publicatie: over rijdende treinen en vallende dominostenen

Over rijdende treinen en vallendedominostenen: het rookverbod in deNederlandse horeca*

Heleen Weyers & Willem Bantema**

Inleiding

Rookverboden omwille van de volksgezondheid kennen we in Nederland sindshet begin van de jaren negentig van de vorige eeuw. De invoering ervan begon bijgebouwen en instellingen die gefinancierd werden door de overheid, zoals scholenen de publieksruimtes in postkantoren. Een decennium later gevolgd door rook-verboden op de werkplek en nog weer later door rookverboden in de horeca. Metde invoering in de horeca zijn rookverboden voor het eerst onder vuur komen teliggen. Een deel van de horecaondernemers in de zogenaamde kleine nattehoreca weigerde het rookverbod in te voeren en kreeg daarvoor veel aandacht inde media (Nagelhout e.a., 2012).In dit artikel onderzoeken wij de vraag hoe de problemen met het rookverbod inde kleine natte horeca verklaard kunnen worden. We gebruiken daarbij hetgedachtegoed van Kagan en Skolnick (1993) en de civilisatietheorie van NorbertElias (1939, Nederlandse vertaling 1982). We geven in het navolgende een korteweergave van de genoemde theorien, schetsen de Nederlandse tabakswetten,doen verslag van onderzoeksresultaten naar de effectiviteit van rookverboden inNederland, en gaan ten slotte in op verklaringen daarvoor. Maar alvorens we ditdoen, volgt hieronder een korte weergave van de op- en neergang van roken inNederland.Tabak was in Europa onbekend, totdat Columbus en de zijnen het meebrachtenuit Amerika. In Nederland raakte tabak als genotsmiddel in gebruik in de zeven-tiende eeuw. In eerste instantie vooral in de vorm van pijproken, snuiven en prui-men. Rond het midden van de negentiende eeuw verschoof het gebruik van hetroken van sigaren naar de pijp en nog later naar het roken van sigaretten. Demogelijkheid van machinaal fabriceren van sigaretten heeft het aantal gebruikersexplosief doen toenemen, zeker toen in de jaren vijftig van de vorige eeuw de wel-vaart begon te groeien. In die tijd rookte ongeveer 90 procent van de Nederlandsemannen. Vrouwen zijn later begonnen met roken. De piek van het percentagerokers onder vrouwen ligt later en is ook minder hoog: eind jaren zestig rookteiets meer dan 40 procent van hen.

* Wij danken de anonieme reviewers voor hun opbouwende kritiek.** Dr. Heleen Weyers is universitair docent bij de Vakgroep Rechtstheorie, Rijksuniversiteit

Groningen. E-mail: [email protected]. Willem Bantema, MSc is promovendus bij de VakgroepRechtstheorie, Rijksuniversiteit Groningen. E-mail: [email protected].

122 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2

Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor 182012

Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod in de Nederlandse horeca

Tot en met halverwege de jaren zeventig had roken een belangrijke plaats in hetsociale leven. In bioscopen, trams, treinen en cafs, maar ook op werkplekken, inscholen en openbare voorzieningen, overal waren asbakken te vinden. Voorbeeld-figuren als hoogwaardigheidsbekleders en filmsterren kwamen veelvuldig rokendin beeld. Op de salontafel stond als teken van gastvrijheid niet alleen een asbak,maar ook een bekertje met sigaretten. In de jaren vijftig werden de eerste nega-tieve geluiden gehoord over roken. Dit betrof zowel de negatieve gevolgen voorrokers zelf, zoals een grotere kans op kanker, als voor de mensen in de omgevingvan rokers. Inmiddels is de houding tegenover roken totaal veranderd. Het rokenzelf is van een overal voorkomend verschijnsel verbannen naar rookruimtes en deopen lucht. Ongevraagd mee laten roken wordt over het algemeen als onaccepta-bel gezien.

Theoretisch kader

De vraag naar de verklaring van de effectiviteit van rookverboden is eerdergesteld door de Amerikaanse rechtssociologen Kagan en Skolnick (1993). Zijmenen dat twee typen van factoren belangrijk zijn voor een dergelijke verklaring:de sociale organisatie van de handhaving van rookverboden (waarbij zij vooral deinformele handhaving op het oog hebben) en de cultuur van de handhaving vandeze verboden. Het is bij dit laatste dat de theorie van Elias een belangrijke rolspeelt.De sociale organisatie van de handhaving van rookverboden betreft de socialebeperkingen, risicos en stimulansen waarmee een gereguleerde roker rekeningmoet houden. Wat betreft de opgelegde beperking is de overtuiging van Kagan enSkolnick dat de nalevingskosten van rokers, zeker wanneer dat vergeleken wordtmet bijvoorbeeld de regulering van het gebruik van harddrugs, laag zijn. Rokenwordt immers niet helemaal verboden, maar slechts verwezen naar bepaaldeplaatsen en daarmee alleen uitgesteld.Wat betreft de sociale risicos van het afwijkende gedrag is het duidelijk dat diegering zijn. Dat komt doordat de sociale afstand tussen de rokers en niet-rokersklein is. Het gaat om een vader, vriendin, collega, klant. Dat betekent dat de over-treders door omstanders eerder worden behandeld als mensen met een zwaktedan als wetsovertreders. Er is dus weliswaar sprake van sociale veroordeling, maarniet van criminalisering.De stimulans om ergens niet te roken komt vooral vanuit de sociale omgeving vande roker. De bevinding van Kagan en Skolnick was dat formele handhavers zeldenof nooit hoefden op te treden. Zij vonden in hun onderzoek in de Verenigde Sta-ten slechts een enkele situatie waarin tegen de regel in toch gerookt werd. Hunconclusie is dat in een dergelijk geval een andere norm sterker werkt dan de normdat roken niet mag. Dat betreft dan een norm over hoe om te gaan met normo-vertredingen, bijvoorbeeld de norm dat je niet klaagt over klanten of de norm datje je vrienden niet verklikt. Het derde element van sociale organisatie van dehandhaving betreft dus, anders gezegd, het al dan niet aanwezig zijn van een

Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 123


Heleen Weyers & Willem Bantema

ondersteunende subcultuur. Een conclusie van Kagan en Skolnick is dat rokersover het algemeen een dergelijke subcultuur ontberen.De tweede factor die Kagan en Skolnick onderscheiden betreft de inhoud van denorm. In dit geval dus de beleefdheidsnorm dat je anderen niet mag hinderen mettabaksrook. Zoals we hiervoor al schreven, heeft deze norm vanaf eind jaren vijf-tig van de vorige eeuw steeds meer onthaal gekregen. Ze ondervond een sterkebekrachtiging door onderzoeken naar de schadelijkheid van meeroken. Boven-dien vond de nieuwe norm een vruchtbare bodem in de toenemende nadruk diewesterse mensen leggen op persoonlijke gezondheid.1

