quienes deciden la politica social economia politica de programas sociales en america latina

7/23/2019 Quienes Deciden La Politica Social Economia Politica de Programas Sociales en America Latina

1/223


2/223


3/223

Quines deciden la poltica social?Economa poltica de programas sociales

en Amrica Latina

Alejandro Bonvecchi

Julia Johannsen

Carlos Scartascini

Editores

Banco Interamericano de Desarrollo


4/223

Catalogacin en la fuente proporcionada por laBiblioteca Felipe Herrera del


Quines deciden la poltica social? economa poltica de programassociales en Amrica Latina / Alejandro Bonvecchi, Julia Johannsen y CarlosScartascini, editores.

p. cm. Incluye referencias bibliogrficas. 978-1-59782-219-0

1. Latin AmericaSocial policy. 2. Social planningEconomic policyLatinAmerica. 3. Social planningGovernment policyLatin America. 4. SocialnetworksLatin America. I. Bonvecchi, Alejandro, editor. II. Johannsen, Julia,editor. III. Scartascini, Carlos G., 1971-, editor. IV. Banco Interamericano deDesarrollo. Departamento de Investigacin y Economista Jefe.

HN110.5.A8. Q54 2015IDB-BK-146

Copyright 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentrasujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/

licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) y puede ser reproducida para cualquieruso no-comercial otorgando el reconocimiento respectivo al BID. No sepermiten obras derivadas.

Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no puedaresolverse amistosamente se someter a arbitraje de conformidad con lasreglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquierfin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, noestn autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo delicencia adicional.

Note que el enlace URL incluye trminos y condiciones adicionales de estalicencia.

Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y nonecesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano deDesarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.

Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577www.iadb.org
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcodehttp://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcodehttp://www.iadb.org/http://www.iadb.org/http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcodehttp://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode


5/223

Contenido

Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii

Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiAgradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xvii

Captulo 1

Introduccin: el anlisis de redes sociales y la poltica social

en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Alejandro Bonvecchi, Julia Johannsen, Natasha Morales y Carlos

Scartascini

Captulo 2

La economa poltica de las polticas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Carlos Scartascini

Captulo 3

La economa poltica de la poltica social: de las instituciones

a las redes sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Alejandro Bonvecchiy Carlos Scartascini

Captulo 4

Herramientas metodolgicas para el uso del anlisis

de redes sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Alejandro Bonvecchi y Jos Henrquez

Captulo 5La coordinacin interministerial en el proceso de formulacin

de polticas sociales: el caso de Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Alejandro Bonvecchi


6/223

| CONTENIDOIV

Captulo 6

La coordinacin entre actores en la implementacin de programas

sociales: dos estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135Jos Henrquez, Julia Johannsen y Natasha Morales

Captulo 7

Las redes sociales y la agenda de investigacin

en el sector social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Alejandro Bonvecchiy Julia Johannsen

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Apndices

A. Lista de miembros de la red de polticas sociales en el nivel

central de gobierno en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

B. Gua de entrevistas sobre coordinacin interministerial . . . . . . 199

Listado de grficos

Grfico 2.1 Resultados del PFP y calidad de

las polticas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Grfico 2.2 ndice de polticas en las regiones del mundo . . . . 21

Grfico 2.3 ndice de las polticas en los pases

de Amrica Latina y el Caribe. . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Grfico 2.4 Marco de anlisis del proceso de formulacin de

polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Grfico 4.1 Enlaces direccionados, no direccionados,

valorados y no valorados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Grfico 4.2 Representacin grfica de una dada,

una trada y una clique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Grfico 4.3 Densidad y distancia en una red. . . . . . . . . . . . . . . . 79

Grfico 4.4 Coordinacin interna del Programa JUNTOS

de Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Grfico 4.5 Visualizacin vertical de la coordinacinnacional del Programa JUNTOS . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Grfico 4.6 Visualizacin radial de la coordinacin

intersectorial del Programa JUNTOS en el mbito

municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87


7/223

CONTENIDO | V

Grfico 5.1 Va regular de tramitacin de las iniciativas de

poltica social: la red informal . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Grfico 5.2 Representacin neutra de la red efectivade polticas sociales en el nivel central

de gobierno en Bolivia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Grfico 5.3 Red de ideas de poltica social en el nivel central


Grfico 5.4 Red de informacin de poltica social en

el nivel central de gobierno en Bolivia . . . . . . . . . . . 120

Grfico 5.5 Red de recursos econmicos de poltica social en

el nivel central de gobierno en Bolivia . . . . . . . . . . . 122Grfico 5.6 Red de autoridad institucional de polticas

sociales en el nivel central de gobierno

en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Grfico 5.7 Red de relaciones polticas en torno a

las polticas sociales en el nivel central


Grfico 6.1 Red de implementacin del Programa

Desnutricin Cero en el nivel central de gobierno

en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Grfico 6.2 Red de implementacin del Programa JUNTOS en

el nivel central de gobierno en Per . . . . . . . . . . . . . 149

Grfico 6.3 Red de implementacin del Programa

Desnutricin Cero en el municipio de El Choro,

Oruro, Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Grfico 6.4 Red de implementacin del Programa DesnutricinCero en los municipios de Santa Ana de Yacuma y

Exaltacin, Beni, Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Grfico 6.5 Red de implementacin del Programa JUNTOS en

la regin de Cajamarca y el distrito de Encaada,

Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

Listado de cuadrosCuadro 1.1 Cobertura de los programas de transferencias

condicionadas en Amrica Latina y el Caribe,

20012010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3


8/223

| CONTENIDOVI

Cuadro 2.1 Ranking de las caractersticas deseables de

las polticas pblicas por regin. . . . . . . . . . . . . . . . 22

Cuadro 2.2 Ranking de pases de Amrica Latina: muestramundial de anlisis de clster . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Cuadro 2.3 Caractersticas deseables clave de las polticas

pblicas: anlisis de clster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Cuadro 6.1 Actores del Programa Desnutricin Cero que

se insertan en la Red Nacional de Salud

de Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Cuadro 6.2 Actores y funciones del Programa JUNTOS

de Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Cuadro 7.1 Redes, actores, recursos, costos y procesos en

la formulacin e implementacin de programas

sociales en Bolivia y Per: Desnutricin Cero

y JUNTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165


9/223

Acerca de los autores

Alejandro Bonvecchies profesor ordinario adjunto en el Departamento

de Ciencia Poltica y Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato

Di Tella e investigador adjunto del Consejo Nacional de InvestigacionesCientficas y Tcnicas (Argentina).

Jos Henrquezes especialista en anlisis de redes sociales, forta-

lecimiento institucional y derechos humanos; se desempea como

consultor internacional para Amrica Latina y el Caribe.

Julia Johannsenes especialista senior en proteccin social en el De-

partamento Social del Banco Interamericano de Desarrollo.

Natasha Moraleses especialista en temas de anlisis de redes sociales,

proteccin social, gnero y etnicidad; se desempea como consultora

internacional para Amrica Latina y el Caribe.

Carlos Scartascinies economista principal en el Departamento de

Investigacin y Oficina del Economista Jefe del Banco Interamericano

de Desarrollo.


10/223


11/223

Prlogo

Con qu propsito se realiza un alto nmero de anlisis del sector

social en nuestros pases? Muchas veces se busca identificar brechas

en la oferta o utilizacin de servicios o bienes para poder perfeccionarel diseo tcnico de las polticas pblicas sociales. En algunos casos,

estos anlisis tambin incentivan el rediseo operativo de las polticas

y sus esquemas de ejecucin para poner el bien o servicio a disposicin

de la poblacin de manera ms efectiva o eficiente.

Desafortunadamente, muchos de estos anlisis se realizan sin te-

ner en cuenta los intereses, incentivos y restricciones que inciden en

los actores en el momento de disear y ejecutar las polticas pblicas.

Estas ltimas no son simplemente un objeto de seleccin y decisinde un planificador social, sino que en realidad constituyen el resulta-

do de un proceso de negociacin entre diversos actores con distintos

intereses bajo las limitaciones que imponen las instituciones y el con-

texto en materia de capacidades. Es por ello que en su diseo final o

en su implementacin operativa, las polticas pblicas muchas veces

difieren del ideal imaginado por los especialistas sectoriales. Dichas

divergencias tendern a ser ms o menos marcadas segn el sector y

pas involucrados, y pueden explicar gran parte del xito o fracaso de

las polticas y programas llevados a la prctica.

En otras palabras, el marco poltico en el cual se disean e imple-

mentan las polticas es muy distinto al terico, donde, por ejemplo, los

Ministros toman decisiones segn las recomendaciones de la tecnocra-

cia, y aquellos a cargo de la implementacin siguen esas sugerencias y

los esquemas de ejecucin propuestos al pie de la letra. Sin embargo,

lo que sucede en la realidad es que las decisiones no necesariamentepasan por los actores previstos en el organigrama. Lo que se observa

es que la tecnocracia tiene poca influencia, los planes cambian en el

tiempo, y en ocasiones aquellos a cargo de llevarlos a cabo no son los

que originalmente se esperaba, o no privilegian la eficiencia y efectividad.


