R-DCA-627-2013 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.- División de Contratación Administrativa.-

San José, a las nueve horas del ocho de octubre del dos mil trece.--------------------------------------------------

Recurso de apelación interpuesto por la empresa SONDEL, S. A., en contra del acto administrativo que

adjudicó el Renglón 4 “Conjunto de equipo de protección personal para bombero estructural

(compuesto de capa y pantalón con tirantes)”, de la Licitación Pública N° 2013LN-101307-UP,

promovida por el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, cuyo acto recayó a favor de la

empresa Prevención y Seguridad Industrial, S. A. por un monto de $338,959.60 (Dólares de los

Estados Unidos de América).---------------------------------------------------------------------------------------------

R E S U L T A N D O

I. Que en tiempo la empresa apelante interpuso recurso de apelación, por cuanto considera que los

argumentos utilizados por la Administración para excluir su oferta en el Renglón 4 “Conjunto de equipo

de protección personal para bombero estructural (compuesto de capa y pantalón con tirantes)”, carecen

de validez y fundamento (Ver folios 1 al 161 del expediente de apelación).--------------------------------------

II. Que mediante auto de las ocho horas del treinta y uno de julio de dos mil trece, se solicitó a la

Administración licitante Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, el expediente de contratación

administrativa, mismo que fue remitido mediante oficio CBCR-023807-2013-PRB-00926 de fecha

primero de agosto de dos mil trece.--------------------------------------------------------------------------------------

III. Que mediante auto de las ocho horas del doce de agosto de dos mil trece, se confirió audiencia inicial

a la Administración licitante y la Adjudicataria, para que se refirieran sobre los argumentos esgrimidos por

la empresa apelante SONDEL, S. A., y para que aportaran u ofrecieran las pruebas que considerasen

pertinentes, misma que fue atendida, oportunamente, por ambas partes.-------------------------------------------

IV. Que mediante auto de las ocho horas del dos de septiembre de dos mil trece, se confirió audiencia

especial a la apelante para que se refiriera únicamente a las argumentaciones que en contra de su oferta se

realizaron en los escritos de contestación a la audiencia inicial presentados por parte de la empresa

adjudicataria Prevención y Seguridad Industrial, S. A., y la Administración licitante, misma que fue

atendida en tiempo.--------------------------------------------------------------------------------------------------------

V. Que mediante auto de las ocho horas del once de septiembre de dos mil trece, esta Contraloría General

confirió audiencia final a las partes interesadas en este procedimiento administrativo, por el plazo de tres

días hábiles establecidos en el artículo 182 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, para

que formularan conclusiones sobre el fondo del presente asunto, misma que solo fue contestada por la

Adjudicataria y la Administración.--------------------------------------------------------------------------------------

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VI. Que la presente resolución se dicta dentro del término de Ley, habiéndose observado durante su

trámite las prescripciones, constitucionales, legales y reglamentarias dispuestas en el ordenamiento

jurídico costarricense.-----------------------------------------------------------------------------------------------------

C O N S I D E R A N D O

I.- HECHOS PROBADOS: Para la resolución de este asunto se tienen por demostrados los siguientes

hechos de interés: 1) Que el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica promovió la Licitación

Pública N° 2013LN-101307-UP, cuyo objeto es la compra de un “Equipo de Protección Personal para el

Cuerpo de Bomberos”, el cual consta de 14 Renglones (Ver publicación del Acto de Adjudicación en

folios 163 y 164 del expediente de apelación de esta Contraloría General. 2) Que la apertura de las ofertas

se realizó el diecisiete de mayo de dos mil trece, a las diez horas, veinticuatro minutos (Ver folio 589 del

expediente de contratación administrativa). 3) Que entre otros renglones del objeto contractual, para el

caso de marras, la empresa apelante SONDEL, S. A. participó con la oferta N° 6 para el Renglón N° 4 con

una base 1 y 2 (Ver folio 392 del expediente de contratación). 4) Que entre otros renglones del objeto

contractual, para el caso de interés, la empresa Prevención y Seguridad Industrial, S. A., participó con la

oferta N° 7 y la N° 8 para el Renglón N° 4, de donde resultó adjudicada la oferta N° 7 por un monto de

$338,959.60 (Trescientos treinta y ocho mil novecientos cincuenta y nueve dólares de los Estados Unidos

de América con sesenta centavos) (Ver folios 480, 520 y 783 del Acuerdo de Adjudicación visible en el

expediente de contratación administrativa). 5) Que el cartel en lo que interesa requería:

“(…)…Características de la capas: 1. Capa de protección personal contra el calor radiante o llama

directa del Bombero estructural. 2. Debe cumplir con la última versión de la norma NFPA 1971

“Estándar en el Conjunto de Protección para el Bombero Estructural”, Certificado UL y Manufacturadas

bajo el Sistema de Gestión de Calidad ISO 9001:2008… (…)12. Cuello: -Debe estar fabricado con cuatro

(4) capas, dos externas de Advance o material superior y dos (2) interiores (barrera térmica y de

humedad…18. Bolsas:---(…)-Cada bolsillo con no menos de tres (3) pliegues (fuelles) en cada una de

ellas para ampliar la capacidad del bolsillo…-El diseño de los bolsillos puede variar siempre y cuando

permita la extensión de los bolsillos, es decir pueden ser fuelles laterales, pero en todos los casos debe

existir un fuelle central. Las dimensiones dependerán del diseño de cada fabricante… (…)Características

técnicas de los pantalones: 1. Pantalón para protección contra el calor radiante o llama directa del

bombero estructural. Debe cumplir con la última versión de la norma NFPA 1971 “Estándar en el

Conjunto de Protección para el Bombero Estructural” Certificación UL y manufacturado bajo el sistema

de gestión de Calidad ISO 9001:2008(…)…G.Muestras: “Los oferentes deberán obligatoriamente

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presentar muestras idénticas de todos los renglones cotizados…(…)Las muestras presentadas por la parte

adjudicataria, se devolverán una vez que se haya recibido a satisfacción el suministro, a fin de poder

cotejar el objeto entregado con las muestras ofrecida” (Ver folios 798, 800, 802 803, 813, 814, del

expediente de contratación administrativa). 6) Que el factor de evaluación era 100% precio (Ver folio 812

del expediente de contratación administrativa). 7) Que la apelante para el renglón N° 4 ofertó en la base 1

el equipo de capa y pantalón marca Honeywell, modelo LTO.340D (PANTALÓN y RNG-340D

(CHAQUETA), con certificación de la última versión de la norma NFPA 1971-2013 (Ver folios 449, 457

y para la oferta base 2, ofertó el equipo de capa y pantalón marca FEM S. A., modelo Commander, con

certificación de la norma NFPA 1971-2007, según lo encontrado por la Administración en la prueba de la

muestra (Ver recomendación para la adjudicación en los folios 777 del expediente de contratación

administrativa). 8) Que la oferta N° 6 con base 1 y la oferta N° 7 fueron elegibles para el renglón N° 4 y

de la evaluación resultaron con la siguiente escala de evaluación porcentual: Oferta N° 6-base 1, con el

90,63% y Oferta N° 7 con el 100% (Ver folio 760 del expediente de contratación). 9) Que mediante

memorial de fecha 17 de abril de 2013, la empresa apelante SONDEL, S. A., solicitó a la Administración

licitante, aclaraciones sobre las especificaciones técnicas cartelarias en los siguiente equipos de

protección personal: Renglón 1-Botas para Bombero Estructural; Renglón 2-Capuchas de Protección

Personal; Renglón 3-Casco de Protección para Bombero Estructural. Y en lo particular para el Renglón 1,

reza: “(…) La última versión de la Norma NFPA 1971 es la 2013, las botas de Caucho están certificadas

aún Bajo la Norma NFPA 1971 Versión 2007 y su certificación está vigente hasta Agosto del Corriente, y

las botas podrán estar certificadas bajo la Versión 2013 a partir de Junio del Corriente”, y así en lo

sucesivo para los Renglones N° 2 y 3 (Ver folios 64 al 67 del expediente de contratación administrativa).--

II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN Y EL FONDO DEL RECURSO: El artículo 176 del Reglamento a

la Ley de Contratación Administrativa (en adelante RLCA) dispone que “Podrá interponer el recurso de

apelación cualquier persona que ostente un interés legítimo, actual, propio y directo.”. En el presente

caso, dado que los argumentos en que la recurrente apoya su recurso inciden con la posibilidad de resultar

o no adjudicataria, y por ende, en su legitimación, ambos aspectos, a saber, la legitimación y el fondo, se

conocerán en forma conjunta. A.) INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN DE

SONDEL, S. A.- Sobre la exclusión de su oferta base 1 y 2.- La apelante alega que los argumentos

utilizados por la Administración para excluir su oferta en la base 1 y base 2 correspondientes al Renglón

N° 4 “Capa y pantalón con tirantes”, no tienen validez ni fundamento, pues dicha calificación se apartó

de los parámetros dictados por el fabricante y de la entidades certificadoras del tipo de equipo ofertado.

4

Que la oferta adjudicataria presenta incumplimientos graves que la Administración no valoró, por lo que

el acto de adjudicación correspondiente al Renglón 4 transgredió el principio de igualdad. Que según

Oficio CBCR-020918-2013-PRB-00783 del 5 de julio de 2013, su oferta en el Renglón N° 4 cumplió con

los aspectos técnicos, financieros y legales requeridos, razón por la cual fue sometida a evaluación, o sea

que, en ningún momento fue excluida del procedimiento, reputándose elegible y evaluable conforme a los

términos de los artículos 84 del Reglamento General de Contratación Administrativa y del mismo dicho de

la Administración licitante. Que el precio ofertado, nunca fue declarado ruinoso o excesivo por la

Administración, lo que demuestra que se encontraba dentro de los parámetros de mercado. Sobre el

primer extremo alegado.- La indebida exclusión de su oferta base 1, correspondiente al Renglón N°

4: 1.) Que su empresa cotizó dos bases correspondientes al renglón N° 4 del objeto contractual. Que en la

oferta base 1, la Administración licitante se limitó a señalar que no contaba con costuras triples (back

pleats). Incumplimiento que a la vez, la Administración lo consideró como una condición poco

significante, por cuanto la pretensión de la característica era evitar que la capa dejara de garantizar la

integridad física del bombero cuando fuera necesario levantar los brazos, hecho que se comprobó no

ocurría al realizarse las pruebas a la muestra de la capa. De ahí que, su oferta base 1, fuera sometida a la

tabla de evaluación. Al respecto, adjunto a su escrito de apelación remite al Anexo 1 (prueba fotográfica

de la muestra realizada por la Administración licitante), para evidenciar que la muestra utilizada por la

Administración licitante cumplió a cabalidad la funcionalidad requerida en el cartel. Aunado a ello, remite

al Anexo 2 (documento apostillado), donde, asegura que, mediante criterio idóneo del experto y único

autorizado que es el del fabricante Honeywell, se observa que el diseño de la capa cotizada por su empresa

en la oferta base 1, cumple lo estipulado en los capítulos 6.1 o 7.1 de la norma NFPA (Ver folios 105 y

106-120, respectivamente, del expediente de apelación de la Contraloría General). Que en criterio técnico

del fabricante: “no es correcto lo que enuncia en su reporte técnico el Departamento de Bomberos que se

incumple por cuanto no cuenta con el sistema de costuras triples (back pleats) ya que la construcción

opcional referenciada en el numeral 8 hace alusión al modelo Ranglan, que es el tipo de construcción de

nuestro modelo de Chaqueta Ranger por lo que no puede ser descalificada”. Sobre este extremo, la

apelante aclara que el cartel permitió “sistemas similares de construcción certificados que impidan que el

borde inferior de la capa se eleve al levantar el brazo”, y por demás, agrega que el sistema de

construcción se encuentra certificado y es el de tipo diseño Ranglan, que es característico de dicha prenda

por más de 5 años en el mercado, igual a la presentada en la licitación referida. Que lo expuesto es prueba

suficiente para acreditar el cumplimiento de su empresa con el requerimiento y funcionalidad de la capa y

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pantalón correspondiente a la oferta base 1, y por ello no encuentra justificación para su descalificación.