Voor het begrijpen van de verandering van deze gedragsnorm sluiten Kagan enSkolnick aan bij de civilisatietheorie van Norbert Elias. Elias laat in zijn boek Hetcivilisatieproces zien hoe beleefdheidsnormen in de loop van de eeuwen veranderdzijn. Daarbij kan worden gedacht aan normen ten aanzien van spugen, eten metde handen, openbaar urineren en een neus snuiten zonder gebruik van een zak-doek. Al deze gebruiken zijn in de loop der tijd als onwelvoeglijk aangemerkt eninmiddels grotendeels verdwenen uit het openbare leven. Elias benadrukt dat erweliswaar systeem zit in deze verandering, maar dat ze niet rationeel gepland is.Ter verklaring van het civilisatieproces wijst Elias op de toenemende arbeidsde-ling en de daaruit voortvloeiende interdependenties van mensen. Deze nieuweordening ligt ten grondslag aan de specifieke vorm die de westerse civilisatiegekregen heeft. Deze vervlechtingsordening heeft tot gevolg dat mensen hungedragingen steeds meer op anderen moeten afstemmen en dat planning op lan-gere termijn en zelfcontrole belangrijk worden. Elias spreekt in dit kader van zelf-dwang.De ontwikkeling van de habitus, de mentaliteit voor deze zelfdwang, koppelt Eliasaan het staatsvormingsproces en het naar zich toetrekken van het monopolie opgeweld door de staat. Wanneer een dergelijk geweldsmonopolie ontstaat, ont-staan gepacificeerde gebieden, maatschappelijke terreinen die normaliter vrij zijnvan gewelddaden. De verschillende vormen van dwang die binnen deze gebiedenop de afzonderlijke mensen inwerken, veranderen als gevolg daarvan. Mensenmoeten leren terughoudend te zijn met fysiek geweld. Ze moeten spontaneopwellingen dempen, affecten terughouden, niet leven bij de dag, maar denkenaan de voorafgaande ketens van oorzaken en de toekomstige ketens van gevolgen.Het slachtveld is als het ware naar binnen verlegd.Elias laat zien dat de nieuwe gebruiken begonnen in de hogere sociale klassen(aan de hoven in zijn beschrijving). Hij verklaart dit vanuit de sociale spanningendie ontstaan wanneer concurrerende groepen zoals de hogere burgerij opkomen.De daardoor ontstane sociale angst vormt een stimulans voor de sterke controledie ieder lid van de hoofse bovenlaag op zichzelf en op mensen uit zijn eigen kringuitoefent om alles te cultiveren wat hen onderscheidt van andere, lagere socialelagen. Daarbij moet niet alleen gedacht worden aan uiterlijke tekenen van hunrang, maar ook hun taal, hun bewegingen, hun maatschappelijke genoegens enomgangsvormen. Het zijn dus de druk van onderop en de angst die dat in hogerelagen oproept die leiden tot civilisatieverfijning. Een verfijning waarmee de men-sen van de bovenlaag zich steeds opnieuw trachten te onderscheiden van de ande-




ren. Verspreiding van de verfijning treedt op doordat lagere sociale lagen zich denieuwe normen eigen maken.Schaamte speelt een belangrijke rol in dit proces van verfijning. Deze schaamte isniet alleen gericht op anderen, de angst dat zij je afwijzen, maar is ook innerlijk,een erkenning van tekortkoming ten opzichte van jezelf. Op deze wijze laat Eliaszien dat sociale veranderingen en psychische veranderingen zeer nauw met elkaarverbonden zijn in een wederzijds benvloedend proces.Zoals Kagan en Skolnick al aangaven, kunnen roken en de veranderde houdingtegenover roken gezien worden in het licht van Elias civilisatiethese. Rokenwordt inmiddels door velen aangemerkt als een vieze gewoonte. Daarnaastwordt roken gezien als een verslaving en daarmee als een gebrek aan zelfbeheer-sing.Een laatste element uit het werk van Kagan en Skolnick dat van belang is voor ditartikel, is hun aandacht voor de relatie tussen een verander(en)de norm en de rolvan het recht. Een citaat maakt hun idee daarover duidelijk:

Net zoals surfers moeten beleidsmakers die alledaagse sociale normen willenveranderen, wachten op tekenen van een naderende golf van culturele steunen deze op het juiste moment pakken. Komt wetgeving te vroeg, dan wordthet bedolven onder de deiningen van ongehoorzaamheid en gebrek aansteun. Als wetgeving te lang op zich laat wachten, dan zal ze irrelevant zijngeworden. Wetgeving die op het juist moment komt kan een zich ontwikke-lende sociale norm, die nog worstelt om algemeen aanvaard te worden eenveel grotere morele kracht verschaffen. (Kagan & Skolnick, 1993, 279)

In dit artikel onderzoeken we of de theorien van Elias indalende beleefdheids-norm en die van Kagan en Skolnick het belang van een de norm ondersteu-nende omgeving en het kiezen van het juiste moment door de wetgever kunnenbijdragen aan het begrijpen van de wederwaardigheden van het rookverbod in dehoreca.

Rookverboden in Nederland: wettelijke bepalingen

De eerste Tabakswet (1988)Eind 1984 pakte de regering de maatschappelijke geluiden tegen roken op enkwam met een voorstel voor het invoeren van een tabakswet (Wet maatregelenter beperking van tabaksgebruik, in het bijzonder ter bescherming van de niet-roker; Staatsblad 1988, 342). In deze eerste Tabakswet (die in 1990 in werkingtrad) wordt het beleid onderbouwd met een verwijzing naar de volksgezondheid.2

Meer specifiek werd gesteld dat de niet-roker er recht op heeft dat zijn gezond-heid zo veel mogelijk wordt beschermd tegen de ongewilde en vermijdbare scha-delijke invloeden van andermans tabaksrook (Kamerstukken II 1984/85, 18749,1-3, p. 12).3 Om aan die doelstelling te werken werd aan instellingen, diensten enbedrijven die door de staat en openbare lichamen worden beheerd, de verplich-ting opgelegd om ervoor te zorgen dat werknemers en bezoekers geen hinder of




overlast van roken ondervinden door het instellen en handhaven van een rook-verbod (artikel 10 Tabakswet;4 deze normadressaten duiden we in het vervolg aanmet de term beheerders). Waar van instellingen, bedrijven en diensten wordtgesproken, gaat het onder andere om scholen, ziekenhuizen, gemeentehuizen enpostkantoren.5

Het invoeren van beperkende maatregelen voor roken in private ondernemingenging de wetgever op dat moment te ver.6 Men meende dat daarvoor (nog) geendraagvlak bestond. De regering koos, naar eigen zeggen, voor een gematigdekoers, in die zin dat ze aansloot bij het bestaande draagvlak. De regering moti-veerde dat door te stellen dat de maatschappelijke aanvaarding van het beleid terbeperking van het roken bepalend is voor de effectiviteit ervan (Kamerstukken II1984/85, 18749, 1-2, p. 8). De regering drong er wel op aan dat de ondernemin-gen een beleid zouden gaan voeren waardoor werknemers geen last zoudenondervinden van het roken van hun collegas (Kamerstukken II 1985/86, 18749, 6,p. 8).

De tweede Tabakswet (2002)Eind jaren negentig diende de regering een voorstel in ter wijziging van deTabakswet. In haar optiek leverde de zelfregulering in de ondernemingen niet vol-doende op, terwijl men wel meende dat er voldoende draagvlak bestond voor eenvolgende stap. Waar het rookbeleid van de eerste Tabakswet zich richtte opbezoekers en werknemers van door de overheid betaalde en vergelijkbare instel-lingen, richtte de uitbreiding van de tweede Tabakswet zich vooral op werkgeversin de private sector (deze normadressaten duiden we in het vervolg aan met determ werkgevers). De doelstelling van de Tabakswet werd een beetje aangepast.Naast het beschermen van werknemers en bezoekers werd nu ook het verminde-ren van het aantal rokers als doelstelling genoemd (Kamerstukken II 1998/99,26472, 3, p. 2). De wet trad in 2004 in werking.De belangrijkste wijziging in de tweede Tabakswet was de toevoeging van artikel11a. In het eerste lid van dat artikel worden alle werkgevers verplicht zodanigemaatregelen te treffen dat werknemers in staat worden gesteld hun werkzaamhe-den te verrichten zonder daarbij hinder of overlast van roken door anderen teondervinden. De bewoording zodanige maatregelen te treffen in het artikel sug-gereert dat er verschillende mogelijkheden zijn, maar de overheid is altijd vanmening geweest, en is dat nog steeds, dat alleen rookvrije ruimtes en dus rookver-boden afdoende zijn. Met de tweede Tabakswet is het aantal plaatsen waar nietgerookt mag worden aanzienlijk uitgebreid. Naast de in de eerste Tabakswet gere-gelde publieke gebouwen en de private ondernemingen met werknemers werdook het openbaar vervoer en de luchtvaart rookvrij.In artikel 11a is verder de mogelijkheid opgenomen van een uitzondering van debepalingen.7 Van deze bepaling is in 2002 meteen gebruikgemaakt voor de horeca(Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek, Staatsblad 2003, 561). Op aandringenvan de brancheorganisatie (Koninklijke Horeca Nederland) stelde de regering datde invoering van een rookverbod in de horeca op dat moment een te verstrek-kende maatregel was. Het draagvlak voor een dergelijk rookverbod (onder onder-nemers en klanten) werd als te klein beschouwd.8




