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Unité de Gestion de la Réforme des Finances Publiques – 3ème revue des finances publiques
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Projet d’aide-mémoire de la 3è Revue des Réformes des Finances Publiques
Introduction
La mise en œuvre du Plan d'Actions pour l'Amélioration de la Gestion des Finances Publiques
2009-2013 (PAAGFP) timidement démarrée en juin 2009 est devenue effective en janvier
2010 avec la nomination de quatre (4) spécialistes mis à la disposition de l’Unité de Gestion
de la Réforme des Finances Publiques pour compléter l’effectif du personnel. Le cadre
institutionnel de pilotage et de suivi prévu dans le PAAGFP a été mise en place et il a été
renforcé en 2011 par le rattachement de l’UGR au cabinet du Ministre de l’Economie et des
Finances par arrêté n°921 du 19 septembre 2011. Des Plans de Travail Annuels (PTA) de
2010, 2011 et 2012 ont été élaborés.
Le PAAGFP a été révisé pour prendre en compte les préoccupations de certains partenaires
techniques et financiers et les exigences du nouveau cadre organisé des finances publiques de
l’UEMOA adopté en 2009. Une autoévaluation du système de gestion des finances publiques
a été réalisée de décembre 2011 à février 2012.
Malgré les contraintes qui ont entravé la bonne exécution des actions du PAAGFP, des
progrès ont été enregistrés dans la mise en œuvre des réformes des finances publiques. Sur un
total de soixante onze (71) recommandations formulées en 2010 et 2011, vingt sept (27) ont
été réalisées.
I- Les principales difficultés et défis majeurs
Les principales difficultés auxquelles la mise en œuvre du PAAGFP a été confrontée sont
entre autres : (i) les mouvements sociaux au MEF (grèves répétées organisées par les centrales
syndicales du pays) du deuxième semestre 2010 jusqu’au début du deuxième semestre 2011
(fin août 2011) ; (ii) la non appropriation du Plan par la plupart des structures d’exécution ;
(iii) la non implication des premiers responsables des structures d’exécution dans la conduire
de la réforme ; (iv) l’insuffisance de ressources financières (notamment celles du budget
national) où à la lenteur des décaissements de celles qui sont disponibles ; (v) non respect des
délais de traitement des dossiers.
Au nombre des défis majeurs pour la mise en œuvre rapide du PAAGFP, il convient de citer
les mesures urgentes suivantes à prendre. Il s’agit : (i) de renforcer le cadre organisationnel et
institutionnel de la mise en œuvre des actions de réforme des finances publiques, non
seulement au niveau des structures d’exécution du Plan d’Actions afin de faciliter son
appropriation et l’atteinte des résultats, mais également au niveau le plus haut, en vue
d’assurer l'engagement du Gouvernement; (ii) de la dotation de ressources suffisantes pour le
programme d’amélioration de la gestion des finances publiques prenant en compte toutes les
actions de réforme et d’amélioration des performances des structures de mise en œuvre du
PAAGFP ; (iii) d’élaborer à temps des TDR, des spécifications techniques et des DAO pour la
réalisation des activités (services, fournitures) ; (iv) de respecter les délais fixés aux différents acteurs
de la chaîne de traitement des dossiers éligibles au financement du PAC ; (v) d'élaborer à temps le
PTA 2013 au plus tard à la fin du troisième trimestre 2012.
II – Mise en œuvre des réformes et évolution de la performance du système GFP en 2011
1. Renforcement du cadre organisationnel er institutionnel
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Dans le cadre du renforcement du cadre organisationnel et institutionnel, un progrès est
enregistré. Il s’agit du rattachement de l’UGR au cabinet du MEF par arrêté n°921 du 19
septembre 2011. Ce repositionnement renforce l’autorité dans de l’UGR dans la conduite de
la réforme des finances publiques.
En outre, par arrêté n° 182/MEF/DC/CTAF/UGR du 03/04/2012 portant création, attributions,
composition et fonctionnement de la cellule de pilotage des réformes des finances publiques
dans les directions générales ou techniques, des directions centrales et autres structures
d’exécution de réformes du Ministère de l’Economie et des Finances, il a été créé au niveau
des structures susvisées des cellules internes de mise en œuvre des activités du PAAGFP.
Dans le souci de prendre en compte des nouvelles mesures du cadre harmonisé des finances
publiques de l’UEMOA et d’apprécier en interne l’évolution de la performance du système de
gestion des finances publiques (SGFP) depuis la dernière évaluation selon la méthodologie
PEFA de ce système, le PAAGFP a été révisé et l’autoévaluation du SGFP a été organisée en
2011-2012.
