INTRODUCCION

Objetivo General:

Comprender e incentivar las formas de participación e influencia que el desplazado intraurbano ha tenido, en el marco de la formulación de problemas socialmente relevantes en políticas públicas de desplazamiento forzado intraurbano en Bogotá, desde el 2004 hasta el 2014, para permitirle a los desplazados intraurbanos tener injerencia en el control de la producción problemática que les compete.

Objetivos Específicos:

Comprender la manera en que operan las estructuras de poder-saber y posibilitar la construcción de estrategias conjuntas para superarlas, a partir de las ausencias presentes en los planteamientos del Estado colombiano y del distrito en relación con la producción problemas socialmente relevantes de desplazamiento forzado intraurbano.

Generar procesos de reconocimiento social para la superación colectiva de las distintas redes de dominación metonímicas para incentivar las estrategias de producción del conocimiento conjunto enmarcadas en el dialogo de saberes.

Generar procesos de devolución del conocimiento para entablar un dialogo entre los saberes populares y los saberes académicos.

Justificación:

Las políticas públicas se sustentan en elementos teórico-prácticos que orientan la producción de problemáticas sociales a la intervención multipolar, es necesario entender la articulación que existe entre los distintos saberes que sustentan dichas intervenciones con las prácticas sociales que configuran estas acciones, y comprender que formas de saber han sido excluidas de los nodos de intervención y así mismo la configuración histórica que estos elementos han tenido, para posteriormente definir de manera respetuosa los aportes que los desplazados intraurbanos de Bogotá han hecho a la producción de problemas socialmente relevantes, repensando la visión estatocéntrica de las políticas públicas e incentivando a las poblaciones desplazadas la injerencia en el control sobre la producción de su problemática social y en consecuencia posibilitando una implementación de acciones populares que se adecuen mejor a su contexto y visión cosmológica.

Se advierte que existen numerosas posturas que no reconocen las particularidades específicas de cada contexto, generando un discurso universalizante y metonímico que encoge y reduce el espacio a una posibilidad, que es la posibilidad que cada autor plantea. Boabentura De Souza nos muestra la manera metodológica para evitarlo.

“Las estructuras de poder se ven mejor desde los márgenes. Debemos analizar las estructuras de poder de la sociedad a partir de los márgenes, y mostrar que el centro está en los márgenes, de una manera que a veces escapa a todo nuestro análisis. Para esta concepción, colonialismo son todos los trueques, los inter-cambios, las relaciones, donde una parte más débil es expropiada de su humanidad.” (Souza Santos, 2006, pág. 50)

Este planteamiento está en consonancia con los planteamientos de Foucault, las relaciones de poder son visibles por medio de las resistencias que estas generan. Esta es la razón por la cual nos acercamos a la producción de problemas sociales en las políticas públicas de desplazamiento forzado desde los elementos subalternos que en él se pronuncian, en palabras de Foucault:

“Me gustaría sugerir otra vía para ir más lejos hacia una nueva economía de las relaciones de poder, […] Esta consiste en tomar como punto de partida, a las formas de resistencia contra las diferentes formas de poder. […] consiste en usar la resistencia como catalizador químico, de forma de traer a la luz las relaciones de poder, ubicar su posición, encontrar sus puntos de aplicaciones y los métodos usados. Más que analizar el poder desde el punto de vista de su racionalidad interna, consiste en analizar relaciones de poder a través del antagonismo de estrategias.” (pág. 6)

En otras palabras en este trabajo existe una apuesta consciente en hacer una revisión de la producción popular de problemas sociales como respuesta a las relaciones de poder sustentadas en la posibilidad que el Estado tiene de controlar el acceso a la producción especifica de problemas socialmente relevantes, a través de los procesos de indagación; excluyendo actores y saberes ajenos a la construcción teórica hegemónica de las políticas públicas.

Así mismo se apuesta por una propuesta teórico-práctica para superar las rupturas generadas por interpretaciones difíciles de entender para personas ajenas a las lógicas administrativas, socio técnicas e institucionales, procurando evitar formulaciones que no responden a los intereses populares “[…] podemos comprender que a fin de dominar al pueblo y hacerlo dependiente y sumiso en espera de liderazgo e iniciativa […], el arma decisiva en manos de las élites ha sido la supuesta autoridad de los conocimientos formales sobre el conocimiento popular. Lo formal ha sido propiedad exclusiva de las élites.” (Fals Borda & Rahman, La situación actual y lasperspectivas de la investigación-acción participativa en el mundo., 1994, pág. 19)

En estas palabras el poder en que se sustenta la producción de problemas socialmente relevantes no solamente se fundamenta en hechos puramente materiales, es necesario dar cuenta de otras formas en las que este actúa sobre la construcción del sujeto, en ese sentido comprender las prácticas y sentidos cotidianos es de suma importancia ya que estos determinan al desplazado intraurbano obligándolo a reconocer un determinado relato normativo de verdad que lo individualiza y que así mismo otros reconocen en él, en esos términos los aportes que los desplazados intraurbanos pueden hacer en la producción de problemas socialmente relevantes pueden estar mediados por construcciones simbólicas socialmente aceptadas y legitimadas.

Por otro lado es importante entender los aportes que los saberes estratégicos en el campo de las políticas públicas han aportado para la construcción de problemas socialmente relevantes, en otros términos es necesario comprender cuales han sido las objetivaciones que dentro de las formas de la mencionada aproximación teórica han construido un régimen del saber y no otro.

La salida no es sencilla, en las políticas públicas juegan saberes diversos, (el del decisor, el del ejecutor, el del evaluador, por ejemplo) siendo cada uno dueño de una porción del saber requerido para comprender a las políticas públicas en su conjunto, cada saber con restricciones para los que no son cercanos, el trabajo pretende mirar un nodo del accionar público que nos permita visibilizar asuntos problemáticos y la manera en que estos se estabilizan.

Al analizar estos elementos dentro de la configuración lineamientos teóricos de la normatividad de las políticas públicas en Colombia podemos comprender posibles caminos de emancipación, esta propuesta pretende ampliar el marco de acción, apuntando a entender las relaciones que superan la base material y que se dibujan en un plano cultural, de género o de raza.

Delimitación Espacio Temporal

En el 2003 surge la sentencia T268 en donde se reconoce al desplazado intraurbano como desplazado en términos generales, esta sentencia definió el problema y obligo a reconocer este hecho y a tomar acciones concretas frente a este tipo de desplazamiento.

En el 2014 hubo un cambio sustancial en la manera de plantearse el problema por parte del distrito, en tanto se plantearon intervenciones que no se limitaban a la identificación del problema, sino que trascendió a un reconocimiento de la necesidad de afrontar acciones concretas con respecto a este problema a partir de la implementación del proyecto “Asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno en Bogotá, D.C.” en donde se reconoce la urgencia del desplazamiento forzado intraurbano (DFI), reconociendo así mismo la insuficiencia del "Plan Integral Único de Atención a Población en Situación de Desplazamiento para Bogotá 2011 - 2020".

Corpus.

Sentencias colombianas, gacetas del congreso, actas del concejo de Bogotá, revisión documental, historias de vida, entrevistas, talleres.

ESTADO DEL ARTE

Este estado del arte pretende presentar las distintas controversias, discusiones y relaciones que se han establecido en torno a la acción de del desplazado forzado intraurbano en la producción de problemas socialmente relevantes referentes al DFI, para este propósito es importante analizar tanto las formas especificas en que se ha comprendido accionar del desplazado intraurbano en Bogotá como las formas teóricas generales de construcción de problemas socialmente relevantes.

El primer campo auxiliar pretende comprender las diferentes interpretaciones sobre el papel que juega el desplazado intraurbano dentro de la producción de problemas socialmente relevantes, mientras que el segundo pretende presentar los caminos de interpretación que caben dentro de la acción del desplazado forzado intraurbano en la producción de problemas socialmente relevantes.

Posturas frente a la participación popular en la construcción del problema en Bogotá

Para revisar las tendencias desde donde se ha construido el problema de la acción del desplazado forzado intraurbano en la problematización de políticas públicas referentes a desplazamiento forzado intraurbano en Bogotá, es necesario tener presente que existen planteamientos que no comparten una misma naturaleza, es decir que pretenden afectar facetas distintas de la realidad y que por tanto se anudan a dinámicas distintas del desplazado intraurbano como tal.

Teniendo en cuenta lo anterior vale la pena separar en este campo los distintos saberes que en el interactúan, así mismo vale la pena revisar históricamente la interacción de cada uno, de acuerdo con esto es importante resaltar que este trabajo en particular comienza con la sentencia T025 del 2004, lo que deja al saber jurídico en un lugar especial, ya que desde este saber se han configurado los principales problemas que luego son trabajados por los saberes administrativos y académicos.

