Pronunciamiento de la Mesa de Cambio Climático de El Salvador ante el Primer Plan Nacional de Cambio Climático

La Mesa de Cambio Climático de El Salvador, sumamente preocupada por la vulnerabilidad del país ante las manifestaciones e impactos del cambio climático, a partir de un análisis técnico realizado sobre el Plan Nacional de Cambio Climático de El Salvador; adopta los siguientes puntos de posicionamiento:

SOBRE EL MARCO NORMATIVO DE REFERENCIA

El desarrollo del Primer Plan Nacional de Cambio Climático (PNCC) es un compromiso derivado del derecho internacional retomado por la Ley del Medio Ambiente. A inicios de junio de 2015, el gobierno salvadoreño lanzó el PNCC públicamente de manera oficial en cumplimiento al mandato de la Ley de Medio Ambiente, el cual además estipula que dicho instrumento deberá actualizarse quinquenalmente, y revisarse y evaluarse de manera sustantiva, incluyendo la pertinencia de los componentes y sus acciones clave correspondientes. Al igual que la elaboración y ejecución del PNCC por parte del MARN es un mandato legal en virtud de la Ley del Medio Ambiente; el Estado salvadoreño también ha adquirido compromisos y obligaciones en materia de cambio climático que también es mandato legal en virtud de la Convención como ley secundaria de la República.

Los compromisos y obligaciones adoptados por los Estados en el marco de la Convención constituyen el marco normativo internacional en materia de cambio climático y deben sustentar el marco de políticas para enfrentar el cambio climático de manera efectiva a nivel nacional. Para los países en desarrollo, dichos compromisos y obligaciones se encuentran consignados en dicha Convención y se refieren al desarrollo de Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero (INGEI), programas de mitigación y de adaptación al cambio climático, transferencia de tecnologías y conocimientos prácticos ambientalmente sanos, educación, capacitación y sensibilización; y presentación cuadrienal de las Comunicaciones Nacionales de Cambio Climático, entre otros. Adicionalmente se encuentran las decisiones de las Conferencias de las Partes (COP) de dicha Convención, según las cuales se deben desarrollar, entre otros instrumentos de política, Planes Nacionales de Adaptación (PNAD) y Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas (NAMA). Las Comunicaciones Nacionales cuadrienales deben incluir al PNAD, mientras que los Informes Bienales de Actualización (BUR), los Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero (INGEI), las NAMA y los Sistemas Nacionales de Medición, Notificación y Verificación (MRV) de las NAMA.

El marco normativo es aún débil en el país en materia de mitigación, adaptación y medios de implementación1, siendo dicho marco el que debió sustentar, orientar y articular el enfoque, alcance y contenido del PNCC. Éste omite y rechaza tácitamente la necesidad de desarrollar, implementar y presentar oficialmente en los plazos perentorios las NAMA y el PNAD, al mismo tiempo que el Estado salvadoreño aún no ha elaborado ni comunicado oficialmente el PNAD, las NAMA, ni el primer BUR, ni incluyó en su 2ª Comunicación Nacional de Cambio Climático las medidas para facilitar la adecuada adaptación al cambio climático; lo cual ha generado una brecha de cumplimiento de compromisos y obligaciones, que más allá del derecho internacional y de colocar al país en una desventaja comparativa, debilita el marco de políticas nacional y compromete la calidad ambiental, la reducción de la vulnerabilidad y la adaptación apropiada y oportuna a las manifestaciones e impactos del cambio climático.

1 IInvestigación, desarrollo y transferencia de tecnologías, educación, formación y sensibilización pública, desarrollo de capacidades humanas e

institucionales y financiamiento, tanto para la mitigación como para la adaptación

El PNCC no se articuló al compromiso del Estado salvadoreño de presentar sus Contribuciones (INDC) de cara al Acuerdo 2015. Las Contribuciones Previstas Determinadas a Nivel Nacional (INDC) constituyen el paquete de compromisos y necesidades del Estado salvadoreño de cara al Acuerdo de 2015, en materia de mitigación, adaptación y medios de implementación. La estructura y contenidos del PNCC no se concibieron visibilizando la información requerida relativa a la mitigación, ni a la adaptación, dificultándose la identificación y articulación con los compromisos internacionales en materia de NAMA y PNAD. De haberse realizado o al menos retomado y actualizado estudios y propuestas disponibles, y articulado el PNCC a los compromisos derivados del marco normativo de la Convención, el país dispondría hoy en día de la información consolidada requerida para la elaboración y comunicación oportuna de sus INDC, con miras a una apropiada armonización y aplicación de los nuevos compromisos a adoptarse en París durante la COP-21 y post-2015 en el marco del nuevo Acuerdo Mundial en vigor a partir de 2020.

