rapport jospin ok

7/30/2019 Rapport Jospin Ok

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Commission de rnovationet de dontologie de la vie publique

lectionprsidentielle

lectiondes

dputsetdes

snateurs

Parit

Cum

uldesmand

ats

Statutjuridictionnelduchefde

ltatetdesministres

Prventiondes

co

nflitsdintrts

Pour un renouveau

dmocratique


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Sommaire

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Partie 1Une reprsentation politique rnoveChapitre 1 : Une lection prsidentielle modernise . . . . . . . . . . . . . . . 81. Confier aux citoyens le parrainage des candidats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

2. Dfinir des rgles de financement plus justes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

3. Assouplir la rgulation de laccs des candidats aux mdias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

4. Fixer plus tt dans lanne les dates des scrutins prsidentiel et lgislatif

et maintenir lordre actuel des lections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Chapitre 2 : Un Parlement plus reprsentatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351. Renforcer le pluralisme lAssemble nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

2. Amliorer la reprsentativit du Snat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

3. Progresser vers la parit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

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POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE


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Partie 2Un exercice des responsabilitsexemplaireChapitre 1 : Une rupture avec la pratique du cumuldes mandats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531. Assurer le plein engagement des ministres au service de ltat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

2. Limiter strictement le cumul des mandats des parlementaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Chapitre 2 : Un statut juridictionnel du chef de ltatet des ministres plus respectueux du principe dgalit . . . . . 641. Mettre fin linviolabilit du Prsident de la Rpublique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

2. Supprimer le privilge de juridiction des ministres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Chapitre 3 : Une stratgie globale de prventiondes conflits dintrts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 811. Dterminer le champ et les principes de la stratgie de prvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

2. Dfinir des obligations et des pratiques dontologiquespour les responsables publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

3. Mettre en place une Autorit de dontologie de la vie publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Opinions personnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

AnnexesListe des propositions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Synthse du rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Lettre de mission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Composition de la Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128



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Introduction

La Rpublique, parce quelle repose sur ladhsion un ensemble de valeurs collectivesfondamentales et sur la confiance des citoyens dans leurs institutions, doit prendre encompte les exigences nouvelles de la socit, pour prvenir le risque dune remise encause du contrat social et viter que les citoyens ne se dtournent de la vie dmocratique.

Un tel risque existe aujourdhui car notre dmocratie traverse une crise de confiance.

Cette crise, aggrave par les difficults conomiques traverses depuis longtemps parnotre pays et par le sentiment qui en rsulte dune certaine impuissance de lactionpublique, peut aussi apparatre comme une crise de lgitimit. Aucun responsablepolitique nest regard comme pleinement lgitime au seul motif quil a t lu. De lamme manire, ni le recrutement par concours, ni la comptence technique nepermettent de tenir pour dfinitivement acquise la lgitimit dun fonctionnaire.

Sont en cause aussi bien les modalits daccs aux responsabilits publiques que les

conditions dans lesquelles celles-ci sont exerces.En ce qui concerne plus particulirement laccs aux fonctions lectives, les citoyensveulent tre srs que les modalits de llection permettent un dbat quitable et unejuste reprsentation.

Par ailleurs, tous les responsables publics doivent plus que jamais rendre compte deleur action. Les citoyens attendent deux quils se consacrent pleinement leurmission : tout ce qui les dtourne ou parat les dtourner de ce devoir fondamental estregard comme la mconnaissance dun engagement pris lgard du pays. Ils exigenten outre quils ne bnficient daucune protection indue : une drogation au droitcommun nest admise qu proportion de ce que justifient des contraintes ou des

risques particuliers. Ils veulent enfin quils soient dsintresss et impartiaux et quelintrt gnral soit leur seul guide.

Pour rpondre ces attentes des citoyens, il est ncessaire douvrir le chantier de larnovation de notre vie publique.

III

En crant la Commission de rnovation et de dontologie de la vie publique par ledcret du 16 juillet 2012, le chef de ltat a exprim le souhait, dans la lettre demission quil a adresse son prsident, que le nouveau quinquennat qui vientde souvrir soit marqu par un nouvel lan donn la dmocratie et par un

fonctionnement exemplaire des institutions publiques . Pour autant, il ne lui apas confi une mission dtude et de proposition sur lensemble des problmes denotre vie dmocratique, mais lui a pos cinq questions prcises.



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La Commission a ainsi reu mandat de faire des propositions en vue de dfinir lesconditions dun meilleur droulement de lacampagne prsidentielle, quil sagissedu systme de parrainage des candidats, des rgles de financement de la campagnelectorale, de laccs des candidats aux mdias audiovisuels ou encore du calendrierlectoral.

Elle a aussi t charge dtudier les voies dune ventuelle rforme des modes descrutin applicables aux lections lgislatives et snatoriales, afin, notamment,dassurer une meilleure reprsentation de la diversit des courants de pense etdopinion au Parlement et de renforcer la parit entre les hommes et les femmes.

Le Prsident de la Rpublique a en outre souhait que la Commission formule despropositions permettant dviter le cumul de fonctions ministrielles ou dun mandatparlementaire avec lexercice de responsabilits excutives locales.

Il lui a encore t demand dexaminer sil y avait lieu de faire voluer le statutjuridictionnel du chef de ltat et de se prononcer, en ce qui concerne la responsabilitpnale des membres du Gouvernement, sur les consquences dune suppression de laCour de justice de la Rpublique.

Enfin, la Commission a t interroge sur la dontologie et la prvention des

conflits dintrts dans la vie publique, pour les parlementaires et les membres duGouvernement, comme pour les titulaires de certains emplois suprieurs de ltat.

Ces cinq questions font cho aux attentes des citoyens qui ont t rappeles. Les deuxpremires concernent les conditions dans lesquelles est organis laccs aux fonctionslectives nationales : il y sera rpondu dans les deux chapitres de la premire partiedu prsent rapport. Les autres concernent les conditions dexercice des principalesresponsabilits publiques : les trois chapitres de la seconde partie du rapport leur sontconsacrs.

La Commission sen est tenue au primtre de sa mission ainsi dfini. Il ne lui revenaitpas de se prononcer sur lquilibre gnral de nos institutions. Pas davantage sur des

questions, importantes elles aussi pour la rnovation de notre vie publique, comme lefinancement des partis politiques, la diversit sociologique des assembles lectives,lorganisation territoriale et la dmocratie locale ou la place de lautorit judiciaire.

III

La Commission sest attache apporter aux questions qui lui taient poses desrponses aussi prcises que possible, selon une mthode et dans un esprit quilconvient ici de prciser.

Elle a tenu, entre le 25 juillet et le 30 octobre 2012, quinze runions. Les quatorzepersonnalits qui la composaient, issues du monde politique, de luniversit, de la

fonction publique ou de la magistrature, ont pu ainsi, sur la base de notesprparatoires approfondies, confronter leurs analyses et leurs points de vue et adopter,soit lunanimit soit la majorit, leurs propositions.

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La Commission na procd aucune audition publique. En effet, elle a pris acte dece que la lettre de mission lui demandait seulement de formuler des propositions derforme argumentes, le Prsident de la Rpublique et le Gouvernement engageantseuls ensuite lensemble des consultations politiques et institutionnelles ncessaires llaboration dfinitive des rformes .

La Commission na pas pour autant compt sur ses seules forces.

Elle a suivi avec attention les rflexions menes dans dautres enceintes, notammentau sein du Parlement.

Son prsident sest entretenu avec de nombreux responsables, lus ou non,dinstitutions politiques, administratives ou juridictionnelles ; il a rendu compte de cesentretiens aux membres de la Commission.

Des contributions ont par ailleurs t adresses la Commission, notamment grceau site Internet quelle a ouvert, par des citoyens, des lus nationaux, des lus locaux,des associations ou des fonctionnaires.

Un grand profit a enfin t tir des rapports antrieurs et une attention particulirea t porte au droit compar et lanalyse des solutions adoptes dans dautrespays dmocratiques.

La Commission a veill justifier avec soin ses propositions. Surtout, elle a entendupousser aussi loin que possible, dans le dlai qui lui tait imparti, lexpertise desdiffrentes solutions envisages. Elle nentendait pas se borner des analysescritiques ni lexpos dorientations gnrales, encore moins la formulation desimples vux. Elle a au contraire estim devoir, compte tenu des nombreux travauxdj raliss, consacrer le meilleur de son nergie llaboration de propositionsoprationnelles et lanalyse des conditions de leur mise en uvre.

Sur des sujets aussi complexes que le parrainage des candidats llection prsidentielle,le statut juridictionnel du chef de ltat ou encore la prvention des conflits dintrts,

elle a jug quelle ne pouvait se dispenser dentrer dans un certain dtail : il lui asembl quelle ne remplirait pas pleinement sa mission si elle se bornait formuler despropositions de rformes sans exposer comment elles pouvaient tre ralises.

La Commission a en revanche choisi de ne pas accompagner son rapport de projetsde textes. Ds lors quelle prsentait avec prcision le contenu de ses propositions etquelle indiquait, chaque fois que cela lui paraissait ncessaire, quel type de normesdevait tre envisag (loi constitutionnelle, loi organique, loi ordinaire ou dcret), il luia paru plus appropri de laisser au Gouvernement et, surtout, au Parlement, le soin deprocder aux choix dfinitifs en laborant les textes ncessaires.