Een andere wijziging in de tweede Tabakswet is de invoering van sancties (artikel11b). Er kunnen boetes worden opgelegd wanneer de verantwoordelijken (beheer-ders/werkgevers) niet voorkomen dat derden hinder hebben van tabaksrook ofwanneer zij tekortschieten in het treffen van maatregelen en toezicht. De verant-woordelijken hebben geen bijzondere (wettelijke) middelen gekregen voor dezetaak.9 De roker zelf is niet strafbaar gesteld. Ten aanzien van de boetes kan eenonderscheid worden gemaakt tussen bestuurlijke boetes10 opgelegd door deNederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA11) of, in een ernstiger geval,een strafrechtelijke boete op grond van de Wet op de economisch delicten (WED).12

Opheffing uitzondering horecaDe horeca was dus in 2002 uitgezonderd van de Tabakswet. De gedachte achterdeze uitzondering was dat de sector meer tijd nodig had en dat het gewenst wasdat hij eerst een fase van zelfregulering zou doorlopen. In overleg met de ministervan Volksgezondheid, Welzijn en Sport werd in 2004 een Stappenplan ontwik-keld.Het was op voorhand duidelijk dat de brancheorganisatie Koninklijke HorecaNederland (KHN) en de minister niet op n lijn zaten. De KHN ging niet mee inde doelstelling van de minister dat de horeca in 2007 honderd procent rookvrijmoest zijn. In haar optiek werd de sector daarmee overvraagd. Verder stelde deKHN voor dat het Stappenplan niet zou gaan gelden voor bedrijven zonder werk-nemers, en wilde de organisatie een uitzondering voor cafs van minder dan100 m2 ( Koninklijke Horeca Nederland, 2003). Het Stappenplan behelsde vooralhet aan de gevel aanduiden of in de gelegenheid al dan niet gerookt mocht wor-den, en het realiseren van rookvrije plekken binnen de gelegenheid, zoals rook-vrije tafels en hotelkamers.De uitvoering van de plannen kwam moeizaam op gang, maar bij de evaluatie natwee jaar bleek het grootste deel van de horeca op schema te liggen (KamerstukkenII 2006/07, 30800 XVI, 149, p. 3). In februari 2007 echter besloot het nieuwekabinet, Balkenende IV, nogal onverwachts, dat het Stappenplan te weinig ople-verde en dat de uitzondering zou worden ingetrokken. De KHN stribbelde tegen.Ze was van mening dat sommige sectoren van de horeca, zoals restaurants, hotelsen fastfoodbedrijven, rijp waren voor de opheffing van de uitzondering, maar datvoor andere sectoren, vooral cafs en discotheken, op zijn vroegst 1 januari 2011haalbaar zou zijn. Het kabinet besloot echter anders: vanaf 1 juli 2008 moest dehele horeca rookvrij zijn, niet alleen alle sectoren, maar ook alle bedrijven, zowelondernemingen met als ondernemingen zonder personeel. De regering moti-veerde dit met de stelling dat er sprake zou zijn van oneerlijke concurrentie wan-neer een deel van de horeca rookvrij moest zijn en een ander deel niet.Technisch gesproken betekende dit dat de uitzondering voor de horeca werdopgeheven (daarmee vielen alle bedrijven met werknemers onder artikel 11aTabakswet), en dat horecaondernemers zonder personeel bij algemene maatregelvan bestuur werden aangewezen als een categorie die ervoor moest zorgen datvan hun voorziening gebruik kon worden gemaakt zonder daarbij hinder of over-last van roken te ondervinden.13




Een nieuwe uitzonderingOver de rechtsgeldigheid van het rookverbod voor horecaondernemingen zonderpersoneel zijn in 2009 twee strafrechtszaken begonnen. De betrokken onderne-mers stelden bij monde van hun advocaten dat het rookverbod voor ondernemin-gen zonder personeel niet rechtmatig was.14 Uiteindelijk oordeelde de Hoge Raadin het voorjaar van 2010 anders.15 De wetgever was blijkbaar meer overtuigd doorde tegenstand: het kabinet-Rutte I besloot om een wijziging in te voeren. Vanafjuni 2011 kunnen horecaondernemers zonder personeel die een locatie beherenvan minder dan 70 m2 (met niet meer dan n ruimte om te drinken) en waareten slechts een zeer marginale plaats inneemt, een ontheffing krijgen van hetrookverbod (Staatsblad 2011, 337).Inmiddels zijn er plannen om weer de gehele horeca te verplichten rookverbodenin te voeren. Dat gebeurde na een motie van de Tweede Kamer (Kamerstukken II2012/13, 33400 XVI, 78) en het onrechtmatig verklaren van de uitzondering voorkleine cafs door het Gerechtshof Den Haag.16 Om het nieuwe beleid juridischgoed te verankeren wordt niet volstaan met het herroepen van de mogelijkheidvan de ontheffing, maar wordt de Tabakswet veranderd (Kamerstukken II2013/14, 33791, 1). De streefdatum van de verandering is 1 juli 2014.

SamenvattendNederland kent dus twee soorten rookverboden. Aan de ene kant zijn er instellin-gen en bedrijven aangewezen die ervoor moeten zorgen dat werknemers enbezoekers gebruik kunnen maken van de voorziening zonder hinder van roken.Voor de beheerders van deze gebouwen geldt expliciet dat zij een rookverbodmoeten instellen, aanduiden en handhaven. Onder deze groep vallen naast scho-len, ziekenhuizen en dergelijke ook horecaondernemingen zonder personeel diegeen ontheffing hebben. Aan de andere kant zijn private ondernemingen ver-plicht gesteld ervoor te zorgen zodanige maatregelen te treffen dat hun werkne-mers kunnen werken zonder hinder van tabaksrook. Dat betekent dat de werk-ruimtes en gezamenlijke ruimtes rookvrij moeten zijn. Horecaondernemingenmet personeel vallen onder deze tweede groep. De doelen van deze rookverbodenzijn de bescherming van de volksgezondheid door middel van het beschermen vanwerknemers en bezoekers (zoals leerlingen, patinten, gasten) en het doen ver-minderen van het aantal rokers.

De effectiviteit van rookverboden in Nederland

Effecten van wetgevingBij onderzoek naar de effectiviteit van wetgeving wordt op het meest basaleniveau een onderscheid gemaakt tussen directe effecten en indirecte effecten(Griffiths, 2005). Van een direct effect is sprake wanneer iemand zich in zijngedrag laat leiden door een rechtsregel.Bij het vaststellen van directe effecten spelen twee problemen. Het eerste is datwanneer regelconform gedrag geconstateerd wordt, het niet zeker is of er ooksprake is van regelgeleid gedrag. Iemand kan zich regelconform gedragen om




andere redenen dan de wet. Hij kan bijvoorbeeld nog nooit van het rookverbodhebben gehoord, maar simpelweg een niet-roker zijn. Als we niet weten of deregel de reden is voor het gedrag dat overeenkomt met de regel, spreken we vanregelconform gedrag. Een tweede probleem is dat regelgeleid gedrag niet per seregelconform gedrag hoeft te zijn. Wanneer horecaondernemers hun klantenalleen na middernacht laten roken omdat ze dan geen inspecties meer verwach-ten, is hun gedrag niet wetsconform maar, naar alle waarschijnlijkheid, wel geleiddoor de wet.Directe effecten kunnen primair zijn en secundair. Van een primair direct effectwordt gesproken als de normadressaat de regel toepast op zijn eigen gedrag, vaneen secundair direct effect als hij dat doet doordat hij aangesproken wordt dooreen ander. Dat aanspreken kan enerzijds gebeuren door een formele handhaver,zoals de politie of de NVWA, en anderzijds kan er sprake zijn van informele soci-ale controle (Griffiths, 2005).Indirecte effecten zijn de gevolgen van directe effecten. Over het algemeenbetreft dit de doelen die de wetgever nastreeft met de regelgeving, zoals veiligheiden gezondheid. Het is moeilijk om indirecte effecten van wetgeving vast te stel-len. Wanneer het doel van de wetgever bereikt is, moet bijvoorbeeld nog bepaaldworden of het gebruikte instrument daar de oorzaak van is. Het is daarom beterom effectiviteitsonderzoek te richten op directe effecten (Griffiths, 2005).