A la fecha, el Estado salvadoreño aún no ha elaborado ni comunicado oficialmente sus NAMA, PNAD e INDC, representando una brecha de incumplimiento y desventaja comparativa. Entre los compromisos y obligaciones vigentes para El Salvador en virtud de la Convención, están: (a) la elaboración del INGEI 2010 y de las NAMA en el marco de una Estrategia Nacional de Desarrollo bajo en Carbono y su comunicación oficial en el marco del primer BUR antes de finalizar 2014; (b) el desarrollo del PNAD y su notificación oficial mediante la 2ª y luego la 3ª Comunicación Nacional de Cambio Climático; y (c) la preparación y comunicación oficial de las INDC antes del 1 de octubre de 2015.

SOBRE SU CONCEPTUALIZACIÓN • El PNCC carece de un marco conceptual básico coherente, de acuerdo a las buenas prácticas de planeación y diseño de los instrumentos de implementación de políticas públicas. El PNCC no incluye una conceptualización, ni articulación de sus objetivos con objetivos superiores correspondientes a la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 y el objetivo último de la Convención. También el marco de prioridades y acciones está desarticulado de los objetivos de los tres ejes de la ENCC, del marco normativo internacional y de la dinámica del proceso multilateral de la Convención, cuando debió orientarse por los criterios técnico-científicos y directrices metodológicas adoptadas para tal efecto dentro del proceso multilateral de la Convención. Lo anterior en detrimento del fortalecimiento de las capacidades nacionales en materia de planeación de políticas públicas.

Previo al desarrollo del PNCC, el país debió impulsar estudios técnico-científicos mediante el diseño y ejecución de procesos, evaluaciones y escenarios que produjeran información clave, capacidades e instrumentos a nivel nacional en materia de mitigación, adaptación y medios de implementación. En el marco de los mecanismos facilitadores y financieros establecidos en el proceso multilateral de la Convención y en cumplimiento a los compromisos derivados de ésta; para el abordaje apropiado de la mitigación se debería tener el INGEI 2010 (además de los INGEI DE 1994, 2000 y 2005); escenarios socioeconómicos nacionales y escenarios de emisiones netas de referencia actuales y futuras por sector y fuente; análisis de las opciones de mitigación actuales y futuras por sector y fuente; escenarios de emisiones netas futuras y reducciones con mitigación; costos de la mitigación; identificación y priorización de las necesidades tecnológicas, de desarrollo de capacidades y de apoyo técnico y financiero externos; escenarios de impactos y vulnerabilidad futuras con mitigación; y una estrategia nacional de mitigación, que incluya la meta agregada nacional de reducción de emisiones de GEI, y sirva de sustento para la adopción de una estrategia o plan nacional de desarrollo bajo en emisiones y las NAMA. Para el abordaje de la adaptación, se debió haber generado al menos la información sobre escenarios climáticos de referencia con la variabilidad climática y señal del cambio climático observados; escenarios futuros de cambio climático a diferentes horizontes de tiempo y escalas espaciales apropiadas; escenarios de

vulnerabilidad e impactos climáticos actuales y futuros; escenarios socioeconómicos nacionales; evaluaciones de los efectos e impactos del cambio climático y análisis de las medidas de adaptación actuales y futuras en sectores y sistemas naturales y humanos priorizados; costos de la adaptación; identificación y priorización de las necesidades tecnológicas, de desarrollo de capacidades y de apoyo técnico y financiero externos; escenarios de impactos y vulnerabilidad futuros con adaptación; y una estrategia nacional de adaptación, que incluya la meta agregada nacional de adaptación y sirva de sustento para la adopción de una estrategia o plan nacional de desarrollo adaptable al clima cambiante y el PNAD. Los estudios previos, realizados a nivel nacional y regional, y que han aportado información valiosa al respecto, tampoco fueron considerados ni retomados por el PNCC.