III


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Les diffrentes propositions de la Commission sinspirent dune conception densemble,qui les met en perspective et leur donne une cohrence.

La Commission a plac les citoyens au cur de son propos.

Ses propositions nont en effet pas dautre raison dtre que de rpondre aux exigencesdes citoyens et de renforcer larelation de confiance entre eux et les responsablespublics. Cest dans cette double perspective que la Commission propose de confier auxcitoyens eux-mmes le parrainage des candidats llection prsidentielle, de modifierles modes de scrutin afin que le Parlement soit plus reprsentatif, de limiter strictementle cumul des mandats pour que les membres du Gouvernement et les lus seconsacrent pleinement aux fonctions qui leur sont confies, de borner au strictncessaire le caractre drogatoire des statuts juridictionnels du chef de ltat et desministres ou encore de mettre en uvre une stratgie globale de prvention desconflits dintrts.

Les propositions de la Commission sont par ailleurs inspires par la conviction que,si la rnovation de la vie publique exige que des textes nouveaux soient adopts etque des procdures soient rformes, cest galement dune volution profonde descomportements des acteurs publics quelle rsultera. La question essentielle de laprvention des conflits dintrts est cet gard exemplaire : la Commission propose

quun certain nombre de rgles soient revues ; lenjeu est aussi que la modification deces rgles ouvre la voie des comportements nouveaux.

Plus largement encore, la Commission est consciente que les rformes quelle proposene peuvent avoir de vritable porte que si la rnovation de la vie publique est laffairede la socit tout entire. Si le prsent rapport est une rponse une demande duPrsident de la Rpublique, il est aussi un message adress aux citoyens.

III

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Une reprsentation

politique rnove




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Chapitre 1

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UNE REPRSENTATION POLITIQUE RNOVE

Une lection

prsidentiellemodernise


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Llection prsidentielle est, depuis la rforme de 1962 instaurant llection du Prsidentde la Rpublique au suffrage universel direct, lvnement majeur de la vie publiquenationale. Cest un moment privilgi de mobilisation citoyenne.

Llection qui occupe une place centrale dans notre dmocratie doit tre irrprochable.

Or, tous les cinq ans, des contestations alimentent la polmique lectorale. Le dispositifde parrainage des candidats est mis en cause : on laccuse de faire un barrage excessif des candidatures lgitimes ou, linverse, dtre trop laxiste. Certains dplorent lescontraintes imposes aux mdias audiovisuels, alors que des candidats se plaignent dentre pas suffisamment accueillis sur les chanes de radio et de tlvision. Quant auxrgles de financement de la campagne, on reconnat gnralement quelles permettentdviter les drives observes dans dautres pays, mais on les juge parfois inquitables.Et le calendrier lectoral lui-mme fait encore dbat, dix ans aprs la dcision de tenirles lections lgislatives peu aprs llection prsidentielle.

Si la controverse est parfois vive pendant la campagne prsidentielle, elle svanouitcependant presque totalement ensuite, avant de ressurgir cinq ans plus tard, unedate o il est trop tard pour changer les rgles du jeu .

Une rflexion densemble est donc ncessaire ; elle doit tre conduite un moment o

elle peut tre sereine et dboucher sur des rformes utiles. Cest quoi la Commissionsest attache, conformment sa lettre de mission.

Son diagnostic est globalement positif : outre que le calendrier lectoral actuel luiparat conforme la logique institutionnelle, la Commission considre que lacampagne pour llection prsidentielle se droule dans lensemble dans de bonnesconditions. Les deux questions du financement de la campagne et de laccs auxmdias audiovisuels font lobjet dune rglementation que la Commission propose demodifier sur certains points, mais qui lui parat quilibre. Et les diffrentes institutionsqui concourent au contrle de la campagne Conseil constitutionnel, Commissionnationale de contrle, Conseil suprieur de laudiovisuel, Commission nationale descomptes de campagne et des financements politiques, Commission des sondages

jouent un rle dterminant pour garantir aux citoyens et aux candidats un dbatpolitique digne et quitable.

La Commission juge en revanche que le moment est venu de repenser le dispositif de qualification pralable des candidats. Qui peut lgitimement prtendre tre candidat llection prsidentielle ? De la rponse cette question essentielle dpendent, pourune part non ngligeable, la lgitimit de llection et la confiance des citoyens danslinstitution prsidentielle. Or la Commission estime que, sil a eu des mrites, lesystme actuel de parrainage des candidats par des lus ne correspond plus auxexigences dune dmocratie moderne.




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Selon elle, cest dsormais aux citoyens eux-mmes quil appartient dhabiliter ceuxqui pourront concourir llection la plus haute responsabilit politique : il y a l unenjeu important pour la rnovation de notre vie publique.

Ses propositions portent, successivement, sur le parrainage des candidats, les rglesde financement de la campagne prsidentielle, laccs des candidats aux mdiasaudiovisuels et le calendrier lectoral.

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1. Confier aux citoyens le parrainagedes candidats

Depuis 1958, il est ncessaire, pour tre candidat la prsidence de la Rpublique, derecueillir un certain nombre de prsentations dlus terme utilis par les textes,mais auquel lusage prfre ceux de signatures ou de parrainages .

La Commission estime quun filtre doit tre maintenu.

Certes, le principe dune qualification pralable pour concourir une lection ausuffrage universel direct ne va pas absolument de soi ; cependant, la Commissionconsidre que la spcificit du scrutin prsidentiel justifie quune slection descandidatures soit organise.

Un systme de qualification pralable llection prsidentielle doit remplir deuxgrandes fonctions. Il doit viter linflation des candidatures, source la foisde confusion du dbat dmocratique, de moindre lisibilit du choix politique pour leslecteurs et dparpillement des voix au premier tour. Il doit par ailleurs empcher les

candidatures fantaisistes ou dpourvues de reprsentativit, sans pour autant faireobstacle ce que tous les courants significatifs de la vie politique franaise soientreprsents au premier tour du scrutin.

Un tel systme institutionnel de qualification des candidats doit tre distingu desmodalits selon lesquelles les diffrents partis choisissent leur candidat. LaCommission considre ainsi que les primaires relvent exclusivement du libre choixdes partis et ne sauraient avoir vocation constituer un mode institutionnel dequalification pralable. Elle a seulement relev quil tait opportun que soit prpar untexte, afin de donner un cadre juridique au droulement des primaires notammentpour que soient prcises les conditions dans lesquelles les partis organisateurspeuvent accder aux listes lectorales ou encore utiliser les btiments publics pour

organiser le vote.

En ltat actuel du droit qui na pas t modifi dans ses grands principes depuis1976 un candidat souhaitant concourir llection prsidentielle doit rassembler500 signatures dlus. Une clause de reprsentativit nationale est prvue : lesparrainages doivent provenir dau moins 30 dpartements (ou collectivits doutre-mer), sans quaucun dpartement ou collectivit ne puisse en fournir plus de 10 %, soit50 prsentations au maximum par dpartement.

La Commission relve quun tel dispositif a globalement permis de prvenir les drivesauxquelles il vise faire obstacle.

Il a permis dviter, le plus souvent, linflation des candidatures.




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lections prsidentielles Nombre de candidats

1981 101988 9

1995 9

2002 16

2007 12

2012 10

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Le nombre de candidats au premier tour tait de 9 en 1988 et en 1995, de 10 en 1981et en 2012, de 12 en 2007 (voir tableau infra). Ces ordres de grandeur apparaissentraisonnables la Commission, qui y voit une forme de vitalit dmocratique quil seraitinjustifi de brider. La Commission relve aussi quaucune candidature vritablementfantaisiste ou dfendant des intrts purement rgionalistes ou communautaires najamais pu tre prsente au premier tour du scrutin prsidentiel.

En outre, lobjectif de diversit et de reprsentativit des candidatures au premier tourna jamais t mconnu. la seule exception de 1981, le Front national a pu prsenterun candidat toutes les lections prsidentielles depuis 1974. Le courant cologiste

a t reprsent chaque lection depuis cette date. Quant aux diffrentes formationsdextrme gauche, elles ont toujours pu prsenter un ou plusieurs candidats.

La Commission relve cependant que le dispositif en vigueur prsente une doublefragilit.

Dune part, il cre une incertitude sur la possibilit, pour certains courants significatifsde la vie politique du pays, dtre reprsents au premier tour de llection prsidentielle.Lors des derniers scrutins, plusieurs des candidats qualifis ont franchi avec difficultle seuil des 500 parrainages requis. Les spculations sur lventuelle impossibilit,pour une personnalit reprsentant un courant politique significatif, de se prsenter

llection prsidentielle nuisent la srnit du dbat lectoral. En outre, le risquequune telle hypothse se ralise lors dun scrutin venir ne peut tre cart.

Dautre part, le systme des 500 signatures ne prmunit pas contre le risque dunnombre de candidatures trop lev. La prsence de seize candidats au premier tour dellection prsidentielle de 2002 a constitu cet gard une alerte srieuse.

La Commission considre que cette double fragilit justifie elle seule que le systmede qualification des candidats soit rform.

Une telle rforme lui parat dautant plus ncessaire que la lgitimit du dispositifactuel est, aujourdhui, contestable.


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En ltat du droit, les lus habilits parrainer les candidats llection prsidentiellesont en quasi-totalit des lus locaux, parmi lesquels les maires occupent une placeprpondrante environ 75 % du nombre total des lus pouvant donner leur signature.