Beschikbare onderzoeksgegevensVoor wat betreft de naleving van rookverboden beschikken we over twee typenonderzoeksgegevens: rapporten van de NVWA en gegevens van het onderzoeks-bureau Intraval. De inspecties van de NVWA zijn gestart na de inwerkingtredingvan de tweede Tabakswet. Voor de overheidsinstellingen en de private onderne-mingen is daarover gerapporteerd tussen 2004 en 2007, voor de horeca in detweede helft van 2008. De NVWA geeft in haar rapporten niet aan of en, zo ja, opbasis waarvan ze bedrijven selecteert voor een inspectie. Over de representativi-teit van de gegevens kunnen we dus geen uitspraken doen. Voor wat betreft deoverheidsinstellingen geeft de NVWA alleen aan of ze een situatie aantreft die(niet) conform de wet is. Ten aanzien van de bedrijven en de horeca wordt ookaangegeven of er rokers zijn aangetroffen op plaatsen waar dat niet mag.Intraval doet zijn onderzoek naar het rookverbod in de horeca in opdracht van deNVWA. In dat onderzoek worden (de eerste jaren na 2008 vier keer per jaar,sedert 2011 twee keer per jaar) in een aantal plaatsen, die door middel van eenrepresentatieve steekproef zijn vastgesteld, een paar bedrijven kort bezocht om tezien of er asbakken en rokers aanwezig zijn.17

Effectiviteit van de eerste en tweede TabakswetVooruitlopend op de inwerkingtreding van de tweede Tabakswet is in 2002 voorhet eerst onderzoek gedaan in sectoren die op grond van de eerste Tabakswetrookverboden moesten hebben (Voedsel en Waren Autoriteit, 2004a).19 In ditrapport (en ook in de daaropvolgende) wordt het percentage overtredingen gege-ven dat geconstateerd is bij de inspecties: bij de overheid werd bij 38 procent van




de inspecties geen afwijking van de wet gevonden,20 en bij het onderwijs bij64 procent van de inspecties (zie figuur 1).21

De overheidsinstellingen zijn vervolgens in 2003 als speerpunt genomen.22 Dezekeer werden er minder overtredingen bij de inspecties geconstateerd: bij 57 pro-cent van de inspecties werd geen overtreding gezien. Een jaar later werden weerbeide soorten instellingen genspecteerd. Bij 78 procent van de inspecties in deoverheidsinstellingen werd toen geen afwijking van de wet geconstateerd, eenverdere stijging dus. Bij het onderwijs bleek dit percentage te zijn gedaald naar53 procent (Voedsel en Waren Autoriteit, 2004a).De onderzoeksgegevens laten zien dat er in veel gevallen sprake is van regelcon-form gedrag. We denken dat het hierbij gaat om regelgeleid gedrag. De reden hier-voor is dat pas na de invoering van de Tabakswet rookvrije plekken ontstonden indoor de overheid subsidieerde instellingen.De NVWA heeft tussen 2004 en 2006 zowel oude (zoals het onderwijs) als nieuwecategorien (private ondernemingen en instellingen) genspecteerd.23 Het eersteonderzoek (Voedsel en Waren Autoriteit, 2004b) had vooral betrekking op secto-ren waar het rookverbod nieuw was. In totaal werd bij 68 procent van de inspec-ties in de nieuwe sectoren geen overtreding van het rookverbod gezien. Het laag-ste percentage naleving (zie figuur 1) werd gevonden in de sectoren industrie(53 procent) en bouwnijverheid (56 procent).24

Bouwnijverheid en industrie werden nieuwe speerpunten voor de NVWA. Netzoals bij de overheid waren de resultaten bij herhaalde inspecties beter. In deindustrie werd in 2005 bij 65 procent van de inspecties geen overtreding gecon-stateerd, een stijging van 12 procent (Voedsel en Waren Autoriteit, 2005). Ook inde bouwnijverheid werd vooruitgang geboekt. Daar zag de NVWA in 2006 bij

0

20

40

60

80

100

120

2002 2003 2004 2005 2006

overheid

onderwijs

bouw

industrie

Figuur 1. Percentages van inspecties in door overheid gesubsidieerdeinstellingen en private bedrijven waar geen overtreding van deTabakswet werd geconstateerd door de NVWA18




68 procent van de uitgevoerde inspecties geen overtredingen (Voedsel en WarenAutoriteit, 2006).In 2006 werden alle sectoren opnieuw onderzocht (Intraval & Voedsel en WarenAutoriteit, 2006). In dat jaar werd bij 74 procent van de inspecties geen afwijkingvan de Tabakswet geconstateerd. Dat percentage is niet helemaal vergelijkbaarmet dat van het onderzoek van 2004 (68 procent), omdat in 2006 ook zorg enonderwijs waren meegenomen. In deze instellingen werden bijna geen overtredin-gen geconstateerd (bij 4-5 procent van de inspecties). Voor wat betreft het rook-vrij zijn van de werkplekken liep het uiteen van 76 procent in de industrie tot100 procent in de gezondheidszorg.25

Ook ten aanzien van de private sectoren zien we dus effecten die hoogstwaar-schijnlijk het gevolg zijn van het instellen van rookverboden. We nemen ten aan-zien van deze sectoren eveneens aan dat er niet alleen sprake is geweest van regel-conform gedrag, maar ook van regelgeleid gedrag. Er waren vr de invoering vande wet maar weinig bedrijven die uit zichzelf waren overgegaan tot het inrichtenvan rookvrije werkplekken, terwijl na de invoering meer dan de helft van debedrijven rookvrije werkplekken kende.Samenvattend maken de inspectierapportages van de NVWA duidelijk dat rook-verboden in Nederland niet vanaf dag n over de gehele linie hebben geleid totregelconform gedrag. Tien jaar na de invoering van de eerste Tabakswet bleek datnog een aanzienlijk deel van de beheerders niet overal waar dat moest rookverbo-den instelde en handhaafde. In vergelijking met deze beheerders deden werkge-vers in de private sectoren het beter, maar ook daar zien we dat in een deel van debedrijven overtredingen werden geconstateerd. De vermindering van het aantalovertredingen dat na de extra inspecties werd gezien, doet vermoeden dat in elkgeval voor een deel van de beheerders en werkgevers het optreden van de over-heid leidde tot gedragsverandering, en dat er dus sprake was van regelgeleidgedrag.De onderzoeken laten verder zien dat de bestudeerde effecten bij de instellingen,diensten en bedrijven met de jaren toenemen. In sectoren waar de verplichtingvan rookverboden het langst gelden (onderwijs, overheid en zorg), worden ampermeer overtredingen geconstateerd. Ook in veel bedrijven in de private sector(zoals in de sector cultuur en recreatie) is deze situatie inmiddels bereikt (Intraval& Voedsel en Waren Autoriteit, 2006). Rookverboden en zich ernaar gedragen isdaar normaal geworden.

Effectiviteit van rookverboden in de horecaHet rookverbod in de horeca is voorafgegaan door een traject waarin de branchezonder wettelijke verplichting rookbeleid ontwikkelde en uitvoerde. Door dat tra-ject beschikken we over gegevens die kunnen dienen als nulmeting. Uit het over-zicht van de resultaten van het Stappenplan blijkt dat in 2006 twee typen bedrij-ven rookverboden kenden: 14 procent van de fastfoodrestaurants en 55 procentvan de ijssalons was rookvrij. Verder waren er bedrijven waar rookvrije plekkenwaren. Dit was het geval bij 21 procent van de discotheken, 47 procent van decafs, 58 procent van de restaurants en 67 procent van de fastfoodrestaurants.Bijna alle hotels (97 procent) boden een aantal rookvrije kamers aan, en in de




