé par le
département peut ne pas être le même (il est tendanciellement plus élevé)
que le taux d’abattement communal ou intercommunal.
L’article 108 de la loi de finances pour 2011 a introduit dans le
calcul de chacun des abattements communaux et intercommunaux de taxe
d’habitation un mécanisme neutralisant les effets sur les contribuables du
transfert au bloc communal de la part départementale de la taxe
d’habitation.
Les contrôles sur les bases théoriques de taxe professionnelle
2010
L’article 108 précité a également prévu des contrôles sur les bases
de taxe professionnelle de 2010. Il prescrit aux services fiscaux d’opérer
sur les bases de taxe professionnelle de 2010 les contrôles qu’ils auraient
opérés si la taxe professionnelle avait été acquittée en 2010.
La compensation relais versée en 2010 aux collectivités
territoriales devait faire l’objet d’une actualisation correspondant aux
impositions supplémentaires émises jusqu’au 30 juin 2011, pendant le
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ANNEXES 323
délai de reprise mentionné à l’article L. 174 du livre des procédures
fiscales. La modification du montant de la compensation relais induit par
construction une modification du montant de la DCRTP et de la garantie
individuelle de ressources. En l’espèce, cette actualisation induisait,
toutes choses égales par ailleurs, une augmentation de la DCRTP.
La modification des règles de territorialisation de la CVAE
L’article 108 précité a par ailleurs modifié les règles de
territorialisation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
L’article 108 de la loi de finances pour 2011 définit une nouvelle
règle de répartition de la valeur ajoutée. Elle est à répartir entre les
communes pour les deux tiers de son montant, en fonction de la
localisation des effectifs employés et, pour le tiers restant, en fonction de
la localisation des valeurs locatives des immobilisations imposées à la
cotisation foncière des entreprises. Les règles particulières applicables
lorsque la valeur locative des immobilisations industrielles représente
plus de 20 % de la valeur locative de l’établissement et pour les
entreprises qui disposent dans plus de dix communes d’établissements de
production d’électricité, sont par ailleurs maintenues.
Les règles de répartition des IFER et la création de l’IFER
« gaz »
L’article 108 précité a également modifié la répartition de l’IFER
relative aux éoliennes terrestres et créé une nouvelle imposition forfaitaire
sur les entreprises de réseaux relative aux installations de stockage et de
transport de gaz naturel. Cette dernière imposition a dû être intégrée au
panier de ressources « après réforme » dans le calcul des montants de
DCRTP /GIR313
. Pour le calcul du panier de ressources « avant réforme »,
les éoliennes terrestres ayant fait l’objet d’une demande de permis de
construire adressée avant le 1er
janvier 2010 et qui ont été couplées au
réseau électrique après cette date, ont été prises en compte314
. En
contrepartie, le montant des impositions correspondant à ces installations
a été ajouté aux ressources après réforme315
.
313 Articles 45 et 108 de la loi de finances pour 2011. 314 En multipliant le montant de la base imposable à la TP par le taux de la collectivité
voté en 2009, dans la limite du taux voté en 2008 majoré de 1 %. 315 CFE, CVAE et IFER pour le bloc communal, CVAE et IFER pour les
départements, CVAE pour les régions.
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324 COUR DES COMPTES
Annexe n° 8 : tableau de passage de la fiscalité 2009 à 2011
(Source : Cour des compte et DGFiP)
(en M€) TAXES MENAGES FISCALITE ECONOMIQUE COMPENSATIONS FISCALITE TRANSFEREE TOTAL
2009
TH (+THLV) 16 433
TP 31 326 70 977 TFB 22 339
TFNB 879
Total 39 651
2010
TH (+THLV) 17 256
Compensation
relais 32 432 74 098
TFB 23 516
TFNB 895
Total 41 667
2011
TH (+THLV) 18 657 IFER 1 336 Compléments
compensation
relais
0,17 TASCOM 609
75 320 TFB 26 009 CFE 6 293
TSCA 2 849
CVAE 14 748 DCRTP 3 398 TFNB (+TAFNB) 956 DMTO 465
Total 45 622 Total 22 377 Total 3 398,17 Total 3 923
Variation
2009-2011
TH (+THLV) 13,53 %
-28,57 % n.s.
6,12 % TFB 16,43 %
TFNB (+TAFNB) 8,76 %
Total 15,06 %
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ANNEXES 325
Annexe n° 9 : Dépenses de personnel par habitant
par zones géographiques
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ANNEXES 327
Annexe n° 10 : l’émergence progressive de
contrats risqués
Au début des années 2000, les emprunts et les produits dérivés
offerts par les banques se sont diversifiés en introduisant le recours à des
indices de marchés de plus en plus volatils et à des structures de plus en
plus complexes. Cette diversification tendait notamment à minorer la
charge d’intérêts apparente des collectivités emprunteuses mais elles
rendaient plus opaques les conditions de détermination des marges des
prêteurs.
Au cours de la dernière décennie, sont apparus des emprunts et
dérivés sophistiqués, appelés « produits structurés ». Les emprunts
structurés intègrent, dans un seul et même contrat, un emprunt et un ou
plusieurs produits dérivés, sous la forme le plus souvent d’une vente
d’option(s) par l'emprunteur (la collectivité locale). Ils sont facilement
reconnaissables puisque la clause qui définit le taux d’intérêt applicable
comprend alors nécessairement un ou plusieurs « si ». Ils offraient à
l'emprunteur, dans les premières années du contrat, un taux inférieur au
marché, qualifié de « bonifié ». Dans ce schéma, il n’y a toutefois pas
symétrie entre les risques pris par l’emprunteur et le prêteur, le premier
garantissant au second de lui verser un taux non plafonné si certaines
conditions sont réunies. Par exemple, avec la dépréciation de l’euro face
au franc suisse, certaines collectivités ayant contracté des emprunts
structurés avec une clause faisant référence à cette monnaie sont ainsi
contraintes à payer des intérêts à des taux supérieurs à deux chiffres. Dans
un certain nombre de cas, la contrepartie est donc un accroissement de la
prise de risque pour la collectivité, dont l’amplitude sera notamment liée
à l’évolution des indices retenus et à la mise en jeu de la garantie
accordée à un tiers par celle-ci en raison de la vente des options.
La crise financière intervenue au cours de l’année 2008 et la
découverte de l’ampleur des risques pris ont conduit dans un premier
temps à mettre en place en 2009 une « charte de bonne conduite » entre
certaines banques et associations d’élus, destinée entre autres à favoriser
une meilleure compréhension de ces produits316. Une classification dite
charte « Gissler » (du nom de M. Eric Gissler, inspecteur général des
finances, chargé par le Gouvernement d’une mission de médiation)
316 Dans Cour des comptes, Rapport public thématique, La gestion de la dette
publique locale. La Documentation française, 210 p., disponible sur www.ccomptes.fr
la Cour avait rappelé la portée limitée de cette charte compte tenu du nombre restreint
de signataires et du contenu des engagements pris.
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328 COUR DES COMPTES
permet de les ranger selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à
5) traduit le degré de risque de l’indice sous-jacent servant au calcul des
intérêts de l’emprunt et la lettre (de A à E) exprime le degré de
complexité de la structure de calcul des intérêts (du taux fixe ou variable
plafonné jusqu’aux différents types de multiplicateurs en passant par les
swaps). Dans un deuxième temps, une circulaire du 25 juin 2010 des
ministres compétents a repris cette grille tout en définissant une catégorie
« hors charte » (F6) qui regroupe tous les produits déconseillés par la
Charte et que les établissements signataires se sont engagés à ne plus
commercialiser.
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RÉPONSES DES
ADMINISTRATIONS, DES
COLLECTIVITÉS ET DES
ORGANISMES CONCERNÉS
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Sommaire
Réponse commune de la ministre de la réforme de l'État, de la
décentralisation et de la fonction publique et de la ministre
déléguée chargée de la décentralisation 335
Ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des
finances, chargé du budget 342
Gouverneur de la Banque de France 344
Directeur général de la Caisse des dépôts et consignations 345
Président du directoire de La Banque postale 346
Président-directeur général de la Société de financement local
(SFIL) 347
Président de l'Association des maires de France (AMF) 348
Président de l'Assemblée des communautés de France (ACF) 363
Président de l'Assemblée des départements de France (ADF) 372
Président de l'Association des régions de France (ARF) 374
Président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF) 377
Réponse commune du président de l'Association des
communautés urbaines de France (ACUF) et du président de
l'Association des maires des grandes villes de France (AMGVF)
383
Président de l'Association des petites villes de France (APVF) 387
Président de la Fédération des maires des villes moyennes (FVM) 389
Président du Centre national de la fonction publique territoriale
(CNFPT) 393
Président du conseil régional d'Alsace 394
Président du conseil régional de Basse-Normandie 395
Président du conseil régional des Pays de la Loire 396
Président du conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur 398
Président du conseil général de l'Ain 399
Président du conseil général de l'Aude 400
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332 COUR DES COMPTES
Président du conseil général du Calvados 401
Président du conseil général de la Drôme 402
Président du conseil général d’Eure-et-Loir 403
Président du conseil général du Gard 404
Président du conseil général de Haute-Corse 405
Président du conseil général du Haut-Rhin 406
Président du conseil général d'Indre-et-Loire 407
Président du conseil général du Lot 408
Président du conseil général de la Meuse 409
Président du conseil général de l'Oise 410
Président du conseil général de l'Yonne 412
Président de la communauté d'agglomération du pays ajaccien 413
Président de la communauté d'agglomération de l'Albigeois 414
Président de la communauté d'agglomération du Béziers
Méditerranée 415
Président de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise 419
Président de la communauté d'agglomération Hénin-Carvin 420
Président de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne 421
Président de la communauté urbaine du Grand Lyon
Président de la communauté urbaine du Grand Toulouse 425
Président de la communauté urbaine de Sud-Estuaire 427
Réponse commune du président de la communauté urbaine de
Strasbourg et du maire de la commune de Strasbourg 428
Président du syndicat mixte Baie du Mont Saint-Michel 429
Président de la communauté de communes Cœur du Bocage 430
Président de la communauté de communes des Vallées d'Ax 431
Maire de la commune d'Agen 433
Réponse du maire de la commune d’Antony 434
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 333
Maire de la commune d'Auch 436
Maire de la commune de Béthune 437
Maire de la commune de Bourges 438
Maire de la commune de Carcassonne 439
Maire de la commune de Compiègne 444
Maire de la commune de Concarneau 445
Maire de la commune du Condom 446
Maire de la commune de Coudekerque-Branche 447
Maire de la commune de Deauville 453
Maire de la commune de La Rochelle 454
Maire de la commune de la Roche-sur-Yon 455
Maire de la commune de Limoges 456
Maire de la commune de Loos 457
Maire de la commune de Luxeuil-les-Bains 458
Maire de la commune du Mans 460
Maire de la commune de Marseille 461
Maire de la commune de Nanterre 462
Maire de la commune de Nantes 463
Maire de la commune de Sablé-sur-Sarthe 464
Maire de la commune de Saint-Brieuc 465
Maire de la commune de Toulouse 466
Maire de la commune de la Roche-sur-Yon 469
Maire de la commune de Wambrechies 470
Maire de la commune de Wattrelos 471
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334 COUR DES COMPTES
Destinataires n’ayant pas répondu
Le maire de la commune de Bagnolet
Le maire de la commune de Laval
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 335
RÉPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DE LA RÉFORME
DE L’ÉTAT, DE LA DÉCENTRALISATION ET DE LA FONCTION
PUBLIQUE ET DE LA MINISTRE DÉLÉGUÉE AUPRÈS DE LA
MINISTRE DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT, DE LA
DÉCENTRALISATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, CHARGÉE
DE LA DÉCENTRALISATION
Eu égard aux enjeux que représente la situation des finances locales
pour notre pays, nos concitoyens et la qualité du service public local, cette
initiative se justifie pleinement et doit être confortée. Le Gouvernement
propose à cet effet, dans le projet de loi de modernisation de l’action
publique territoriale et d’affirmation des métropoles, que vous puissiez venir
présenter devant le Haut conseil des territoires, ou sa formation spécialisée
constituée par le Comité des finances locales, le rapport que la Cour établit
chaque année sur la situation financière des collectivités locales ou leurs
groupements.
A partir d’un état des lieux de la situation actuelle des finances
locales, appréciée dans son ensemble et par catégorie de collectivités, et
d’une évaluation de la trajectoire prévisible des équilibres
macro-économiques en 2014 et au-delà notamment, la Cour formule vingt-
trois propositions sur les perspectives financières des collectivités
territoriales et leurs groupements, sur la qualité de l’information financière
et comptable, sur la péréquation de leurs ressources, sur la maitrise des
dépenses de personnel, ainsi que sur leur accès au crédit.
Ces propositions appellent de notre part les observations suivantes.
Dans ses premières recommandations sur la trajectoire des finances
locales, la Cour appelle de ses vœux que soient posées des « règles
d’encadrement » en matière d’évolution attendue des recettes et des
dépenses, ou du solde des administrations publiques locales. Elle craint que
le dynamisme de certaines recettes locales ou les mesures d’allocation de
nouvelles ressources fiscales et de substitution de ressources fiscales à des
dotations budgétaires soient de nature à réduire l’incitation à la maîtrise des
dépenses publiques locales. La Cour appelle ainsi le Gouvernement à
« élaborer un pacte de gouvernance des finances locales au sein du Haut
Conseil des territoires ou de toute instance équivalente » et préconise de
« mettre en œuvre, pour 2015, la baisse des concours financiers de l’Etat
selon une logique de péréquation entre les catégories de collectivités et au
sein de celles-ci ». Elle recommande enfin de réallouer les « nouvelles
ressources fiscales aux départements et aux régions » afin que celles-ci ne
soient pas prélevées sur les recettes fiscales de l’Etat ».
Il y a lieu d’observer, en premier lieu, que sans que soit posé un
encadrement strict et prescriptif des recettes et des dépenses des collectivités
locales qui serait contraire au principe de leur libre administration, il existe
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336 COUR DES COMPTES
d’ores et déjà un instrument de régulation prévu par la loi organique du
17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des
finances publiques. Est ainsi fixé, chaque année, un cadre à l’évolution des
concours financiers de l’Etat au sein d’une enveloppe normée. Nous
soulignons, ainsi que le relève justement la Cour, que les collectivités
territoriales et leurs groupements affichent en 2012 une contribution bien
plus limitée au déficit public (3% de l’ensemble des déficits publics) que leur
part dans l’ensemble des dépenses publiques. Leur déficit pour 2012
(- 0,15 point de PIB) est conforme à ce qui avait été envisagé par la loi de
programmation. Par ailleurs, l’objectif de maîtrise des dépenses publiques
ne doit pas freiner la reprise de la croissance. Or, les collectivités
territoriales, dont les investissements représentent 71 % de l’investissement
public, contribuent directement et activement à soutenir la croissance de
notre pays. Enfin, l’ensemble des collectivités et de leurs groupements est
pleinement associé à l’effort de redressement des finances publiques, puisque
lors de la conférence nationale des finances publiques ouverte le 12 mars
dernier, le Gouvernement a décidé, de façon inédite, de réduire les dotations
de l’Etat aux collectivités locales de 1,5 Md€ en 2014 et de 1,5 Md€
supplémentaires en 2015.
Une préfiguration du pacte de gouvernance souhaité par la Haute
juridiction financière a d’ores et déjà pris la forme du pacte de confiance et
de responsabilité conclu entre l’Etat et les collectivités locales, le 16 juillet
2013. Il a notamment pris en compte les travaux du comité des finances
locales (CFL). Le CFL devrait devenir une formation spécialisée du
Haut-Conseil des territoires (prévu dans le projet de loi de modernisation de
l’action publique et d’affirmation des métropoles), conformément aux
recommandations de la Cour. Au cours des derniers mois, le CFL a de
nouveau fait la preuve de son efficacité, en proposant un scénario de
répartition de la baisse des dotations de l’Etat, à raison de 840 M€ pour le
bloc communal, 476 M€ pour les départements et de 184 M€ pour les
régions.
Les modalités ainsi définies, à la suite d’un dialogue et d’échanges
approfondis, ont été reprises par le Gouvernement dans le pacte de confiance
et de responsabilité ainsi que dans le projet de loi de finances pour 2014. À
cet égard, les membres du CFL ont estimé que les ressources réelles de
fonctionnement constituaient un critère objectif et rationnel. Ils ont considéré
que les difficultés spécifiques des départements, confrontés au dynamisme
des dépenses d’allocations individuelles de solidarité accentué en période de
crise, n’avaient pas vocation à être prises en compte dans la répartition de la
baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il est répondu aux
difficultés spécifiques des départements par la création d’un fonds de
compensation péréquée, visant à ce que la progression des dépenses sociales,
particulièrement les allocations individuelles de solidarité, soit soutenable
pour les départements.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 337
La répartition de la baisse des dotations au sein de chaque catégorie
de collectivités intègre, en revanche, pleinement la logique de péréquation
que la Cour estime devoir être renforcée.
Au sein du bloc communal, elle est effectuée en fonction des
ressources réelles de fonctionnement. Cette répartition permet de traiter de
manière différenciée deux communes ou intercommunalités de même
taille - géographique ou démographique - la collectivité la plus riche
contribuant davantage que celle dont les moyens sont limités. C’est une
première forme de péréquation. Elle s’accompagne de la poursuite du
renforcement de la péréquation verticale, qui progressera de 109 M€ en
2014, après avoir déjà connu une progression exceptionnelle de 208 M€ en
2013. Le renforcement des composantes péréquatrices de la DGF des
communes, conjugué avec la poursuite de la montée en puissance du fonds
national de péréquation des ressources intercommunales et communales
(FPIC) - 570 M€ en 2014 contre 360 M€ en 2013) et du FSRIF (250 M€ en
2014 contre 230 M€ en 2013 -, permettra d’atténuer les conséquences de la
baisse des dotations pour les communes et les EPCI les plus pauvres, dont les
marges de manœuvre budgétaire et fiscale sont les plus réduites.
La baisse de la DGF des départements sera, quant à elle, calculée en
fonction d’un indice synthétique prenant en compte à hauteur de 70% le
revenu par habitant et à hauteur de 30 % l’effort fiscal, c’est-à-dire le taux
de taxe foncière sur les propriétés bâties, de manière à faire contribuer
davantage les départements disposant de marges en matière de fiscalité. Le
Gouvernement propose également une augmentation de 10 M€ des dotations
de péréquation verticale au sein de la DGF des départements. De plus, le
mécanisme de compensation péréquée sera, lui-même, réparti entre les
départements dans une logique de ciblage sur ceux qui connaissent les
difficultés les plus importantes.
Enfin, la répartition de la baisse de la DGF des régions est effectuée
au prorata des ressources réelles de fonctionnement. Comme pour le bloc
communal, elle permet ainsi de faire contribuer une région qui dispose de
ressources financières importantes davantage, à superficie et population
équivalentes, qu’une région dont les ressources sont plus limitées. Elle prend
par ailleurs en compte la spécificité des régions d’outre-mer en leur
appliquant une règle particulière. En effet, ces dernières disposent d’un
panier de ressources fiscales plus important que celui des régions de
métropole, ce qui a comme conséquence de les pénaliser, dès lors que la
baisse des dotations est calculée en fonction des ressources totales. La baisse
de la DGF des régions d’outre-mer sera, par conséquent, calculée sur la
base du rapport entre la population des régions ultramarines et la population
nationale.
Ainsi le Gouvernement propose, avec l’accord des collectivités
territoriales pour l’essentiel, de concilier baisse des dotations au service du
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338 COUR DES COMPTES
redressement des finances publiques et péréquation accrue en faveur des
collectivités territoriales les plus défavorisées.
S’agissant de l’allocation de nouvelles ressources fiscales, le
Gouvernement a entendu tirer les conclusions du groupe de travail entre
l’Etat et les départements, présidé par M. Vincent Léna, conseiller maître à
la Cour, en donnant, à ces derniers, les moyens de mieux financer les trois
allocations individuelles de solidarité et en leur assurant la compensation de
la revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarité active, décidée dans
le cadre de la conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion
sociale le 11 décembre 2012. Le transfert aux départements des frais de
gestion relatifs à la taxe foncière sur les propriétés bâties, aujourd’hui
perçus par l’Etat, permet d’éviter à la fois le transfert d’impositions d’Etat
vers les collectivités ainsi que le transfert de ressources entre niveaux de
collectivités, mesures que le Gouvernement estime peu souhaitables. Cette
nouvelle ressource allouée aux départements n’alourdit en rien le poids
global des impôts locaux, conformément à la recommandation n° 4 de la
Cour. Tel est également le cas s’agissant des régions, puisque la réforme de
la taxe d’apprentissage, actuellement à l’étude, permettra de répondre à cet
objectif que le Gouvernement partage.
La Cour estime que des incertitudes pèsent à moyen terme sur la
fiscalité locale dans la mesure où le schéma de financement des collectivités
territoriales et de leurs groupements ne lui paraît pas stabilisé. Cette analyse
peut toutefois être nuancée. En effet, la réforme de la fiscalité locale induite
par la suppression de la taxe professionnelle a été d’une ampleur telle que
des ajustements, au début de sa mise en œuvre, étaient inévitables. Ces
ajustements sont très majoritairement intervenus en 2011, et dans une
moindre mesure en 2012, ce qui a permis de stabiliser globalement, en deux
ans, les effets de cette réforme.
A l’issue du bilan des premiers effets de la réforme de la fiscalité
locale sur les finances des collectivités territoriales, la Cour recommande de
« renforcer les dispositifs de péréquation ‘horizontale’ afin de limiter les
disparités de situation entre collectivités appartenant à une même
catégorie ».
Cet objectif est également pleinement partagé par le Gouvernement.
Pour autant, le Gouvernement ne souscrit pas entièrement au diagnostic que
fait la Cour sur l’efficacité des dispositifs existants lorsqu’elle estime que
« les dispositifs départementaux et surtout régionaux demeurent
insuffisants ». L’efficacité des dispositifs de péréquation horizontale relatifs à
ces deux catégories de collectivités doit en effet être évaluée, non pas sur le
seul exercice 2013, mais à moyen et à long termes.
Concernant les départements, le fonds de péréquation de la
contribution sur la valeur ajoutée (CVAE) perçue par les départements, qui a
porté sur un montant de 59 M€ en 2013, a été conçu de manière à lui assurer
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 339
un dynamisme important. Ce fonds est en effet alimenté par deux
prélèvements : si le montant du premier prélèvement « sur stock » est fixé ex
ante en loi de finances (30 M€ en 2013, et 60 M€ à compter de 2015), le
second prélèvement « sur flux » prend en compte l’accroissement du montant
de CVAE perçu entre l’année n-1 et l’année n-2. Toute augmentation de la
CVAE perçue par les départements se traduit donc l’année suivante par un
renforcement des ressources du fonds. Il en va de même pour le fonds
DMTO, dont le montant réparti a fortement baissé en 2013 du fait du
ralentissement du marché immobilier, mais qui porte sur des ressources
structurellement dynamiques à moyen et long termes. Enfin, dans le cadre du
projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles, le Gouvernement a prévu la création d’un
fonds de péréquation des ressources des départements d’Ile-de-France, qui
serait destiné à atténuer les importantes différences de ressources existant
entre les départements de cette région.
S’agissant des régions, le montant 2013 du fonds de péréquation des
ressources des régions et de la collectivité territoriale de Corse reste encore
limité, même si le potentiel péréquateur de celui-ci ne doit pas être
sous-estimé. Les prélèvements sont en effet calculés sur la base de l’écart à
la moyenne de l’évolution des ressources post-taxe professionnelle des
régions (CVAE, IFER, DCRTP, FNGIR) constatée entre l’année n-1 et
l’année 2011. La référence à l’année 2011 a comme corollaire le fait que le
prélèvement n’est pas uniquement calculé sur un flux annuel, mais sur la
somme des flux annuels constatés depuis 2011. Ce fonds a donc vocation à
voir son montant augmenter au cours des prochaines années, sans qu’il soit
possible à ce stade d’en donner une estimation chiffrée. D’une manière plus
générale, les régions étant caractérisées par la faiblesse de la part des
ressources fiscales dans leurs ressources totales, sur lesquelles elles ne
disposent par ailleurs plus de pouvoir de taux, la nécessité du renforcement
de la péréquation horizontale y apparaît moins nécessaire que pour les
départements, et, a fortiori, que pour le bloc communal. La péréquation
horizontale n’a en effet de sens que lorsque les ressources sont inégalement
réparties entre les collectivités de la catégorie. Or, l’écart entre les
indicateurs de ressources fiscales des régions (IRFR) par habitant les plus
élevés et les moins élevés n’est que de 1 à 2, contre un écart de 1 à 20 pour le
potentiel financier par habitant des communes et de 1 à 3 pour le potentiel
financier par habitant des départements.
En se fondant notamment sur les rapports d’observations rendus par
les Chambres régionales des comptes, la Cour formule une série de quatre
recommandations pour améliorer la qualité de l’information comptable et
financière des collectivités territoriales et de leurs groupements, dans un
objectif de meilleure lisibilité et d’intelligibilité des informations et de
fiabilité des comptes. Elle fixe une orientation pour aller vers le compte
financier unique et propose, pour les grandes collectivités, de mettre en place
des procédures de contrôle interne comptable et financier.
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340 COUR DES COMPTES
Nous souscrivons très largement au diagnostic établi par la Cour, aux
orientations qu’elle propose et aux recommandations qu’elle formule. Nous
tenons cependant à souligner que les réformes budgétaires et comptables
intervenues au cours de ces deux dernières années ont sensiblement amélioré
la qualité des comptes publics locaux. Par ailleurs, le projet de loi de
développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale
propose des avancées significatives en matière de transparence financière et
les travaux engagés par le comité relatif à la fiabilité des comptes publics
locaux doivent permettre d’accomplir des progrès substantiels pour
améliorer la lisibilité des comptes publics locaux. Ils pourraient constituer la
première étape du chantier de construction d’un compte financier unique.
Toutefois, sa mise en place exige une adaptation de très grande ampleur des
systèmes d’information de l’Etat et des entités locales concernées ; elle ne
pourrait être réalisée que progressivement et suppose une concertation
préalable approfondie avec les associations représentatives des élus locaux.
Le rapport public thématique observe que les dépenses de personnel
ont connu une croissance soutenue jusqu’en 2010, en lien, notamment, avec
les transferts de personnels de l’Etat vers les régions et les départements, liés
aux transferts de compétences. Elle note une stabilisation à compter de cette
date, avec des variations, toutefois selon la catégorie de collectivités. La
Cour formule à l’endroit des collectivités territoriales une série de quatre
recommandations pour mieux maîtriser les dépenses de personnel : réduire
l’écart entre le nombre d’heures travaillées et les horaires réglementaires,
améliorer la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, mieux
lutter contre l’absentéisme et favoriser les mutualisations.
Ces recommandations ne s’adressent pas au Gouvernement, qui ne
peut qu’approuver les orientations de bon sens ainsi définies mais ne possède
pas d’éléments convaincants pour douter de la détermination des
collectivités territoriales en la matière. Nous précisons que la question des
conditions d'avancement de grade dans les trois fonctions publiques figure
parmi les points de la mission confiée à Bernard Pêcheur, président de
section au Conseil d'Etat, en vue d'harmoniser les pratiques.
S’agissant des mutualisations, le projet de loi de modernisation de
l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles introduit de
nouveaux outils pour favoriser l’exercice concerté des compétences des
collectivités territoriales et de leurs groupements. Il est ainsi prévu que les
conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence fixent les
objectifs de rationalisation et les modalités de l’action commune : elles visent
à définir, pour chaque compétence, les délégations consenties, les créations
de services unifiés, les conditions de coordination et de rationalisation des
interventions des collectivités territoriales, dans le but de réduire les
situations de financements croisés et de clarifier les conditions d’attribution
des subventions. Par ailleurs, le projet de loi favorise les mutualisations de
services en prenant en compte un coefficient de mutualisation des services
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 341
des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comme
critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement perçue par les
communes et les EPCI à fiscalité propre.
Enfin, le rapport aborde la question de l’accès au crédit, en
préconisant notamment de mieux encadrer la capacité des collectivités à
contracter des emprunts à risques, d’améliorer l’information financière sur
les états de la dette, de provisionner les risques financiers pris pour les
emprunts structurés.
Nous rappelons que le Gouvernement a la volonté d’apporter une
solution, pérenne et globale, aux difficultés que rencontrent les collectivités
ayant souscrit des emprunts structurés particulièrement sensibles. A cette fin,
un nouveau fonds de soutien pluriannuel va être créé en 2014. Destiné à
accompagner les entités concernées dans leurs démarches transactionnelles
auprès des établissements de crédit, ce fonds interviendra pour aider les
collectivités à procéder au remboursement anticipé de leurs produits
financiers les plus sensibles. En outre, pour les collectivités qui ont moins de
10 000 habitants, le fonds pourra financer une partie du coût de prestations
d’accompagnement.
En ce qui concerne les états financiers relatifs à la dette, un projet de
modification des annexes budgétaires relatives à la dette sera prochainement
soumis à la commission consultative d’évaluation des normes. Il a pour objet
de moduler l’importance des informations demandées en fonction de la
complexité des produits financiers concernés. Il permettra d’améliorer
l’information relative aux remboursements anticipés et aux opérations de
couverture. S’agissant du provisionnement des risques financiers liés à la
souscription d’emprunts structurés, les travaux réglementaires nécessaires à
la mise en œuvre de l’avis du conseil de normalisation des comptes publics
(CNoCP) du 3 juillet 2012 ont été engagés. Ils permettront que les nouvelles
règles de comptabilisation des emprunts, des instruments dérivés et des
opérations de couverture préconisées par le CNoCP entrent en vigueur en
2014. De plus, un guide pratique a été élaboré afin d’aider les entités
publiques locales intéressées, à calculer le montant des provisions qu’elles
devront, le cas échéant, constituer. Enfin, dans le cadre de l’examen en
première lecture du projet de loi de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles, l’Assemblée nationale a adopté
une mesure prévoyant l’examen de la stratégie de gestion de la dette dans le
cadre du débat d’orientation budgétaire pour les entités locales qui comptent
3 500 habitants et plus. La recommandation de la Cour à ce sujet devrait
donc être prochainement satisfaite.