El Salvador ha tenido el acompañamiento de los mecanismos facilitadores y financieros del proceso multilateral para generar información, capacidades e instrumentos técnico-científicos que sustenten medidas para la creación del marco de políticas referido a las NAMA, PNAD e INDC. Dicho financiamiento ha sido otorgado oportunamente por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) para la elaboración de la 1ª, 2ª y 3ª Comunicación Nacional de Cambio Climático y para la elaboración del primer BUR, entre otros apoyos técnico-financieros para evaluaciones de necesidades tecnológicas y planes de acción tecnológica para la mitigación y la adaptación. Dichos recursos estaban destinados a apoyar al país en la implementación de la Convención, y concebidos para generar información y capacidades nacionales que lo habilitan para la elaboración e implementación del marco de políticas públicas y sus instrumentos de ejecución en materia de cambio climático, entre ellos el PNCC.

El PNCC debió haberse sustentado, articulado y configurado a partir de la sistematización e integración de la serie de estudios técnico-científicos y propuestas de políticas nacionales; aprovechándose capacidades, recursos y tiempo que estuvo disponible para crear el entorno nacional habilitante para facilitar y viabilizar la adaptación. Por el contrario, el PNCC se plantea como un instrumental esencial para la adaptación, mitigación y pérdidas y daños y un “marco de prioridades para la articulación de planes y acciones sectoriales”, incluyendo el desarrollo de capacidades en dichos temas; sobre la base de la supuesta falta de condiciones habilitantes y capacidades nacionales para implementar la mitigación y la adaptación. En la práctica, las acciones que se ejecuten a partir del PNCC serán fragmentadas y desarticuladas de un tratamiento apropiado del cambio climático, al carecer de un marco conceptual coherente y articulado con los compromisos internacionales y directrices adoptadas en el proceso multilateral. El MARN ha desaprovechado el tiempo, y desestimado las oportunidades y los recursos disponibles mediante los mecanismos facilitadores y financieros de la Convención a lo largo de los 21 años de vigencia de ésta; y con los cuales se ha generado y se hubiese continuado generando información y propuestas de políticas, además de capacidades nacionales individuales e institucionales requeridas para enfrentar el cambio climático en los distintos sectores, territorios y ámbitos de acción públicos y privados.

SOBRE EL ABORDAJE Y ALCANCE

El marco de “prioridades y acciones” correspondiente a los ocho componentes del PNCC, no se orientó por los criterios técnico-científicos, directrices y herramientas metodológicas generadas para tal fin, ni por el marco normativo de compromisos derivados de la Convención; contraviniendo un abordaje apropiado del cambio climático. El PNCC no incluye un diagnóstico o contexto nacional que aborde las manifestaciones, efectos e impactos del cambio climático, observado y proyectado a futuro; ni tampoco plantea la contribución del país a las causas del cambio climático identificando sectores y fuentes emisoras, ni el potencial de mitigación y de adaptación del país. Las fases secuenciales debieron sustentarse en los hallazgos de los escenarios de cambio climático, sus efectos e impactos, los niveles de vulnerabilidad de sectores y sistemas naturales y humanos priorizados, las estrategias y análisis de las medidas de adaptación; además de los escenarios de emisiones y mitigación, y las estrategias y análisis de las opciones de mitigación.

Los componentes y acciones clave priorizados en el PNCC son incoherentes con los objetivos de la mitigación real y efectiva y de la adaptación apropiada y oportuna ante el cambio climático. El tema de mitigación no es abordado en todas sus dimensiones y alcances, contraviniendo el marco de referencia normativo y metodológico emanado y adoptado por los Estados. En las acciones de los componentes el tema es marginal y limitado al desarrollo de NAMA en los subsectores cafetalero, producción y consumo de energía. Las actividades de mitigación en el sector Uso de la Tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura (UTCUTS) no son abordadas y tratadas en el marco de las NAMA ni de estrategias o planes de desarrollo de transición hacia economías y sociedades con bajos niveles de carbono. En el contexto institucional del PNCC se informa que el PNAD está en proceso de elaboración, cuando éste debería haber sustentado las acciones de adaptación del PNCC y regir cualquier estrategia o medida de mitigación en las NAMA.