12/223

| PRLOGOX

Asimismo, las restricciones de personal, financieras y de planificacin

hacen que la implementacin diste tanto en tiempo como en forma de

lo que originalmente estaba previsto.Los estudios sobre los procesos de formulacin de polticas realiza-

dos anteriormente por el Banco arrojaron algunas luces sobre aquellos

incentivos y caractersticas de los actores que contribuyen a que las

polticas sean estables, adaptables, eficientes, coherentes y enfocadas

al bien comn. En este libro se da un paso adicional en dos sentidos:

en primer lugar, se hace uso del anlisis de redes sociales, con lo cual

se puede identificar a los actores especficos que participan del proce-

so decisorio, y entender su interrelacin y poder relativo; en segundolugar, se ampla el estudio de la formulacin de polticas y programas

hasta abarcar anlisis de la fase de ejecucin mediante estudios de

caso comparativos. Con ello se busca ofrecer una gua an ms precisa

para quienes tienen que interactuar con el sector pblico en el diseo

e implementacin de polticas y programas.

Adems de estos aportes en cuanto al contenido y alcance del

anlisis de economa poltica, este libro presenta una metodologa de

redes sociales que permite identificar a los actores y determinar su

influencia y vnculos, cuyas principales contribuciones son dos: explicar

por qu algunos programas funcionan o se llevan a cabo y otros no, y

revelar con quin hay que relacionarse para conseguir ciertos objetivos.

Los conceptos y mtodos discutidos aqu pueden usarse en varios

contextos y reas temticas. Sin embargo, los autores concentran su

inters y enfoque particularmente en polticas y programas del sector

social, a la luz de la Estrategia social para la equidad y productividaddel Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2011), donde se consi-

deran siete esferas prioritarias de intervencin: (i) invertir en el desa-

rrollo de la primera infancia; (ii) mejorar la calidad de la educacin;

(iii) hacer frente a la situacin de la juventud en riesgo; (iv) mejorar el

funcionamiento de los mercados laborales y ampliar la cobertura de

la seguridad social; (v) hacer frente a la doble carga de la transicin

de salud; (vi) hacer frente a la pobreza estructural, y (vii) fomentar la

inclusin social con identidad definida.Los diagnsticos y reflexiones del Banco que llevaron a seleccionar

estas prioridades se alimentaron de enseanzas derivadas de expe-

riencias pasadas; de all surgi la necesidad de tener en cuenta, entre

otros factores, la economa poltica de las reformas planteadas. En una


13/223

PRLOGO | XI

versin inicial ms extensa de la estrategia mencionada, se indicaba

que las reformas de los servicios pblicos son complejas y afectan a

[diversos] grupos de inters. Las que no tienen debidamente en cuentaconsideraciones de economa poltica estn destinadas a fracasar (BID,

2011, documento interno). Estas reflexiones constituyen el teln de

fondo de las investigaciones aplicadas sobre economa poltica y redes

sociales en el sector pblico social que aqu se compilan y muestran

su relevancia

Se espera que los hallazgos de este libro contribuyan a un mejor

diseo operativo y a una ejecucin ms eficiente de los programas

sociales, independientemente de si son apoyados por el Banco u otrasinstituciones internacionales o gubernamentales. Tambin se espera

que puedan ayudar a entender y mejorar la manera en que se disean

y ejecutan las polticas en la prctica y dnde se encuentran los cuellos

de botella originados en la economa poltica.

Hctor Salazar

Gerente Sector Social



14/223


15/223

Prefacio

El presente libro es producto de un esfuerzo conjunto del Departamento

de Investigacin y Oficina del Economista Jefe y el Departamento Social

del Banco Interamericano de Desarrollo. Con l se busca ofrecer unacercamiento analtico y metodolgico a una pregunta fundamental que

no siempre se formula explcitamente cuando se piensa en el diseo

e implementacin de las polticas sociales: quines son los actores

relevantes que toman las decisiones e influyen en los programas

sociales en la prctica?Solo si se conoce quines son los actores

que disean y ejecutan las polticas pblicas, cules son sus incenti-

vos y cmo se relacionan e influyen entre ellos, se puede llegar a la

implementacin de polticas sociales eficientes, eficaces y sosteniblesen cada pas y contexto en particular.

Los autores del libro se proponen realizar dos tipos de contribucio-

nes: una metodolgica y otra emprica. En cuanto a la primera, se trata

de presentar el anlisis de redes sociales en combinacin con el enfoque

en la economa poltica de las polticas pblicas como instrumento

para estudiar la formulacin e implementacin de polticas sociales.

La segunda concierne al uso de esos instrumentos tericos y metodo-

lgicos para mostrar cmo pueden ser aplicados para entender casos

concretos de polticas implementadas en la regin. La combinacin de

las dos permite ofrecer una gua para identificar actores y relaciones,

y de esa manera: (i) explicar por qu algunos programas se adoptan y

funcionan y otros no, y (ii) entender con qu actores y bajo qu con-

diciones es necesario relacionarse para contar con polticas sociales

mejor diseadas y ejecutadas, y por ende ms efectivas y eficientes.

La contribucin metodolgica, de la cual se ocupan los captulos 2,3 y 4, apunta a definir herramientas de trabajo y conceptos aptos para

ser utilizados en futuros estudios y anlisis. La contribucin emprica,

presentada y discutida en los captulos 5, 6 y 7 a travs de diferentes

estudios de caso, busca ilustrar el funcionamiento de la metodologa


16/223

| PREFACIOXIV

propuesta, el valor terico y analtico de sus resultados, y los problemas

y limitaciones de su aplicacin.

El proyecto marco de los estudios aqu presentados es un trabajopionero para el Banco en general, pero especialmente para su brazo

operativo directamente involucrado en el diseo y acompaamiento

de la implementacin de programas de desarrollo en varios sectores

y pases de la regin. Esta iniciativa naci a raz de la elaboracin de

anlisis particulares de programas sociales ejecutados con financia-

miento y/o asistencia tcnica del BID en diferentes pases. Se parti del

inters de funcionarios de los gobiernos y del Banco por entender el

contexto institucional y la economa poltica en los sectores donde sellevan a cabo tales esfuerzos, para as identificar medidas encaminadas

a mejorar la implementacin operativa de estos programas.

Tal es el caso de Desnutricin Ceroen Bolivia, un programa que

ofrece parte de la prestacin de servicios preventivos de salud y nu-

tricin del sector pblico. Desde 2006, Desnutricin Cero ha crecido

sustancialmente, tanto en su cobertura como en lo atinente a la capa-

cidad institucional de los gobiernos municipales que lo implementan.

El anlisis de redes de Desnutricin Cero fue realizado durante 2009,

cuando el Ministerio de Salud y Deportes estaba fortaleciendo y/o

reformulando iniciativas de servicios de salud materno-infantil en el

primer nivel de atencin, por el lado de la oferta, en paralelo con el

diseo del Programa de Transferencias Condicionadas Bono Juana

Azurduy, por el lado de la demanda.

Se trataba de entender por qu una iniciativa como Desnutricin

Cero (a travs de la cual se implementan servicios de nutricin de ma-nera integrada dentro de la estructura orgnica existente del sistema

nacional de salud pblica) funcionaba mejor en un lugar que en otro,

e identificar los mecanismos formales e informales de coordinacin

para su ejecucin a travs de los diferentes niveles administrativos

en el contexto particular de un gobierno altamente descentralizado.

Este ltimo aspecto se consider especialmente importante, pues se

pretenda anticipar posibles retos y limitaciones en la prestacin y

calidad de los servicios por el lado de la oferta.Inicialmente se opt por un enfoque de trabajo aplicado y pragmtico

para enriquecer en el corto plazo el diseo de las nuevas intervencio-

nes. Se comenz por revisar la literatura y las fuentes de informacin

disponibles acerca de metodologas operativas y eficientes en funcin


17/223

PREFACIO | XV

de los costos para la recoleccin de informacin y anlisis de datos

sobre las redes sociales. Al mismo tiempo se descart la realizacin

de encuestas exhaustivas y otros mtodos acadmicos del anlisisde la economa poltica. Pronto se hizo evidente que la utilizacin de

un enfoque conceptual basado en el anlisis de redes sociales y en

la metodologa NetMap prometa ser muy til en este contexto. La

tcnica NetMap (o mapa de redes) es una herramienta de recoleccin

participativa de datos que se explica de manera pormenorizada en el

captulo 4. Algunos de los coautores llevaron a cabo trabajo de campo

con esta metodologa, tanto en La Paz como en el interior de Bolivia

durante 20091.La utilidad y riqueza de los resultados obtenidos, su formato vi-

sual, e incluso las limitaciones de NetMap surgidas durante el anlisis

en Bolivia despertaron el inters de reproducir este tipo de estudio

en otros contextos geogrficos y temticos, con las modificaciones

del caso. As pues, cuando surgi la solicitud de apoyar al gobierno

peruano en un posible rediseo tcnico y operativo del programa de

transferencias condicionadas JUNTOS, se identific la necesidad de

entender los cuellos de botella en su implementacin operativa a tra-

vs de las diferentes instancias intersectoriales, usando un enfoque y

metodologa muy similares al caso boliviano aludido anteriormente.