Le rapport appelle par ailleurs des observations ou précisions que
vous trouverez détaillées dans la fiche jointe à ce courrier.
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342 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DÉLÉGUÉ AUPRÈS DU MINISTRE DE
L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, CHARGÉ DU BUDGET
A titre liminaire, je tiens à souligner que je partage en grande partie
les préoccupations et les propositions formulées par la Cour au sujet des
finances des collectivités locales, notamment en ce qui concerne les marges
de manœuvre portant sur leurs dépenses.
Sur la base d'un constat similaire, l'État a proposé aux collectivités
locales un Pacte de confiance et de responsabilité le 16 juillet 2013
prévoyant notamment une baisse des concours aux collectivités de 1,5 Md€
en 2014 et à nouveau en 2015, de 1,5 Md€ supplémentaires. Cet effort
exceptionnel et inédit des collectivités illustre la volonté du Gouvernement
que toutes les administrations publiques participent au nécessaire effort de
rétablissement des finances publiques. A cet égard, je tiens à souligner que
l'État a veillé à ce que le bloc communal fournisse la plus grande part de cet
effort car il dispose, comme le souligne à nouveau la Cour, des marges de
manœuvre les plus importantes, tant en dépenses qu'en recettes.
Dans le cadre de ce Pacte, comme le note à juste titre le rapport, le
Gouvernement a décidé d'apporter une réponse aux difficultés financières
chroniques auxquelles font face certaines collectivités territoriales, en
particulier les départements. Ainsi, la création d'une part, d'un mécanisme de
compensation péréquée de 827 millions d'euros et, d'autre part, le relèvement
temporaire, pour 2014 et 2015, du plafond des droits de mutation à titre
onéreux, doivent permettre aux départements de faire face à la hausse de
leurs dépenses sociales.
Par ailleurs, les régions bénéficieront dès 2014 d'un panier de
ressources fiscales plus dynamiques permettant, comme le relève la Cour, de
desserrer la contrainte financière pesant sur elles.
Le projet de loi de finances 2014 prévoit également la mise en place
d'un fonds doté de 100 M€ par an pendant 15 ans au maximum dont l'objectif
est d'apporter une réponse structurelle à la question des prêts sensibles en
incitant les collectivités à sortir de ces emprunts par anticipation.
Le Pacte de confiance et de responsabilité traduit la volonté du
Gouvernement d'établir une relation rénovée et renforcée entre l'État et les
collectivités locales. Il reflète un équilibre entre d'une part, la participation
de ces dernières au rétablissement des finances publiques et d'autre part, le
traitement des difficultés auxquelles certaines d'entre elles sont confrontées
depuis de trop nombreuses années.
S'agissant enfin de la hausse des dépenses de personnel, je
souhaiterais apporter quelques nuances à l'appréciation portée sur le
partage des responsabilités entre l'État et les collectivités. Si certaines
décisions de l'État peuvent en effet avoir un impact sur les dépenses globales
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 343
des collectivités, je tiens à rappeler que les dépenses des administrations
publiques locales ont augmenté de 1,80 point de PIB entre 1983 et 2012,
hors décentralisation, cette politique ayant par ailleurs majoré la part des
administrations publiques locales dans le PIB à hauteur de 1,44 point. Alors
que les effectifs de la fonction publique de l'État ont diminué de 2 % entre
2002 et 2010, hors transferts liés à l'acte II de la décentralisation, ceux de la
fonction publique territoriale ont augmenté de 19 %. De plus, les collectivités
territoriales disposent d'importants leviers en matière de gestion et de
politique indemnitaire. Dès lors, il me semble qu'il leur appartient en
premier lieu d'adopter des objectifs ambitieux de maîtrise de la dépense
salariale.
Tels sont les éléments que je souhaitais porter à votre attention au
terme de l'analyse du rapport.
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344 COUR DES COMPTES
'
RÉPONSE DU GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE FRANCE
En particulier, je partage tout à fait l'appréciation des rapporteurs
selon laquelle la discipline budgétaire doit s'appliquer à toutes les
administrations publiques, y compris les collectivités locales. Dans ce cadre,
je soutiens pleinement la nécessité de disposer de la meilleure information
possible sur l'endettement des collectivités locales et ses principales
caractéristiques.
Comme vous le savez, la Banque de France y contribue, notamment
en collectant des statistiques sur la durée des crédits et des titres émis ainsi
que sur leurs taux. Les données présentées dans le rapport public thématique
en portent d'ailleurs témoignage. Ces statistiques participent ainsi à la mise
en œuvre de la recommandation n° 5 dont la rédaction pourrait être
légèrement aménagée afin de refléter cette contribution.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 345
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA CAISSE DES DÉPÔTS
ET CONSIGNATIONS (CDC)
Après avoir examiné attentivement ce document, je n’ai pas de
remarques particulières à formuler.
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346 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU DIRECTOIRE DE LA BANQUE
POSTALE
Le rapport n’appelle pas d’observations de ma part.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 347
RÉPONSE DU PRÉSIDENT-DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA SOCIÉTÉ
DE FINANCEMENT LOCAL (SFIL)
Dans le rapport, le mode d’amortissement des émissions (in fine)
pourrait être mentionné comme un inconvénient en terme de gestion
financière pour les collectivités locales.
Concernant le paragraphe concernant la BNS, il est à noter que le
scénario basé sur le cours CHF/EUR avec un cours « plancher » à 1,20 est
effectivement dégradé par rapport à un cours à 1,40 mais il a l’avantage
d’être contenu. La situation serait pire pour les collectivités locales ayant
souscrit ce type de produit avec un cours à 1,10.
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348 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION DES MAIRES
DE FRANCE (AMF)
La formation inter juridiction « Finances publiques locales » de la
Cour des comptes a consacré un rapport aux finances locales qui est divisé
en 6 chapitres :
1/ L’évolution d’ensemble des finances locales
2/ L’évolution des finances locales par catégorie de collectivités
3/ La qualité et la fiabilité de l’information financière
4/ Les effets de la réforme de la fiscalité locale sur les finances des
collectivités locales
5/ La dette publique locale
6/ Les dépenses de personnel des collectivités locales
Partie 1 : Évolutions d’ensemble des finances des collectivités
locales
Contribution exceptionnelle : la Cour estime que le dispositif est à
revoir et reste insuffisant.
La Cour souhaite une contribution non pas exceptionnelle mais
pérenne et indique que « le dispositif de gouvernance permettant d’associer
les collectivités territoriales à la définition de leur contribution au
redressement des finances publiques reste à construire sur la durée ». La
Cour suggère que la contribution soit mieux adaptée aux capacités
contributives des différentes catégories de collectivités
L’AMF ne peut que dénoncer cette proposition, les modalités du
dispositif ainsi que son montant ont déjà été fixés dans les conclusions du
16 juillet dernier du Pacte de Confiance et de responsabilité, soit 1,5 milliard
en 2014 et 1,5 milliard de plus en 2015, soit au total un manque à gagner de
4,5 milliards pour les collectivités territoriales.
Par ailleurs, le bloc communal assume déjà la moitié de l’effort dès
2014.
L’AMF :
- s’oppose à une redéfinition du montant de la contribution
exceptionnelle,
- souhaite que cette contribution reste exceptionnelle,
- souhaite que des objectifs péréquateurs ne viennent pas brouiller les
finalités de cette contribution,
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 349
- regrette que la Cour des Comptes n’ait pas envisagé de mesures
permettant de protéger l’investissement local et donc l’emploi.
Péréquation et dotations : La Cour reconnaît que la péréquation ne
saurait être utilisée comme instrument de réduction de la dépense locale.
Ainsi, « l’impact de la croissance de la péréquation sur les dépenses des
collectivités locales, présentée parfois comme un freinage de celles-ci,
demeure cependant incertain ».
Mais la Cour reprend à son compte les conclusions du rapport
IGF/IGA de juin 2013 sur le renforcement de la péréquation, à savoir :
- la montée en puissance de la péréquation horizontale pour absorber
la réduction des dotations de l’Etat,
- l’alourdissement des contributions du bloc communal à l’effort de
péréquation.
Finalement, la Cour semble se contredire en recommandant pour
2015 un dispositif de répartition des dotations de l’Etat qui permette « une
véritable incitation à la rationalisation et à l’optimisation de la dépense du
secteur ».
L’AMF :
- accueille favorablement la position de la Cour sur la péréquation
qui ne doit pas être utilisée comme instrument de réduction des dépenses
publiques locales,
- s’oppose à ce que la répartition des dotations de l’Etat devienne un
outil de réduction des dépenses locales,
- s’oppose à un effort supplémentaire du bloc communal, seul à
maintenir la croissance de ses investissements 2012 (+ 4,2 %) quand les
investissements des départements et des régions poursuivent leur baisse
(respectivement - 3,1 % et - 5,9 %). En outre le bloc communal réalise les
deux tiers des investissements des APUL. Or l’investissement public local est
indispensable à la croissance économique nationale et à l’emploi.
Dépenses contraintes et normes : La Cour rappelle que le coût de
mise en œuvre des normes nouvelles s’est élevé à 1,3 milliard d’euros en
2012.
L’AMF :
- accueille favorablement la constatation de la Cour sur le poids
financier des normes nouvelles et s’associe au souhait de la Cour que l’Etat
fasse « en sorte de réduire l’impact de ses décisions sur l’équilibre financier
des collectivités »,
- ajoute que les charges transférées par l’Etat sont aussi sources
d’augmentation des dépenses,
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350 COUR DES COMPTES
- accueille favorablement la recommandation de la Cour sur
l’association des collectivités territoriales à la mise en œuvre des politiques
publiques.
Les conclusions de la Cour :
- préciser les règles d’encadrement des dépenses et des recettes des
collectivités territoriales,
- baisse des concours financiers de l’Etat selon une logique de
péréquation.
L’AMF regrette :
- que la Cour souhaite réfléchir à de nouvelles normes en matière de
gouvernance des finances publiques alors que la contribution au déficit de
l’Etat a déjà été déterminée ;
- que la Cour souhaite renforcer l’encadrement des recettes et des
dépenses locales :il convient de rappeler que les règles comptables actuelles,
(la « règle d’or ») ont permis aux collectivités locales et notamment au bloc
communal de maintenir leurs équilibres financiers. Il ne semble pas opportun
de rajouter de nouvelles normes d’encadrement des budgets locaux.
Partie 2 : L’évolution des finances locales par catégorie de
collectivités
La Cour minimise l’effort des communes à la réduction du déficit de
l’Etat, soit 588 M€ (70 % des 840 M€) qui serait largement compensé par la
« dynamique spontanée » du produit fiscal.
Toutefois, l’analyse ne semble pas pertinente compte tenu de l’effet de
ciseaux qui se poursuivrait aussi pour le bloc communal, ainsi que le
souligne la Cour elle-même.
Il convient donc de signaler que ces 588 M€ de prélèvements sur le
bloc communal représentent déjà plus de 12 % de l’épargne nette en 2012
(épargne nette 2012 pour les communes : 7 100 M€. Source : Rapport de
l’Observatoire des Finances Locales en 2013). Compte tenu de l’effet de
ciseaux prévisible pour 2014 et souligné par la Cour, on peut imaginer que
l’épargne nette va donc se réduire, et que le prélèvement de 588 M€ risque
d’être proche des 13 % de l’épargne nette au moins. Autant de moins pour le
virement à la section d’investissement, et donc pour le financement des
dépenses d’investissement.
Sur l’endettement qui serait supérieur aux besoins réels, la Cour
illustre son propos sur les cas particuliers examinés par les Chambres
régionales des comptes. Parallèlement à la progression de l’endettement, la
trésorerie augmente : « les intercommunalités [et] les communes paraissent
avoir emprunté plus que nécessaire ».
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 351
Il est regrettable que la Cour n’ait pas examiné les causes de cette
situation, à savoir :
- la M14 qui oblige les collectivités à budgéter la totalité d’un contrat
de travaux dès qu’il est signé,
- l’incertitude des calendriers dans le versement des dotations,
- les difficultés de visibilité des recettes effectivement perçue
(problème du P503).
P503 : récapitulatif des recettes enregistrées par la Trésorerie, puis
envoyé aux collectivités chaque mois. Le délai entre l’inscription de ces
recettes par la Trésorerie, et la réception du document en collectivité,
impacte la gestion de la trésorerie.
L’AMF regrette que la Cour n’ait pas proposé d’accélérer les
modalités de mise en place de la dématérialisation actuellement en cours. Le
Protocole d’Echange Standard qui doit permettre aux collectivités locales
d’avoir une vision globale des dépenses et des recettes est en effet
actuellement retardé pour partie : si les dispositifs en matière de retour sur
les dépenses continuent d’être mis en œuvre, il semble que, sur la partie
recettes, le chantier démarre plus lentement.
Partie 3 : Qualité et fiabilité de l’information financière locale
Sur les documents relatifs au Débat d’orientation budgétaire (DOB)
des collectivités locales, la Cour souhaite un enrichissement du DOB en
s’appuyant sur les rapports des Chambres régionales des comptes qui
soulignent le manque d’analyses prospectives, le manque d’ éléments relatifs
à la dette.
Il convient cependant de rappeler que les rapports sont établis sur les
comptes effectivement examinés par les CRC, et qu’il ne s’agit pas là de la
généralité.
Sur le budget primitif, la Cour recommande un vote dès le mois de
décembre.
Cette recommandation ne tient pas compte de la communication des
états fiscaux, ni du calendrier de la notification de la DGF transmis au mois
de février de l’année suivante.
Par ailleurs, certaines collectivités votent leur BP en même temps que
leur CA afin de reprendre les excédents du CA au BP de l’année suivante. Le
compte de gestion devient alors indispensable : il n’est disponible que fin
février de l’année suivante.
Sur les annexes, la Cour regrette leur nombre excessif, ainsi que
l’absence de synthèse.
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352 COUR DES COMPTES
Il convient de préciser que les annexes sont en nombre important et
que bon nombre d’entre elles sont une synthèse exhaustive de la dette, des
emprunts garantis, du patrimoine, des subventions aux associations, etc…
La Cour constate enfin le montant élevé de créances non recouvrées.
La procédure en cours de dématérialisation devrait permettre
cependant de réduire ce montant. Par ailleurs il convient d’indiquer à la
Cour que les comptables publics ne poursuivent pas les débiteurs en deçà
d’un certain montant de créance impayée (de 20 à 100 € selon les
collectivités).
La Cour recommande enfin la mise en place de comptes prévisionnels
nationaux par catégorie de collectivités locales et la mise en place d’un
compte financier unique. L’AMF s’oppose à la mise en place de comptes
prévisionnels, nationaux par catégorie de collectivités locales si cette
modalité est conçue comme une contrainte pesant sur la décision des
représentants locaux, option contraire à la libre administration des
collectivités.
De façon générale, l’AMF rappelle à la Cour que bon nombre de ses
recommandations sont déjà prises en compte dans les documents budgétaires
existants, et qu’il convient de poursuivre la finalisation des chantiers en
cours (dématérialisation), de lister les documents existants avant d’examiner
la mise en place de nouvelles normes.
Partie 4 : Les effets de la réforme de la fiscalité locale
Les difficultés d’application de la réforme
La suppression de la taxe professionnelle a entraîné, en ce qui
concerne les communes et leurs groupements à fiscalité propre, un manque
de visibilité sur les montants de fiscalité économique et sur les montants des
dotations de compensation.
La territorialisation de la CVAE, demandée par les associations
d’élus, a rencontré de nombreux problèmes, notamment en raison
d’incompréhension sur l’obligation de déclarer les effectifs, même pour les
entreprises assujetties mais non redevables.
D’autres contraintes pratiques sont apparues, telles que la difficulté
pour les déclarants d’intégrer les nouvelles règles d’imposition, les
dérogations sectorielles, les problèmes d’accès au serveur de télépaiement
ou les embouteillages d’accès au portail « impots.gouv.fr ».
La réforme, réalisée dans un délai rapide, a rendu nécessaire de
nombreux ajustements législatifs en 2010 et 2011, rétroagissant sur le calcul
de la DCRTP et du FNGIR. Il s’agit notamment de la neutralisation du
transfert de la part départementale de la TH, des contrôles sur les bases
théoriques de TP 2010, de modification des règles de territorialisation de la
CVAE ou encore de modification des règles de répartition des impositions
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 353
forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER) et de la création de l’IFER
gaz.
La réforme de la fiscalité locale consécutive à la suppression de la TP
a profondément modifié l’architecture du financement des collectivités
territoriales. Les mécanismes complexes qui la caractérisent en ont rendu la
mise œuvre difficile, notamment en raison de modifications législatives
destinées à ajuster le dispositif de répartition des ressources et en raison des
évolutions du droit de l’intercommunalité et de la carte communale.
Il en est résulté pour les collectivités territoriales une perte de clarté
affectant la prévision budgétaire qui s’est prolongée jusqu’en 2013 et qui est
d’ailleurs susceptible de perdurer au-delà. L’AMF ne peut que souscrire à ce
constat.
Évolution du produit fiscal des collectivités locales et des dotations
La Cour constate une progression du produit des impôts locaux de
4,4 % de 2009 à 2010, et de 9,1 % de 2009 à 2011. Il faut cependant
rappeler, comme indiqué dans le rapport, que la progression de la fiscalité
pesant sur les ménages (+ 4,2 %) est principalement imputable à l’évolution
des bases et, dans une moindre mesure, à celle des taux.
Pour les communes, l’effet base explique 93 % de la hausse de 2012
dont 56 % pour les groupements à fiscalité propre. De la même manière, le
produit de la cotisation foncière sur les entreprises a évolué de 4,7 % en
raison d’un effet base et de 0,6 % à la suite de la progression des taux.
L’évolution des montants de base CFE s’explique en partie par celle
des bases minimum fixées par les communes et les EPCI. Compte tenu des
effets trop importants de ces hausses pour les petites entreprises, les
commerçants et les artisans, la loi de finances rectificative du 29 décembre
2012 a autorisé les collectivités à prendre en charge, en tout ou partie, la
fraction de CFE correspondant à l’augmentation de base minimum de 2012
décidée en 2011. Il en résultera une réduction des recettes fiscales pour les
collectivités qui auront utilisé cette faculté.
L’augmentation du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) en 2012 (+ 3,2 %) résulte du dynamisme de la recette
mais aussi d’un changement dans son mode de versement aux collectivités
locales. En 2011, celles-ci avaient perçu le montant de la CVAE
correspondant à l’exercice 2010. À compter de 2012, elles perçoivent la
totalité des sommes encaissées l’année précédente quelle que soit l’année
d’imposition à laquelle se rattachent ces encaissements qui peuvent inclure
des régularisations sur exercices antérieurs.
Le caractère dynamique de la fiscalité du bloc communal doit être
analysé au regard de sa structure. Elle repose en effet essentiellement sur les
taxes ménages, déjà fortement mobilisées, et sur une évolution de la CVAE,
qui apparaît depuis sa création comme une imposition dynamique mais dont
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354 COUR DES COMPTES
l’évolution est corrélée à la situation économique du pays, et pourrait voir sa
progression freinée au vu de la conjoncture.
Par ailleurs, la réforme de la fiscalité locale a rendu nécessaire la
refonte des indicateurs de richesse pris en compte dans le calcul de
nombreuses dotations de péréquation tant versées par l’État au sein des
concours financiers que résultant d’une redistribution de ressources entre
collectivités d’une même catégorie. Les indicateurs existants - potentiel fiscal
et potentiel financier - ont été adaptés pour prendre en compte les nouvelles
ressources fiscales. Une nouvelle définition du potentiel fiscal des communes,
des groupements à fiscalité propre et des départements a été donnée.
La Cour a constaté que ces nouveaux indicateurs ont accru pour les
collectivités et les groupements les incertitudes induites par la réforme de la
fiscalité locale sur l’évolution de leurs ressources. Ces incertitudes affectent
leur prospective budgétaire. Elles constituent également un frein à
l’acceptation d’une plus large péréquation alors même que cet élargissement
apparaît indispensable compte tenu de la redistribution de richesse qu’a
entraînée la réforme de la fiscalité locale et des évolutions divergentes que
sont appelés par ailleurs à connaître les territoires.
A ce propos, l’AMF a demandé à plusieurs reprises que soient étudiée
la modulation de la prise en compte de la DCRTP et du FNGIR, dans la
mesure où l’origine de leur montant peut découler de deux raisons fort
différentes : soit que les bases de taxe professionnelle étaient très
importantes, soient que celles-ci étaient faibles mais que le taux de celle-ci
ait été important. La Cour souligne à ce sujet la pertinence de la demande de
l’AMF.
Il apparaît injuste que, quelle que soit l’origine de l’importance du
montant, celui-ci soit retenu sans retraitement dans le calcul des potentiels
fiscal et financier, pénalisant ainsi les communes ayant été dans l’obligation
d’exercer une pression fiscale élevée.
En conclusion, la Cour estime peu probable le caractère durable de la
réforme fiscale. Ce réaménagement a affecté différemment le bloc communal,
qui en a globalement bénéficié, et les départements et les régions dont le
degré de contrainte sur les ressources a été accru. Le faible dynamisme des
ressources départementales et régionales constitue, à brève échéance pour
les départements et à moyen terme pour les régions, un sujet de
préoccupation.
Ainsi par exemple, la Cour propose que les droits de mutation
actuellement perçus par les départements, soient perçus par le bloc
communal, et que la taxe foncière sur le bâti revienne aux départements.
L’AMF ne conteste pas le manque de pouvoir fiscal des départements
et des régions. Cependant, la recherche d’une nouvelle dynamique fiscale ne
devra pas être effectuée au détriment du bloc communal, par transfert
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 355
d’imposition. Le bloc communal a besoin de stabilité et de prévisibilité
fiscale.
Des aménagements nécessaires
Certains points techniques nécessitent, du point de vue de l’AMF, des
aménagements :
- TaSCom : lorsqu’une commune perd ses recettes à ce titre, elle
continue à être prélevée du montant transféré en 2011, sur la part salaires de
sa DGF. Ce prélèvement apparaît particulièrement injuste pour les
communes les plus petites qui ne disposaient que d’un commerce concerné et
qui le voient disparaître ;
- prélèvement FNGIR : les modalités de reprise de ce prélèvement par
un EPCI doivent être assouplies, notamment en cas d’institution de fiscalité
professionnelle de zone ;
- cotisation minimum de CFE : un nouveau mécanisme doit être mis
en place, afin d’adapter cette cotisation aux capacités contributives du
redevable ;
- révision des valeurs locatives : le chantier de la révision des valeurs
locatives des locaux d’habitation doit être lancé le plus rapidement possible,
d’une part pour permettre une véritable application de la révision
concernant les locaux professionnels, et d’autre part pour assurer une plus
grande équité des impôts frappant les ménages.
Partie 5 : La dette publique locale
La partie dette se conclut par la présentation de trois dispositifs
publics que sont la future Agence de financement, les enveloppes thématiques
annuelles de 4 milliards de la Caisse des dépôts et la « joint-venture »
Banque postale / Caisse des dépôts. La Cour s’interroge sur la possibilité
que cette triple intervention publique ne garantisse pas « l’usage au meilleur
coût, pour le contribuable, des deniers publics engagés directement sur fonds
propres et indirectement dans les mécanismes de garantie mis en place ou à
mettre en place ».
L’AMF est très attentive à l’existence de dispositifs publics
intervenant dans un marché sur lequel chacun souhaite le maintien d’un
nombre suffisant d’acteurs privés pour qu’il soit concurrentiel. C’est dans
cette optique que l’AMF soutient le projet d’Agence de financement des
collectivités locales. Il semble en effet que seule une pluralité d’acteurs et
une diversification de la nature de l’offre (bancaire, fonds d’épargne,
obligataire) généreront une saine concurrence, au bénéfice des collectivités
et de leurs finances.
A l’inverse, les perturbations récentes du marché ont eu pour
conséquence un renchérissement des marges et un manque de crédit tel
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356 COUR DES COMPTES
qu’elles ont placé les collectivités locales en situation de dépendance vis-à-
vis de leurs financeurs.
De même, l’intervention par « guichet de secours » de la Caisse des
dépôts, qui visait à combler le manque de liquidité a eu pour conséquence un
renchérissement des marges par un « effet benchmark » de la tarification des
deux premières enveloppes de 2012. L’AMF avait réagi et obtenu un
réajustement de la marge pratiquée sur ces enveloppes. Dans la même
logique, l’AMF a soutenu une intervention prolongée de la Caisse des dépôts
via des enveloppes thématiques, et donc limitée dans leur champ
d’intervention aux domaines et durées souffrant d’une carence de l’initiative
privée et non à un financement globalisé de la section d’investissement par
cette liquidité. Cette distinction permet de préserver le marché concurrentiel,
et de limiter l’impact de l’intervention publique au champ non-concurrentiel
qui est celui du crédit de très long terme.
L’Agence a vocation à se placer dans le champ concurrentiel, basant
son offre sur des prêts à court et moyen terme (2 à 15 ans). Par la nature de
sa ressource, elle viendra compléter l’offre bancaire et permettra, en cas de
crise, de venir combler la difficulté d’accès au crédit des collectivités (on
constate dans les pays d’Europe du nord où ce type d’Agence existe, que les
collectivités ont pu continuer à accéder aux financements nécessaires à leurs
investissements dans de bonnes conditions grâce à ces véhicules qui ont su
conserver la confiance des investisseurs pendant cette période de crise). En
période normale, l’Agence sera un acteur parmi d’autres. Il est certain que
la nécessité pour les collectivités de placer de la liquidité dans l’Agence
implique une compréhension particulière du sujet. Cependant, cette dépense
correspond à l’achat de parts sociales de l’Agence, société anonyme, et non
à une subvention au bénéfice de cette dernière. La collectivité reste donc
propriétaire de ses fonds. Par ailleurs, ce dépôt de fonds a vocation à
responsabiliser les collectivités membres de l’Agence, dès lors que la bonne
santé financière de chacun des membres garantit la préservation de ce
capital.
La Cour semble également s’interroger sur les investissements portés
par les collectivités locales. En effet, les rapporteurs constatent que « rien
n’assure la bonne allocation des ressources aux investissements locaux. Il
importe de favoriser, d’une part entre catégories de collectivités locales les
investissements les plus adaptés aux besoins prioritaires de la Nation, et
d’autre part, au sein de chaque niveau de collectivités, une capacité
d’investissement appropriée, c’est-à-dire tournée vers des équipements
structurants et jugés les plus utiles. Des procédures d’évaluation
systématique de la rentabilité économique et sociale devraient être mis en
place ».
La décision d’investir relève de la libre administration de chaque
collectivité. Il semble par ailleurs difficile de définir une « capacité
d’investissement appropriée » par niveau de collectivité. Par ailleurs, les
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 357
collectivités tournent d’ores et déjà leurs investissements vers les
équipements structurants jugés les plus utiles.
Enfin, les collectivités locales empruntent peu : moins de 10 % de la
dette nationale pour financer plus de 70 % des investissements.
Modalités de distribution de la ressource « fonds d’épargne »
Au-delà des observations de la Cour, celle-ci pourrait porter son
attention sur les modalités de distribution des enveloppes thématiques sur
fonds d’épargne via le réseau de la Caisse des dépôts.
L’AMF avait réclamé la mise en place d’une offre pérenne de crédit
de très long terme via la Caisse des dépôts. L’annonce du président de la
République en ce sens au Congrès des Maires de novembre 2012, a répondu
aux attentes des collectivités locales. Cependant, un certain nombre de
collectivités rencontrent des difficultés d’accès à cette ressource.
En effet, si le financement des services d’eau potable et
d’assainissement figure dans la lettre de cadrage du Premier ministre qui
fixe les projets éligibles à la ressource Caisse des dépôts, l’offre est en
pratique limitée aux projets de rénovation des réseaux de distribution, de
collecte et de centres de traitement. Les projets de construction et d’extension
sont donc exclus de l’enveloppe.
L’AMF a saisi le Premier ministre par courrier le 16 mai dernier de
ce sujet, et demandé l’élargissement des thématiques. Une réponse de
M. Pierre Moscovici vient d’être reçue, sans apporter de réponse à la
problématique soulevée.
Cette question est d’importance dès lors que la France a pris des
engagements forts pour respecter la directive-cadre sur l’eau (2000/06/CE)
et pour garantir en 2015, le bon état des masses d’eau du pays, afin de
garantir une gestion durable de cette ressource vitale.
La distinction opérée entre nouveaux projets et rénovation est
également peu praticable, notamment pour les stations d’épuration, où les
projets mêlent investissements nouveaux et réhabilitation. Cela entraîne un
surcroît de complexité, qui est particulièrement coûteux en temps et en
énergie pour les collectivités.
Plus largement, certaines collectivités ont pu constater que de
nouvelles exigences viennent conditionner l’octroi d’un prêt, telles que des
seuils financiers situés autour d’1 M€, écartant de fait nombre de projets
locaux.
La distribution de ces enveloppes doit être effectuée en toute
transparence, et si les conditions d’éligibilité doivent évoluer, il semble
indispensable que ces modifications soient clairement énoncées.
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358 COUR DES COMPTES
Emprunts toxiques
Il semble utile d’apporter quelques éléments sur la question des
emprunts à risque des collectivités locales.
Depuis 2008, un certain nombre de collectivités locales subissent une
hausse conséquente de leurs frais financiers du fait de l’activation de
certaines formules de calcul complexes de leurs emprunts structurés. La
hausse des intérêts est parfois telle qu’elle met en danger l’équilibre
budgétaire de ces collectivités.