Selon la Commission, cette situation ne peut tre regarde comme satisfaisante.

Mme si tous les maires peuvent se prvaloir de la lgitimit de llection, il ne va pasde soi de confier, pour lessentiel, le soin de slectionner les candidats la plus hautecharge de ltat aux responsables des collectivits territoriales les moins peuples.Or 57 % des lus habilits parrainer un candidat sont des maires de communes demoins de 1 000 habitants. Ces lus sont par ailleurs les plus susceptibles de subir despressions contradictoires, soit de la part des candidats dclars eux-mmes, soit de lapart de partis qui souhaitent favoriser la dmarche de tel ou tel candidat ou, aucontraire, y faire obstacle.

Ce systme avait certes sa cohrence en 1958, lorsque le chef de ltat tait lu ausuffrage indirect par un collge de grands lecteurs : il y avait alors concidence entreles membres de ce collge lectoral et les lus habilits parrainer les candidats. Cettelogique originelle sest toutefois en grande partie dissoute en 1962 avec llection duPrsident de la Rpublique au suffrage universel direct.

La course aux signatures laquelle se livrent, auprs de maires de communes peupeuples, les candidats aspirant participer au scrutin prsidentiel apparat ainsiobsolte dans sa justification et insatisfaisante dans son principe.

La Commission relve enfin que le dispositif actuel est source dingalits entrecandidats.

Les candidats soutenus par des partis ne disposant pas dun rseau tendu dlussusceptibles de les parrainer doivent consentir des efforts trs importants pourrecueillir les signatures requises. Lnergie ainsi dploye les prive dun temps utilepour mener campagne auprs des lecteurs.

La Commission a donc rflchi une rforme du systme de qualification des candidats llection prsidentielle.

Une solution serait de confier pour lessentiel aux partis politiques eux-mmes le soindhabiliter les candidats. Dans un tel systme, les partis qui auraient choisi leurs candidatsselon des modalits dfinies librement par eux, par exemple en organisant des primaires auraient seulement faire connatre au Conseil constitutionnel les noms de ces candidats.

Pour viter la multiplication des candidatures, il conviendrait douvrir cette possibilitdhabilitation directe dun candidat aux seuls partis pouvant faire tat dunereprsentativit suffisante. La Commission estime que les partis ayant au moins cinqparlementaires ou ayant recueilli au moins 2 % des suffrages aux lections lgislatives

devraient seuls pouvoir prsenter directement, sils le souhaitent, un candidat.


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Un tel dispositif devrait, sil tait adopt, tre complt par la possibilit dtre parrainpar des lus. En effet, il pourrait arriver quune personnalit importante ne bnficiepas du soutien dun parti politique : le systme de qualification ne doit pas avoir poureffet de lempcher dtre candidate. Par ailleurs, un parti politique, mmereprsentatif dun courant dopinion significatif, pourrait ntre en mesure de justifier nidun nombre de parlementaires ni de rsultats lectoraux suffisants pour pouvoir prsenterdirectement un candidat (tel pourrait notamment tre le cas dun parti cr entre deuxscrutins lgislatifs). Un parrainage par des lus nationaux et locaux devrait donc resterpossible titre complmentaire. Compte tenu des critiques qui ont t formules plus haut,

la Commission estime que les modalits actuelles du parrainage par des lus devraienttre corriges. Le collge des lus qui peuvent parrainer des candidats devrait trelargi, afin de rserver une plus grande place aux reprsentants des collectivitsterritoriales les plus importantes. Le nombre de parrainages requis devrait treaugment proportion de laugmentation du nombre des lus composant le collge .

Si un tel systme de qualification directe par les partis peut tre envisag, cest toutefoisun systme de qualification pralable par les citoyens que la Commission propose,parce quil lui parat le plus lgitime.

Proposition n 1Instaurer un parrainage des candidats

llection prsidentielle par les citoyens

Sur le plan des principes, le parrainage citoyen parat la Commission le plusconforme lesprit de llection prsidentielle.

Ce dispositif est galement en cohrence avec la volont actuelle dimpliquer demanire croissante les citoyens dans le fonctionnement des institutions dmocratiques.Ce mouvement de fond sest dj traduit, en vue de llection prsidentielle de 2012,par les premires primaires ouvertes, organises en 2011 par le Parti socialiste et par

le Parti radical de gauche. Il sest traduit galement, lors de la rvision constitutionnellede 2008, par lintroduction larticle 11 de la Constitution de la possibilit dunrfrendum dinitiative partage entre le Parlement et les citoyens.

La Commission considre donc que les citoyens devraient dsormais pouvoir habiliterdirectement les candidats llection majeure de la vie politique du pays.

Si un candidat ne parvenait pas recueillir les parrainages requis, limpossibilit deconcourir llection prsidentielle laquelle il se heurterait rsulterait dun soutieninsuffisant des citoyens et serait ds lors plus difficilement contestable.

Sur le plan de lefficacit, la Commission a veill dfinir des modalits du parrainage

citoyen qui permettent dobtenir un effet de filtrage comparable celui du systme




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actuel. Le parrainage citoyen ne doit en effet ni restreindre lexcs le nombre decandidats, ni ouvrir trop largement la possibilit de prsenter une candidature. Il fautnotamment dissuader les candidatures purement fantaisistes et les candidaturesdfendant des intrts strictement rgionalistes ou communautaires, le Prsident dela Rpublique ayant vocation reprsenter la Nation tout entire.

Afin de concilier ces objectifs, deux paramtres fondamentaux doivent tre soigneusementdfinis : le nombre de signatures citoyennes ncessaires et une clause de reprsentativitnationale.

La Commission propose ainsi de fixer 150 000, au moins, le nombre de signaturesncessaires pour concourir. Ce seuil pourrait bien entendu tre modul, lusage.

Un seuil de 150 000 semble suffisamment lev pour limiter fortement le risque decandidatures qui nauraient manifestement pas leur place dans un scrutin prsidentiel.Il ne lest cependant pas trop et ne parat pas susceptible de conduire lexclusion duncandidat se rclamant dun courant politique reprsentatif.

Sur ce dernier point, la Commission relve que plusieurs candidats reprsentant descourants qui ne peuvent tre tenus pour ngligeables obtiennent chaque scrutinprsidentiel entre 200 000 et 600 000 suffrages au premier tour ; elle en dduit que

le seuil quelle propose est raisonnable.Par ailleurs, le seuil de 150 000 signatures, qui correspond une part des lecteursinscrits denviron 0,33 %, serait conforme la moyenne observe dans les Etats membresde lUnion europenne qui ont institu un mcanisme de parrainage citoyen pour llectionprsidentielle, soit titre exclusif (Portugal, Pologne et Lituanie), soit paralllement un autre systme de qualification pralable (Autriche, Finlande et Slovaquie).

La Commission recommande en outre ladoption dune clause de reprsentativitnationale. Elle prconise de transposer au parrainage citoyen le principe de la clausede reprsentativit qui existe dans le systme actuel, mais den accrotre les exigences :les signatures devraient maner dun minimum de 50 dpartements (ou collectivits

doutre-mer), sans quun dpartement ou une collectivit ne puisse fournir plus de5 % des parrainages, soit 7 500 signatures citoyennes au maximum par dpartementou collectivit.

Au-del de ces paramtres fondamentaux, la Commission sest galement penche surles modalits pratiques de recueil et de contrle des signatures. Elle relve, cetgard, que les rticences que suscite la perspective dun parrainage citoyen sexpliquent,le plus souvent, par le scepticisme sur sa faisabilit pratique davantage que par uneopposition de principe. Il nexiste toutefois, selon la Commission, aucun obstacletechnique dirimant.

Le dispositif le plus efficace consisterait envoyer lensemble des Franais inscrits

sur les listes lectorales un formulaire de parrainage citoyen, sur le modle de ce qui




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est fait pour les professions de foi des candidats aux lections. Cet envoi pourraitintervenir le lendemain de la publication du dcret de convocation des lecteurs. Lescitoyens souhaitant parrainer un candidat rempliraient le formulaire en indiquantlidentit du candidat parrain. Une copie dune pice didentit ainsi quune copie dela carte lectorale seraient galement requises. Sil parat indispensable que leformulaire de parrainage soit envoy directement chaque lecteur, il serait utile,pour une efficacit maximale du dispositif, de prvoir que ce formulaire soitparalllement disponible en mairie et tlchargeable sur un site officiel ddi. Uneenveloppe affranchie serait jointe lenvoi du formulaire. Lanonymat du parrainage

serait assur par la sparation, dans deux sous-enveloppes distinctes, entre lesindications relatives lidentit du citoyen, dune part, et les indications relatives auchoix du candidat parrain, dautre part.

Un second dispositif pourrait consister recueillir les signatures par voie lectroniquesur un site officiel ddi, chaque lecteur ayant reu au pralable des codes daccspersonnaliss, sur le modle de ce qui est pratiqu aujourdhui par ladministrationfiscale pour la dclaration de revenus en ligne. Afin de garantir lgal accs des lecteurs la procdure, la mise disposition par les communes ayant la qualit de chef-lieu decanton de points publics daccs Internet pourrait tre prvue. La Commission jugecependant ce dispositif moins adapt et moins fiable que le prcdent.