En Per se trataba de un programa del lado de la demanda que incen-

tiva la utilizacin de los servicios sociales. Este confrontaba retos de

coordinacin intersectorial con instancias centrales y descentralizadas

de diferentes sectores sociales que proveen la oferta de los servicios

complementarios de educacin, salud y documentacin, los cualesconstituyen las contraprestaciones relevantes para las condicionalida-

des de las transferencias monetarias. Los coautores llevaron a cabo el

segundo anlisis de redes en Per entre 2009 y 2010, usando la misma

metodologa NetMap empleada para Desnutricin Cero, aunque con

algunas variaciones, tal y como lo aconsejaban las lecciones que dej

el caso boliviano2.

1 Una versin ms detallada de este estudio de caso se encuentra en la Nota Tcnica #IDB-TN-138 Comprendiendo el Programa Desnutricin Cero en Bolivia. Un anlisis de redes yactores (BID, 2010).2 Los resultados resumidos se presentan de manera comparativa con el caso de DesnutricinCero en el captulo 6.


18/223

| PREFACIOXVI

Los resultados obtenidos sirvieron para informar a las autoridades

peruanas sobre las fortalezas y cuellos de botella de la coordinacin

interinstitucional en la implementacin del programa, y para analizar lafactibilidad operativa e institucional del rediseo propuesto. Adems,

se pudo mostrar la utilidad de considerar de manera ms explcita y

sistemtica los aspectos de economa poltica y de redes sociales para

garantizar una ejecucin exitosa de este tipo de iniciativas.

A los estudios de caso de Bolivia y Per enfocados en los aspec-

tos institucionales de la implementacin de programas sociales se

agreg otro acerca del proceso de formulacin de polticas sociales

en el mbito del gobierno central en Bolivia, el cual se llev a cabodurante 2010 y 2011 en La Paz. Este esfuerzo por complementar los

casos analizados de ejecucin de polticas sociales con un estudio de

la formulacin de las mismas, se consider fundamental para mostrar

la productividad del anlisis de redes sociales en la investigacin de

la economa poltica de las polticas sociales.

Por qu se decidi agregar el estudio de caso acerca de la formu-

lacin de polticas?

Las redes sociales dentro de las cuales se disean las polticas

operan bajo ciertas reglas institucionales e intercambian recursos y

contenidos relacionales que son distintos a los de las redes de ejecucin

de polticas y programas, sobre todo en contextos de gobiernos descen-

tralizados. Sin embargo, tambin se observa que las redes de formulacin

y las de implementacin pueden incluir, aunque sea parcialmente, a

los mismos actores u organizaciones, aunque desempeando distintas

funciones y exhibiendo diversas formas de participacin en cada red.Esta variedad de funciones, recursos y formas de participacin en los

procesos de las polticas pblicas es precisamente lo que el anlisis

de redes puede iluminar para mostrar las diversas consecuencias de

cada funcin, recurso y posicin en la red para la economa poltica

de las polticas sociales.

A partir de la experiencia con el uso de la metodologa de investi-

gacin en Desnutricin Cero en Bolivia y JUNTOS en Per, se consider

que las sesiones prolongadas de grupos seleccionados (o focales) resul-taran difciles de realizar en el nivel de las autoridades en el Gobierno

Central en Bolivia. Por eso, aqu el levantamiento de datos se realiz

con base en entrevistas semiestructuradas sin mtodos participativos

de visualizacin, mientras que en el anlisis de la informacin y en la


19/223

PREFACIO | XVII

presentacin de los resultados se decidi utilizar una versin modifi-

cada de NetMap. Como consecuencia de ello, en los diferentes casos

que hacen parte de este volumen se representan y comparan ejemplosvariados de la aplicacin prctica de mtodos visuales innovadores

para recabar y presentar informacin y datos en un contexto de anlisis

de redes. Estas variaciones instrumentales bajo un marco conceptual

y metodolgico comn permiten maximizar la ejemplificacin de las

posibilidades y lmites de estas herramientas para el anlisis de la eco-

noma poltica de las polticas sociales, y particularmente del anlisis

de redes y actores en el sector social.

Es de esperar entonces que los tres estudios realizados aporten enel futuro un fundamento slido para guiar la ampliacin de este tipo

de investigacin aplicada a otros casos y pases.


20/223


21/223

Agradecimientos

Para la realizacin de este trabajo se cont con la colaboracin de

expertos con diferentes perfiles profesionales, capacidades y experien-

cias dentro y fuera del Banco. Numerosas personas hicieron valiososaportes a travs de entrevistas, insumos e ideas durante el proceso

de elaboracin de esta obra. En particular merecen reconocimiento

las autoridades del sector social en el nivel del Gobierno Central de

Bolivia; los coordinadores, funcionarios y autoridades locales que im-

plementan y colaboran con el programa Desnutricin Cero en ese pas;

y los responsables de la coordinacin nacional y local del Programa

JUNTOS en Per. Sin ellos no habra sido posible llevar este proyecto

a feliz trmino.Los autores expresan su gratitud a los colegas que participaron en

talleres formales y en reuniones informales de discusin, y que apor-

taron comentarios, insumos e interpretaciones valiosos acerca de los

resultados preliminares de la investigacin. Agradecen asimismo los

comentarios y aportes de un revisor annimo y de los miembros del

Comit de Estudios del BID a versiones preliminares de este documen-

to. Mara Franco Chuaire ofreci su asistencia en la preparacin del

documento en distintas etapas del proceso de publicacin.

Patricia Ardila realiz la edicin de estilo de la obra, y The Word

Express. Inc. estuvo a cargo del diseo, diagramacin e impresin de

la misma.

Los autores agradecen a Ejti Stih por habernos dejado utilizar su

obra Papel Grande y Papel chico (un acrlico sobre lienzo de 250x

120cm) para la portada del libro. (La obra original se incluye debajo

de estos agradecimientos). Nacida en Eslovenia, Ejti Stih estudi en laAcademia de Bellas Artes en Ljubljana y desde 1982 vive y trabaja en

Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. En su carrera como artista ha incursio-

nado en pintura, escultura, cermica, grabado e instalaciones. Tambin

ha realizado ilustraciones para libros y afiches, y ha diseado vestuario


22/223

| AGRADECIMIENTOSXX

y escenografa para ms de

cuarenta obras de teatro. En

los treinta y cinco aos desu carrera, ha realizado ms

de cincuenta exposiciones

individuales en diversos

pases del mundo y su tra-

bajo la ha hecho merecedora de varios premios internacionales. Su

informacin de contacto puede ser accedida en su pgina web: http://

ejtistih.blogspot.com.

Las opiniones aqu expresadas pertenecen a los autores y no refle-jan necesariamente los puntos de vista del Banco Interamericano de

Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
http://ejtistih.blogspot.com/http://ejtistih.blogspot.com/http://ejtistih.blogspot.com/http://ejtistih.blogspot.com/


23/223

Introduccin: el anlisis de redes sociales

y la poltica social en Amrica LatinaAlejandro Bonvecchi, Julia Johannsen,

Natasha Morales yCarlos Scartascini

LOS AVANCES Y RETOS PERSISTENTES EN EL SECTOR SOCIAL

Es indudable que Amrica Latina ha registrado avances significativos

en materia de resultados sociales en las ltimas dcadas. Uno de los

hechos ms sobresalientes es que la pobreza y la indigencia han cado

en ms del 30% desde 1990. Mientras que en la dcada de los aos

noventa uno de cada dos latinoamericanos era pobre, ahora lo es solo

uno de cada tres (Moreno, 2011). Durante el mismo perodo, la expec-

tativa de vida promedio se ha incrementado de manera sustancial: el

latinoamericano promedio vive actualmente seis aos ms que en 1990,en parte gracias a que la mortalidad infantil en menores de cinco aos

ha disminuido en ms de la mitad: de 52 cada 100.000 en 1990 a 23 en

el 2009 (Moreno, 2011).

Las fuentes de este marcado progreso en los indicadores sociales

han sido fundamentalmente dos: el ritmo acelerado del crecimiento

econmico con respecto a la dcada perdida de los aos ochenta, y

los avances logrados en la poltica social en los ltimos decenios. As

por ejemplo, entre 1990 y 2011 el gasto social en la regin creci enms de un 100% en trminos per cpita y ms de un 50% en trminos

del PIB (CEPAL, 2013).

1


24/223

| ALEJANDRO BONVECCHI, JULIA JOHANNSEN, NATASHA MORALES Y CARLOS SCARTASCINI2

Las razones que subyacen a este viraje positivo a favor de la poltica

social responden a diversos factores. Las nuevas perspectivas econ-

micas, as como los movimientos globales hacia una mayor inversinen polticas sociales esta ltima impulsada en parte por los ODM

(Objetivos de Desarrollo del Milenio), han creado condiciones favo-

rables en el mismo sentido en Amrica Latina y el Caribe. Asimismo

se han verificado cambios en los procesos polticos. Estos se iniciaron

parcialmente por el descontento social con los resultados econmicos

de los aos noventa, los que a su vez propiciaron un movimiento ideo-

lgico hacia la izquierda, y tambin a partir de las reformas polticas

que favorecieron una mayor inclusin, como es el caso de la reformaconstitucional de 1991 en Colombia. Tales cambios han servido de

vehculos naturales para que se produzca este renovado inters por la

inversin social (Lora y Scartascini, 2010). En particular, el renacimiento

de la democracia en la gran mayora de los pases de la regin, junto con

un fuerte proceso de descentralizacin como en el caso en Bolivia y

Per, han viabilizado el aumento en los fondos asignados a polticas

sociales (Mesa-Lago y Mrquez, 2007; Faguet, 2008).