meeste hotels (87 procent) kon een ontbijt worden genoten in een rookvrijeruimte (Kamerstukken II 2006/07, 30800 XVI, 149). Deze nulmeting maakt duide-lijk dat vr de inwerkintreding van de wet rookvrije plaatsen in de horeca voor-kwamen, maar geheel rookvrije bedrijven bijna niet.Anders dan in de andere sectoren werd de horeca meteen na de invoering van hetrookverbod genspecteerd. Afgesproken werd dat in de eerste periode alleen waar-schuwingen zouden worden gegeven. Uit de inspecties van de NVWA bleek dat dehorecaondernemers het rookverbod over de gehele sector gezien heel goed naleef-den. Bij 0 procent van de hotels, 1,5 procent van de restaurants en 23,5 procentvan de cafs leidden de inspecties tot een waarschuwing (Voedsel en Waren Auto-riteit, 2008a). De bevindingen ten aanzien van hotels en restaurants veranderdennadien niet meer (we laten ze verder ook buiten beschouwing).Deze resultaten waren voor de NVWA aanleiding om speciale aandacht te beste-den aan de natte sector. Bij die controles speelde niet alleen het hogere percen-tage inspecties dat aanleiding zou kunnen geven voor een officile reactie, maarook het feit dat een aantal horecaondernemers expliciet stelde dat ze niet vanplan waren zich aan de Tabakswet te houden. De minister van Volksgezondheid,Welzijn en Sport liet weten dat nu naast waarschuwingen ook boetes uitgedeeldzouden worden. Medio november 2008 werd bovendien bekendgemaakt datnaast de bestuurlijke boetes bij recidive het economisch strafrecht zou wordeningezet. De controles werden regelmatig uitgevoerd in de vorm van inspecties vaneen stadsdeel of gemeente (soms onder begeleiding van de politie). Bij deze actiestroffen de inspecteurs steeds vaker bedrijven aan waar het rookverbod niet wasingesteld conform de wettelijke vereisten: in het eerste kwartaal zag men voor74 procent van de gecontroleerde cafs geen reden tot een waarschuwing of maat-regel, in oktober was dat percentage gedaald naar 62 procent en in november naar53 procent (Voedsel en Waren Autoriteit, 2008b).Onderzoek van Intraval26 geeft inzicht in de effectiviteit van rookverboden in denatte sector van 2008 tot heden. Bij hun eerste onderzoek (winter 2008/2009)constateerden de onderzoekers dat in 77 procent van de cafs en discothekengeen asbakken werden aangetroffen. Na een kleine stijging in het voorjaar van2009 (in 83 procent van de zaken werden geen asbakken aangetroffen) begon hetpercentage echter te dalen. Een daling die in eerste instantie doorzette tot in hetvoorjaar van 2010, toen in nog maar 52 procent van de cafs geen asbakken wer-den aangetroffen. Na een opleving in de zomer van 2010 (in 67 procent van decafs werden geen asbakken gezien) daalde het percentage dat jaar naar 51 pro-cent in het najaar en 46 procent in de winter, waarna het in het voorjaar van2011 weer steeg naar 59 procent. Vanaf het voorjaar van 2012 stijgt het percen-tage cafs waar geen asbakken worden aangetroffen van 63 procent in het najaarvan 2012 tot 67 procent in het voorjaar van 2013 en 71 procent in het najaar.De samenstelling van de groep ondernemers die zich niet aan het rookverbodhouden is niet precies bekend. Duidelijk is wel dat in eetcafs en discotheken veelminder overtredingen worden geconstateerd.27 Daarnaast bestaat het vermoedendat het vooral kleine ondernemingen zijn die zich niet aan het rookverbod hou-den (Van Schieveen, Van Waveren & Van Diepen, 2009). Klein kan in dit verband




op twee verschillende kenmerken slaan: klein in de betekenis van geen werkne-mers en/of klein in de betekenis van geringe bedrijfsoppervlakte.Figuur 2 vraagt om nadere toelichting. Waarom daalt het percentage onderne-mers in de natte horeca dat zich aan het rookverbod houdt, terwijl in andere sec-toren juist het percentage met verloop van tijd stijgt? Wat kan de piek in2010 verklaren? En waaraan kan de stijgende lijn vanaf het voorjaar van2012 worden toegeschreven?

0

10

20

30

40

50O

60

70

80

90

v 2008w 2008

v 2009z 2009

n 2009w 2009

v 2010z 2010

n 2010w 2010

v 2011n 2011

v 2012n 2012

v 2013n 2013

Figuur 2. Percentages cafs waarin geen asbakken worden aangetroffen tijdensobservaties door Intraval

In het voorjaar van 2009 zijn, zoals eerder vermeld, twee rechtszaken begonnendie de rechtmatigheid van het rookverbod voor cafs zonder werknemers als inzethadden. We willen hier niet ingaan op de juridische merites van deze rechtszaken,maar duidelijk is dat het rookverbod voor ondernemers zonder personeel juri-disch betwist kan worden en dat dit protest door sommige rechters gehonoreerdis. Het ligt voor de hand dat dit door horecaondernemers gezien kan worden alseen steun in de rug voor hun protest en daarmee een reden kan zijn om te volhar-den in het niet-naleven van het rookverbod. Daartoe zijn ze waarschijnlijk ookgenspireerd doordat de regering in diezelfde tijd besloot de handhaving op teschorten (www.rijksoverheid.nl). In 2010 wordt de dalende lijn kort onderbroken.Die piek volgt op de uitspraak van de Hoge Raad dat het rookverbod rechtmatigis. Het is onduidelijk of het arrest inderdaad de oorzaak is van deze korte periodevan meer naleving.Terwijl de handhaving was opgeschort, werd het kabinet demissionair. Een van dethemas die controversieel werden verklaard en dus doorgeschoven werden naarhet nieuwe kabinet, was het rookverbod (Kamerstukken II 2009/10, 32333). Deverkiezingen van juni 2010 maakten de VVD tot grote winnaar. VVD-KamerlidZijlstra nam een voorschot op de vorming van het nieuwe kabinet door een wijzi-ging van de Tabakswet voor te bereiden die roken in kleine cafs zonder personeelweer mogelijk zou maken (Trouw 29 juni 2010). Een gevolg lijkt te zijn dat er nietveel verandering meer optrad in de naleving.




Zoals we eerder zagen, ging de nieuwe regering door op het pad van Zijlstra enwerd een mogelijkheid voor een uitzondering voor de kleine horeca in het levengeroepen (Staatsblad 2011, 337). In juni 2011 werd er een nieuwe uitzonderinggemaakt juist voor de groep waarvan gedacht wordt dat die het rookverbod hetminst naleeft: de kleine natte horeca. De overheid schatte in dat ongeveer eenvijfde van de natte sector onder de uitzondering zou vallen (zie onder andere debrief van 3 mei 2013 van staatssecretaris Van Rijn aan de Tweede Kamer) en zichdus niet meer aan het rookverbod hoefde te houden. Als we ervan uitgaan dat eengroot deel van deze groep zich eerder niet aan het rookverbod hield, ligt het in delijn van de verwachting dat vanaf juli 2011 het percentage observaties waaringeen asbak werd gezien op plekken waar dat niet mag, flink omhoog zou gaan.Dat gebeurt echter pas, en ook maar in bescheiden mate, in het voorjaar van2013.Samenvattend maken de observatieverslagen duidelijk dat de rookverboden in dehoreca als geheel vanaf het begin erg effectief waren. Dat er sprake is van regelge-leid gedrag blijkt uit het feit dat vr 1 juli 2008 nauwelijks sprake was van rook-vrije ruimtes in de horeca. Deze grote effectiviteit komt vooral voor rekening vanhotels en restaurants, maar ook de natte horeca droeg aanzienlijk bij. In het beginzijn de onderzoeksresultaten in deze laatste sector aanzienlijk beter dan in bij-voorbeeld de bouwnijverheid en de industrie.Bijzonder aan de horeca is dat de sector die vanaf het begin het minste naleefde,niet na verloop van tijd (en inspecties) betere resultaten toonde (het beeld dat wezagen bij de industrie en bouwnijverheid). Integendeel, er werd tot 2011 juistvaker geconstateerd dat er asbakken op tafel stonden. De daling van dat percen-tage nadien betekent niet dat er in minder cafs wordt gerookt. Immers, een flinkdeel van de sector is nu ontheven van het rookverbod.