Existe contradicción entre el objetivo de implementar acciones urgentes y prioritarias, y el reconocimiento de la imposibilidad de hacerlo por la falta de capacidades nacionales. A lo largo de todo el PNCC, se relega y difiere la mitigación y la adaptación, lo cual es incoherente con el objetivo de “construir una sociedad y economía resiliente y baja en carbono mediante acciones urgentes y prioritarias”. La definición del PNCC como un “marco de prioridades y acciones orientadoras y articuladoras de planes territoriales y sectoriales…” y los planteamientos de que el país “carece de las capacidades institucionales y humanas para avanzar en la implementación del marco de políticas de cambio climático” y que “se requerirá de un proceso largo y sostenido para asumir el desafío del cambio climático”, no son coherentes con el propio objetivo del PNCC. Lo anterior es así para todos los elementos del PNCC, a excepción de los temas de REDD+ y «Pérdidas y Daños», cuya viabilidad es planteada como inmediata y para lo cual no se expresa falta de capacidades.

En el PNCC prevalece un abordaje utilitario, al priorizarse componentes y acciones que orienten, articulen y viabilicen las actividades REDD+ bajo el enfoque de “Mitigación basada en Adaptación” (MbA). De los ocho componentes del PNCC, cuatro incluyen actividades elegibles y dos se refieren a la creación de un entorno habilitador para REDD+. La inclusión en el PNCC del proyecto insignia de REDD+ con un enfoque MbA, refleja un abordaje reduccionista del cambio climático mediante un manejo disfrazado del tema bajo el Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes (PREP). REDD+ es un mecanismo de compra de créditos de carbono a proyectos en países en desarrollo que se supone reducirían emisiones de CO2

provenientes de la deforestación y la degradación, para compensar las emisiones en un país comprador que podría entonces, seguir generando emisiones. REDD+, más allá de ser ampliamente criticado por su inefectividad para la mitigación real del cambio climático y por sus impactos negativos locales, ha sido seriamente cuestionado en el ámbito nacional, por la forma inadecuada en que fue concebido e integrado en el marco de políticas de cambio climático por parte del MARN. Por ello, el PNCC mantiene con bajo perfil la naturaleza real del mecanismo REDD+, a pesar que el MARN está implementando un proyecto insignia encaminado a desarrollar una Estrategia Nacional de REDD+, cuya gestión oficial de financiamiento ante el Banco Mundial inició en agosto de 2009. Por su parte, el enfoque de MbA es una viñeta sin contenido, ya que carece de conceptualización, adolece de vacíos y falencias, y no tiene reconocimiento oficial en el proceso multilateral ni en la comunidad científica vinculada al cambio climático.

El tema de la adaptación ha sido en buena medida relegado y diferido a favor del tema de «Pérdidas y Daños», e incluso asimilado a éste, existiendo en el PNCC un abordaje emergencista del cambio climático. Se destaca que “para la mayor parte de las amenazas de desarrollo gradual no existen medidas de adaptación posibles” y que “aunque las medidas más costo-efectivas se hubieran implementado de manera oportuna, el volumen de pérdidas y daños habría seguido siendo elevado” a fin de justificar la centralidad dada a la movilización de recursos para la respuesta a emergencias y desastres, y la compensación de pérdidas y daños. Esta premisa invisibiliza el planteamiento y alcances científicos; violenta las implicaciones en materia de política internacional y nacional; y desplaza el involucramiento activo y cabildeo requeridos para la adaptación.

El abordaje emergencista del PNCC se materializa en el tema de Pérdidas y Daños, ignorando los mecanismos de financiamiento ya existentes y futuros para la adaptación, y magnificando el verdadero alcance del Mecanismo Internacional de Varsovia para Pérdidas y Daños asociados con los impactos del cambio climático (MIVPD), que no es un mecanismo financiero sino facilitador de la Convención, cuya función será promover bajo el Marco de Adaptación, la aplicación de enfoques para hacer frente a las pérdidas y daños relacionados con los efectos adversos del cambio climático.

El abordaje utilitario del cambio climático vía REDD+ y su centralidad en el PNCC, aunado al abordaje emergencista, vía priorización de Pérdidas y Daños; resulta en una fórmula peligrosa en detrimento del tratamiento apropiado y oportuno del cambio climático, aunque a favor de beneficios inmediatos y de grupos. El enfoque utilitario sacrifica la efectividad ambiental de la mitigación, para lo cual las medidas de reducción de emisiones deben ser permanentes, adicionales, mensurables, verificables y sin fugas, y debe prevenirse y evitarse los efectos locales negativos de tipo social, económico y ambiental que podrían generar mayor vulnerabilidad y desadaptación climática. Dicho enfoque necesita promover el emergencismo para atender los impactos del cambio climático que se incrementarían como consecuencia de las medidas de mitigación inefectivas para tratar sus causas. El abordaje «utilitarista-emergencista» del cambio climático contraviene los principios éticos por los cuales se rigen el derecho internacional y la Convención, y menoscaba los abordajes de «derechos humanos» y de «racionalidad ecológica».