2. Révision du PAAGFP et l’organisation d’une autoévaluation du système de
gestion des finances publiques
2.1. Révision du PAAGFP
Pour se conformer aux nouvelles exigences qu’impose un nouveau contexte national et
international, sans remettre en question les objectifs stratégiques du PAAGFP de 2009, il a été
décidé d’actualiser le PAAGFP afin d’approfondir les réformes induites par ces exigences et
d’en accélérer la réalisation.
Le nouveau contexte susvisé se caractérise principalement par : (i) l'adoption d'une nouvelle
"Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté" (SCRP3 2011-2015), (ii) un
nouveau corpus de textes à caractères législatifs et réglementaires transposant dans le droit
national les directives 2009 de l'UEMOA et impliquant de profondes modifications dans les
organisations et approches en matière de GFP, (iii) l'aggravation de l'environnement
économique international, notamment en raison de la dette souveraine de nombreux pays de
l'OCDE, qui accroît les difficultés d'accès aux financements extérieurs.
Le PAAGFP actualisé couvre la période 2012-2015. Il est donc ancré sur les objectifs de la
SCRP 3 qui constituera aussi la stratégie de réforme de la GFP pour les années à venir. Son
objectif global se décline ainsi qu'il suit:
« La stratégie de réforme de la Gestion des Finances Publiques vise à doter le Bénin d'un
système de GFP transparent, performant, conforme aux standards internationaux et
mettant résolument les finances publiques au service du développement et du bien être
des citoyens ».
Ce système aura les qualités suivantes :
1. La programmation des dépenses est conforme à des principes d'allocation stratégique
des ressources et de gestion axée sur les résultats. Les ressources sont affectées
conformément aux objectifs stratégiques sectoriels (accès aux services sociaux de
base, infrastructures économiques et administratives, emploi..) dûment établis et
évaluables.
2. Les dispositifs de mobilisation des ressources intérieures et extérieures sont efficaces
et permettent d'obtenir les moyens nécessaires au financement des dépenses dans le
respect des équilibres budgétaires actuels et futurs.
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3. Les procédures de gestion des dépenses publiques sont efficaces et transparentes.
4. Les données sur l'exécution sont disponibles à bonne date, fiables et exhaustives.
5. La responsabilité des acteurs est renforcée à toutes les étapes de la recette et de la
dépense.
6. Le système de contrôle est cohérent, efficace et conforme aux normes internationales.
7. L'environnement des finances publiques et du secteur financier est favorable au
développement du secteur privé.
Dans le but de rendre disponibles, tant auprès des administrations qu’auprès des partenaires
économiques et sociaux, les données économiques, budgétaires et financières leur permettant
de contribuer utilement et efficacement à la mise en œuvre de la politique du Gouvernement,
une dix septième composante a été ajoutée. Elle est intitulée : « Capacités de production et
de diffusion des informations sur les cadres réglementaires, les budgets des
administrations et les statistiques sur les finances publiques ».
2.2. Autoévaluation du sgfp
Pour mesurer la performance réalisée en cours de mise en œuvre du Plan d’Actions pour
l’Amélioration du SGFP élaboré en mars 2009 consécutif à l’évaluation du SGFP selon la
méthodologie PEFA en 2007, une autoévaluation des performances de ce système de gestion
des finances publiques a été organisée avec l’appui technique de l’Afritac de l’Ouest de
décembre 2011 à février 2012. Les travaux de cette autoévaluation qui a couvert les exercices
budgétaires 2008, 2009 et 2010, ont été exécutés par trois cadres béninois sous la conduite
d’un expert national indépendant.
Le détail des travaux de l'évaluation fondée sur l'analyse des indicateurs, est récapitulé sur la
base des six dimensions essentielles du système de gestion des finances publiques identifiées
dans le cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques : (i) crédibilité
du budget ; (ii) exhaustivité et transparence ; (iii)budgétisation fondée sur les politiques
nationales ; (iv) comptabilité, enregistrement de l'information et rapports financiers ; (v)
prévisibilité et contrôle de l'exécution du budget ; (vi) surveillance et vérification externe.
Le champ couvert par le travail comprend l’administration centrale, c’est-à-dire, l’État, y
compris ses relations avec les collectivités territoriales et les établissements publics
administratifs et commerciaux.