Le remboursement anticipé de ces prêts implique la prise en charge
pour ces collectivités d’une pénalité de sortie, dénommée Indemnité de
Remboursement Anticipé. Son volume dépasse parfois le capital restant dû,
pesant fortement sur le budget de la collectivité.
Face à ces difficultés, les collectivités ont adopté différentes attitudes.
Certaines ont pu renégocier leur dette, moyennant le règlement de tout ou
partie de cette indemnité, d’autres n’ont pu parvenir à un accord, et ont
contesté la validité de ces contrats devant le juge judiciaire. Il ne relève pas
de l’Association des Maires de France de juger du bienfondé des
revendications des collectivités et des banques dans les contentieux qui les
opposent. Les contrats de prêts relèvent des parties concernées, et
notamment de l’Etat en tant qu’actionnaire majoritaire de la banque
« SFIL », acteur majeur du débat.
Le Gouvernement souhaite aujourd’hui apporter une solution globale
et pérenne à la problématique des emprunts toxiques. L’objectif est
d’éteindre définitivement les risques financiers pesant tant sur le budget de
l’Etat, via sa participation importante dans la SFIL, que sur les budgets
locaux.
La solution préconisée par le Gouvernement a été présentée à
l’Association des Maires de France. Elle consiste d’abord à sécuriser les
contrats de prêts omettant la mention du TEG ce qui supprimera les risques
sur ce point pesant sur la SFIL. Un dispositif complémentaire d’aide à la
désensibilisation, visant l’ensemble des collectivités ayant souscrit des
produits très toxiques, qu’ils omettent le TEG ou non, sera voté en loi de
finances 2014.
L’Association des Maires de France prend acte de la décision du
Gouvernement de faire procéder au vote d’une loi de sécurisation juridique
des contentieux en cours et à venir sur le fondement du TEG. Pour préserver
les finances publiques, les collectivités locales acceptent donc de se priver
d’un moyen supplémentaire de recours contre les banques, et de la possibilité
d’alléger l’annuité de leur dette toxique. Car il relève aussi de l’intérêt
général de sécuriser le montage de la SFIL, qui participe au financement des
investissements locaux en apportant la ressource bancaire distribuée par la
Banque postale.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 359
La recherche d’une solution pérenne implique également de sécuriser
les budgets locaux, d’autant plus que la dette des administrations publiques
locales est consolidée avec la dette de l’Etat français.
C’est pourquoi l’Association des Maires de France a rappelé que
solder la dette toxique doit être une préoccupation commune de l’Etat et des
collectivités locales, afin de sécuriser la dette nationale consolidée. La mise
en place d’un fonds d’aide à la désensibilisation des produits toxiques des
collectivités locales, en parallèle de la loi de sécurisation juridique répond à
cet objectif. L’Association des Maires de France a demandé que ce fonds soit
doté de moyens conséquents afin de résoudre définitivement la question des
emprunts très toxiques des collectivités locales. Un fonds doté de 2,2 Mds€
permettrait de sécuriser définitivement la dette toxique des collectivités
locales et d’apurer le bilan des banques concernées.
En ce qui concerne l’alimentation de ce fonds, le fonds ne peut en
aucun cas être abondé par les concours financiers aux collectivités locales
dans leur ensemble dès lors que ces dernières ne sont pas partie prenante
aux litiges qui opposent certaines collectivités locales à leurs banques.
Ainsi, le fonds d’aide aux collectivités devra être abondé par le budget
de l’Etat et par les banques. La contribution des collectivités concernées
correspondra au reliquat de soulte restant à leur charge après bénéfice du
fonds.
Les recommandations n° 3 et 5 visant à répondre aux « exigences en
matière d’information et de données des états de dette » et sur la nécessité
d’un « rapport sur la stratégie de gestion de la dette et sur les résultats
obtenus au cours du dernier exercice » appellent les remarques suivantes :
- les annexes des budgets primitifs, les annexes des comptes
administratifs offrent déjà une présentation croisée et détaillée de l’encours
de dette des collectivités : par prêteurs bien sûr, mais aussi par index, durées
résiduelles, intérêts et capital, par contrat, par garants éventuels,
- les débats d’orientation budgétaire réservent déjà une place
essentielle à l’analyse rétrospective et prospective de la dette, analyse
financière, mais aussi économique au regard des investissements réalisés et à
venir.
Ces rapports sont réalisés par les collectivités les plus importantes
mais aussi par les collectivités moyennes. Ces documents sont publics et
peuvent donc être aisément consultés. Ils font aussi l’objet d’une
délibération.
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360 COUR DES COMPTES
Partie 6 : Les dépenses de personnel
Des sources d’information toujours insatisfaisantes
Des progrès ont été réalisés notamment grâce à la fiabilité et la
disponibilité des données issues du système d’information sur les agents des
services publics (SIASP).
L’AMF appelle de ses vœux la lecture des chiffres sur les effectifs
territoriaux avec une approche dynamique.
L’accroissement de la population, l’allongement de l’espérance de
vie, le nombre de logements, la longueur des voiries, le nombre de places de
crèches et de résidents dans les maisons de retraites, le nombre de
demandeurs d’emplois, les modes de gestion de grands services industriels
(eau, assainissement, transport, déchets,…)…influent directement sur les
services à rendre à la population et donc les effectifs et dépenses de
personnel. Pourtant aucun croisement ou rapprochement n’est jamais
effectué entre les effectifs territoriaux et ces données pour en dégager des
corrélations voire des causalités. L’AMF considère qu’il faut donc raisonner
sous forme d’agrégats et non plus de compilation d’informations.
Enfin, il semble impératif de mener sur des territoires témoins un suivi
de la dépense de personnel selon le mode d’intercommunalité choisi et le
degré d’intégration des politiques publiques.
La responsabilité partagée et les moyens d’action des collectivités
locales
La Cour a raison d’insister sur la nécessaire part de responsabilité de
l’Etat dans l’évolution de la masse salariale des collectivités locales. Dans
bien des cas, cette évolution est plus subie que choisie.
Sur les moyens d’action propres des collectivités locales sur leur
masse salariale, plusieurs indices montrent que les collectivités ont une
gestion raisonnée de celle-ci :
Ainsi que le montrent les chiffres de la DGCL, la progression des
effectifs s’est ralentie depuis 2009 et aboutit même à une diminution pour les
communes en 2010.
En ce qui concerne les rémunérations, il convient de rappeler que la
fonction publique territoriale (FPT) est la plus modérée des trois fonctions
publiques : la rémunération moyenne est la plus basse (1 820 € nets contre
2 430 € pour la FPE), et son augmentation est la moins forte (- 1 % en euros
constant entre 2009 et 2001 contre + 0,6 % à l’Etat). Par ailleurs, la part du
régime indemnitaire est le plus bas (18,6 % du traitement en moyenne contre
30 % à l’Etat).
Certes, ces données masquent de très grands écarts entre catégories
de collectivités (petites communes et départements ou régions) ou entre
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 361
professions (sapeurs-pompiers professionnels et agents de centres
communaux d’action sociale par exemple). Néanmoins, elles montrent qu’il
n’y a pas de découplage ou de décrochage entre la structure de la FPT
(nombreux agents d’exécution, peu de cadres, nombreux emplois partiels,
plusieurs dizaines de milliers de petits employeurs) et son coût brut.
En ce qui concerne la gestion des carrières, la Cour évoque un temps
de travail approximativement respecté ou encore des avancements trop
facilement accordés.
Sur le premier point, il convient de rappeler qu’avant 2001, le temps
de travail dans les collectivités locales n’était pas défini. La mise en place
des 35 heures à compter de juillet 2001 ne s’est pas déroulée dans
l’uniformité. La survivance de régimes anciens a pu perdurer même si la
médiatisation de contentieux sur certaines grosses collectivités (Lyon,
Bordeaux, Evry, Strasbourg) a pu servir d’exemple et d’aiguillon.
Sur le second point, l’idée selon laquelle les avancements seraient
plus avantageux dans les collectivités locales que dans les autres fonctions
publiques est largement à relativiser.
En premier lieu, 77% des agents territoriaux appartiennent à la
catégorie C. Le tassement de leur grille indiciaire (au terme de 10 ans de
carrière, les 400 000 agents territoriaux du premier grade de cette catégorie
ne perçoivent que 3 % de plus que le SMIC) relativise tout concept
« d’avancement accéléré » ou « au temps normal ». Faire avancer ces agents
au temps minimum consiste dans bien des cas à seulement conserver la
différence de rémunération avec le SMIC. La progressivité du régime
indemnitaire constitue aussi une réponse au tassement salarial de cette
catégorie d’agents.
En second lieu le ratio « promus/promouvables », constaté par la
Cour comme fréquemment arrêté à 100 %, ne doit pas être interprété comme
du laxisme. D’une part, ce taux ne présume en rien du nombre
d’avancements réellement prononcés. D’autre part, le nombre de prétendants
à un avancement étant très souvent réduit à l’unité, compte tenu de
l’étroitesse des effectifs dans chaque collectivité, un taux de 100 % évite tout
simplement de bloquer la carrière d’un agent seul titulaire de son grade dans
sa collectivité. Enfin, un grand nombre d’avancements étant étudiés dans les
CAP placées auprès des centres de gestion et compétentes pour toutes les
collectivités affiliées, le ratio de 100 % a le mérite de s’adapter à toutes les
situations de ces collectivités.
En ce qui concerne l’absentéisme, la FPT présente l’âge moyen le
plus élevé des trois fonctions publiques (44 ans dans les communes contre
41 ans pour l’Etat). Or, l’absentéisme est fortement lié à l’âge des salariés.
Par ailleurs, il ne faut pas oublier que les collectivités locales comptent
davantage de métiers « accidentogènes » que les autres fonctions publiques
(bâtiment, voirie, travaux publics). Sur ce thème, l’AMF s’interroge sur
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362 COUR DES COMPTES
l’opportunité de l’abrogation du jour de carence alors même qu’aucune
évaluation sérieuse de cette mesure n’a été préalablement menée.
La Cour aborde pour finir la GPEC et les mutualisations. Sur le
premier point, l’AMF avait pu apporter, il y a peu, ses réflexions (cf. La
gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les collectivités
territoriales, Cour des comptes, rapport annuel 2012). Sur le second point,
l’AMF partage le point de vue de la Cour selon lequel les effets positifs de la
mutualisation sur la masse salariale restent à évaluer. Les études disponibles
tendent plutôt à souligner qu’aucun gain salarial n’est tiré sur les premières
années de mutualisation. D’où la nécessité, mentionnée en première partie,
de mettre en place une campagne de suivi dans quelques territoires témoins.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 363
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE DES
COMMUNAUTÉS DE FRANCE (ADCF)
PREMIERE PARTIE
Partie I & II : L’évolution d’ensemble des finances des collectivités
territoriales et par catégorie de collectivités
L’AdCF partage pour l’essentiel le diagnostic établi par la Cour et les
perspectives tracées par les premières parties du premier rapport. Elle prend
acte des recommandations de la Cour pour freiner les évolutions du secteur
public local et répartir la contrainte budgétaire.
Bien que le secteur public local n’ait qu’une responsabilité limitée
dans le déficit public national, l’AdCF est consciente des difficultés de l’Etat
et du poids que représentent les différents transferts qu’il est tenu d’assurer
en direction des collectivités à la suite des nombreuses réformes de la
fiscalité. L’AdCF a souscrit à l’objectif de maîtrise de l’évolution des
dépenses publiques locales, tout en soulignant à plusieurs reprises le
caractère de plus en plus exogène de cette évolution. Les analyses des
rapports permettent de mieux mesurer, grâce aux travaux de la CCEN, les
incidences des nouvelles normes. Au-delà des aspects réglementaires, il
serait également utile d’analyser le poids des transferts « implicites » de
responsabilités de l’Etat vers les collectivités (cf. urbanisme, ATESATE…),
hors décentralisation stricto sensu, ainsi que la contribution croissante des
collectivités au financement des politiques nationales (emploi, santé,
enseignement supérieur.).
Malgré ces tendances lourdes des dernières années, l’AdCF rappelle
que les dépenses des collectivités du « bloc communal » demeuraient en 2010
du même poids dans le PIB national qu’en 1994 (cf. données du rapport
Carrez-Thenault remis dans le cadre de la conférence des déficits publics en
2010). Ce poids relatif tend en fait à progresser en période de croissance
faible mais à diminuer en période de reprise. Une analyse sur longue période
apparaît ainsi nécessaire, le secteur public local présentant une élasticité
relativement faible par rapport à la conjoncture macro-économique. Le
secteur public local participe de ce que les économistes appellent les
« stabilisateurs économiques ».
Pour la période récente, l’AdCF prend note du constat dressé par la
Cour sur la situation d’ensemble des finances locales en 2012 : une évolution
des charges de fonctionnement des collectivités plus rapide que celle des
produits de fonctionnement. Selon les travaux de la Cour, cette situation
s’explique par une faible progression des ressources fiscales et le gel des
dotations de l’Etat pour la troisième année consécutive. L’AdCF observe
également que, en dépit de ce resserrement des marges de manœuvre, les
collectivités (en particulier les collectivités du bloc communal) ont pu
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364 COUR DES COMPTES
maintenir leur capacité d’investissement. C’est un point positif pour
l’économie nationale.
C’est dans ce contexte que s’inscrit la perspective d’une réduction de
ces dotations à hauteur de 3 milliards d’euros à l’horizon 2015, telle
qu’annoncée par le gouvernement en mars dernier. L’AdCF souligne le
caractère très significatif de ce montant alors que les autres recettes locales
(fiscalité, recettes tarifaires et produits des services publics...) sont à leur
tour très contraintes. L’effort demandé correspond à 7 % de l’enveloppe
globale de DGF (41 milliards d’euros), à 17 % de leur épargne nette toutes
collectivités confondues, ou encore à une charge moyenne de 46,4 euros par
habitant pour l’ensemble du secteur public local (soit 3 mds€ / 64,5 millions
d’habitants).
Prélevé sur le stock des ressources des collectivités, l’AdCF considère
que ce prélèvement doit être considéré comme une « contribution
exceptionnelle », à durée expressément limitée dans le temps, sous peine de
fragiliser durablement les équilibres financiers locaux. Il sera par
conséquent très important de connaître les intentions du gouvernement pour
l’année 2016 et les années suivantes.
Par ailleurs, l’AdCF a considéré que l’effort financier ne serait
soutenable que si des contreparties étaient réellement mises en œuvre en
matière de maîtrise des dépenses contraintes. La réduction du flux de normes
nouvelles, ainsi que du « stock » des normes déjà en vigueur, n’a pas encore
réellement été engagée bien que cet objectif ait été annoncé lors du gel des
dotations en 2010. L’AdCF a pris acte des engagements pris par le Premier
ministre le 12 mars devant les représentants de collectivités.
Les modalités de la répartition entre collectivités des réductions de
dotations
Pour ce qui est de la répartition de l’effort demandé aux collectivités,
l’AdCF est favorable à ce que soit appliqué un prélèvement identique ou un
« coefficient de réduction » (de l’ordre du 0,7 %) proportionnel aux
ressources des collectivités. L’AdCF considère que cette méthode doit valoir
pour l’ensemble des niveaux mais aussi entre collectivités de même échelon.
Les réponses à apporter à la question du financement de l’aide sociale
départementale et à l’autonomie fiscale des régions ne sauraient relever de
ce chantier. De même, l’AdCF ne souhaite pas que la réduction des dotations
suscite un nouveau mécanisme de péréquation « horizontale » qui risquerait
de susciter de nouveaux critères, contradictoires avec ceux d’autres
dispositifs verticaux (DSU, DSR…) ou horizontaux. Elle plaide pour une
montée en puissance des dispositifs « explicites » de péréquation, tels que le
FPIC pour le « bloc communal », mais demande la mise en convergence des
dispositifs. Le chantier de la réduction des dotations doit par conséquent
obéir à des principes simples et lisibles, employant une clef de répartition
unique.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 365
L’AdCF préconise par ailleurs de bien distinguer la méthode de
calcul de la réduction appliquée à chaque collectivité du choix du véhicule
utilisé pour opérer le prélèvement (composante retenue de la DGF). Elle
s’est opposée à certains scénarios présentés dans le cadre du comité des
finances locales visant à répartir les prélèvements au prorata de telle ou telle
composante. Ces hypothèses lui ont semblé extrêmement défavorables aux
collectivités les plus dépendantes des dotations, voire de telle ou telle
composante. La prise en compte de l’ensemble des ressources (qu’elles
soient d’origine fiscale ou financière) lui semble beaucoup plus équitable.
L’AdCF a notamment souligné à plusieurs reprises le poids de plus en
plus important pris par les dotations au sein du budget des communautés, et
notamment de celles qui ont été les plus fragilisées par la réforme de la taxe
professionnelle. Un effort de réduction calculé au prorata de la DGF aurait
des impacts très brutaux pour ces collectivités, alors que d’autres, moins
tributaires des dotations, y seraient quasiment insensibles.
Une étude récemment publiée par l‘AdCF (Nouvelle géographie
fiscale et financière des ensembles intercommunaux) met en relief les
situations les plus fragiles et les impacts d’un scénario de réduction uniforme
de 5% des dotations. Les potentiels financiers des territoires seraient très
inégalement impactés.
Enfin, l’AdCF attire l’attention de la Cour sur la nécessité de bien
distinguer ce qui relève d’une contribution exceptionnelle qui s’impose à
toutes les collectivités pour accompagner la réduction du déficit public et qui
n’a pas vocation à corriger les inégalités de ressources, du débat à engager
sur la péréquation.
Evolutions de la fiscalité locale
Ainsi que la Cour le souligne, le degré de contrainte financière pesant
sur les budgets locaux dépend également des évolutions de la fiscalité locale.
Parmi ses analyses, la Cour note la bonne progression de la CVAE
(+ 7,46 % en 2013). L’AdCF souligne cependant que toutes les collectivités
ne bénéficieront pas d’une telle progression qui doit être relativisée à deux
titres.
D’une part, elle traduit la prise en compte progressive de la nouvelle
assiette fiscale de façon exhaustive par l’administration (une partie de
l’assiette fiscale de la VA semble avoir été sous-estimée en 2012). D’autre
part, cette progression est très concentrée sur un petit nombre de
départements, principalement franciliens. Sur le terrain, les évolutions du
produit de la CVAE sont beaucoup plus contrastées : certaines communautés
connaissent des baisses de CVAE importantes en 2012 et même en 2013.
L’AdCF a alerté à plusieurs reprises sur le sujet sensible de la
territorialisation de la CVAE.
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366 COUR DES COMPTES
En effet, depuis la réforme de la taxe professionnelle et la mise en
place du nouvel impôt économique, le problème de la territorialisation de la
CVAE n’est toujours pas résolu. L’AdCF considère que les réorganisations
juridiques internes aux groupes (filialisations) doivent être neutres sur la
répartition territoriale de la CVAE, au risque de sur-concentrer l’impôt au
niveau des sièges des groupes ou des holdings financières et de susciter de
forts aléas pour les territoires d’accueil de filiales.
A plusieurs reprises, l’AdCF a demandé que les réorganisations
juridiques au sein des groupes soient fiscalement neutralisées. Plusieurs
amendements ont été déposés par des parlementaires ces dernières années à
ce sujet, à chaque fois repoussés à la demande du gouvernement au motif
qu’il fallait préalablement disposer de données fiscales. Celles-ci étant
désormais disponibles et attestant du problème, un groupe de travail entre le
ministère de l’économie et des finances et les associations de collectivités a
été mis en place pour mesurer l’étendue des difficultés soulevées par la
CVAE des groupes et trouver des solutions. L’AdCF plaide pour sa part pour
une consolidation des cotisations des différentes entités d’un même groupe
(au sens de l’impôt sur les sociétés) et une répartition du produit global entre
ces différentes entités en utilisant la clef de répartition prévue pour les divers
établissements d’une même entreprise.
Alors que la CVAE constitue désormais le principal impôt
économique local et l’une des principales ressources fiscales des
collectivités, c'est la stabilité de la nouvelle assiette et la pertinence de sa
répartition entre les territoires d'accueil des entreprises qui sont en jeu.
Il convient de noter également les difficultés rencontrées en matière
de cotisation foncière des entreprises (CFE) qu’ont connu les communautés à
l’automne dernier. Un certain nombre d’entre-elles, à la suite de la
disparition du régime d’imposition spécifique auquel étaient assujetties les
petites entreprises de moins de 5 salariés imposées en fonction de leurs
recettes, ont mis en place ainsi que la loi de finances pour 2011 le leur
permettait, une seconde tranche de cotisation minimale à la CFE.
Certaines catégories de contribuables (commerçants et artisans en
particulier), se sont trouvés confrontés à des hausses parfois très brutales de
cotisation de CFE. Pour remédier au problème, la loi de finances a ouvert la
possibilité d’accorder des remises aux contribuables les plus sévèrement
touchés. Au total, cette situation s’est soldée par une perte de ressources
pour les communautés sans que l’on ait procédé à la nécessaire remise à plat
du dispositif qui repose sur une assiette fiscale mal adaptée (le chiffre
d’affaires).
L’AdCF souhaite que les chantiers ouverts dans le cadre du pacte de
confiance en février dernier permettent d’engager une véritable « revoyure »
des dispositifs en matière de CVAE et de CFE.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 367
Concernant la péréquation, l’AdCF partage le constat fait par la
Cour qui considère que la réforme de la TP appelle la mise en place de
dispositifs efficaces de péréquation horizontale. A ce titre, l’AdCF s‘est
félicitée de la mise en place du fonds de péréquation des ressources
communales et intercommunales (FPIC).
L’AdCF partage les éléments d’analyse présentés par la Cour sur les
finances intercommunales. En préalable, l’association regrette, à l’instar de
la Cour, les difficultés pour obtenir une vision consolidée de la situation
financière des communes et communautés compte tenu de l’interaction de
plus en plus en forte des deux niveaux de collectivités et des fortes incitations
du législateur pour valoriser les démarches intégratrices. La création du
FPIC et du potentiel financier intercommunal agrégé (PFIA) devrait
conduire rapidement à une meilleure agrégation des comptes.
De la même façon, la non-prise en compte des budgets annexes induit
des biais préjudiciables à l’analyse. De nombreuses communautés disposent
d’un, voire de plusieurs budgets annexes. Ceux-ci entretiennent des flux
financiers croisés avec le budget principal qui nécessitent des retraitements.
Attentive à l’évolution des dépenses de fonctionnement des
communautés, largement supérieure à l’inflation (+ 4,71 % entre 2010 et
2011 et + 6,61 % entre 2011 et 2012), l’AdCF souhaite néanmoins que soit
prise en compte la modification du périmètre de l’analyse puisque
l’intercommunalité continue à s’étendre géographiquement et à accroître ses
compétences. Des analyses à « périmètre constant » seraient nécessaires.
L’évolution des dépenses de reversement aux communes sont également
impactées par les changements de régime fiscal et l’extension de la fiscalité
professionnelle unique (qui se traduit par des reversements obligatoires).
Ces observations faites, l’AdCF partage les conclusions de la Cour et
considère qu’une maîtrise de l’évolution des charges du « bloc local » est
nécessaire pour préserver ses capacités d’investissement futures.
La qualité et la fiabilité de l’information financière locale
Le rapport de la Cour met en avant les enjeux de l’amélioration de la
fiabilité des comptes locaux.
Comme le souligne la formation inter-juridictions, les comptes des
collectivités locales sont soumis à une double logique : d’une part, une
logique budgétaire qui impose de restituer annuellement les autorisations de
dépenses et, d’autre part, une logique de droits constatés. Ce système
« budgétaire-comptable » nuit à la lisibilité des comptes. Il empêche par
ailleurs une approche plus analytique qui viendrait éclairer la nature de la
dépense et sa destination.
L’AdCF s’est félicitée de la mise en place de plusieurs instances
visant à accompagner le secteur public local. Il en est ainsi du Conseil de
normalisation des comptes publics (CNOCP) en place depuis 2009, à
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368 COUR DES COMPTES
l’origine notamment d’une amélioration de l’information financière en
matière de dette et du Comité partenarial relatif à la fiabilité des comptes
publics locaux. L’AdCF participe activement aux travaux de ce dernier.
Concernant la certification que le Président de la République a
appelé de ses vœux, l’AdCF y voit un enjeu de modernisation du secteur
public local, mais qui ne saurait passer par des solutions imposées.
Corollaire indispensable à la certification, l’AdCF suggère de privilégier,
dans un premier temps, la consolidation des comptes du « bloc communal »
afin de disposer d’une vision complète des ressources mobilisables au sein
d’un territoire et des charges auquel celui-ci doit faire face. La mise en place
d’une programmation pluriannuelle d’investissement préconisée par l’AdCF
s’inscrit dans cette voie.
D’autres pistes de réflexion pourraient être engagées dont certaines
sont proposées par la Cour :
- l’amélioration du contrôle interne afin de sécuriser les processus
clés de la collectivité, d’améliorer l’exhaustivité et la qualité de l’information
financière ;
- la maîtrise des risques comptables, financiers, fiscaux et juridiques
associés aux processus, à travers une cartographie des risques régulièrement
actualisée ;
- l’amélioration de la tenue de la comptabilité d’engagement ;
- l’optimisation du fonctionnement des services et de la chaîne des
tâches et contrôles associés afin de déployer efficacement les ressources au
sein de l’organisation.
- la fiabilisation des inventaires et de l’actif, apportant aux
collectivités une meilleure connaissance de leur patrimoine
2ème
rapport
Impacts de la réforme de la fiscalité locale
L’AdCF partage pleinement les évaluations par la Cour des
incidences de la réforme de la taxe professionnelle aussi bien par catégories
de collectivités que par types de territoires. Ces analyses convergent avec
celles présentées par l’association dans sa récente publication (« Nouvelle
géographie fiscale et financière des ensembles intercommunaux »). Comme
l’AdCF l’a déjà exprimé dans ses réponses à des rapports précédents de la
Cour, elle considère que la réforme a été extrêmement pénalisante pour les
territoires industriels et a dégradé de manière excessive le lien fiscal entre
les entreprises et le « bloc communal ». La prime donnée aux activités
résidentielles n’est pas un signal encourageant pour le redressement
productif. Cet effet pervers ne tient pas tant au changement d’assiette des
impositions économiques locales, auxquelles l’AdCF était favorable, qu’à la
clef de partage nouvelle des impôts entre niveaux de collectivités.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 369
L’excellent rendement de la CVAE en 2013 (+ 7 %) correspond pour
l’AdCF aux importantes rectifications liées à la nouveauté de l’impôt mais ne
devrait pas demeurer à de tels niveaux dans les années à venir. La Cour
souligne que la progression a été supérieure pour les intercommunalités
(+ 9 %) par rapport aux communes. Cette asymétrie tient à la poursuite de la
progression de la fiscalité professionnelle unifiée, avec les évolutions de la
carte intercommunale, l’extension du nombre de communautés
d’agglomérations. Ce phénomène devrait être amené à se poursuivre en
2014. Il ne traduit pas pour autant une situation plus favorisée de
l’intercommunalité, compte tenu des mécanismes de reversement aux
communes imposés par la loi.
L’AdCF considère, contrairement à la Cour, qu’il serait extrêmement
déstabilisant d’engager un nouveau transfert de ressources entre
départements et bloc communal, a fortiori en échangeant une part de droits
de mutation contre une part de taxe foncière sur les propriétés bâties.
L’AdCF reste persuadée que le problème financier des départements, lié au
poids évolutif de dépenses sociales dont l’Etat demeure largement le
prescripteur, ne trouvera une réponse que via des impositions nationales
redistribuées au prorata des charges, et non via une assiette fiscale localisée.
La Cour fait état d’une progression de l’autonomie financière des
collectivités, ce qui pourrait être considéré a priori comme une bonne
nouvelle. Il conviendrait néanmoins de préciser que le ratio d’autonomie
financière progresse essentiellement en raison du gel des dotations de l’Etat
depuis 2010. La réduction annoncée en 2014 et 2015 accentuera ce
phénomène.
Evolution des dépenses de personnel
L’AdCF partage pour l’essentiel le diagnostic objectif établi par la
Cour sur l’évolution des dépenses de personnel au sein des collectivités et du
bloc communal en particulier. Elle prend acte de l’effort d’objectivité dont il
est fait preuve pour analyser les causes précises de ces évolutions, tout en
indiquant le manque de fiabilité des données compte tenu de la persistance
de doubles comptes au sein du « bloc communal ».
Comme la Cour, l’AdCF a constaté une nette décélération de la
progression des effectifs et des dépenses de personnel des collectivités depuis
2009-2010, malgré les mesures de cadrage de l’emploi public et le maintien
d’incitations à recourir à des emplois aidés. Les collectivités ont largement
intégré les alertes de nombreux rapports publics, ce qui explique leur
prudence actuelle par rapport aux emplois d’avenir. Une étude de l’AdCF et
du CNFPT consacrée aux ressources humaines intercommunales, en cours
de publication, confirme ces tendances.
La Cour fait état de la progression toujours soutenue des effectifs des
groupements à fiscalité propre. L’AdCF a toujours expliqué pourquoi cette
progression était inéluctable et même souhaitable dans la mesure où elle
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370 COUR DES COMPTES
témoigne de l’achèvement de la carte intercommunale, de transferts de
personnels qui accompagnent mieux qu’avant les transferts de compétences
(cf. critiques du rapport de la Cour de novembre 2005 sur
l’intercommunalité) et de mouvements significatifs de mutualisation. La
stabilisation des effectifs à l’échelle des communes et même les premières
baisses constatées en 2010 témoignent de ce mouvement de mutualisation
réel, marqué par des expériences volontaristes (Toulouse, Mulhouse, Reims,
Rennes, Dole, Lamballe…).