El DFI fue aceptado como problema social a partir de la sentencia T268 del 2003 según la cual las personas obligadas violentamente a desplazarse dentro de una misma ciudad, así permanezcan en la misma localidad deben ser considerados por el Estado como desplazados por la violencia con los mismos beneficios y derechos a los que cualquier otro desplazado tiene acceso, esta decisión se impuso contra la voluntad de la red de solidaridad social de Antioquia y a favor de la defensoría del pueblo.

“El carácter de desplazados internos no surge de aspectos formales, ni de interpretaciones restrictivas, sino de una realidad objetiva: el retiro del lugar natural que los desplazados tenían, y la ubicación no previamente deseada en otro sitio. Todo esto debido a la coacción injusta de grupos armados que, como en el caso analizado en la presente sentencia, no solamente amenazaron la vida de numerosas familias, sino que les quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron la orden perentoria de abandonar el sitio y como si fuera poco asesinaron a un integrante de ese grupo.

En ninguna parte se exige, ni puede exigirse, que para la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse más allá de los límites territoriales de un municipio.” (SentenciaT-268, 2003)

Esta definición supone que la intervención de los desplazados en la producción de los problemas socialmente relevantes en políticas públicas, parte de su condición de vulnerados, es decir que tienen relevancia social en la medida que existió un acto concreto que vulnero seriamente sus derechos, Según esto El desplazado intraurbano debe ser sujeto de protección e intervención dada sus características objetivas. Pero esta intervención está mediada por el reconocimiento de un carácter especial por parte del Estado, es decir que es el Estado el mediador más importante en la producción de conocimientos. Por otro lado es claro que la acción del Estado no se enmarca en una problematización social, es la unión de problemas individuales lo que en primer lugar permite utilizar la tutela como medio de acción popular, medio que se convierte en catalizador del accionar popular, en ese orden de ideas el desplazado actúa a partir de las herramientas legales a las que individualmente puede acceder.

La red de solidaridad social consideró en su momento a la participación del desplazado dentro de una lógica análoga pero contrastada con la creencia que el Estado debe intervenir siempre y cuando existan ciertas condiciones que posibiliten el accionar, esta visión ve al desplazado a partir del cumplimiento o no, de unos requisitos que priorizan el accionar del Estado, es decir el desplazamiento es una condición objetiva que se da a partir del reconocimiento que el Estado hace de ciertos requisitos que buscan la utilización racional de los recursos:

“La Red de Solidaridad Social de Antioquia se opone a las pretensiones de la tutela porque, en su sentir, las personas relacionados por la Defensoría del Pueblo, no han cambiado de domicilio, no han abandonado ni siquiera la Comuna donde residen, y si se ubicaron en un Liceo, ello se debió a que, según la Red, esto fue propiciado por milicianos.

Alega la Unidad Territorial de la Red de Solidaridad Social de Antioquia que lo hecho por las familias no es un desplazamiento en los términos de la Ley 387 de 1997, sino una retención de civiles por los Comandos Armados del Pueblo. (…) no hay lugar a la inscripción puesto que la ley habla de localidad y «la localidad’ corresponde al municipio o a la vereda, entidades éstas que son sitios geográficos, mas no podría corresponder al barrio o a la comuna». Que «los hechos no generaron abandono de la localidad o domicilio permanente (municipio de Medellín) lo que está por fuera de lo contemplado en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997”. (Sentencia T-268, 2003) \

A partir de esta intervención quedó estabilizado mediante el fallo que prima el carácter factico del desplazado intraurbano así mismo hay claridad por lo menos jurídica frente a la inclusión del DFI dentro del desplazamiento en general, pero no es la única consecuencia dentro de la problematización jurídica que desde acá se asume otra consecuencia importante es la :

“Dos consecuencias que se han reiterado por la Corte en las sentencias mencionadas, y en otras que hacen referencia a situaciones de desplazamiento forzado, entre ellas, la SentenciaT-025de2004: la primera es la vulneración de derechos fundamentales cuando se niegue, a quien tiene derecho a él, la certificación de la condición de desplazado por parte del ente encargados, toda vez que implica una denegación de los principios que deben estar en el trámite de la inscripción en el registro: la necesidad del trato digno, la buena fe y la favorabilidad.” (Aterhortúa Arredondo, Límites para el concepto dedesplazamiento forzado intraurbano. El papel de la acción de tutela y de lajurisprudencia en su construcción., 2009, p. 246)

Esto no significó en modo alguno la concreción de los problemas, es decir no significó una problematización de asuntos específicos del DFI; por este motivo la sentencia T025 es muy importante en tanto esta obligó al saber administrativo a introducir activamente al desplazamiento forzado en general dentro de la agenda pública al declarar un estado de cosas inconstitucional, es decir al obligar al Estado a tomar medidas concretas que busquen soluciones claras sin que prime el orden fiscal, ni los intereses políticos.

Después de este momento todas las administraciones distritales tienen incluido en sus planes de desarrollo referencias directas al desplazamiento forzado; como puede verse en el estudio sobre políticas públicas y desplazamiento en Bogotá de Samper y Candamil (2011), así mismo es claro como con la llegada de la sentencia se modificaron las acciones del concejo distrital para la atención integral a la población desplazada (órgano creado en cumplimiento de la ley 387 de 1997).

“La declaración del estado de cosas inconstitucional a través de la sentencia T-025 de 2004, ha impactado favorablemente la gestión de la información del Distrito en materia de atención a la población desplazada, puesto que las ha forzado a la elaboración de informes periódicos sobre la gestión de la política y a reportar sus avances y ejecución presupuestal.” (Samper & Candamil, 2011, p. 39)

Así mismo esta sentencia generó reacciones directas en buena parte de la academia colombiana siendo la muestra más representativa la comisión de seguimiento de esta sentencia, que se da como respuesta al estado de cosas inconstitucional (ECI) pero que no pretende representar los intereses de la población desplazada.

“La Comisión de Seguimiento, se ha planteado como una iniciativa de sociedad civil con un mandato orientado a proporcionar apoyo tanto al proceso de seguimiento que adelanta la Corte Constitucional, como a los procesos de reivindicación de los derechos por parte de las personas en situación de desplazamiento. Por esta razón, su conformación es respetuosa de la autonomía y no se propone desarrollar ningún tipo de representación de los intereses de las personas y comunidades desplazadas, ni la representación de la sociedad civil en su conjunto.” (CODHES)

En otras palabras existió un desdoblamiento de complejidad que provoco que los discursos académicos y administrativos se articularan a la producción de problemática en referencia al

desplazamiento forzado en general, lo que a la larga desemboco en la producción de problemas referentes al DFI, sin que esto significara la integración de los saberes populares.

Pero este proceso no se desarrolló de manera sencilla, el desplazamiento empezó a ser relevante dentro de los planes de desarrollo después de la sentencia, pero la mirada imperante era la Bogotá como ciudad receptora, desconociendo muchas veces el carácter activo de las ciudades dentro del conflicto armado un ejemplo de esto es el caso la señora Blanca (llamada así para proteger su identidad). Este conocimiento es relevante porque nos permite entender como los saberes subordinadas pueden ser ocultados por saberes que son considerados como totalidades, totalidades que están mediadas por concepciones occidentales que desconocen lógicas diferentes a las que promulgan.

Pero antes de traerme a mis hijos, tuve varios problemas, porque una vez me llamaron de la comisión de Justicia a una declaración. Yo iba para allá en un bus, me dieron duro en la cabeza, me robaron los papeles, me caí del bus y yo perdí el conocimiento. No me di cuenta. Me llevaron al hospital. La señora de allá donde yo me estaba me había prestado unos zapatos y una chaqueta: todo eso me lo robaron. Total, no sé si irían por los papeles, no se sabe, porque [por esos días] hubo como una persecución de la organización, que habían matado muchos líderes de la organización. (N/A, 2007, p. 79).

Se resalta que mientras que el saber jurídico reconocía al DFI como un problema social, los saberes académicos y administrativos tenían una posición clara de ciudad receptora, mientras que en las ciudades la violencia seguía en aumento, es decir que el saber y el problema vivencial de los desplazados intraurbanos solo fue discutido cuando estuvo mediado por el saber jurídico.

Cabe decir que en referencia a su participación en la formulación de problemas existieron posturas que marcaron tendencias más o menos generales, por un lado los saberes del Estado jurídicos administrativos asumían la participación desde una concepción individual ya sea desde una perspectiva racionalista instrumental o desde una perspectiva liberal enfocada en los derechos, por otro lado los saberes académicos resaltaban la ignorancia que existió frente al tema por parte de los actores populares, manifestando que esta podía impedir acciones concretas por parte de los actores interesados, resaltando el importante papel del conflicto Urbano. En ambos casos la participación del desplazado está limitada.