De effectiviteit van rookverboden in Nederland verklaard

Een veranderde normDe afgelopen vijf decennia is de houding tegenover roken in Nederland sterk ver-anderd. Dat blijkt uit het feit dat het aantal rokers aanzienlijk is gedaald (inmid-dels rookt iets minder dan een kwart van de Nederlanders). De veranderde hou-ding blijkt ook uit onderzoek naar de vraag of mensen het acceptabel vinden dater gerookt wordt op plaatsen waar anderen zijn. Meer dan 90 procent van deondervraagden vindt roken in het ziekenhuis, op school, in het openbaar vervoeren in het bijzijn van niet-rokers sociaal niet acceptabel. In iets mindere mate(maar nog altijd door meer dan de helft van de ondervraagden) wordt het ideeondersteund dat in de kantine van de sportclub, het club- of buurthuis, het res-taurant, het overdekt winkelcentrum en op visite bij vrienden niet gerooktbehoort te worden (Heijmans & De Jong, 2008). We doen dan ook geen boudeuitspraak wanneer we stellen dat de beleefdheidsnorm van niet roken in het bij-zijn van anderen in Nederland breed gedragen wordt. In Nederland is roken ver-anderd van een alom geaccepteerd dagelijks gebruik in iets wat als vies wordt




ervaren. Er heeft in termen van de theorie van Elias een verandering in eenbeleefdheidsnorm plaatsgevonden.De groep rokers is in de afgelopen decennia niet alleen in omvang afgenomen,maar ook qua samenstelling veranderd. Vroeger rookte min of meer iedereen(maar zoals we zagen meer mannen dan vrouwen), inmiddels zijn het vooral laag-opgeleiden en jongeren die roken (zie figuur 3).Dat wijst erop dat ook een tweede element dat Elias beschreef aanwezig is bij dezebeleefdheidsnorm: het begint bij mensen uit hogere sociale lagen die zich willenonderscheiden, en wordt overgenomen door groepen uit aangrenzende socialelagen.Onze gegevens over de effectiviteit van de rookverboden suggereren dit ook. Bijde invoering van de rookvrije werkplek in 2002 waren het vooral de sectoren waarveel laaggeschoold werk plaatsvindt bouwnijverheid en industrie waar eengeringere naleving werd geconstateerd. Dit zou ook een verklaring kunnen zijnwaarom de norm minder gedragen wordt in cafs. Harde cijfers erover hebben weniet kunnen vinden, maar wij vermoeden dat de natte horeca vooral bezochtwordt door jongeren en lager opgeleiden (Kamerstukken II 1995/96, 24072, 18,p. 18; Van den Berg & Joosten, 1990).

Figuur 3. Prevalentie in 2012 van dagelijks roken per leeftijdscategorie naarhoogst voltooid opleidingsniveau en gestandaardiseerd naar debevolking van 2012 (www.nationaalkompas.nl)




De rol van het rechtGlobaal betekent de Tabakswet een uitbreiding van het aantal plaatsen waar hetroken aan banden wordt gelegd, van overheidsgebouwen naar de private sectormet werknemers, en vervolgens naar de horeca met en zonder werknemers. Uit-gangspunt van de wetgever was tot 2007 dat een sector toe moest zijn aan de wij-ziging. Met andere woorden: de wetgever stelde zich niet zozeer een modifice-rende maar een codificerende taak (Koopmans, 1970; Nienhuis & Weyers, 2005).Dat sectoren er niet altijd helemaal aan toe waren, blijkt bijvoorbeeld uit het gege-ven dat in 2002 (meer dan tien jaar na de invoering) nog in 38 procent van deoverheidsinstellingen overtredingen werden geconstateerd. Bijzonder aan hethorecadossier is dat het uitgangspunt van voldoende draagvlak verlaten is.Ondanks de overtuiging van Koninklijke Horeca Nederland dat de natte sectorniet toe was aan een rookverbod, werd het toch doorgevoerd.Dat een deel van de horeca wel toe was aan het nieuwe beleid is te zien bij dehotels en restaurants. De rol van het recht in deze sectoren is geweest dat eenbestaande norm een gezaghebbende en genstitutionaliseerde bekrachtiging kreeg(Kagan & Skolnick, 1993). Door middel van het recht kon een situatie bewerkstel-ligd worden waartoe de sectoren op eigen kracht niet in staat waren.In de natte horeca zien we enerzijds bedrijven die zich vanaf de eerste dag aan hetrookverbod gehouden hebben. Voor deze groep geldt waarschijnlijk hetzelfde alsvoor de hotels en restaurants: het recht cordineert de totstandkoming van eendoor de ondernemers gewilde situatie. Anderzijds zien we in dit deel van dehoreca bedrijven die zich nog nooit aan het rookverbod hebben gehouden. Hetrecht slaagt er niet in het gedrag van deze ondernemers te veranderen. Hoe kandat worden verklaard? Wij denken dat deze verklaring in twee richtingen gezochtmoet worden: bij de overheid en bij de cafs.

De rol van de overheidHet rookverbod in de horeca bestaat inmiddels zes jaar. In die zes jaar heeft deoverheid, zoals we hebben gezien, geen eenduidige lijn getrokken. Het uitgangs-punt in 2008 was dat de hle horeca rookvrij moest zijn. Toen een deel zich nietaan de wet hield, heeft dat in eerste instantie geleid tot een afzwakking van dehandhaving, en in tweede instantie tot het invoeren van een uitzondering voorkleine cafs. De invoering van de uitzondering heeft in twee jaar niet geleid toteen aanzienlijk betere naleving in de natte sector. Inmiddels is de wetgever weerop zijn schreden teruggekeerd. Vanaf 1 juli 2014 wordt de uitzondering voor dezecafs weer opgeheven. Vanaf dan zal de hele horeca rookvrij moeten zijn.Wat de opheffing van de uitzondering betekent voor de naleving is niet moeilijkte voorspellen. Uit het Intraval-rapport blijkt dat in twee derde van de cafs dieonder de uitzondering vallen asbakken op tafel staan (Intraval & NederlandseVoedsel en Waren Autoriteit, 2013b). Als deze cafs weer onder het rookverbodvallen, zal het percentage waarin overtreding van de Tabakswet wordt geconsta-teerd flink stijgen. Het is nog maar de vraag of het nalevingspercentage op 1 juli2014 hoger zal zijn dan het nalevingspercentage in juli 2008. Het zwabberendeoverheidsbeleid heeft dan tot gevolg gehad dat de stijging in de naleving die we in




andere sectoren (zoals de bouwnijverheid en de industrie) hebben gezien, in denatte horeca niet heeft plaatsgevonden.

Een afwijkende subcultuurHet rookverbod in de horeca is bijzonder, in die zin dat voor het eerst bedrijvenzonder werknemers een rookverbod kregen opgelegd. De rationale achter ditrookverbod is niet alleen de bescherming van de werknemers, maar ook die vande klanten. Een deel van de horecaondernemers in de natte sector verzette zichtegen die rol. In hun optiek roken bijna al hun klanten en worden ze dus nietbeschermd door een rookverbod, maar belemmerd in een vrije gedragskeuze. Veelvan deze horecaondernemers roken zelf ook. Dat betekent dat de onderlinge soci-ale controle om het rookverbod na te leven niet erg sterk is. Het is duidelijk datondernemers en klanten samen op zoek zijn gegaan naar manieren, zoals bloem-potten als asbakken en een boetenpot, om het rookverbod niet na te leven. Dezehorecaondernemers en hun klanten voldoen aan de omschrijving die Kagan enSkolnick gaven voor de enkele uitzonderingen van overtredingen van het rookver-bod die zij vonden: de aanwezigheid van een subcultuur die de beleefdheidsnormafwijst.Dat roept de vraag op waarom we dan alleen in Nederland (en in mindere mate inBelgi) horen over het overtreden van het rookverbod. Waarom zien we het danniet in andere landen met een sterke cafcultuur, zoals Ierland of Schotland? Wijdenken dat dit komt doordat in deze landen de afwijkende subcultuur mindersterk is georganiseerd als in Nederland.28

Bijzonder aan Nederland is dat binnen drie maanden na de invoering van hetrookverbod in de horeca een nieuwe organisatie opgericht werd die opkwam voorde belangen van de kleine horecaonderneming. In de ogen van deze organisatiehad het rookverbod voor horecaondernemingen zonder personeel geen bestaans-recht. Binnen korte tijd waren zon 1000 ondernemers lid van de organisatie. Omhun belangen naar voren te brengen werden demonstraties georganiseerd enwerd actief op zoek gegaan naar ondernemers die het aandurfden het tot een pro-ces te laten komen. De organisatie werd actief gesteund door tabakslobbyisten,die ook advocaten leverden voor de rechtszaken. De afwijkende subcultuur is opdeze wijze versterkt.Onze onderzoeksbevindingen suggereren ook nog op een andere wijze dat ersprake is van een afwijkende subcultuur. De combinatie van sociaaleconomischepositie enerzijds en roken en cafbezoek anderzijds wijst op een vorm van socialesegregatie. We zien hier mogelijk verzet van de lagere klasse tegen het opleggenvan normen door een hogere klasse. Dat zou de kracht van het verzet mede ver-klaren. Het zou een voorbeeld kunnen zijn dat lagere klassen niet altijd gerichtzijn op het erbij willen horen. Dat mensen in sommige situaties vast willen hou-den aan hun eigen normen, zoals dat roken en drinken bij elkaar en bij het cafhoren.