La Cour fait état d’une progression des effectifs intercommunaux de
+ 5,8% en 2010 et d’une réduction de 0,8 % dans les communes. Il est
intéressant à cet égard de montrer les limites d’une analyse en pourcentage
puisque un tableau figurant dans le rapport montre qu’une réduction de
0,8 % au niveau des communes représente à peu de choses près le même
nombre d’agents en valeur absolue qu’une progression de 5,8 % au niveau
des intercommunalités (soit de l’ordre de 9 000 agents) ; les effectifs
municipaux dépassant un million d’agents contre 170 000 dans les
intercommunalités. L’AdCF rappelle son plaidoyer pour une analyse
consolidée des « ensembles intercommunaux » mais également pour une
analyse géographique. Il apparaît en effet, comme le montre l’étude AdCF-
CNFPT, que ce ne sont pas dans les régions les plus avancées en matière
d’intercommunalité que les taux d’administration et la croissance des
effectifs sont les plus élevés, bien au contraire. L’AdCF et le CNFPT se sont
ainsi proposé de comparer le taux d’intégration intercommunale des effectifs
avec le nombre d’agents pour 1000 habitants. Les régions présentant les taux
d’intégration les plus forts présentent des taux d’administration figurant
plutôt dans les moyennes basses (cf. Alsace, Picardie, Bretagne…). La
progression de l’intercommunalité ne peut être rendue responsable de la
hausse des effectifs.
En tout état de cause, la Cour est fondée à évoquer le manque de
données fiables, de s’interroger sur la multitude de sources et le maintien de
double-comptes. L’AdCF souscrit pleinement à ses appels à une fiabilisation
de l’appareil statistique. L’AdCF partage également la prudence de la Cour
quant à l’interprétation des chiffres relatifs aux effectifs compte tenu des
évolutions des modes de gestion des collectivités et leurs choix de recourir ou
non à l’externalisation (délégations de services publics, SEM, SPL…). Le
strict critère des effectifs ne permet pas une analyse comparée suffisante.
Celui-ci doit être combiné avec une analyse complète des dépenses de
fonctionnement ; le recours à l’externalisation ne pouvant être présenté plus
vertueux par principe.
Accès au crédit des collectivités
L’AdCF souscrit enfin aux analyses de la Cour sur l’évolution de
l’offre de crédit aux collectivités. Elle a constaté en effet une amélioration
très nette de la situation à la fin de l’année 2012 avec la détente des
contraintes du secteur bancaire classique, l’arrivée sur le marché du nouvel
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 371
opérateur créé par la Banque postale et la CDC ainsi que l’annonce par le
chef de l’Etat d’une enveloppe prélevée sur fonds d’épargne pour les projets
à maturité longue. Les solutions trouvées par les grandes collectivités sur le
marché obligataire a participé de cette détente. Contrairement à la Cour,
l’AdCF ne redoute pas une surabondance de l’offre ou un empilement de
dispositifs publics. Les réponses apportées correspondent à un nécessaire
besoin de diversification des solutions de financement et de concurrence
entre types d’offre. Toute autre solution conduirait à un retour à un
financement administré des collectivités.
L’AdCF partage les analyses de la Cour relatives aux emprunts à
risques et à ses recommandations pour prévenir les dérives.
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372 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE DES
DÉPARTEMENTS DE FRANCE (ADF)
Ce rapport appelle de ma part deux principales remarques.
1. La Cour recommande de renforcer les dispositifs de péréquation
« horizontale »
Dans le chapitre consacré aux premiers effets de la réforme de la taxe
professionnelle sur les finances locales, la Cour indique que le
réaménagement de la fiscalité locale opéré a :
accru les inégalités territoriales de ressources ;
affecté la mesure de la richesse et modifié les hiérarchies pour
l’attribution des dotations de péréquation.
Ce constat, je le partage. J’ai d’ailleurs déjà eu l’occasion de
l’expliciter à de multiples reprises que ce soit devant la Cour lors de mon
audition sur le rapport public annuel 2013, devant les parlementaires ou les
ministres. Je tiens une nouvelle fois ici à le souligner, si l’Etat a veillé à ce
que la réforme de la taxe professionnelle, se réalise à égalité de produit à la
date de référence (2010), il n’a en revanche pas transposé ce principe, tel
que le préconisait d’ailleurs le rapport Durieux-Subremon, aux potentiels
fiscaux. Les conséquences sont multiples puisque cet indicateur de richesse
est utilisé pour répartir une diversité de dotation, concours et fonds.
Conscient des enjeux actuels et à venir concernant la péréquation, et
face, il faut bien le dire, à la frilosité de l’administration d’Etat pour évaluer
les dispositifs existants et pour proposer des dispositifs de péréquation justes
et équitables, j’ai demandé à l’Assemblée des départements de France de
s’atteler à la tâche, sous la présidence de M. Yves Ackermann et appuyé par
le cabinet Ressource Consultant Finance, pour trouver des solutions.
A l’issue d’un travail de plusieurs mois, l’ADF a présenté aux
ministres 12 propositions pratiques, concrètes et cohérentes visant une
péréquation plus juste et acceptable par une très grande majorité de
départements. J’espère que ces propositions recevront l’accueil qu’elles
méritent, la péréquation horizontale devant se construire avec les
départements.
2. Recommandations concernant la trajectoire d’ensemble des finances
locales
La Cour justifie la publication de ce premier rapport entièrement
consacré aux finances locales par la participation du secteur local au respect
des engagements européens de la France.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 373
Je ne m’étendrai pas ici sur les assertions présentes dans le rapport
qui reflètent, tout de même à certains égards, une méconnaissance de la
réalité du terrain. Mais je rappellerai cependant que les collectivités
territoriales sont présidées par des élus responsables devant les citoyens et
qu’ils ne se sont jamais « abstraits » du contexte économique et financier
auquel la France doit faire face, bien au contraire.
Plus globalement, je partage le constat de la Cour indiquant qu’il
n’existe pas, pour le secteur local, d’équivalent à la loi de finances pour
l’Etat et à la loi de financement de la Sécurité sociale. Alors qu’aujourd’hui
aucune politique publique ne peut être menée en France sans le concours des
collectivités locales, que l’objectif de redressement des comptes publics
concerne tous les secteurs publics, que les décisions unilatérales de l’Etat
impactant les finances locales se multiplient, cette insuffisance devient
problématique.
Le Parlement ne dispose en effet jusqu’à présent que d’un seul outil
pour évaluer les finances locales : le jaune budgétaire relatif aux transferts
financiers de l’Etat aux collectivités territoriales. En conséquence, si la
production du présent rapport va dans le bon sens, il se caractérise par le
même défaut que le jaune budgétaire, il n’est pas soumis au vote du
Parlement et n’a donc pas la même légitimité démocratique que les lois qui
existent pour les deux autres secteurs publics.
Je suis convaincu qu’il faut aujourd’hui aller plus loin et doter notre
démocratie des outils dont elle a besoin. Seule la création d’une loi de
finances des collectivités territoriales permettra de clarifier les relations
entre les collectivités et les autres administrations, d’améliorer la
gouvernance des finances locales, et d’identifier les responsabilités. La
création d’une telle loi est certes un grand chantier pour l’avenir mais elle
sera le seul outil à même de garantir les engagements pris par la France.
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374 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION DES RÉGIONS
DE FRANCE (ARF)
Je souhaite surtout revenir sur la vision des finances locales que la
Cour développe dans son rapport. Selon vous, il est nécessaire de baisser les
dépenses locales, quitte à contraindre les collectivités à le faire en limitant
leurs ressources. A ce titre, vous vous déclarez défavorable à toute allocation
de ressources fiscales complémentaires aux départements et régions au
détriment de l'Etat, car il convient en priorité selon vous de ne pas accroître
son déficit budgétaire. Vous comprendrez que nous ne puissions souscrire à
cette approche qui méconnait le rôle et l'impact des collectivités et qui
occulte toute analyse comparative de l'utilité de la dépense publique. Or c'est
une composante nécessaire pour pouvoir formuler des préconisations sur
l'évolution des ressources et des dépenses des collectivités.
Les Régions sont l'échelon de collectivité ayant l'administration la
plus légère et les dépenses les plus réinvesties dans le circuit économique.
Les dépenses de personnel représentent seulement 17 % "des dépenses de
fonctionnement des Régions. Selon le rapport de l'observatoire des finances
locales, 67 % des dépenses de fonctionnement des Régions sont des dépenses
d'intervention, et l'effort d'investissement est de 39 % (Poids des dépenses
d'investissement dans les dépenses totales) en 2012. Aucun autre échelon de
collectivité ne présente de tels niveaux de performance dans la
transformation des deniers publics en dépenses reversées dans l'économie.
En ce qui concerne la qualité de la dépense régionale, l'essentiel de
nos dépenses est en faveur de la formation et l'apprentissage (5,2 Md€), du
développement économique (2 Md€), de l'enseignement (6 Md€), de la
mobilité durable (6,3 Md€ en 2012). Les Régions sont aussi sollicitées pour
la relance des CPER et préparer la France de demain. Les Régions ont
apporté l'essentiel des financements contractualisés dans la génération des
CPER 2007-2013 (15 Md€ contre 12,7 Milliards d'euros pour l'Etat et 1 Md€
pour les autres collectivités). C'est quasiment un million d'emplois par an qui
en découlent.
L'effet de levier des interventions régionales n'est plus à démontrer
mais au contraire à solidifier. L'État d'ailleurs ne s'y trompe pas en faisant
des Régions le relais naturel de ses politiques de croissance et de
développement économique. Le plan de reconquête industrielle de la France,
présenté par le Président de la République il y a quelques jours, s'appuiera
sur les Régions pour accroître le potentiel industriel de notre pays grâce à
leur politique d'accompagnement des PME et des Entreprises de Taille
Intermédiaire.
Aussi la question de la maîtrise, voire de la contraction, de la dépense
publique locale ne doit pas aveuglément dicter la relation État-Collectivités.
Il est tout de même déplaisant de constater que par présomption le risque de
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 375
gestion non opportune serait plus fort au niveau des collectivités qu'au
niveau de l'Etat. Nous avons tous à faire des efforts pour être les plus
efficients possibles mais l'analyse mono-focale de la dépense publique locale
produira des effets pervers qu'il convient de mesurer.
De notre point de vue, les économies ne peuvent pas être décidées ex
ante échelon par échelon. Au préalable, il faut s'attacher à clarifier la
répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales en
définissant pour chaque politique publique un véritable pilote et en
supprimant les doublons. Cette approche a en plus le mérite de
responsabiliser chaque acteur autour de l'efficacité de son action.
Au-delà de la question de la dépense, je tiens à rappeler que
l'équilibre financier d'une collectivité dépend tout autant de ses dépenses que
de ses ressources. Nous plaidons ainsi pour une meilleure fiscalité régionale.
Il faut en effet rétablir un lien plus étroit ressources fiscales /compétences.
Vous pointez du doigt le déséquilibre existant entre la dynamique de nos
dépenses, en grande partie subie comme sur les TER, et celle de nos
ressources fiscales. 2013 est une année de recul fiscal : nos encaissements de
TICPE sont en retrait, de même pour le produit de la taxe sur les cartes
grises. Aussi je me permets de rappeler qu'il faut, pour y avoir soutenabilité
de l'action publique des Régions, que leur modèle économique et de
financement soit cohérent. Cela n'est pas le cas aujourd'hui : plus les
Régions développent l'offre de TER, plus elles se privent de ressources
fiscales sur l'automobile par exemple.
Il paraît enfin nécessaire de dépasser la vision segmentée des
équilibres publics : comptes de l'État, comptes des collectivités, comptes de
la Sécurité sociale. Or, à l'instar du monde industriel, c'est une logique de
filière qui doit être retenue aujourd'hui pour coller à la chaîne d'exécution et
de répartition des politiques publiques. Les collectivités locales sont certes
un acteur public distinct de l'Etat mais également un maillon de la chaîne de
ces politiques publiques. Il convient donc d'analyser la performance globale
des dispositifs publics mis en œuvre. Mais une telle approche nécessite la
considération des collectivités locales comme des acteurs à part entière de
l'action publique, co-animateurs et responsables. En un sens, reconnaître les
conclusions de trente ans de décentralisation. Or, il n'est pas certain que
l'Etat soit prêt à un tel renversement de perspective. En effet, depuis trente
ans, une partie de l'administration centrale porte une approche des relations
État /Collectivités locales articulée autour d'une logique de sous-traitance. Il
faut reconfigurer complètement cette relation sur la base d'un partenariat
stratégique et équilibré dans lequel chacun s'engage dans son rôle à porter
la responsabilité de l'action publique.
Nous le rappelons régulièrement, mais seule la Cour des comptes, du
fait de la vision globale de l'action publique qu'elle porte, peut contribuer à
ce renversement de perspective.
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376 COUR DES COMPTES
Au-delà, les collectivités attendent de la Cour qu'elle participe à ce
travail de modernisation de l'action publique par exemple via la définition de
nouveaux indicateurs plus pertinents. Nous pouvons tous constater que des
indicateurs tels que celui d'autonomie financière ne sont pas des indicateurs
performants. Les Régions ont par exemple une autonomie financière
considérée comme satisfaisante au motif qu'elles perçoivent des ressources
fiscales non maîtrisées. Or la TICPE par exemple venant en compensation
des transferts de charges n'est qu'une dotation masquée. Aussi organiser
toute la politique financière État-Collectivités autour d'indicateurs aussi
contestables présente-t-il un sens ? De notre point de vue, la Cour doit se
saisir de ces questions, car et bien au-delà de votre fonction de contrôle,
vous devez être l'aiguillon de la modernisation de l'action publique.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 377
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION DES MAIRES
RURAUX DE FRANCE (AMRF)
L'Association des Maires Ruraux de France (AMRF) appelle de ses
vœux la possibilité d'identifier davantage les éléments relatifs à l'action des
collectivités locales comme le fait selon d'autres codes, l'observatoire des
finances locales ou d'autres acteurs publics ou privés. L'idée d'un débat
autonome au Parlement autour d'une loi de financement des collectivités
territoriales, idée que nous soutenons, fait son chemin. L'existence d'un
rapport émanant de votre juridiction pourrait utilement l'enrichir à termes.
Je tenais au nom du Bureau de l'Association des Maires Ruraux de
France à vous remercier d'avoir soumis à notre réflexion ce rapport et d'en
accepter ici la réponse argumentée et précédée d'une remarque liminaire.
Elle tient au postulat de départ - contestable - de ce premier rapport.
L'AMRF regrette que le texte soit un document essentiellement à charge (I) à
l'encontre de la dépense des collectivités et par ailleurs limité à certaines
dimensions (II), ce qui rend quasi impossible l'appréhension des différences
de traitement- et de leurs conséquences - que l'Etat réserve aux trois niveaux
de collectivités, en particuliers des communes (III).
L'alternative à cet écueil suppose que soient remplies deux conditions
à minima :
- les éléments présentés doivent être « à charge » et « à décharge » ;
- ne pas limiter les sujets en discussion et les perspectives d'évolution
de l'action des collectivités à la seule mise en adéquation à des dogmes que
l'Etat s'applique et qu'il souhaiterait imposer aux collectivités à savoir la
réduction de la dépense publique. Ce serait porter un coup majeur au
principe de libre administration qui doit rester la pierre angulaire de la
relation entre l'Etat et les collectivités et entre collectivités entre elles.
Chacun sait que la dette des collectivités n'a pour origine exclusivement des
dépenses d'investissement propices aux dynamiques économiques locales.
Ceci ne signifie en rien que le statu quo soit de mise. Nous ferons en
fin d'observation des suggestions à votre juridiction pour que le prochain
rapport puisse aborder de manière plus spécifique les différences au sein des
trois niveaux de collectivités. La prise en compte des effets de stratification
mis en place en particulier pour le bloc communal serait grandement
éclairante.
I - Les collectivités locales et la dépense publique, où comment
contraindre les Collectivités aux rigueurs de l'Etat
Ce dossier est conçu à charge. L'angle qui structure le rapport est le
souci de lire dans les chiffres avancés la manière dont les collectivités
doivent appliquer le même régime d'amaigrissement que celui décidé pour
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378 COUR DES COMPTES
l'Etat et de faire participer «les collectivités locales au retour à l'équilibre
des comptes publics. Il sous-tend que le principe d'autonomie des
collectivités doit être relayé aux archives de l'histoire de la décentralisation
au profit d'une série de contraintes imposées ou auto administrées et de
contrôles ; le tout sans se soucier aucunement de la nature de la fonction des
collectivités à savoir de servir l'intérêt général et rendre des services au
public, plus nombreux chaque année !
Si l'AMRF n'exclut pas des sources d'amélioration dans la gestion,
l'accumulation dans ce rapport d'éléments sur les manières de dépenser des
collectivités trahit une suspicion qui, rendue publique, alimente la défiance
grandissante à laquelle les élus doivent faire face et les maires en particulier
en contact direct avec nos administrés.
Or, l'enjeu n'est pas tant la manière de dépenser ou de concourir à la
dette publique, contribution fort modeste de la part des collectivités - ce que
le rapport consent à souligner -, comparée à l'Etat, mais aussi de se soucier
des moyens d'augmenter les recettes. Or ce chapitre est « expédié » pour dire
que« compte tenu de la baisse des dotations,... les respects des objectifs de
solde suppose un freinage de la dépense» ! A ce titre, le rapport affirme
comme acquis le principe que la baisse des dotations décidé par l'Etat pour
2014 et 2015 sur le bloc communal impactera pour 30 %sur les finances des
EPCI et 70 % sur les communes; ce qui à ce jour n'est l'objet d'aucune
décision admise par consensus par les élus. Aucune décision officielle n'a été
validée, et qu'une autre décision politique pourrait modifier au Parlement en
débat sur les lois de finances.
Obliger les collectivités, y compris par la loi, c'est ce que propose ce
rapport qui regrette qu'aucune « disposition législative permettant de fixer
des objectifs d'évolution des dépenses opposables aux collectivités». Tel
semble être le motif premier de cette publication. Il s'agit d'une réponse bien
partielle - et partiale - apportée à la situation que rencontre le pays. Ce
rapport pourrait davantage, dans ses versions futures se soucier d'équilibrer
la lecture de l'observateur pour une appréciation plus complète de la
situation.
La convocation « bienvenue » des exemples hors de nos frontières est
mobilisée dans le seul but d'accréditer que les autres pays feraient mieux
avec des « budgets locaux sous surveillance» ; ce qui est loin d'être le cas et
encore moins démontré.
Au surplus, rien n'est dit ou presque sur les efforts d'investissement
que réalisent les collectivités et leur part déterminante à l'investissement
public (72 %), bien supérieur à un autre indicateur largement mobilisé dans
ce rapport relatif entre l'endettement des collectivités (basé sur les seules
dépenses d'investissement comme on l'a dit), et celui de l'Etat. Sans doute
serait-il opportun d'évoquer l'impact de l'action des collectivités et leur rôle
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 379
dans l'économie des territoires, les échanges de proximité et l'injection
d'argent public dans la production de richesses locales.
Le très long chapitre sur les dépenses de personnel est à ce titre
éclairant sur l'intention réelle de l'exercice de la Cour pour qui l’emploi ne
semble pas être une préoccupation. La question mérite certes toute l'attention
du Parlement, de l'Etat et des collectivités elles-mêmes. Mais, il ne saurait se
limiter à la question du % d'augmentation sans introduire la montée en
charge des services rendus et la qualité du service public salué par des
études d'opinion annuelles.
A cela s'ajoute les transferts par l'Etat (parc, TOS, Mdph,...) ou, plus
subtiles, les créations de dépenses obligatoires et non financées par l'Etat
comme par exemple la récente réforme des rythmes scolaires qui oblige les
collectivités à recruter du personnel sans que cela ne soit aucunement
compensé en regard à la dépense réelle.
II - Vers une meilleure prise en compte des différences entre strates
et type de collectivités
Faute de données plus détaillées mobilisées dans le présent exercice,
dixit le rapport du fait de l'impossibilité de centraliser« nationalement les
budgets et les comptes », le rapport exploite majoritairement des données
catégorielles sur les trois seules catégories de collectivités (Communes,
Départements, Régions). Il souligne également, « l'incertitude de plusieurs
centaines de millions d'euros sur certains postes de dépenses, notamment de
personnels » ou encore l'incertitude sur la répartition des charges de
personnel au sein du bloc communal ».
Au-delà des carences, momentanées ou durables, il serait utile de
considérer des données structurelles, notamment dans l'appréhension d'un
certain nombre d'évolutions de dépenses ou de recettes, de mieux identifier
les différences entre les communes ; Si le rapport évoque une évolution des
charges de fonctionnement, des détails par strates de population
renseignerait davantage le décideur public.
Il le fait pour relever que « la territorialisation [des] ressources induit
une forte différenciation qui tend à s'accentuer entre collectivités » avec pour
conséquences des ressources très variables et la nécessité du principe de
péréquations horizontales et verticales.
Pour autant, la présentation usuelle ne laisse que peu prise aux écarts
à 1'intérieur des trois niveaux de collectivités ou leurs groupements. C'est
notamment le cas du chapitre entier sur « l'évolution des finances locales par
catégories » qui ne distingue aucunement les communes en fonction de leur
strate démographique alors que l'Etat structure l'essentiel de ses concours
sur cette base là (DGF, Dotations de solidarité,...).
Cette limite pourrait utilement être contournée par l'intégration des
éléments relatifs à la manière dont l'Etat hiérarchise les territoires,
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380 COUR DES COMPTES
notamment entre ruraux et urbains (dimensions essentiellement visibles à la
fois pour les Départements et le bloc communal). Ainsi il faut attendre le
chapitre V du rapport pour lire que les réalités sur les dépenses de personnel
(« 184 euros/habitants en moyenne pour les communes de moins de
500 hab. » contre 957 euros/habitant pour certaines communes de plus de
100 000 hab.) puissent être analysées en prenant en compte les strates de
populations au sein du bloc communal, sans pour autant faire allusion
aucunement à l’une des principales causes. L'Etat influence les niveaux de
ressources par des mécanismes de dotations différenciées.
Le rapport s'interroge notamment sur les écarts dans le taux
d'administration pour s'étonner du manque de volonté des gouvernements et
des associations d’élus pour trouver les raisons à de tels écarts !
Sur les renvois aux cas locaux, seules des « communes grandes ou
moyennes » sont mobilisées pour les éléments donnés sur le bloc communal.
Un échantillonnage tenant compte des communes rurales ou de tailles
réduites aura à termes un intérêt manifeste pour caractériser les différences
et l'éventail des situations que rencontrent les communes et l'outil
intercommunal (Epci, syndicats, Spi,...).
Le leitmotiv du rapport est de dire que les baisses de dotations ne
doivent pas servir de justification à la hausse de la fiscalité locale mais à une
réduction des dépenses. Pourtant, l'apport d'une étude sur l'impact
différencié sur les finances des communes et EPCI, des écarts de dotation
serait une piste éclairante sur la capacité différenciée à agir des collectivités
à besoins équivalents ou encore sur les pistes les plus opportunes
d'économies.
Autre nuance qu'il serait utile d'enrichir, celle sur l'accès au crédit.
Du fait de l'indifférenciation entre strate, le rapport fait montre d'un
optimisme qui nous parait décalé par rapport à la réalité vécue (Chapitre
VI). Il y est dit à de multiples reprises que la situation s'est améliorée. Une
analyse plus fine et la prise en compte des situations des petites communes et
de leur EPCI vis-à-vis des opérateurs bancaires permet d'observer des
formes de discrimination, notamment par l'application de seuils ou de
montant plancher. De nombreux projets élaborés par des collectivités (ou
EPCI), dont la gestion pourtant est saine, sont exclus. Ce niveau de lecture
doit pouvoir progresser dans les prochains exercices que la Cour entend
réaliser.
L'AMRF se range sur ce point à l'avis du rapport pour juger
« regrettable que le gouvernement et les représentants du monde local ne
conduisent pas des analyses pour expliquer [les] différences ».
A ce titre, l'association tient à la disposition de la Cour ses
contributions, notamment le « Pacte national pour les territoires » élaboré à
l'occasion des Etats généraux de la démocratie territoriale, en particulier la
nécessaire réforme fiscale et l'impératif d'une véritable péréquation.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 381
III - De l'opportunité de répartir autrement les concours de l'Etat où
comment mettre fin aux inégalités de traitement entre collectivités
L'exemple du bloc communal
Loin de l'obsession de réduire la voilure, la question aujourd'hui est
bien de savoir comment répartir autrement les moyens alloués par 1'Etat aux
collectivités et de voir comment celles-ci, pourraient améliorer encore leur
concours aux dynamiques locales. Pour cela, l’Etat doit accroître les
dispositions de péréquations, verticales et horizontales.
De la réduction des écarts
D'un côté, les écarts de dotations par strate (de 1 à 2 sur la part de
dotation de fonctionnement par habitant entre communes rurales et urbaines)
pour les communes, de l'autre, l'écart de 1 à 4 (voir rapport annuel 2012 du
Comité des finances locales sur la répartition des dotations de l'Etat aux
collectivité) entre les dotations d'intercommunalités entre EPCI ruraux et
Communautés d'agglomération, et au final des écarts constatés entre
potentiel financier (Pfia) allant de 1 à 20 lors du calcul des contributions ou
reversements pour le FPIC. Voilà une des conséquences de cette approche
hiérarchique entre les territoires au profit des métropoles ou apparentées
telles.
Cette situation ne peut être mise sous silence pour analyser
durablement la manière dont les collectivités utilisent l'argent que l'Etat leur
verse sous forme de dotations pour compenser la suppression des impôts
qu'il a décidé par le passé.
Cette prise en compte est d'abord indispensable pour avoir une
véritable appréhension des contextes divers et pouvoir imaginer des
dispositifs non uniformes, efficaces et justes. Ainsi l’AMRF récuse d'emblée
les suggestions émises par le rapport qui viseraient à conditionner au respect
de certains indicateurs le versement d'une part des dotations ; indicateurs
plus difficilement accessibles (mutualisation, respect de normes,...) pour des
collectivités moins bien dotées sur la ligne de départ. Une forme de double
peine.
Les communes rurales et leur EPCI, ont déjà d'importants efforts de
« freinage » de la dépense publique du fait des écarts originaux dans
l'affectation des crédits de l'Etat et ce bien avant la naissance de la
«religion» instaurant la baisse de la dépense publique, quoiqu'il en coûte.
Une meilleure connaissance de la réalité de leur environnement
financier mais aussi social et économique est une des conditions pour une
évolution vers un fonctionnement plus équilibré de l'univers de l'action
publique en cessant d'opposer ruraux et urbains y compris dans la manière
dont l'Etat agit dans la partie qu'il maîtrise de la gestion des finances locales
(écarts entre DSR et DSU non justifiés, logarithme dans le calcul de la DGF
et du FPIC privilégiant certains types de collectivités,...).
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382 COUR DES COMPTES
Une véritable péréquation
Pour cela il dispose d'un fort levier qu'il doit utiliser, l'introduction de
la notion de péréquation dans la Constitution. Ce principe doit être appliqué
et ce de manière plus offensive pour réduire les écarts de ressources.
Les débuts du FPIC en ont montré les absurdités mais il convient de
ne pas « jeter le bébé avec l'eau du bain » en s'appuyant sur les ratés du
dispositif pour en atténuer l'ambition et surtout l'ampleur.
L'Etat pour sa part, doit d'urgence mettre fin à tous les outils de
différenciation basée sur la seule variable « population ». Il doit prendre
aussi davantage en compte les territoires et la gestion de l'espace dont la
responsabilité incombe aux collectivités. Cela génère pour les collectivités
d'importantes charges de ruralité.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 383
RÉPONSE COMMUNE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION
DES COMMUNAUTÉS URBAINES DE FRANCE (ACUF)
ET DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION DES MAIRES DES
GRANDES VILLES DE FRANCE (AMGVF)
1 - La participation du bloc communal à l’effort de redressement des
comptes publics ne saurait être considérée comme insuffisante.
La Cour considère que « les marges budgétaires dont dispose encore
le secteur communal suggèrent que leur contribution à l’effort aurait pu être
plus que proportionnée à leur part dans les recettes totales des collectivités
et groupements ».
Cette appréciation renvoie tout d’abord à une lecture inexacte des
arbitrages gouvernementaux rendus le 16 juillet dernier, et auxquels se
réfère la Cour. En effet, ainsi que l’exprime le tableau ci-dessous, il est exigé
du bloc communal un montant supérieur à ce que ce que l’Etat retire en net
du repli de ses dotations ! En effet, pour 2014, l’économie nette de la baisse
des fonds de concours est, pour le budget national, de 670 M€ (1 500 –
830 M€ correspondants aux ressources nouvelles attribuées aux Conseils
Généraux) alors que le recul des dotations pour les communes et les
communautés va s’élever à 840 M€.
Par ailleurs, il ne nous paraît pas exact de considérer que la réforme
de la fiscalité locale a « globalement bénéficié au bloc communal ».
D’aucune façon, elle n’a contribué à consolider l’autonomie fiscale des
communes et des communautés, elle s’est souvent traduite par un transfert de
ressources en provenance des territoires qui accompagnent de façon
dynamique les démarches de développement économiques vers des territoires
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384 COUR DES COMPTES
à vocation résidentielle. Et ce, alors même que les dotations trouvent leur
origine dans la compensation d’impôts locaux supprimés par l’Etat.
Enfin, écrire que « la baisse des concours de l’Etat s’accompagnera,
selon toute vraisemblance, d’une hausse des impôts locaux … » nous
apparaît surprenant : comment préjuger de décisions d’équipes municipales
qui ne seront élues au suffrage universel que dans plusieurs mois ?