El PNCC omite los sectores socio-económicos, sistemas naturales y grupos humanos de la población salvadoreña viviendo en condiciones de mayor vulnerabilidad. El PNCC no identifica ni prioriza de manera visibilizada los sectores socio-económicos, territorios, sistemas naturales y humanos, y poblaciones humanas, en los que especialmente se deberá reducir la vulnerabilidad para aumentar su resiliencia y capacidad de adaptación ante el cambio climático. Se plantea a nivel de buenas intenciones que los grupos de base que viven la realidad crítica del cambio climático tienen el derecho humano de participar en las consultas sobre la gestión del conocimiento, y que se fortalecerá la participación ciudadana con enfoque de género, generacional y étnico basado en derechos. El planteamiento del PNCC no permite focalizar y canalizar los medios de implementación, tales como desarrollo y transferencia de tecnologías, desarrollo de capacidades y financiamiento para las poblaciones humanas viviendo en condiciones de mayor vulnerabilidad climática, como los pequeños productores agropecuarios, niñez, mujeres y familias de comunidades rurales, urbano-marginales, costeras y de pueblos indígenas; ni facilitaría la identificación de los sectores y sistemas que requerirían intervenciones más urgentes, tales como: actividades agropecuarias, asentamientos humanos, energía, transporte, desechos sólidos, seguridad alimentaria, salud pública, biodiversidad, uso y cambio de uso de la tierra, o zonas costero marinas.

El PNCC hace un fuerte énfasis en el financiamiento de las acciones sin armonizarse con el cumplimiento de los compromisos y obligaciones para crear entornos habilitantes para la adaptación. Tal cual el tema de financiamiento se plantea en el PNCC, éste no se articula, ni sustenta, ni canaliza vía el cumplimiento de los compromisos y obligaciones del Estado salvadoreño en virtud de la Convención y de las obligaciones específicas de cara a la negociación del Acuerdo de 2015. Mientras se hace referencia a la nominación de una entidad nacional de enlace con el MIVPD, cuando no ha habido convocatoria oficial para tal efecto en el seno del proceso multilateral de la Convención; no se hace referencia de manera explícita a la nominación urgente y todavía pendiente por parte del país, de la entidad nacional de implementación ante el Fondo de Adaptación (FA) y el Fondo Verde para el Clima (FVC), habiendo convocatoria oficial en este tema desde hace varios años. La arquitectura del financiamiento climático está fuertemente articulada al cumplimiento de los compromisos y obligaciones de los Estados, y por consiguiente, podría constituirse en uno de los criterios básicos para que éstos sean elegibles para financiamiento y programas de acompañamiento técnico y desarrollo de capacidades.

Los planteamientos estratégicos, componentes y acciones priorizadas del PNCC se traslucen en un abordaje de la mitigación y adaptación de corte “desarrollista”, que continúa reproduciendo el paradigma del crecimiento económico ilimitado. Cuando el PNCC se justifica a nombre del desarrollo, planteando que es un “tema de desarrollo, no climático”, se omite visibilizar el acoplamiento y relación causa-efecto entre los modelos de desarrollo y el cambio climático; y se oculta sistemáticamente los límites del crecimiento derivados de la finitud del planeta y de los umbrales críticos de las dinámicas naturales y propios de la racionalidad ecológica de la Tierra. Dicho enfoque podría abrir peligrosamente la puerta a modelos económicos sustentados en la reprimarización de la economía vía iniciativas de corte extractivista, como la minería metálica y no metálica, mega-proyectos de infraestructura y turismo, el establecimiento de plantaciones mono-específicas y REDD+. Tal es el caso del proyecto de atracción de inversiones FOMILENIO II, en el cual no se han considerado los efectos e impactos futuros del cambio climático en la zona costero-marina, los cuales estarían afectando la inversión. Además, el entorno administrativo que acompañaría a dicho proyecto aumentaría los riesgos de una mayor laxitud en el sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), debido al proceso en curso encaminado a la agilización de trámites para la aprobación de proyectos de construcción y la descentralización del sistema de EIA del MARN hacia las municipalidades.

