BRIEFING Politiche dell'UE – Al servizio dei cittadini

EPRS | Servizio Ricerca del Parlamento europeo Autore: Anja Radjenovic

Servizio di ricerca per i deputati PE 630.316 – Giugno 2019 IT

Protezione delle frontiere esterne dell'Unione europea

SINTESI L'ondata senza precedenti di rifugiati e migranti irregolari che ha raggiunto l'UE, toccando l'apice nel 2015, ha portato alla luce una serie di carenze e lacune delle politiche dell'UE in materia di frontiere esterne. Ha inciso sul funzionamento delle norme di Schengen, inducendo diversi Stati membri a reintrodurre controlli alle frontiere. Per rispondere a queste sfide, oltre che all'impennata del terrorismo e di gravi forme di criminalità transfrontaliera, l'UE ha avviato un vasto processo di riforme teso a rafforzare le proprie frontiere esterne, irrobustendo i nessi tra controlli di frontiera e sicurezza. Da un lato, le misure per la protezione delle frontiere esterne dell'UE si sono concentrate sul potenziamento delle norme per la gestione delle frontiere dell'UE, come il codice frontiere Schengen, e sul rafforzamento e l'aggiornamento dei mandati delle competenti agenzie dell'UE, come Frontex, eu-Lisa, Europol ed EASO. Dall'altro, alla luce di varie gravi carenze dei sistemi d'informazione dell'UE, si è cercato di sfruttare meglio le possibilità offerte dalle tecnologie e dai sistemi d'informazione in materia di sicurezza, casellari giudiziari e gestione delle frontiere e della migrazione. Tale quadro comprende il rafforzamento dei sistemi informatici esistenti (SIS II, VIS, Eurodac, ECRIS-TCN), l'istituzione di sistemi nuovi (ETIAS, sistema di ingressi/uscite) e il miglioramento della loro interoperabilità. L'ampliamento del mandato e l'intensificarsi delle attività nel campo della gestione delle frontiere dell'UE si riflette anche nell'incremento degli importi assegnati ai fondi dell'UE, e nella loro crescente flessibilità e diversificazione, sia nel quadro del bilancio dell'UE che al di fuori di esso. Questo è un aggiornamento di un briefing precedente pubblicato in vista delle elezioni europee 2019.

In questo briefing Quadro della situazione Aspettative dei cittadini riguardo al coinvolgimento dell'UE Quadro dell'UE Risultati della legislatura 2014-2019 Potenzialità per il futuro

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Quadro della situazione In materia di protezione delle frontiere esterne, l'Unione europea si prefigge l'obiettivo di salvaguardare la libertà di circolazione all'interno dello spazio Schengen, uno spazio senza frontiere interne, e di garantire un efficiente monitoraggio di coloro che attraversano sia le frontiere esterne dello spazio Schengen sia le frontiere esterne dell'UE con paesi che non fanno parte dello spazio Schengen. Il codice frontiere Schengen è il principale strumento che stabilisce regole comuni per l'attraversamento delle frontiere esterne, le condizioni d'ingresso e la durata del soggiorno nello spazio Schengen, agevolando l'accesso a coloro che hanno un interesse legittimo a entrare nel territorio dell'Unione europea. Il codice introduce anche verifiche più rigorose su tutti coloro che attraversano le frontiere esterne dell'UE (compresi i cittadini dell'UE e altri che hanno il diritto alla libera circolazione), sia in ingresso che in uscita, per garantire che non rappresentino un rischio per la sicurezza interna, l'ordine pubblico o la salute pubblica. Sui cittadini di paesi terzi si effettuano anche verifiche all'uscita. Il codice frontiere Schengen stabilisce anche le condizioni per il ripristino temporaneo delle verifiche alle frontiere interne in caso di minaccia grave o immediata, o in circostanze eccezionali. Il pilastro centrale della gestione europea integrata delle frontiere è la guardia di frontiera e costiera europea, composta dall'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) e dalle autorità nazionali degli Stati membri competenti per la gestione delle frontiere. L'Agenzia effettua controlli di frontiera, sorveglianza di frontiera e attività di rimpatrio; svolge tali compiti in cooperazione con le autorità degli Stati membri e dei paesi terzi. Effettua anche "valutazioni della vulnerabilità" per individuare e attenuare le debolezze del sistema di protezione delle frontiere dell'UE. Figura 1 – Principali rotte migratorie verso l'Europa

Fonte dei dati: Frontex. Grafica a cura di Giulio Sabbati, EPRS.