Estas posturas de la ciudad receptora fueron fuertemente cuestionadas por Naranjo en su trabajo sobre la ciudadanía y el desplazamiento forzado en Colombia (2004) a partir de la configuración de la ciudadanía mestiza enmarcada en la guerra:

“Esa característica de nuestra cultura política ha venido a ganar nuevas fuerzas en las aguas turbulentas de una guerra irregular que ostenta como rasgo central una profunda crisis de legitimidad institucional, configurada como crisis de soberanía. Se trata de un renovado campo de poder, de órdenes con pretensión soberana y diversos sistemas de normas, donde el Estado se configura como apenas otra fuerza junto con el “contraestado” y el “paraestado”. “ (Naranjo, 2004, p. 143)

Ella afirma que la “precaria capacidad de intervención en las relaciones sociales”, anudado con un continuo, selectivo y en ocasiones deliberado alejamiento histórico de los asuntos colectivos por parte de la institucionalidad le ha restado importancia como lugar de resolución de conflictos entre los distintos sectores sociales y estos así mismo le han dado ese papel a la “justicia privada”.

“La ley del más fuerte ha sido una constante y a partir de ella se han ido privatizando los poderes de intermediación social propios del Estado, el cual es visto como un ente incapaz de brindar protección y trato justo a los ciudadanos.” (Naranjo, 2004, p. 143)

En este panorama los grupos violentos han tenido un margen importante de institucionalización, en tanto que la guerra no solamente se limita a actos bélicos sino que está rodeada de discursos y prácticas que los sustentan y justifican.

Estas prácticas y discursos son percibidas por la población como formas institucionalizadas de solucionar conflictos e incluso de conformar una ciudadanía y acceder a cierto tipo de derechos, de esta manera el acceso a los derechos está de hecho mediado por los referentes culturales y políticos que cada actor armado da en determinado lugar geográfico. En este orden de ideas la problematización concreta en un terreno local del DFI está profundamente marcada por un acceso restringido a la ciudadanía y por tanto mediada por los discursos socialmente aceptados en ese lugar y en esa medida, a los intereses y prácticas de un determinado grupo institucionalizado.

En este contexto ella ubica la participación en el marco de la teoría del reconocimiento, según esta postura es necesario ir tras los sentimientos morales, en ese orden de ideas el descontento social es producto de los sentimientos de injusticia producidos por experiencias de denegación. En ese orden de ideas los desplazados por la violencia tienen una doble condición; por un lado desde su denegación que lo convierte en un sujeto vulnerable a partir de la violación física de su integridad; de la desvalorización de sus modos de vida individual o colectiva (injurias, asesinatos selectivos de líderes comunales); y finalmente a partir de la exclusión y desposesión de diversos derechos. Por otro lado desde sus nuevas construcciones del ejercicio de su ciudadanía, contribuye activamente a la construcción de ciudadanías colectivas.

A partir de esas concepciones de la relación entre violencia y ciudad han existido otros estudios que han buscado construir un acercamiento al DFI, el trabajo de Atehortúa (2007), por ejemplo, define al desplazamiento y a su papel en la problematización desde varias relaciones sociales:

En primer lugar lo ubica dentro de la definición de desplazado en la que se afirma que existe un antes, un durante y un después de un hecho que rompe contundente y súbitamente el acceso a los derechos, ubicando al desplazado intraurbano en una misma localidad durante los tres momentos, con el agravante que muchos de estos desplazados intraurbanos son de hecho re desplazados o conocen la situación de desplazamiento por familiares cercanos. La segunda forma de relacionarse está ligada al conflicto urbano definido como una relación antagónica en referencia a la construcción del espacio urbano es decir en los distintos componentes del mismo:

“Lo urbano, como espacio de consumo; los relativos al uso del suelo urbano; los del espacio urbano, como escenario de gestión, inclusión y participación política; los del

espacio urbano como campo de producción socioeconómica, en términos de inclusión y exclusión de los habitantes; y, por último, la forma de dominio y reproducción del poder en el territorio” (Aterhortúa Arredondo, 2007, p. 22)

La tercera está ligada a la acción colectiva especialmente a los procesos de resistencia que se dan en torno a las diferentes construcciones de la ciudadanía y a las posibles irrupciones que a partir de la búsqueda del goce efectivo de los derechos se le pueden aplicar al estatus quo defendido por el Estado.

Una cuarta relación está dada por el territorio, más específicamente por las condiciones de precariedad donde llegan los distintos desplazados. Y finalmente una quinta que se da en función de la política pública.

Estas relaciones enmarcadas en un contexto de guerra urbana y de unos patrones históricos le permiten definir concretamente al desplazado intraurbano, sin dejar de lado el origen jurídico del término.

Estas voces académicas en consonancia con posturas Administrativas como las de la defensoría del pueblo lograron afectar la construcción de problemas administrativos lo que llevo al concejo de Medellín a mirar más al tema, permitiendo la construcción de varios informes analíticos por parte de la unidad de análisis y evaluación de política pública sobre desplazamiento forzado intraurbano en la ciudad de Medellín, informes que se realizaron dando cumplimiento al acuerdo 049 del 2007, donde se abordaron los temas referentes a la frecuencia de los desplazamientos, los desplazamientos masivos, la influencia de las distintas formas de desplazamiento en la ciudad, las tendencias y dinámicas del DFI, comportamientos estructurales y de aplicación de política pública, mecanismos de control territorial (Secretaría de bienestar social: Unidad para la atencióna la población desplazada, 2011). En todos estos trabajos se reconoce la accion del desplazado como sujeto vulnerable, pero no como sujeto de cambio.

Así mismo una serie de trabajos elaborados por CODHES construyeron una caracterización de las dinámicas del desplazamiento atendiendo al impacto de la guerra en las ciudades y a los acontecimientos históricos de cada localidad, siguiendo en gran medida la formación jurídica del tema propuesta por Atehortúa con estos trabajos también pusieron en relieve la precariedad de la ley 1448 (ley de victimas) en la superación de la condición de víctimas de los desplazados intraurbanos en tanto que esta ley no reconoce como actores del conflicto a los grupos paramilitares pos-desmovilización y en ese orden de ideas no reconoce como víctimas del conflicto a los afectados por estos grupos.

En el caso concreto de Bogotá hace una caracterización del problema ubicando varias líneas generales, en primer lugar ven al reclutamiento de niños, niñas, jóvenes y adolescentes como uno de los principales problemas dentro de este fenómeno, reconociendo su especial vulnerabilidad y advirtiendo que ellos son víctimas frecuentes del DFI.

Otra característica relevante se ve en la vulnerabilidad especial de los líderes y lideresas sociales, ellos son víctimas sistemáticas de expresiones de violencia que van desde el asesinato hasta la intimidación y que tienen como objeto principal desarticular procesos organizativos por medio

del terror, para que de esta forma se minimicen los procesos de resistencia, las denuncias y los nuevos líderes o lideresas. Estas acciones generan una serie de casos de DFI. CODHES por primera ves reconoce un papel activo del desplazado, pero los saberes populares son mediados por los saberes academicos.

En el caso de la señora Blanca es notorio el cambio generado a fuerza de miedo que afectó la manera en que ella se desenvolvía dentro del accionar público por cuenta de un primer hecho de desplazamiento forzado interno y de varios desplazamientos forzados intraurbanos:

La vida de acá es muy difícil. Por ejemplo, acá yo me siento como si me fueran cortado las alas. No puedo alzar vuelo, porque ya me siento con menos... no que sea incapaz de hacer alguna cosa, no, sino es que yo me siento muy acomplejada. Yo era una persona que era muy abierta y participaba en reuniones; yo era una persona que me invitaban, yo hablaba, yo gritaba, me reía. Ahora no soy la misma. ¿Por qué? Los sentimientos, el valor, todo se me ha recogido, se me ha pasado... no sé cómo decirlo para poder decir qué me ha pasado a mí. Como que se me fuera durmiendo el valor o me fueran quitando... (N/A, 2007, p. 82)

Una característica muy importante de la contextualización realizada por CODHES (2014) es la preponderancia de grupos paramilitares pos-desmovilización, razón por la cual también son los principales vulneradores dentro del contexto urbano, lo que les lleva a afirmar que es necesario hacer una revisión crítica del papel de estos grupos dentro del conflicto armado y del papel que han tenido en el accionar del desplazado intrurbano.

En el 2010 el concejo de Bogotá por medio de una comisión accidental presentó una opinión diferente respecto al desplazamiento forzado intraurbano, en ella afirma que el principal actor vulnerador es la guerrilla de las FARC, según las cifras de las unidades de atención integral a la población desplazada.

Así mismo por parte del distrito se desarrolló el plan integral único de atención a población en situación de desplazamiento 2011-2020 en el que se hace referencia a la relación DFI y violencia urbana, reconociendo también que existen situaciones particulares que complejizan el problema.

Si bien es cierto el desplazamiento intraurbano está relacionado con el control del territorio por parte de los actores en conflicto, se ha demostrado adicionalmente que los factores que motivan el desplazamiento varían de acuerdo al sexo y grupo étnico. (PlanIntegral Único de atención a poblacón en situación de desplazamiento para Bogotá2011-2020, 2010, p. 20)

En este plan el indicador del proyecto se limita a la caracterización por parte de la alcaldía del DFI, sin ninguna medida concreta tendiente a solucionar esa situación de violación de los derechos, sin hacer referencia al papel del desplazado en la caracterización del problema.