Rijdende treinen en vallende dominostenen

De rechtseconoom Kuran beschrijft processen van normverandering in termenvan bandwagons en cascades (Kuran, 1995). Wanneer we kijken naar de effecti-viteit van het rookverbod in Nederland, dan blijkt die metafoor heel toepasselijk.De hoofdlijn is dat steeds meer sectoren op de trein zijn gesprongen die in1990 begon te lopen, en dat ze daar naar volle tevredenheid verblijven. De kleinenatte horeca heeft dat in eerste instantie grotendeels ook gedaan. Maar spoedigsprong een deel weer van de trein. Toen de norm openlijk betwist werd, volgdengebeurtenissen die de kleine horecaondernemers bevestigden in hun verzet.Nadat het eerste dominoblokje omviel, volgden er al snel meer. Het vallen van dedominosteentjes kan enerzijds verklaard worden met de aanwezigheid van eenafwijkende subcultuur en anderzijds met het weinig standvastig optreden van deNederlandse overheid.

Noten

1 Gevraagd naar de belangrijkste waarde noemen Nederlanders al geruime tijd: gezond-heid (Kooiker, 2011).

2 In de Tabakswet worden veel verschillende zaken geregeld, zoals reclame voor rook-producten en leeftijdsgrenzen. In dit artikel beperken we ons tot het reguleren van deplaatsen waar gerookt mag worden. De Tabakswet 1990 was niet de eerste wettelijkeregeling die rookverboden uitvaardigde. De eerdere regelingen zijn echter op anderegronden dan de bescherming van de gezondheid. Daarbij kan worden gedacht aanrookverboden in bioscopen en warenhuizen en ook op werkplekken waar roken gevaaroplevert, zoals bij het laden en lossen van schepen.

3 Daarbij wordt onder andere verwezen naar artikel 11 van de Grondwet, dat het rechtop bescherming van de lichamelijke integriteit regelt.

4 In het eerste lid van artikel 10 wordt de algemene verplichting opgelegd. In het tweedelid wordt gexpliciteerd dat tot die maatregelen in elk geval behoort het instellen, enhandhaven van een rookverbod (later bij de tweede Tabakswet is daar aanduidenaan toegevoegd). In de erbij horende algemene maatregel van bestuur wordt duidelijkdat een beheerder kan kiezen voor een totaal rookverbod of het creren van specialerookruimtes.

5 Verder is in de eerste Tabakswet geregeld dat ook andere beheerders door middel vaneen algemene maatregel van bestuur verplicht kunnen worden tot het nemen vandezelfde maatregelen. (Artikel 11:(1) Bij algemene maatregel van bestuur kan aan degenen die anders dan in een hoe-danigheid als bedoeld in artikel 10 het beheer hebben over gebouwen of inrichtingenvoor gezondheidszorg, welzijn, maatschappelijke dienstverlening, kunst en cultuur,sport, sociaal-cultureel werk of onderwijs, voor zover die gebouwen of inrichtingenbehoren tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorien, de verplich-ting worden opgelegd tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 10, eerstelid.(2) Artikel 10, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.)




6 Het recht op een rookvrije werkplek zou afgeleid kunnen worden uit de Arbeidsom-standighedenwet (1999). Deze wet eist dat werkgevers plaatsen waar gewerkt wordtzodanig inrichten dat de werknemer in de uitoefening van zijn werkzaamheden geenschade lijdt (artikel 7:658 lid 1 Burgerlijk Wetboek (BW)). Dat daaruit het recht vaneen rookvrije werkplek afgeleid mag worden, bleek uit een uitspraak van de RechtbankBreda gedurende de tijd dat de tweede Tabakswet in behandeling was in het parlement(Rb. Breda 25 april 2000, ECLI:NL:RBBRE:2000:AA5611). De rechtbank oordeelde datomdat tabaksrook een gevaar voor de gezondheid vormt, artikel 7:658 BW de werkge-ver de verplichting oplegt om ervoor te zorgen dat niet-rokende werknemers zich tij-dens hun werkzaamheden en pauzes kunnen bevinden in een omgeving die vrij is vantabaksrook.

7 Artikel 11a.5: Bij algemene maatregel van bestuur kunnen op de in dit artikelbedoelde verplichtingen beperkingen worden aangebracht. Zo kan worden bepaald datde verplichtingen, bedoeld in het eerste lid, niet gelden voor bij die maatregel aange-wezen: a. categorien van werkgevers; b. ruimten in gebouwen; c. andere plaatsenwaar werkzaamheden worden verricht. Daarbij kunnen nadere regels worden gesteld.

8 Deze uitzondering gold niet voor de ruimtes voor het personeel, deze moesten welvanaf 2004 rookvrij zijn.

9 Het middel waarover zij beschikken, is dat zij bezoekers die zich niet houden aan deregels van de beheerder kunnen verzoeken het lokaal te verlaten. Wanneer de bezoe-ker dat niet doet, pleegt hij huisvredebreuk (artikel 138 Wetboek van Strafrecht).

10 De bestuurlijke boetes zijn geregeld in de artikelen 11b tot en met 11j. De maximaleboete is een aantal keren aangepast en is op dit moment (januari 2014) maximaal4500 euro.

11 Tot voor kort heette de organisatie Voedsel en Waren Autoriteit. Hoewel dat geenrecht doet aan het verleden, duiden we, om geen verwarring te scheppen, de organisa-tie gedurende de hele tekst aan met NVWA.

12 Voor een economisch delict kan maximaal 18.300 euro boete worden opgelegd, al ofniet in combinatie met een tijdelijke sluiting van het bedrijf.

13 In het besluit wordt daarbij verwezen naar artikel 11a Tabakswet (zie noot 7, tweededeel).

14 Het belangrijkste van hun argumenten was dat er sprake was van ongelijke behande-ling. Zij meenden dat grote zaken financieel dan wel qua oppervlakte rookruimteskonden inrichten en dat dit voor hen onmogelijk was. Daarnaast speelde het punt vande verplichtingen van instellen, aanduiden en handhaven van het rookverbod (artikel10.2). Waren deze ondernemers daartoe wel verplicht? Artikel 11a verwijst niet naarartikel 10 lid 2. Hierop stoelden de advocaten het verweer van de aantasting van hetlegaliteitsbeginsel. En als ze daartoe verplicht waren, dan was er wat dat betreft ooksprake van ongelijkheid. Aan horecaondernemers zonder personeel werden dan wette-lijk meer eisen gesteld dan aan horecaondernemers met personeel, die alleen de ver-plichting hadden ervoor te zorgen dat er geen overlast was van tabaksrook (Van derMeij, 2009). Bij de rechtbanken kreeg n van de twee ondernemingen gelijk op grondvan het gelijkheidsbeginsel (Rb. Breda, ECLI:NL:RBBRE:2009:BH9853). In hogerberoep werden beide in het gelijk gesteld op grond van het legaliteitsbeginsel(Gerechtshof Den Bosch ECLI:NL:GHSHE:2009:BI3572; Gerechtshof LeeuwardenECLI:NL:RBSGR:2009:BJ1285).




15 HR 23 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK8210; HR 23 februari 2010, ECLI:NL:HR:2011:BK8211.

16 De zaak was aangespannen door de Club Actieve Niet-rokers (Gerechtshof Den Haag,ECLI:NL:GHDHA:2013:BZ4871).

17 De cijfers over de aanwezigheid van rokers verschillen niet wezenlijk van die over hetaantreffen van asbakken. Daarom nemen we alleen die laatste op in dit artikel.