Au terme de cette mission et en comparaison des résultats de l’évaluation PEFA de 2007, il a
été noté aussi bien des progrès, des régressions que de la stagnation. « Sur les 31 indicateurs
de haut niveau qui mesurent les performances du système GFP, et la pratique des bailleurs de
fonds, 11 ont une note identique à celle attribuée en 2007, 14 ont une note plus élevée et 6
une note moins élevée.
Sur les cinq indicateurs dont la note en 2012 est inférieure à celle de 2007, trois concernent
la crédibilité du budget (PI-1, PI 2 et PI 3). Les trois autres concernent les marchés publics,
la gestion de la solde et la pratique des bailleurs de fonds (PI 19 et D1).
Parmi les indicateurs dont la note n'a pas évolué, certains se rapportent à des domaines où
des progrès ont été réalisés, mais leur impact ne permet pas encore de justifier l'amélioration
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de la note globale. Ce constat peut être étayé par l'analyse des notes attribuées aux
composantes des indicateurs présentés ci-après.
Le tableau montre en effet une augmentation du nombre de notes A et de B et une diminution
du nombre de notes C et D.
Sur les trois indicateurs concernant la pratique des bailleurs de fonds, il n’a pas été noté de
progrès remarquables ». Les détails sont consignés dans les tableaux : 1, 2 et 3 ci-joints.
Une communication est en cours de préparation pour rendre compte des résultats de
l’autoévaluation et pour faire adopter le PAAGFP actualisé en Conseil des Ministres.
3. Préparation et formulation du budget1
L’adoption du calendrier budgétaire en 2011 par décret n°554 du 24 aout 2011 constitue un progrès
dans l’exécution budgétaire. L’existence de ce calendrier budgétaire fixe augure d’une bonne
préparation du budget général de l’Etat. Il marque le caractère organisé et participatif du processus
annuel de préparation du budget (PEFA ; PI-11). Le respect de ce calendrier a permis de déposer à
bonne date à l’Assemblée Nationale le projet de Budget Général de l’Etat, gestion 2012. Ce projet de
budget a été voté le 22 décembre 2011 par les députés.
Il est important que la révision de ce calendrier soit envisagée en vue de prendre en compte la
phase d’élaboration du cadrage macroéconomique. Pour l’opérationnalisation des stratégies
sectorielles qui existent dans presque tous les ministères, des budgets programmes précisant
les coûts des activités sont élaborés. Ils comprennent des états de coût complet relatifs aux
dépenses de fonctionnement et dépenses en capital. Le canevas du rapport économique et
financier est mis en cohérence avec celui de la préparation du budget. Ce qui permet
désormais d’établir une cohérence entre les données des prévisions budgétaires avec les
résultats issus de l’exécution budgétaire.
L’avant-projet de décret portant nomenclature budgétaire de l’Etat est validé (issu de la
transposition de la directive n° 8/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant nomenclature
budgétaire de l’Etat). Son adoption est tributaire du vote de la Loi organique relative aux Lois
de finances dont le projet est finalisé. Un projet de décret de saisine de l’Assemblée Nationale
(AN) est rédigé pour la transmission du projet de LOLF à l’AN. Ces étapes étant déjà
franchies, l’on peut espérer que d’ici fin 2012, cette loi soit votée.
Les efforts fournis par l’Administration publique en matière de l’exhaustivité et de la
transparence des données budgétaires, ont permis d’améliorer les informations contenues dans
la documentation budgétaire au titre de l’année 2012. Plus d’explications sont clairement
données sur : (i) les hypothèses macroéconomiques contenues dans les rapports économiques
et financiers ; (ii) les hypothèses économiques et les grandes orientations budgétaires pour
l’année à venir contenues dans la note d’orientation budgétaire produite au second trimestre
de chaque année ; (iii) le stock des dettes intérieure et extérieure à travers le « Document de
stratégie de l’endettement ».
Aussi, le déficit budgétaire, son financement ainsi que sa composition sont–t-ils définis de
façon exhaustive. A fin juin, sous le même format que le projet de budget, les situations de
prévision et d’exécution du budget en cours sont annexées à la loi de finances initiale.
1 PI-1. Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé; PI-2. Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement
approuvé; PI-3. Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé (Composantes 1,2 et 3 du PAAGFP)
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Cependant, il convient de poursuivre cette amélioration en vue de rendre conforme à la LOLF
la documentation budgétaire.
Quant à l’accès du public aux principales informations budgétaires, il est aisé de constater que
la loi de finances 2012 ainsi que tous les documents annexes sont publiés sur le site du
Ministère de l’Economie et des Finances. Mais plus en détail, un programme de publication
d’informations financières vient d’être rendu disponible et sera mis en œuvre dès 2012.