Le contrle de la validit des signatures pourrait tre opr de la faon suivante. Danslhypothse de formulaires de parrainage renvoys par les citoyens que la Commissionpropose de retenir, le contrle pourrait relever des prfectures, auxquelles seraienttransmis les formulaires. Elles seraient charges de vrifier lidentit des lecteursayant adress un formulaire de parrainage et de comptabiliser le nombre de signaturesobtenues par chacun des candidats. Le dpouillement des formulaires serait public eteffectu sous le contrle dun magistrat. lissue de ce travail de dpouillementdcentralis, le Conseil constitutionnel, auquel les prfectures adresseraient leslments ncessaires par voie lectronique, tablirait la liste dfinitive des candidatshabilits concourir llection, parmi les seules personnes ayant officiellementsollicit le parrainage des citoyens.

La Commission se prononce par ailleurs pour une absence de publicit du nom descitoyens parrainant un candidat. En effet, la question de la transparence du dispositifde parrainage ne se pose pas dans les mmes termes que dans le cas dun parrainagepar les lus. Dans la configuration actuelle, le parrainage dun candidat llectionprsidentielle constitue un acte de responsabilit politique qui doit, ce titre, pouvoirtre connu des lecteurs. Dans lhypothse dun dispositif de qualification pralablepar les citoyens, lacte de parrainer se rapprocherait davantage de lexpression dunsuffrage et devrait par consquent revtir le caractre secret du vote.




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La Commission sest enfin interroge sur lopportunit de prvoir un mcanismespcifique subsidiaire, applicable en cas dlection anticipe du Prsident de laRpublique pour cause de vacance ou dempchement dfinitif, les dlaisdorganisation du scrutin tant dans cette hypothse considrablement raccourcis.

Larticle 7 de la Constitution prvoit en effet que le scrutin est organis entre 20 et 35 jours aprslouverture de la vacance ou la dclaration par le Conseil constitutionnel du caractre dfinitif delempchement. Dans cette hypothse, il est prvu par larticle 3 de la loi du 6 novembre 1962que les parrainages doivent parvenir au plus tard 19 jours avant le premier tour de scrutin. Par

ailleurs, le dcret du 8 mars 2001 portant application de cette loi prvoit que la publication de laliste des candidats doit intervenir au plus tard 16 jours avant le premier tour de scrutin. Ainsi, encas dlection anticipe et dans lhypothse dun dlai de 35 jours, les candidats nauraient que16 jours pour recueillir leurs parrainages. En outre, quel que soit le dlai retenu pour lorganisationde llection anticipe, le Conseil constitutionnel ne dispose dans ce cas de figure que detrois jours pour se prononcer sur la validit des parrainages reus, contre 21 jours dans laconfiguration habituelle.

La Commission ne tient pas pour acquis que, dans des dlais extrmement contraints,le recueil de parrainages dlus se ferait ncessairement de manire plus aise que lerecueil de parrainages de citoyens. Quel que soit le mode de qualification retenu, il estvraisemblable que les candidats soutenus par un grand parti de gouvernement

seront les seuls pouvoir bnficier rapidement de leurs parrainages ; les autrescandidats potentiels seraient confronts lextrme difficult voire sans doute limpossibilit de recueillir les parrainages requis dans un dlai de 16 jours ou dansun dlai plus court encore. Le prcdent de llection anticipe de 1974, laquelleont pu prendre part 12 candidats, ninvalide pas ce raisonnement : le systme tait toutautre lpoque, seules 100 signatures dlus tant requises.

Si une disposition spcifique devait tre envisage pour rduire ces difficults, il seraitsouhaitable daccrotre, par une rvision de larticle 7 de la Constitution, les dlaisdorganisation dune lection prsidentielle anticipe, qui pourraient par exemple treports un maximum de 70 jours.

En dehors de la rvision ventuelle relative aux dlais dorganisation de llection prsidentielleanticipe, la rforme du dispositif des parrainages pourrait tre adopte sans rvisionconstitutionnelle, la Constitution ne comportant aucune disposition sur le mcanisme dequalification pralable des candidats llection prsidentielle. Une telle rforme impliqueraitune modification du paragraphe I de larticle 3, valeur organique, de la loi du 6 novembre 1962relative llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel, ainsi quunemodification de certaines dispositions du dcret du 8 mars 2001 portant application de cette loi.




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2. Dfinir des rglesde financement plus justes

La Commission estime indispensable que le financement de la campagne pour llectiondu Prsident de la Rpublique continue faire lobjet dun strict encadrement juridique.

Un tel encadrement rpond deux proccupations essentielles.

Il doit crer les conditions dun droulement quitable et loyal de la comptitionlectorale, notamment grce la limitation des dpenses lectorales et leur prise encharge, au moins partielle, par ltat.

Il doit, par ailleurs, garantir latransparence financire de la campagne. Afin de prvenirle recours des financements illicites ou prohibs et dviter toute drive dans lesdpenses, lorigine des fonds recueillis par les candidats ainsi que le montant et laconsistance de leurs dpenses lectorales doivent tre contrls et connus du public.

La Commission considre que le rgime actuel, fix par les dispositions de larticle 3

de la loi du 6 novembre 1962 relative llection du Prsident de la Rpublique ausuffrage universel, qui renvoie sur diffrents points aux rgles de droit commun ducode lectoral, rpond de manire globalement satisfaisante ces diffrentesproccupations.

La Commission estime dabord que les obligations faites aux candidats de dsignerun mandataire financier, de tenir un compte de campagne retraant leurs recettes etlensemble des dpenses exposes en vue de llection, dassurer la prsentation de cecompte par un expert-comptable ou un comptable agr et de le dposer entre lesmains de la Commission nationale de contrle des comptes de campagne et desfinancements politiques (CNCCFP), qui en assure le contrle et la publication,contribuent de manire significative lobjectif de transparence financire et doivent,

par suite, tre maintenues.

La Commission juge ensuite indispensable de conserver une rgle de plafonnementdes dpenses lectorales, qui constitue un puissant facteur de rduction desingalits entre les candidats. Elle estime, sur ce point, que le niveau actuel du plafond,qui slve 16,8 millions deuros pour un candidat du premier tour et 22,5 millionsdeuros pour un candidat qui accde au second tour, nest ni trop bas, ni trop lev.

La Commission sest plus longuement interroge, en revanche, sur lopportunit deproposer que soit donne dans la loi, ainsi que la CNCCFP la suggr dans sesrapports dactivit, une dfinition prcise de lanotion de dpense lectorale . Deprime abord, labsence de dfinition lgale des dpenses lectorales peut en effettroubler, si lon considre la place centrale que cette notion occupe dans lensembledes rgles applicables au financement de la campagne pour llection prsidentielle.




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Larticle L. 52-12 du code lectoral, auquel renvoie le II de larticle 3 de la loi du6 novembre 1962, se borne faire rfrence aux dpenses engages ou effectuesen vue de llection . Cest donc lautorit administrative indpendante charge ducontrle et au juge lectoral quest revenu le soin de prciser, au fil des dcisionsrendues, les contours de la notion. En vertu de cette jurisprudence, une dpense nepeut tre qualifie dlectorale quen considration dun double critre, finaliste ettemporel. Il faut la fois quelle ait eu pour objet dobtenir des suffrages et quelle aitt expose dans le dlai fix par la loi, cest--dire, pour llection prsidentielle, danslanne prcdant le premier mois de llection et au plus tard le jour de llection.

En dpit de cette dfinition jurisprudentielle de la dpense lectorale, certains frais,lis par exemple la publication douvrages par les candidats au cours de la campagneou lorganisation de congrs dinvestiture, soulvent des difficults dapprciation etde qualification rcurrentes.

La solution qui consisterait donner une dfinition gnrale de la notion de dpenselectorale dans un texte de loi, en consacrant les critres dgags par la jurisprudence,ne permettrait pas de rgler de manire certaine lensemble des questions dequalification susceptibles de se poser linstance de contrle et au juge et serait, pource motif, ncessairement dcevante. La Commission considre par ailleurs que toutetentative pour laborer une dfinition plus prcise, la supposer techniquement

possible, prsenterait linconvnient majeur de figer des solutions. La jurisprudence luiparat donc plus mme que la loi de sadapter lvolution constante des pratiques.

La Commission a cependant rflchi la solution alternative qui consisterait ce que,faute de donner une dfinition gnrale des dpenses lectorales, le lgislateurnumre dans la loi certains frais dont le rattachement au compte de campagne seraiten tout tat de cause obligatoire ou exclu, en procdant a priori leur qualification.Elle a en dfinitive cart cette piste, aprs avoir relev que les dcisions de laCNCCFP tmoignaient de la particulire complexit de la qualification des diffrentstypes de dpenses dont elle avait un moment envisag de proposer une qualificationlgislative, quil sagisse par exemple des frais lis lorganisation de primaires ouencore des dpenses exposes par les candidats qui sont titulaires dun mandat lectifou exercent une fonction ministrielle.

Lexemple peut tre donn de la question de limputation au compte de campagne desdpenses exposes par une formation politique loccasion de lorganisation de primairesouvertes lensemble des lecteurs pour la dsignation de son candidat.