Luego de esta caracterización es pertinente hacer un recorrido histórico de la relación entre conflicto y ciudad, así mismo un recorrido por la relación entre participación y violencia urbana en ese sentido se resalta el trabajo de CODHES frente a la construcción de ese panorama histórico del DFI, este trabajo parte aclarando que Bogotá está muy por encima de las mediciones

de calidad de vida con respecto de las demás regiones sin embargo también afirma la existencia de un problema de segregación, marginalidad y exclusión.

“El modelo de desarrollo urbano bajo el cual la ciudad se ha expandido en las últimas décadas ha situado a los sectores poblacionales con menor capacidad adquisitiva en espacios periféricos en los que las condiciones sociales y económicas son notablemente inferiores a las del resto de la ciudad y donde permanecen dificultades relacionadas con la seguridad, el limitado acceso a servicios públicos, problemas ambientales, hacinamiento y distanciamiento de los ejes de desarrollo económico y político. Es en estos sectores marginales en donde los actores armados encuentran oportunidades para consolidar su accionar y realizar control social y económico sobre grupos poblacionales con altos niveles de vulnerabilidad.” (CODHES, 2014, p. 25)

Así mismo al ser la capital del país y el centro de la vida política y económica nacional ha estado sometida a múltiples formas de violencia y de resistencia que no se tienen en cuenta debido a que el interés de ese trabajo estaba en delimitar los hitos históricos del desplazamiento forzado intraurbano.

Teniendo en cuenta el carácter articulador de las realidades políticas y administrativas nacionales de la ciudad, unido al hecho de una presencia muy importante de clases medias y bajas Bogotá ha sido un importante centro para los diferentes movimientos sociales, que ven en la ciudad la posibilidad de influir en la vida política nacional, especialmente desde los años 70’s.

El primer grupo armado en concentrar su actividad en la ciudad fue el M-19 grupo que desplegó su accionar armado en las ciudades, así mismo consolidó centros de influencia en los barrios marginales a través de lo que llamó campamentos para la paz y la democracia,

“En Bogotá, esos campamentos se ubicaron en los barrios Lucero Alto y Jerusalén y se convirtieron en espacios propicios para la organización de células y cuadros que el grupo adoctrinó política y militarmente (…) En estos campamentos, adicionalmente, las milicias tenían la capacidad de controlar el transporte y la delincuencia y regular comportamientos sociales como el consumo de estupefacientes.” (CODHES, 2014, p. 26)

Hasta los ochentas la ciudad no era considerada de por las FARC más que como una fuente de reclutamiento y recursos para llevar la lucha al campo. Pero después de la VII conferencia de la organización guerrillera, se definieron como lineamientos principales la necesidad de una participación activa en la ciudad y el desdoblamiento de frentes. De esta manera Bogotá entró como pieza fundamental a los planes estratégicos de las FARC. Con la desmovilización del M-19 las FARC ocuparon esos espacios previamente consolidados y expandieron su accionar a Bosa, San Cristóbal, Usme y Kennedy, así lograron consolidar el Frente Urbano Antonio Nariño, que pretendía servir como puente entre los frentes con presencia en Cundinamarca, en esta misma época se incrementan las milicias urbanas.

En el 93 las FARC plantearon el cerco de Bogotá, planteamiento que fue llevado a cabo de manera gradual con el control de los municipios aledaños de Cundinamarca, y se hicieron con el control de Sumapaz, esta iniciativa velica fue quebrada por la acción conjunta de las fuerzas del

Estado, pero las estructuras en la ciudad como permanecieron activas, controlando buena parte de las actividades ilegales y de la extorción; así mismo perpetuaron actividades de terror.

Estos hechos coincidieron con el fortalecimiento de los grupos paramilitares en Cundinamarca con una relación estrecha con Gacha, tras su muerte hubo una desarticulación que permitió el fortalecimiento de las FARC, pero esto anudado a la creación del bloque Cundinamarca de las AUC en 1994, pero solo en el 2001 con la creación del Frente Capital anunciada por Carlos Castaño, pese a que desde mediados de los 90 habían existido intervenciones militares, en ese orden de ideas las acciones populares antes mediadas por las FARC y el M-19 fueron proscritas por grupos paramilitares y comenzó una ola de terror.

Cuando los paramilitares llegaron a Bogotá buscaron cooptar los dineros provenientes de la venta de estupefacientes, el hurto de vehículos y apartamentos, los paseos millonarios y la piratería controlada anteriormente por delincuencia común organizada, delincuencia que pretendieron unir en torno a un patronato común, esto se concretó en grupos pandilleros que realizaban labores de control social, como fronteras de la muerte o toques de queda. La entrada estaba mediada por la “limpieza social”, que atacaba a los sectores indeseables de la sociedad, (prostitutas, drogadictos y personas de izquierda) lo que daba cierta legitimidad al proceso; pero también estaba acompañado de la institucionalización del miedo.

En el 2002 ingresa el frente Republica que compitió por el control de las estructuras criminales con las FARC y con el Frente Capital. Las estructuras lo que coincidió con un reposicionamiento de las fuerzas guerrilleras, generando una oleada de violencia que desemboco en un nuevo horizonte político.

“Con aproximadamente 120 hombres el Frente República logró ejercer dominio sobre los sectores de Suba, Los Mártires, Germania y Usme, mientras que el Frente Capital, con aproximadamente 400 hombres, consolidó su control sobre las zonas de Restrepo, Kennedy, Puente Aranda, Las Ferias, 7 de Agosto, Bosa, Ciudad Bolívar y Altos de Cazucá. (…) Adicionalmente, los grupos paramilitares establecieron oficinas de cobro en los sectores de Corabastos, 7 de Agosto, los San Andresitos y el norte de la ciudad, desde las cuales se cobraban extorsiones, se ordenaban amenazas y asesinatos, se ofrecía protección —a cambio de dinero— a comerciantes y transportadores, se lavaba dinero proveniente del narcotráfico y se coordinaba la salida de droga hacia diversas partes del país como los Llanos Orientales y Boyacá. Desde estas oficinas también se realizaban los pagos a los miembros de la Policía que colaboraban con los grupos paramilitares, principalmente con el Frente Capital” (CODHES, 2013, p. 32)

Con la desmovilización de una facción del bloque centauros, del que hacia parte el bloque Capital con la muerte de Miguel rodríguez Arroyave, existió una desarticulación de las estructuras paramilitares, lo que condujo a un recrudecimiento del conflicto, sobre todo en la localidad de Kennedy. Pero este recrudecimiento fue estabilizado:

“El Frente Capital nunca se desmovilizó, por lo que muchas de sus estructuras, si bien dispersas, se mantuvieron activas. En este sentido, en Bogotá se dio un proceso de reagrupamiento, expansión y restructuración del paramilitarismo con el objetivo de

mantener el control sobre la población y la administración de circuitos económicos ilegales (CODHES, 2013). Dicha reestructuración se concretó con la aparición de los grupos posdesmovlización “Las Águilas Negras” y “Los Rastrojos”, quienes continuaron la herencia del Frente Capital.” (CODHES, 2014)

Durante el 2005 la violencia urbana estuvo marcada en la reestructuración de los grupos paramilitares, y desde el 2008 se manifiesta una drástica tendencia de aumento del desaparecimiento, con un significativo aumento del DFI.

De acuerdo con este contexto no es de poca monta la crítica que desde el CODHES se le hace a la unidad administrativa especial  la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reglamentada con la ley de víctimas, reconocer a los grupos paramilitares posdesmovlización como actores armados dentro del conflicto es una cuestión estratégica dentro del marco de intervención y por supuesto en la problematización que se hace en la formulación de las políticas públicas, pero sobre todo es importante para entender el miedo que ha mediado a las acciones populares.

De esta manera notar como un reconocimiento efectivo del carácter de víctima del desplazado intraurbano dentro de los saberes judiciales es contrapuesto dentro de un saber administrativo donde ese carácter es anulado en la práctica por cuenta del desconocimiento del contexto específico de los hechos de vulnerabilidad retomemos el caso de doña Blanca:

Uno viene de allá todo atemorizado, con temor, con miedo; uno no puede decir nada. Yo era una persona que no tenía conocimiento que debía de hablar, decir: “me presenté a la Personería de allá de Bogotá a declarar y yo declaré como debía declarar”, porque yo no estaba asesorada por nadie. Entonces, me decían: “no diga nada, no diga nada” y yo decía que no sabía, que no sabía quién la había matado. Pero era por puro temor; y a raíz de eso, lo que dice la Personería de que yo no aparezco en el sistema porque no rendí declaración como era necesario. Y en lo presente yo nunca he recibido ni de la Acción [social] ni de otras instituciones, ni de las ayudas que dan mensualmente de mercado, ni de arriendo. Absolutamente nada he recibido de acá de Bogotá, de parte del gobierno. (N/A, 2007, p. 82)

Esta realidad pone en cuestión a las directrices del articulo 16 del decreto 4800 de 2001, decreto que reglamentó a la ley de victimas principal resguardo ante hechos de vulneración:

“La condición de víctima es una situación fáctica que no está supeditada al reconocimiento oficial a través de la inscripción en el Registro. Por lo tanto, el registro no confiere la calidad de víctima, pues cumple únicamente el propósito de servir de herramienta técnica para la identificación de la población que ha sufrido un daño en los términos del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011 y de sus necesidades, y como instrumento para el diseño e implementación de políticas públicas que busquen materializar los derechos constitucionales de las víctimas.