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Inoltre, le autorità nazionali e le agenzie dell'UE come Frontex, Europol, EASO ed Eurojust, attive nel campo della gestione della sicurezza, delle frontiere e della migrazione, utilizzano vari sistemi d'informazione centralizzati su vasta scala. Il sistema d'informazione Schengen (SIS) memorizza le segnalazioni e fornisce informazioni su determinate categorie di persone ricercate o scomparse, tra cui minori e adulti vulnerabili bisognosi di protezione, nonché su oggetti (per esempio armi da fuoco rubate o smarrite e documenti di identità). Consente inoltre alle guardie di frontiera e alle autorità competenti in materia di migrazione di accedere alle segnalazioni relative ai cittadini di paesi terzi e di consultarle, allo scopo di verificare il diritto di costoro di entrare nello spazio Schengen o di soggiornarvi. Il sistema di informazione visti (VIS), collegato a tutti i consolati dei paesi Schengen che rilasciano visti e a tutti i valichi di frontiera esterna di questi paesi, consente alle guardie di frontiera di verificare che la persona che esibisce un visto sia effettivamente quella che lo ha richiesto. Può anche servire a identificare le persone trovate prive di documenti o con documenti falsi sul territorio Schengen, e quelle che non soddisfano o non soddisfano più le condizioni d'ingresso, soggiorno o residenza nell'UE. L'obiettivo della banca dati europea delle impronte digitali (Eurodac) è di aiutare gli Stati membri dell'UE a determinare la responsabilità per l'esame delle domande di asilo, verificando l'identità dei richiedenti protezione internazionale e delle persone fermate in relazione all'attraversamento illegale delle frontiere esterne dell'Unione. Consente anche alle autorità competenti per l'applicazione della legge negli Stati membri e ad Europol di confrontare le impronte digitali relative a indagini penali con quelle contenute in Eurodac, a fini di prevenzione, accertamento o indagine di reati gravi o atti di terrorismo.

I flussi migratori senza precedenti, che si sono registrati nel 2015, hanno messo a durissima prova la gestione delle frontiere esterne dell'UE, con arrivi incontrollati di migranti e richiedenti asilo nell'Unione e alla fine il temporaneo ripristino delle frontiere interne tra vari Stati membri. Queste misure sono state motivate con la "situazione della sicurezza in Europa e con le minacce derivanti dai costanti e cospicui movimenti secondari" di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, o con una "persistente minaccia terroristica". Queste misure hanno però sconvolto il funzionamento dello spazio Schengen e incrinato la fiducia dei cittadini europei nella capacità dell'Unione di porre rimedio alle carenze portate alla luce dalla crisi dei rifugiati, con i conseguenti costi economici, sociali e politici.

I flussi migratori incontrollati hanno provocato anche l'adozione di un elemento fondamentale del sostegno dell'UE agli Stati membri situati lungo le frontiere esterne. Il sostegno operativo al miglioramento della gestione dei confini garantito dall'approccio basato sui punti di crisi (hotspot) comprende l'identificazione e la registrazione dei richiedenti asilo in arrivo, nonché l'allestimento di adeguate strutture e condizioni di accoglienza. Benché il rilevamento delle impronte digitali abbia compiuto progressi, e secondo i dati della Commissione europea la copertura sia ormai vicina al 100 %, le condizioni di accoglienza rimangono gravemente preoccupanti, come hanno segnalato l'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali e varie ONG. Le politiche dell'UE sembrano aver influito sul numero di attraversamenti irregolari scoperti lungo le frontiere esterne dell'UE, che hanno fatto registrare una sensibile diminuzione nel 2017 e nel 2018 soprattutto sulle rotte migratorie del Mediterraneo orientale e centrale; l'UE è stata però duramente criticata per aver privilegiato i controlli di frontiera rispetto ai diritti umani dei migranti e per aver esternalizzato tali controlli, in cooperazione con paesi terzi che hanno precedenti non incoraggianti in fatto di diritti umani e che forse non rispettano il principio del non respingimento.

Un numero crescente di Stati membri ha installato reticolati e muri alle frontiere esterne dello spazio Schengen per impedire a migranti e richiedenti asilo l'ingresso nel proprio territorio. Queste barriere suscitano preoccupazione a causa, per esempio, della grave situazione dei diritti umani dei migranti che si vedono rifiutare l'ingresso. Anche la Corte europea dei diritti dell'uomo ha emesso una sentenza, secondo la quale il rimpatrio di tutti i richiedenti asilo e i migranti alle frontiere esterne viola i diritti dei cittadini di paesi terzi di presentare domanda di asilo, nonché il divieto di espulsioni collettive.