Pues dicha decisión transgrede el principio de integridad regulado en el numeral 55 del Reglamento a la

Ley de Contratación Administrativa, ya que la Administración no valoró elementos en la oferta 1 tales

como: a) que el cartel previó y permitió el cumplimiento de la capa mediante sistemas similares de

construcción certificados; b) que su oferta cumplió en razón de su diseño, y que no deja desprotegido al

usuario al elevar los brazos, y que no existen costuras bajo la axila como erróneamente indicó la

Administración (Remite nuevamente, al Anexo 1 del escrito de apelación). Sobre el segundo extremo

alegado.- Los incumplimientos de la oferta base 2, correspondiente al Renglón N° 4: 1) Que la

Administración no lleva razón al descartar su oferta base 2, concluyendo como un primer aspecto que

incumplió con la norma NFPA 1971 vigente. Como prueba, adjunta el criterio de UL LLC (Laboratorios

UL, Underwriters Laboratories) (ANEXO 3, ver folios 121-161 del expediente de apelación), quien es

ente certificador y aclara que el fabricante FEM S.A. entregará equipos certificados versión 2013, hasta

que la norma entre en vigencia, hecho que ocurrirá a partir del 29 de agosto de 2013. Que este criterio,

indica que actualmente se encuentra vigente la edición 2007 de la norma NFPA 1971 y por indicación

expresa de la misma norma, se estableció el 29 de agosto de 2013, como fecha en que comenzará a regir la

nueva edición 2013 (cláusula 4.1.9 de la norma NFPA 1971 edición 2007). Que el criterio del ente

certificador señala: “FEM S. A. ha tenido la certificación de los trajes estructurales para bomberos a

través de UL desde el 12 de mayo de 1997. La edición de 2013 de la norma NFPA 1971 fue publicada con

fecha de vigencia del 29 de agosto de 2013. Esto significa que ya no podrá haber más producción o

inventario de trajes etiquetados con la edición 2007 de la Norma NFPA 1971. Todos los trajes

etiquetados con la edición de 2007 de la Norma NFPA 1971 no pueden estar bajo el control del

fabricante. FEM S. A. (fabricante) recibió la certificación para la edición de 2013 de la Norma NFPA

1971 el 19 de junio de 2013. Antes de esa fecha, ellos todavía podían fabricar (sic) y etiquetar los trajes

con la edición 2007 de la Norma NFPA 1971, (VER ANEXO 3, documentos emitidos por ente certificador

UL los cuales se aportan apostillados y con traducción oficial. Asimismo, se aporta criterio técnico de

FEM S. A.)”. Reiteran el compromiso también indicado en la nota del fabricante FEM S. A. (adjunto al

ANEXO 3 del escrito de apelación), de entregar el objeto con la última versión de la norma 2013 y

aseguran que, si bien es cierto para el mes de mayo de 2013, remitieron una muestra del equipo con la

norma NFPA 2007, el fabricante obtuvo su certificación de la Norma NFPA 1971 edición 2013 el 19 de

junio de 2013, por lo que existe compromiso expreso e indefectible de entregar equipos con la norma

vigente NFPA 2013, en caso de resultar adjudicatarios, según lo dispuesto en el punto cartelario que

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indica al adjudicatario la obligación de entregar equipos que cumplan con la normativa vigente, aparte del

sustento jurídico del numeral 197 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Como

argumento adicional, indican que no procede aplicar la vigencia de la norma sólo para los cascos, botas,

guantes y capuchas, cuando la misma NFPA 2007-2013 aplica para todos los bienes incluidos en el cartel

de la licitación de interés. Pues cuando la Administración permitió dicho compromiso de entrega de bienes

con la norma vigente (botas, capuchas, cascos), debe permitirlo también para el Renglón 4 que es objeto

de la presente apelación; 2) Como un segundo aspecto alegado en la oferta base 2, la apelante argumenta

que la Administración determinó erróneamente, que su oferta base 2 incumplió con el peso de materiales

de la barrera térmica y cubierta exterior de la tela, por lo que adjunto al escrito de apelación ANEXO 3,

aportan el criterio técnico experto del fabricante, donde se aclara que no existe “Advance” en dos pesos

diferentes para el caso de la cubierta exterior, ni tampoco existen dos pesos distintos para la Barrera

Térmica Aralite NP. Situación que aduce la apelante, lo deja claro el fabricante FEM S. A., como también

el fabricante de telas en su nota. Que llama la atención, que la adjudicataria del Renglón 4, ofreció los

mismos materiales para la cubierta externa (Advance) y para la Barrera Térmica (Aralite NP), y en dicha

plica la Administración no señaló incumplimiento alguno cuando en buena tesis debería de existir idéntica

situación (Ver Anexo 1 del escrito de apelación). Aparte que, las muestras de la adjudicataria no muestran

etiquetas de peso, pero están fabricadas con las mismas telas, por lo que debe existir mismo peso de telas.

Para este hecho ofrecen el peritaje experto en una eventual audiencia oral que podrá demostrar y probar

que las telas de fabricación de ambos equipos (Advance y Aralite NP) son de igual peso. Esto adicional a

la nota del fabricante de los equipos FEM y Honeywell (Anexos 1, 2, y 3 del escrito de apelación); 3) En

un tercer aspecto, referido al supuesto incumplimiento de las costuras triples, afirma la apelante que el

cartel señalaba con claridad que las costuras debían ser triples o dobles con Overlock, por ello aportó las

muestras con costuras dobles y con overlock, por lo que no existe incumplimiento alguno. Sobre el tercer

extremo alegado.- Los supuestos incumplimientos graves en la oferta correspondiente al Renglón N°

4 de la Adjudicataria Prevención y Seguridad Industrial, S. A.- Asegura la apelante que dicha oferta

incumplió con tres requerimientos cartelarios. Estos refieren a: 1) Incumplimiento en la fabricación del

cuello. Que este incumplimiento normativo afecta la seguridad del usuario. Y no es procedente evaluar la

capa en conjunto con el cuello, porque para efectos cartularios es un ítem independiente (se remite al

anexo 1 del escrito de apelación, prueba fotográfica); 2) Sobre el incumplimiento de las bolsas. Que el

cartel fue claro en especificar la obligatoriedad de pliegues en las bolsas. Y la muestra de la adjudicataria

cuenta con fuelles pero no con pliegues como lo solicita el pliego, mientras que su muestra si incluye los

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pliegues y esto trajo costos aparejados (Ver Anexo 1 del escrito de apelación); 3) Sobre el equipo de la

adjudicataria, alega que está hecho de las mismas telas que el cotizado y mostrados por su representada,

por lo que el incumplimiento de los pesos en las telas debe ser evaluado de conformidad con el principio

de igualdad (Se remite al anexo 1 del escrito de apelación). Que su pretensión radica en que se anule el

acto de adjudicación del Renglón 4, dictado por la Administración licitante a favor de la empresa

Prevención y Seguridad Industrial, S. A., para que prevalezcan los principios de igualdad, transparencia,

seguridad jurídica y libre competencia. Concretamente, solicita que se declare que la oferta de SONDEL,

S. A., para el Renglón N° 4 no presenta vicios que sirvan de motivos para justificar su exclusión, y por

ende que se le readjudique la licitación recurrida. En la audiencia especial, la apelante SONDEL, S. A.,

responde que habiendo encontrado similitud en las argumentaciones presentadas por la adjudicataria como

por la Administración en respuesta a la audiencia inicial, se referirá a ellas en un solo apartado. Que

respecto a la oferta base 1, la Administración confunde criterios, pues al decir que acepta una construcción

de manga tipo Ranglan, es 100% inherente que el diseño debe contar con la costura que dicen “no se

permite”. Esto no se aclara pues se debe aducir que al aceptarse solo los modelos back pleats y Ranglan,

cualquier otro modelo diferente no deberá tener esa costura. El diseño Ranglan desarrollado por sus

fabricantes coincide con el diseño de la capa ofertada, según se desprende de la prueba aportada con el

escrito del recurso. Aparte, las definiciones de la manga Ranglan pueden encontrarse en la página web

http://crocetex.com/fashion/185-manga-raglan, y en las mismas se deja claro que la afirmación de la

Administración en su respuesta a la audiencia inicial, referida a que el diseño es un diseño NO permitido

en el cartel, es falsa, pues ellos mismos transcriben lo que dice su cartel “…tipo ranglan o acordeón”.

Afirma que es falso que el diseño “Ranglan” incluya fuelles, para ello aporta imágenes visibles en anexo 1

del escrito de apelación. Aparte, en el cartel, la Administración licitante al referirse sobre este aspecto

indica: “Esto para minimizar que la capa se levante al levantar el brazo por encima de la cabeza”, y en

esta afirmación habla de fuelles para expansión de la axila que no fueron pedidos en el pliego original, ni

tampoco solicita el cartel original que la axila deba expandirse. Además, estas características no son

propias del diseño que solicita. Las imágenes aportadas por sus fabricantes en la nota adjunta al escrito de

la audiencia especial, ilustran la diferencia entre un diseño Ranglan y uno Back Pleats, diseños que fueron

aceptados en el cartel, y que cumplen con la función de minimizar la elevación de la capa. Al decir los

bomberos, textualmente, que “sobre este diseño de costura triple…tal hecho obedece a que con este

dispositivo de confección se elimina el riesgo de desplazamiento de la falda cuando el bombero debe

levantar los brazos en la atención de las emergencias, para de esta manera garantizar integralmente la

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seguridad humana del operario”, no es cierto que “NINGUN” diseño “ELIMINE” el riesgo de

desplazamiento de la falda, pues se puede verificar que el diseño Ranglan, el acordeón o el back pleats no

logran eliminarlo solo minimizarlo, y “TODOS” los 3 diseños garantizan integralmente la seguridad

humana, pues de no ser así no contarían con la certificación de cumplimiento con la Norma. Agrega que la

Administración señaló en su respuesta a la audiencia inicial: “es importante destacar que el diseño de

costura al centro de la axila, de ninguna manera se puede validar como el sistema de costura sustitutiva

que dispone el cartel”, y al respecto, aclara que, según sus fabricantes, la costura en el diseño Ranglan no

queda al centro de la axila (Ver folios 238-241 del expediente de apelación). Al solicitar que el diseño

puede ser Ranglan no se puede obviar que la costura, aunque no queda en el centro de la axila, deberá

estar ahí pues es parte del diseño que los Bomberos solicitan. Que al quedar sin efecto dicho

incumplimiento cartelario, la oferta base 1 de SONDEL cumple al 100%, situación que los coloca en un

plano superior a la adjudicataria. En relación a la oferta base 2, y atendiendo los señalamientos

desarrollados por la Administración en respuesta a la audiencia inicial, asegura que existe un juego de

palabras entre la “última” norma y la norma “vigente”, tanto por parte de la Administración como de la

adjudicataria, y lo evidente es que para los efectos del cartel se debe hablar de vigencia. La muestra

“Morning Pride” certificada bajo la normativa NFPA 1971-2013, y la de FEM S. A., certificada bajo

NFPA 1971-2007, corresponden a dos fabricantes independientes y ahí se origina la diferencia de la

vigencia. Que la no uniformidad de criterio de la Administración hace innecesario solicitar la aclaración,

pues era claro que al aceptar que los otros implementos pudieran venir con etiqueta 2007, habla por sí solo

de que la Administración conoce que la norma entra en rigor en fechas posteriores a la apertura. El cartel

solicita que “Cumple con la última versión de la Norma NFPA 1971…”, y la muestra aportada por

SONDEL, S. A., cumple con la última versión de la norma, y no se estaría dando ventaja bajo ninguna

circunstancia pues el Certificado UL aportado tiene vigencia hasta agosto 29 del 2013 y los materiales,

diseño y demás componentes de la capa no tienen que variar para alcanzar el cumplimiento que solicita el

cartel. La apelante, hace una diferencia entre los conceptos cumplimiento y certificación, y al respecto

asegura que sus prendas cumplen. Señala que al no haber presentado la certificación con la norma NFPA