El abordaje, alcance y estructura de la propuesta actual del PNCC, no permite la preparación y de las INDC de manera sustentada, clara y comprensible conforme al contenido y forma adoptados. Lo anterior amerita y demanda una revisión y análisis por parte de los funcionarios de alto nivel, responsables de dar los lineamientos institucionales y de asumir las posiciones político-diplomáticas del Estado salvadoreño en el ámbito de la política exterior, dadas las implicaciones negativas que dichas posiciones podrían acarrear para el Estado y sociedad salvadoreños. El nivel de ambición de las INDC deberá justificarse a la luz de las condiciones nacionales del país y de la necesidad de contribuir al logro del objetivo de la Convención, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas.

SOBRE EL PROCESO DE CONSULTA

El diseño de la consulta fue inapropiado para una participación plena, equitativa y efectiva, ya que desde la convocatoria e inicio de los talleres de consulta, se planteó un abordaje mediante grupos temáticos sin consulta territorial, los cuales fueron definidos unilateralmente por el MARN, sin justificación ni discusión previas, lo cual impidió el conocimiento integral del proceso de conceptualización del PNCC, así como la sustentación normativa, científico-técnica y metodológica del enfoque, alcance, temas y acciones priorizadas de la propuesta de PNCC.

No se trató de un proceso de consulta basado en el principio del consentimiento libre, previo e informado (CLPI), reconocido a nivel internacional en diversas esferas que afectan a comunidades rurales y de pueblos indígenas, especialmente por la inclusión de REDD-plus en el PNCC. El «consentimiento» remite a que las consultas deben celebrarse de buena fe, mediante un diálogo entre las partes en una atmósfera de respeto recíproco, participación plena y equitativa, y con instituciones representativas autorizadas para expresar el consentimiento en nombre de las comunidades o pueblos; «libre» significa que no hay coerción, intimidación ni manipulación; «Previo» significa que se ha tratado de obtener el consentimiento con suficiente antelación a cualquier autorización o inicio de actividades, respetando los tiempos y formas de consulta/consenso propias de los pueblos indígenas; e «Informado» significa que se ha proporcionado información que abarque los aspectos medulares a tratar, como objetivos, naturaleza, alcance, enfoques, territorios, sectores y sistemas beneficiados y afectados, probable impacto económico, social, cultural y ambiental, incluidos los posibles riesgos, acceso y control de los recursos y distribución de los beneficios, entre otros.

Las consultas carecieron de criterios sustentados para la convocatoria de determinados sectores, actores y poblaciones; ya que no cuenta con estudios, evaluaciones y propuestas de mitigación y adaptación, mediante los cuales se identifican los sectores, fuentes, y actividades más emisores de gases de efecto invernadero, y los sectores, sistemas naturales y humanos, y poblaciones más vulnerables a los efectos e impactos del cambio climático; así como los actores que podrían beneficiarse y contribuir en materia de: (a) desarrollo de capacidades humanas e institucionales, (b) investigación, innovación, desarrollo y transferencia de tecnologías para la mitigación y adaptación, (c) educación, formación y capacitación en cambio climático, y (d) divulgación, sensibilización y concienciación al público sobre las diferentes dimensiones del cambio climático.

El PNCC no visibiliza la dimensión de vulnerabilidad e impactos, ni el conocimiento y la experiencia de las comunidades locales y pueblos indígenas, ni se articula con las políticas y acciones de adaptación que se requerirían en los diferentes sistemas humanos y naturales, territorios, gobiernos locales, sectores y poblaciones rurales, urbanas y de pueblos indígenas; ni con los planes municipales de gestión integrada de riesgos y de desarrollo local.