Par sa dcision du 11 avril 2011 relative la prsentation des comptes de campagne en vue dellection prsidentielle, la CNCCFP a estim que de telles dpenses ne prsentent pas, en

principe, le caractre de dpenses engages en vue de recueillir le suffrage des lecteurs, et nont

donc pas figurer au compte de campagne du candidat investi en dfinitive par le parti , en ajoutanttoutefoisque, si le candidat dsign lissue de primaires a engag avant cette date des dpensesdont la finalit tait lobtention du suffrage des lecteurs lors de llection prsidentielle venir,

alors quil ntait encore que pr-candidat, ces dpenses seraient considrer, au cas par caset avec les justifications utiles lappui, comme des dpenses lectorales remboursables

inscrire au compte de campagne .




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En ce qui concerne les sources de financement de la campagne pour llectionprsidentielle, qui sont pour lessentiel les mmes que pour les autres campagneslectorales, la Commission considre que la rglementation actuelle est satisfaisante.

En particulier, elle estime indispensable de maintenir linterdiction, faite aux candidatsdepuis 1995, de recevoir des dons des personnes morales autres que les partis ougroupements politiques, ainsi que linterdiction de recevoir des aides provenant duntat tranger ou de personnes morales de droit tranger. Elle juge galement quelinterdiction spcifiquement faite aux candidats llection prsidentielle, depuis2001, de recevoir des prts ou avances de la part de particuliers ainsi que lencadrementrigoureux des dons consentis par des personnes physiques contribuent de manirepositive lobjectif de transparence financire.

La Commission sest arrte plus longuement, en revanche, sur la question de lapport personnel des candidats llection prsidentielle, qui constitue lapremire source de financement de la campagne. Si cet apport peut, en thorie dumoins, rsulter dun prlvement sur le patrimoine personnel dun candidat, il provientpresque toujours, en pratique, dun prt consenti par un tablissement financier ou parun parti politique.

Or, dans la mesure o le remboursement public des dpenses lectorales ne peut porter

que sur lapport personnel du candidat, lexclusion des recettes provenant des donsde particuliers ou des contributions financires ou en nature des partis, linclusiondans lapport personnel du prt consenti par une formation politique son candidatporte en germe le risque dun enrichissement sans cause, ds lors quun doute peutsubsister sur leffectivit du remboursement de cet emprunt par le candidat, dontlinstance de contrle nest pas toujours en mesure de sassurer.

Sur ce point, il pourrait donc tre envisag de complter les rgles de financement dela campagne pour llection prsidentielle en prvoyant que le remboursement publicne peut porter sur la fraction des versements personnels du candidat provenant desressources empruntes une formation politique.

Par ailleurs, la Commission juge peu satisfaisantes, pour les raisons qui seront exposesci-dessous, les modalits de calcul du montant du remboursement par ltat desdpenses lectorales exposes par les candidats.

En ce qui concerne le contrle que la CNCCFP exerce, depuis 2006, sur les comptesde campagne, la Commission est consciente des difficults auxquelles se heurtencessairement une telle mission.

En effet, outre les problmes de qualification dj voqus, il est particulirementdifficile de vrifier le caractre exhaustif des dpenses lectorales retraces dansles comptes de campagne des candidats. Malgr la mise en place, loccasion de chaquescrutin, dun dispositif national de veille destin recenser les diffrentes manifestationsorganises pour le compte des candidats, la CNCCFP reste encore, pour une large part,tributaire des informations qui lui sont transmises par les candidats eux-mmes.




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En outre, la CNCCFP exerce seulement, sur les comptes que les candidats sont tenusde lui transmettre au plus tard 18 heures le onzime vendredi suivant le

premier tour de scrutin , soit un peu plus de deux mois aprs le premier tour, uncontrle a posteriori, quelle ralise dans le dlai de six mois suivant le dpt descomptes, et qui implique, partir des constats et des recoupements quelle opre, lamise en uvre dune procdure contradictoire avec les candidats.

Quelles que soient les invitables imperfections dun tel contrle, la Commission cartecependant lide que la CNCCFP puisse tre dsormais charge de contrler en continu ,tout au long de la campagne, le respect des rgles de financement.

Si un tel contrle se traduisait seulement par lobligation faite aux candidats dinformeren temps rel la CNCCFP de leurs dpenses lectorales, il imposerait des contraintestrs lourdes, sans que lefficacit du contrle ne soit significativement amliore. Silimpliquait un vritable pouvoir dapprciation et de contrle sur chaque dpense, laCommission estime quau-del des videntes difficults pratiques quil soulverait, ilne correspondrait pas la nature comptable du contrle quil appartient la CNCCFPdexercer. Il exigerait en outre une prsence trs intrusive de cette autorit toutes lestapes de la campagne de chacun des candidats, ce qui ne manquerait pas de susciterobjections et inconvnients de toutes sortes.

Enfin, la Commission sest penche sur le rgime particulier des sanctions qui sontprvues, pour la campagne prsidentielle, en cas de non-respect des rgles de financement.

Elle constate, sur ce point, qu la diffrence du rgime applicable aux candidats auxscrutins lgislatif, europen, rgional, cantonal et municipal, les candidats llectionprsidentielle nencourent, mme en cas de fraude ou de manquement grave aux rglesde financement de la campagne, aucune sanction dinligibilit.

Si la Commission juge que cette diffrence de traitement est difficilement justifiablesur le plan des principes, elle a constat quaucune solution alternative ntait vraimentsatisfaisante, ds lors notamment que toute sanction dinligibilit poserait, dans le casdu candidat proclam lu, la question de sa dmission doffice et quune solution aussi

radicale lui a paru difficilement envisageable.

Elle propose seulement quen cas de rejet du compte de campagne du candidat proclamlu du fait de manquements dune particulire gravit aux rgles de financement, et sansprjudice dventuelles poursuites pnales, la CNCCFP ou, en cas de recours contre sesdcisions, le Conseil constitutionnel, notifie sa dcision au prsident de lAssemblenationale et au prsident du Snat en vue dclairer le Parlement et de lui permettredengager le cas chant, en toute connaissance de cause, une procdure de destitution.

En dfinitive, seules les modalits de calcul du montant du remboursement publicappellent donc, selon la Commission, des modifications significatives.




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Proposition n 2Modifier les modalits de calcul

du remboursement public

Il parat ncessaire de faire voluer les rgles relatives au remboursement public desdpenses lectorales exposes par les candidats ou pour leur compte, dont il a t ditquil ne pouvait excder le montant de leur apport personnel.

Si les candidats llection prsidentielle sont placs sur un strict pied dgalit en cequi concerne les frais de la campagne officielle (frais dimpression des bulletins,affiches et professions de foi et dpenses de la campagne audiovisuelle) que ltatprend directement en charge quel que soit le rsultat obtenu, il nen va pas de mmepour le financement public de tout ou partie des dpenses de campagne.

La Commission constate, sur ce point, que les rgles en vigueur crent un trs forteffet de seuil, selon que les candidats obtiennent plus ou moins de 5 % des suffragesexprims au premier tour.

En vertu du V de larticle 3 de la loi du 6 novembre 1962, le montant du remboursement

vers un candidat ne peut en effet excder 4,75 % du plafond des dpenses, lorsque cecandidat a recueilli moins de 5 % des suffrages. En revanche, le candidat qui franchit ceseuil peut prtendre un remboursement dix fois plus important, soit 47,5 % du plafonddes dpenses.

Certes, la Commission a pris la mesure de lavantage qui tient, pour les candidats quiestiment tre assurs de franchir le seuil des 5 %, la certitude de bnficier, sousrserve de lapprobation de leur compte de campagne, dun financement publicsubstantiel, qui est actuellement de lordre de 8 millions deuros.

Toutefois, la Commission na trouv aucune justification de principe suffisammentconvaincante, ni lcart du dcuple entre les deux taux de remboursement, ni la

fixation du seuil unique 5 % des suffrages exprims.De surcrot, en pratique, le systme actuel se rvle doublement inquitable pourles candidats qui, tout en reprsentant un courant significatif, ne parviennent pas atteindre la barre des 5 %.

Le montant du remboursement dont ces candidats peuvent bnficier est dabord sanscommune mesure avec celui auquel les candidats ayant tout juste franchi ce seuilpeuvent prtendre.




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Lidentification de cet ala a ensuite pour effet de dterminer les candidats quicraignent de ne pas runir plus de 5 % des suffrages limiter lemprunt quils souscriventau montant du remboursement le plus bas dont ils sont srs de pouvoir bnficier(4,75 % du plafond), ce qui a pour effet, en pratique, de limiter de manire drastiquele montant des dpenses lectorales quils pourront exposer au cours de la campagne.

Pour combattre cet effet de seuil, la Commission propose de substituer aux deuxtranches actuelles (infrieure 5 % ; gale ou suprieure 5 %) une srie de tranchesde faible amplitude afin de lisser le montant du remboursement public et, par voie deconsquence, de rduire les ingalits entre les candidats ayant obtenu un peu plusou un peu moins de 5 % des suffrages exprims.

Dun point de vue technique, la Commission a ainsi envisag la cration de onze tranchesespaces de deux points, la premire correspondant la tranche de 0 moins de 2 %, ladeuxime de 2 % moins de 4 % et ainsi de suite, la dernire correspondant plus de 20 % dessuffrages exprims. Le taux de remboursement varierait de 6 % 46 % du plafond applicable.

Elle propose donc de modifier en ce sens les dispositions de larticle 3, de valeurorganique, de la loi du 6 novembre 1962.