1971-2013 al momento de la apertura, se debe a un tema del procedimiento normal permitido por la norma

bajo el cual el fabricante tiene tiempo hasta el 29 de agosto para adquirir su certificado. Durante el lapso

que transcurre desde que la norma es aprobada hasta que adquiere el 100% de su rigor, los fabricantes que

aceleran su proceso la pueden obtener antes (Caso de Morning Pride, base 1), y otros con más tiempo

(como el caso de FEM S. A., base 2), pero esto no significa que el equipo aportado como muestra esté

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fuera de norma. Durante este lapso de tiempo, la norma aprobada es la 2013, y los fabricantes pueden

certificar sus equipos bajo esta norma y la vigente que es la 2007, la cual mantiene toda su vigencia hasta

agosto de 2013 como lo señala el ente certificador UL. Que la Administración al reconocer a UL como

ente certificador, acepta que es una autoridad en la materia, así reconoce con autoridad suficiente para

emitir un criterio experto válido y fundamental para el tema tratado. Que no existe un criterio experto

superior al de UL que permita sostener la descalificación de su oferta base 2. Que de los incumplimientos

que fueron motivo de la exclusión de la oferta base 2, la Administración, en respuesta a la audiencia

inicial, se allana, y esto se debe a que encontró los argumentos técnicos del ente certificador UL

procedentes. Que el cartel solicitaba certificados de UL y de ISO 901-2008, mismos que fueron aportados,

siendo que se confirmó la vigencia de UL, confirmado por el mismo UL, no existiendo prueba superior

por parte de la Administración licitante, que desacredite lo dicho por el ente certificador. Que el recurso

planteado, no pretende variar el objeto contractual y menos objetar en tiempo precluido. Tampoco se está

pidiendo rectificar nada. La pretensión del recurso está en señalar que de ser adjudicataria, entregará

equipos con norma vigente, y que por ser esta fecha posterior al 29 de agosto de 2013, estos tendrían que

ser bajo NFPA 1971-2013, lo que no representa ventaja indebida pues la Administración no es explícita en

decir que la norma a cumplir debe ser la NFPA 1971-2013, así que el traje sería idéntico a las muestras

aportadas (Base 1 o Base 2), no hay ventaja indebida ni variación del objeto contractual, sólo que las

Normas que rigen la fabricación de los trajes no permiten que sean fabricados bajo la norma 2007, al

haber salido de vigencia el 29 de agosto de 2013. Las muestras son idénticas a lo cotizado, pero aclaran,

que se entregará el elemento trascendental para la Administración licitante. Adjuntan, nuevamente,

documentos de sus fabricantes, para confirmar su cumplimiento, y así dejar sin fundamento lo señalado

por la Administración y la adjudicataria en contra de su recurso. La apelante no contesta la audiencia

final, siendo que fue debidamente notificada. La Adjudicataria contesta la audiencia inicial en tiempo, y

sobre los agravios esgrimidos por la apelante desarrolla antecedentes del procedimiento, remitiendo a lo

requerido en el capítulo I. Aspectos Técnicos, Aparte I. Descripción del Requerimiento, Renglón N° 4

“Conjunto de equipo de protección personal para bombero estructural (compuesto de capa y pantalón con

tirantes), en el detalle de características de las capas, y características técnicas de los pantalones, del cartel

que según cita textualmente, se estableció lo siguiente: “(…)

Renglón Descripción Cantid

ad

4 Conjunto de equipo de protección personal para bombero estructural 350

10

(compuesto de capa y pantalón con tirantes)

Sobre las costuras del conjunto: para las capas como para los pantalones las costuras pueden ser

también dobles y con overlock. Características de las capas. 1. Capa de protección personal contra el

calor radiante o llama directa del Bombero estructural. 2. Debe cumplir con la última versión de la

norma NFPA 1971 “Estándar en el Conjunto de Protección para el Bombero Estructural”, Certificado

UL y Manufacturadas bajo el Sistema de Gestión de Calidad ISO 9001:2008. Características técnicas de

los pantalones: 1. Pantalón para protección contra el calor radiante o llama directa del bombero

estructural. Debe cumplir con la última versión de la norma NFPA 1971 “Estándar en el Conjunto de

Protección para el Bombero Estructural” Certificación UL y manufacturado bajo el sistema de gestión de

(…)”. Al respecto, señala que, adicionalmente, como requisito de admisibilidad, el cartel solicitó la

presentación de muestras idénticas al producto cotizado, en la cláusula del capítulo I. Aspectos Técnicos,

aparte IV. Requisitos técnicos para el oferente, inciso G, Muestras (Ver folios 813 y 814 del expediente de

contratación). En relación a lo descrito, indica la adjudicataria, que el cartel de la licitación recurrida no

recibió ningún recurso de objeción y como único factor del sistema de evaluación se estableció el precio

(ponderación 100%), por lo que la adjudicación del concurso recaería en la oferta de menor precio (por

renglón) que cumpliese con todos los requisitos de admisibilidad. Y al respecto, del “Cuadro resumen de

precios” incluido en el “análisis formal de ofertas”, se valoró que la oferta N° 8 de Prevención y

Seguridad Industrial, S. A., resultó ser la cotización de menor precio para el Renglón N° 4 (Ver folio 630

del expediente de contratación). Que dentro de los actos preparatorios del procedimiento de contratación,

la apelante, mediante escrito de fecha 17 de junio de 2013, presentó observaciones a la Administración

licitante (Ver folios 679-693 del expediente de contratación), relacionadas con el estudio técnico y

recomendación de adjudicación emitido a esa fecha por la Unidad Técnica de Análisis, siendo atendida

dicha gestión, mediante el oficio CBCR-018828-2013-dob-00344 de fecha 19 de junio de 2013 (Ver folios

694-700 expediente de contratación). Que el análisis técnico definitivo realizado por la unidad técnica

especializada del Cuerpo de Bomberos, se dio mediante el oficio CBCR-020918-2013-PRB-00783 de

fecha cinco de julio de dos mil trece (Ver folios 768-781 del expediente de contratación). Y que de dicho

análisis surgió el acto de adjudicación publicado en el en el Diario Oficial La Gaceta del 12 de julio de

2013, el cual confirmó la adjudicación del Renglón 4 sobre la oferta N° 7 de la empresa Prevención y

Seguridad Industrial, S. A. por un monto de $338.959,60 (dólares de los Estados Unidos de América). Que

en concreto para referirse a los alegatos de la apelante, indica que el recurso de la apelante versa sobre dos

supuestos: 1-“…los argumentos que la Administración utilizó para descartar las ofertas de mi

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representada (…) carecen de validez y fundamento (…) y se apartó de los parámetros dictados por el

fabricante y de las entidades certificadoras de este tipo de equipo…”, y 2) Que “…la oferta adjudicada

presenta incumplimientos graves que la Administración no valoró…”. Que en dichos alegatos, la apelante

omite aportar los elementos o razonamientos que le permitan probar sus alegatos, pues los mismos se

apoyan en simples afirmaciones subjetivas sobre un criterio parcializado del oferente y/o fabricante que

pretende obtener una ventaja indebida, al margen de los requisitos de admisibilidad del cartel, el cual no

ha logrado desarrollar la tesis de forma lógica o al menos descriptiva para pretender resultar readjudicada

en el ítem cuatro. Que esta División debe valorar, al amparo del numeral 100 inciso i) de la Ley de

Contratación Administrativa, el aspecto de que la apelante trata de fundamentar los presuntos

incumplimientos graves en su oferta en tan solo 12 líneas del recurso cuando, en un alegato dirigido a que

se le descalifique,; por ende, considera que la apelante busca entorpecer o retrasar el procedimiento de la

contratación, introduciendo hechos falsos en el recurso, tratando de inducir a error a la Administración, en

perjuicio del interés público. Que por demás, la apelante no ostenta legitimación para resultar

adjudicataria del Renglón N° 4 recurrido, pues no logra acreditar su mejor derecho. En respuesta a los

alegatos en concreto, y sobre el incumplimiento de la apelante con la muestra de la última versión de la

norma NFPA 1971, indica que el cartel de la licitación recurrida, requería a los oferentes la última versión

de la norma NFPA 1971, y complementariamente a ese aspecto solicitó como requisito de admisibilidad

para el ítem 4, la presentación de muestras idénticas al producto cotizado, bajo el apercibimiento que se

tomaría “como absolutamente fehaciente, para la valoración de las prendas, la información incluida en la

etiqueta de fabricación y sobre la confección que ostente, todo según la muestra presentada”. Que el

requerimiento cartelario de presentar muestras que cumplieran con la última versión de la norma NFPA

1971 no fue objetado en la etapa respectiva, lo que se da por aceptado por todos los participantes. Tesis

que argumenta, ha sido avalada por la Contraloría General, al resolver mediante la resoluciones R-DCA-

277 y DCA-1476 ambas del año 2011, el tema de la etapa procedimental oportuna para objetar

requerimientos cartelarios. Aclara para el caso particular que, el sentido común permite ver que la palabra

“última” no es sinónimo de “Vigente”, remitiéndose para ambos conceptos al Diccionario de la Real

Academia Española (Vigésima segunda edición) (Ver folio 200 del expediente de apelación). También se

resalta el hecho de que la apelante en su oferta base 1, para el Renglón N° 4, aportó una muestra con la

norma NFPA 1971 edición 2013, por lo cual se determina que dicha empresa apelante, tenía

conocimiento, de previo al acto de apertura de ofertas, que la última versión de esa norma es la edición

2013, así también confirmado por el oficio CBCR-018828-2013-dob-00344 de la Administración licitante,

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al hacer notar ese mismo aspecto en la aclaración que le pidiera la apelante mediante su oficio de fecha 17

de junio de 2013. Que aún y cuando, la oferta de la apelante en la oferta base 2, para el Renglón N° 4,

ocupa el segundo lugar en precio dentro del cuadro resumen de ofertas, lo cierto es que aportó muestras de

equipos de la norma NFPA 1971 de la versión 2007, confirmado así en el propio recurso de apelación,

donde aclara la apelante que de resultar adjudicataria entregaría un producto distinto a la muestra aportada

para el análisis técnico, o sea “equipos con la norma vigente NFPA 2013” (Ver folio 89 del expediente de

apelación). Que la oferta N° 8 de Prevención y Seguridad Industrial S. A. ocupa el primer lugar en precio,

según el cuadro resumen de ofertas, pero no obstante, también fue descalificada por presentar una muestra

con la norma NFPA 1971, edición 2007 (Ver folio 639 del expediente de contratación administrativa).

Por otro lado, participó para el Renglón N° 4 con la oferta N° 7, la cual fe adjudicada, y valorada en todos

los extremos que según la apelante son incumplimientos graves, a los cuales se referirán a continuación: 1)

sobre el incumplimiento del cuello: asegura que la apelante no aporta elementos adicionales a los ya

valorados por la Administración licitante, mediante los oficios CBCR-018828-2013-DOB-00344

(“Aclaraciones del estudio técnico-Licitación Pública 101307 Equipo de protección personal”), en donde

se refirió a todas las observaciones planteadas por la apelante SONDEL, S. A., en su nota de

observaciones de fecha 17 de junio de 2013, citada supra. Que en el recurso la apelante se limita a decir:

“Esto es un incumplimiento normativo porque afecta a todas luces la seguridad del usuario. No es

procedente evaluar la capa en conjunto con el cuello porque para efectos cartelarios es un ítem

independiente…”. Y al respecto, la Administración licitante le respondió: “3. Zona del cuello de la capa

marca Veridian-Renglón N° 4: Como se confirmó en el estudio técnico, la construcción de cuello de la

capa como se requirió en cartel (con doble capa externa, además de una capa térmica y una de

humedad), es un aspecto que incumple parcialmente y no como falta grave, por cuanto la función del

cuello de la capa, es primordialmente proteger la zona de nuca y cuello del bombero en conjunto con una

serie de dispositivos de seguridad como son: la capucha y el cobertor de casco, como se muestra en

fotografías adjuntas”. Sobre el particular, aclara que el cartel para el cuello de las capas exigía: “Debe

estar fabricado con 4 capas, 2 externas de Advance o material superior y 2 interiores (Barrera Térmica y

de Humedad)”. Y al respecto, la norma NFPA 1971 edición 2013, sección 6.1.9.3.2 indica que el cuello

debe consistir de una capa exterior, una barrera térmica y una barrera de humedad o un compuesto de

materiales que cumpla con los requisitos estipulados en la sección 7.1 de la norma NFPA 1971, edición

2013 (el subrayado es del original). Y que el cuello de la marca Veridian ofertada por su empresa en el

Renglón 4 es fabricado por un compuesto en el cuello que supera las especificaciones técnicas del cartel

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sin alterar el objeto contractual (Conjunto de Protección Personal). Así, reitera que si existió un elemento

que no fue valorado por la Administración, este no fue un elemento aportado en el transcurso del proceso,

y que su oferta de acuerdo a la calificación sí cumplió en forma integral con lo solicitado en el ítem 4

alegado y, la aclaración expresada por la Administración ante las observaciones de la apelante, durante el

análisis de las ofertas, evidencia que de existir un presunto incumplimiento este es parcial, y como tal

resulta intrascendente para descalificar su oferta, según lo expresado por la propia Administración.