Les maires des grandes villes et présidents des grandes communautés
ont parfaitement conscience de la situation des finances publiques de la
Nation ; ils ne méconnaissent pas les termes du Programme de stabilité
français 2012-2016 présenté à l’Union européenne en novembre dernier.
Nombreux sont les rapports des Chambres régionales des comptes qui
témoignent de la mise en œuvre de politiques d’optimisation des charges et
de rigueur de gestion qu’appelle ce contexte et les engagements européens de
la France. Dans son chapitre consacré aux dépenses de personnel
(chapitre V), le rapport en fourni d’ailleurs plusieurs illustrations.
2 - La finalité de la péréquation consiste à corriger les inégalités
territoriales, en faire un instrument de la baisse des dépenses publiques
locales n’est pas acceptable.
La Cour recommande le renforcement des dispositifs de péréquation
« horizontale ».
S’agissant du bloc communal, l’intégralité de la croissance de l’effort
de péréquation, qu’il s’agisse des instruments dits « horizontaux » (tels que
le FPIC ou le FSRIF) ou d’instruments dits « verticaux » (DSU, DSR,
DNP, …), est désormais financée exclusivement par les budgets locaux, et
non plus par le budget national (dans le premier cas, au travers de
prélèvements sur les territoires dits « contributeurs », dans le second cas en
procédant à une diminution des compensations part salaire et des dotations
de garantie).
Ecrire que « les marges de progression de la péréquation
« verticales » apparaissent réduites » est surprenant : selon nous, la montée
en puissance de la péréquation doit être fondée sur l’efficacité des
instruments au regard des objectifs poursuivis et non selon l’attribut
d’étiquettes obsolètes (verticale vs horizontale), ni encore moins selon des
finalités indirectes telles que le renforcement des contraintes à l’égard de la
dépense publique locale.
La Cour souligne que la réforme de la fiscalité locale a eu des
conséquences dommageables quant à la robustesse des indicateurs de
mesure de la « richesse » ; elle note, et nous partageons cet avis, que cela
« constitue un frein à l’acceptation d’une plus large péréquation ». Aussi,
accroître l’effort de péréquation exige plusieurs préalables. Pour les maires
des grandes villes et présidents de grandes communautés, ce sont, outre une
plus grande robustesse des indicateurs de mesure de la richesse :
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 385
- la prise en considération des différences de charges induites par les
inégalités sociales de situation des populations parfois profondément et
historiquement ancrées dans certains territoires ;
- le renforcement du critère d’effort fiscal (lequel n’est actuellement
qu’un indicateur de second rang dans les calculs de péréquation), dans la
mesure où la première inégalité à laquelle sont confrontés les contribuables
locaux découle des écarts de pression fiscale existant entre les collectivités.
Dans la perspective de l’examen parlementaire des prochaines lois de
finances, l’AMGVF et l’ACUF envisagent de proposer une série
d’amendements visant principalement à :
- assurer une pleine reconnaissance de la solidarité de proximité
développée par les grandes communautés en leur sein ;
- corriger les conséquences paradoxales que le FPIC induit, d’une
part aux dépens des territoires industriels (lesquels, ainsi que l’exprime les
analyses de la Cour, rejoignant ainsi nos propres analyses, sont les grands
« perdants » de la réforme fiscale) et, d’autre part, aux dépens d’un nombre
important de villes de banlieues (actuellement près du tiers des villes
éligibles à la DSU-cibles appartiennent à des communautés qui n’affichent
pas de solde positif à la mise en œuvre du FPIC).
3 - Charges qui s’imposent aux collectivités : des analyses qui
viennent opportunément nourrir des débats d’actualité.
La Cour relève opportunément que nombre de moteurs d’accélération
de la dépense s’imposent aux élus locaux et ne sont pas le fait de décisions
locales.
En toute logique dès lors qu’il s’agit du principal poste de dépenses
de fonctionnement, le rapport est particulièrement précis en ce qui concerne
les dépenses de personnel. En appelant de ses vœux que les « pouvoirs
publics se dotent des outils d’analyse adéquats (…) sur la base desquels un
bilan partagé permettra de comprendre les poids respectifs de la
réglementation nationale et de la gestion locale dans les variations
observées », la Cour souligne que les conditions ne sont toujours pas réunies
pour fonder des appréciations globales quant au poids respectif des facteurs
endogènes et exogènes expliquant les aléas de ce poste de dépense. Ces
rappels sont bienvenus alors que les élus sont trop souvent stigmatisés face à
des évolutions qu’ils subissent.
Rémunération des agents de catégorie C, hausse des cotisations à la
CNRACL, relèvement des taux de TVA, réforme des rythmes scolaires,
création des emplois d’avenir, et d’une façon plus générale co-financements
des politiques nationales à l’image de l’annonce récente de la création de
100 000 places de crèches : en listant ces charges nouvelles imposées aux
budgets locaux, la Cour met l’accent sur les injonctions contradictoires que
subissent les gestionnaires de collectivités.
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386 COUR DES COMPTES
Les maires des grandes villes et les présidents des grandes
communautés en prennent d’autant plus acte que cela fait écho à la
mobilisation qui est la leur sur le plan parlementaire, notamment en matière
de lutte contre l’inflation normative ou en faveur d’une accélération de
l’intégration intercommunale.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 387
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION DES PETITES
VILLES DE FRANCE (APVF)
L’importance des enjeux financiers publics et l’effort sans précédent
demandé aux collectivités locales justifient plus que jamais la pérennisation
de ce rapport, comme la Cour des comptes le fait déjà pour les finances de
l’Etat et de la sécurité sociale.
Le rapport souligne que les finances des collectivités sont
relativement proches de l’équilibre et que la dette des administrations
publiques locales ne participe qu’à hauteur de 10 % au déficit public.
Si cette première observation témoigne bien de la gestion rigoureuse
des recettes et des dépenses locales, la Cour des comptes semble
sous-entendre le contraire en insistant sur la « hausse tendancielle des
dépenses que la contrainte budgétaire n’a pas suffisamment freinée ».
Ainsi, il est regrettable que les choix politiques et financiers des élus
locaux soient, encore une fois, mis en cause alors même que les finances
locales demeurent saines. L’implication des élus locaux dans le redressement
de l’ensemble des comptes publics ne doit pas être l’occasion de revenir sur
les principes constitutionnels de libre administration des collectivités locales
et d’autonomie financière.
De surcroît, il convient de rappeler qu’en plus de leur participation
à l’équilibre des finances publiques, les collectivités locales doivent
maintenir leurs dépenses d’investissement pour favoriser la croissance et
préserver un grand nombre d’emplois dans des secteurs stratégiques comme
le bâtiment. Ces dépenses d’investissement entraînent dans certains cas des
dépenses de fonctionnement. Aussi, l’augmentation de ces dernières ne peut
être automatiquement perçue comme un signe de mauvaise gestion.
A cet objectif de maintien des investissements, il faut ajouter un
accroissement des normes dont le coût pour les collectivités locales ne peut
être négligé. Pour la seule année 2011, la Commission consultative
d’évaluation des normes a évalué le coût global supporté par les collectivités
au titre de l’activité normative du Gouvernement à près de 728 millions
d’euros.
Plus récemment encore, il faut tenir compte de la participation au
premier plan des collectivités locales dans la mise en œuvre de politiques
nationales de grandes ampleurs telles que la refondation de l’école ou
encore la création des emplois d’avenir. Ces grandes réformes sont
profitables pour l’ensemble des citoyens mais induisent inévitablement des
charges locales supplémentaires.
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388 COUR DES COMPTES
Aussi, une appréciation purement comptable des dépenses locales,
sans tenir compte des aspects qualitatifs et sans approche systémique, aboutit
forcément à des conclusions imparfaites.
Par ailleurs, parmi les recommandations formulées, celles
concernant le rôle du Haut conseil des territoires appellent à quelques
interrogations.
L’Association des petites villes de France demande la création
urgente de cette instance de concertation entre les élus locaux et le
Gouvernement. Elle souhaite également rendre obligatoire le débat au sein
de cette instance sur tout projet de loi relatif à l'organisation et aux
compétences des collectivités territoriales, et sa consultation sur tout projet
de texte règlementaire ou toute proposition d'acte législatif de l'Union
Européenne intéressant les collectivités territoriales.
Toutefois, le Haut conseil des territoires ne peut avoir vocation à
prendre des « engagements fermes et réciproques » au nom des collectivités
locales. Ce lieu de rencontre entre l’Etat et les collectivités locales doit
permettre avant tout la conclusion d’un pacte de confiance et favoriserait
l’approche globale des finances publiques, indispensable dans le contexte de
rigueur que l’on connaît.
Ce premier rapport public sur les finances locales offre une analyse
de la situation financière des collectivités territoriales, essentielle à
l’ensemble des acteurs publics. Toutefois, et en espérant que ce rapport soit
édité chaque année, une approche globale du système financier et les aspects
qualitatifs des politiques menées sur le territoire permettront des
recommandations complètes pour toutes les collectivités locales.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 389
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA FÉDÉRATION
DES VILLES MOYENNES (FVM)
La Fédération des Villes Moyennes (FVM) - association politiquement
pluraliste et paritaire dans ses instances - regroupe près de 200 maires de
villes de 20 000 à 100 000 habitants et présidents de communautés - qui
représentent le quart de la population française. Notre Fédération défend la
place et le rôle des villes moyennes, tissu urbain infra métropolitain, à la
charnière entre les grandes métropoles et les espaces ruraux. Tissu
homogène au niveau démographique, au niveau de notre ancienneté dans le
processus d’intégration intercommunale, les territoires des villes moyennes
n’en sont pas moins représentatifs de la diversité, voire disparité, des
situations en matière de gestion et de finances locales.
Je voulais vous remercier d’avoir associé notre organisme à la
relecture et à la formulation d’observations sur votre rapport public
thématique, consacré aux finances locales. Au niveau méthodologique, je
tenais aussi à vous remercier de l’attention portée à la représentativité des
exemples tirés des observations ou enquêtes des chambres régionales, qu’ils
soient à reproduire ou à éviter, et qui concernent dans bien des cas nos
membres.
Sur le fond, j’en approuve l’essentiel, en particulier lorsque vous
affirmez que les collectivités ne peuvent plus s’abstraire du contexte des
finances publiques, pris dans sa globalité, ni non plus de la nécessité d’un
effort substantiel de redressement des comptes publics. Dans le même temps,
vous soulignez l’importance de mettre en place, dans la durée, un dispositif
de gouvernance permettant de nous associer à la trajectoire de redressement
des finances publiques.
Parmi mes observations, je tiens à souligner d’abord les difficultés
structurelles que traversent aujourd’hui nos territoires, majoritairement
industriels, et dépendant d’une présence plus importante de PME qu’au
niveau national. Les villes moyennes sont au cœur des enjeux de ré-
industrialisation et de relance de la compétitivité de notre pays. Ces
difficultés appellent donc des réponses ciblées de l’État, tant vis-à-vis des
entreprises encore présentes, qu’au niveau de nos collectivités territoriales.
Comme vous le soulignez dans vos chapitres consacrés à l’évolution
macro-économique des collectivités et à celle des finances du bloc
communal, à court terme, une grande proportion de villes moyennes et
d’intercommunalités vont être victimes de facteurs qui nuisent à la stabilité
de leurs finances, et par ricochet, vont conduire à ralentir l’investissement
local, si rien n’est accompli sur la dépense : pression fiscale déjà importante
sur les ménages, baisse mécanique des concours de l’État qui ne tient pas
compte de la richesse ou de la pauvreté des territoires, fin de la facilité des
crédits de long terme sans pouvoir recourir au marché obligataire (taille
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390 COUR DES COMPTES
critique insuffisante), incertitudes liées à la pérennité des mesures de
compensation de la réforme de l’impôt économique (DCRTP, FNGIR)...
Pour corroborer vos constats, je tenais à vous confirmer - d’après les
résultats établis à partir de notre Observatoire basé sur les comptes
administratifs 2012 principaux de 128 villes moyennes - que la tendance de
cette fin de mandat est effectivement moins bonne que les précédentes. En
effet, le ralentissement de la progression des recettes de fonctionnement
(+ 1,1 %) provoqué par la baisse des dotations, et la progression plus
importante des dépenses de fonctionnement (+ 1,3 %), ont pour conséquence
d’inverser l’évolution de l’épargne brute des villes moyennes en 2012
(- 0,4 %), là où celle-ci était en constante progression les années passées.
Cette diminution de l’épargne brute est d’autant plus sensible, qu’elle
s’inscrit dans un contexte de fin de mandat, généralement porteur en matière
d’investissements locaux. En 2012, et probablement aussi cette année, les
villes moyennes ont réussi à maintenir correctement le niveau des
investissements (+ 4,5 % de dépenses d’équipement brut par rapport à
2011), ce qui dans le contexte récent est à saluer. Avec une épargne en
diminution, pour investir, les villes moyennes ont été contraintes
d’augmenter légèrement leur encours de dette (+ 2,2 % en 2012), dans un
contexte où les facilités de crédit ont disparu, mais où les principaux taux
directeurs affichent des plus bas historiques.
S’agissant du chapitre consacré à la qualité et à la fiabilité de
l’information financière, je voulais vous confirmer que l’exacte connaissance
du patrimoine des collectivités territoriales, qu'il soit partie intégrante du
domaine privé ou public, apparaît de plus en plus comme une nécessité pour
optimiser l’ensemble des politiques locales. À notre échelle, la valorisation et
la gestion de nos immobilisations sont trop souvent méconnues, elles
représentent effectivement « une trajectoire de progrès », dans la mesure où
elles sont un des leviers existant pour mener une politique active de gestion
des finances locales, au même titre que la gestion de dette ou de trésorerie.
En ce qui concerne le rythme des dépenses de fonctionnement, nous
constatons globalement en 2012 la reprise des charges de personnel
(+ 1,5 %), qui résulte du GVT, d’une moindre politique de transferts en
direction de l’intercommunalité, et aussi de mesures catégorielles décidées
unilatéralement par l’État. En l’absence de marges de manœuvres fiscales,
les collectivités de notre strate devront naturellement travailler à une
meilleure discipline organisationnelle, mais il est indispensable que les
collectivités soient d’une façon ou d’une autre associées aux décisions qui les
concernent.
Ainsi, les charges de personnel, qu’il faut contenir voire baisser coûte
que coûte, sont une variable essentielle dans la structure de nos budgets, et il
existe effectivement des outils pour améliorer la présence des agents et leur
implication au travail (prévention contre les accidents du travail, lutte contre
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 391
l’absentéisme, couvertures complémentaires en matière sociale). Dès la
première année, ce type de mesures se traduisent par le gain de plusieurs
équivalents temps plein dans une ville moyenne de 20 000 habitants. Dans le
même temps les revalorisations indiciaires des personnels de catégorie C, ou
les augmentations des taux de cotisation à la CNRACL, grèvent notre masse
salariale.
Concernant la question de la mutualisation des services entre les
communes et l’intercommunalité, de réelles marges de manœuvres existent
au sein de notre réseau, et des exemples d’intégration des services
relativement aboutis se multiplient. La mutualisation des services supports
(DRH, finances, services informatiques) est une marge envisageable à court
terme. La mutualisation des charges liées aux politiques d’intervention
(urbanisme, culture, sport, enfance…) nous apparaît plus compliquée à
mettre en œuvre dans l’immédiat. En outre, les bénéfices de la
« rationalisation » seront sans doute plus payants, et plus immédiatement
visibles, en matière d’achat public.
S’agissant de la question des emprunts toxiques, encore très sensible
dans plusieurs dizaines de villes moyennes, nous estimons qu’il faut réserver
la plus grande retenue, vis-à-vis des instruments de validation législative,
dont l’histoire de la décentralisation montre qu’ils sont financièrement
préjudiciables aux collectivités locales. L’État va en effet proposer un
dispositif pour régler les cas d’inexactitudes ou bien de défaut de taux effectif
global dans les contrats de prêts toxiques souscrits par les collectivités
locales, et cela afin de mieux proportionner les conséquences d’une erreur
dans le calcul de ce taux.
A court terme, même si cette solution est complexe à mettre en œuvre,
nous estimons nécessaire qu’une renégociation globale, par famille de
produits, intervienne. Notre Fédération accueille donc favorablement la
proposition du Gouvernement de mettre en place un Fonds de soutien
pluriannuel, substantiellement alimenté par le secteur bancaire.
Pour conclure, avec les modifications qui affectent nos schémas de
financement, l’absence de marges de manœuvre fiscales, le financement du
coût des nouvelles métropoles, les charges fixes qui pèsent sur les dépenses
de fonctionnement (augmentation des taux de cotisation employeur à la
CNRACL, grenelle, accessibilité, rythmes scolaires…), nous accueillons avec
un intérêt marqué vos recommandations qui portent sur la baisse des
dotations. En effet, il convient de moduler ces dotations de façon différenciée
en 2014 et 2015.
La quasi-totalité des maires des villes moyennes insiste fortement
pour maintenir la montée en puissance de la péréquation, qu’elle soit
verticale (dotation de solidarité urbaine) ou horizontale (Fonds de
péréquation des ressources intercommunales et communales). L’État ne doit
pas se décourager dans ses objectifs de réduction des inégalités. Après avoir
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392 COUR DES COMPTES
reçu de sa part, tant de bons conseils d’économies budgétaires, pour nombre
d’entre eux déjà engagés, la FVM ne saurait ignorer toutes les marges de
manœuvre qui restent en matière d’économies dans la main de l’État, pour
lui éviter d’avoir recours à des hausses insupportables d’impôts, qui font
monter un certain dégoût vis-à-vis de l’action publique, dans la population.
Comme vous le soulignez, la baisse homothétique des dotations de
l’État ne prend pas en compte les capacités contributives de chacune des
catégories de collectivités, et au sein de chaque catégorie, des différentes
collectivités elles-mêmes, ce qui va accroître les inégalités entre elles. Dans
le cadre des débats portant sur le Projet de loi de finances initial pour 2014,
nous estimons vital que le retrait des dotations préserve davantage les
territoires des villes moyennes - dont le revenu moyen par habitant est bas -
que les territoires riches et dynamiques que constituent les métropoles et
l’Île-de-France.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 393
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CENTRE NATIONAL
DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE (CNFPT)
Je vous informe que cette nouvelle version du document que vous
m’aviez communiqué en juin dernier n’appelle pas de nouvelle remarque de
ma part.
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394 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL D’ALSACE
Je tenais à vous informer que ce rapport n'appelle pas de remarques
particulières de ma part.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 395
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL
DE BASSE-NORMANDIE
Vous pointez, particulièrement, la situation de la Basse-Normandie,
au regard de l'impact de la réforme fiscale.
Vous mentionnez la situation particulièrement défavorable de la
Basse-Normandie dans cette réforme. Je souscris totalement à ce constat.
Toutefois, l'importance de la DCRTP et du FNGIR est plus due à un
écart entre la nature des bases anciennes et celle de la CVAE, plutôt qu'au
volume des impôts. Notre économie, qui se caractérise par des activités à
faible valeur ajoutée, se voit fortement handicapée quand un impôt reposant
sur la valeur ajoutée comme la CVAE est substitué à un impôt basé sur la
valeur locative comme la TFNB et la TFB.
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396 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL DES PAYS DE
LA LOIRE
Depuis la crise financière qui a éclaté en 2008, la Région a en effet
placé la diversification de ses sources de financements au cœur de sa
stratégie financière. Celle-ci s'appuie sur une démarche d'innovation et
d'éthique financière qui se veut au service d'un nouveau modèle de
financement des investissements publics locaux. Je prends bonne note du
jugement positif de la Cour sur cette dimension.
Au-delà des aspects de gestion et de performance financière, l'enjeu
premier est bien celui de la préservation des capacités d'investissements du
secteur public local. Comme vous le rappelez dans votre introduction sur les
finances locales, les collectivités territoriales réalisent ainsi plus de 70 % de
l'investissement public. Je me permets de souligner, à cet égard, le rôle
essentiel des Régions qui réalisent près de 17 % des investissements publics
tout en ne pesant qu’1 % de la dette publique française.
Dans le contexte de dégradation de l'offre de financement que vous
évoquez, la Région des Pays de la Loire a été la première collectivité
territoriale à réaliser, en 2009, un emprunt obligataire auprès des
particuliers de 80 M€ lui permettant d'assumer un rôle contra-cyclique en
accélérant ses investissements alors que les principaux leviers de l'activité (et
notamment le levier bancaire) étaient grippés. Capitalisant sur sa notation et
l'expérience acquise, la Région a ensuite mis en place un programme
d'emprunt obligataire de 500 M€ et lancé, en 2012, un nouvel emprunt
auprès des particuliers dans une logique de « circuit court » à travers lequel
l'épargne régionale finance les emplois en Pays de la Loire. Complété par
une émission auprès d'investisseurs qualifiés, cette opération a permis de
lever 117 M€ pour financer des mesures de soutien à l'activité économique et
l'emploi.
Votre rapport souligne à juste titre la performance financière de cette
opération ; son coût moyen de 3,7 % étant bien inférieur aux conditions
bancaires du moment.
Il me semble utile de compléter ce point en précisant les « gains
indirects » de cette stratégie tant sur le plan du financement long terme - le
recours au financement désintermédié ayant induit une concurrence non plus
seulement entre prêteurs mais également entre modes de financement - que
sur le financement de court terme avec la mise en place d'un programme de
billets de trésorerie qui a permis à la Région de réaliser une économie de
près de 2 M€ par rapport aux produits bancaires classiques (lignes et
revolving).
Enfin, si votre rapport fait écho à raison d'une légère détente en 2012
des conditions de financement du secteur public local, il me semble
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 397
néanmoins utile d'insister sur leur caractère encore incertain et volatil (les
tensions qui ont simultanément impacté le marché bancaire et obligataire à
la fin de l'année 2011 en témoignent). Afin de se prémunir de toute nouvelle
crise de liquidités, la diversification des sources de financement du secteur
public local doit être conçue dans une visée de long terme. C'est ainsi que la
Région des Pays de la Loire s'attache à rechercher des financements
institutionnels bonifiés, et vient de conclure une enveloppe pluriannuelle de
200 M€ auprès de la Banque Européenne d'Investissement.
C'est également dans cet esprit, et en réponse aux difficultés
rencontrées par les collectivités qui n'ont pas la taille critique pour accéder
seules au marché obligataire ou à ce type d'enveloppes bonifiées, que la
Région des Pays de la Loire s'est particulièrement engagée dans les travaux
préparatoires à la création de la future Agence France Locale et devrait
prochainement confirmer son adhésion en tant que membre fondateur.
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398 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL
DE PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR
Conformément au code des juridictions financières, ce rapport sera
publié, le cas échéant, avec les réponses des collectivités intéressées.
J'ai donc l'honneur de vous informer que je ne souhaite pas
apporter de réponse à ce rapport.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 399
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L’AIN
Je ne souhaite pas apporter de réponse particulière à ce rapport.
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400 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L’AUDE
Je vous informe que je n’entends pas apporter d’observations
particulières vis-à-vis de ce document.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 401
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DU CALVADOS
J'ai lu attentivement le dossier que vous m’avez adressé et plus
particulièrement les pages évoquant la situation de mon département.
Je n’ai pas de remarque particulière à faire à l'exception d'une seule
relative à un extrait concernant les investissements de notre collectivité.
D'une manière générale, j'indiquerais que les analyses faites tant au titre de
l’année 2010 que de 2011 sont quelque peu faussées du fait du caractère
exceptionnel de l’année 2009.
Cette année 2009 est celle du plan de relance initié par l'État pour
contrecarrer les effets de la crise qui affectait notre pays. Notre collectivité a
souhaité s'y associer en accélérant ses investissements et, de ce fait, nos
réalisations ont été plus fortes qu'à l'habitude atteignant un pic de 137,5 M€
hors remboursement du capital de la dette.
Naturellement, après cet effort, les années 2010 et 2011 sont celles
d'un retour à une situation plus normale, avec un niveau de réalisation
proche des 100 M€, montant qui constitue tout à la fois un objectif et le
niveau de référence que nous savons financer pour le long terme.
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402 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE LA DRÔME
Je ne peux que me réjouir qu'une information claire, transparente et
régulière puisse être apportée aux parlementaires mais également au citoyen
sur les ressources financières des collectivités locales et leur utilisation.
Je note à ce propos que vous soulignez la « nécessaire participation
des collectivités territoriales au retour à l'équilibre des comptes publics ». Je
souscris pleinement à cette affirmation et tiens à rappeler que cette
contribution est d'ores et déjà ancienne et conséquente, si l'on considère
l'insuffisante compensation des transferts de compétence liée à la
décentralisation. Le reste à charge des départements dans le financement des
allocations individuelles de solidarité (AIS) en témoigne. Comme vous le
savez, le financement inadéquat d'une dépense structurelle relevant de la
solidarité nationale par des recettes locales de plus en plus dépendantes de
la conjoncture, est l'une des raisons principales de la baisse de l'épargne
brute des départements. Aussi, il me semble qu'au lieu d'appeler à la création
de normes législatives sur des objectifs d'évolution des dépenses des
collectivités locales, il serait judicieux de mieux anticiper les charges
transférées et leur évolution, afin de garantir aux collectivités locales les
moyens d'y faire face.
Concernant la forte diminution de l'épargne brute, vous citez à juste
titre l'effet de ciseaux entre le rythme des dépenses sociales et celui des
recettes. Dans ce cadre, vous analysez l'impact de la suppression de la taxe
professionnelle sur le dynamisme des recettes fiscales départementales. Je
souscris pleinement à vos conclusions. Le nouveau panier fiscal ne permet
pas en effet aujourd'hui de répondre à la forte croissance des charges en
particulier sociales. Les ressources fiscales sont marquées par leur difficile
prévision et lisibilité (CVAE), leur volatilité (DMTO) et leur faible
dynamisme (TF).
Je me permets de compléter votre information sur la situation de notre
Département, citée dans le rapport.
Tout d'abord, je tiens à préciser que si l'implantation de sites
nucléaires sur notre territoire expliquait l'importance des bases de taxe
professionnelle, le dynamisme de la taxe professionnelle doit plus à mon sens
à celui de l'économie résidentielle, très développée dans notre Département.
Par ailleurs, l'épargne brute du Département de la Drôme ne s'est pas
altérée à compter de 2010 mais a au contraire augmenté grâce à
d'importants efforts de gestion, entrepris dans le cadre d'une stratégie
financière volontariste. De 82 M€ en 2010, l'autofinancement brut s'élève à
85 M€ en 2011 et 92 M€ en 2012. Ce résultat nous permet de poursuivre une
importante politique d'investissements et de soutien aux territoires, définie
dans le cadre de notre prospective pluriannuelle à moyen terme.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 403
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
D’EURE-ET-LOIR
Je pense utile de rappeler la réflexion des magistrats qui introduit
l’extrait que vous citez : « la GPRH n’est qu’un outil au service d’une
politique et ne prend tout son sens que si cette réflexion stratégique est
réellement mise en œuvre ».
Aussi, vous comprendrez aisément la complexité pour un Département
à affermir une gestion prévisionnelle des ressources humaines, alors même
que les projets de réforme territoriale se succèdent, ajoutant ou retirant au
gré des semaines des compétences aux différentes collectivités territoriales,
les privant à ce jour d'une réelle visibilité quels que soient les outils de
GPEC dont il dispose et les bonnes volontés qu’il a su fédérer autour de cette
démarche.
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404 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DU GARD
La Cour aborde en effet le cas du département du Gard, dans son
analyse relative au dynamisme de la dépense sociale locale ainsi qu’à la
situation des dépenses de personnel au sein des collectivités territoriales.
Les données concernant la progression des dépenses de prestations
sociales n’appellent pas de remarque particulière de ma part, sauf à indiquer
que ce taux de 8,2 % de la population gardoise bénéficiaire du RSA
correspond précisément à 59 362 allocataires.
S’agissant en revanche des éléments rapportés par la Cour relatifs à
la mise en œuvre de la règle du cumul de fonctions au sein de la collectivité,
il me paraît nécessaire d’en nuancer les termes.
A cet égard, l’application du cumul d’activité est effectivement
favorable aux agents publics du département, ainsi que l’a précisé la
Chambre régionale des comptes dans son rapport d’observations définitives
publié en 2012.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 405
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE HAUTE-
CORSE
Mon attention a été portée par la mention du département de la
Haute-Corse, à deux reprises dans le rapport, concernant des régimes
indemnitaires qui seraient onéreux ou irréguliers concernant l'absentéisme
des agents.
Sur le premier point, il est inexact d'indiquer que ladite prime
informatique serait dépourvue de fondement juridique. Elle a été mise en
place par une délibération du conseil général de 1999. Celle-ci prévoyait
que, sur le fondement de la réussite à un examen informatique interne, un
coefficient de majoration des différentes indemnités (IAT et IMP notamment)
pourrait être appliqué. La formulation de la Chambre semble donc erronée
ou à tout le moins excessive. Le fondement juridique existe du fait de la
délibération votée, la Chambre émet un doute quant à sa légalité ce que le
département conteste. Une procédure de jugement des comptes étant en
cours sur ce sujet, il serait prématuré de faire mention de ces éléments dans
le rapport sur les finances locales qui, si aucun préjudice ni aucun
manquement n'étaient constatés, contiendrait une information erronée et
préjudiciable au département de la Haute-Corse.
Sur le second point, il est fait état des absences pour maladie
ordinaire au département de la Haute-Corse alors même que d'importants
efforts ont été effectués et d'importants moyens ont été déployés ces deux
dernières années, ce qu'a reconnu la Chambre dans son rapport
d'observations définitives. Le taux d'absentéisme a baissé d'un tiers en 3 ans,
et ce sur la maladie de courte ou de longue durée comme sur
l'accidentologie. Avec un taux d'absentéisme inférieur à 7 % en cette fin
d'année, contre plus de 9 % fin 2010, le département de la Haute-Corse se
situe désormais en-dessous de la moyenne des départements. Ce résultat est
le fruit d'un double travail de contrôle et de prévention. Le département
contrôle systématiquement les arrêts maladies via contre-visites médicales.