En este contexto poltico favorable, uno de los principales me-

canismos impulsores de las mejoras mencionadas han sido los PTC

(programas de transferencias condicionadas) (Mesa-Lago y Mrquez,

2007), cuyo pionero fue Progresa en Mxico en 1997 (conocido des-

pus como Oportunidades y actualmente como Prospera). A este le

siguieron iniciativas similares como Bolsa Familia en Brasil y Familias

en Accin en Colombia, entre otros de los muchos que han surgido en

varios pases de la regin, como se ilustra en el cuadro 1.1.A travs de las condicionalidades impuestas a las familias benefi-

ciarias para el otorgamiento de estos subsidios tales como las visitas

regulares a establecimientos de salud para la familia y asistencia a la

escuela para los menores, los PTC no solo han tenido efectos en

los niveles de consumo y de la pobreza, sino tambin en las tasas de

asistencia escolar y en la utilizacin de servicios preventivos de salud

materno-infantil (Fiszbein y Schady, 2009). Igualmente han tenido ex-

ternalidades positivas y efectos en objetivos no buscados, como porejemplo la reduccin de la criminalidad y la violencia (Chioda, de Mello

y Soares, 2012; Camacho y Meja 2013).

En cuanto al mercado laboral, a las polticas tradicionales se han

sumado diversos programas de capacitacin, que en algunos casos han


25/223

INTRODUCCIN: EL ANLISIS DE REDES SOCIALES Y LA POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA | 3

CUADRO1.1

Coberturadelosprogramasdetransferenciascondicion

adasenAmricaLatinaye

lCaribe,20012010

Millonesde

habitantes

2001

2002

200

3

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Poblacin

(2010)

Bene

ficiarios/

Pob.

(2010)

Argentina

1,12

1,49

2,44

2,83

11,31

11,79

40,41

0,29

Bolivia

3,83

4,19

5,14

5,45

5,69

9,93

0,57

Brasil

21,57

21,52

37,7

0

42,30

46,13

48,41

46,41

43,29

50,72

52,39

194,95

0,27

Chile

0,19

0,4

5

0,66

0,78

0,95

1,05

1,15

1,29

1,30

17,11

0,08

Colombia

0,38

1,44

1,5

8

1,50

2,32

3,15

7,25

7,94

11,57

11,69

46,29

0,25

CostaRica

0,05

0,04

0,0

0

0,00

0,00

0,01

0,09

0,12

0,15

0,19

4,66

0,04

Ecuador

4,0

0

4,34

4,71

4,90

4,99

5,06

6,27

6,13

14,46

0,42

ElSalvador

0,06

0,11

0,23

0,40

0,51

0,57

6,19

0,09

Guatemala

1,55

2,63

3,25

14,39

0,23

Honduras

0,63

0,54

0,4

3

0,41

0,76

0,66

0,78

1,07

0,78

1,07

7,60

0,14

Jamaica

0,35

0,4

1

0,41

0,41

0,51

0,58

0,64

0,71

0,83

2,70

0,31

Mxico

15,58

21,62

21,6

2

25,00

24,50

25,00

25,00

25,25

26,05

27,25

113,42

0,24

Nicaragua

0,06

0,06

0,1

4

0,14

0,14

0,14

5,79

0,00

Panam

0,02

0,12

0,26

0,43

0,42

0,36

3,52

0,10

Paraguay

0,02

0,05

0,05

0,07

0,52

0,55

6,45

0,09

Per

0,18

0,88

1,94

2,31

2,25

2,59

29,08

0,09

RepblicaDominicana

0,77

0,85

1,22

2,84

2,93

2,98

9,93

0,30

TrinidadyTobago

0,02

0,02

0,02

0,03

0,04

1,34

0,03

Uruguay

0,31

0,31

0,32

0,33

0,74

0,76

3,36

0,23

TOTAL

38,3

45,8

66,3

74,8

82,2

91,4

96,8

100,4

124,3

129,4

531,6

0,24

Fuente:StampiniyT

ornarolli(2012).


26/223


sido implementados como condicionalidades para el otorgamiento de

otros subsidios. Las evaluaciones de estos esfuerzos muestran efectos

positivos en trminos de generacin de empleo y de la calidad delmismo, aunque en algunos casos los valores son bastante modestos

(Ibarrarn y Rosas Shady, 2008).

Los cambios detectados en el desarrollo humano, las capacidades

productivas y la proteccin social de las poblaciones latinoamericanas

tambin se deben indudablemente a los avances de la investigacin

en el rea de polticas sociales y econmicas. De all proviene la nue-

va evidencia para un diseo ms efectivo de las polticas sociales en

cada sector y de un sistema integrado de las mismas que incluye sufinanciamiento sostenible. Estn, por ejemplo, los estudios sobre la

importancia de los PTC como mecanismos para mejorar la asignacin

y eficiencia de los presupuestos pblicos sociales (Fiszbein y Schady,

2009; Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009); la evidencia sobre la

relevancia y altas tasas de retorno de diversas polticas focalizadas en

la primera infancia a travs de medidas nutricionales, psicosociales y

educacionales o de estimulacin cognitiva (Baker-Henningham y Lpez

Boo, 2010; Nores y Barnett, 2010); y tambin los que dan cuenta de las

innovaciones en el uso de tecnologas para difundir mensajes educa-

tivos con el fin de mejorar las decisiones de los individuos acerca del

cuidado de su salud (Blaya, Fraser y Holt, 2010; Balsa y Gandelman,

2010; Balsa, Gandelman y Porzekanski, 2010).

No obstante estos avances en la investigacin, entre los cuales

figuran los resultados de las evaluaciones de impacto realizadas en

el sector social, desafortunadamente las polticas que se han imple-mentado no siempre son las ms eficientes y efectivas, ya sea debido

a fallas en su diseo tcnico, en la definicin de su esquema de ejecu-

cin o en su implementacin operativa. En muchos casos, la forma en

que fueron ejecutadas no logr el potencial de sus efectos positivos o

incluso gener efectos negativos no esperados sobre los incentivos de

quienes reciban los beneficios, tales como el desestmulo del empleo

formal (Levy y Schady, 2013). En muchos programas sociales se siguen

presentando deficiencias de diseo tcnico u operativo que ya han sidoidentificadas y para las cuales ya existen propuestas de solucin. Es

por eso que no solo es necesario lograr un diseo tcnico adecuado

de las polticas, sino que tambin debe existir coordinacin entre las

entidades encargadas de la entrega de los diferentes servicios y bienes


27/223


requeridos para lograr que una intervencin llegue a la poblacin de

manera oportuna y con calidad.

La necesidad de que exista una coordinacin intersectorial efectiva,y el hecho de que los programas sociales de amplia cobertura como los

PTC generalmente cuentan con un registro detallado de sus beneficiarios

que resulta atractivo y til para otras entidades pblicas que buscan

focalizar servicios adicionales en los mismos hogares, han conducido

a que se produzcan transformaciones polticas e institucionales en el

sector social. Como resultado de ello, en algunos pases de la regin

los PTC han funcionado como piedra angular sobre la cual se han de-

sarrollado estructuras institucionales de coordinacin intersectorial depolticas sociales. Un ejemplo importante de ello son las denominadas

redes de proteccin social.Estas han sido implementadas en el m-

bito del gobierno central o incluso en otros niveles de la administracin

pblica como instancias de oferta coordinada de polticas y programas

sociales complementarios entre s, y que en su conjunto ofrecen una

proteccin social integral a la poblacin, con diversos grados de xito

en cuanto a la coordinacin intra e interinstitucional.

LA IMPORTANCIA DE LA ECONOMA POLTICA Y DEL ANLISISDE REDES SOCIALES EN LA FORMULACIN Y EJECUCIN DEPROGRAMAS SOCIALES

Aun cuando son numerosos los estudios de evaluacin de impacto de

programas particulares, son escasos los anlisis sobre el proceso dedesarrollo de las mencionadas redes de proteccin social; sobre los

mecanismos y procesos de coordinacin interinstitucional en general

en algunos casos tambin en contextos de descentralizacin; y

sobre las lecciones que han dejado acerca de los factores institucio-

nales, normativos y operativos que han aupado su xito o conducido

a su fracaso. Tampoco se ha estudiado de manera profunda y siste-

mtica la forma en que la implementacin de programas sociales y

los mecanismos de coordinacin institucional sean estos formaleso informales pueden marcar la diferencia en la efectividad operativa

e impacto de un programa social en el desarrollo.