Contrario a los incumplimientos de SONDEL, S. A., que adjunta prueba documental del fabricante de la

marca Veridian ofertada y adjudicada, donde se garantiza su cumplimiento en un 100% sobre los

requisitos del cartel relacionados a esta característica del cuello alegada por la apelante (Ver folios 209 al

216 del expediente de apelación). 2) Sobre el incumplimiento de las bolsas: que la apelante se limita a

señalar en su recurso de apelación: “…La muestra del adjudicatario cuenta con fuelles pero no con

pliegues como lo solicita el pliego…”. Y sobre este extremo, la Administración dejó claro, por un lado,

que el sobreprecio del diseño del bolsillo, es una condición que compete a la apelante oferente, en segundo

lugar, que el objeto de compra es la capa como parte de un conjunto y no únicamente los bolsillos, así este

aspecto a valorar es de proporcionalidad, sin perder de vista la finalidad pública perseguida. Que la bolsa

de la capa refiere a un estilo de diseño propio de otro fabricante que también se ajusta al requerimiento del

cartel, y de ahí que la Administración estimó que sí cumple con el cartel. 3) Sobre las telas del equipo

del Renglón 4 ofertado: responde que la oferta N° 7 de la adjudicataria Prevención y Seguridad

Industrial, S. A. cotizó equipos que cumplieron este aspecto, y en relación al mismo, la apelante en su

discurso recursivo no brinda mayor información, ni aporta prueba fehaciente que le permita acreditar

algún incumplimiento por parte de la adjudicataria sobre dicho aspecto, por ello carece de fundamento

válido y se debe rechazar dicho argumento. Asegura que la empresa adjudicataria Prevención y Seguridad

Industrial, S. A., ha cumplido con el renglón 4, que en el informe técnico se recomendó su adjudicación

para el renglón 4, y contrario a ello, no ha podido la apelante acreditar que haya cumplido con todos los

requisitos del cartel para el renglón 4, ya que la muestra aportada no es de la norma NFPA 1971-2013,

hecho que aceptó al ofrecerle a la Administración licitante que de resultar adjudicataria le entregaría la

norma con la versión 2013. Situación que no puede aceptarse legalmente pues es contraria al principio de

igualdad, pues la muestra era un requisito de admisibilidad del cartel a valorar por la Unidad Técnica

Especializada, hecho que debe respetarse, según las reglas del cartel “…En un mismo concurso los

participantes deben ser tratados y examinados bajo reglas similares…”. En caso de aceptarse la propuesta

de la apelante de entregar un equipo con la última versión de la norma 2013 distinto al de la muestra

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aportada, se le estaría dando una ventaja indebida de frente a otros oferentes, incluso a la oferta N° 8 de la

adjudicataria que a pesar de tener el mejor precio en el Renglón cuestionado, por incumplir con la norma

versión 2013 de cita, quedó excluida, y por consiguiente, de acogerse la propuesta de la apelante debe

permitírsele a la oferta N° 8 aportar una nueva muestra con una certificación del fabricante de los equipos.

Concluye que la oferta de la adjudicataria resultó la más beneficiosa para los intereses de la

Administración, al haber cumplido con todos los requisitos cartelarios y obtener el 100 % en el factor de

evaluación. Aunado a ello, aportaron las muestras cumpliendo con el cartel, desde la presentación de la

oferta, garantizando que son idénticas al producto final que será entregado, siendo que por demás cuentan

con todas las garantías de fabricación y funcionalidad para satisfacer el objeto contractual. Sobre los

alegatos de la apelante SONDEL, S. A., asegura que son temas precluidos y no pueden ventilarse en un

recurso de apelación. Que la apelante entra en contradicciones porque presenta la oferta N° 6 base 1 con la

última versión de la norma 1971-2013 y por otra parte en la oferta N° 6 base 2 incumple, al presentar

equipo de la versión de la norma 2007, aceptando el incumplimiento pues ofrece que de resultar

adjudicataria entregaría la norma versión 2013. Aclara que el requisito de la certificación de la norma

1971-2013 no consiste en una etiqueta o calcomanía que se otorga a una empresa para que se adhiera

libremente al producto que ya contaba con la edición 2007, pues los trajes cambian en cuanto a

fabricación y diseño, lo que la apelante ha dejado en evidencia dentro de este recurso que las muestras

aportadas no se ajustan al producto final cotizado y por ello debe mantener la exclusión de su oferta. Este

criterio expuesto lo fundamenta con la resolución RC-572-2002 del 3 de setiembre de 2002, referida al

incumplimiento de especificaciones técnicas en las muestras. Señala que la apelante ha tratado en el

presente recurso de introducir hechos falsos para descalificar la oferta adjudicataria, variando las

condiciones de su oferta inicial, pero lo más grave ha sido tratar de desvirtuar los requisitos de

admisibilidad del cartel, a sabiendas de que la Administración licitante, es la que mejor conoce sus

necesidades para satisfacer el interés público. Agrega que la Administración licitante ha sido seria en las

decisiones que tomó dentro de la licitación recurrida, pues su experiencia en el campo es amplia, y tiene

respaldo de una ley de la República, Ley N° 8228. Que la Dirección Operativa de la Administración

licitante es el ente con mayor experiencia reconocida por su especialidad en prevención y/o el combate de

incendios, incluyendo el conocimiento sobre los requerimientos y funciones para los equipos de

protección de personal. Solicita se rechace de plano el recurso interpuesto contra el Renglón N°4 del

cartel, por la empresa SONDEL, S. A., al carecer de legitimación y por improcedencia manifiesta, pues

resulta materialmente imposible demostrar un mejor derecho sobre la adjudicación al ser la mejor

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propuesta de la apelante inelegible bajo el sistema de calificación que fijó el cartel. Aparte, carece de

fundamentación por cuanto no aportó nuevos argumentos a los ya evaluados por la Administración

licitante. En respuesta a la audiencia final, la adjudicataria concluye que su oferta es la más beneficiosa,

por así confirmarlo la Administración, al decir que cumple con todos los requisitos técnicos en cuanto a

composición, desempeño, seguridad del usuario y funciones relativas con la norma 1971-Edición 2013.

Que el aspecto relacionado con el supuesto incumplimiento del cuello del conjunto del Renglón 4, fue

declarado por la Administración en su audiencia inicial, que no observa severos incumplimiento y por ello

ratifica el acto de adjudicación recurrido. Hecho que fue también sustentado por el fabricante del conjunto

del Renglón 4, lo que desvirtúa lo alegado por la apelante. Insiste que la apelante ha traído a discusión en

el presente recurso aspectos que ya están precluídos, como son el no haber pedido aclaración en el tema de

la versión de la norma 1971 y el requisito de admisibilidad para presentar muestras idénticas al producto

cotizado desde el momento de la oferta. Que en su audiencia especial, la apelante deja ver una única

interpretación, contraria a la lógica, sentido común y sano juicio, la cual no comparten las otras partes del

procedimiento, por cuanto obedece a la pretensión individual de ajustar a su conveniencia lo

preestablecido en el pliego de condiciones, desvirtuando el requisito en una etapa posterior al acto de

apertura de ofertas. Y que para el caso particular del cartel, al hablarse de vigencia, debía entenderse que

era “la última versión de la norma NFPA1971, o sea la del año o edición 2013. En igual sentido, señala la

adjudicataria que la apelante en su escrito de respuesta especial, deja una vez más evidencia que conocía

del requerimiento del cartel en el Renglón 4, por cuanto ofertó la base 1 con la última versión de la norma,

y con la base 2 otra edición 2007. Que lo grave de acogerse la propuesta de la apelante surge en razón de

los precios ofertados en ambas bases de la oferta N° 6 por cuanto, el mejor precio de la apelante de frente

a la adjudicataria se encuentra en la base 2 que es donde cotizó con la norma NFPA 1971-edición 2007,

costo que se diferencia en $38.500,00 (dólares de los Estados Unidos de América), del precio cotizado en

la base 1 que contaba con la última versión de la norma 2013, y visto que la apelante está ofreciendo dar

equipo certificado con la última versión de la norma 2013, no solo se estaría incumpliendo con el

requisito de la muestra, sino que se estaría otorgando una ventaja indebida por cuanto se facultaría al

oferente apelante variar la estructura de costos o del precio cotizado, posterior a la fecha de apertura de

ofertas, quien, con tal de resultar adjudicado estaría dispuesto a entregar un bien que cumpla con la norma

versión 2013 de mayor costo al originalmente cotizado, o sea la versión 2007. Que los alegatos de la

apelante han sido atendidos, siendo que la Administración y su empresa adjudicada han fundado con

criterios objetivos la posición de que el acto de adjudicación se encuentra bien fundamentado. Por lo

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expuesto, solicita se rechace el recurso de apelación de SONDEL, S.A., por falta de legitimación,

improcedencia manifiesta y fundamentación. La Administración, en respuesta a su audiencia inicial,

señala que de conformidad por lo dispuesto en el cartel para el Renglón N° 4 de la licitación de interés, el

Comité de Adjudicaciones del Cuerpo de Bomberos acordó adjudicar a la Oferta N° 7, de Prevención y

Seguridad Industrial, S. A. (PS Industrial, S. A.), dicho Renglón 4 “Conjunto de equipo de protección

personal para bombero estructural (compuesto de capa y pantalón con tirantes)”, por cumplir con los

aspectos formales y requerimientos técnicos requeridos, aparte que, obtuvo el mayor puntaje que

corresponde a 100 puntos en la tabla de calificación (folio 760 y 782-785 del expediente de contratación).