De plus, le département a lancé fin 2011 une démarche de prévention des
risques notamment sur les risques psycho-sociaux permettant de déceler en
amont les situations professionnelles pouvant générer de l'absentéisme.
La Corse étant régulièrement caricaturée sur ces questions, il serait
préjudiciable de pointer du doigt le département de la Haute-Corse qui a
justement fait de la lutte contre l'absentéisme un objectif majeur qui porte ses
fruits.
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406 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DU HAUT-RHIN
Je tiens à préciser que les dépenses des trois allocations individuelles
de solidarité (APA, PCH et RSA) se sont élevées à 138,8 M€ au compte
administratif 2012, pour un montant de compensation versé par l'Etat de
seulement 72,1 M€, soit un reste à charge pour le Département du Haut-Rhin
de 66,7 M€.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 407
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL
D’INDRE-ET-LOIRE
Dans le rapport - Une compression des dépenses d’investissement
mise en œuvre de façon différenciée
Je ne partage pas entièrement l’analyse de la Chambre en ce qui
concerne le choix des investissements opéré par le conseil général. En effet,
la construction du centre de formation du SDIS ainsi que la création du parc
d’activités ISOPARC ne constituent pas en tant que telles des "dépenses
d’équipement propre" mais bien des aides versées à d’autres organismes.
Le SDIS est un établissement public autonome au fonctionnement
auquel le département apporte une contribution obligatoire et qu’il a décidé
d’aider au moyen d’une subvention d’équipement pour la construction de son
centre de formation.
En aucun cas, ce centre ne peut être considéré comme appartenant au
Conseil général.
Dans le cas d’ISOPARC, le conseil général est le principal financeur
de SUD INDRE DEVELOPPEMENT, syndicat mixte qui réalise pour son
compte et celui des collectivités membres l’opération d’aménagement de la
zone d’activités.
Sa contribution est donc versée sous formes de subventions de
fonctionnement auxquelles il convient d’ajouter les garanties d’emprunt qu’il
accorde en lieu et place du syndicat qui n’en a pas les capacités ; là encore il
s’agit de dépenses de fonctionnement.
Enfin s’il est vrai qu’une contraction du volume global
d’investissement s’opère ces dernières années, les subventions d’équipement
représentent encore un tiers de ces dépenses.
Enfin, la baisse des financements externes vient imposer des choix
dans la répartition entre équipements propres et aides versées aux
communes, mais en lançant cette année une contractualisation avec les
communautés de communes, le conseil général prouve que, loin de se
désengager des territoires, il entend aider au mieux les projets qui assureront
leur développement.
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408 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DU LOT
Je vous informe par la présente que je ne souhaite pas apporter de
réponse à ce rapport.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 409
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE LA
MEUSE
Après une analyse complète de ce rapport public thématique, il
apparaît qu’il n’existe aucun point susceptible de justifier une observation du
conseil général de la Meuse. Aussi, je vous informe que je n’ai aucun
commentaire à apporter à ce document.
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410 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L’OISE
La chambre régionale des comptes avait pu noter une qualité des
comptes qui pouvait être améliorée s’agissant des restes à réaliser pour
lesquels « plusieurs exemples de 2008 et 2009 atteignent un cumul d’une
dizaine de millions d’euros ». J’ai répondu en son temps à ce rapport et ne
reviendrai pas sur ce qui a pu être dit. Suite à cela, j’ai pris très au sérieux
les observations faites par la Chambre et le contrôle des restes à réaliser a
été repensé et sécurisé.
Depuis 2011 le contrôle des restes à réaliser et des rattachements à
l’exercice fait l’objet d’une procédure stricte et explicite. Une note de service
est envoyée à chacune des directions rappelant la définition des restes à
réaliser et la procédure à adopter. En outre, la direction des finances réunit
à cette occasion l’ensemble des gestionnaires financiers des directions afin
de leur rappeler les critères qui permettront leur validation (présence d’une
pièce justificative d’engagement, explication à fournir par la direction sur la
raison du non-paiement dans l’année…) et répondre à leurs questions.
Chaque reste à réaliser est ensuite vérifié par la direction des finances qui
seule les valide.
Cette méthode, alliant une grande rigueur et une pédagogie
importante auprès des directions opérationnelles a porté ses fruits, pour
l’exercice 2012 les restes à réaliser ne représentent plus que 6,2 M€ en
dépenses de fonctionnement et 1,9 M€ en dépenses d’investissement. Preuve
supplémentaire de la qualité du contrôle, plus de la moitié de ces restes à
réaliser sont consommés dans les 5 premiers mois de l’année.
Votre rapport s’attache à la qualité de l’information financière dans
les collectivités. Je vous signale l’initiative du département de l’Oise qui
depuis l’exercice 2012 présente son budget suivant une logique qui met en
avant le sens de l’action publique plutôt qu’une logique comptable.
Désormais, le budget départemental est présenté en mission,
programmes et actions correspondant aux politiques publiques menées,
suivant une logique proche de la « LOLF » en vigueur pour le budget de
l’Etat. J’ai voulu approfondir cette logique pour que le budget soit le reflet
de la volonté des élus et qu’il témoigne des actions menées au profit des
Isariens. La qualité et la transparence de cette présentation a été soulignée
par les élus tant de la majorité que de l’opposition et permet un débat ouvert
sur les projets menés par le département. L’écriture des rapports que j’ai
voulue claire et accessible permet à chaque Isarien de comprendre les
dépenses effectuées par le département et de se forger un avis en citoyen
éclairé.
Le compte administratif, trop souvent négligé, est l’occasion d’un
bilan sur l’exécution du budget et les politiques menées. Il permet aux élus et
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 411
aux citoyens de bien se rendre compte de ce qui a été accompli et de
comprendre l’utilité de chaque euro dépensé. La transparence de la dépense
publique est pour moi une condition indispensable du fonctionnement
démocratique et je la considère largement en œuvre au sein de mon
administration.
Je remarque enfin que votre dernier chapitre portera sur l’accès des
collectivités territoriales aux financements bancaires et obligataires. Je vous
invite à vous rapprocher à ce sujet de la direction des finances de mon
département qui a développé en début d’année avec un partenaire bancaire
un nouveau type de contrat obligataire simple, performant et amortissable
qui répond ainsi à ce qui est selon moi le principal danger de ce type de
financement, à savoir un remboursement in fine qui doit être largement
anticipé.
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412 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L’YONNE
Je tiens à vous préciser que, de manière générale, les développements
concernant le département de l'Yonne n'appellent pas de remarques de ma
part.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 413
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ DU PAYS
AJACCIEN
Les éléments positifs relevés par le rapport et relatifs à la gestion de
la dette de notre collectivité n’appellent pas d’observations de ma part.
C’est pourquoi je vous confirme que je ne souhaite pas apporter de
réponse à ce rapport.
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414 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION DE L’ALBIGEOIS
Ce rapport n’appelle pas d’observations de ma part.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 415
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION BÉZIERS MÉDITERRANÉE
Sur la progression des effectifs et de la masse salariale de la
Communauté d'Agglomération Béziers Méditerranée (CABM), on constate
sur la période 2007-2011, 59 créations de postes, dont il convient de
rappeler l'objet :
- 15 résultent du transfert de la compétence tourisme ;
- 14 sont déployés sur la lecture publique et l'enseignement artistique
en lien avec ces transferts de compétence ;
- 1 poste d'ingénieur Haut débit dote l'agglomération de la technicité
nécessaire à la politique volontariste inscrite au projet d'agglomération de
garantir une couverture numérique innovante ;
- 5 viennent en renfort des services ressources (2 gestionnaires
marchés publics, 1 assistant coordinateur de financements, 1 assistant
ressources humaines, 1 technicien parc auto et hygiène et sécurité) ;
- 24 correspondent à la nécessité de se doter de moyens pour faire
face aux dispositifs et normes qui s'imposent aux collectivités, à savoir :
. 7 postes (5 techniciens,1 ingénieur, 1 administratif marchés
publics) sur la compétence eau et assainissement, en charge de la mise en
œuvre des schémas directeurs approuvés en 2006, établis à partir d'un
diagnostic imposant une mise aux normes incontournable des réseaux et des
ouvrages présents sur le territoire ;
. 1 poste de technicien au Service Public d'Assainissement Non
Collectif, en charge du contrôle de l'assainissement non collectif, dévolu aux
collectivités territoriales, avec obligation d'une réalisation avant le
31 décembre 2012 ;
. 1 poste affecté à l'équipe de Maîtrise d’œuvre urbaine et sociale
en charge du suivi du Contrat Urbain de Cohésion Sociale, cadre contractuel
proposé par l’État, aux collectivités territoriales, en partenariat avec la
Caisse d’Allocations Familiales, l’Agence Nationale pour la Cohésion
Sociale et l’Égalité des Chances pour mettre en œuvre un projet territorialisé
de développement solidaire et de renouvellement urbain ;
. 1 poste de géomaticien en charge du système d'informations
géographiques, indispensable notamment dans le cadre des normes INSPIRE
et DT/DICT ;
. 1 poste de chef de projet en prospective d'aménagement,
permettant, en conformité avec le SCOT, de doter notre collectivité d'un outil
de planification incontournable pour gérer à la fois le développement
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416 COUR DES COMPTES
économique et urbain, la préservation des ressources naturelles et agricoles
et l'attractivité de son territoire ;
. 1 technicien déplacements en charge notamment de la mise en
accessibilité des arrêts de bus dans le respect de la loi handicap, et du
déploiement d'un réseau cyclable, fiche action du Plan Climat énergie
territoire ;
. 11 postes affectés aux piscines communautaires (dont
7 maîtres-nageurs), dans le cadre du plan piscine développé pour répondre
aux programmes de l'éducation nationale en matière d'apprentissage de la
natation ;
. 1 poste de contrôleur de gestion, suite donnée aux observations
formulées par la Chambre régionale des comptes lors de son premier
contrôle de la gestion de notre collectivité.
Ainsi, en dehors du transfert de la compétence tourisme,
- 55 % des créations de postes de la période considérée ont été
pourvues pour faire face aux obligations et missions dévolues à notre
collectivité dans le cadre de normes et de réglementations ;
- 34 % constituent des moyens supplémentaires déployés pour équiper
le territoire, sur des métiers qui ne sont pas exercés par les personnels des
communes membres de la CABM ;
- 11 % ont été nécessaires pour structurer les équipes administratives
et techniques.
Concernant la durée du travail, le temps de travail hebdomadaire est
fixé à 36 heures réparties sur 4,5 jours dans la majorité des services sauf
prise en compte de nécessités particulières liées à l'accueil du public dans les
équipements communautaires (piscines, médiathèque, etc..). Cette disposition
n’est en rien contraire à la réglementation. Dans la mesure où cette
organisation est modulée sur l’ensemble des agents, les services fonctionnent
5 jours sur 7 ou 6 jours sur 7 et non moins. Il n’est pas établi que ce soit
pénalisant pour l’usager ou la CABM. Au contraire, les plages d’ouverture et
de fonctionnement des services sont de ce fait plutôt élargies. Les services
administratifs, par exemple, fonctionnent de 8 h à 17 h 30 (fermeture
méridienne d’une heure), ce qui n’est pas forcément l’usage dans
l’administration entendue au sens large.
Les cadres n’ont pas de régime de travail spécifique identifié dans le
règlement relatif au temps de travail. A ce titre, ils peuvent prétendre à une
½ journée hebdomadaire non travaillée comme les autres agents sous
réserve des nécessités et des contraintes que leur fonction leur impose.
Il n’y a pas de système automatisé du temps de travail car les
contrôles hiérarchiques sont facilités par le travail posté (exemple : piscines
ou collecte des ordures ménagères). Pour les postes administratifs, le
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 417
règlement relatif au temps de travail n’admet pas le fonctionnement en
horaires variables, ce qui là aussi rend simple la vérification de la
ponctualité et de l’assiduité des agents. Il n’est pas démontré que le coût et la
maintenance d’un logiciel de gestion des temps ajoutés aux moyens humains
nécessaires au suivi de ce produit soient justifiés à la CABM.
Le report automatique jusqu’au 31 mars des congés de l’année
précédente non utilisés peut être considéré comme favorable mais il est
neutre en terme de droits, sans incidence financière et, clairement annoncé, il
ne génère pas de contrainte pour le fonctionnement des services. Au
contraire, il apporte aux managers une souplesse supplémentaire en termes
d’organisation et de planification du travail. La majorité des agents a épuisé
ses droits à congés au terme des vacances scolaires de fin d’année (soit
début janvier) et n’utilise pas cette possibilité, qui reste soumise à
l'autorisation expresse du supérieur hiérarchique.
Concernant les autorisations d'absence, chaque collectivité fixe son
régime d’autorisations d’absence pour motif familial dont la survenance
reste relativement exceptionnelle et n’impacte pas notablement le
fonctionnement des services (90 jours au total en 2011 pour 340 agents
employés entre le 1er janvier et le 31 décembre).
Enfin, il convient de préciser que le congé de fin de carrière reste une
exception : il est en effet accordé aux agents ayant présenté leur demande
d’admission à la retraite et remplissant certaines conditions d’ancienneté de
services à la CABM :
- agent comptant de 5 ans à moins de 10 ans de services : 1 mois de
congé de fin de carrière,
- agent comptant de 10 ans à moins de 15 ans de services : 2 mois de
congé de fin de carrière,
- agent comptant plus de 15 ans de service : 3 mois de congé de fin de
carrière.
Au-delà de cette série d'éléments listés par la Chambre Régionale des
Comptes dont je m'interroge réellement sur la pertinence en termes de
marges de progrès potentielles, je regrette que notre politique d'optimisation
de la ressource humaine, véritablement novatrice sur le plan de la recherche
de performance et de l'amélioration continue soit complètement occultée
dans votre de rapport. Aucune mention du suivi annuel formalisé des
objectifs de service déclinés en objectifs individuels, aucune référence aux
démarches de mutualisation avec les communes qui viendraient apporter un
éclairage intéressant de la gestion de notre collectivité.
Personnellement je considère parfaitement stérile cette comparaison
systématique avec la fonction publique d’État qui offre à ses agents bien
d'autres avantages que les quelques points particuliers mis ici en exergue, et
préfère de loin m'intéresser à l'adéquation des moyens dont dispose notre
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418 COUR DES COMPTES
collectivité aux besoins de son territoire en termes de développement
durable, et de ses habitants en matière d'emploi, d'habitat et de cadre de vie.
Sachez que c'est là le fondement de l'action que nous menons au
quotidien avec l'ensemble des Maires des communes de l'Agglomération
pour, comme vous le signalez « offrir un meilleur service à [nos] administrés
» et, qu'au regard des politiques développées sur le territoire de
l'agglomération, les quelques éléments de stigmatisation que vous vous
proposez de publier nous apparaissent véritablement de peu d'importance.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 419
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION DE CERGY-PONTOISE
Vous m´avez communiqué les extraits du rapport de la Cour des
Comptes sur les finances locales relatifs aux émissions obligataires
auxquelles recourent de plus en plus régulièrement les collectivités locales
comme mode de financement alternatif au circuit bancaire classique. Le
rapport fait notamment état de l'émission obligataire lancée en 2012 par la
Communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise.
Je me félicite de cette mention dans le rapport de la Cour qui
constitue à mes yeux une reconnaissance de la capacité d'innovation
financière de notre établissement public de coopération intercommunale
comme de la qualité de ses fondamentaux financiers.
Le recours à de tels modes de financement présente de façon évidente
de multiples avantages. Outre que l'appel direct aux marchés ne peut que
soulager le secteur bancaire et pallier une insuffisance temporaire ou
structurelle des enveloppes de prêts à destination du secteur public local, il
présente du point de vue des collectivités locales un double avantage : d'une
part une exigence accrue de rigueur de gestion que le processus de notation,
corollaire indispensable de l'appel aux marchés, renforce ; d'autre part
l'obtention de conditions de financement plus avantageuses qui participent de
la maîtrise de la dépense publique locale.
La Communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise a effectivement
procédé à une émission obligataire inaugurale en juin 2012, par recours à
une émission cotée et listée (visa AMF), par le biais d’un établissement
bancaire arrangeur (HSBC). Cette opération alors justifiée par une
insuffisance d'offre de prêts dans le circuit bancaire classique s’est conclue à
des conditions financières très avantageuses pour la période : taux fixe à
3,90 % pour une maturité de 10 ans in fine contre des propositions bancaires
à environ 4,90 % sur une durée de vie moyenne équivalente (soit 20 ans en
prêt amortissable). La différence entre les deux solutions représente une
économie d’environ 1,8 M€ sur la durée totale de disponibilité des crédits.
En 2013, alors même que le secteur bancaire était en mesure de
répondre aux besoins de la Communauté d’agglomération, j'ai donc décidé
de recourir à nouveau au financement obligataire en réalisant deux
émissions sous forme de placements privés pour 10 et 15 ans aux taux fixes
respectifs de 2,69 % et 3,10 %, soit une économie de 300 K€ dès la première
année. La réussite de cette opération a été rendue possible par le maintien de
la note Aa3 par l’agence Moody’s et par le succès de l’opération de 2012,
qui confirmaient tous deux la solidité financière de Cergy-Pontoise.
Il me semble dès lors que ce mode de financement des collectivités
locales doit être encouragé et développé, étant entendu qu'il est tout à fait
complémentaire du recours à des prêts classiques comme notre Communauté
d'agglomération continue de le faire.
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420 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION HÉNIN-CARVIN
Le rapport n’appelle pas de remarques particulières de ma part.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 421
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION DU GRAND NARBONNE
Les deux extraits du rapport concernant la Communauté
d’Agglomération du Grand Narbonne appellent tout d’abord une remarque
de forme. En effet, les observations de la Chambre régionale des comptes du
Languedoc Roussillon sur la Communauté d’Agglomération du Grand
Narbonne n’ont pas été communiquées dans leur forme définitive à notre
établissement public. Les travaux de la Chambre ne doivent être rendus
publics qu’au terme d’une phase contradictoire et après information de
l’assemblée délibérante. A ma connaissance, cette procédure n’est pas
aujourd’hui achevée.
Sur le fond, concernant l’endettement, il convient tout d’abord de
rappeler que la récente crise des liquidités a cristallisé les contradictions
entre l’obligation de sincérité du budget et l’optimisation indispensable de la
trésorerie. Comment, en effet, imposer d’une part que les contrats des prêts
finançant le budget soient signés à la date du vote et, d’autre part, reprocher
aux collectivités d’anticiper l’encaissement des prêts alors même que les
délais de mobilisation des emprunts sont réduits à trois ou quatre mois ?
De ce fait, la question ne porte pas tant sur l’« endettement supérieur
aux besoins » que sur l’adéquation entre les principes budgétaires et la
réalité économique et financière.
Quoi qu’il en soit, la progression de l’endettement sur la période
considérée (+ 80 M€) est due pour plus de moitié (+ 42 M€) aux budgets
annexes de l’eau et de l’assainissement, ces budgets représentant in fine plus
de 55 % de l’endettement global. Cette progression correspond au besoin de
mise aux normes des installations trop longtemps repoussées par des
communes peu enclines à augmenter le prix de l’eau.
Les principaux budgets annexes s’équilibrant par des recettes propres
et pérennes, il convient de noter que l’encours de dette par habitant ramené
au seul Budget Principal est sensiblement inférieur à la moyenne nationale
(256 € contre 353 €).
L’importance des réserves de trésorerie à fin 2011 a plusieurs causes.
Le montant des emprunts encaissés sur l’exercice.
Le cumul des emprunts versés sur les budgets Principal, Eau,
Assainissement et Environnement s’élève à 15 100 000 €, dont 6 000 000 €
versés fin décembre.
Le Grand Narbonne a anticipé la crise de liquidités et l’explosion des
marges bancaires. Ainsi, la décision de contracter à des niveaux de taux
avantageux garantit à la Collectivité une stabilité de sa charge financière
(taux moyen sur l’encours : 3,29 %).
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422 COUR DES COMPTES
Même si cette situation se traduit par le règlement de frais financiers
sur des tirages de fonds non encore utilisés, cette opération est très
avantageuse pour la collectivité à long terme.
Au-delà de cette anticipation sur l’évolution des marges, les délais des
phases de mobilisation des fonds accordés par les banques ont été fortement
réduits. Ainsi, un contrat de 4 000 000 € conclu avec CA-CIB le 30/10/2011 a
été versé le 30/12/2011, et contribue pour une large part au solde de
trésorerie.
Une stratégie de réserves pour 2012, par anticipation à la crise de
liquidités.
Contrairement à bon nombre de Collectivités, tous les engagements
portés à la section d’investissement au BP 2011 étaient financés soit par des
excédents reportés, soit par des restes à réaliser en recettes (constitués pour
partie d’emprunts dont les contrats étaient signés).
Au-delà, la rigueur de gestion de fonctionnement sur 2011 permet de
dégager une capacité d’autofinancement nette de 5 000 000 €, montant
affecté en excédents de fonctionnement capitalisés au 1068 au BP 2012.
Un taux de réalisation des investissements limité à 50 % sur
l’année.
Des programmes lourds concernant le budget principal notamment,
mais aussi les budgets eau et assainissement, n’ont connu qu’un très faible
taux de réalisation sur cet exercice.
Les raisons sont de plusieurs natures.
A titre d’exemple, le taux de réalisation des dépenses d’investissement
du budget principal s’établit 52 % en 2011, après intégration des restes à
réaliser mais cache des disparités importantes entre catégories.
Immobilisations corporelles : (taux de réalisation 62 %)
L’écart provient pour une large part des frais d’études concernant les
travaux DOT (maîtrise d’ouvrage).
Subventions d’équipement versées : (taux de réalisation 39 %)
L’écart est constitué des participations apportées au Conseil Régional
aux projets de modernisation du port de Port la Nouvelle, et des travaux
d’aménagement de l’aérodrome de Carcassonne pour 1 000 000 €.
Par ailleurs, les crédits sur les opérations cœur de village
(1 300 000 €) n’ont été que très partiellement consommés.
De la même manière, les subventions (public) prévues dans le cadre
de l’ANRU et OPHLM (4 017 000 €) n’ont pas été consommées.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 423
Dans le même esprit, les subventions (privé) prévues dans le cadre des
façades et énergie, ainsi que les opérateurs de logement social (3 753 128 €)
n’ont été utilisées qu’à concurrence de 927 000 €).
Immobilisations corporelles : (taux de réalisation 68 %)
Les projets de réserves foncières et d’acquisition de terrains (aire de
grand passage) ne se sont pas réalisés (1 250 000 €).
Les travaux prévus sur les constructions (4 550 000 €) sont reportés
sur 2012 (IUP, DOT, Espace de Liberté…). Les délais de réception des
arrêtés attributifs de subventions ont contribué au retard dans l’engagement
de ces investissements.
Immobilisations en cours : (taux de réalisation 42 %)
Les principaux postes de travaux reportés sont 600 000 € sur l’aire de
grand passage (acquisitions foncières en cours).
Les travaux sur les pistes cyclables (430 000 €) réalisés en totalité sur
2012.
Les autres travaux reportés sur 2012 concernent l’aménagement des
combles de l’hôtel d’agglomération, les travaux du conservatoire et sur le
bâtiment de Ginestas.
Temps de travail :
Enfin, la remarque sur l’absence de contrôle automatisé des horaires
n’appelle pas de réponse particulière de ma part. L’agglomération vient de
lancer une étude sur le temps de travail pour la mise en œuvre des moyens
nécessaires au respect de la réglementation en la matière.
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424 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE
DU GRAND LYON
Je vous informe que je n’ai pas d’observations à formuler sur ce
rapport.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 425
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE
DU GRAND TOULOUSE
Citation du rapport de la Cour des comptes concernant la durée
annuelle du travail
« A Toulouse (Haute-Garonne), en raison de sept à dix jours de
congés supplémentaires par agent, ce régime dérogatoire entraînait fin 2009
une perte équivalente à 272 ETP pour un coût de 8,6 M€. Un régime très
favorable bénéficie aussi au personnel de la communauté urbaine du Grand
Toulouse, de création récente, destiné à faciliter le transfert des agents
communaux vers la communauté. Ce régime représente en 2009 pour la
CUGT un surcoût de 3,2M€ et 86 ETP perdus. »
Le droit du travail, tout comme le droit de la fonction publique,
reposent sur un ensemble d'équilibres sociaux, tirés de la négociation et
traduits dans un corpus législatif ou règlementaire qui atteste des progrès
sociaux accomplis.
La réglementation en vigueur dans les services de la Communauté
urbaine repose sur des acquis historiques conclus au tout début des années
1980 à la Ville de Toulouse et qui, comme la très grande majorité des
accords collectifs, qu'ils interviennent dans la fonction publique ou dans les
entreprises, font la règle locale et sont largement respectés. Ces accords ont
été « portés » par les personnels de la Ville de Toulouse lors de leurs
transferts à la Communauté urbaine, comme les salariés d'une entreprise
privée « portent » leurs régimes de travail lorsqu'ils sont repris par un autre
employeur.
La bonne gestion des finances publiques locales n'emporte pas
inévitablement, et certainement pas en France, l'immédiate remise en cause
de l'histoire sociale du pays.
La réglementation en matière de temps de travail, profondément revue
par la loi du 3 janvier 2001, constitue une avancée indiscutable. Elle fixe à
1607 heures la durée annuelle du travail en France et prévoit les cas dans
lesquels des aménagements ou dérogations peuvent ou doivent y être
apportées.
Cette réglementation prévoit bien, et la Cour le note très justement,
que les régimes de travail « mis en place avant l'entrée en vigueur de la loi
du 3 janvier 2001 peuvent être maintenus par décision expresse de l'organe
délibérant de la collectivité ». C'est ce que le Président de la Communauté
d'agglomération du Grand Toulouse a jugé utile de faire et une délibération
a été adoptée en ce sens par le Conseil Communautaire en 2001, donnant
ainsi une base légale au régime en vigueur dans ses services.
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426 COUR DES COMPTES
Les magistrats de la Cour des comptes s'appuient sur cette illustration
pour démontrer que le coût de telles dispositions n'est pas compatible avec la
recherche d'économies qui est rendue nécessaire pour juguler les déficits et
combattre la dette publique. Les collectivités locales seraient ainsi mauvaises
gestionnaires, se privant ici d'utiliser un levier « d'optimisation » de leurs
dépenses.
La Communauté urbaine de Toulouse métropole, comme l'ensemble
des collectivités locales et de leurs établissements publics, contribue au
redressement des comptes publics et à l'effort de solidarité financière :
dois-je rappeler quelle est la contribution de Toulouse à la baisse générale
des dotations de l'Etat, alors même que son dynamisme économique et
démographique appelle plus de services publics, plus d'équipements, plus de
personnels en charge des services du quotidien ? Dois-je rappeler la
contribution de Toulouse à la péréquation communale et intercommunale
alors que les disparités économiques et sociales sont criantes et appellent
une présence plus forte de la puissance publique et une politique de
solidarité plus vigoureuse, en phase avec la construction de la future
métropole de Toulouse ?
Dans ce contexte que tout le monde connaît, j'ai pu contenir la
progression de la dépense publique à ce qui était strictement nécessaire, tout
en préservant les acquis sociaux des personnels. Le travail que mes services
ont conduit sur l'organisation, la mutualisation des services avec la Ville de
Toulouse, l'effort de programmation et d'anticipation des dépenses, la
limitation des nouvelles embauches aux seuls services en relation directe
avec les publics... tout un ensemble de mesures qui amènent à une croissance
bien plus modérée des dépenses de personnel qu'elle n'a pu l'être par le
passé, en tous les cas compatible avec la trajectoire des finances publiques
dans les prochaines années.
La mutualisation des services par exemple entre la Ville de Toulouse
et la Communauté urbaine permet de réaliser une économie annuelle de
l'ordre de 6,4 millions d'euros sur les dépenses de personnel, représentant
environ 180 emplois. Elle amène, au-delà des économiques d'échelle, une
plus grande fluidité dans les décisions et une intervention mieux coordonnée
des services sur le territoire.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 427
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
SUD-ESTUAIRE
Lors de la construction du complexe aquatique, le mode de gestion
n'avait pas été complètement décidé. C'est pourquoi, l'ensemble de
l'investissement a été fait sur le Budget Principal. Le Budget Annexe n'a vu le
jour qu'au moment de l'ouverture du complexe pour la partie gestion qui a
été immédiatement déléguée.
Il convient effectivement, maintenant pour une meilleure lisibilité du
coût de cet équipement, de transférer les immobilisations et les emprunts au
Budget Annexe. Ceci est prévu pour le prochain Budget 2014.
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428 COUR DES COMPTES
RÉPONSE COMMUNE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
URBAINE DE STRASBOURG ET DU MAIRE DE LA COMMUNE
DE STRASBOURG
Je vous informe que je n’ai pas d’observations à formuler.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 429
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU SYNDICAT MIXTE
BAIE DU MONT-SAINT-MICHEL
Le Syndicat Mixte Baie du Mont-Saint-Michel assure une tâche
délicate de maîtrise d’ouvrage d’une opération complète et complexe, hors
norme et sans précédent, qui se déroule en majorité sur le domaine public
maritime de l’État et dont ce dernier a dirigé toutes les études de faisabilité.
Certes, la spécificité du projet d’aménagement et de rétablissement du
caractère maritime du Mont-Saint-Michel a eu des difficultés à s’inscrire
dans le cadre réglementaire applicable aux syndicats mixtes.
A l’occasion du contrôle de la Chambre régionale des comptes de
Basse-Normandie, Haute-Normandie portant sur la période 2004 à 2011, le
Syndicat Mixte a produit un bilan des contentieux qui faisait état de plusieurs
dossiers, principalement liés aux expropriations et aux marchés publics.