El Registro Único de Víctimas incluirá a las víctimas individuales a las que se refiere el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011 e incluirá un módulo destinado para los sujetos de

reparación colectiva en los términos de los artículos 151 y 152 de la misma ley.”(Presidencia de la república de Colombia, 2011)

Este problema práctico fue resuelto por la corte a través del auto 052 (2013), en el que la corte obliga a la Unidad de victimas a partir de una recolección de jurisprudencia en la que demuestra como para la justicia Colombiana no se puede negar el carácter de víctima en función de los actores victimizantes; hecho que la defensoría del pueblo calificó como histórico reiterando la postura fuertemente defendida en sus informes de riesgo enmarcados en el sistema de alertas tempranas, en este punto existe un reposicionamiento de las posturas individualistas guiadas por una instrumentalidad que busca la optimización de los recursos.

Estos hechos tuvieron una concreción en las políticas a partir de la implementación del proyecto “Asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno en Bogotá, D.C.” en donde se reconoce la urgencia del DFI, reconociendo así mismo la insuficiencia del "Plan Integral Único de Atención a Población en Situación de Desplazamiento para Bogotá 2011 - 2020", lo que en general rompe con la acción pública imperante hasta el momento y se plantea por primera vez la urgencia de acciones concretas tendientes a minimizar este fenómeno, formulando un problema de política pública que por primera vez es activo en la ciudad.

De acuerdo con el Sistema de Información de Población Desplazada SIPOD, entre 1981 y marzo de 2011 hay 2.524 registros de desplazamiento intraurbano en la ciudad de un total de 5.464 registros de personas que se han desplazado desde Bogotá. Esto significa que aproximadamente el 50% de las personas registradas como expulsadas desde Bogotá, tienen como destino final otra localidad o barrio dentro del distrito capital, lo cual requiere una atención urgente de la administración hacia esta población. (BancoDistrital de Programas y Proyectos, 2014)

Formulación teórica de los problemas sociales

Teniendo en cuenta que el principal objetivo de este trabajo es comprender las diferentes dinámicas que han enmarcado la problematización social en las políticas públicas de desplazamiento forzado intraurbano, buscando reposicionar los distintos saberes populares, con el fin de posibilitar el planteamiento de agendas alternativas respetuosas de estos saberes y tradiciones; es pertinente analizar las distintas interpretaciones teóricas respecto a la formulación de agendas públicas, en este segmento se plantearán posibles marcos interpretativos para explicar el posicionamiento del desplazamiento forzado intraurbano como problema socialmente relevante.

Es necesario asumir que la configuración del problema parte de la visión que el investigador o el funcionario público tenga del funcionamiento del mundo en palabras de Roth podemos decir que:

“La teoría es como un mapa con el cual se pretende simplificar la realidad para hacerla entendible: es una reducción extrema de la complejidad del mundo, es como una trampa alistada para capturar la realidad, como diría Baudrillard, A lo cual cabe anotar que ninguna teoría por sí misma es capaz de dar cuenta de esta complejidad.” (2008, p. 69)

Existen múltiples visiones del mundo y por tanto muchas maneras de entender un mismo problema, como en el segmento anterior quedó evidenciado existen también relaciones de poder en las relaciones dentro de las distintas visiones del mundo, es claro que para la construcción de problemas socialmente relevantes en la política pública de desplazamiento forzado intraurbano son tenidos en cuenta únicamente los saberes científicos; por esta razón es pertinente entender las visiones epistemológicas de los distintos paradigmas que dentro del saber científico responden a construcciones metodológicas específicas y por tanto a marcos de análisis diferenciados con respecto a la construcción de problemas socialmente relevantes.

Este segmento del estado del arte tiene dos partes diferenciables en primer lugar presenta una caracterización de los paradigmas en ciencias sociales de acuerdo con los aportes de Guba (1990), pero organizando las diferentes posturas en torno al papel y la actitud del científico social en relación a lo que pretende estudiar. En la segunda parte se van a presentar los principales marcos metodológicos con los que se ha estudiado el fenómeno de las políticas públicas

Concepciones epistemológicas en el análisis de políticas públicas.

Concepción objetivista

Este paradigma es el más importante e influyente dentro de las tradiciones epistemológicas en ciencias sociales, es desarrollado por Comte y se fundamenta en la creencia en la predictibilidad de las leyes del mundo a través de la ciencia, esto se sustenta en la creencia de que los hechos pueden ser conocidos en tanto son reales y externos al investigado por tanto pueden ser analizados sin que medie nada más que la observación de los mismos.

A esta posición clásica se opuso una resistencia fuerte desde las ciencias sociales sustentada en las limitaciones que sus pretensiones tenían en la realidad social, pese a esto existe una corriente más moderna que acepta la imposibilidad de conocerlo todo pero mantiene la separación entre los valores y los hechos, asumiendo así mismo que existe una separación tajante entre el objeto de estudio y el sujeto del conocimiento.

Esta perspectiva está profundamente influenciada por las premisas de las ciencias económicas, en ese orden de ideas para este paradigma el ser humano actúa instrumentalmente buscando maximizar sus beneficios y minimizar sus pérdidas. De acuerdo con esto los comportamientos sociales son la suma de comportamientos individuales, en esos términos los problemas son construidos a partir de la unión de intereses egoístas que convergen y logran el acceso a los lugares desde donde es posible influir y generar un cambio en esas condiciones perjudiciales para la mayoría.

Así mismo este paradigma insiste en la importancia de la cuantificación y la medición de hechos, en la generación de indicadores. De acuerdo con Roth (2008) estas posturas se denominan incrementalistas o utilitaristas; la postura incrementalista centra su análisis en los procesos de negociación entre los distintos grupos organizados que se articulan en torno a intereses particulares. Por otro lado la postura utilitarista se estructura a partir de los análisis costo-beneficio.

Concepción subjetivista

En esta concepción la realidad también existe por fuera del investigador pero existe una visión diferente de la relación del investigador con su entorno en tanto no es posible separar los valores de los hechos así mismo asume que existe un entramado causal tan complejo que es imposible comprender de manera clara todos las relaciones causales dentro de un mismo tema. Dentro de este paradigma es posible identificar dos grandes vertientes por un lado están los planteamientos post positivistas y por otro las visiones críticas.

El paradigma del post positivismo considera que la objetividad es una aspiración posible debido al papel de las críticas en el desarrollo del conocimiento en tanto que posibilitan el control debido a las estructuras científicas (comunidades de pares, paradigmas múltiples en disputa, etc.).

El paradigma crítico por su lado se posiciona metodológicamente de acuerdo a los valores del investigador y está comprometido con el cambio social, en tal sentido no reconoce a la objetividad científica. Para el paradigma crítico los procesos de política pública son fundamentalmente procesos de comunicación en tanto tiene una influencia notable de Habermas, Los investigadores que se enmarcan en esta tendencia explican a las políticas públicas en función a tres etapas:

“Primero, considera la construcción histórica de los problemas de políticas públicas como una selección condicionada de las demandas sociales. Segundo, el desarrollo e implementación de las políticas se pueden entender como procesos que modifican la infraestructura comunicativa de la sociedad. Con eso, se condicionan los fundamentos normativos y las expectativas de la ciudadanía, lo que permite, tercera etapa, mantener y reproducir la dominación.” (Roth, 2008, p. 74)

Concepción híper-subjetiva

Esta perspectiva considera que la realidad es una construcción social y en ese sentido que la realidad objetiva es inexistente, de acuerdo con estos planteamientos cada individuo ve la realidad de diferente manera. Desde esta concepción tanto el conocimiento como el investigador forman parte de la misma realidad subjetiva y toda producción académica es producto del análisis del investigador de las relaciones entre los diferentes saberes.

Para formulaciones radicales dentro de este contexto existe un investigador incapaz de desarrollar cualquier cosa desde la racionalidad científica en tanto cada experiencia es única. Siguiendo este planteamiento es fácil notar la imposibilidad de cualquier predicción o normatividad general ya que toda interpretación es una construcción más entre un universo de construcciones igualmente válidas.

En ese orden de ideas la formulación de problemas sociales está ligado a la credibilidad social de una idea más que al sustento científico y racional de sus postulados, es decir que prima el sentir estético sobre las concepciones racionales del mundo, en ese orden de ideas queda en cuestión la separación de la ciencia con el arte.