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L'impennata del terrorismo e della grave criminalità transfrontaliera sul territorio dell'UE ha portato alla luce anche le lacune e il carattere frammentario dei sistemi di informazione dell'UE che forniscono alle guardie di frontiera, ai funzionari di polizia e ad altre autorità le informazioni sulle persone che attraversano le frontiere esterne dell'UE. Inoltre, non tutti i paesi dell'UE sono connessi a tutti i sistemi esistenti, e tali sistemi operano in svariati contesti istituzionali, giuridici e politici. Ancora, le diverse autorità godono di un accesso differente ai dati, che vengono memorizzati separatamente in sistemi distinti e di solito non interconnessi.

Per quanto riguarda il potenziale futuro della protezione delle frontiere esterne dell'UE, la posta in gioco per la libera circolazione delle persone e delle merci e per la sicurezza interna nello spazio Schengen è elevata. La realizzazione di uno spazio unico senza frontiere ove persone e merci possano circolare liberamente produce notevoli vantaggi, sia per i cittadini che per le imprese d'Europa. Lo spazio Schengen è uno degli strumenti fondamentali attraverso cui i cittadini europei possono esercitare la loro libertà e il mercato interno può prosperare e svilupparsi. È uno dei risultati più importanti dell'Unione, che è chiamata a salvaguardarne l'integrità, soprattutto in tempi di ardue sfide nel campo della migrazione e della sicurezza. Proteggere le frontiere esterne, anche sfruttando meglio le opportunità offerte dai sistemi e dalle tecnologie informatiche, è quindi essenziale per mantenere uno spazio Schengen senza controlli interni.

A questo scopo, l'UE ha avviato gradualmente l'istituzione e l'attuazione della gestione europea integrata delle frontiere (EIBM) a livello nazionale e unionale, con l'obiettivo di agevolare il legittimo attraversamento delle frontiere esterne dell'UE e di prevenire e individuare la criminalità transfrontaliera, come il traffico di migranti, la tratta di esseri umani e il terrorismo. La gestione prevede anche di indirizzare le persone che hanno bisogno di protezione internazionale, o desiderano richiederla, alle autorità competenti e di rimpatriare coloro che non hanno diritto di entrare nell'UE o di soggiornarvi.

Aspettative dei cittadini riguardo al coinvolgimento dell'UE1

Secondo una serie di sondaggi Eurobarometro effettuati per conto del Parlamento europeo e riguardanti "percezioni e aspettative" dei cittadini dell'UE, la percentuale di cittadini favorevoli a un'azione più incisiva dell'Unione nel campo della protezione delle frontiere esterne è passata dal 71 % del 2016 al 69 % del 2018. Si tratta di un calo di due punti percentuali nelle aspettative dei

Figura 2 – Percentuale di intervistati che desidererebbero un intervento maggiore da parte dell'UE rispetto al presente

Fonte: Eurobarometro 85.1, 2016; 89.2, 2018.

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cittadini. La percentuale di coloro che si dichiarano a favore di un maggiore intervento dell'UE varia sensibilmente da uno Stato membro all'altro. Le aspettative più elevate di un maggiore intervento dell'UE si registrano a Cipro (92 % nel 2018; 86 % nel 2016), in Portogallo (84 % nel 2018; 87 % nel 2016), e in Grecia (81 % nel 2018; 78 % nel 2016). L'aspettativa più debole di un maggiore intervento nella protezione delle frontiere esterne si osserva in Svezia (52 % nel 2018; 48 % nel 2016), in Croazia (57 % nel 2018; 61 % nel 2016), e in Lettonia (57 % nel 2018; 66 % nel 2016).

Nonostante la lieve diminuzione complessiva nell'aspettativa di un'azione più intensa dell'UE a protezione delle frontiere esterne dell'Unione, la maggioranza dei cittadini continua ad attendersi un maggiore intervento dell'Unione europea. I cali più consistenti si registrano in Estonia (una diminuzione di 12 punti percentuali), Austria, Italia, Lettonia e Slovacchia (diminuzione di nove punti percentuali in ciascuno di questi paesi). Gli incrementi più significativi nelle aspettative di un maggior intervento dell'UE in questa politica si osservano in Spagna (crescita di sette punti percentuali) Irlanda e Cipro (crescita di sei punti percentuali in ciascuno di questi due paesi).

Nel 2016, quasi due terzi (61 %) dei cittadini dell'UE intervistati valutavano insufficiente il corrente intervento dell'Unione. Oggi questa percentuale di cittadini insoddisfatti è calata al 50 %. Analogamente, la percentuale di cittadini che giudicano adeguato l'attuale intervento dell'UE è cresciuta dal 26 % del 2016 al 35 % del 2018: un aumento di nove punti percentuali. Insieme alla lotta contro il terrorismo, la protezione delle frontiere esterne è il settore politico in cui la valutazione della performance dell'UE da parte dei cittadini ha registrato il miglioramento più notevole.