La Chambre a jugé le nombre et la nature des contentieux non
surprenants, en raison de l’objet social du Syndicat et la nature même du
projet à mettre en œuvre, mais a noté l’absence de provisions au sein des
budgets primitifs et comptes administratifs du Syndicat Mixte.
Le Syndicat Mixte réalise le projet de rétablissement du caractère
maritime du Mont-Saint-Michel, conformément aux dispositions de la
déclaration d’intention du 16 juin 2006 signée entre le Premier Ministre et le
Président du Syndicat Mixte. Le protocole de partenariat comporte une
maquette financière qui décrit précisément toutes les opérations qui doivent
être réalisées d’ici 2015 et la répartition de leur financement entre les
partenaires.
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430 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
CŒUR DU BOCAGE
Cet extrait concerne le mécanisme de révision de l'attribution de
compensation.
Je souhaite apporter les informations suivantes sur ce dossier.
Cette révision a été décidée à l'unanimité du Conseil Communautaire
lors de sa séance du 16 mars 1986. Elle s'appuie sur l'article 183 de la loi
n° 2004-809 du 13 août 2004, repris à l'article 1609 nonies C,V, 1er
bis du
CGI : « le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa
révision peuvent être fixés librement par le Conseil Communautaire statuant
à l'unanimité, en tenant compte du rapport de la commission locale
d'évaluation des transferts de charges ».
Cette révision se veut limitée dans son montant, puisqu'un double
système de plafonnement a été mis en place, à savoir : la révision sera égale
à 30 % de la différence du produit de la TPU constaté l'exercice n-1 par
rapport à l'exercice n-2, sans que le montant de la révision ne puisse être
supérieur à 1,5 % du montant de l'attribution de compensation de l'année
n-1 ». Ce double plafonnement permet ainsi à la Communauté de Communes
de bénéficier d'au minimum 70 % des gains de TPU.
Cette révision, preuve de la bonne entente et de la confiance entre les
communes a aussi été créée pour permettre à ces dernières de bénéficier sur
leur budget du développement économique du territoire, sans que cela mette
en péril le budget communautaire.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 431
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
DES VALLÉES D’AX (CCVA)
Je n’ai pas d’observations particulières à formuler s’agissant du
paragraphe relatif à l’attribution de compensation versée aux communes
membres. Il reflète en effet l’évaluation des charges opérée par la CCVA,
pour le calcul de cette attribution à l’occasion de chaque transfert de
compétences.
S’agissant de la réforme de la fiscalité locale, il est indéniable que
cette dernière a particulièrement affecté la CCVA, en réduisant
significativement le dynamisme de ses ressources. Elle a tout d’abord réduit
de moitié environ son autonomie financière, et a conduit un transfert de la
fiscalité vers les ménages.
De plus, la loi de finances pour 2012 a institué le FPIC, mécanisme
dont il faut souligner le mérite d’instaurer une forme de solidarité nationale
(les territoires les plus riches aident les territoires moins aisés).
Néanmoins, le FPIC impacte fortement le territoire des Vallées d’Ax :
le montant de la contribution progresse chaque année pour se stabiliser à
horizon 2016 à hauteur de 850 000 euros environ (soit un peu moins de 10 %
des recettes de la CCVA).
Si en 2013, la prise en compte du revenu par habitant est venue
minorer le montant de la contribution, il n’en reste pas moins que ce dernier
reste élevé eu égard au revenu moyen des habitants des Vallées d’Ax,
inférieur de 15,5 % à la moyenne nationale.
Or, in fine, et quel que soit le mode de répartition entre EPCI et
communes membres, c’est bien l’habitant des Vallées d’Ax qui financera le
FPIC.
Aussi, je ne peux que m’associer à tous ceux qui militent en faveur
d’une solidarité nationale s’exerçant également au regard de ce critère et
plaider pour sa prise en compte à un niveau plus élevé.
Au mois de Mars 2013, et pour la deuxième année consécutive, le
conseil communautaire a décidé que la CCVA assume la totalité de la
contribution à ce FPIC, par dérogation à la répartition de droit commun
entre EPCI et communes membres.
Cette décision s’est fondée :
- sur la capacité de la CCVA à prendre en charge la totalité de la
contribution, sans augmentation de la fiscalité intercommunale et sans
hypothéquer pour autant sa politique d’investissement ;
- sur une volonté politique de ne pas accroître la pression fiscale des
ménages, en anticipant l’hypothèse selon laquelle certaines communes
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432 COUR DES COMPTES
contributrices n’auraient eu d’autres options que de répercuter le
prélèvement leur incombant, sur les impôts des ménages ;
- sur le souci de prémunir le territoire d’un effet de ralentissement des
investissements communaux, notamment ceux à vocation économique, au
risque de perdre la dynamique dans laquelle il s’inscrit aujourd’hui.
Au-delà de la solidarité rurale de montagne qui constitue le socle de
l’organisation territoriale des Vallées d’Ax, c’est donc bien cet équilibre
entre intercommunalité et communes, qu’il s’est agi de préserver.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 433
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE D’AGEN
Je tenais à vous confirmer que la Ville d’Agen ne souhaitait pas faire
usage de son droit de réponse.
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434 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE D’ANTONY
Une maîtrise des effectifs en lien avec la situation financière de la
ville
La maîtrise des effectifs du personnel et de la masse salariale a
fortement contribué à améliorer la situation financière de la ville d’Antony
depuis une dizaine d’années. L’autofinancement a sensiblement augmenté
depuis 2002. Il est en effet passé de 4,8 M€ en 2002 à 15,1 M€ en 2012, et à
16,1 M€ au budget primitif 2013.
Si le rapport public thématique sur les finances locales relève
(page 7) pour son panel de collectivités « le caractère difficilement
soutenable d’une hausse tendancielle des dépenses à un rythme plus élevé
que celle des recettes », la ville d’Antony affiche une situation bien
différente : ses dépenses augmentent nettement moins vite que ses recettes.
Comme l’atteste le graphique ci-dessous, les recettes communales de
gestion ont augmenté de 2002 à 2012 plus fortement (+ 2,5 %) que les
dépenses de gestion (+ 1,9 %), faisant ainsi progresser l’autofinancement sur
la période considérée.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 435
Conclusion
En conclusion, il nous semble que les remarques formulées, tant sur
les aspects propres à la maîtrise des dépenses publiques que sur la gestion de
ses effectifs, en lien ou non d’ailleurs avec les transferts de compétences vers
notre Communauté d’Agglomération, ne correspondent pas vraiment à la
situation de la ville d’Antony.
Variation annuelle moyenne des recettes et dépenses de fonctionnementDonnées retraitées des transferts à la CAHB et des dépenses ou recettes disparues
+1,5%
+3,5%
+4,2%
+1,2%
+1,9%+2,2%
+3,5%
+1,2% +1,1%
+2,3%+2,5%
+1,0%+1,2%
+2,4%+2,1%
+0,9%
+3,4%
-1,2%
+2,8%+3,1%
+1,8% +1,9%
-2%
-1%
+0%
+1%
+2%
+3%
+4%
+5%
CA 2004 CA 2005 CA 2006 CA 2007 CA 2008 CA 2009 CA 2010 CA 2011 CA 2012 Variationannuellemoyenne
Variationsur la
périodeRecettes Dépenses
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436 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE D’AUCH
Je vous informe que nous ne souhaitons apporter aucune réponse
particulière.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 437
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE BÉTHUNE
« Concernant la gestion des heures supplémentaires à la ville de
Béthune :
Depuis mai 2011 une nouvelle procédure de contrôle et de validation
des heures supplémentaires a été mise en place.
Des réunions avec les Directeurs Généraux Adjoints et leurs chefs de
service ont été effectuées afin de repréciser la législation relative aux heures
supplémentaires et de rappeler à chacun l’obligation de contrôle de
l’effectivité des heures.
Une nouvelle information a aussi été faite pour rappeler la primauté
de la récupération des heures sur le paiement.
Trois tableaux de bord mensuels de suivi ont été réalisés : le premier
sur le total des heures effectuées et payées, le second sur les heures réalisées
suite aux « festivités » c’est-à-dire aux événements déterminés dans le
protocole d’accord RTT de manière limitative et permettant le paiement, le
troisième sur le suivi par service des heures effectuées.
L’ensemble de ces procédures a permis un cadrage très serré des
heures supplémentaires.
Les sommes inscrites au budget prévisionnel 2011 ont été respectées,
malgré l’impact des manifestations de Béthune 2011, Capitale Régionale de
la Culture.
Depuis 2011, le budget consacré aux heures supplémentaires est
chaque année respecté ».
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438 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE BOURGES
Cet extrait n’appelle aucune observation de ma part.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 439
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE CARCASSONNE
La Communauté a été fortement occupée au cours des deux dernières
années à préparer l'extension du périmètre, ce qui peut expliquer qu'en dépit
des efforts de la Ville certains dossiers n'aient pas avancé aussi rapidement
que l'on aurait pu l'espérer.
Poursuivant les efforts qu'elle a engagés en ce sens depuis plusieurs
années, la Ville ira au bout du traitement des questions soulevées, dans
l'objectif de la réparation de toute situation potentiellement irrégulière, de la
défense de ses intérêts financiers et de la résolution de toute source
potentielle de conflit avec la Communauté afin de garantir les bases de la
meilleure coopération entre les deux acteurs complémentaires que sont la
Ville et la Communauté.
La situation est à ce jour la suivante pour ce qui concerne les
remarques formulées par le rapport d'observations provisoires.
Concernant la bibliothèque municipale, le rapport évoque les
questions du libellé de la compétence, de l'évaluation des charges transférées
et des écritures patrimoniales consécutives au transfert.
La Ville a relevé comme la Chambre l'ambiguïté potentielle du libellé,
dont la formulation, intervenant dans le cadre de la définition de l'intérêt
communautaire, relève du seul Conseil Communautaire : tout en ayant
également souhaité sa clarification, elle constate qu'en pratique, éclairée par
le précédent que constitue la formulation relative aux centres sociaux, la
formulation n'a pas posé de problème.
A la suite d'un travail commun entre la Ville et la Communauté, au
terme d'une réunion du 13/11/12 préparatoire à la réunion de la CLECT, le
montant des charges transférées a été agréé par les parties après rapports
d'experts, et sous réserve de validation par la CLECT.
Sur le sujet de la participation au fonctionnement de l'aéroport, le
rapport met en avant deux points : une imputation des transferts de charges à
partir de 2009 pour un transfert de compétences n'intervenant qu'en 2010 et
la prise en charge par la Ville d'une facture datée du 31/12/11 adressée à la
Communauté.
Le premier point est sans incidence financière tant pour la Ville que
pour la Communauté : il y a bien eu retenue sur l'attribution de
compensation au titre de 2010 de deux années de transferts de charges, soit
2009 et 2010 alors que, si l'on s'en tient à la date de l'arrêté -la délibération
du Conseil Communautaire reconnaissant l'intérêt communautaire a
toutefois été prise le 24/06/09, ce qui plaiderait en faveur d'une prise en
compte partielle de l'année 2009, comme pour le PNRU -, le transfert de
compétence n'est intervenu qu'à compter de 2010 ; mais dans le même temps,
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440 COUR DES COMPTES
la Communauté avait effectivement supporté les charges dès 2009, alors que,
la compétence n'étant pas encore transférée, celles-ci auraient dû être prises
en compte par la Ville, et il était normal que la Ville rembourse à la
Communauté les dépenses exposées pour son compte par cette dernière.
Formellement, il eût sans doute été plus clair de traiter séparément les
deux points, à savoir d'une part le remboursement par la Ville à la
Communauté pour 2009, et d'autre part le calcul de l'attribution de
compensation pour 2010 avec imputation d'une seule année de transferts de
charges, mais le calcul de l'attribution 2010 incluant d'autres éléments de
régularisation - PNRU pour 9 mois de 2009, centre social du Viguier pour
écart entre estimation provisoire et définitive pour 2008 et 2009 -, la CLECT
avait jugé plus clair de proposer le traitement de l'ensemble de ces flux dans
un même cadre, à savoir le calcul de l'attribution de compensation 2010.
Le deuxième point concerne le paiement par la Ville d'une facture de
15 500,05 € datée du 31/12/11 et relative à des annuités d'emprunt 2010 : le
paiement par la Ville de cette facture, voire de celui d'une autre facture d'un
montant de 31 000,10 €, relative pour sa part à des annuités 2009 et donc en
potentiel double emploi avec la prise en compte via l'attribution de
compensation, ont été acceptés, après, comme l'indique le rapport, échange
de courriels entre la Ville et la Communauté, par souci de cohérence avec la
manière de laquelle avaient été calculés les transferts de charges.
Pour terminer sur la question de l'aéroport, on relèvera que le libellé
de la compétence fait également question ; la Ville sera vigilante sur ce point
qui pourrait être abordé prochainement dans le cadre de la définition de
l'intérêt communautaire consécutive à la récente fusion-extension de la
Communauté.
À propos du Lac de La Cavayère, le rapport relève essentiellement le
trop évalué du montant des charges transférées, du fait de l'intégration dans
son calcul du coût d'exercice des pouvoirs de police, non transférables et de
fait non transférés.
La Ville et la Communauté ont dès 2002 tenté de porter remède à ce
problème par l'établissement de conventions permettant la refacturation de
frais : il est apparu, suite aux observations de la Préfecture, que cette
solution, qui pouvait apporter une réponse sur le plan financier, n'était pas
appropriée d'un point de vue juridique.
Après analyse par la Ville de la question - aspects juridiques, bases de
l'évaluation de 2002 -, celle-ci a proposé à la Communauté, qui, au terme de
la réunion du 13/11/12 précédemment mentionnée en a accepté le principe et
le montant, la correction du montant de l'attribution de compensation par
suppression du montant correspondant aux charges non transférées. La Ville
est également en discussion avec la Communauté pour le remboursement du
solde pour apurement des années antérieures - depuis 2002 -.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 441
La participation au programme de rénovation urbaine – PNRU - est
un sujet important pour lequel la Chambre met en avant à juste titre la date
tardive de prise de compétence effective par la Communauté, avec des
conséquences essentiellement juridiques et financières.
D'un point de vue juridique, la situation de la convention ANRU a été
sécurisée dès la reconnaissance effective au 01/04/09 par la Communauté de
sa compétence sur ce sujet ; il est à noter que, à un moindre niveau
d'engagement financier, la Communauté était également dès l'origine partie
prenante à la convention, cautionnant de fait les engagements pris par la
Ville. Par ailleurs, comme cela est dit plus haut, c'est la Ville qui, par son
questionnement à la Préfecture, a déclenché le processus de normalisation
de la situation, à savoir l'acceptation par la Communauté de sa compétence
pleine et entière.
D'un point de vue financier, la question reste ouverte car la prise en
compte de la date du 01/01/02 pour le transfert de compétences amènerait
comme le souligne la Chambre, d'une part à évaluer à zéro le montant des
charges transférées - en tout état de cause, quand bien même la date retenue
serait celle du 01/04/09, le mode de calcul des charges transférées pose
question, ainsi que cela a été relevé par le rapport d'audit précité - d'autre
part à demander remboursement des dépenses exposées antérieurement au
01/04/09.
La Ville a étudié ce point et, sur la base de ses analyses, va le
soumettre à la Communauté, étant entendu que le poids des conséquences
financières, l'ancienneté de la question, l'esprit de consensus qui, pour les
raisons de solidarité précédemment exposées, doit être recherché et le fait
que les incidences du transfert sur le montant de l'attribution de
compensation aient été approuvées à l'unanimité sont autant d'éléments qu'il
convient de prendre en compte dans la détermination d'une solution.
L'accueil des jeunes enfants, et plus généralement les modalités
d'évaluation des charges relatives à la compétence sociale et médico-sociale,
constituent également un sujet majeur sur lequel des avancées importantes
ont été réalisées bien que certains points restent en cours ; les questions qui
se posent, au nombre de deux, ont trait d'une part à la manière de laquelle
les charges ont été évaluées, d'autre part au fait que la Ville a continué à
prendre en charge les coûts de personnel intervenant au titre de compétences
transférées.
La singularité concernant l'évaluation des charges consiste en ce que
celle-ci a été faite, tant en 2003 qu'en 2004, sur la base d'un coût
prévisionnel (besoin d'équilibre du CIAS) et non, ainsi que le prévoient les
textes, en référence aux années antérieures : il en découle effectivement pour
la Ville de Carcassonne un surcoût notable, point qui devra comme celui des
transferts de charges au titre de l'ANRU, être discuté avec la Communauté,
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442 COUR DES COMPTES
avec les mêmes contraintes à prendre en compte pour l'adoption d'une
décision consensuelle acceptable pour les parties concernées.
Pour ce qui est de la refacturation à la Communauté des coûts des
personnels acquittés pour son compte par la Ville, une convention a été mise
en place à partir de 2012 ; sous réserve de l'amélioration du dispositif sur
différents points, à laquelle le CIAS, la Communauté et la Ville travaillent,
cette convention règle le problème à partir de 2012. Par ailleurs, la Ville et
la Communauté ont engagé des discussions sur la régularisation au titre des
années 2003 à 2012.
Pour ce qui est de la démarche de mutualisation, la Municipalité fait
aussi, tout en le nuançant, le constat d'un partage des moyens encore faible,
tout en précisant que ceci n'est pas le fait de la Ville de Carcassonne.
Le partage de moyens est réel pour un certain nombre de sujets tels
que, par exemple, le périscolaire - dans un contexte financier et
conventionnel malheureusement inadéquat jusqu'à peu, mais aujourd'hui
normalisé, cf. plus haut -, la préparation de repas ou l'informatique :
concernant ce dernier point, la Ville est la première à déplorer que la
Communauté ait souhaité unilatéralement mettre un terme à un partage de
ressources assurément générateur d'économies de moyens.
On ne peut que souhaiter que, maintenant que l'extension du
périmètre, travail majeur qui a fortement mobilisé les ressources de la
Communauté et dont la complexité eût encore été accrue si un chantier de
mutualisation avait été ouvert simultanément, a été menée à bien, la
Communauté soit aujourd'hui prête à réfléchir à nouveau, ainsi que la loi
l'encourage à le faire à donner un nouvel élan à la mutualisation - article
L. 5211-39-1 du CGCT, d'application différée, qui prévoit un rapport sur les
mutualisations intégrant un projet de schéma de mutualisation des
services - ».
C’est le 5 septembre, dans le cadre de ma réponse au rapport
d’observations définitives que j’ai précisé à la Chambre les dernières
informations concernant les relations avec la Communauté d’Agglomération
et les autres coopérations, je cite :
« La Ville prend acte du rapport d’observations définitives de la
Chambre Régionale notamment en ce qui concerne le Programme de
Rénovation Urbaine.
Elle veillera à poursuivre les actions entamées par son administration
afin de préserver ses intérêts et ajuster le montant de l’attribution de
compensation future, par une demande de régularisation des sommes
indûment retenues par la Communauté d’Agglomération. La Ville demandera
le remboursement du solde concernant le Programme de Rénovation Urbaine
pour apurement des années antérieures.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 443
A ce jour, depuis la réunion de la Commission Locale d’Evaluation
des Charges Transférées (CLECT) du 11 juillet 2013, la commune a obtenu à
propos du Lac de la Cavayère, la majoration de l’attribution de
compensation pour un montant de 58 897 €, sommes correspondant aux
charges non transférables et de fait non transférées (pouvoirs de police)
depuis l’origine du transfert (2002). La Ville demandera le remboursement
du solde pour apurement des années antérieures.
Sur le transfert de la bibliothèque municipale, la CLECT a également
acté le 11 juillet 2013, le montant des charges transférées et agréées par les
parties après rapport d’experts pour un montant de 891 887 €.
En ce qui concerne l’accueil des jeunes enfants, les démarches de
normalisation ont à ce jour abouti. La Ville demandera le remboursement du
solde pour apurement des années antérieures.
A la lumière des réponses que je vous adresse aujourd’hui, je
souhaiterais que le Cour puisse retenir dans son projet définitif les
modifications apportées par la Chambre Régionale des Comptes suite à nos
observations sur le rapport provisoires, ainsi que celles que nous avons été
amenées à faire sur le rapport définitif.
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444 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE COMPIÈGNE
Vous m'avez informé que le rapport public, portant sur les finances
locales que la Cour se propose de publier prochainement, prévoyait une
citation sur la Ville de Compiègne, indiquant les mesures adoptées en vue
de mieux contrôler les dépenses de personnels, notamment par le non
remplacement des absences des agents pour cause de maladie.
En effet, la ville a été amenée à adopter cette mesure contraignante, à
la suite d'un appel public à la concurrence, pour la couverture des risques
statutaires, lancé auprès de compagnies d'assurances. Les résultats de cette
consultation sont apparus infructueux pour la collectivité, compte tenu des
montants prohibitifs de la prime de risque sollicités par les assureurs, pour
le remboursement des absences de personnels pour longue maladie,
maladie ordinaire et congé maternité.
La ville a été contrainte de renoncer au bénéfice de cette couverture et
a donc réduit la garantie de certains risques, en ne retenant que les
accidents du travail et la garantie décès. Pour toutes les autres absences,
la ville a décidé de prendre à sa charge ces risques.
Afin de ne pas alourdir financièrement ce poste, elle a décidé que,
dorénavant, les personnels absents pour congé maladie ou maternité ne
seraient plus systématiquement remplacés, hormis pour les cas de
personnels encadrant des enfants, dont la présence est indispensable.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 445
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE CONCARNEAU
La maîtrise des dépenses de fonctionnement et en particulier de la
masse salariale est un enjeu important pour Concarneau. C’est aussi le cœur
de nos actions au quotidien en direction des habitants et des visiteurs
toujours plus exigeants.
Nous encadrons strictement nos effectifs. Il n’y a pas de création de
postes. Pour autant, notre masse salariale continue d’évoluer.
Vous indiquez : « On observe dans tous types de collectivités une
croissance forte des dépenses liées aux régimes indemnitaires et heures
supplémentaires ». Ces deux éléments de la rémunération d’un agent ne sont
pas comparables.
Les heures supplémentaires sont des variables d’ajustement qui nous
permettent justement de maîtriser nos effectifs.
Concernant les régimes indemnitaires, vous faites référence au
dernier contrôle de la Chambre régionale des comptes de Bretagne sur les
comptes de Concarneau : « des régimes indemnitaires onéreux ou irréguliers
dans de nombreuses collectivités. Tel est le cas de régimes indemnitaires de
certains agents de Concarneau ». La CRC de Bretagne a en effet identifié un
certain nombre de dysfonctionnements dans les attributions de régime
indemnitaire pour certains agents de la collectivité. Ce n’était pas une
pratique généralisée. Nous avons depuis régularisé les situations.
Le caractère onéreux des régimes indemnitaires est pointé. Il me
semble, qu’au titre de la libre administration des collectivités territoriales, le
régime indemnitaire est aussi un levier d’ajustement dans le cadre d’une
politique salariale. Il apparaît ainsi comme un enjeu non négligeable dans
nos démarches de recrutement. Face à certaines collectivités, une commune
de 20 000 habitants, comme Concarneau, rencontre des difficultés de
recrutement. Les candidats potentiels le savent et le niveau de régime
indemnitaire devient un élément décisionnel. Mais, comme de nombreuses
collectivités, nous devons certainement y voir plus clair dans nos procédures
d’attribution de régimes indemnitaires. Transparence et simplicité devraient
être recherchées.
Forts des remarques de la Chambre régionale des comptes de
Bretagne, nous allons entamer un travail d’analyse de l’évolution de notre
masse salariale. Ce travail nous conduira à mieux appréhender les
déterminants de nos dépenses de personnel et les leviers à utiliser pour les
maîtriser, notamment les régimes indemnitaires.
Vous comprendrez que je souhaite montrer par ces remarques que la
ville de Concarneau ville centre de 20 000 habitants, est consciente des
enjeux financiers et budgétaires actuels et à venir.
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446 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DU CONDOM
Je n’ai pas d’observations à formuler sur ce rapport.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 447
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE
DE COUDEKERQUE-BRANCHE
La Ville dont je suis le Maire est évoquée dans le cadre du chapitre 5
« Les dépenses de personnel des collectivités locales » et plus
particulièrement dans la rubrique 2 « Les composantes de la rémunération
« au titre des irrégularités concernant la rémunération de base.
Sans vouloir polémiquer sur l’intérêt majeur que représente pour les
finances de l’Etat ce passage concernant ma commune, je me dois quand
même de regretter que ne soit pas évoquée la réponse que j’ai apportée aux
observations faites par la Chambre régionale des comptes Nord-Pas-de-
Calais, Picardie à l’occasion du contrôle qu’elle a effectué pour la période
allant de 2005 à 2011.
Aussi je m’autorise à vous en transmettre les extraits les plus
significatifs relatifs à la gestion du personnel.
3 - LA GESTION DU PERSONNEL
Le constat introductif de la Chambre se suffit à lui-même et résume
parfaitement à la fois la situation en 2008 et le résultat des efforts de gestion
consentis depuis : « Après une forte hausse durant la première moitié de la
décennie, les charges de personnel de la commune ont continué d’augmenter
jusqu’en 2008, avec notamment une hausse de plus de 10 % en 2005 et de
plus de 4 % en 2007. La Chambre observe toutefois une maîtrise globale de
ce poste de dépense depuis 2009 ». Effectivement, en 2009, 2010 et 2011, la
progression a été respectivement de - 1,5 %, - 0,2 % et - 0,3 %.
La Chambre, à juste titre, a bien pris en compte cette rupture majeure
et je l’en remercie.
a - Le management général
Comme la Chambre l’a constaté, la commune ne disposait pas
jusqu’en 2009 d’un véritable organigramme des services. Ce n’est désormais
plus le cas.
En effet, jusqu’en 2008, un schéma sommaire (transmis à
l’instruction) présentait en « râteau » l’ensemble des services municipaux
sous la case identifiée du Maire et tenait lieu d’organigramme résumant à lui
seul le déficit d’organisation et donnant une idée du mode de fonctionnement
de l’époque.
A partir de 2009, la ville s’est enfin dotée d’un organigramme digne
de sa strate démographique afin de satisfaire aux besoins de la population.
Dans l’organigramme actuel, des sphères de compétences sont ainsi
identifiées, comme d’ailleurs les services et leurs responsables et aussi les
liens hiérarchiques, l’ensemble sous l’autorité d’emplois fonctionnels.
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448 COUR DES COMPTES
Sur le même registre managérial, la démarche d’évaluation du
personnel est en cours. Elle se déroule en parallèle à celle de l’élaboration
des fiches de postes (environ 450). Le livret de présentation et d’information
désormais finalisé et qui sera remis à chaque agent permettra une bonne
compréhension de la démarche et son appropriation. Pour mémoire, le
processus de notation pourtant obligatoire n’était plus mis en œuvre depuis
plus de 15 ans.
C’est une démarche innovante, initiée le 14 décembre 2010 par la
délibération du Conseil municipal décidant de mettre en place à titre
expérimental l’entretien professionnel, qui a fait l’objet d’un partenariat actif
avec le Centre National de la Fonction Publique Territoriale. Les groupes de
travail constitués pour la rédaction des fiches de postes sur la base d’une
trame unique résultant de leur réflexion ont, par la mise en commun de leurs
travaux, contribué aussi à une meilleure connaissance des environnements
respectifs.
La Chambre souligne : « la collectivité devrait établir une procédure
interne de recrutement afin de disposer d’un référentiel pérenne ». Il n’existe
aucune obligation légale et réglementaire dans ce domaine. Toujours est-il
que désormais, et depuis 2008, la mobilité interne est systématiquement
suscitée par la bourse interne de l’emploi créée en 2008.
Pour compléter mon propos, et toujours en termes de management, il
n’y avait pas non plus d’outil de communication interne. Même si ce n’est
pas non plus une obligation, cette lacune est désormais comblée. A mon
initiative, un journal trimestriel assure un lien convivial avec l’ensemble du
personnel et, à celle du Directeur Général des Services dès son arrivée en
avril 2009, une lettre d’informations techniques et pratiques locales et
nationales est distribuée, chaque mois, avec le bulletin de salaire.
Le maire, jusqu’à nouvel ordre, recrute de manière individuelle les
agents au regard de l’adéquation des missions confiées et des profils
présentés. Il s’entoure des avis d’autres élus et de l’encadrement selon la
nature des postes mis en recrutement. Il s’assure que les mesures de publicité
obligatoires sur les vacances de postes ont été régulièrement accomplies ; et
que les organismes institutionnels ont été correctement saisis (CTP, CAP,
Centre de gestion…) et, bien évidemment, en préalable, que le poste a été
créé par l’assemblée délibérante et figure au tableau des effectifs. C’est
d’autant plus vrai, applicable et appliqué pour les emplois fonctionnels
justement du fait qu’ils sont statutairement fonctionnels.
De plus et pour rassurer la Chambre sur la capacité managériale de
l’équipe municipale et notamment de son encadrement, je me permets de lui
signaler que la commune ne s’est pas contentée d’actualiser et de donner vie
au document unique sur l’évaluation des risques professionnels. En effet, j’ai
confié, après débat en Comité Technique Paritaire et en Comité d’Hygiène,
de Sécurité et des Conditions de Travail, au Centre de gestion du Nord la
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 449
mission de compléter ce document unique en y intégrant une analyse poussée
des risques psycho-sociaux. Je vous ai rendu destinataire des premières
conclusions. Le Comité d’Hygiène, de Sécurité et des Conditions de Travail
en a été saisi lors de sa réunion du 24 octobre 2012. Je porte aussi à votre
connaissance que dans le cadre des 2èmes Assises Territoriales de la
Prévention qui se sont déroulées à Lille le 29 novembre 2012, la commune a
été primée au titre du Grand Prix Territorial de la Prévention du Nord en
recevant le prix spécial pour cette démarche innovante et exemplaire.
b - Le surclassement de la commune
1) Le surclassement démographique
La délibération du conseil municipal du 29 janvier 2005 a été
transmise à la sous-préfecture qui en a accusé réception le 31 janvier 2005.