Marcos explicativos del análisis de la formulación de problemas socialmente relevantes en políticas públicas

El fenómeno de las políticas públicas es demasiado complejo y con él la formulación de problemas socialmente relevantes; esto hace que los investigadores utilicen más de una perspectiva teoría para comprenderlo, utilizan más bien marcos explicativos generales que combinan diferentes teorías inspiradas en los diferentes paradigmas, de acuerdo con Roth (2008) estos marcos explicativos intentan integrar tres tipos de factores.

El primer grupo de marcos de análisis intenta integrar los factores relacionales como los intereses de los actores, y está ligado principalmente a la lógica neopositivista y post positivista; en segundo lugar están los análisis centrados en los análisis institucionales o estructurales que influyen en los procesos de formación de las políticas públicas, estos se enmarcan en la teoría neo institucional, que de acuerdo a su variantes está influida por los paradigmas neopositivistas, post positivistas y críticos; en tercer lugar están los planteamientos centrados en las ideas y están influenciados por el post positivismo, la teoría crítica y por el constructivismo. En ese orden de ideas voy a presentar una serie de marcos de interpretación relevantes para la formulación Marco secuencial

Este es el marco clásico que en palabras de Roth (2008) “permitió realmente “lanzar” al análisis de las políticas públicas como campo de interés para la academia”; de acuerdo con este marco las políticas públicas pueden analíticamente ser divididas en diferentes etapas, en ese orden de ideas la formulación del problema es la primera etapa dentro de otras.

De acuerdo con Muller:

“Es la fase donde el problema está integrado con el trabajo gubernamental. A esta fase se asocian procesos de percepción del problema, de definición, de agregación de los diferentes eventos o problemas, de organización de estructuras, de representación de los intereses y de definición de la agenda.” (Muller, 1998, p. 66)

Desde este marco existen numerosas interpretaciones de la formulación de problemas socialmente relevantes, amparadas en visiones paradigmáticas diferentes en ese orden de ideas existen visiones mecánicas deterministas y también posturas como las de Muller según las cual no es pertinente utilizar este enfoque de manera mecánica y es necesario presentarlo como un flujo permanente y sin sentido de procedimientos y disposiciones al que es necesario organizar. En ese orden de ideas los procesos no necesariamente se presentan de manera sucesiva sino paralela, en ese orden de ideas al mismo tiempo que la decisión puede existir una formulación de un problema de manera simultánea que al mismo tiempo puede afectar la decisión.

Marco desde las teorías de la elección racional

Este marco de interpretación está metodológicamente ligada al individualismo metodológico y a la modelación, en ese orden de ideas tiene una mirada objetiva de la ciencia, juega con la idea de acción colectiva, el equilibrio bien público.

Enmarcadas en los planteamientos de la elección racional han existido numerosas teorías auxiliares al punto que esta es considerada como un paradigma dentro de las ciencias sociales. Sus planteamientos fundamentales son que los distintos actores se comportan buscando la maximización de sus utilidades, en tanto son seres racionales capaces de actuar estratégica e instrumentalmente para lograrlo. La sociedad es la suma de los actores individuales. En términos de la construcción de problemas socialmente relevantes los problemas son construidos a partir de la unión de intereses egoístas que convergen y logran el acceso a los lugares desde donde es posible influir y generar un cambio en condiciones perjudiciales que ameritan una intervención del Estado.

La teoría más influyente dentro de esta perspectiva es el Public Choise que centra su análisis en los diferentes arreglos institucionales importando los conceptos económicos (relación principalagente, costo de transacción, teoría de juegos, entre otras); en otras palabras se puede decir que el Public Choise es el intento por entender lo político a partir de los conceptos económicos.

Esta teoría adiciona algunos elementos importantes en la formulación de problemas socialmente relevantes, esta formulación de problemas tiene que estar enmarcada en criterios de costobeneficio, por eso en los distintos arreglos institucionales se debe procurar bajar los costos al máximo, en ese orden de ideas los problemas tienen que ser formulados de tal manera que garanticen el uso eficiente de los recursos.

El marco de análisis de coaliciones

Este marco de análisis inicialmente surge como respuesta al marco secuencial de las políticas públicas, se fundamenta en cinco premisas. En primer lugar afirma la necesidad de incluir y mejorar la inclusión de la información relativa a los problemas en las teorías sobre los procesos y cambios de políticas; en segundo lugar ve a los procesos de política en una perspectiva temporal de larga duración.

en tercer lugar no es posible entender el fenómeno de las políticas públicas (que incluye la formación de problemas socialmente relevantes), analizando únicamente la estructura gubernamental es necesario comprender el subsistema de política, este sistema se compone de un numero grande de actores privados y públicos interesados en un mismo problema social; en cuarto lugar reconoce como parte de este subsistema a los encargados de difundir las ideas (académicos, periodistas y analistas de políticas) y a todos los funcionarios implicados en los procesos de formulación e implementación sin importar su nivel jerárquico; finalmente la quinta premisa considerar que las teorías implícitas entendidas como sistemas de creencias (concepciones valorativas, percepciones causa-efecto, jerarquización de los problemas, etc.) están incorporadas en la manera en que las políticas públicas plantean alcanzar sus objetivos.

Dentro de estos subsistemas de política se ubican las comunidades de política que se estructuran a partir de los distintos actores que se articulan en torno a un sistema de creencias común; las comunidades de política compiten por influir sobre decisiones públicas utilizando instrumentalmente los recursos que les produce el entorno del subsistema que a su vez se convierte en fuente de coerción, limitaciones o recursos.

En este orden de ideas los problemas socialmente relevantes se estructuran a partir de los diferentes sistemas de creencias y el uso adecuado de las herramientas que el entorno del subsistema de la política pública.

El marco de análisis por referencial

Esta perspectiva entiende a las políticas públicas como configuraciones de actores, Muller enfatiza en tres puntos; 1) El problema de la racionalidad de Actores, 2) el papel de la administración pública y 3) las redes de actores.

En referencia al primer punto se afirma la incertidumbre y la complejidad en todo proceso de decisión, en referencia al segundo punto Muller reconoce un medio decisional central, conformado por cuatro círculos de decisión; por el primer círculo transitan todas las decisiones (presidente, ministro de hacienda, primer ministro, según el caso); el segundo circulo está conformado por administraciones que intervienen en un campo específico y corresponde a los diferentes ministerios; el tercer circulo está conformado por los agentes externos al estado que actúan asociados con él como los gremios, las empresas privadas o las ONG entre otros; finalmente el cuarto circulo está conformado por los órganos políticos. De acuerdo con esto es retomar la cita que Roth hace de Muller:

“Es en el “marco de negociaciones interministeriales” que los diferentes puntos de vista se expresan y pesan sobre la decisión, la cual aparece como un proceso de elaboración, por “poda sucesiva”, de un “consenso mínimo entre los protagonistas” (Muller, 2006, pp. 75-76).” (Roth, 2008, p. 85)

Finalmente el tercer punto consiste en mostrar como las redes de actores devienen en redes de políticas públicas en este punto lo importante es identificar a los diferentes actores que son susceptibles de actuar como medios de comunicación entre las distintas redes en tanto serán ellos los que integraran las distintas dimensiones de la decisión. Estas redes son expresadas en foros o comunidades de políticas públicas que son los lugares donde se produce la significación de políticas públicas.

Este referencial articula diferentes niveles de la percepción del mundo (valores, normas, algoritmos e imágenes) que se decanta en tres elementos: En primer lugar está el referencial global que es una representación general que estructura y jerarquiza a los distintos referenciales sectoriales (segundo elemento), que a su vez son representaciones de un sector específico, por otro lado los operadores de la transacción son los algoritmos con los que se estructuran estos procesos.

Para esta perspectiva las políticas públicas son el lugar donde se construye la relación entre la sociedad y el mundo, en ese sentido existe una construcción colectiva del problema socialmente relevante, enes decir existe una doble condición del mismo, por un lado es una manifestación objetiva de un problema que afecta a un grupo específico y por otro lado pero sobre todo es una interpretación de aquello que debe ser intervenido por el estado o en otros términos es el referencial de la política pública. En esos términos la formulación de políticas públicas se da en una red de referenciales que van articulando ciertas decisiones en torno a intereses materiales y

concepciones socialmente aceptadas e interiorizadas del mundo, en esos términos las relaciones de clase, raza y género tienen especial potencialidad para estos análisis.

MARCO TEÓRICO

Compromiso por la superación de la condición metonímica colonial

En el marco teórico se evidencio la falta de sistematización de los saberes autónomos de los desplazados, esto se da en función de unas relaciones enmarcadas en una lógica de silenciamiento colonial, que es producto del desprecio intelectual de occidente a las culturas colonizadas, por eso muchas aspiraciones populares no son pronunciables, dado que tras siglos de opresión las palabras que expresaban dichas necesidades fueron borradas, es decir que este reto consiste en “[…] hacer hablar al silencio a través de lenguajes, de racionalidades que no son las mismas que produjeron el silencio en un primer momento”. (Sousa Santos, 2006, p. 47) Es decir en generar dinámicas de conversación que permitan el dialogo fecundo y horizontal entre el investigador y lo que se investiga.