Asegura que los aspectos recurridos son esencialmente técnicos, por lo que se incorpora al expediente, el

oficio consecutivo CBCR-026481-2013-OPB-00604, en el cual se vierten las consideraciones de índole

técnica, emitidas por la Dirección Operativa. Sobre los alegatos de SONDEL, S. A, la Administración,

responde que ha analizado los mismos, y que la oferta de PS Industrial cumplió con todos los aspectos

esenciales y las bases del concurso, razón por la cual no procedería su descalificación, con lo cual

considera debe confirmarse su adjudicación para la licitación recurrida, por cuanto es la mejor forma de

satisfacer el interés público y del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. Así, los argumentos de

la apelante contra la adjudicataria no son de recibo por parte de la Administración. Ya en concreto, entra a

analizar los extremos alegados, y sobre el aspecto de la descalificación de la oferta base 1 “capa

marca Ranger”, por el tipo de costuras debajo de la axila, señala que: 1) en este extremo, la apelante

ha señalado que dicho requerimiento no está incluido en la norma NFPA 1971, y por ello no se apegó a lo

dispuesto en el cartel, según lo confirma el estudio técnico y la muestra de la capa aportada para el análisis

de las características técnicas requeridas, donde se encuentra que la capa ofertada por la apelante es una

capa con costura al medio de la axila, siendo que el cartel, expresamente, solicitó: “(…) no podrá tener

costura en el centro de la axila (resaltado no es del original), sino debe ser construida mediante dos

costuras laterales triples (back pleats) (tipo Ranglan o acordeón) (…)”, y la apelante no cumplió con este

requerimiento del cartel, al aportar un diseño específicamente no permitido en el cartel. Para la

Administración, no se puede confirmar que la costura de la axila en la capa ofertada es del tipo “Ranglan”

o acordeón por cuanto ese tipo de confección incluye fuelles para la expansión de la axila en el

movimiento de rotación o levantamiento de los brazos y la costura al centro de la axila de la capa de la

apelante, según lo verificado con la muestra, es completamente “plano”, lo que no permite la extensión a

nivel de axila. No obstante, de la documentación aportada por la recurrente, como prueba para sustentar su

recurso, particularmente en la fotografía del fabricante Honeywell de la capa Ranger, la Administración

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observa como efectivamente se cumple con lo solicitado en el cartel, en cuanto a que la capa Ranger

dispone de un accesorio que reduce la elevación de la capa al momento de que el bombero suba los

brazos. Y en ese sentido, confirma que dicho fabricante puede suplir la necesidad de la Administración

licitante para el objeto en cuestión. Sobre este mismo aspecto, indica que el diseño de costura triple

ubicada en la sección de la capa que protege la axila, si bien no está específicamente considerada en la

norma NFPA 1971, como lo señala la apelante, tal hecho obedece a que con este dispositivo de confección

se elimina el riesgo de desplazamiento de la falda de la capa cuando el bombero debe levantar los brazos

en la atención de las emergencias, lo que garantiza integralmente la seguridad humana del operario. Esta

justificación la motivó para apartarse en lo específico de la norma en cuestión, en cuanto a diseño de

confección, con sustento en lo que este Ente Contralor ha manifestado respecto a que no todas las

cláusulas cartelarias están justificadas en razones técnicas, pues también pueden haber motivos de

conveniencia y necesidad de la Administración, como este aspecto tan básico e importante para la

seguridad humana. Asegura la Administración, que el diseño de costura al centro de la axila no puede

validarse como el sistema de costura sustitutiva que dispone el cartel, en razón de que se especificó,

integralmente, en la cláusula que no es permitida dicha forma de construcción. No obstante, en la etapa de

estudio técnico, valoradas las ofertas en igualdad de condiciones, aún y cuando se encontró que la capa

Ranger ofertada por la apelante en la base 1, tenía un defecto en la confección de la costura de la axila, no

se considera trascendente como para poner en riesgo la seguridad del usuario o bien perder la

funcionalidad del equipo, ya que con dicha costura el desplazamiento de la falda de la capa es muy sutil, y

en aras de conservar la oferta, acepta la oferta base 1 como elegible. Pues ésta en conjunto con la oferta de

PS Industrial, son las dos propuestas que más favorecen el interés del Benemérito Cuerpo de Bomberos de

Costa Rica. Ofertas que, por presentar incumplimientos leves no ameritan su descalificación y por ello, se

sometieron al sistema de evaluación. Expuesto lo anterior, afirma la Administración licitante que no lleva

razón la apelante, en el sentido que su oferta no fue analizada a la luz del numeral 66 del Reglamento a la

Ley de Contratación Administrativa, mismo que instituye la importancia de analizar integralmente la

oferta. Sobre la teoría de los defectos intrascendentes, destaca el contenido del numeral 83 del Reglamento

a la Ley de Contratación Administrativa, el cual reza, en lo conducente: “Los incumplimientos

intrascendentes no implicarán la exclusión de la oferta, pero así deberá ser razonado expresamente en el

respectivo informe (…)”. 2) En cuanto a los incumplimientos de la oferta base 2 “Conjunto de

protección personal marca FEM S.A.”. Primer extremo.- Sobre el incumplimiento de la apelante

con la última versión de la norma 2013. Se indica que se desestimó la oferta N° 6-base 2 porque se

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encontró que la muestra aportada en la capa y el pantalón del Renglón N° 4, correspondía a la norma

NFPA 1971, versión 2007, cuando lo que solicitó el cartel fue la última norma NFPA-1971 que es la del

año 2013. Sobre este particular, la Administración resalta que la muestra para el conjunto (capa y

pantalón) marcas Morning Pride y Ranger ofertada en la base 1, si cumplió con lo solicitado en el cartel en

cuanto a que son de la última versión de la norma 1971-2013, mientras que en la oferta base 2, marca

FEM S. A. las prendas cuentan con la versión de la norma anterior, es decir la del año 2007, que aunque

vigente hasta el 28 de agosto de 2013, no era la que requería el cartel debido a que también requería las

muestras. En consecuencia, rechaza la propuesta de la apelante sobre entregar muestras con vigencia de la

norma en fecha posterior a la apertura, dado que dicha condición debió ser observada en la etapa

procedimental correspondiente que es la de objeción al cartel, de manera que, dicho requisito técnico,

aduce, se consolidó como de cumplimiento obligatorio, y no podría la Administración obviarlo durante el

análisis de estudio de ofertas, pues ello implicaría una clara desventaja para el resto de proponentes en

concurso, quienes presentaron oportunamente la muestra con la norma requerida, de manera que se

confirma el incumplimiento del oferente en este extremo para la base 2 y no se recalifica el defecto como

una omisión intrascendente. Adicionalmente, señala que en este extremo, la apelante, remite a la nota de

compromiso por la cual la Administración modificó el cartel, a petición de los oferentes, incluido

SONDEL S. A., pero únicamente para los renglones N° 1 “Casco estructural”, N° 2 “Botas estructurales”,

N° 3 “Capuchas”, y en la etapa procedimental correspondiente, donde se aclaró que para dichas líneas el

posible adjudicatario debía entregar los artículos con la última norma NFPA 1971-2013, aún y cuando la

muestra no lo tuviera impreso en sus etiquetas. Por tal motivo, visto que la apelante no validó la

presentación de nota de compromiso para las capas y pantalones del Renglón N° 4, como bien lo hizo con

otros renglones, no procede aplicar dicha aclaración para el Renglón N° 4 con el recurso de apelación,

porque ello implicaría dar un trato desigual a los oferentes que sí cumplieron con el requisito, incluido

SONDEL S. A., en su base 1; por ende, considera el argumento expuesto por la apelante como precluido.

Tampoco acepta la Administración la referencia que hace la apelante sobre el numeral 197 del

Reglamento, por cuanto no se espera el recibo de un objeto actualizado, sino que fue previamente

conocido por todos los oferentes desde el cartel, quedando la obligación de entregar el conjunto de

protección personal con la última versión de la norma NFPA 1971, que corresponde a la muestra recibida

desde la oferta, requisito técnico específico que debía cumplir indispensablemente, la apelante en la oferta

base 2, tal como lo ofertó en la base 1. Segundo extremo.- Sobre los incumplimientos del pantalón

alegados sobre la oferta base 2: a.) sobre el aspecto en el peso de las telas Advanced y Aralite de la

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barrera externa y de humedad respectivamente, la Administración se allana al aceptar que es

materialmente imposible que la composición de peso de las telas sea diferenciada para la capa y el

pantalón considerando que se está evaluando en conjunto dichas prendas. Por consiguiente, rectifica el

supuesto incumplimiento y se confirma que todas las ofertas en estudio, incluyendo la del recurrente,

cumplen con la solicitud del cartel en relación al peso de la cubierta externa y barrera de humedad; por

este mismo hecho, en relación al alegato de la apelante contra el supuesto incumplimiento de las telas del

equipo de protección personal presentado de muestra por la adjudicataria, confirma que son de la misma

tela que la del recurrente, por lo que no existe incumplimiento en el peso de las telas de la adjudicataria y

es de ahí que por principio de igualdad ambas quedan en igual de condiciones respecto a la calificación en

este extremo alegado, y según la información suscrita por cada fabricante en la etiqueta fijada al conjunto;

b.) sobre las costuras triples o dobles con overlock requeridas en el pantalón, acepta la Administración

que lleva razón la apelante, por cuanto lo ofrecido por la apelante en los pantalones es costura doble con

overlock y el cartel aparte de la costura triples, también permitía las dobles con overlock; c.) sobre la

fabricación del cuello ofertado por la adjudicataria y su posible incumplimiento grave, enfatiza la

Administración que no puede evaluarse el cuello de manera independiente de la capa, pues esta es el

implemento que se utiliza para el resguardo de la seguridad del bombero y no únicamente el cuello de la

capa, y en consecuencia, desde todo punto de vista, la revisión de las ofertas y muestras se efectuó de

forma completamente integral en concordancia con este aspecto. En el análisis de la muestra del cuello

marca Veridian, aportada por la adjudicataria en su oferta base 1, se ratifica que el cuello, el cual forma

parte de la capa, cuenta con doble barrera o capa exterior y doble barrera de humedad, asimismo, cuenta

con una capa parcial de 4.5 cm de barrera térmica. Y al respecto, el cartel específicamente solicitó: “(…)

Debe estar fabricado con cuatro capas, dos externas de advance o material superior y dos anteriores

(barrera térmica y de humedad) (…)”, y al respecto la porción de capa térmica de 4.5 cm, aún cuando no

abarca la totalidad del cuello, se consideró un defecto con relación al cartel que en estudio técnico se

clasificó como poco representativo ya que a pesar de esta pequeña diferencia, la capa no pierde

funcionalidad ni su capacidad de protección de forma integral al bombero, por cuanto la función

primordial del cuello de la capa, es proteger la zona de nuca y cuello del bombero en conjunto con una

serie de dispositivos de seguridad como lo son la capucha y el cobertor de casco. Por lo que en el análisis

de las propuestas, este leve incumplimiento coloca en igualdad de condiciones al recurrente SONDEL S.

A., en cuanto al defecto de la costura encontrado en la zona de axila de la capa, de frente a la oferta de

Prevención y Seguridad industrial S. A. En complemento con el estudio técnico realizado por la

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Administración, se obtuvo en la página web del laboratorio que realizó las pruebas de cumplimiento con

relación a la norma NFPA 1971, sea el laboratorio UL, los datos de rendimiento mínimo para el sector de

cuello en la capa, el cual es un factor de protección térmico (TPP) de 35.0 y para el caso de la marca

Veridian el cuello en las condiciones de cotización, cuenta con un factor de protección térmico (TPP)

superior a 50. Por tanto, se mantiene el criterio que la diferencia en el cuello con respecto al cartel es poco

representativa. Adicionalmente, si bien es cierto la composición del cuello (con 4 capas) es un

requerimiento de la norma NFPA 1971, en la práctica de uso del bombero, como se enfatizó líneas atrás,

no se estila que el cuello de la capa trabaje en forma independiente de la capa, pues antes que el cuello

tenga contacto con la piel del bombero, entra a operar previamente el dispositivo denominado capucha,

para cumplir con la tarea de resguardo de cuello y nuca, seguido está el cobertor del casco, mismo que

brinda una protección redundante al bombero en la zona corporal antes dicha; d) sobre el supuesto

incumplimiento en las bolsas ofertadas por la adjudicataria, la Administración responde que para los

efectos de la petición del cartel el requerimiento de las bolsas reza: “(…) Cada bolsillo con no menos de

tres (3) pliegues (fuelles) cada una de ellas para ampliar la capacidad de cada bolsillo (…)”, y que

pliegue o fuelle para el caso de interés, es lo mismo. Los mismos se incluyeron en las características de

confección del conjunto de protección personal, capa y pantalón, con el objetivo de permitir la expansión

de los bolsillos con los que cuenta cada prenda, siendo que el bombero en la atención de la emergencia

precisa cargar distintas herramientas, dependiendo del escenario, entre ellas: focos, baterías para radio,

instrumentos portátiles para entradas forzadas que se ubican en los bolsillos durante la maniobra de

emergencia. De lo expuesto, confirma el estudio técnico donde se señaló que los fuelles o pliegues de los

bolsillos, tanto para la capa como para el pantalón, de la apelante SONDEL S. A., y la adjudicataria PS

Industrial (base 1 y 2), cumplen con el requisito del cartel, puesto que los mismos permiten la expansión

de los bolsillos. Que la muestra aportada por SONDEL S. A., presenta tres pliegues más de los dispuestos

en el requisito mínimo del cartel en la parte frontal de cada bolsillo; sin embargo, a los oferentes se les

brindó el mismo trato, pues su ofertas bases fueron sometidas a evaluación en la tabla respectiva. Por este

motivo, no procede que se endilgue a la Administración el sobreprecio del diseño del bolsillo, pues es una

condición que compete única y exclusivamente al diseño propuesto por cada oferente según su fabricante.