Questa tendenza a valutare in maniera più positiva l'intervento europeo a protezione delle frontiere esterne dell'UE è condivisa dai cittadini di tutti gli Stati membri dell'Unione. Il miglioramento più rilevante si osserva in Polonia (incremento di 20 punti percentuali) e in Bulgaria (incremento di 18 punti percentuali). L'aumento minimo si segnala in Germania e a Cipro (solo tre punti percentuali in più in ciascuno dei due paesi).

Rimane un sensibile divario tra le aspettative pubbliche per un intervento dell'UE a protezione delle frontiere esterne, e la valutazione dell'intervento attuale. Tale divario si è tuttavia assai ridotto, poiché la percezione, da parte dei cittadini, dei risultati ottenuti dall'UE nel settore politico della protezione delle frontiere esterne è nettamente migliorata.

Figura 3 – Aspettative di un intervento dell'UE maggiore di quello attuale: differenza di punti percentuali tra il 2016 e il 2018

Fonte: Eurobarometro 85.1, 2016; 89.2, 2018.

Figura 4 - Percezione di un'adeguata azione dell'UE nel momento attuale: differenza di punti percentuali tra il 2016 e il 2018

Fonte: Eurobarometro 85.1, 2016; 89.2, 2018.

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Quadro dell'UE Quadro giuridico Ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea, l'UE "offre ai suoi cittadini uno spazio ... senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne [...]".

Il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) riconosce all'UE i poteri per elaborare una politica comune in materia di controllo delle frontiere esterne:

fondata sulla solidarietà tra Stati membri (articolo 67 TFUE), anche sul piano finanziario (articolo 80 TFUE), e

instaurando progressivamente un "sistema integrato di gestione" delle frontiere esterne dell'UE (articolo 77, paragrafo 1, lettera c), e articolo 77, paragrafo 2, lettera d), TFUE).

I poteri dell'UE in materia di politica comune per la gestione delle frontiere sono condivisi con gli Stati membri. L'articolo 71 TFUE promuove la cooperazione tra gli Stati membri per il rafforzamento della sicurezza interna, ma gli Stati membri mantengono la competenza:

di esercitare il potere di applicare la legge tramite misure adottate ai sensi delle disposizioni dell'UE relative alla cooperazione operativa e al controllo delle frontiere (articolo 72 TFUE) e alla sicurezza nazionale (articolo 4, paragrafo 2, TUE)

di impegnarsi in forme di cooperazione amministrativa nel campo della sicurezza nazionale (articolo 73 TFUE).

Per quanto riguarda la protezione delle frontiere esterne, negli ultimi anni l'attenzione si è concentrata essenzialmente sull'articolo 77, paragrafo 2, lettere b) e d), e sull'articolo 79, paragrafo 2, lettera c), TFUE. Questi articoli definiscono il ruolo del Parlamento europeo e del Consiglio in veste di colegislatori per l'adozione di misure in materia di sorveglianza e controllo delle frontiere, e costituiscono la base giuridica per la graduale istituzione di un sistema di gestione integrata delle frontiere, l'aggiornamento e l'interoperabilità dei sistemi di informazione usati per le verifiche di frontiera, e infine il rafforzamento delle verifiche e della prevenzione dell'attraversamento illegale delle frontiere per coloro che entrano nell'UE.

Anche la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea svolge un ruolo nella definizione delle politiche dell'UE in materia di migrazione e gestione delle frontiere, poiché garantisce il diritto di asilo (articolo 18), talune garanzie che devono essere rispettate in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione (articolo 19), nonché altri diritti fondamentali (diritto alla vita, diritto all'integrità della persona, proibizione della tortura, diritto alla libertà e alla sicurezza, diritti dei minori), pertinenti rispetto alle politiche dell'UE che abbiamo citato.

Per quanto riguarda il diritto internazionale applicabile a questo settore politico, la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo e la Convenzione sullo status dei rifugiati, nonché, in particolare, gli obblighi relativi all'accesso alla protezione internazionale, esigono il rispetto dei diritti fondamentali e del principio di non respingimento nello svolgimento delle procedure alla frontiera e per l'ammissione o il rimpatrio di coloro che giungono nell'Unione europea. Nel corso delle attività di controllo delle frontiere in mare, gli Stati membri e i soggetti dell'UE hanno l'obbligo di svolgere i propri compiti nel pieno rispetto della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, della Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare e della Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo.