Otro problema es la diferencia que genera en un extremo una visión hegemónica donde ninguna otra cultura es creíble y en otro extremo está la política de inconmensurabilidad de la otra cultura, que deviene en la creencia de la imposibilidad de diálogo entre culturas con concepciones ontológicas distintas, un claro ejemplo se evidencia en la filosofía Africana.

“Empezamos con un concepto muy sencillo, que es un principio fundamental a toda la filosofía cartesiana: “pienso, luego existo”. Un gran filósofo africano, Kwasi Wiredu, dice: mira, yo vengo de Nigeria, mi pueblo es Akan y en mi lengua africana yo no puedo traducir esto, “pensar” en mi lengua es medir algo, y no tiene sentido entonces ese concepto. Además el “soy” tampoco existe en mi lengua, nosotros siempre “estamos ahí”, tengo que decir siempre que estoy en un territorio, en un lugar, en una posición, y esta localización reduce de inmediato el presupuesto universalista del “pienso, luego existo”.” (Sousa Santos, 2006, p. 48)

Acá antes que una debilidad de la Filosofía Africana estamos frente a un problema esencialmente de traducción, el reto es encontrar las maneras de dialogar entre las distintas culturas para desarrollar una teoría que pueda entender las necesidades de cada cultura dentro de su marco ontológico.

El tercer reto es “distinguir entre objetividad y neutralidad”, aquí se señala que cada conocimiento existente, incluso las ciencias, son saberes locales y que están mediados por la cultura, esto es importante tenerlo en cuenta puesto que es necesario tener una distancia frente a la realidad, junto con una mirada crítica, pero hay que estar pendientes de las consecuencias que puede traer la acción científica.

El cuarto reto se centra en los dos componentes que tienen los conocimientos, la parte racional (entendida como corriente fría) y la parte emocional (entendida como corriente caliente), y a partir de esto resalta que el reto se encuentra en “cómo desarrollar subjetividades rebeldes y no sólo subjetividades conformistas”, se plantea que el punto está en aumentar la voluntad y que es necesario desarrollar los dos componentes de una manera equilibrada, el racional para no

engañarse a sí mismo y el emocional para no desistir fácilmente y de esta manera no conformarse con lo que existe.

El quinto y último reto está en el hecho de crear una epistemología desde el Sur, el gran problema frente a esto es que no se ha logrado incluir la idea de pos-colonialismo, ni siquiera desde las posturas más críticas, es la idea de que en la modernidad occidental existe una violencia matricial (violencia colonial).

En ese sentido entiendo que existe una razón metonímica que anula y silencia las voces de los desplazados, y su presencia como parte de la realidad actual, solo se mira una parcialidad existe una visión reducida del presente es decir reconoce una realidad ontológica sistémica o racional en la que la parte se entiende a partir de su relación con el todo, y en donde la parte funciona con las lógicas del todo, de manera armónica; el conflicto queda reducido y lo que lo produce queda dominado.

En palabras de De Souza (2006):

“Metonimia es una figura de la teoría literaria y de la retórica que significa tomar la parte por el todo. Y esta es una racionalidad que fácilmente toma la parte por el todo, porque tiene un concepto de totalidad hecho de partes homogéneas, y nada interesa de lo que queda por fuera de esa totalidad.” (Souza Santos, 2006, pág. 20)

Está razón metonímica reduce la realidad, limitándola a una porción especifica de esta y suprimiendo lo que no encaja dentro de las lógicas particulares que se toman por universales, es decir, existe una organización binaria en la que una parte es tomada por deseable y la otra por indeseable es importante destacar que no todas las reducciones son iguales, existen diferentes formas concretas de reducción, no todas responden a la misma lógica reductiva.

“Hay cinco formas de ausencia que crea esta razón metonímica, perezosa, indolente: el ignorante, el residual, el inferior, el local o particular, y el improductivo. Todo lo que tiene esta designación no es una alternativa creíble a las prácticas científicas, avanzadas, superiores, globales, universales, productivas” (Souza Santos, 2006, p. 26)

La elaboración del Estado del Arte permitió encontrar metonimias específicas dentro de la construcción de problemas socialmente relevantes.

El Ignorante

Mediante la creencia de que los desplazados intraurbanos desconocen su realidad como víctimas se asume que no pueden reclamar sus derechos y en esa medida tampoco aportar a la construcción de políticas públicas, entonces se descalifica al conocimiento del desplazado acusándolo de no poseer rigor, ser incompleto o no pertinente y por tanto asumiendo que el conocimiento con "rigor científico", completo y pertinente es la totalidad del conocimiento válido para la construcción de políticas públicas.

En ese orden de ideas el saber vivencial del problema se ve reducido y para este trabajo es especialmente necesario generar formas de interacción con los desplazados intraurbanos que permitan identificar desde sus lógicas la formación de problemas manteniendo una mirada vivencial y respetando las categorías específicas que utilizan para comprender los distintos problemas, en otros términos presentando este conocimiento sin mediación buscando entablar caminos de dialogo con el conocimiento científico.

El inferior

Al entender al desplazado intraurbano como naturalmente diferente se oculta las múltiples dominaciones que caen sobre él, es necesario comprender que existe una mirada de desconfianza en torno a su persona, que ha sido construida históricamente y que no son simples ecos del conflicto urbano.

Al entenderlos como construcciones naturales de la guerra se desconocen las jerarquías sociales que los atraviesan y que no es posible evidenciar estos aspectos con soluciones sistémicas que se enfoquen en la construcción de problemas a partir de la restauración de sus condiciones anteriores si esto no va acompañado de un reconocimiento claro de su condición de víctimas.

Este trabajo tiene la necesidad de comprender al desplazado forzado intraurbano como sujeto diferente en la igualdad, es decir superando la mirada desconfiada que se da a partir de las construcciones culturales que a partir del desplazamiento se establecen.

El improductivo.

Según esta reducción la producción capitalista determina la productividad del trabajo humano, es necesario comprender que no es suficiente con entender al desplazado desde un enfoque exclusivamente productivo, en ese orden de ideas se entiende el papel del desplazado en la producción de problemas desde una mirada amplia. Este trabajo entenderá al desplazado desde sus intereses transformadores sin reducir estos a asuntos productivos.

Concepción relacional de la formación de problemas relevantes en políticas públicas

Los problemas socialmente relevantes tienen tres visiones que no permiten ver de manera clara los mecanismos concretos de origen de las políticas públicas.

El ascenso democrático representativo:

Según estas posturas el nacimiento de una política parte del reconocimiento de unas problemáticas aisladas, que son reagrupadas posteriormente por grupos de interés y por los partidos, que resultan ser los intérpretes de la realidad social, juntos interpelan a los decisores. Cuando ninguno de los dos logra cumplir su objetivo, los decisores buscan los problemas directamente en las bases; en estos términos las necesidades anteceden a la decisión. Generando una visión ingenua de la democracia consensual.

La tiranía de la oferta:

Esta visión considera que el decisor modela y condiciona la acción pública, es decir se sustenta en que los administrados siempre aceptan la oferta que el administrador público les ofrece. Ya sea porque la oferta tiene una connotación deseable y eficaz lo que la convierte en un asunto aspiracional o porque a través de la intervención deliberada de las masas (medios de comunicación, propaganda) los decisores logran imponer sus posturas respecto a la intervención del Estado.

Lo que en palabras de Meny implica que:

“saber cuál de las dos, oferta o demanda, precede a la otra, supone que cada término del juego político y social está separado y claramente definido. Sin embargo, no es ése el caso. Más en concreto, la oferta y la demanda se determinan cada una a través del poder político, de sus mecanismos concretos y de su simbología” (Meny & Jean-Claude, 1992,pág. 112)

La ilusión natalista:

Es importante destacar que aunque es posible decir que una política pública nace, es un error pensar que nace de la nada, no existe una sola manera de entender el nacimiento de una política pública, así mismo es un error pensar que una política pública surge necesariamente al margen de otras políticas públicas.

En ese orden de ideas considero que los problemas socialmente relevantes no son desajustes sistémicos, ni la suma de problemas individuales, tienen una doble condición, por un lado son necesidades objetivas y por otro son construcciones discursivas, siendo esta última la más importante, en estos términos problema relevante en políticas públicas es la construcción discursiva de aquello de requiere ser intervenido por el Estado.

La construcción de la verdad

Adicional a su carácter construido es necesario resaltar que es una construcción mediada por relaciones de poder es un error pensar que estos problemas se construyen de manera neutra, la acción del Estado condiciona la formación de lo que se asume como verdad.

Un problema socialmente relevante para las políticas públicas se construye a partir de la posibilidad que el Estado tiene de preguntar y de escoger quien le contesta realizando de esta manera una indagación sobre “la verdad” de este problema. En ese orden de ideas el acceso a la construcción del problema social se da a partir de jerarquizaciones sustentadas en los conocimientos socialmente validados y que responden a intereses de actores concretos.