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3. Assouplir la rgulation de laccsdes candidats aux mdias

La Commission considre que lexpression dans les mdias des candidats llectionprsidentielle doit continuer faire lobjet dune rglementation prcise et exigeante.

Un tel encadrement rpond un objectif majeur : permettre que tous les candidats quiont franchi avec succs ltape de la qualification pralable puissent, lors de lacampagne lectorale, sexprimer dans les mdias audiovisuels dans des conditions quinintroduisent entre eux aucun dsquilibre excessif.

Cette exigence garantit le respect du principe de pluralisme, reconnu par le Conseilconstitutionnel comme un objectif de valeur constitutionnelle. Sagissant de laccsaux mdias audiovisuels, ce principe sapplique, en dehors des priodes lectorales,aux diffrents courants de pense et dopinion et, en priode lectorale, aux candidats.Il revt une importance spcifique dans le cadre de llection prsidentielle, en raisonde la place centrale de cette lection dans la vie politique nationale et du rle crucialquy jouent les mdias audiovisuels.

Au regard de lobjectif qui vient dtre rappel, la Commission juge le systme actuelglobalement satisfaisant. Elle propose donc den maintenir lquilibre gnral.

En premier lieu, la Commission estime quil convient de sen tenir au champ actuelde la rglementation.

Elle mesure certes limportance croissante, lors des campagnes prsidentielles, descontenus diffuss sur Internet, lequel constitue dsormais un puissant instrumentdinformation et, parfois, de dsinformation. Nanmoins, lencadrement juridiquedInternet soulve des problmes complexes : il serait donc peu efficace de labordersous langle particulier de lexpression des candidats au cours de la campagne

prsidentielle.

En ce qui concerne la presse crite, la Commission estime quune rglementationspcifique, qui irait au-del des dispositions de la loi du 29 juillet 1881 sur la libertde la presse relatives au droit de rponse et au dlit de diffamation ainsi que de laprohibition de la publicit commerciale par voie de presse des fins de propagandelectorale, serait peu compatible avec la tradition de libert dont la presse crite atoujours bnfici et qui ne doit pas tre entame. La Commission tient cependant relever que le monopole dont bnficient, dans les faits, certains titres de la pressequotidienne rgionale peut poser problme, lors des campagnes lectorales, au regarddu principe de pluralisme. Elle croit ncessaire dinviter les professionnels unerflexion sur ce point.




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En deuxime lieu, la Commission juge essentiel de maintenir linterdiction de lapublicit politique par voie de presse ou par tout moyen de communicationaudiovisuelle, comme le prvoit larticle L. 52-1 du code lectoral pour la priode desix mois prcdant le premier jour du mois de llection.

Elle considre en effet que lapparition de la publicit politique se traduirait ncessairementpar une dgradation du discours politique, surtout si des publicits ngatives venaient tre diffuses. Elle serait en outre source de graves ingalits entre les candidats.Enfin, il a sembl la Commission que les citoyens taient aujourdhui suffisammentinforms sur les programmes des candidats par lensemble des mdias disponibles.

En troisime lieu, la Commission affirme son attachement au maintien de deux aspectscentraux du dispositif actuel : lencadrement des temps dantenne (temps consacrspar un mdia audiovisuel aux diffrents candidats et leurs soutiens, y compris lestemps de parole) et des temps de parole (temps consacrs aux interventions desdiffrents candidats ou de leurs soutiens), dune part, la rgulation par lautoritadministrative indpendante comptente, le Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA),dautre part.

Certes, le choix dencadrer lexpression des candidats llection prsidentielle dansles mdias audiovisuels est trs minoritaire au sein des dmocraties occidentales. Seuls

lItalie, le Portugal et la Roumanie disposent de systmes similaires. Toutefois, loin dyvoir un archasme ou un dfaut quil conviendrait de corriger, la Commission considreque ce choix mrite dtre salu et confirm.

Elle y voit en effet un juste quilibre entre la ncessit de prvenir, par la dfinitiondobligations appropries, la tentation que pourraient avoir les mdias audiovisuelsdaccorder un traitement privilgi certains candidats et le souci de ne pascontraindre au-del du strict ncessaire la libert ditoriale des professionnels. cetgard, la rgulation souple des pratiques par une autorit administrative indpendantecharge de veiller au respect du pluralisme et pleinement au fait des contraintes de lacommunication lui parat un gage defficacit.

Il semble la Commission que les conditions dans lesquelles le CSA dfinit ses recommandations lesquelles, en dpit de leur nom, simposent aux chanes deradio et de tlvision en distinguant dune part diffrentes priodes, dautre part lesnotions de temps dantenne et de temps de parole donnent globalement satisfaction.Elle juge quil en est de mme pour le contrle, certes bien des gards difficile,quexerce le CSA pendant toute la dure de la campagne, en liaison souvent avec lescandidats et leurs quipes.

En quatrime lieu, enfin, la Commission constate que les assouplissements apportsdepuis 2007 par le CSA aux conditions dans lesquelles sont ralises les missions delacampagne audiovisuelle officielle sur les mdias du service public ont permis derendre celles-ci plus attrayantes pour les citoyens. Ce mouvement pourrait trepoursuivi et de nouvelles liberts donnes aux candidats.




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Priode Dbutde la priodeCandidatsconcerns

Principe applicableau temps de parole

Principe applicableau temps dantenne

Priodeprliminaire Date fixe parla recommandationdu CSACandidats dclarsou prsums quit quit

Priodeintermdiaire

Publicationde la liste

des candidatstablie par le Conseil

constitutionnelCandidats figurantsur la liste tablie

par le Conseilconstitutionnel

galit quit

Campagneofficielle

Deux semainesavant le premier tour ;

puis lendemaindu premier tour

galit galit

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La Commission considre donc, en dfinitive, quil y a seulement lieu damnager ledispositif actuel. Elle formule cet gard une proposition centrale, qui consiste substituer la rgle de lquit celle de lgalit pour les temps de parole des candidatspendant la priode dite intermdiaire .

En outre, la Commission sest intresse une question qui, sans relever directementdu traitement des candidats par les mdias, concerne cependant le rle de certainsmdias dans le bon droulement de la campagne prsidentielle : celle de lheure defermeture des bureaux de vote. La circonstance hrite, il est vrai, dune longuetradition que les bureaux de vote ne ferment pas partout la mme heure favoriseen effet la diffusion dlments dinformation sur les rsultats du scrutin un momento celui-ci nest pas clos, ce qui soulve des difficults croissantes. Une propositionest donc galement formule sur ce point.

Proposition n 3Substituer la rgle de lquit celle de lgalitpour les temps de parole des candidats pendant

la priode intermdiaire

lheure actuelle, les rgles applicables aux mdias audiovisuels au cours de lacampagne prsidentielle sont de deux natures : le CSA impose soit le respect dunestricte galit, soit le respect dun principe dquit, notion plus souple, qui laissedonc davantage de marge de manuvre aux chanes de radio et de tlvision.

Le tableau ci-dessous rappelle ltat du droit.


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La Commission considre que les rgles qui sappliquent aujourdhui la priode prliminaire sont parfaitement adaptes.

Cette priode dbute en rgle gnrale quatre cinq mois avant le scrutin, une datefixe par le CSA dans sa recommandation relative llection prsidentielle, etsachve la veille de la publication de la liste des candidats tablie par le Conseilconstitutionnel, soit environ cinq semaines avant le premier tour. Au cours de cettepriode, la campagne se droule, par construction, non pas entre candidats officielsmais entre candidats dclars ou prsums. La Commission partage lide qui inspirela rglementation actuelle : pendant cette priode, seule une rgle souple dquit peutlgitimement tre impose aux mdias audiovisuels dans leur traitement de lacampagne prsidentielle.

La Commission est davis que les rgles actuelles doivent aussi tre maintenues pourla priode de lacampagne officielle.

Celle-ci dbute deux semaines avant le premier tour et sachve le vendredi quiprcde le jour du scrutin, minuit. Elle couvre ensuite lessentiel de la priode delentre-deux-tours. Cest partir du dbut de cette priode que sont installs lesemplacements prvus pour lapposition des affiches lectorales, que sont envoyesaux lecteurs les professions de foi des candidats et que sont diffuses sur les chanes

publiques les missions de la campagne audiovisuelle officielle. Lensemble de cesmoyens de propagande tant soumis au respect dun strict principe dgalit, il serait la fois injustifi et difficilement concevable de prvoir un autre rgime pour letraitement rserv par les mdias audiovisuels aux diffrents candidats. LaCommission considre que la priode de la campagne officielle doit continuer trergie par le principe dgalit, comme le prvoit larticle 15 du dcret du 8 mars 2001portant application de la loi du 6 novembre 1962 relative llection du Prsident dela Rpublique au suffrage universel.

Lapprciation de la Commission est, en revanche, diffrente pour la priode intermdiaire .

Cette priode denviron trois semaines souvre avec la publication de la liste descandidats tablie par le Conseil constitutionnel et se termine la veille de la campagneofficielle. Elle nexiste que depuis 2007 : elle est la consquence directe de la rforme,en 2006, de la loi du 6 novembre 1962, qui a avanc la date limite pour le dpt desparrainages des candidats (de 18 37 jours avant le premier tour).

Dans le rgime actuel, le CSA impose aux chanes le respect dune rgle soupledquit entre candidats pour le temps dantenne, mais dune rgle stricte dgalitpour le temps de parole.