Finalmente, la Administración cita criterios de la Contraloría General, para brindar sustento jurídico a la

decisión del Acuerdo de Adjudicación tomado por el Comité de Adjudicaciones del Cuerpo de Bomberos

de Costa Rica, que en lo que interesa refieren al incumplimiento legal o técnico, y la trascendencia de

anular el acto de adjudicación (RC-507-2002 de las 10:00 horas del 6 de agosto de 2002), criterio que

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aduce, denotan que cuando el requisito cartelario raya con la lógica, entonces prevalece el principio de

eficiencia. La Administración licitante, solicita rechazar el recurso de apelación interpuesto por la empresa

SONDEL S. A., dado que ésta no logra acreditar incumplimientos cartelarios severos por parte de la oferta

adjudicada ni se observan vicios de legalidad presentes en el procedimiento, así, ratifica el acto de

adjudicación para esta licitación a favor de la adjudicataria Prevención y Seguridad Industrial, S. A. En la

audiencia final, la Administración confirma todos los elementos técnicos tratados dentro del expediente de

contratación administrativa, y resalta que en todo momento dichos análisis técnicos invocaron el principio

de eficiencia y eficacia plasmado en la norma 4 de la Ley de Contratación Administrativa, donde en caso

de duda, siempre se favorece la conservación de la oferta, o en su caso el acto de adjudicación. Asegura

que la valoración de las ofertas N° 6 y 7 para el Renglón N° 4 “Conjunto de protección personal” fueron

ajustadas a Derecho. Pues incluso, al encontrarse en ambas ofertas incumplimientos técnicos, los mismos

se consideraron leves con un aspecto del cartel que no compromete la seguridad del bombero y que por

ende, evitó la exclusión de dicha ofertas. En el caso de SONDEL, S. A., la oferta con base 1 (marca

Morning Pride y Ranger), la capa cuenta con una costura plana en el centro de la axila, condición diferente

a lo solicitado en el pliego, pero no obstante, al no perder la funcionalidad, se confirmó la elegibilidad de

dicha oferta y por ello fue evaluada. En relación a PS Industrial, S. A., (marca Veridian), igualmente, en la

muestra se encontró que el cuello de la capa contaba únicamente con una capa parcial de barrera térmica,

distinto al requerimiento cartelario, pero que dicho incumplimiento se clasificó como intrascendente y por

ello se consideró elegible su propuesta para ser evaluada. Que Bomberos de Costa Rica, tiene como

objetivo brindar la atención oportuna a emergencias que solicita la ciudadanía en general, y en ese sentido,

actuando en el interés de conservar el mayor número de ofertas elegibles para la adjudicación, es que

fundamenta su actuación de colocar a ambas ofertas elegibles en igualdad de condiciones, donde resulta

PS Industrial, S. A. adjudicada al tener las mejor oferta en el precio de frente a la apelante SONDEL, S. A.

Con el criterio adoptado en la calificación de las ofertas responde, que antepuso siempre el interés general

sobre el particular. Por ello, resultaron ganadoras del concurso de cita, aquellas ofertas que presentaron los

mejores precios y que cumplieron con los requisitos de admisibilidad. Que en todo momento su experticia

en prendas de protección personal les hace conocedores de la línea en contratación para los usuarios

finales que son los bomberos, en donde siempre redunda la integridad física. De ahí lo temeraria de las

aseveraciones ligeras, de la firma SONDEL, S. A., que cuestiona la capacidad de conocimiento y

experiencia de la Administración en temas de seguridad para sus bomberos. Y en ese sentido, la apelante,

no agrega ningún elemento técnico de valor que influya en un cambio de criterio de la Unidad Técnica

22

Especializada de Bomberos de Costa Rica. Que ante la potestad de discrecionalidad de la Administración

en la redacción de los carteles, como el caso particular, todas las cláusulas y especificaciones técnicas se

encuentran fundadas en razones de conveniencia y necesidad de los Bomberos de Costa Rica. Que

siempre se actuó bajo el principio de igualdad, y que la oferta N° 6 base 2 de la apelante, fue excluida de

la licitación referida por un incumplimiento trascendente y obligatorio como es que aportó muestra con la

norma NFPA 1971 versión 2007, siendo lo requerido en el cartel la última versión de la norma NFPA

1971 versión 2013, hecho que se consolidó en el cartel y que incluso fue cumplido por la apelante en la

base 1. De igual modo, el cartel siempre estableció que la muestra debe ser idéntica a los requisitos

técnicos, incluido la última norma NFPA 1971 versión 2013, misma que si bien es cierto en la etapa

procedimental correspondiente se modificó en otros Renglones, ello fue a petición de los potenciales

oferentes, incluido la apelante, pero no se formuló dicha petición para el Renglón N° 4 ahora recurrido.

Finalmente, concluye que se adjudicó el acto recurrido en fiel apego al principio de eficiencia, plasmado

en el numeral 2 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, que para el caso particular

señala que todo procedimiento debe tender a la selección de la oferta más conveniente para el interés

público e institucional, a partir del uso correcto de los fondos públicos. Prevaleciendo en las distintas

actuaciones el contenido sobre la forma. Criterio de la división: para entrar a analizar la oposición que

manifiesta la apelante contra el acto administrativo que dispuso la adjudicación del Renglón N° 4 de la

licitación referida, es necesario citar lo dispuesto por el artículo 176 del RLCA, el cual establece que todo

recurrente que pretenda ver satisfecha su pretensión con su recurso, debe ostentar un interés legítimo,

actual, propio y directo. Aclarado este aspecto jurídico, en un primer extremo, se entra a analizar que la

apelante SONDEL, S. A., se opone al criterio emitido por la Administración licitante dentro de la

recomendación técnica de las ofertas, pues insiste que su oferta N° 6 base 1, sí cumple a cabalidad con los

requerimientos de la capa como parte del conjunto del Renglón N° 4 recurrido, y que la valoración de la

Administración en cuanto a que dicho equipo no cumplió con el requerimiento de la costura debajo de la

axila de la capa, está errada, y para ello aportó en autos prueba documental del fabricante a efecto de

demostrar que cumple con el 100% en la base 1 para ser adjudicataria. Ante tal argumentación, esta

Contraloría General valoró la determinación que tuvo la Administración en su análisis técnico de la oferta

N° 6 base 1, que textualmente dice: “Renglón N° 4 “Conjunto de equipo de protección personal (oferta

Base 1): Capas: Incumple por cuanto no cuenta con el sistema de costuras triples (back pleats). No

obstante esta condición, el defecto se consolida en una condición poco significativa en el diseño de la

muestra, en virtud que la pretensión de la característica es evitar que cuando el bombero levante los

23

brazos, la capa no para de esta manera garantizar su integridad física, no obstante en pruebas de uso de

la capa, se determinó que el desplazamiento de la falda de la capa no es excesivo y por tanto no se

convierte en riesgoso para el usuario. Por lo anterior, se valida la oferta y se somete la propuesta a la

tabla de evaluación correspondiente” (el resaltado no es del original), y analizado esto, se observa que,

aún y cuando la recomendación técnica de la Administración señala que la oferta N° 6-base 1, no cumple a

cabalidad con uno de los requerimientos técnicos de la capa como parte del conjunto requerido en el

Renglón N° 4, la considera elegible, pues de la muestra realizada al equipo estimó que tal incumplimiento

era leve y por consiguiente intrascendente como para excluir la oferta N° 6 base 1 del concurso. Este

hecho lo ha confirmado este órgano contralor mediante el cuadro comparativo de precios de las ofertas

elegibles para el Renglón N° 4, donde se encuentra que tanto la empresa apelante con la oferta N° 6-base 1

así como la oferta N° 7 de la adjudicataria, fueron evaluadas, cuyo resultado final indica que la oferta N° 6

base 1 obtuvo un 90,63% frente a la oferta N° 7 de la adjudicataria que obtuvo un 100% (hecho probado

8). Además, del criterio emitido por la Administración en respuesta a la audiencia inicial conferida, se

colige que bajo su propia responsabilidad y potestad discrecional, toma la decisión de no excluir la oferta

N° 6 base 1, por cuanto encuentra intrascendente y por consiguiente leve, el incumplimiento de la costura

para los requerimientos de seguridad que exige el ítem recurrido; aparte que, deseaba conservar una mayor

cantidad de ofertas para que participaran en el Renglón N° 4 impugnado. Así las cosas, en relación a este

extremo alegado, la prueba documental del fabricante que adjunta la recurrente a su escrito de apelación,

no tiene trascendencia para el caso de marras, visto que su oferta N° 6 base 1, fue elegible y su exclusión

del concurso no se debió al análisis técnico que le pudiera haber resuelto la Administración, según se dirá.

Pues no hace mención la apelante en su escrito de apelación que su oferta N° 6 base 1 tenía un precio más

alto al de la adjudicataria, y en ese sentido, la adjudicación a otra oferente no se debió a requisitos de

admisibilidad sino al factor evaluación de las ofertas que era 100% precio, ya que las ofertas una vez que

resultaban elegibles, debían ser evaluadas en la escala porcentual del 100% precio. Y fue la adjudicataria

quien obtuvo el 100% al tener menor precio que la apelante, según se desprende del estudio y

comparación de precios ofertados en el Renglón N° 4, visible a folio 630 y 760 del expediente de

contratación. Por lo expuesto, queda claro para este órgano contralor que no lleva fundamentación el

alegato de la apelante, por cuanto su oferta N° 6 base 1 es elegible en la licitación de referencia, y como ya

se explicó, su exclusión no se debió a motivos técnicos, sino al factor precio de evaluación, que no logró

superar en la escala porcentual de frente al precio ofertado por la adjudicataria (hecho probado 8). En el

segundo extremo de importancia alegado por la apelante, referido a la exclusión de su oferta N° 6 base 2,

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correspondiente también al Renglón N° 4 de la licitación recurrida, encuentra este órgano contralor, que se

está ante un supuesto incumplimiento cartelario que para la Administración es trascendental, según lo

justificó en la recomendación técnica de adjudicación de la licitación recurrida, al citar en un primer

aspecto que la apelante SONDEL, S. A., incumplió al no presentar el conjunto de capa y pantalón del

Renglón N° 4 con la última versión de la norma NFPA-1971 vigente, que corresponde a la versión 2013,

siendo que contrario a ello, la apelante ofertó el Renglón N° 4 en la base 2 con la versión de la norma

NFPA-1971-2007, que no es lo que exigía el cartel (hecho probado 5). Para mayor comprensión sobre

este aspecto esgrimido por la apelante, este órgano contralor, una vez que ha valorado los descargos

expuestos por las partes dentro del presente procedimiento, y en apego a la remisión de la norma NFPA

1971 edición 2007, cláusula 4.1.9 que sugiere la apelante para fundamentar su recurso, procedió a

consultar la página de internet del organismo que regula la norma NFPA-1971 de cita, y ha encontrado

que la NFPA -a la que alude el cartel y se refieren todas las partes del presente proceso recursivo- por su

siglas en inglés (National Fire Protection Association) es una organización establecida en los Estados

Unidos de Norteamérica, encargada de crear y mantener las normas y requisitos mínimos (entre otros)

para la prevención y uso de medios de protección contra incendio, utilizados por bomberos, aparte de

otros usuarios. Sus estándares son conocidos como “National Fire Codes” y recomiendan las prácticas

seguras desarrolladas por personal experto en el control de incendios.1 Aunado a ello, del estudio

realizado a la fuente de internet de la página oficial de la Asociación referida por las partes, se pudo

encontrar en la cláusula 4.1.9 de la norma NFPA 1971 edición 2007, que su contenido no coincide con lo

señalado por la apelante en su escrito de apelación pues en la edición 2007 dicha cláusula reza: “La

organización de certificación no debe permitir que ningún fabricante continúe etiquetando cualquier

producto que sea certificado como sometido a las ediciones 2000 de NFP 1971, Norma sobre Vestido de