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Quadro finanziario Quasi tutti i fondi UE relativi alla protezione delle frontiere esterne sono assegnati nell'ambito della rubrica 3 (Sicurezza e cittadinanza) del quadro finanziario pluriennale (QFP). Lo strumento principale è il Fondo sicurezza interna (ISF), che fornisce:

sostegno per la gestione delle frontiere esterne e della politica comune dei visti (ISF Frontiere e visti); nonché

sostegno finanziario per la cooperazione di polizia, la prevenzione e la lotta alla criminalità e al traffico di esseri umani (IFS Polizia).

La dotazione iniziale nel quadro dell'ISF per il periodo 2014-2020 è lievemente aumentata, passando da 3,7 a 3,8 miliardi di EUR. Nello stesso periodo, inoltre, quasi 0,17 miliardi di EUR sono stati destinati ai sistemi TI (sistema di informazione visti e sistema d'informazione Schengen) che consentono alle autorità nazionali di cooperare alla gestione delle frontiere condividendo le informazioni pertinenti.

L'UE dispone anche di agenzie decentrate che operano nel settore della migrazione, in particolare:

l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex), che si occupa di controllo e gestione delle frontiere esterne; nonché

l'Agenzia dell'Unione europea incaricata dell'applicazione della legge (Europol), che coadiuva la cooperazione di polizia tra gli Stati membri, anche per quanto riguarda il traffico di migranti.

Le agenzie dell'UE operano nel quadro della gestione indiretta, ossia la Commissione delega alle agenzie stesse l'attuazione del bilancio. Il contributo totale dell'UE a Frontex, tratto dal QFP 2014-2020, è cresciuto dagli iniziali 628 milioni di EUR fino a 1 638 milioni di EUR; quello destinato a Europol da 654 a 753 milioni di EUR.

Anche gli strumenti di finanziamento di altri settori politici all'interno dell'Unione possono riguardare misure relative alle frontiere, come il programma Dogane 2020 con 0,55 miliardi di EUR, e il programma quadro Orizzonte 2020 per la ricerca e l'innovazione, la cui sezione società sicure dispone di un bilancio di circa 1,7 miliardi per il periodo 2014-2020 e finanzia, tra l'altro, attività miranti a migliorare la sicurezza delle frontiere. Copernicus, il sistema di osservazione della terra dell'UE, offre uno specifico servizio per applicazioni di sicurezza, che fornisce informazioni in risposta a problemi di sicurezza, allo scopo di coadiuvare le pertinenti politiche dell'UE. Si prefigge l'obiettivo di migliorare la prevenzione, la preparazione e la risposta alle crisi nei settori più importanti, tra cui la sorveglianza marittima e delle frontiere.

Figura 5 – Bilancio di Frontex (milioni di EUR)

Fonte dei dati: Frontex.

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Tra gli esempi di strumenti di finanziamento dell'azione esterna dell'UE, che finanziano misure relative alla gestione delle frontiere nei paesi terzi, citiamo:

lo strumento di assistenza preadesione (IPA), con un contributo di 28 milioni di EUR a un progetto che ha promosso l'attuazione della strategia per la gestione integrata delle frontiere e del suo piano d'azione in Serbia; nonché

il Fondo fiduciario dell'UE per l'Africa che sostiene finanziariamente la gestione integrata delle frontiere e della migrazione in Libia con un bilancio di 46,3 milioni di EUR.

Nel quadro della politica estera e di sicurezza comune (PESC), i fondi vengono impegnati tramite decisioni del Consiglio fondate su varie basi giuridiche nell'ambito del trattato, a seconda della misura che viene finanziata (per esempio il varo di una missione di assistenza alle frontiere nell'ambito della PSDC).

Risultati della legislatura 2014-2019 I rifugiati e i migranti irregolari che hanno raggiunto l'Unione europea in numeri finora mai registrati, hanno portato alla luce una serie di carenze e lacune delle politiche dell'UE in materia di frontiere esterne. Per rispondere a queste sfide l'UE ha avviato un vasto processo di riforma teso a rafforzare le proprie frontiere esterne, irrobustendo i nessi tra frontiere esterne e sicurezza. La Commissione ha quindi adottato le agende europee sulla migrazione e la sicurezza (le discussioni in materia proseguono in sede di Consiglio) per affrontare le sfide che attendono oggi l'Unione nel campo della migrazione e della sicurezza, anche sfruttando meglio le opportunità offerte dalle tecnologie e dai sistemi informatici.