El presente volumen constituye precisamente un intento por llenar

este vaco, pues se considera que la exploracin de estos temas es


28/223


crtica para que la intervencin del Estado en el rea social se torne

ms eficiente y eficaz. Para ello se requiere que las polticas sociales

estn dotadas de un entorno institucional y operativo favorable a sudiseo y adopcin, a su adecuada implementacin y a su sostenibilidad

en el tiempo. En otras palabras, si el proceso de formulacin e imple-

mentacin de polticas no est estructurado de manera que garantice

la existencia de diseos tcnicos y procesos operativos eficaces y

sostenibles lo cual exige tener en cuenta las relaciones y redes entre

actores, un mayor gasto pblico en salud no necesariamente tendr

un efecto significativo en mejorar los resultados observados en la sa-

lud de la poblacin en el momento de la implementacin1. Lo mismoocurre con las dems reas sociales. Para el caso de Per, por ejemplo,

Carranza, Chvez y Valderrama (2010) muestran cmo el aumento de

un 50% en el gasto en educacin primaria entre 1998 y 2004 no elev

el desempeo de los estudiantes, porque los incentivos de los actores

no se encontraban alineados en ese momento para mejorar la eficacia

del gasto pblico. En trminos ms generales, Ardanaz, Scartascini

y Tommasi (2011) han mostrado cmo un entorno de polticas ms

favorable est correlacionado con mejores resultados de desarrollo

humano. Por su parte, Scartascini y Tommasi (2010) ofrecen evidencia

acerca de cmo un sector pblico mejor capacitado y profesionalizado

tiende a generar mejores polticas pblicas.

Para poder explicar las caractersticas de las polticas pblicas es

necesario conocer a los actores, sus incentivos y las reglas que guan sus

interacciones. Esta es la contribucin del enfoque general de economa

poltica, que en diversas investigaciones comparadas ha mostrado quelas polticas son menos coherentes y efectivas cuando el nmero de

actores que participan en las negociaciones y decisiones es excesivo;

cuando los actores participan en el proceso en forma fragmentada y

con horizontes de corto plazo; cuando las discusiones sobre las po-

lticas tienen lugar en mbitos muy diversos, y cuando existen pocos

mecanismos de compensacin eficientes para lograr acuerdos (Lora y

Scartascini, 2010; Scartascini et al., 2011).

1 Crdenas, Meja y Olivera (2010: 103) muestran que como consecuencia de reformas polticas

que dificultaron la coordinacin entre los actores, Colombia gasta ms en salud que otrospases para alcanzar resultados similares.


29/223


Sobre todo cuando la naturaleza de polticas y programas es mul-

tisectorial y multinivel caso de las redes de proteccin social y de

las polticas y programas sociales especficos que las integran, suestudio exige herramientas conceptuales y metodolgicas especial-

mente adecuadas para comprender cmo los actores institucionales

se organizan y trabajan para producir programas sociales concretos

que suministran servicios especficos.

A partir de estas evidencias, los autores de esta obra combinan

los dos lentes metodolgicos complementarios ya mencionados para

producir una herramienta de investigacin innovadora. As, el anlisis

de economa polticaque estudia el proceso de formulacin e imple-mentacin de polticas pblicas (PFP) permite caracterizar la calidad de

las mismas e identificar las condiciones que las determinan. Este lente

explica el qude las polticas sociales en la prctica. Entre tanto, el

anlisis de redes socialespermite identificar la funcin que desem-

pean los actores que participan del diseo y ejecucin de las polticas

pblicas. As pues, este lente agrega informacin sobre el cmoy el

porqudetallado del proceso que subyace a los resultados observados

en trminos de la formulacin o ejecucin de las polticas sociales.

El enfoque de economa poltica resulta muy pertinente para expli-

car el entorno de las polticas mismas, es decir, de las condiciones que

favorecen su estabilidad, adaptabilidad, coherencia y eficiencia, entre

otras. Sin embargo, tal aproximacin no da cuenta necesariamente

de los detalles que subyacen al diseo o a la implementacin de una

poltica en particular, como tampoco permite explicar por qu esta se

disea e implementa de una manera u otra, o por qu son unos acto-res y no otros los que se benefician de la intervencin. El anlisis del

proceso de toma de decisiones de poltica descrito en Scartascini et

al. (2011) ilustra este punto y permite entender por qu Brasil ha tenido

polticas ms adaptables que Ecuador (BID 2005); por qu existe tanta

inestabilidad de polticas en Argentina (Spiller y Tommasi, 2011); por

qu el empleo pblico tiende a ser una moneda de cambio en Para-

guay (Molinas, Prez Lin y Hallerberg, 2010); y por qu Uruguay se

caracteriza por tener marcados ciclos electorales en su gasto pblico(Moraes, Chasquetti y Bergara, 2010), entre otros fenmenos. Sin em-

bargo, no permite explicar en detalle por qu una determinada poltica

de proteccin social no fue aprobada por el Congreso como haba sido

diseada; o por qu una poltica de vacunacin no lleg a todos los


30/223


supuestos beneficiarios; o por qu un hospital termin construyndose

en una localidad y no en otra, entre otras situaciones.

Ms especficamente, el anlisis general del PFP permite dilucidarque en Bolivia, por ejemplo, el grado de coordinacin y eficiencia de

las polticas pblicas es bajo, y que la calidad de la implementacin

es intermedia, tal y como se registra en este libro. Asimismo, permite

determinar cules son los factores que explican la calidad de los recur-

sos humanos, el proceso de planificacin del uso de recursos pblicos

y la distribucin de carteras, como se hace en estudios ms detallados

sobre el PFP en ese mismo pas como el de Scartascini y Stein (2003)2.

Sin embargo, es solo mediante el anlisis de redes que se puededilucidar quines son los actores especficos que participan del diseo

e implementacin de las polticas sociales. El principal valor agregado

de un enfoque de anlisis de redes sociales (ARS) radica en que permite

identificar a los participantes del proceso de diseo y/o de ejecucin

de las polticas y programas; establecer la naturaleza de las relaciones

que los vinculan; ponderar la funcin y la importancia de cada actor, y

analizar la estructura de la red y sus efectos sobre su propio funciona-

miento. Todas estas tareas son cruciales para terminar de especificar

las configuraciones sectoriales del proceso de las polticas pblicas,

tanto en su formulacin como en su implementacin.

ENTENDER LAS REDES DE ACTORES EN LA EJECUCIN PASA PORENTENDER AQUELLAS EN LA FORMULACIN

En una primera instancia, los autores de este libro realizaron los

estudios de caso sobre la implementacin de programas sociales en

Bolivia y Per, que aqu se presentan combinando las dos perspectivas

metodolgicas mencionadas. Sin embargo, pronto se hizo evidente que

no era posible comprender plenamente la operacin de los programas

sociales y de las redes de actores particulares que se conforman a su

alrededor en la fase de ejecucin, si al mismo tiempo no se investi-

gaba el proceso de formulacin y diseo previo de estas polticas yprogramas. La razn es que las polticas pblicas surgen de procesos

2 Resumido en parte en Hallerberg, Scartascini, y Stein (2010).


31/223


decisorios que involucran a una multiplicidad de actores polticos

y sociales que interactan en escenarios variados y que a menudo

buscan resolver en el diseo problemas que se supone surgirn en laimplementacin de los programas. De ah que la capacidad inicial de

las polticas para producir resultados positivos depende en parte de

la calidad del proceso a travs del cual estas se definan, se debatan y

se aprueben, y de la forma en que all acten e interacten los actores

sociales e institucionales.

A partir de esta constatacin, se tom la decisin de hacer un es-

tudio sobre la formulacin de polticas sociales en el gobierno central

de Bolivia usando el mismo enfoque combinado de redes sociales yeconoma poltica.

La seleccin de los pases y programas de los estudios de caso

responde al propsito de cumplir con los objetivos relacionados con

la inquietud metodolgica acerca de la combinacin de los dos enfo-

ques mencionados, y a la intencin de abarcar todo el proceso desde

la formulacin de polticas hasta su ejecucin entre varios sectores y/o

niveles administrativos del gobierno. En ese sentido, cabe advertir que

los estudios de caso incorporados en esta obra no fueron concebidos

como parte de una investigacin de alcance regional, y por lo tanto

no deben considerarse como representativos de patrones regionales o

subregionales. Son ms bien ilustraciones del uso de la metodologa

de anlisis de redes sociales en diferentes escenarios particulares,

tanto de la formulacin de polticas como de la implementacin de

programas sociales. As pues, el esfuerzo se orienta a ejemplificar la

productividad del instrumento del anlisis de redes para entender a losactores, sus relaciones y la manera en que estos influyen en el xito o

fracaso de las polticas pblicas y programas sociales.

ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL LIBRO

Este volumen est estructurado en siete captulos, incluido el presente,

donde se discute el valor de los enfoques de economa poltica y anlisisde redes sociales para efectos de la formulacin de polticas sociales

en Amrica Latina. En el captulo 2 se presentan los fundamentos te-

ricos para el anlisis de la economa poltica de las polticas pblicas,

y se identifica su utilidad para la investigacin y la planificacin de


32/223


intervenciones en el rea social. All se introduce el modelo general

del proceso de formulacin e implementacin de polticas pblicas

(PFP) con sus principales nociones y usos. Este anlisis se expandeen el captulo 3, donde se presentan los fundamentos tericos para el

anlisis de las polticas sociales, para lo cual se combinan las pers-

pectivas del modelo del PFP con el anlisis de redes sociales. Como

resultado de esta combinacin, se ofrece una versin ms especfica

del modelo del PFP, pensada para analizar la dinmica de las polticas

pblicas en sectores particulares de la poltica social. Con esta especi-

ficacin del modelo se define a los actores principales de los sectores

de salud, educacin, trabajo, proteccin social contributiva (seguridadsocial) y no contributiva (asistencia social), y se describen sus incenti-

vos generales para la accin. Por ltimo se completa la especificacin

del modelo, analizando las condiciones bajo las cuales cada sector de

poltica social puede operar a travs de sus redes sociales particulares.

En el captulo 4 se propone una aproximacin metodolgica deta-

llada al anlisis de redes sociales (ARS). Este tipo de anlisis ha tenido

un desarrollo importante en las ltimas dcadas como herramienta

para comprender las relaciones entre actores dentro de las estructuras

sociales. No obstante el hecho de que la naturaleza de tales relaciones

es variable lazos afectivos, flujos de informacin o intercambios de

recursos, es posible analizar sus distintos contenidos de manera

sistemtica. Ciertamente no todos los actores dentro de una red tie-

nen la misma importancia y poder; es por ello que la comprensin

de esas diferencias sirve para ayudar a identificar cmo estos actores

intervienen en direcciones determinadas. En este captulo se realizauna resea terica y metodolgica de las propiedades ms importan-

tes del ARS, prestando especial atencin a las llamadas medidas de

centralidad y al anlisis visual de redes, como lo usa, por ejemplo, la

metodologa NetMap.

En el captulo 5 se presenta el estudio de caso sobre la coordina-

cin entre ministerios y otras entidades del rea social en el proceso

de formulacin de polticas sociales en el nivel central del gobierno de

Bolivia, desde la perspectiva del anlisis de redes sociales. Segn loestablecido en las normativas, el diseo institucional formal de este

proceso est orientado a generar una intensa coordinacin entre los

ministerios del rea social bajo la conduccin poltica ltima de la

Presidencia y la Vicepresidencia del Estado. Sin embargo, el anlisis


33/223


de las redes efectivas de relaciones de produccin y circulacin de

ideas e informacin, transferencia de recursos econmicos, autoridad

institucional y poder poltico muestra que la coordinacin interminis-terial en la prctica es escasa, y que el proceso de las polticas sociales

se encuentra coordinado polticamente de manera compartida por el

vrtice del gobierno y las organizaciones de base.

En el captulo 6 se realiza un anlisis comparativo de los estudios

de caso de Bolivia y Per, esta vez enfocados en la fase de ejecucin

operativa de los programas sociales. En el caso boliviano, con la me-

todologa NetMap se analiza la estructura de la red que se configura

en el proceso de implementacin del programa Desnutricin Cero enlos mbitos central, regional y municipal de gobierno. Tal metodologa

fue aplicada en forma participativa con actores en los tres niveles, ana-

lizando en mayor detalle los casos de dos municipios con caracters-

ticas opuestas en cuanto al xito de la implementacin del programa.

El anlisis de redes en este caso muestra cmo estas diferencias en

la implementacin se dejan explicar a travs de las caractersticas y

diferencias en los tipos de actores involucrados, sus caractersticas e

interrelaciones.

En el caso peruano se realiz un anlisis institucional del programa

nacional de transferencias monetarias condicionadas JUNTOS, para lo

cual tambin se emple NetMap. Aqu se estudiaron las dinmicas de

coordinacin intra e interinstitucionales del programa para determinar

cules son las caractersticas de coordinacin interna y externa que

configuran la implementacin de esta iniciativa multisectorial en sus

diferentes niveles operativos.El anlisis de estos dos casos aporta por lo menos tres enseanzas

importantes para el estudio de la economa poltica de la implementa-

cin de programas sociales que involucran distintos sectores o niveles

de gobierno. La primera concierne a la naturaleza de las prestaciones

de los programas; la segunda se refiere a la naturaleza de los actores

con posiciones de liderazgo en los mismos; y la tercera tiene que ver

con el papel de los actores no estatales en la coordinacin para la im-

plementacin de los programas, ya sea entre niveles administrativos delgobierno o entre sectores en un mismo nivel. Adems, ambos estudios

contienen lecciones sobre las posibles limitaciones metodolgicas de

NetMap como herramienta de recoleccin participativa de datos que

incluye la aplicacin de mtodos de visualizacin.


34/223


Finalmente, en el captulo 7 se extraen algunas conclusiones ba-

sadas en la articulacin entre la teora de la economa poltica de las

polticas sociales introducidas en los captulos 2 y 3, y los hallazgosempricos de los anlisis de redes sociales reportados en los captulos 5

y 6. Los actores clave, as como los patrones y desafos de coordinacin

identificados en los anlisis de las redes de formulacin e implemen-

tacin de polticas sociales en Bolivia y Per, son consistentes con lo

esperado segn la naturaleza de los costos de transaccin inherentes

a la organizacin y al suministro del tipo de prestaciones de los pro-

gramas sociales investigados.

Ciertamente los procesos decisorios por medio de los cuales operanestos programas podran mejorar su institucionalizacin y su eficiencia.

No obstante, el anlisis de redes muestra que all donde la teora de

la economa poltica de las polticas sociales identifica problemas de

institucionalizacin e ineficiencias, las redes sociales en la prctica

desarrollan respuestas orientadas a satisfacer, aun cuando de manera

menos eficiente, los objetivos funcionales de los programas sociales.

Por ltimo, en este captulo final se reflexiona sobre las limitaciones

que entraa la realizacin de anlisis de redes sociales sobre programas

sociales y se plantea una agenda de investigacin diseada para cerrar las

brechas de informacin hoy existentes en esta rea de poltica pblica.

En su conjunto, esta obra apunta a realizar dos tipos de contribu-

ciones. Por una parte, el libro presenta aportes de carcter terico y

metodolgico orientados a proporcionar herramientas para el estudio

de la economa poltica de las polticas sociales desde la perspectiva

del anlisis de redes sociales. Estas herramientas permiten identificarcon precisin a los actores, sus recursos y formas de interaccin, y las

consecuencias que todo ello tiene sobre la formulacin e implemen-

tacin de polticas. Los lectores interesados en estas cuestiones pue-

den concentrarse en los captulos 2, 3 y 4 para la revisin y discusin

de esas herramientas, y en el captulo 7 para obtener un panorama

sinttico sobre la productividad de su utilizacin en las investigacio-

nes empricas aqu reunidas. Por otra parte, se busca ejemplificar la

productividad de los enfoques tericos y metodolgicos propuestospara la investigacin emprica a travs de aportes analticos dirigidos

a identificar las redes sociales que definen el diseo y la implemen-

tacin de diferentes tipos de programas sociales, y los efectos que

estas redes tienen sobre la economa poltica y el xito o fracaso de


35/223


las polticas sociales correspondientes en los pases de Bolivia y Per.

Los lectores interesados en estos aspectos pueden concentrarse en

los captulos 5, 6 y 7.Es de esperar que las contribuciones analticas y metodolgicas,

en combinacin con el uso de ejemplos especficos de polticas y pro-

gramas en la regin, contribuyan a incrementar la eficiencia, eficacia y

sostenibilidad de las polticas pblicas en el rea social.


36/223


37/223

2

La economa poltica de

las polticas pblicas1

Carlos Scartascini

MS ALL DEL PLANIFICADOR SOCIAL: LOS DETERMINANTESDE LA POLTICA SOCIAL

El auge de los programas sociales dentro de la poltica pblica de los

pases de Amrica Latina y el Caribe descrito en el captulo anterior

se relaciona principalmente con cambios ocurridos en los procesos

polticos. El renacer de la democracia en la mayor parte de la regin,

y el fuerte proceso de descentralizacin poltica que lo acompa en

varios casos, han dado origen a aumentos sustanciales en los fondos

asignados a las polticas sociales. Entre 1990 y 2011, el gasto social

creci en ms de un 100% en trminos per cpita y en ms de un 50%en trminos del PIB, aunque muestra ser fuertemente procclico con

respecto al producto en este perodo (CEPAL, 2013). Recientemente,

el giro hacia la izquierda registrado en los gobiernos de Amrica Lati-

na parecera explicar aumentos sustanciales de recaudacin que han

permitido financiar este mayor gasto social (Machado, Scartascini y

Stein, 2013).

1 Este captulo se basa en un trabajo anterior del autor con varios colegas, segn se cita opor-tunamente. Principalmente toma prestado el marco metodolgico descrito en ms detalle en

BID (2005) y en Scartascini et al. (2011), el cual fue desarrollado originalmente por Spiller yTommasi (2003). El crdito debe darse a dichas obras.