PROPUESTA DE REORIENTACIÓN, REVISIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL PNCC PARA LOGRAR SU EFICACIA Y VIABILIZAR SU APLICACIÓN En el contexto del nuevo régimen internacional post-2015 a adoptarse en materia de cambio climático bajo la Convención, como resultado del nuevo acuerdo que se estará negociando en el marco de la COP-21 en París; la Mesa de Cambio Climático de El Salvador propone que: 1. Se debe aprovechar dicha coyuntura política para la revisión a fondo y actualización del PNCC para su mejoramiento sustantivo, articulándolo a una eventual iniciativa de Ley General de Cambio Climático que deberá incorporar los compromisos vigentes y los nuevos compromisos internacionales que cobrarán fuerza legal para el Estado salvadoreño; a la luz del espíritu, principios y estipulaciones de la Convención, la Ley del Medio Ambiente y el enfoque auténtico del “Buen Vivir”. 2. La urgencia por mejorar la robustez, transparencia y credibilidad del PNCC se justifica por el hecho que los plazos para su revisión y actualización superan los tiempos más cortos que se requerirían para enfrentar los desafíos inmediatos impuestos por el cambio climático. Se debe hacer un “alto en el camino” por parte del MARN, funcionarios responsables del Plan Quinquenal 2014-2019, Gabinete de Sustentabilidad Ambiental y Consejo Nacional de Sustentabilidad Ambiental y Vulnerabilidad (CONASAV), para hacer una mirada crítica, planificar e implementar la revisión a profundidad y actualización del PNCC. Lo anterior, siempre y cuando sea para sustentar y reorientar el abordaje, enfoque, contenido y alcance; subsanar las falencias metodológicas, debilidades conceptuales y vacíos de información; y rectificar de inmediato las falencias de planeación, implementación y seguimiento, adoptando para ello las metodologías y buenas prácticas emanadas del proceso multilateral de la Convención. 3. Incorporar en el PNCC de manera visibilizada las acciones encaminadas a superar la brecha de información que el país ha acumulado. En materia de adaptación, para los sectores socio-económicos y sistemas naturales y humanos más vulnerables: escenarios climáticos de referencia con la variabilidad climática y señal del cambio climático observados; escenarios futuros de cambio climático a diferentes horizontes de tiempo y escalas espaciales apropiadas; escenarios de vulnerabilidad e impactos climáticos actuales y futuros; escenarios socioeconómicos nacionales; evaluaciones de los efectos e impactos del cambio climático y análisis de las medidas de adaptación actuales y futuras en sectores y sistemas naturales y humanos priorizados; costos de la adaptación; identificación y priorización de las necesidades tecnológicas, de desarrollo de capacidades y de apoyo técnico y financiero externos; y escenarios de impactos y vulnerabilidad futuros con adaptación. En

materia de mitigación, para los sectores socio-económicos y sistemas naturales y humanos que se hubiesen priorizado con base en las mayores emisiones por fuente y actividad: INGEI 2010; escenarios socioeconómicos nacionales y escenarios de emisiones netas de referencia actuales y futuras por sector y fuente; análisis de las opciones de mitigación actuales y futuras por sector y fuente; escenarios de emisiones netas futuras y reducciones con mitigación; costos de la mitigación; identificación y priorización de las necesidades tecnológicas, de desarrollo de capacidades y de apoyo técnico y financiero externos; y escenarios de impactos y vulnerabilidad futuras con mitigación. 4. Mediante la revisión y actualización del PNCC, se deberá incorporar plena y visiblemente los procesos, resultados y medidas de política que se estarán incorporando en el paquete nacional de las INDC. Las INDC serán definidas con base en un paquete de políticas sobre adaptación a ser identificado mediante una estrategia nacional de adaptación, que incluya la meta agregada nacional de adaptación y sirva de sustento para la adopción de una estrategia o plan nacional de desarrollo adaptable al clima cambiante y el PNAD; un paquete de políticas sobre mitigación a ser identificado mediante una estrategia nacional de mitigación, que incluya la meta agregada nacional de reducción de emisiones de GEI, y sirva de sustento para la adopción de una estrategia o plan nacional de desarrollo bajo en emisiones y las NAMA; y los medios de implementación para la adaptación y la mitigación. 5. Los criterios de priorización de los componentes y acciones del PNCC, en materia de adaptación y mitigación, deberán redefinirse y sustentarse en los estudios técnico-científicos y propuestas de políticas sobre adaptación y mitigación, a partir de las evaluaciones del grado de vulnerabilidad y gravedad de los efectos e impactos del cambio climático en los sectores socio-económicos, sistemas naturales, poblaciones humanas y territorios del país; y la determinación de los sectores, sub-sectores, actividades y fuentes más emisores de GEI. Lo anterior sobre la base de la transición a una economía y sociedad equitativas socialmente, sustentables ambientalmente, bajas en niveles de emisiones de carbono y adaptables a un clima cambiante. 6. Realizar un análisis profundo sobre la sustentación normativa que deberá orientar al PNCC, a fin de: (a) incorporar de manera visibilizada y central los compromisos y obligaciones multilaterales derivados de las convenciones multilaterales ambientales; (b) prevenir barreras al financiamiento y al acceso a oportunidades de asesoría técnica y desarrollo de capacidades nacionales; y (c) asegurar la observancia de los compromisos estatales derivados del derecho internacional en materia de derechos humanos, a fin de evitar violaciones derivadas del incumplimiento de los compromisos interestatales en el marco de la Convención. 7. El MARN debe preparar el Informe del Estado del Medio Ambiente de El Salvador, para ser presentado a la nación por el Presidente de la República. Dicho informe deberá incorporar, de manera transparente y sustentada, la información existente sobre escenarios climáticos y de impactos, emisiones de GEI y estrategias para transitar hacia un modelo económico y de sociedad con bajos niveles de emisiones de carbono y adaptables al clima cambiante, en el marco de los mandatos nacionales y compromisos multilaterales, como la presentación de las comunicaciones nacionales de cambio climático y el BUR. Lo Anterior para propiciar la aplicación plena de la Ley de Medio Ambiente y sustentar la revisión y actualización del PNCC. 8. El MARN deberá fortalecer sus capacidades institucionales e individuales para coordinar y facilitar la implementación del futuro PNCC. Lo anterior incluye las capacidades humanas para sustentar las herramientas que darán paso al PNCC y las capacidades inter-institucionales e inter-sectoriales para su implementación, como también los arreglos a todo nivel para el establecimiento oficial del Sistema Nacional de INGEI; el sistema nacional de observación del clima, que trascienda a la observación hidrometeorológica; y el sistema nacional de MRV para el seguimiento del cumplimiento de las acciones de mitigación en los sectores y fuentes emisores de GEI, y de las acciones de adaptación en los sectores, sistemas naturales, poblaciones humanas y territorios