Principali risultati Sotto questo aspetto, nel marzo 2016 è stata adottata una revisione del codice frontiere Schengen per il rafforzamento delle verifiche nelle banche dati pertinenti alle frontiere esterne. Il regolamento impone agli Stati membri di effettuare verifiche sistematiche su tutti coloro che attraversano le frontiere esterne dell'UE, compresi i beneficiari del diritto alla libera circolazione ai sensi del diritto dell'UE (ossia i cittadini dell'Unione e i loro familiari che non sono cittadini dell'UE). La trasformazione di Frontex nell'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (EBCGA) è stata completata nell'ottobre 2016. L'agenzia, il cui mandato è stato notevolmente potenziato nel 2019, ha il compito di monitorare le frontiere esterne dell'UE, di effettuare il rimpatrio di migranti in situazione di soggiorno illegale, di cooperare con i paesi terzi nel settore della protezione delle frontiere e, insieme agli Stati membri, di individuare ed affrontare eventuali minacce alla sicurezza.

Inoltre, la base giuridica per il nuovo sistema di ingressi/uscite (EES) che registrerà i dati dei viaggiatori, sia di quelli che devono essere in possesso di visto sia di quelli esenti (nome, tipo di documento di viaggio, impronte digitali, immagine visiva, nonché data e luogo di ingresso/uscita), all'attraversamento delle frontiere esterne Schengen, e il nuovo sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi (ETIAS), che contribuirà a individuare potenziali rischi in materia di sicurezza o migrazione irregolare associati a cittadini di paesi terzi, esenti da obbligo di visto, che si rechino nello spazio Schengen, sono stati introdotti rispettivamente nel novembre 2017 e nell'ottobre 2018. Non diverranno operativi prima del 2020. Inoltre, il Consiglio e il Parlamento hanno convenuto l'aggiornamento del mandato di eu-LISA, per consentire la gestione operativa centralizzata dei sistemi di informazione UE esistenti (SIS II, VIS ed Eurodac), nonché di quelli che diventeranno operativi nel prossimo futuro (EES, ETIAS e ECRIS-TCN (sistema europeo di informazione sui casellari giudiziali per i cittadini di paesi terzi)).

Dall'interconnessione sempre più stretta tra le dimensioni interna ed esterna delle misure UE per la sorveglianza di frontiera è scaturita la partecipazione delle forze navali degli Stati membri a un'operazione della politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), l'operazione Sophia nel Mediterraneo centrale. Concepita inizialmente per combattere i trafficanti, ha poi visto ampliare il suo mandato in cui sono stati inseriti l'addestramento della guardia costiera e della marina libiche,

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operazioni di ricerca e salvataggio in mare, nonché la condivisione di informazioni sulle attività criminali con Frontex, EBCGA, Europol e le agenzie nazionali incaricate dell'applicazione della legge.

Sistemi d'informazione futuri Rispondendo agli inviti del Consiglio e del Parlamento, relativi all'esigenza di sfruttare il più possibile i vantaggi offerti dai sistemi di informazione, nel dicembre 2016 la Commissione ha presentato tre proposte legislative miranti a rafforzare ed estendere l'uso del sistema d'informazione Schengen (SIS) nei settori della cooperazione di polizia e cooperazione giudiziaria in materia penale, delle verifiche di frontiera e dei rimpatri. I negoziati tra i colegislatori sulle tre proposte di revisione del SIS hanno condotto a un accordo sui testi finali, che sono entrati in vigore nel dicembre 2018.

Come si osserva nella comunicazione della Commissione europea dell'aprile 2016, su sistemi di informazione più solidi e più intelligenti, migliorare l'interoperabilità dei sistemi di informazione dell'UE per le frontiere e la sicurezza costituirebbe un significativo contributo al rafforzamento delle frontiere esterne e al miglioramento della sicurezza interna. Per interoperabilità si intende la capacità dei sistemi di tecnologia dell'informazione e dei processi aziendali, che su di essi si basano, di scambiare dati e consentire la condivisione di informazioni e conoscenze. Nel dicembre 2017 la Commissione ha presentato due proposte specifiche in materia di interoperabilità: una per un regolamento che istituisce un quadro per l'interoperabilità tra i sistemi di informazione dell'UE su frontiere e visti e un'altra per un regolamento che istituisce un quadro per l'interoperabilità tra i sistemi di informazione dell'UE su cooperazione di polizia e giudiziaria, asilo e migrazione. Le proposte sull'interoperabilità, adottate formalmente dai colegislatori alla fine della legislatura, riguardano i tre esistenti sistemi di informazione centralizzati dell'UE per la gestione della sicurezza, delle frontiere e della migrazione (SIS, VIS ed Eurodac) e i tre sistemi centralizzati che sono attualmente in fase di sviluppo (EES, ETIAS, ed ECRIS-TCN).