“En mi opinión, la verdadera conjunción entre procesos económico-políticos y conflictos de saber se hallará en esas formas, que son al mismo tiempo modalidades de ejercicio del poder y modalidades de adquisición y transmisión del saber. La indagación es precisamente una forma política, de gestión, de ejercicio del poder que, por medio de la institución judicial pasó a ser, en la cultura occidental, una manera de autentificar la verdad, de adquirir cosas que habrán de ser consideradas como verdaderas y de transmitirlas.” (Foucault M. , 1973, p. 38)

La formulación de los problemas es relacional y conflictiva

Los problemas son discutidos y seleccionados por los distintos actores socialmente relevantes pero en la formulación de problemas existen múltiples voces en múltiples momentos, estas voces en general pugnan por la aceptación de conceptos, interpretaciones o formas de intervención; incluso dentro del mismo Estado existen planteamientos conflictivos, cuando estas pugnas se hacen socialmente relevantes son resueltas por los tribunales validados mediante la indagación.

Estos tribunales no se reducen a los estrados judiciales, son lugares socialmente validados para resolver problemas concernientes a asuntos específicos, en su intervención estos tribunales estabilizan los conflictos y construyen nuevos problemas para las políticas públicas. Es perfectamente concebible un tribunal privado, ya que estos no se entienden con base en su ubicación institucional, sino en base de su ubicación funcional.

En estos términos la producción de problemas no puede ser entendida sin la propuesta concreta de intervención, es decir que la producción de problemas socialmente relevantes en políticas públicas no se limita a indicar que no está funcionando bien, en esta problematización también se disputa el cómo solucionar dicho inconveniente. Ambos momentos analíticos son mediados por las relaciones de poder-saber.

La inacción es una forma de acción.

En los términos anteriores la negativa a integrar un problema a la agenda pública es también una manera ligada a relaciones de poder-saber es decir que las relaciones de poder no solo se dan en términos de pugnas resueltas y estabilizadas, también dentro de los asuntos ignorados existe una pugna por el acceso.

En esos términos la inacción genera efectos específicos en la producción de problemas, efectos que responden a intereses concretos de grupos con una posición privilegiada dentro del entramado Estatal.

METODOLOGÍA

Formulación metodológica

En este trabajo existe un compromiso activo con la superación de las distancias generadas por las relaciones Poder-Saber en ese orden de ideas es necesario formular una estrategia metodológica que respete ciertos principios.

Autenticidad y compromiso

El investigador debe mostrarse de una manera autentica, tal cual es, no tratar de camuflarse en la comunidad, debe tener un rol definido y que de esta misma forma lo vean. Pero adicionalmente a esto el investigador debe ser honesto respecto al compromiso que adquiere con la comunidad y el aporte que su disciplina pueda hacer a lo que la comunidad busca. En ese orden de ideas debe compenetrarse activamente en el grupo que pretende estudiar. Esto por un lado permite actuar como sujeto activo en función de los desplazados forzados intraurbanos y por otro permite comprender la estructuración de las distintas relaciones que se dan en la construcción de problemas socialmente relevantes desde la perspectiva popular.

Antidogmatismo

Es necesario mantener una actitud abierta al dialogo y que permita la construcción de conocimiento conjunto en esos términos conviene cuestionar toda formulación preconcebida de los elementos materialmente construidos. En palabras de Fals:

“No conviene aplicar con rigidez en el terreno de los principios ideológicos puros que animan a los investigadores (…) El dogmatismo es anticientífico y constituye un obstáculo para el avance de iniciativas que puedan ser positivas para la lucha de clases.” (Fals Borda, 1980, pág. 75)

“Si se es dogmático en estas labores, puede ocurrir que se vaya produciendo una ciencia para el pueblo, entregada y concebida de arriba abajo e impuesta de manera paternalista, y no como un conocimiento genuino y ordenado del pueblo trabajador que este pueda entender y controlar para defender sus propios intereses.” (Fals Borda, 1980,pág. 76)

Devolución sistemática

El objetivo es que el investigador pueda devolver a los desplazados forzados intraurbanos los saberes construidos a partir de la investigación de manera sistemática y ordenada, haciendo a un lado la arrogancia intelectual:

1. Diferencial de comunicación“Se deben devolver los materiales culturales e históricos de manera ordenada y ajustada según el nivel de desarrollo político y educativo de los grupos de base que suministran la

información” (Fals Borda, 1980, pág. 77), siguiendo los siguientes niveles de comunicación: A) nivel 1: folletos estilo comics, bien ilustrados y sencillos, de esta manera los desplazados intraurbanos son los primeros en conocer los resultados de la investigación; B) nivel 2: materiales audiovisuales, grabaciones, cortometrajes realizados por los desplazados intraurbanos; C) nivel 3: es el nivel descriptivo y teórico, enfocado hacia los intelectuales, universitarios, profesores, funcionarios, etc.

2. Simplicidad de la comunicaciónLos resultados deben expresarse en lenguaje común y fácilmente entendible por los desplazados intraurbanos, libre de tecnicismos y terminología académica que complica su entendimiento. De esta manera se busca que exista una mayor efectividad en la difusión de ideas, y que los conocimientos vivenciales del desplazamiento no se pierdan.

3. Autoinvestigación y controlEs necesario definir las prioridades de investigación en consulta con los desplazados intraurbanos y estas deben basadas en las necesidades y principales luchas populares de su comunidad.

4. Vulgarización técnica Es necesario comunicar a ciertas personas vulneradas algunas de las técnicas científicas de investigación para que ellos mismos puedan realizar en algún momento una autoinvestigación y se vaya dejando a un lado la dependencia existente hacia los intelectuales.

Reflujo a intelectuales orgánicos

Este trabajo no solo busca recuperara aspectos históricos del desplazamiento, se centra sobre todo en la construcción totalizadora del conocimiento y en la recuperación de los saberes vivenciales de desplazado forzado intraurbano, por esto es de vital importancia contar con un reflujo dialectico de las bases de los desplazados hacia los investigadores.

Ritmo reflexión-acción

Se pretende que este trabajo este en un constante movimiento entre la reflexión-acción-reflexión, previéndose el conocimiento como un espiral que avanza de lo más sencillo a lo más complejo y de lo conocido a lo desconocido, requiriendo un contacto permanente entre las bases y el investigador.

Ciencia modesta y técnicas dialógicas

Dos grandes ideas sustentan este principio:

“1. La de que la ciencia puede avanzar hasta en las situaciones más modestas y primitivas y que, en efecto, en las condiciones populares del DFI encontradas, la modestia en el manejo del aparato científico y en la concepción técnica (especialmente descarte de instrumentos muy sofisticados y mayor uso de elementos locales, económicos y prácticos) es casi la única manera de realizar los

trabajos necesarios, lo cual no quiere decir que, por modesta, esta ciencia sea de segunda clase, o carezca de ambición.

2. La de que el investigador debe: a) descartar la arrogancia del letrado o del doctor, aprender a escuchar discursos concebidos en otras sintaxis culturales, y asumir la humildad de quien realmente desea aportar al cambio social necesario; b) romper las relaciones asimétricas que se imponen generalmente entre entrevistador y entrevistados para explotar unilateralmente el conocimiento de éstos, y c) incorporar a las gentes de base, como sujetos activos, pensantes y actuantes, en su propia investigación.” (Fals Borda, 1980, pág. 82)

Pasos metodológicos

Se debe definir la investigación que se quiere hacer. “Se puede llevar a cabo con la búsqueda de testimonios, aportes y consideraciones de los investigadores interesados en la misma; además, con la práctica de un diagnóstico planificado y sistemático que permita la recolección de la información necesaria para clarificar dicha temática o problemática seleccionada.” (Colmenares,2012, pág. 107)

En ese orden de ideas se buscará comprender las relaciones existentes entre los diferentes actores y el desplazado forzado intraurbano se caracterizarán posiciones y relaciones en la construcción de planteamientos socialmente relevantes, para este fin se utilizará la siguiente matriz, en la que se analizaran los distintos documentos e historias de vida.

Formulación de problemas en DFI

Caracterización del desplazado intraurbano

Caracterización de la relación desplazado-

desplazamientoFecha del planteamiento:Grupo de interés: Nombre del actor:

Construcción del plan de acción

Se debe construir un plan de acción a partir de la información encontrada en el punto anterior, en ese sentido a partir de entrevistas semiestructuradas, análisis de redes e investigación participante se debe construir un camino consensuado para suplir las faltas en el conocimiento que se encontraron en el punto anterior.

Ejecución del plan de acción

En este punto se buscara responder a los interrogantes en conjunto buscando los caminos de diálogo que permitan suplir esta falta en los conocimientos, en este punto es necesario hacer los procesos de devolución de primer y segundo nivel.

Cierre de la investigación

En este punto se debe cerrar la investigación generando otra devolución de segundo nivel y finalmente generando una devolución de tercer nivel.

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