La Commission estime que la priode intermdiaire devrait dsormais tre entirementrgie par le principe dquit, pour trois raisons.


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Il semble dabord la Commission que la distinction de deux rgimes, lun pour letemps dantenne, lautre pour le temps de parole lequel constitue au demeurant unlment du premier est dune justification incertaine.

Par ailleurs, sur le plan des principes, la Commission estime quil nexiste pas de raisonsaussi convaincantes que pour la priode de la campagne officielle de prvoir, pour la priodeintermdiaire, une rgle dgalit stricte des temps de parole. La priode intermdiaire sedistingue certes de celle qui la prcde par le fait que les candidats sont dsormais officielset que, sauf accident, leur nombre ne changera plus. Nanmoins, la Commission considreque la vraie csure, du point de vue des rgles applicables aux mdias audiovisuels, nedoit pas tre la publication de la liste des candidats, mais le dbut de la campagneofficielle. Comme il a t dit, la priode de la campagne officielle prsente, au regard duprincipe dgalit, une spcificit forte que na pas la priode antrieure.

Enfin, sur le plan pratique, lobligation dgalit sur une longue priode est source denombreuses difficults pour les chanes de radio et de tlvision. Soumettre le tempsde parole des candidats la rgle de lgalit pendant la priode intermdiaire revienten effet imposer aux mdias audiovisuels le respect de lgalit sur un total de cinqsemaines environ avant le premier tour de llection. Or, applique sur une telle dure, largle de lgalit fait peser, selon la Commission, des contraintes trop fortes sur leschoix ditoriaux des chanes de radio et de tlvision pendant la campagne prsidentielle.

Dailleurs, la Commission relve que lobligation dgalit a pour effet pervers untraitement mdiatique paradoxalement moins intense de lactualit lectorale dans lesdernires semaines de la campagne, la lourdeur des exigences incitant les mdiasaudiovisuels rduire le temps global dantenne consacr la campagne prsidentielle,afin de respecter lquilibre dans le traitement des diffrents candidats.

La Commission note que le CSA a ritr en octobre 2012 sa demande, dj formule la suite de llection prsidentielle de 2007, en faveur dune application du principedquit au cours de la priode intermdiaire.

Quant au Conseil constitutionnel et la Commission nationale de contrle, ils ont portdans leurs observations sur llection prsidentielle de 2012 unemme apprciation critique

sur lapplication la priode intermdiaire de la rgle de lgalit des temps de parole.

Dans le prolongement de cette proposition, la Commission sest interroge surlopportunit dinscrire dans la loi une dfinition de la notion de traitement quitable,afin de donner un cadre plus clair la pratique rgulatrice du CSA.

Le principe dquit, tel quil est aujourdhui appliqu par le CSA, a seulement faitlobjet dune dfinition dans ses recommandations.

Le CSA retient essentiellement deux critres : la capacit manifester concrtementlintention dtre candidat par unepr-campagnedynamique, dune part ; la reprsentativit,dautre part. Le premier critre ne vaut, en principe, que pour la priode o la liste




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dfinitive des candidats na pas encore t tablie par le Conseil constitutionnel, mmesi la prise en compte du dynamisme de la campagne des diffrents candidats peutconserver une certaine pertinence ensuite. Il sapprcie au regard dun faisceaudindices : organisation de runions publiques, participation des dbats, utilisationde tout moyen de communication permettant de porter la connaissance du public leslments dun programme politique. Le critre de reprsentativit, qui a vocationquant lui sappliquer avant comme aprs la publication de la liste dfinitive descandidats, se fonde notamment sur les rsultats obtenus par le candidat ou par lesformations qui le soutiennent aux plus rcentes lections.

Il napparat pas souhaitable la Commission de figer ces lments de dfinition pardes dispositions lgislatives qui nonceraient les critres permettant de dfinir letraitement quitable.

Comme il a t dit, le CSA exerce le rle de rgulateur que lui a confi la loi encontrlant avec minutie, tout au long de la campagne prsidentielle, les conditionsdans lesquelles les candidats peuvent accder aux mdias audiovisuels. En cas deproblme, il invite les directeurs de chanes modifier leurs pratiques et, si ncessaire,les met en demeure de se conformer ses exigences. Dans cette perspective, il est utilequil explicite lavance, comme le font dautres autorits de rgulation, les lignesdirectrices auxquelles il entend se tenir : les professionnels connaissent ainsi les

rgles du jeu et la rgulation au quotidien en est grandement facilite.Cette dfinition des critres du traitement quitable nest pas laisse la seuleapprciation du CSA : outre quelle fait lobjet dune attention vigilante tant de la partdes professionnels que de celle des candidats et de leurs quipes, elle intervient aprsavis conforme du Conseil constitutionnel et est soumise au contrle du jugeadministratif.

Par consquent, une dfinition lgislative du traitement quitable, qui ne pourrait entout tat de cause qunoncer un faisceau dindices, namliorerait gure ce dispositifde rgulation.

Proposition n 4Fixer 20 heures la fermeture des bureaux

de vote sur lensemble du territoire mtropolitain

La diffusion prmature de rsultats partiels et destimations de rsultats avant lafermeture des derniers bureaux de vote sur le territoire mtropolitain est de nature perturber le bon droulement du scrutin et affecter sa sincrit comme lontdailleurs relev le Conseil constitutionnel, la Commission nationale de contrle et laCommission des sondages dans leurs observations sur llection prsidentielle de 2012.




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Cette question, qui sest dj pose lors des prcdents scrutins, a pris une ampleurnouvelle en 2012, en raison de la multiplication des moyens dinformation par lesquelspeut dsormais tre contourne linterdiction dune telle diffusion, pose par larticleL. 52-2 du code lectoral.

Cet article prvoit en effet : aucun rsultat d'lection, partiel ou dfinitif, ne peut trecommuniqu au public par la voie de la presse ou par tout moyen de communicationau public par voie lectronique, en mtropole, avant la fermeture du dernier bureaude vote sur le territoire mtropolitain .

Or de nombreux sites Internet de mdias trangers, blogs ou rseaux sociaux diffusent,entre la fermeture des premiers bureaux de vote mtropolitains 18 heures et celle desderniers bureaux 20 heures, des informations sur lissue du scrutin. Ces indicationssont fondes sur les estimations que les instituts de sondage ralisent partir des premiersdpouillements partiels effectus dans les bureaux de vote qui ferment 18 heures.

Pour viter les consquences fcheuses de telles pratiques qui ne pourront que sedvelopper la Commission prconise lharmonisation des horaires de fermeture delensemble des bureaux de vote mtropolitains.

Les heures douverture et de clture du scrutin sont laisses la discrtion du

Gouvernement, qui en dcide lorsquil prend le dcret de convocation des lecteurs.Pour la dernire lection prsidentielle, et selon une tradition bien tablie, ce dcreta prvu que le scrutin serait ouvert de 8 18 heures les prfets ayant toutefois lapossibilit de prendre des arrts pour retarder, dans certaines communes, lheure defermeture du scrutin, jusqu 19 ou 20 heures.

La Commission estime quil serait souhaitable darrter un horaire unique de clturedes bureaux de vote. Mme si elle a conscience des inconvnients pratiques quipeuvent en rsulter pour certaines petites communes, elle propose que cet horairesoit fix 20 heures, afin, notamment, de ne pas prendre le risque dune diminutiondu taux de participation dans les villes o les lecteurs peuvent traditionnellementvoter jusqu 20 heures.




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4. Fixer plus tt dans lanne les datesdes scrutins prsidentiel et lgislatifet maintenir lordre actuel des lections

Il nexiste pas de rgles juridiques organisant larticulation entre les calendriers dellection prsidentielle et des lections lgislatives.

Larticulation constate dans les faits, depuis 2002, entre ces deux lections tenue dellection prsidentielle en avril-mai, quelques semaines seulement avant celle des dputsen juin de la mme anne dcoule seulement de la conjugaison de quatre lments.

Ces lments sont les suivants : la dissolution de lAssemble nationale en 1997, quia provoqu la concidence des deux scrutins en 2002 ; linstauration du quinquennat,qui a eu pour effet daligner la dure du mandat prsidentiel sur celle du mandat desdputs ; lexpiration en mai des pouvoirs du Prsident de la Rpublique, depuis lamort du Prsident Pompidou le 2 avril 1974 ; lapplication des rgles relatives ladate dexpiration des pouvoirs de lAssemble nationale (troisime mardi de juin de lacinquime anne qui suit le renouvellement de lAssemble).

Depuis 2002, la cohrence des majorits prsidentielle et parlementaire a toujours tassure ce qui tait lun des objectifs essentiels de linstauration du quinquennat etde linversion de lordre des scrutins prsidentiel et lgislatif par la loi organique du15 mai 2001.

La Commission sest cependant attache examiner les critiques parfois adressesau systme actuel et les solutions alternatives envisages.

Lorganisation des lections lgislatives quelques semaines aprs llection prsidentielleaurait, selon certains, des rpercussions ngatives sur le systme institutionnel, en ce

quelle rendrait llection des dputs secondaire et la transformerait en simpleconfirmation du choix politique opr quelques semaines auparavant, compte tenu dela dynamique cre par llection du Prsident de la Rpublique. En outre, elle seraitla cause dun dsintrt croissant des lecteurs pour les lections lgislatives : le tauxdabstention au second tour de ces lections stablit en effet, depuis 2002, prs dudouble de celui qui est constat au second tour de llection prsidentielle. Enfin, ellene permettrait pas ncessairement dviter une cohabitation, compte tenu du dlai deplusieurs semaines qui spare le second tour de llection prsidentielle du premiertour des lections lgislatives.