Protección para Combate de Incendio Estructural y Combate del Incendio en su Proximidad y NFPA

1976, Norma sobre Vestido de Protección para Combate del Incendio en su Proximidad, en o después del

1 de Marzo de 2007…” situación que no es consistente con lo señalado por la empresa apelante al decir

que dicha cláusula permitía ver que la última versión de la norma NFPA 1971 estaría vigente hasta el 29

de agosto de 2013 (Ver folio 88 del expediente de apelación de esta Contraloría General). En ese sentido,

también se entró a valorar la referencia de la última versión de la norma 2013 a la que remite la

Administración licitante en su descargo, y tomando como parámetro de referencia el clausulado que había

1 http://www.nfpa.org/catalog/services/onlinepreview/online_preview_document_esp.asp?id=197107E# (Consulta: 18/09/2013)

25

citado la apelante de la norma en su versión 2007, se estudió el contenido de la última norma NFPA-1971

versión 2013, en los clausulados 4.1.8, y 4.1.9 de donde no se desprende lo afirmado por la apelante sobre

la fecha efectiva de la norma versión 2013 fue a partir del 29 de agosto de 2013. Por lo expuesto, se ha

valorado la exigencia que establecía el cartel en el caso de marras (hecho probado 5), y se tiene que el

pliego cartelario requería al oferente obligatoriamente, presentar muestras idénticas de los renglones a

cotizar. Aparte se tomaba como absolutamente fehaciente para la valoración de las prendas, la

información incluida en la etiqueta de fabricación y sobre la confección que ostente, todo según la muestra

presentada. Asimismo, el cartel permite ver que las muestras solicitadas son para verificar el material de

construcción, medidas, diseño y componentes del objeto contractual. E incluso las muestras presentadas se

devolverían a la adjudicataria, en caso de no haberse destruido, una vez recibido a satisfacción el

suministro a fin de cotejar el objeto entregado con las muestras ofrecidas (Ver folios 813 y 814 del

expediente de contratación). De lo que viene dicho, y tomando en consideración los alegatos de la

apelante, no encuentra este órgano contralor un criterio convincente en los argumentos que expone

respecto a que su oferta N° 6 base 2, no podía presentar un conjunto de capa y pantalón con la última

versión de la norma NFPA 1971, porque no estaba vigente, pues existe evidencia en autos que indican que

la base 1 de la oferta N° 6 de la apelante presentó el equipo del Renglón N° 4 con la última versión que

requería el cartel. Bajo dicha referencia, tampoco es contundente la apelante para demostrar en su escrito

de apelación que la norma NFPA 1971-2013 no estaba vigente al momento de ofertar, refiriendo a la

norma en el artículo 4.1.8 versión 2013, que no acredita vigencia a partir de agosto de 2013. Aparte, de las

propias palabras de la empresa SONDEL, S. A. este órgano contralor, de los alegados por las partes,

considera que la actualización de la certificación de la última versión de la norma NAPA-1971-2013,

depende del fabricante de la marca, y el interés que ponga en actualizarse de manera pronta con la última

versión de la norma NFPA-1971, y según los requerimientos claros que dejó establecido el cartel que es el

reglamento de la licitación recurrida, el cual quedó consolidado al no ser objetado por la apelante en el

momento procedimental oportuno, en lo que respecta a este punto. De igual modo, no logra acreditar la

apelante a este órgano contralor, al decir que la Administración debía señalar de manera expresa, que el

requerimiento del cartel debía decir que se trataba de la versión 2013, pues sobre ese mismo argumento -

se contradice la apelante-, al constar en autos que la apelante sí interpretó con la última norma requerida

por el cartel era la 2013, al pedir aclaración a la Administración cuando solicitó que en los Renglones N°

1, 2 y 3 del objeto contractual, se le aceptara presentar las muestras de los equipos con la versión 2007,

siendo que si resultaba adjudicataria, entregaría la versión 2013. En ese mismo sentido, tampoco se

26

encuentra una explicación jurídicamente válida por parte de la apelante, cuando señala que conocía la

exigencia cartelaria del Renglón N° 4, al ofertar en la base 1 con la versión de la última norma NFPA-

1971-2013 y no la 2007. Circunstancia, que ha podido interpretar esta Contraloría General, de las propias

palabras expresadas por la apelante en su recurso al indicar que, el fabricante de la marca Morning Pride

(oferta base 1) ya contaba con dicha certificación actualizada al momento de la apertura de ofertas,

mientras que la marca FEM, S. A. no (Oferta base 2), pues el fabricante tiene tiempo hasta el 29 de agosto

de 2013 para adquirir su certificado, y esto ocurre al ser fabricantes distintos. De ahí, la propuesta a la

Administración dentro de su escrito de apelación, en el sentido que de ser adjudicataria le dará el conjunto

de capa y pantalón del Renglón N° 4 con la última versión de la norma 2013, pues el fabricante FEM, S.

A. obtuvo su certificación de la norma NFPA 1971 edición 2013 el 19 de junio de 2013 que es fecha

posterior a la fecha de apertura de las ofertas (hecho probado 2). Con lo expuesto, aún no logra la

apelante acreditar ante este órgano contralor, que sus argumentos en contra del acto de adjudicación que

recurre, sean aceptables, pues en su lugar entra en contradicciones dentro de su recurso, al aceptar que

ofertó en la base 1 con una versión 2013 de la norma NFPA 1971, la cual asegura que no está vigente, y

que por tanto, la única actualmente vigente es la versión 2007, hecho que no logra demostrar del contenido

de la cláusula 4.1.9 de la norma NFPA 1971 versión 2007, que citó en su escrito de apelación. En otro

aspecto de importancia para el presente extremo, encuentra este órgano contralor que bien ha hecho la

Administración licitante en señalar con su descargo al presente recurso, que el concurso de referencia no

trata de la entrega de un objeto a futuro, tal como ha sugerido la apelante, al describir el numeral 197 del

Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, pues la entrega de la muestra del equipo requerido

en el Renglón N° 4 era obligatoria para la valoración del objeto contractual que debía entregar la

adjudicataria, y si hubo excepciones dentro del procedimiento contractual a dicho requerimiento, ello se

dio en razón de las aclaraciones sugeridas por la apelante para otros renglones del objeto contractual, en

un momento correcto del procedimiento de la contratación para pedir subsanaciones o aclaraciones al

cartel, de donde la Administración no recibió por parte de la apelante, requerimiento relacionado con lo

argumentado en el presente extremo del recurso de apelación. Complementariamente, tampoco se acepta

jurídicamente el alegato de la apelante al decir que por uniformidad de criterio, debido a lo dispuesto por

la Administración en respuesta a las aclaraciones de las muestras de los Renglones 1, 2, y 3 (hecho

probado 9), consideró innecesario solicitar la aclaración para que se le permitiera participar en el Renglón

N° 4 con la versión 2007, comprometiéndose a entregar la versión 2013 en caso de resultar adjudicataria.

Tomando en cuenta el régimen jurídico de la contratación pública y los efectos de la licitación referida

27

para los intereses públicos, no es permitido ese marco de interpretación en el cartel, según lo ha señalado

con claridad la Administración, en relación al Renglón N° 4. Bajo dicha tesitura, es necesario resaltar que

en el régimen de contratación administrativa, el oferente debe apegarse a lo que requiere la

Administración licitante en el cartel pues ésta es la que mejor conoce sus necesidades y es aceptable que la

apelante pretenda asumir hechos como válidos a partir de su interés particular por participar en la

licitación recurrida. Así incluso lo ha hecho ver la Administración en su descargo, al decir que en todo

momento su experticia en prendas de protección personal les hace conocedores de la línea en contratación

para los usuarios finales que son los bomberos, en donde siempre redunda la integridad física. E incluso ha

hecho ver ante este órgano contralor, que las aseveraciones de la apelante al cuestionar la capacidad de

conocimiento de la Administración licitante respecto a estos temas de seguridad para sus bomberos, son

ligeras e incluso temerarias. Por tal razón, es criterio de este órgano contralor que si la Administración le

permitió a la apelante ofertar otros ítemes con la etiqueta de la norma versión 2007, sujetos a la entrega de

la versión 2013, ello no da pie para interpretaciones a conveniencia de la apelante, pues quien establece las

reglas del procedimiento es la Administración licitante, y no el oferente, quien a pesar de ello, el propio

régimen de la contratación le da el derecho de objetar el cartel de una licitación pero en un momento

procedimental correcto, que para el caso de marras, queda en evidencia que no lo aprovechó. De modo

que, de los aspectos desarrollados y con juicio de valor en los argumentos expresados dentro del

expediente de apelación, este órgano contralor encuentra que sin duda alguna, la apelante tenía

conocimiento pleno del requerimiento del cartel en el Renglón N° 4 y que fue su presunción la que le llevó

a creer que la Administración del mismo modo que le había aceptado las propuestas para otros renglones

del objeto contractual, le tenía que aceptar la misma para el Renglón N° 4 recurrido. Aparte, también

avala este órgano contralor, el criterio expresado tanto por la Administración como por la adjudicataria,

dentro del presente recurso, en el sentido que no podría aceptarse que la apelante, aún y cuando resultara

elegible del Renglón N° 4 recurrido, venga con el recurso de apelación a ofertar el conjunto de capa y

pantalón del Renglón N° 4 ofertado en la base 2, solo porque el fabricante de esta marca ya se encuentra

actualizado con la edición de la norma 2013 desde el 19 de junio de 2013, que es fecha posterior a la

apertura, pues ese hecho estaría violentando el principio de igualdad de trato de las ofertas participantes,

alegado por la propia apelante, al generarse una ventaja indebida a la apelante por sobre los oferentes

elegibles en la licitación de referencia quienes presentaron muestras con la última versión de la norma

NFPA 1971-2013, entre ellos la propia apelante en su oferta N° 6-base 1. Concluyendo, debe entender la

apelante, que todo procedimiento licitatorio busca promover una sana administración de los fondos públicos,

28

constituyéndose así, en un mandato de orden público que se abstrae de la norma constitucional, y en ese

sentido resulta ser un mecanismo para lograr la oferta que mejor satisfaga el interés general, y para el caso de

marras, tomando en consideración la importancia que representa para la Administración adquirir equipo de

protección personal para bombero estructural certificado con la última versión de la norma NFPA 1971, y

según lo interpretado por este órgano contralor en cuanto al significado de misma al regular la confección de

los uniformes que usan los bomberos en su lucha contra los incendios estructurales para proteger su

integridad física, y siendo que es la Administración licitante quien debe asumir con seriedad y

responsabilidad la adquisición de un equipo seguro para el usuario final que es el bombero, por así haberlo

dispuesto el legislador al permitirle establecer las reglas en el cartel, es criterio de este órgano contralor que

existe un incumplimiento técnico en las condiciones cartelarias del Renglón N° 4, al ofertar la apelante en

su base 2 una versión de la norma NFPA-1971 que no era la requerida por el cartel. Tal razonamiento

permite colegir que la Administración esperaba con las especificaciones publicadas en el cartel, adquirir

muestras para prueba del equipo requerido en el Renglón N° 4, iguales a las que recibiría de la

adjudicataria. En consecuencia, visto que para la Administración es inaceptable la propuesta de la apelante

en su oferta, avala esta División su criterio, en cuanto a que dicho incumplimiento la mantiene excluida de

la licitación recurrida, y por consiguiente no puede ser elegible para la misma. Lo dicho, se complementa

con lo dispuesto en el numeral 83 del RLCA al señalar que serán declaradas fuera de concurso las plicas

que incumplan aspectos esenciales de la licitación o, sean disconformes con el ordenamiento jurídico. Al

respecto, resulta conveniente señalar lo que ha señalado la doctrina sobre la oferta: “La oferta es completa,

porque ha de contener lo necesario para la configuración del contrato. Se trata de proponer lo esencial

que permite conocer con certeza la intención del oferente. Debe responder a las bases prefijadas en el

pliego de condiciones, en cuanto a todos los requisitos solicitados. La intención del oferente debe estar

determinada en su oferta“. (DROMI, Roberto, Licitación Pública, Buenos Aires, Ediciones Ciudad