38/223

| CARLOS SCARTASCINI16

Por otra parte, las instituciones polticas existentes en la regin

parecen afectar fuertemente los incentivos de los polticos para proveer

mayor gasto social bajo la forma de transferencias. La evidencia indicaraque aquellos pases que cuentan con sistemas de eleccin proporcio-

nales tienden a tener un sector pblico ms grande que aquellos donde

los representantes son elegidos en distritos uninominales siguiendo

la regla de mayora. Asimismo, en aquellos sistemas proporcionales

de eleccin en distritos donde se eligen mltiples representantes se

tiende a favorecer mayores transferencias y gasto social (Persson y

Tabellini, 2003; Milesi-Ferreti, Perotti y Rostagno, 2002; Crain y Scar-

tascini, 2002). El movimiento en la regin hacia sistemas electoralesms fragmentados permite explicar parte del cambio producido en las

ltimas dcadas (Lora y Scartascini, 2010; Scartascini, 2011). Finalmen-

te, la incorporacin de instituciones presupuestarias que favorecen al

Poder Ejecutivo frente al Legislativo y reducen la separacin de las

ramas parece disminuir los incentivos del Presidente para mantener

un sector pblico reducido. Bsicamente, el que exista un mayor poder

para controlar la asignacin del gasto genera incentivos para aumentar

dicho gasto direccionado (Ardanaz y Scartascini 2014).

Ms all de las comparaciones generales, las diferencias en los tipos

de polticas que se introducen (tanto entre pases como entre reas

de poltica en un mismo pas) pueden ser sustanciales y mayores de

lo que las diferencias institucionales permitiran explicar. La razn hay

que buscarla entonces en el marco del PFP (proceso de formulacin e

implementacin de polticas pblicas).

Por ejemplo, tal y como se describe de manera pormenorizada enBID (2005), a principios del siglo XXI Brasil y Ecuador no solo contaban

con instituciones polticas similares que los caracterizaban como los

pases con los sistemas de partidos ms fragmentados de la regin,

sino que adems compartan otras caractersticas importantes. Sin em-

bargo, mientras que en Brasil haba polticas pblicas razonablemente

buenas, en Ecuador eran deficientes, ya que los presidentes a menudo

se encontraban batallando por su supervivencia poltica (BID, 2005).

En cuanto a las diferencias dentro de un pas determinado, al estu-diar la economa poltica de las polticas que afectan la productividad,

Aninat et al. (2010) demuestran cmo en Chile una nacin que ha

avanzado por encima del promedio de la regin se han registra-

do reformas exitosas (entre ellas el establecimiento de un tribunal


39/223

LA ECONOMA POLTICA DE LAS POLTICAS PBLICAS | 17

antimonopolios y la reforma del servicio civil), otras que lo han sido

menos (como las referentes a la educacin y a la gobernanza corpo-

rativa), y casos donde los resultados han sido mixtos (como el de lasregalas de las empresas mineras).

La razn de que existan dichas diferencias entre pases y dentro

de ellos radica en el hecho de que las polticas pblicas no son meros

objetos de eleccin de un planificador social. Surgen ms bien de un

proceso de toma de decisiones que involucra a una multiplicidad de

actores polticos que interactan en una variedad de escenarios. Por

lo tanto, el potencial de las medidas de poltica de arrojar resultados

positivos depender de la calidad del proceso de formulacin e im-plementacin a travs del cual se debatan, se aprueben y se ejecuten.

Aun las mejores ideas pueden no dar los frutos esperados si el proceso

de gestacin no es adecuado, como se pretende mostrar a lo largo del

presente volumen.

Por consiguiente, es importante no solamente determinar cules

son las polticas que podran resultar efectivas para contrarrestar

un problema particular y evaluar su diseo y contenido especficos,

sino tambin analizar su proceso de implementacin posterior. Esto

requiere describir el juego poltico o PFP (proceso de formulacin e

implementacin de polticas). Se trata de comprender el proceso fun-

damental que moldea las polticas, que las impulsa desde la idea hasta

la implementacin, y que las sostiene o no a lo largo del tiempo. Las

polticas que en ltimas se adopten dependern precisamente de esta

dinmica, que a su vez le imprime algunas caractersticas comunes a

las polticas pblicas y determina en gran medida su posibilidad dexito. Por ejemplo, el juego poltico puede contribuir a la estabilidad

de las polticas pblicas o a producir vaivenes marcados. Mientras que

la estabilidad permitira generar credibilidad y formar capacidades, los

vaivenes causados usualmente por cambios de administracin

produciran el efecto contrario. Es por ello que los inversionistas se

abstienen de colocar sus recursos all donde se corra el riesgo de que

se produzcan cambios inesperados.

Asimismo, el juego poltico puede, o bien facilitar la adaptabilidad delas polticas (frente a estados de necesidad como un shock econmico

o a la evidencia de que determinadas medidas estn fallando) o generar

una rigidez excesiva. Por ltimo, las caractersticas de esta dinmica

pueden producir polticas que promuevan el bienestar pblico (tales


40/223


como las campaas de vacunacin o de salud en general) o aquellas que

beneficien a intereses privados particulares (grupos de presin como

sindicatos de trabajadores o empleados, o como ciertos gremios eco-nmicos). En resumen, los procesos de formulacin e implementacin

de polticas pueden afectar la naturaleza y la calidad de las polticas

pblicas en diversas dimensiones durante su diseo y ejecucin, y con

ello las posibilidades de desarrollo econmico y social de los pases,

por lo cual es fundamental entender su funcionamiento.

La evidencia indica que los pases con mejores procesos de for-

mulacin e implementacin de polticas pblicas obtienen mejores

resultados en trminos de crecimiento econmico e indicadores dedesarrollo humano. Este PFP se evala en trminos de seis caracters-

ticas deseables de las polticas pblicas: (i) estabilidad (que mide la

capacidad que tienen los sistemas polticos para mantener en su lugar

aquellas que funcionan), (ii) adaptabilidad(que mide la capacidad de

los pases para cambiarlas cuando no funcionan), (iii) coordinacin

y coherencia (que mide su acoplamiento entre reas de gobierno),

(iv) implementacin y cumplimiento de la normatividad(que mide la

disposicin de ejecutar y hacer cumplir las regulaciones); (v) eficiencia

(que mide si tienden a ser eficientes o no) y (vi) correspondencia con

el inters pblico(que mide si favorecen a solo unos grupos o a la

sociedad en general).

En las democracias latinoamericanas, el PFP ocurre en sistemas

polticos donde la variedad de actores involucrados abarca desde el

Presidente hasta los electores en pequeas comunidades rurales, pasan-

do por miembros del Congreso, jueces, formadores de opinin pblica,funcionarios en diferentes niveles administrativos, sindicatos, gremios

empresariales, organizaciones no gubernamentales y movimientos

sociales. La compleja interaccin de estos actores est influenciada

por las instituciones y las prcticas polticas de cada pas, ya que estas

afectan los papeles e incentivos de cada cual, as como las caracters-

ticas de los escenarios en los cuales interactan y la naturaleza de las

transacciones en que se involucran.

El inters por entender plenamente los PFP es relativamente reciente,aunque ya ha demostrado ser de gran utilidad. Por ejemplo, los estudios

de caso compilados en Scartascini et al. (2011) permiten entender las

caractersticas de las polticas pblicas en diferentes pases y, a partir

de su lectura comparada, explicar las diferencias entre los mismos.


41/223


La riqueza del mtodo hace posible establecer diferencias inclusive

entre pases con instituciones formales similares (Brasil y Ecuador), y

tambin dentro de reas de poltica de un mismo pas (como puede

ser el caso de Brasil entre las polticas de ajuste macroeconmico y

las de inversin en infraestructura).

El anlisis que surge de estudiar los determinantes fundamenta-

les del PFP ha permitido tambin explicar las diferencias para grupos

amplios de pases en trminos de la calidad de las polticas pblicas.

Como se puede observar en el grfico 2.1, aquellos que cuentan conmejores PFP identificados segn los resultados agregados en trminos

de las caractersticas deseables de sus polticas pblicas (estabilidad,

adaptabilidad, etc.)obtienen los mejores resultados: mayor acceso

a crdito, un sistema impositivo ms neutro, y mayor neutralidad en la

asignacin de subsidios gubernamentales, entre otros2. En el grfico 2.1,

en el eje horizontal se evala a los pases segn sus capacidades, mien-

tras que en el eje vertical se hace de acuerdo con las caractersticas

deseables de sus polticas pblicas.

2 En Scartascini y Tommasi (2010), as como en Mecikovski, Scartascini y Tomassi (2009) se

explican en detalle las variables utilizadas.

GRFICO 2.1 Resultados del PFP y calidad de las polticas pblicas

2,5

5,0

3,0

3,5

4,0

4,5

Calidadd

e

las

polticas

pblicas

Capacidades en el PFP

0 1 2 3 4

Resto del mundo Paises de Amrica Latina

Fuente: Scartascini y Tommasi (2010).


42/223


Asimismo, aquellos pases que cuentan con mejores PFP logran

un mayor impacto a travs de sus polticas sociales. Por ejemplo, los

resultados reportados en Scartascini, Stein y Tommasi (2009) muestranque si el PFP no est estructurado de manera que asegure la sosteni-

bilidad de las polticas en el tiempo, un mayor gasto en salud no tiene

un efecto significativo en mejorar la expectativa de vida. Tal y como se

desprende del grfico 2.1 y se identifica con precisin en la siguiente

seccin, no todos los pases tienen polticas de calidad similar.