Toutefois, il reste à rendre facilement accessibles les données sur l’exécution budgétaire ; en
développant l’interface ASTER-SIGFiP prenant en compte le second sens du bus et en
améliorant entre autres, (i) l'interface SIGFIP-ASTER en vue de la gestion multi-exercices, de
la gestion des annulations des mandats et de la gestion des modifications en cours d'exercices
et (ii) le système de suivi des arriérés et des instances de paiement.
4. Exécution budgétaire
4.1 Exécution budgétaire en recettes2
Dans le cadre de la modernisation du cadre légal et réglementaire, la DGDDI a élaboré un
projet du code des douanes qui a obtenu l’avis motivé de la Cour Suprême. Il reste sa
transmission à l’Assemblée Nationale pour être voté. Deux importantes réformes sont
engagées également au Port Autonome de Cotonou. Il s’agit du PVI nouvelle génération et du
Guichet Unique. Un réseau de stockage des données de la douane est installé et la mise en
œuvre de l’EAI acquis pour la douane est finalisée. Sur financement de MCA-BENIN, les
interconnexions de vingt unités douanières par liaison VSAT, des six Directions Régionales
des Douanes et du Service Régional de Lutte Contre la Fraude Borgou/Alibori à N’dali par
liaisons spécialisées filaires via Bénin Télécoms SA sont réalisées.
L’extension du système SYDONIA ++ est en cours. Il convient de la rendre plus opérationnel
avec l’aide de la mission CNUCED afin de renforcer et d’améliorer la lutte contre la fraude et
l'évasion fiscales.
La mise en œuvre de la réforme fiscale se poursuit (élargissement de l'assiette, fiscalité de
développement, etc.).
La DGID a mis à jour le Code Général des Impôts (CGI) afin de l’adapter à l'environnement
des affaires. A cet effet, deux réformes sont engagées ; il s’agit des réformes sur l’Impôt sur
les Sociétés (IS) et l’Impôt sur les Revenus des Personnes Physiques (IRPP). Un atelier a été
organisé à Ouidah en mars 2012 pour étudier les modalités de mise en œuvre de cette dernière
réforme.
Afin d’améliorer la communication avec les contribuables et la qualité du service à l’usager,
la création du sous-site web de la DGID est programmée dans le PESI et un Plan
d’Orientation Stratégique de l’Administration Fiscale (POSAF) est rédigé. Il s’agira de
réaliser rapidement ce site en vue de publier les informations prévues.
La DGID a poursuivi le travail d'extension de l'Identifiant Fiscale Unique (IFU) au travers de
campagnes de sensibilisation à son utilisation. Elle a également mis en place le Répertoire
National des personnes, institutions et associations et des procédures d'attributions du numéro
IFU. Le nombre d'immatriculés est ainsi passé de 15 000 en 2008 à 63 000 actuellement ??? .
Les interfaces entre les logiciels IFU et SYDONIA, TAKOÊ, SIGFIP, ASTER sont en cours.
Ces interfaces permettront de poursuivre efficacement l’extension de l’IFU et d’améliorer la
stratégie d'extension. Ceci permettra également de renforcer le système de contrôle de la
DGID.
2 Composante 5a et 5b du PAAGFP - PI-13 Transparence de l'assujettissement et des obligations des contribuables, PI-14
Efficacité des mesures d'immatriculation des contribuables et de l'évaluation de l'impôt, des taxes et des droits de douanes,
PI-15 Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières.
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4.2 Exécution budgétaire en dépenses3
La prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses n’est pas totale.
Toutefois, après l’adoption de la loi de finances, le ministre de l’Économie et des Finances,
transmet aux ministères sectoriels une lettre de notification des crédits qui rappelle l’ensemble
des principes et dispositions en matière d’engagement, de régularisation et du suivi des
dépenses. La lettre fixe aussi les dates limites pour les engagements, les ordonnancements et
les paiements de dépenses. Au regard de la fiabilité des informations ainsi reçues, les
structures dépensières (MDA) peuvent planifier et engager des dépenses pour une période
d’au moins six mois à l’avance conformément aux dotations budgétaires.
En cours de gestion, les ministères sectoriels sont informés des chargements de crédits par
l’intermédiaire du système SIGFIP. Mais, le système de régulation des dépenses continue de
poser des problèmes aux gestionnaires des crédits des ministères.