Argentina, 1995, p. 356). De lo que viene dicho, para este órgano contralor no existe duda que este

extremo alegado por la apelante era un requisito para el oferente tal y como lo dispuso el cartel (hecho

probado 5). Por consiguiente, en la especie, lo señalado en el presente recurso le resta legitimación a la

empresa apelante, lo que hace innecesario entrar a valorar el resto de sus alegatos contra su exclusión en la

base 2, al amparo del numeral 183 del RLCA. Asimismo, por ser el presente extremo un incumplimiento

al cartel, que no le permite a la empresa apelante ser elegible, no podría en consecuencia, ser adjudicataria

de la licitación impugnada. Aparte que, este órgano contralor es del criterio que la apelante, no logra

demostrar su mejor derecho para resultar adjudicataria. Lo anterior, por cuanto sus argumentos en contra

29

de la empresa adjudicataria, quien ostenta el primer lugar en la calificación (Véase hecho probado 8)

carecen de la debida fundamentación, tal como de seguido se explica. De los descargos expresados por la

Administración en el presente recurso de apelación contra los supuestos incumplimientos graves que le ha

señalado la apelante a la oferta N° 7 correspondiente al Renglón N° 4 adjudicado a la empresa Prevención

y Seguridad Industrial, S. A., es criterio de este órgano contralor que los mismos se encuentra

debidamente razonados por la Administración licitante, quien es la que mejor conoce sus necesidades y las

de los usuarios finales del equipo de protección personal que forma parte del Renglón N° 4 recurrido. En

el presente recurso, ha aceptado la Administración licitante, que las telas Advanced y Aralite de la

barrera externa y de humedad del equipo que conforma el Renglón N° 4 son las mismas tanto en la que

ofertó la apelante como en la que ofertó la adjudicataria para el Renglón de cita y esto lo ha comprobado

del criterio emitido por cada fabricante en la etiqueta fijada al conjunto, por lo que no encuentra

desigualdad en el trato de las ofertas al allanarse en el alegato que le formuló la apelante sobre este

extremo. Así las cosas, confirma que no existe incumplimiento en el peso de las telas de la adjudicataria,

ya que son las mismas que las de la apelante. En un segundo aspecto alegado por la apelante, relacionado

con un supuesto incumplimiento en la fabricación del cuello ofertado por la adjudicataria, la

Administración ha respondido que no puede evaluarse el cuello de manera independiente de la capa, pues

esta es el implemento que se utiliza para el resguardo de la seguridad del bombero y no únicamente el

cuello de la capa, y en consecuencia, desde todo punto de vista, la revisión de las ofertas y muestras la

efectuó de forma completamente integral en concordancia con este aspecto. Ha indicado que del criterio

aportado por el fabricante del cuello y de la prueba realizada a la muestra, encontró que aún y cuando el

cuello no contaba con la porción de capa térmica de 4.5 cm, en el estudio técnico se clasificó como poco

representativo ya que la capa no pierde funcionalidad ni su capacidad de protección de forma integral al

bombero, por cuanto la función primordial del cuello de la capa, es proteger la zona de nuca y cuello del

bombero en conjunto con una serie de dispositivos de seguridad como lo son la capucha y el cobertor de

casco. Al respecto, aduce que del análisis de las ofertas, este leve incumplimiento colocó en igualdad de

condiciones tanto a la adjudicataria como a la recurrente SONDEL S. A., en cuanto al defecto de la

costura encontrado en la zona de axila de la capa de la apelante al ofertar en la base 1. Aparte asegura la

Administración, que obtuvo en la página web del laboratorio que realizó las pruebas de cumplimiento con

relación a la norma NFPA 1971, sea el laboratorio UL, los datos de rendimiento mínimo para el sector de

cuello en la capa, el cual es un factor de protección térmico (TPP) de 35.0 y para el caso de la marca

Veridian el cuello en las condiciones de cotización, cuenta con un factor de protección térmico (TPP)

30

superior a 50. Así las cosas, siendo que la Administración mantiene el criterio técnico aludido, pese a la

diferencia encontrada en el cuello con respecto al cartel por ser poco representativa y justificando que no

se pone en riesgo la integridad física del bombero, se concluye que la Administración es la que lleva la

responsabilidad de elegir técnicamente las ofertas pues es la que mejor conoce sus necesidades, de manera

que, este órgano contralor encuentra que la justificación manifestada por la Administración en este

extremo es de recibo. En un tercer y último aspecto alegado por la apelante contra la adjudicataria,

referido a las bolsas que componen el equipo del Renglón N° 4, ofertadas por la adjudicataria, la

Administración responde que para los efectos de la petición del cartel el requerimiento de las bolsas reza:

“(…) Cada bolsillo con no menos de tres (3) pliegues (fuelles) cada una de ellas para ampliar la

capacidad de cada bolsillo (…)”, y que pliegue o fuelle para el caso de interés, es lo mismo (hecho

probado 5). Lo expuesto, ha sido confirmado del estudio técnico donde se señaló que los fuelles o pliegues

de los bolsillos, tanto para la capa como para el pantalón, de la apelante SONDEL S. A., y la adjudicataria

PS Industrial (base 1 y 2), cumplen con el requisito del cartel, puesto que los mismos permiten la

expansión de los bolsillos. Así las cosas no encuentra este órgano contralor razón válida para desacreditar

la justificación técnica expresada por la Administración en el presente extremo, pues ella es la responsable

de valorar las especificaciones técnicas del objeto contractual, pues es la que mejor conoce las necesidades

y las exigencias que debe formular a los oferentes a fin de que cumplan con lo mínimo requerido para el

objeto contractual. Si la Administración valoró técnicamente que las bolsas del equipo ofertado por la

adjudicataria cumplían los requerimientos necesarios para que el bombero al meter la mano en las bolsas

pudiera tener la expansión necesaria, y del mismo modo valoró las bolsas de la apelante, ese es un criterio

de su entera responsabilidad, y en todo caso ha constatado este órgano contralor que en el cartel se

aceptaban tanto los fuelles como los pliegues siendo que lo que se buscaba era la extensión de la bolsa,

aparte que, la bolsa como bien lo ha dicho la Administración no es un elemento aparte de la capa, sino un

complemento del conjunto que debe valorarse integralmente. En cuanto al principio de igualdad en el trato

que alega la apelante ha sido violentado por la Administración al aceptar los presentes extremos

analizados, no encuentra este órgano contralor que los mismos existan, pues tanto en los requerimientos

del cuello como el de las bolsas, ha justificado técnicamente la Administración que los incumplimientos

graves no existen como tal, y que la oferta de la apelante fue tratada en igualdad de condiciones. Al

respecto, es criterio de este órgano contralor que cuando las decisiones de la Administración están acordes

con los intereses públicos, las mismas pueden ser justificadas, principalmente cuando se trata de conservar

las ofertas y así adjudicar el objeto esperado, que es lo que ha ocurrido en el procedimiento aquí recurrido.

31

Así las cosas, si para la Administración el incumplimiento técnico, no es de trascendencia como para

excluir una oferta, menos podría serlo para anular el acto de adjudicación, pues si los requerimientos

cartelarios llegaran a rayar con la lógica, entonces debe prevalecer el principio de eficiencia. Finalmente,

valorados los extremos alegados por la apelante en contra de la adjudicataria, es importante resaltar que la

propia Ley de la Contratación Administrativa, instituye en su numeral 3 que en todos los casos, aparte de

los principios de la contratación administrativa, entre otras normas, se debe respetar lo relativo a la

formación de la voluntad administrativa. Para el caso particular, ha encontrado este órgano contralor que

la Administración en aras de conservar las ofertas, facilitó la decisión final de adjudicación siendo flexible

en algunos requerimientos del cartel que consideró técnicamente no eran trascendentes, y eso lo aplicó a

las ofertas elegibles en igualdad de condiciones, en aras de aplicar los principios de eficiencia y eficacia

de los procedimientos de contratación administrativa. Aparte, no encuentra este órgano contralor que los

leves incumplimientos de la adjudicataria modificaran elementos esenciales del objeto adjudicado, y por

ello, es que avala el criterio técnico de la Administración en el sentido que buscó conservar las ofertas. Por

esa razón, lo planteado por la recurrente contra la adjudicataria, no lleva razón, pues no se ha encontrado

motivo alguno que lleve a pensar que se está de frente a incumplimientos graves que pudieran generar

ventaja alguna, pues se trataba de aspectos de la misma oferta, que no afectaban elementos esenciales de la

misma. Concuerda de este órgano contralor, con lo dispuesto por la Administración al confirmar que la

adjudicataria cumple con lo requerido en el Renglón N° 4 recurrido. De frente al caso en estudio, debe

considerar la apelante SONDEL, S. A., que para acreditar su mejor derecho a la adjudicación recurrida,

debe a su vez demostrar que la oferta de la empresa adjudicataria es inelegible, hecho que ha quedado

desacreditado en el desarrollo de los extremos anteriores, aparte que, la Administración consideró en su

recomendación técnica que la oferta de la adjudicataria era elegible, y consecuentemente la evaluó al

otorgarle el 100% en el único factor de evaluación porcentual (Ver folio 760 del expediente de

contratación administrativa). De lo que viene dicho, y siendo que la apelante no pudo demostrar que la

adjudicataria era inelegible, el discurso argumentativo mediante el cual trata de acreditar que tendría un

mejor derecho a la adjudicación, no tiene sustento normativo pues del primer extremo se tiene que con la

oferta N° 6 base 1 aún y cuando es elegible ha quedado demostrado que su precio es mayor al de la

adjudicataria y por ello, quedó excluida (hecho probado 8), aparte que no logra demostrar que la

adjudicataria sea inelegible, pues por lo contrario este órgano contralor ha confirmado, según los criterios

técnicos dados por la Administración que la oferta N° 7 de la adjudicataria es elegible para el Renglón N°

4 y por ende se confirma su adjudicación. En el segundo extremo de importancia, ha quedado demostrado

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que la empresa apelante no es elegible en la oferta N° 6 base 2 y por consiguiente no tiene legitimación

para poder ser adjudicataria. Así las cosas, es criterio de este órgano contralor que la apelante SONDEL,

S. A., no lleva razón en sus argumentos esgrimidos contra la adjudicataria, y aún y cuando queda

demostrado que es elegible con la oferta base 1, en el Renglón N° 4 de la licitación recurrida, al no haber

podido demostrar ante este órgano contralor su posibilidad para llegar a ser adjudicataria, lo que procede

es declarar sin lugar su acción recursiva. Y al amparo de lo establecido en el artículo 183 RLCA, se

omite pronunciamiento sobre cualquier extremo incoado en el presente recurso de apelación, formulado

por la apelante.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------

POR TANTO

De conformidad con lo anteriormente descrito y dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la

Constitución Política de Costa Rica, 1, 34, y 37, inciso 3), de la Ley Orgánica de la Contraloría General de

la República; 1, 3, 4, 84, 85, 88, 89 y concordantes de la Ley de la Contratación Administrativa, 174 y

183 y concordantes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE:

DECLARAR SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la empresa SONDEL, S. A., en

contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública N° 2013LN-101307, promovida por el

Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, que adjudicó el Renglón N° 4 “Conjunto de equipo de

protección personal para bombero estructural (compuesto de capa y pantalón con tirantes)”, a favor de la

empresa Prevención y Seguridad Industrial, S. A., por un monto de $338,959.60 (trescientos treinta y

ocho mil novecientos cincuenta y nueve dólares de los Estados Unidos de América con sesenta centavos).

Asimismo, se advierte que de conformidad con el artículo 34, inciso a), de la Ley Orgánica de la

Contraloría General de la República, el presente fallo no tiene ulterior recurso por lo que a la luz de lo

dispuesto por el numeral 90 de la Ley de Contratación Administrativa, se tiene por agotada la vía

administrativa.--------------------------------------------------------------------------------------------------------------

NOTIFÍQUESE.----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Lic. Germán Brenes Roselló Gerente de División

Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Lic. Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado Gerente Asociado MAB/yhg NN: 10808 (DCA-2487-2013) NI: 17849 Ci. Archivo central G: 2013002112-1-2