Je ne ferais donc pas de commentaires sur cette décision.
Toutefois, il est à noter qu’effectivement, et cela était d’ailleurs
clairement explicité dans la motivation de cette décision, qu’elle portait dans
un second temps sur une modification du tableau des effectifs portant ajout
de 6 emplois dont 1 collaborateur de cabinet.
Je m’étonne à ce propos que, lors d’un contrôle opéré en 2008 dans
une commune de la même agglomération urbaine et dans la même situation
démographique que Coudekerque-Branche, la Chambre régionale ne lui ait
pas recommandé, dans ses observations définitives, de réintégrer le droit
commun. Cette commune avait en son temps (juin 1997) pris la même
délibération de surclassement, s’était dotée de 3 postes d’administrateurs et
avait supprimé en 2007 l’emploi fonctionnel de DGS 20/40 000 habitants.
La Chambre avait alors, tout en rappelant explicitement la procédure
de surclassement et le tableau des effectifs, simplement constaté « que la
collectivité ne s’était pas mise en conformité avec la réglementation
prévoyant le remplacement de l’indemnité d’administrateur territorial par
l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS) en application
du décret 2003-1013 du 23 octobre 2003 ».
Dès lors, il est pour le moins surprenant que pour deux cas de figure
identiques de villes voisines, la Chambre ait insisté sur la situation de
Coudekerque-Branche mais ne s’en est pas émue outre mesure pour la
commune voisine.
2) Un nombre de postes de collaborateur de cabinet trop important
Il est pris acte de la recommandation de la Chambre que le
surclassement démographique ne s’applique qu’aux emplois fonctionnels et
non aux collaborateurs de cabinet.
C’est d’ailleurs pour cette raison que je n’ai pas pourvu, depuis mon
élection comme maire, le 3ème
emploi de cabinet pourtant créé en 2005.
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450 COUR DES COMPTES
Je tiens à préciser à la Chambre que, dans le 1er
trimestre 2008
précédant l’échéance municipale, ces 3 postes d’emplois de cabinet étaient
bien pourvus, notamment l’un d’entre eux par une personne qui l’occupait
fictivement puisque dans les faits elle était affectée à l’EHPAD.
3) L’encadrement
La Chambre fait une confusion entre le grade et l’emploi.
L’organigramme de la commune, à ce jour, comporte un Directeur
Général des Services, trois Directeurs Généraux Adjoints des Services, ce qui
pour une commune, comme le rappelle la Chambre, qui devrait se situer par
référence à la strate démographique 20 à 40 000 habitants, n’a rien
d’anormal. Il n’existe d’ailleurs ni organigramme type, ni obligations légales
ou réglementaires indiquant le nombre de cadres et leur catégorie
d’appartenance.
Quatre emplois fonctionnels (un DGS et 3 DGAS) ne me paraît pas
justifier l’utilisation de adjectifs, surreprésentés, hypertrophié et
surdimensionné budgétairement. Des Maires ont fait le choix de n’avoir
qu’un DGA alors qu’elles sont très souvent dotées d’un directeur des
services techniques et/ou d’un directeur de CCAS.
Dès lors, fort d’une logique différente (sphères de compétences
reprenant ces thématiques), il est clair que cet encadrement n’est pas de trop.
Le choix fait, à Coudekerque-Branche, s’appuie sur des expériences
de Directeur Général et sur un encadrement intermédiaire technique
renforcé par le recrutement d’un agent de maîtrise (bâtiments), d’un
technicien territorial en charge des espaces verts, de la voirie, des réseaux et
de la propreté (promu ingénieur territorial), d’un technicien territorial dédié
à l’ensemble des fluides. La ville a aussi recruté un cadre A pour dynamiser
les dispositifs de démocratie locale (poste en grande partie financé par des
crédits politique de la ville) et un cadre B pour prendre en charge le secteur
sports et jeunesse.
Il est tout aussi évident que la maîtrise reconnue par la Chambre de la
charge salariale est en lien avec l’action de cet encadrement transposant une
volonté politique sans faille.
Je m’étonne aussi que l’explosion de la masse salariale les années
antérieures, relevé d’ailleurs par la Chambre, et notamment les mois et
semaines ayant précédé les élections de 2008, voire même entre les deux
tours de l’élection municipale, par un recrutement massif d’agents de
catégorie C (80 au total), n’ait pas plus été mis en exergue comme une des
explications à la dérive financière qui a fragilisé les équilibres budgétaires
communaux.
Il est aussi utile de mentionner une des conclusions de l’audit
financier indépendant déjà mentionné qui met l’accent sur le sous-
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 451
encadrement notamment par les agents de catégorie A par comparaison avec
des communes identiques.
Il est pour le moins surprenant de voir la Chambre fustiger la
commune pour s’être dotée de quatre cadres de catégorie A (un
administrateur territorial, trois directeurs territoriaux) détachés sur des
emplois fonctionnels. L’emploi fonctionnel de DGS était précédemment
occupé par un directeur territorial (en dépit de l’impossibilité statutaire
comme le concède simplement la Chambre), puis par un ingénieur en chef de
classe exceptionnelle assisté de deux directeurs généraux adjoints des
services et un ingénieur faisant fonction de directeur des services techniques.
Fort de ce constat, il apparaît que l’encadrement est loin d’être
disproportionné notamment au regard de ce qui existait avant. Le choix que
j’ai fait de cet encadrement pour diriger près de 450 agents me semble une
nécessité, les postes étant occupés par des gens d’expérience de direction
générale.
D’ailleurs, puisque cet encadrement existait il est curieux d’imputer à
celui actuel toutes les carences constatées par la Chambre dans la gestion
des dossiers anciens qu’elle ne manque pas d’évoquer
Les observations de la Chambre m’ont amené à m’interroger sur
l’organisation administrative des services communaux dans des communes à
peu près comparables (ce qui relève toujours d’un exercice délicat). Cet
examen approfondi, allié à une lecture des rapports des Chambres des
comptes me conforte plutôt dans ma première réponse et dans les arguments
que j’ai développés lors de notre entretien.
Il est très difficile de comprendre, voire d’admettre, que dans une
commune comparable, on souligne un taux d’encadrement très faible
(10 agents de catégorie A pour un effectif total de 500 agents) en observant
que ce sous-encadrement est encore plus marqué dans les services techniques
où, sur un effectif de plus de 200 agents, il n’y avait aucun agent de
catégorie A.
Lorsque les recrutements concernent massivement des emplois de
catégorie C ou des contrats temporaires, que ces recrutements ne sont jamais
accompagnés d’une analyse des besoins réels de la collectivité ni d’une
évaluation des missions et que, de surcroît, ils sont effectués par le Maire,
sans procédure d’évaluation technique et en dehors des services compétents,
et souvent de façon népotique, lorsqu’il n’y a pas d’objectif stratégique en
matière de gestion prévisionnelle des ressources humaines formalisé par le
conseil municipal ou la direction générale des services, lorsqu’il n’y a
aucune analyse conduite préalablement aux progressions des effectifs
permettant d’identifier des besoins nouveaux à combler, que ce soit
globalement ou par services, lorsque le besoin de créer des emplois
supplémentaires n’est pas démontré, quelle observation faut-il faire ou quelle
recommandation faut-il recevoir pour y pallier ? On peut toujours répondre
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452 COUR DES COMPTES
que ce type de recrutement n’est pas condamnable en soi et l’ignorer sauf,
bien sûr, quand vous avez à en gérer les conséquences. C’est encore plus
lourd quand il devient système……..
……… Il n’est donc pas étonnant que j’ai fait appel à des encadrants
extérieurs.
……….Pour compléter mon propos, au 1er
janvier 2008, l’effectif
municipal comptait 12 agents de catégorie A dont 3 emplois fonctionnels.
A ce jour, la ville dispose de 14 agents de catégorie A dont 4 emplois
fonctionnels.
Je réaffirme donc que l’encadrement par des fonctionnaires titulaires
munis d’une longue expérience était une nécessité absolue et je ne peux
toujours pas m’empêcher de m’interroger sur le traitement particulier
réservé par le contrôle de la Chambre à l’organisation actuelle des services
municipaux, le management général et les cadres (collectivement comme
individuellement) que j’ai recrutés pour m’aider à redresser une situation
plus que dégradée si je me réfère au constat que la Chambre elle-même a
faite. ……..
Vous constaterez que ce n’est pas la commune qui a décidé son
surclassement d’une manière unilatérale mais bien le Conseil Municipal qui
a délibéré en toute transparence (délibération qui a fait l’objet d’une
transmission à l’autorité détenant le contrôle de la légalité ainsi qu’au
comptable public).
Pour parfaire votre information, la commune que j’évoque dans ma
réponse est celle de Grande-Synthe, dont la délibération du Conseil
Municipal est plus ancienne puisqu’elle date de 1997 et qui, à l’époque de
son contrôle par la même Chambre en 2008, comme à celle du contrôle de
ma commune, n’avait ému personne.
Je me félicite que les conditions de recrutement rendues plus
attrayantes par ce surclassement ont pu me permettre de m’entourer de
cadres expérimentés qui m’ont aidé à mettre en place ma politique
d’économies qui d’ailleurs a été mise en valeur par la même Chambre
régionale des comptes, notamment sur la maîtrise des dépenses de personnel.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 453
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE DEAUVILLE
Comme suite, j’ai l’honneur de vous informer que le texte du rapport
n’appelle pas d’observations particulières.
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454 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LA ROCHELLE
Le rapport public thématique n’appelle aucune observation de ma
part.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 455
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LA ROCHE-SUR-YON
Ce rapport, qui évoque la ville de La Roche-sur-Yon, n’appelle pas de
remarque de ma part.
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456 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LIMOGES
La lecture de l’extrait concernant « les prévisions du budget 2013 de
la Ville de Limoges » n’appelle pas de réponse de ma part.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 457
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LOOS
Le maire de la ville de Loos n’émet aucune remarque sur la
publication des observations concernant la ville de Loos.
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458 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LUXEUIL-LES-BAINS
La Chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté a
fait remarquer que la commune adhérait à un contrat d’assurances qui inclut
le déclenchement des contrôles médicaux et la communication d’éléments
statistiques et s’est interrogée sur l’utilité d’une telle assurance en l’absence
de bilan financier.
Je vous précise que la ville adhère au contrat groupe CDG70 pour ses
agents titulaires ou stagiaires non affiliés à la CNRACL (temps complet < à
28 heures) dont les bilans financiers se présentent comme suit :
Agents IRCANTEC : 1,05 % de la masse salariale
Années Montant Cotisation Montant Prestation Contrôle
médical
2009 2 200,03 € 257,13 € Pas de contrôle
médical
2010 1 481,26 € 0 € Pas de contrôle
médical
2011 614,72 € 0 € Pas de contrôle
médical
2012 1 078,13 € 0 € Pas de contrôle
médical
Agents CNRACL : (à titre indicatif)
ANNEES COTISATIONS PRESTATIONS
VERSEES
COUT DES
CONTRE-
VISITES
COUT DES
EXPERTISES
2009 100 094,28 € 155 623,17 € 1 350 €
(pour 9 CV)
7 000 € (pour
20 expertises)
2010 101 630,65 € 219 087,70 € 750 € (pour
5 CV)
3 500 € (pour
10 expertises)
2011 107 487,65 € 160 681,34 € 600 € (pour
4 CV)
7 000 € (pour 20
expertises)
2012 111 74,32 € 152 948,67 € 150 € (pour
1 CV)
4 550 € (pour
13 expertises)
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 459
Dans le cadre de ce contrat groupe un ensemble de services sont
associés pour comprendre et analyser les absences pour raison de santé :
- mise à disposition d’un bilan statistique chaque année,
- des outils de pilotage de l’absentéisme développés sur mesure,
- des indicateurs de suivi trimestriel des absences pour accompagner
nos actions,
- une présence sur le terrain avec des interventions dans la
collectivité.
Ainsi la collectivité, comme le prouve le bilan ci-dessus, évite
l’utilisation de mesures coercitives telle la contre-visite médicale, mais a mis
en place un groupe de travail pour mener des actions de correction du
problème, de prévention du phénomène qui est suivi d’une évaluation.
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460 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DU MANS
Le chapitre V « les dépenses de personnel » cite à deux reprises la
gestion de la ville du Mans à partir de deux thèmes dont je relève avec intérêt
la rédaction mentionnant « une procédure de recrutement exigeante » et
« des promotions de grade sélectives ».
Je ne souhaite pas apporter de réponse complémentaire en la matière.
Je précise toutefois que la ville du Mans, tout comme Le Mans
Métropole communauté urbaine, dont elle est membre, cherche effectivement
à maîtriser sa masse salariale, en contrôlant l’évolution de ses effectifs et des
promotions, tout en préservant les services offerts à la population, dans le
cadre d’une politique de mutualisation des services engagée depuis plus de
40 ans avec ceux de sa Communauté Urbaine d’appartenance.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 461
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE MARSEILLE
Vous relatez dans le rapport une synthèse de la démarche effectuée en
2012 par la ville de Marseille pour revenir sur le marché obligataire.
Je constate que les sources auxquelles vous vous référez pour étayer
votre démonstration relèvent du rapport d’observations définitives produit
par la Chambre régionale des comptes PACA qui n’est toujours pas public.
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462 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE NANTERRE
J’ai lu attentivement ce rapport et plus particulièrement le passage
qui concerne les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle
pour la ville de Nanterre. Je partage sa rédaction.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 463
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE NANTES
Le rapport cite en effet l’exemple de la Ville de Nantes pour illustrer
les interventions, à des conditions financières performantes, de la Banque
Européenne d’Investissement auprès des collectivités.
Par la présente et répondant ainsi à votre demande, j’ai l’honneur de
vous préciser que l’envoi de cet extrait n’appelle aucun commentaire en
réponse de ma part.
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464 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE – PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
DE COMMUNES DE SABLÉ-SUR-SARTHE
Pour répondre à votre demande, j’ai l’honneur de vous indiquer que
ce rapport appelle, de notre part, des observations quant au poids que
représente la ressource fiscale réelle de la communauté dans les recettes
réelles, ainsi que sur les pourcentages d’évolution des bases fiscales.
Pour le premier point, le ratio de 63 % correspond, selon nos calculs,
au montant total réalisé du chapitre 73 figurant au Compte administratif
2011 (16 948 160 €) rapporté aux recettes réelles de fonctionnement de la
même année (26 712 245,62 €).
Or, ce chapitre 73 comprend deux chiffres importants dont la
communauté ne peut modifier le montant ni voter le taux. Il s’agit tout
d’abord de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE), pour
un montant de 2 152 002,00 €, puis du Fonds National de Garantie
Individuelle des Ressources (FNGIR) pour 4 066 874,00 €. C’est donc un
total de 6 218 874 € qui est pris en compte dans le commentaire alors que la
Communauté de Communes n’a pas le pouvoir de faire évoluer cette
ressource.
De ce fait, il me semble que la vraie ressource fiscale représente
plutôt 12 881 286 € (soit 16 948 160 € - 4 066 874,00 €), pour environ 48 %
des recettes réelles de fonctionnement.
Il nous paraît également nécessaire de préciser que la CVAE est un
montant calculé, dont la Communauté n’a pas une communication précise
des éléments, et que cette somme de 2 152 002,00 € est un ressource dite
fiscale sur laquelle il n’y a aucun pouvoir de taux.
De la sorte, le budget primitif 2012 a permis, par augmentation des
taux d’imposition de 2,75 %, une élévation du produit de 228 125 €, c’est à
dire + 1,34 % de la ressource fiscale globale (228 125 € / 16 948 160 €).
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 465
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE SAINT-BRIEUC
"La proposition de rapport de la Cour des comptes pointe une
augmentation des heures supplémentaires à la Ville de Saint-Brieuc.
Le recours par la Ville de Saint-Brieuc aux heures supplémentaires
s'appuie majoritairement dans une collectivité fortement ancrée dans la
réalisation de missions en régie, sur la nécessité d'organiser au mieux des
opérations de service public mises en œuvre dans des situations particulières
ou ponctuelles (astreintes, manifestations, …). Au-delà des heures
supplémentaires classiques liées au bon fonctionnement et à la continuité du
service public, il s'agit, pour une large part, d'heures complémentaires
confiées, pour des opérations précises, à des agents qui disposent d'une
expertise professionnelle adaptée et d'une connaissance du territoire de par
leurs missions quotidiennes. Si ces heures complémentaires n'étaient pas
ainsi réalisées par ces agents permanents du service public, elles seraient
sollicitées auprès d'intervenants externes pour un coût au moins équivalent
qui apparaîtrait sous d'autres imputations budgétaires".
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466 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE TOULOUSE
Cette situation, tout à fait transitoire, résulte d'une décision de geler
le traitement d'écritures antérieures à 2008, prise conjointement avec le
comptable public, confronté à la nécessité d'une migration vers un nouvel
outil informatique de gestion (HELIOS). La situation est parfaitement connue
et maîtrisée, de même que ses conséquences comptables et financières.
L’absence d’intégration au compte définitif d’immobilisation
constatée en 2008 doit ainsi être resituée dans le cadre d'un plan d’action
mis en place alors, et associant la ville de Toulouse et les services
déconcentrés de la DGFIP (Recette des Finances de Toulouse Municipale)
pour rectifier une situation comptable insatisfaisante dans le cadre du
passage à HELIOS.
Ce travail partenarial a permis des avancées significatives alors
même que le traitement comptable des opérations consécutives à la création
de la Communauté urbaine de Toulouse en janvier 2009 aurait pu en
compromettre la réalisation, tant les transferts ont pu poser des difficultés en
particulier comptables.
Pour autant, l'ensemble des opérations de traitement comptable
devrait s'achever tout naturellement dans le courant du 1er
semestre 2014.
Je précise au demeurant que le traitement progressif de cette situation
n'a pas d'incidence sur le niveau des amortissements de la collectivité dans la
mesure où :
- les biens amortissables sont directement imputés en compte 21,
comptabilisés dans l’inventaire ; ils donnent ainsi systématiquement lieu à
amortissement ;
- les mandats imputés au compte 2313 « construction » ne concernent
que des biens immobiliers et les mandats imputés au compte 2315
« installations, matériel et outillages techniques » que des travaux
d’aménagement, d’extension ou de réhabilitation sur un ouvrage préexistant
(suivant en cela les recommandations de l’ex Direction de la Comptabilité
Publique lors du passage en M14). Ces travaux ne donnent donc pas lieu à
amortissement, selon les règles que s’est donnée la collectivité en la matière.
En outre, je signale que le recours aux comptes 23 a été limité ces
dernières années aux dépenses correspondant à des travaux pluriannuels,
justifiant une incorporation ultérieure au patrimoine de la collectivité. Les
travaux relevant d'une programmation annuelle sont, de manière
systématique, directement imputés sur un compte définitif (exemple :
c/21731).
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 467
Enfin, je ne puis admettre que la situation décrite par la Cour
témoignerait d'une insuffisante connaissance par la Ville de Toulouse de son
patrimoine.
Je rappelle que mes services tiennent un inventaire physique du
patrimoine immobilier de la Ville en apportant une photographie la plus
claire possible. La Chambre régionale des comptes note d'ailleurs, en 2012,
dans son rapport d'observations définitives que « les services disposent de
documents permettant d'inventorier le patrimoine immobilier de la ville de
Toulouse en le classant selon des critères de fonctionnalité et de localisation
géographique.
J'ai également engagé une vaste stratégie patrimoniale afin de
rationaliser la gestion et d'optimiser l'usage de ce patrimoine. Le schéma
directeur immobilier permet ainsi d'anticiper la programmation des
investissements immobiliers, qu'il s'agisse de l'entretien courant, des
rénovations ou de nouvelles constructions.
En outre, l'activation de notre patrimoine passe par la mobilisation
d'une partie de celui-ci pour l'affectation de logements relais.
Il s'agit, je le crois, d'une démarche vertueuse qui ne doit pas être
minorée au motif que des jeux d'écriture comptable n'auraient pas été
réalisés concomitamment.
2/ Concernant la durée annuelle du travail
Citation du rapport de la Cour des comptes
« A Toulouse (Haute-Garonne), en raison de sept à dix jours de
congés supplémentaires par agent, ce régime dérogatoire entraînait fin 2009
une perte équivalente à 272 ETP pour un coût de 8,6 M€. Un régime très
favorable bénéficie aussi au personnel de la communauté urbaine du Grand
Toulouse, de création récente, destiné à faciliter le transfert des agents
communaux vers la communauté. Ce régime représente en 2009 pour la
CUGT un surcoût de 3,2M€ et 86 ETP perdus ».
Le droit du travail, tout comme le droit de la fonction publique,
reposent sur un ensemble d'équilibres sociaux, tirés de la négociation et
traduits dans un corpus législatif ou règlementaire qui atteste des progrès
sociaux accomplis.
La réglementation en matière de temps de travail, profondément revue
par la loi du 3 janvier 2001, constitue une avancée indiscutable. Elle fixe à
1 607 heures la durée annuelle du travail en France et prévoit les cas dans
lesquels des aménagements ou dérogations peuvent ou doivent y être
apportées.
Cette réglementation prévoit bien, et la Cour le note très justement,
que les régimes de travail « mis en place avant l'entrée en vigueur de la loi
du 3 janvier 2001 peuvent être maintenus par décision expresse de l'organe
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468 COUR DES COMPTES
délibérant de la collectivité ». C'est ce que le Maire en fonction au moment
de la parution de cette loi a jugé utile de faire et une délibération a été
adoptée en ce sens par le Conseil Municipal de la Ville de Toulouse en 2001,
donnant ainsi une base légale au régime en vigueur dans les services de la
municipalité.
Les magistrats de la Cour des comptes s'appuient sur cette illustration
pour démontrer que le coût de telles dispositions ne serait pas compatible
avec la recherche d'économies rendue nécessaire pour juguler les déficits et
combattre la dette publique. Les collectivités locales seraient ainsi mauvaises
gestionnaires, se privant ici d'utiliser un levier « d'optimisation » de leurs
dépenses.
La Ville de Toulouse, comme l'ensemble des collectivités locales,
contribue au redressement des comptes publics et à l'effort de solidarité
financière : dois-je rappeler la contribution de Toulouse à la baisse générale
des dotations de l'Etat, alors même que son dynamisme économique et
démographique appelle plus de services publics, plus d'équipements, plus de
personnels en charge des services du quotidien ? Dois-je rappeler la
contribution de Toulouse à la péréquation communale et intercommunale
alors que les disparités économiques et sociales sont criantes et appellent
une présence plus forte de la puissance publique et une politique de
solidarité plus vigoureuse ?
Dans ce contexte que tout le monde connaît, j'ai pu contenir la
progression de la dépense publique à ce qui était strictement nécessaire, tout
en préservant les acquis sociaux des personnels. Le travail que mes services
ont conduit sur l'organisation, la mutualisation des services avec la
Communauté urbaine, l'effort de programmation et d'anticipation des
dépenses, la limitation des nouvelles embauches aux seuls services en
relation directe avec les publics... tout un ensemble de mesures qui amènent
à une croissance bien plus modérée des dépenses de personnel qu'elle n'a pu
l'être par le passé, en tous les cas compatible avec la trajectoire des finances
publiques dans les prochaines années.
La mutualisation des services par exemple entre la Ville de Toulouse
et la Communauté urbaine permet de réaliser une économie annuelle de
l'ordre de 6,4 millions d'euros sur les dépenses de personnel, représentant
environ 180 emplois. Elle amène, au-delà des économiques d'échelle, une
plus grande fluidité dans les décisions et une intervention mieux coordonnée
des services sur le territoire.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 469
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LA ROCHE-SUR-YON
Ce rapport, qui évoque la ville de La Roche-sur-Yon, n’appelle pas de
remarque de ma part.
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470 COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE WAMBRECHIES
La ville de Wambrechies y est mentionnée dans un paragraphe relatif
à l’existence, au sein de nombreuses collectivités, de régimes indemnitaires
« onéreux ou irréguliers ».
Je tiens ici à préciser que la collectivité n’a pas subi de préjudice
financier par rapport aux quelques dépassements constatés dans l’attribution
des primes puisque les sommes versées aux agents au titre de l’Indemnité
d’Exercice des Missions des Préfectures (IEMP) l’auraient été au titre de
l’Indemnité Forfaitaire pour Travaux Supplémentaires (IFTS).
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITÉS ET DES ORGANISMES
CONCERNÉS 471
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE WATTRELOS
S'agissant du paragraphe où est citée, comme exemple, ma commune
dans l'encadré relatif à la « sécurisation de l'encours de dette », je ne puis
que confirmer en effet la stratégie de sécurisation des flux, et
progressivement du stock de l'endettement communal.
Face aux dérives « toxiques » que l'évolution de certains index de taux
d'intérêt des emprunts structurés souscrits par nombre de collectivités
locales a pu provoquer, la stricte limitation de la nature de la devise, des
variations possibles de taux et du terme des emprunts souscrits est de bon
sens. C'est cette démarche prudente et saine qu'a adoptée, par délibération,
la commune de Wattrelos.
Pour autant, à l'occasion de ce rapport, et en codicille de l'analyse
des « finances locales » qu'y mène la Cour, je souhaite ardemment attirer
votre attention, et celle de la Cour, sur la problématique (évoquée, lors de
leurs contrôles par plusieurs chambres régionales des comptes, mais aussi
par la Cour elle-même lors de son récent rapport sur « la dette publique »)
du provisionnement, logique et naturel bien sûr, des risques financiers liés
aux pertes possibles générées par ces emprunts structurés devenus toxiques.
Il y aurait lieu en effet que, sous l'égide de la Cour des comptes, un
travail de « normalisation » soit accompli qui aboutisse à homogénéiser les
positions prises par les différentes chambres régionales quant à
l'appréciation des risques réels, et donc du niveau souhaitable du
provisionnement requis. Car se pose en effet le double problème du calcul du
risque réel de la collectivité, et de sa prise en compte de celui-ci dans les
comptes de la dite collectivité pour qu'ils répondent au principe de sincérité
budgétaire.
• Ainsi, l'évaluation de la « perte » que va générer sur toute sa
maturité un emprunt risqué, n'est rien d'autre que l'appréciation du risque à
un instant déterminé et son extrapolation sur tout le reste de la période à
couvrir, alors même que rien ne prédit que les paramètres qui ont dégradé le
taux, causant l'apparition de la perte, seront encore aussi dégradés dans 3, 5,
10, 15 ou 20 ans !
Dès lors, il est clair que si l'instruction comptable M 14 prescrit la
constitution d'une provision parallèlement à la perte de change, elle n'impose
pas la constitution d'une provision à hauteur de la totalité de la "perte
latente". Car d'évidence celle-ci n'a pas de fondement économique, ni
comptable, ni même budgétaire. Reprendre la totalité du montant de l'écart
de change à partir d'une estimation d'un cours de change à un instant T pour
une dette qui court pendant plusieurs années, voire plusieurs décennies, n'a
aucun sens. Une telle provision ferait fi du principe d'annualité budgétaire,
comme de celui de la sincérité des comptes, ne serait-ce que parce qu'elle
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472 COUR DES COMPTES
imputerait à un exercice une possible perte purement virtuelle, alors même
que la créance serait due effectivement sur plusieurs exercices postérieurs.
De surcroît, si le 3 juillet 2012, le Conseil de normalisation des
comptes publics (CNOCP) a en effet préconisé qu'il puisse être recouru à un
provisionnement des emprunts structurés, reconnaissons que cette
préconisation est loin d'être parfaitement clarifiée, sur son montant comme
sur son opportunité.
Plusieurs questions se posent en effet sur le chiffre du
provisionnement à retenir : l'évaluation de la "perte latente" ; la
comptabilisation des produits constatés d'avance qui retraiterait alors les
comptes antérieurs, puisque la minoration antérieure des charges financières
s'apparentant à une avance sur sa charge financière imposerait un tel
retraitement ; le calcul lui-même du montant de la provision à passer : s'il
doit être égal à la différence entre la valorisation de l'emprunt structuré et
celle d'un emprunt de référence, encore faudrait-il que les régies de
valorisation du premier soient clarifiées et explicitées, et que le choix du
second soit normalisé (or ni les unes, ni l'autre ne sont précisés par les textes
en vigueur).
• Quant à l'opportunité du provisionnement, elle se pose autant au
niveau microéconomique que macroéconomique. Au niveau micro, car
l'aspect purement fictif (né d'hypothèses nécessairement subjectives) de
l'évaluation de la perte latente, risquerait d'altérer la sincérité du compte de
la commune concernée. Au niveau macro, car la Commission d'enquête de
l'Assemblée nationale sur les produits financiers à risque dans son rapport
de décembre 2011 a estimé la valorisation des emprunts structurés à près de
12 Md€, et dès lors la provision à inscrire dans les comptes des collectivités
locales pourrait avoisiner 5 à 10 Md€ pour l'exercice 2013 : un tel niveau est
impossible à assumer pour les budgets de la plupart des collectivités locales.
Le provisionnement de ces "pertes latentes" est donc bien une "fiction
comptable financière" extrêmement dangereuse.
Voilà pourquoi, je me permets de trouver opportun que la Cour des
comptes joigne ses réflexions aux autorités de tutelle des collectivités locales
(ministères de l'Intérieur, et de l'Economie et des Finances) pour préciser
cette politique de provisionnement, et les normes comptables et financières
raisonnablement applicables. Car, par-delà les difficultés d'asséchement du
marché du financement des collectivités locales auxquelles les pouvoirs
publics veillent à répondre, les collectivités vont porter longtemps dans leurs
comptes demain leurs erreurs d'hier. Et mieux vaudrait qu'en tous lieux du
territoire national les comptes des collectivités traduisent celles-ci de la
même façon.
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