LA CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA3

Los factores que inciden en el PFP, como son la cantidad de actores

que participan del proceso de decisiones, sus incentivos, y las rela-

ciones que determinan sus interacciones, definen la calidad de las

polticas pblicas. Por ejemplo, en pases donde existen numerosos

actores a cargo de la toma de decisiones, y donde cada uno de ellos

tiene determinados incentivos para obtener ganancias o beneficios de

corto plazo, ser muy difcil que se generen polticas cuyos beneficios

se materialicen en el largo plazo.

En el caso de Amrica Latina y el Caribe, los PFP son muy diversos

y por ello sus resultados para cada pas tambin lo son. Sin embargo,

la regin posee algunas caractersticas comunes: acusa retraso vis vis

diversas regiones del mundo en las seis caractersticas deseables de

las polticas arriba mencionadas (estabilidad, adaptabilidad, coordina-

cin y coherencia, implementacin y cumplimiento de la normatividad,eficiencia y correspondencia con el inters pblico), y por consiguiente

en el ndice que los agrupa y que promedia los seis componentes.

En el caso de este ltimo, los puntajes de Amrica Latina y el Caribe

apenas si superan a los de frica Subsahariana y los del Sur de Asia.

Adems, el valor absoluto del ndice es bajo y, ya que ni siquiera llega

a 2 en una escala de 04. En el grfico 2.2 se resume esta informacin.

Si se observan los componentes individuales del ndice, el panora-

ma no mejora sustancialmente. Esto se evidencia en el cuadro 2.1, enel cual se resume el ranking por regin. La brecha es particularmente

3 Esta seccin est basada en su totalidad en Franco Chuaire y Scartascini (2014). Dicho docu-

mento puede consultarse para mayores detalles sobre la construccin de los ndices.


43/223


acentuada en el aspecto de coordinacin y coherencia, con el cual

se mide la capacidad de mltiples actores que se desempean en el

mismo campo de poltica para sincronizar sus acciones e implemen-

tarlas de manera coherente. Esto no debe sorprender, dado que desde

hace tiempo se evidencia que en Amrica Latina y el Caribe los varios

ministerios y niveles de gobierno suelen tener dificultades para comu-

nicarse unos con otros, y que a menudo diferentes agencias oficiales

persiguen un mismo objetivo de manera simultnea (BID, 2005; Stein

y Tommasi, 2007). La medicin de la implementacin y cumplimiento

de la normatividad de las polticas y de su eficiencia arroja resultados

similares, lo que tampoco constituye una novedad: tradicionalmentese ha considerado que la regin no se caracteriza precisamente por el

cumplimiento de las normas y los reglamentos. Por ejemplo, se registra

una marcada evasin tributaria, las auditoras son raras (Corbacho,

Fretes y Lora, 2013) y en escasas ocasiones se vigila el cumplimiento de

las regulaciones laborales (Ronconi, 2010). La eficiencia de las polticas

pblicas tambin es problemtica. Por ejemplo, los fuertes aumentos

del gasto en educacin no han arrojado mejores resultados, como se

ha demostrado en investigaciones previas tanto especficas por pas(Carranza, Chvez y Valderrama, 2019) como en anlisis comparativos

(OCDE, 2009).

Por otro lado, Amrica Latina y el Caribe exhiben resultados

relativamente mejores en materia de correspondencia con el inters

GRFICO 2.2 ndice de polticas en las regiones del mundo

10 2 3 4

Pases de altos ingresos OCDE

Asia del Este y el Pacfico

Europa y Asia Central

Oriente Medio y Norte de frica

Amrica Latina y el Caribe

frica subsahariana

Asia del Sur

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de Franco Chuaire et al. (2013).


44/223


CUADRO2.1

Rankingdelascaracterstica

sdeseablesdelaspolticas

pblicasporregin

Caractersticasdelaspolticas

Regin

Estabilidad

Adaptabilidad

Coordinacin

y

coherencia

Implementacin

ycumplimiento

dela

normatividad

Eficienc

ia

Correspondencia

conelinters

pblico

ndicede

pol

ticas

PasesdealtosingresosOCDE

1

1

1

1

1

1

1

AsiadelEsteyel

Pacfico

3

2

2

2

2

4

2

EuropayAsiaCen

tral

2

3

4

3

4

5

3

OrienteMedioyN

ortede

frica

6

6

3

4

3

2

4

AmricaLatinayelCaribe

4

4

5

5

5

3

5

fricaSubsaharia

na

5

7

7

6

6

6

6

AsiadelSur

7

5

6

7

7

7

7

Fuente:FrancoChua

ireyScartascini(2014).


45/223


pblico. Esto seala que las polticas de la regin tienden a promover

el bienestar general y la inversin en bienes pblicos ms a menudo

que en otras regiones. Lo anterior puede ser consecuencia de fuertesinversiones realizadas para intentar reducir la pobreza a travs de ex-

tensos programas de proteccin social (Moreno, 2011; Levyy Schady

2013). Desafortunadamente, incluso aqu la brecha sigue siendo pro-

funda, dado que el puntaje promedio del ndice se sita por debajo de

la media del indicador. Esto significa que, en trminos generales, las

polticas todava tienden a canalizar beneficios privados hacia ciertos

individuos, facciones o regiones, y no a favor del inters pblico. Si bien

los cambios recientes en la composicin ideolgica de los gobiernospuede haber ayudado (CaroyStein, 2013), otras restricciones institu-

cionales que favorecen el statu quo como la asignacin de escaos

en el Congreso, que no corresponde adecuadamente a la cantidad de

poblacin parecen ser ms permanentes (Ardanazy Scartascini, 2013).

Como era de esperar, no todos los pases en la regin muestran los

mismos resultados, mientras que el promedio regional oculta impor-

tantes diferencias entre pases. En el grfico 2.3 se presenta el ndice

de las polticas pblicas promedio a nivel de pas.

GRFICO 2.3 ndice de polticas en los pases de Amrica Latina y el Caribe

10 2 3 4

Chile

Uruguay

Costa Rica

Brasil

Mxico

Colombia

El Salvador

Jamaica

Per

Guyana

Panam

Rep. Dominicana

Argentina

Bolivia

NicaraguaHonduras

Ecuador

Guatemala

Venezuela, RB

Paraguay

Hait

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de Franco Chuaire et al. (2013).


46/223


En el grfico 2.3 se observa que Chile, Uruguay, Costa Rica y Brasilocupan los primeros lugares en la egin en trminos del ndice de

polticas, mientras que en pases como Hait, Paraguay, Venezuela y

Guatemala dichos trminos son bastante deficientes.

Al comparar los grficos 2.2 y 2.3, es fcil observar que mientras

los pases en la parte inferior de la distribucin muestran resultados

inferiores al promedio de cualquier regin, un puado de naciones en

la parte alta se compara favorablemente con el promedio de pases

de altos ingresos. Esta visin se refuerza llevando a cabo un anlisis

de clster en el que se incorporan todos los pases en la muestra, y

clasificando los tres clsteres resultantes como alto, medio y bajo.

En el cuadro 2.2 se presenta un resumen del lugar que ocupan los

pases de ALC en ese anlisis. Mientras que Chile, Costa Rica y Uruguay

se ubican en el grupo de alta calidad de las polticas pblicas, Hait,

Paraguay y Venezuela, entre otros, aparecen en el grupo de menor ca-

lidad, junto a la mayora de pases del frica Subsahariana.En el cuadro 2.3 se presenta la informacin desagregada por pas

y segn las caractersticas de las polticas a ser medidas. Para faci-

litar las comparaciones, y a la luz de BID (2005), se utiliza la misma

tcnica de anlisis de clster, aunque esta vez se incluyen solamente

CUADRO 2.2 Ranking de pases de Amrica Latina y el Caribe: muestramundial de anlisis de clster

Categora (segn el anlisis de clster de la muestramundial usando el ndice de Polticas)

Alta Media Baja

Chile Argentina Bolivia

Costa Rica Brasil Ecuador

Uruguay Colombia Guatemala

Repblica Dominicana Hait

El Salvador Honduras

Guyana Nicaragua

Jamaica Paraguay

Mxico Venezuela

Panam

Per

Fuente: Franco Chuaire y Scartascini (2014).


47/223


CUADRO2.3

C

aractersticasdeseablesdelaspolticaspblicas:an

lisisdeclster

Pas

Estabilidad

Adaptabilidad

Coordinaciny

coherencia

Imp

lementaciny

cum

plimientode

lanormatividad

Eficiencia

Correspondencia

conelinters

pblico

ndicede

polticasa

Argentina

Medio

Medi

o

Medio

Bajo

Medio

Bajo

Me

dio

LasBahamas

Altob

Altob

Belice

Altob

Mediob

Bolivia

Bajo

Medi

o

Bajo

Medio

Bajo

Bajo

Bajo

Brasil

Alt

quienes deciden la politica social economia politica de programas sociales en america latina

Documents