18 Voor jaren waarin geen onderzoek is gedaan (onderwijs 2003; bouw 2005) zijn gemid-delde cijfers ingevoerd, omdat er anders geen lijn in de grafiek getrokken kan worden.

19 Daarvoor werd alleen op kleine schaal genspecteerd en wanneer er een overtredingwerd geconstateerd, werd er een brief gestuurd met bevindingen.

20 Waaruit de afwijkingen bestaan is niet aangegeven.21 Daarnaast is er een categorie overig, waar bij 56 procent van de inspecties een over-

treding werd geconstateerd.22 De NVWA motiveert dat door te stellen dat deze sector een voorbeeldfunctie heeft en

dat deze sector in 2001 een hoog afwijkingspercentage had.23 Het gaat om tien sectoren: bouwnijverheid; cultuur, recreatie en overige dienstverle-

ning; financile instellingen en gezondheids- en welzijnsinstellingen; industrie; land-bouw, jacht en bosbouw en visserij; onderwijs; openbaar bestuur en sociale verzekerin-gen; openbare voorzieningenbedrijven; reparatie van consumentenartikelen en han-del; vervoer, opslag en communicatie en verhuur en zakelijke dienstverlening.

24 Een van de geconstateerde overtredingen bij dit onderzoek was het aantreffen vanrokers buiten de eventuele rookruimtes. Bij de controle van de werkplek bleek dat in21 procent van de gecontroleerde bedrijven nog gerookt werd op plaatsen waar datniet mag. Ook wat dat betreft waren de industrie en bouwnijverheid koploper. Hierwerd in respectievelijk 34 procent en 32 procent gerookt op de werkplek (Voedsel enWaren Autoriteit, 2004b).

25 Ook andere sectoren scoren soms hoog. Zo is bij 89 procent van de inspecties bij zake-lijke dienstverlening geen overtreding geconstateerd.

26 Het gaat in het onderstaande om Intraval en VWA (Intraval & Voedsel en WarenAutoriteit, 2008) tot en met Intraval en NVWA (Intraval & Nederlandse Voedsel enWaren Autoriteit, 2013b).

27 In de onderzoeken zijn (eet)cafs en discotheken opgenomen. Tot het voorjaar van2011 worden de categorien niet uitgesplitst, daarna wel. In het voorjaar van 2011 bij-voorbeeld werd in 89 procent van de eetcafs en in 73 procent van de discothekengeen asbakken gezien, terwijl dat slechts in 49 procent van de cafs die volgens Intra-val niet onder de uitzondering vielen, het geval is. Nadien bleven deze percentagesongeveer hetzelfde.

28 Ook in Schotland is sprake van overtredingen van het rookverbod (Eadie e.a., 2008).Deze onderzoekers leggen een verband tussen het overtreden van het rookverbod ende ligging van de cafs in meer of minder gedepriveerde gebieden.

Literatuur

Berg, J. van den, & Joosten, L. (1990). Het Nederlandse caf: de visie van de klant en de kaste-lein. Nijmegen: Lenting & Partners/Missets Horeca.




Eadie, D., Heim, D, MacAskill, D., Ross, A., Hastings, G., & Davies, J. (2008). A qualitativeanalysis of compliance with smoke-free legislation in community bars in Scotland:implications for public health. Addiction, 103: 1019-1026.

Elias, N. (1982). Het civilisatieproces. Sociogenetische en psychogenetische onderzoekingen.Utrecht: Spectrum.

Griffiths, J. (2005). De sociale werking van wetgeving. In: J. Griffiths & H. Weyers (red.),De sociale werking van recht. Een kennismaking met de rechtssociologie en rechtsantropolo-gie. Nijmegen: Ars Aequi Libri, 467-505.

Heijmans, M., & Jong, J. de (2008). Meeste mensen blij met rookverbod. NIVEL, juni.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit (2006). Monitor naleving rookvrije werkplek 2006.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit (2008). Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit (2009a). Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca

voorjaar 2009.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit (2009b). Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca

zomer 2009.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit (2009). Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca

najaar 2009.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit (2009/2010). Inventarisatie naleefniveau rookvrije

horeca winter 2009/2010.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit (2010). Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca

voorjaar 2010.Intraval, & Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (2010a). Inventarisatie naleefniveau

rookvrije horeca zomer 2010.Intraval, & Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (2010b). Inventarisatie naleefniveau

rookvrije horeca najaar 2010.Intraval, & Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (2010/2011). Inventarisatie naleefni-

veau rookvrije horeca winter 2010/2011.Intraval, & Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (2011a). Inventarisatie naleefniveau

rookvrije horeca voorjaar 2011.Intraval, & Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (2011b). Inventarisatie naleefniveau

rookvrije horeca najaar 2011.Intraval, & Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (2012a). Inventarisatie naleefniveau


rookvrije horeca najaar 2012.Intraval, & Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (2013a). Inventarisatie naleefniveau


rookvrije horeca najaar 2013.Kagan, R.A., & Skolnick, J.H. (1993). Banning smoking: compliance without enforcement.

In: R. Rubin & S.D. Sugarman (Eds.), Smoking Policy: Law, Politics and Culture. NewYork/Oxford: Oxford University Press, 69-94. (Vertaald als: Rookverboden: nalevingzonder handhaving. In: J. Griffiths & H. Weyers (red.), De sociale werking van recht. Eenkennismaking met de rechtssociologie en rechtsantropologie. Nijmegen: Ars Aequi Libri,2005.)

Koninklijk Horeca Nederland (2003). Gewoon gastvrij. Stappenplan rookbeleid in de horeca.Woerden: Koninklijke Horeca Nederland.

Koopmans, T. (1970). De rol van de wetgever. In: W.C.L. van der Grinten (red.), Honderdjaar rechtsleven: de Nederlandse Juristenvereniging 1870-1910. Zwolle: Tjeenk Willink,221-235.




Kooiker, S.E. (2011). Nederlanders aan het woord over gezondheid en gezond leven. Achter-grond bij de VTV 2010 Van gezond naar beter. Bilthoven/Den Haag: Rijksinstituut voorVolksgezondheid en Milieu/Sociaal Cultureel Planbureau.

Kuran, T. (1995). Private truths, public lies. The social consequences of preference falsification.Cambridge/Londen: Harvard University Press.

Meij, M. van der (2009). Roken, rookte, gerookt? Een analyse van de vormgeving en nale-ving van de rookverboden in de horeca. Ars Aequi, 58: 711-720.

Nagelhout, G., Zeegers, T., Meer, R. van der, Segaar, D., & Willemsen, M. (2012). Themapu-blicatie. Voorstanders van rookvrije horeca in Nederland 2003-2012. Den Haag:STIVORO.

Nienhuis, E., & Weyers, H. (2009). Anti-rookbeleid: sturen en volgen. Ars Aequi, 54:837-842.

Schieveen, S. van, Waveren, A. van, & Diepen, M. van (2009). Economische effecten van hetrookverbod in de horeca. Evaluatie van het eerste jaar 1 juli 2008-1 juli 2009. Amsterdam:TNS NIPO.

Voedsel en Waren Autoriteit (2004a). Evaluatie van de handhavingervaring van de Tabakswet2002-2004. Een kwantitatieve en kwalitatieve analyse.

Voedsel en Waren Autoriteit (2004b). Resultaten handhavingsactie Rookvrije werkplek 2004.Voedsel en Waren Autoriteit (2005). Resultaten Actie Rookvrije Industrie 2005.Voedsel en Waren Autoriteit (2006). Resultaten Actie Rookvrije Bouw 2006.Voedsel en Waren Autoriteit (2008a). Inspectieresultaten Rookvrije Horeca: juli t/m september

2008.Voedsel en Waren Autoriteit (2008b). Inspectieresultaten Rookvrije Horeca: juli t/m november

2008.www.nationaalkompas.nl/gezondheidsdeterminanten/leefstijl/roken/achtergrondinfor-

matie-bij-sociaaleconomische-verschillen, geraadpleegd op 10 oktober 2013.www.kenniscentrumhoreca.nl/feiten-en-cijfers.html, geraadpleegd op 10 oktober 2013.www.rijksoverheid.nl/nieuws/2009/07/08/klink-schort-handhaving-rookverbod-een-

manszaken-op.html, geraadpleegd op 10 oktober 2013.



publicatie: over rijdende treinen en vallende dominostenen

Documents