Inoltre, nel quadro della proposta in materia di EBCGA, la Commissione europea ha deciso di aggiornare il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR), un quadro comune per lo scambio di informazioni e la cooperazione fra tutte le autorità competenti per la sorveglianza delle frontiere esterne terrestri, aeree e marittime dell'UE. Secondo le parole della Commissione, "l'UE sarà meglio attrezzata per individuare, anticipare e contrastare le situazioni di crisi presso le sue frontiere esterne e in paesi terzi". Approvata dal Parlamento nell'aprile 2019, la proposta relativa all'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera dovrebbe essere adottata nel giugno 2019.

Gli impegni totali per i fondi UE (ISF), le agenzie decentrate (Frontex, Europol) e gli altri sistemi di sostegno (SIS, VIS) nel settore della protezione delle frontiere esterne per l'intero periodo del QFP 2014-2020 sono cresciuti dai 5,1 miliardi di EUR della dotazione iniziale del QFP ai 6,4 miliardi di EUR dell'aprile 2018.

Parallelamente al progressivo affermarsi del carattere prioritario della gestione della migrazione nell'agenda dell'UE, sono cresciuti l'ammontare, la flessibilità e la diversità dei finanziamenti dell'UE per la protezione delle frontiere dell'Unione, entro il bilancio dell'UE o all'esterno di esso. Nel corso del 2015, le misure supplementari approvate in linea con l'Agenda europea sulla migrazione hanno avuto un impatto finanziario immediato, come dimostrano in particolare i bilanci rettificativi nn. 5/2015 e 7/2015. Tale cambiamento è una conseguenza dei livelli senza precedenti dei flussi migratori registrati nel 2015, che hanno messo a dura prova le capacità degli Stati membri (soprattutto di quelli situati lungo le frontiere esterne dell'UE) e delle agenzie decentrate in termini di risorse materiali e umane. La revisione del bilancio dell'UE, chiesta, anche dal Parlamento europeo, mira ad aiutare gli Stati membri che sono esposti alle pressioni più forti ad affrontare le nuove esigenze in materia, tra l'altro, di controllo delle frontiere. La capacità degli Stati membri viene rafforzata anche dall'apporto di esperti e strumenti resi disponibili grazie al finanziamento di agenzie decentrate come Frontex ed Europol.

Nel quadro della politica estera e di sicurezza comune (PESC), il Consiglio può inviare in paesi terzi missioni dell'Unione europea di assistenza alla gestione integrata delle frontiere (EUBAM). È il caso

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di EUBAM Libia, avviata nel 2013 per il potenziamento delle capacità e il miglioramento della sicurezza alle frontiere terrestri, marittime e aeree di quel paese, e attualmente prorogata fino al 30 giugno 2020, con un bilancio operativo di 61 milioni di EUR per il periodo dal 1° gennaio 2019 al 30 giugno 2020.

Per alcune missioni il finanziamento tramite il bilancio dell'UE non è possibile. Un esempio è l'operazione navale dell'UE (Operazione Sophia), avviata nel 2015 per stroncare il modello commerciale dei trafficanti di esseri umani nel Mediterraneo centro-meridionale. Il bilancio comune è stato concordato dal comitato Athena degli Stati membri, e il suo mandato è stato prorogato fino al 30 settembre 2019, con un bilancio di 2 milioni di EUR per il periodo dal 1° aprile 2019 al 30 settembre 2019.

Secondo la Commissione, nel complesso le spese del Fondo sicurezza interna per la gestione integrata delle frontiere si sono dimostrate efficaci. Il Fondo "ha contribuito all'efficacia dei controlli alle frontiere esterne sostenendo misure incentrate sull'acquisto, l'ammodernamento, l'aggiornamento e la sostituzione delle attrezzature di controllo e sorveglianza alle frontiere". Lo sviluppo di moderne tecnologie interoperabili ha migliorato l'efficienza e la velocità di VIS e SIS, contribuendo così al miglioramento delle verifiche di frontiera. In assenza di un intervento dell'UE la diversità dei sistemi nazionali informatici si sarebbe probabilmente protratta, con ripercussioni sulla capacità dell'Unione europea di realizzare gli obiettivi generali della propria politica in materia di frontiere e di visti.