Divers systmes alternatifs ont t prconiss : une nouvelle inversion du calendrier ;une simultanit totale ou partielle des lections prsidentielle et lgislatives (organisation

concomitante des deux tours de ces lections ou organisation du premier tour des




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lections lgislatives le mme jour que le second tour de llection prsidentielle) ;une disjonction structurelle des deux lections (tenue des lections lgislatives mi-mandat prsidentiel ou modification de la dure de lun des deux mandats).

La Commission nest pas favorable une nouvelle inversion du calendrier, pas plusqu une disjonction structurelle entre les deux scrutins.

Elle considre quaucune de ces options ne serait cohrente avec la logique politiquequi rsulte, dune part, de llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universeldirect et de linstauration du quinquennat, dautre part, des pouvoirs respectifs que laConstitution confre au chef de ltat et lAssemble nationale. Cette logique impliqueen effet que les lecteurs choisissent dabord une orientation politique fondamentaleen lisant un Prsident de la Rpublique, puis dcident, en choisissant une majoritparlementaire, des moyens dont il disposera pour mettre en uvre sa politique.

Par ailleurs, linversion du calendrier diminuerait fortement les enjeux du scrutinprsidentiel. Quant la disjonction structurelle des chances lectorales, elle accrotraitncessairement la probabilit dune cohabitation.

La Commission nest pas davantage favorable une simultanit totale ou partielledes lections prsidentielle et lgislatives.

Une telle simultanit serait en effet source de confusion. Elle conduirait brouillerles enjeux respectifs des deux scrutins, dont les spcificits doivent au contraire trerespectes. Elle risquerait en outre daffecter la clart des choix politiques deslecteurs, qui doivent pouvoir se prononcer loccasion du scrutin lgislatif en touteconnaissance de cause et en ayant une claire conscience du sens de leur vote au regarddu contexte politique gnral qui rsulte de llection prsidentielle.

La Commission se prononce donc en faveur du maintien du calendrier actuel.

Elle est consciente que le dispositif en vigueur peut tre remis en cause par une dissolutionde lAssemble nationale ou encore par une dmission, un dcs ou une destitution du

Prsident de la Rpublique. Elle sest donc interroge sur lopportunit de proposer desmcanismes garantissant, en toute circonstance, le maintien de la squence lectoraleactuelle. On pourrait cet gard envisager la dissolution de plein droit de lAssemble encas de dcs, de destitution ou de dmission du Prsident de la Rpublique, ou encorela dmission doffice de ce dernier en cas de dissolution de lAssemble nationale. LaCommission estime toutefois prfrable de laisser, en cette matire, toute sa place la libert de la dcision politique.

Elle prconise donc seulement, dans le cadre du dispositif actuel, deux amnagementslimits.




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Proposition n 5Avancer dans lanne la tenue de llection

prsidentielle et des lections lgislatives

La Commission propose davancer de deux mois la tenue de ces chances lectorales. cette fin, il serait ncessaire de fixer au deuxime dimanche de mars la date dexpirationdu mandat prsidentiel ainsi que le prconisait dailleurs en 1993 le Comit consultatifpour la rvision de la Constitution prsid par le doyen Vedel et davancer au moisdavril la date dchance du mandat des dputs.

Un tel dplacement permettrait en effet la nouvelle lgislature de commencer sestravaux avant lexpiration de la session ordinaire et donnerait au nouveau Gouvernementla facult dengager et de conduire ses premires rformes dans de meilleures conditions.Il serait notamment utile pour la prparation dun ventuel projet de loi de financesrectificative et pour celle du projet de loi de finances initiale de lexercice suivant.

La Commission est consciente que la dtermination dune date fixe dexpiration despouvoirs du Prsident de la Rpublique dans lanne, qui est ncessaire pour raliserun tel dplacement du calendrier lectoral, pourrait se traduire par une rduction de

la dure du mandat dun Prsident de la Rpublique qui serait lu la suite du dcs,de la dmission ou de la destitution en cours de mandat de son prdcesseur. Ce risquene doit toutefois pas conduire, selon elle, renoncer la mesure prconise.

La Commission relve par ailleurs que la mise en uvre de sa proposition aurait poureffet, lors de sa premire application, de rduire de deux mois les mandats en coursdu Prsident de la Rpublique et des dputs.

Dun point de vue technique, la Commission propose de rviser larticle 6 de laConstitution, qui dterminerait dsormais une date fixe pour lexpiration des pouvoirsdu Prsident de la Rpublique, et de modifier, par une loi organique, larticle LO. 121du code lectoral relatif la date dexpiration des pouvoirs de lAssemble nationale.

Proposition n 6Rduire le dlai entre llection prsidentielle

et les lections lgislatives

La Commission estime par ailleurs quil est souhaitable et possible de rduire duneou deux semaines le dlai actuellement de cinq semaines entre le second tour dellection prsidentielle et le premier tour des lections lgislatives.




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Une telle mesure permettrait de limiter la priode pendant laquelle le travailgouvernemental est susceptible dtre perturb par la campagne lectorale lgislative sans imposer toutefois celle-ci une contrainte excessive au regard des exigencesdu dbat dmocratique devant les lecteurs.


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Un Parlement

plus reprsentatif

Chapitre 2

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La rnovation de notre vie publique ne saurait faire lconomie dune rforme desmodes de scrutin applicables aux lections lgislatives et snatoriales. La vitalit dela dmocratie et la confiance des citoyens dans leurs institutions dpendent en effet,pour une part, des conditions dans lesquelles les reprsentants de la Nation sont lus.

La Commission, qui ntait pas charge de proposer une rforme de lquilibre gnralde nos institutions politiques, a inscrit sa rflexion dans le cadre actuel du bicamrisme,dans lequel les dputs sont lus au suffrage universel direct par les citoyens, et lessnateurs au suffrage universel indirect par un collge compos essentiellement dluslocaux.

La Commission na pas davantage souhait apprcier les mrites respectifs desscrutins majoritaire et proportionnel dun point de vue thorique. Elle considre quecette alternative ne rend pas compte de la multiplicit des modes de scrutin possibles.Elle estime en outre que les consquences dun mode de scrutin dpendent denombreux facteurs, tels que le systme institutionnel dans lequel il sinsre ou lastructuration des forces politiques du pays. La Commission a donc privilgi uneanalyse concrte des effets des diffrents choix possibles.

Prenant en compte les spcificits de chacune des deux assembles, la Commission acherch dterminer, comme ly invitait sa lettre de mission, les rformes susceptibles

dassurer une meilleure reprsentation de la diversit des courants politiques et derenforcer la parit entre les femmes et les hommes.

Pour lAssemble nationale, la dmarche de la Commission a t anime par la volontde ne pas remettre en cause les acquis du fait majoritaire. Favoriser la constitutiondune majorit claire, afin dassurer la stabilit gouvernementale : tel est le premierobjectif qui doit tre assign au mode de scrutin applicable aux lections lgislatives.La recherche dune reprsentation aussi satisfaisante que possible des diffrentscourants politiques et dun accs plus large des femmes lAssemble nationale doittre concilie avec cet objectif fondamental.

Pour le Snat, il est apparu la Commission que, dans le cadre gnral actuel de

llection au suffrage universel indirect, des progrs significatifs taient ncessaires etpossibles pour garantir une reprsentation plus quitable des collectivits territorialeset un meilleur respect de la parit.

La Commission propose ainsi des volutions susceptibles, selon elle, dapporter unecontribution significative au renouveau dmocratique quattendent les citoyens.

III




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1. Renforcer le pluralisme lAssemble nationale

Le mode de scrutin lgislatif en vigueur en France, qui a t constamment utilisdepuis 1958, sauf en 1986, a permis de dgager, quelques rares exceptions prs, desmajorits nettes et donc dassurer lastabilit gouvernementale.

Il conduit les formations politiques faire connatre, avant les lections, les coalitionset les alliances quelles forment, ce qui permet aux lecteurs deffectuer leur choix entoute connaissance de cause.

La Commission voit aussi un avantage dans le fait que le mode de scrutin lgislatifactuel tablit un lien direct entre le dput et ses lecteurs.

Enfin, elle relve ses qualits de simplicit et de clart : lection dun dput parcirconscription ; lection du candidat qui remporte le plus grand nombre de voix.

La Commission considre cependant quune meilleure reprsentation du pluralisme

des courants politiques lAssemble nationale est ncessaire.Le systme actuel conduit en effet une surreprsentation en siges des deux grandspartis dits de gouvernement et rend trs difficile laccs lAssemble nationale departis politiques qui ralisent pourtant des scores significatifs au premier tour des lections.

La Commission a donc recherch une solution permettant damliorer la reprsentationde la diversit des forces politiques sans risquer de compromettre lobjectif fondamentaldune majorit stable.

Dans cette perspective, elle a envisag llection de lensemble des dputs selon unmode de scrutin proportionnel, mais avec de stricts correctifs, afin de permettre la

constitution de ma

rapport jospin ok

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