más vulnerables y de alto riesgo climático; y el seguimiento de las necesidades de apoyo internacional para la implementación de dichas acciones. El sistema nacional de MRV deberá articularse a las INDC y establecerse como parte de los compromisos y obligaciones de los Estados ante la Convención y el nuevo Acuerdo Mundial de París 2015. 9. El MARN también deberá diseñar y divulgar el sistema de monitoreo y evaluación del PNCC, el cual debe incluir el sistema de indicadores de resultados debidamente cuantificados, y los indicadores de impacto, con metas cuantificadas para horizontes de tiempo más allá de cinco años, a fin de medir la contribución a los objetivos estratégicos nacionales en materia de mitigación y adaptación. El sistema de monitoreo y evaluación del PNCC será la herramienta de sustentación de los BUR y de las actualizaciones subsiguientes del PNCC, debiendo quedar articulado al sistema nacional de MRV que sería planteado para el seguimiento y evaluación de las INDC. 10. El proceso de consulta para la revisión y actualización del PNCC, debe diseñarse, implementarse y legitimarse a la luz del principio del CLPI, aplicado a los pueblos indígenas, sectores y actores no gubernamentales relevantes para el cambio climático, a fin de que las personas participantes, cuenten previamente con el marco normativo y las bases conceptuales y metodológicas necesarios para aportar criterios, pautas y propuestas sustentadas, coherentes y legitimadas; y validar las acciones, conceptualización y enfoques a adoptarse. 11. Debe superarse el abordaje desarrollista de corte economicista del cambio climático en el PNCC, con el cual se justifica el retardo de la acción ante el cambio climático, aduciendo que las medidas de mitigación y adaptación imponen costos adicionales que frenan el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza. Ello no es necesariamente cierto, ya que los costos de la inacción son mayores que los de la acción, al contabilizar los co-beneficios y costos negativos. 12. Deberá reorientarse el enfoque «utilitario-emergencista» planteado en el PNCC, y adoptar un enfoque precautorio regido por el objetivo de buscar la mitigación mundial real y efectiva para viabilizar la adaptación oportuna y apropiada. El utilitarismo se expresa en la centralidad del mecanismo REDD+ con un enfoque de MbA y bajo el marco del PREP, en detrimento de la mitigación efectiva del cambio climático; mientras el emergencismo, en la visibilidad del tema de «Pérdidas y Daños» vinculado al MIVPD, en detrimento de la adaptación apropiada. Todo ello ha provocado desequilibrios en las prioridades temáticas, en la dotación de capacidades y recursos institucionales y financieros, y desarticulación con el ámbito multilateral. Con esto, la Mesa de Cambio Climático brinda un aporte al Gobierno de El Salvador para el mejoramiento de su marco de políticas públicas sobre cambio climático. San Salvador, 16 de octubre de 2015