Potenzialità per il futuro Il Consiglio europeo sta gradualmente indirizzando i propri sforzi a rafforzare le frontiere esterne dell'UE, a impedire che i migranti irregolari raggiungano le coste europee e ad ampliare il partenariato tra Europa e Africa, per affrontare alle radici il problema della migrazione. La Commissione europea ha quindi sfruttato più a fondo il potenziale dei trattati dell'UE, in particolare l'articolo 77, paragrafo 2, lettera d), e l'articolo 79, paragrafo 2, lettera c), potenziando l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (EBCGA) e proponendo l'istituzione di un'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (EUAA), dotata di un mandato più forte rispetto a quello dell'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO), fornendo a tali organismi i mezzi e i poteri per proteggere le frontiere esterne dell'UE. Il regolamento 2016/1624 sull'ECBGA afferma chiaramente, per la prima volta, che "l'obiettivo dell'Unione europea in materia di gestione delle frontiere esterne è di sviluppare e attuare una gestione europea integrata delle frontiere a livello nazionale e dell'Unione". La gestione si basa sul modello di controllo dell'accesso a quattro livelli, che comprende: 1) misure nei paesi terzi; 2) misure con i paesi terzi vicini; 3) misure per il controllo delle frontiere alle frontiere esterne; 4) misure nello spazio Schengen e rimpatrio. Una potenziale futura strategia dell'UE per la gestione integrata delle frontieretesa a porre rimedio alle carenze della cooperazione UE dovrebbe quindi produrre gli impatti previsti sulla limitazione dei flussi di immigranti irregolari e sul contrasto alla criminalità organizzata e i rischi di terrorismo, rispettando contemporaneamente i diritti fondamentali e la privacy dei migranti e dei cittadini dell'Unione.

La migrazione è destinata a costituire ancora una sfida per l'Unione europea nei prossimi decenni; l'offerta di assistenza tecnica e finanziaria agli Stati membri sarà quindi una priorità essenziale nei futuri bilanci dell'UE. Di conseguenza, il prossimo QFP (2021-2027) per le questioni relative alla migrazione sarà quasi triplicato, fino a superare i 34,9 miliardi di EUR, rispetto ai 14 miliardi del periodo 2014-2020.

Protezione delle frontiere esterne dell'Unione europea

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Il bilancio di lungo periodo affronterà anche il problema di un sensibile rafforzamento delle frontiere esterne dell'UE creando un nuovo strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e i visti, nell'ambito di un nuovo Fondo per la gestione integrata delle frontiere (IBMF), dell'ammontare di 9,3 miliardi di EUR, con la proposta di un sensibile incremento dei finanziamenti fino a 12 miliardi di EUR per le agenzie decentrate, in particolare l'ECBGA, e con il sostegno agli Stati membri che proteggono le frontiere. L'IBMF dovrebbe fornire sostegno finanziario per costruire e potenziare le capacità degli Stati membri nel campo della politica comune dei visti, nel trattare le sfide legate alla migrazione e le potenziali future minacce alle frontiere esterne, e infine nella lotta contro la grave criminalità transfrontaliera e per un elevato livello di sicurezza interna nell'UE.

RIFERIMENTI PRINCIPALI Atanassov N., Radjenovic A., EU asylum, borders and external cooperation on migration, EPRS, Parlamento europeo, settembre 2018. Atanassov, N., Revision of the Schengen Information System for law enforcement, EPRS, Parlamento europeo, ottobre 2018. Atanassov, N., Revision of the Schengen Information System for border checks, EPRS, Parlamento europeo, ottobre 2018. Atanassov, N., Use of the Schengen Information System for the return of illegally staying third-country nationals, EPRS, Parlamento europeo, ottobre 2018. Bux U., Gestione delle frontiere esterne, Note tematiche sull'Unione europea, aprile 2018. Dumbrava C., Luyten K., Voronova S., Interoperability between EU border and security information systems, EPRS, Parlamento europeo, ottobre 2018. Dumbrava C., Revision of the Schengen Information System for law enforcement, EPRS, Parlamento europeo, febbraio 2018. Eisele K., Interoperability between EU information systems for security, border and migration management, esame iniziale della valutazione d'impatto della Commissione europea, EPRS, Parlamento europeo, febbraio 2018. Frontex, Risk Analysis for 2018, febbraio 2018. Orav, A., Smart Borders: EU Entry/Exit System, EPRS, Parlamento europeo, gennaio 2018.

Figura 6 – Mancanza di informazioni su una categoria di cittadini di paesi terzi

Fonte: Commissione europea, 2018.

EPRS | Servizio Ricerca del Parlamento europeo

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Radjenovic A., European Travel Information and Authorisation System (ETIAS), EPRS, Parlamento europeo, ottobre 2018. Scherrer, A. Revision of the Visa Code (Regulation 810/2009) and Visa Information System (Regulation 767/2008), valutazione dell'attuazione, marzo 2018. Consulta la homepage del Parlamento europeo sull'immigrazione in Europa.

NOTE

1La presente sezione è stata elaborata da Alina Dobreva, i grafici sono stati realizzati da Nadejda Kresnichka-Nikolchova.

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