Les efforts sont aussi fournis pour rendre performante la gestion de la dette. Les données sur
la dette intérieure et extérieure sont complètes, actualisées. Elles font l’objet de
rapprochement tous les mois. Des rapports complets de gestion et des statistiques (portant sur
le service, le stock et les opérations de la dette) sont produits au moins tous les trimestres.
Les améliorations sont également notées en matière du mécanisme de contraction des prêts et
d’octroi de garanties et du degré de consolidation des soldes de Trésorerie de l’Administration
Centrale. En effet, l’administration centrale contracte des emprunts et émet des garanties sur
la base de plafonds fixés pour le total de la dette et des garanties. L’approbation est toujours
donnée par une seule entité compétente de l’administration centrale ; il s’agit de la
Commission Nationale de l’Endettement.
La majeure partie des soldes de trésorerie sont calculées et consolidées au moins toutes les
semaines, toutefois, la gestion des fonds extrabudgétaires échappe au contrôle du Trésor
public.
La réforme du système de passation des marchés publics4 s'est poursuivie en 2011 avec la
prise de trois autres décrets d'applications du Code des Marchés Publics en vigueur depuis
2009 portant ainsi à six les décrets d’application de la loi n⁰2009-02 du 07 août 2009 portant
code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin. Il
s’agit du :
- décret n° 2010-494 du 26 novembre 2010, portant attributions, organisation et
fonctionnement de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) ;
- décret n° 2010-495 du 26 novembre 2010, portant attributions, organisation et
fonctionnement de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics (DNCMP)
- décret n° 2010-496 du 26 novembre 2010, portant attributions, organisation et
fonctionnement de la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP), de
Commissions de Passation et des Cellules de Contrôle des Marchés Publics ;
- décret n° 2011-478 du 08 juillet 2011, portant code d’éthique et de moralisation dans
les marchés et délégations de services publics ;
- décret n° 2011-479 du 08 juillet 2011, fixant les seuils de passation de contrôle et
d’approbation des marchés publics;
3 Composantes 4, 8,9 et 10 du PAAGFP 4 PI-19 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation des marchés publics
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- décret n° 2011-480 du 08 juillet 2011, portant procédures d’élaboration des plans de
passation des marchés.
Avec la prise de ces décrets, la mise en concurrence des acteurs des marchés publics est
devenue une réalité.
Actuellement, le système d’instruction des plaintes liées à la passation des marchés est animé
par des professionnels expérimentés, ayant une bonne connaissance du cadre juridique
régissant la passation des marchés publics et comprend des représentants du secteur privé et
de la société civile, ainsi que des pouvoirs publics. L’Autorité de Régulation des Marchés
Publics, organe administratif indépendant rend des décisions ayant force exécutoire pour
toutes les parties (sans exclure la possibilité d’un recours ultérieur auprès d’une autorité
supérieures externe).
Pour compléter le cadre réglementaire des marchés publics, il reste à prendre les décrets
relatifs aux modalités de désignation et d’intervention des observateurs indépendants, aux
modalités de signature et d’approbation des délégations de service public et aux délais
impartis aux organes de contrôle des marchés publics.
Le principal problème au niveau de l'exécution des dépenses a été le recours abusif aux
dépenses sans ordonnancement préalable désignées par le terme OP (Ordre de paiement). Des
dispositions sont prises depuis 2008 pour limiter le recours à ces procédures. Un Comité de
suivi a été mis en place pour veiller à cette limitation et imposer leur régularisation aux
gestionnaires de crédit (blocage des engagements, mise en débet pour défaut de régularisation,
etc..). Ainsi, en septembre 2010 le gouvernement a décidé de mettre fin à l’émission des OP
Trésor pour le financement des dépenses budgétaires (Confer extrait du relevé N° 35 des
décisions prises au Conseil des Ministres en sa séance du mercredi 22 septembre 2010).
Ces efforts ont permis de réduire significativement le recours aux OP Trésor et aux OP
SIGFIP et d'accélérer leur régularisation.
En matière de l’efficacité du système de vérification interne, la performance qui peut être
notée est l’amélioration de la couverture et de la qualité de la vérification interne. En effet,
l’Inspection Générale des Finances et l’Inspection Générale d’Etat sont opérationnelles et
leurs mandats de vérification couvrent toutes les entités de l’administration publique. En
outre, ces deux organes exécutent leurs activités sur la base de programme annuel de
vérification soumis à l’approbation de leurs autorités de tutelle respectives. Ces programmes
sont établis conformément aux normes internationales prenant en compte dans une grande
mesure l’approche systémique.
5. Qualité et respect des délais des rapports d’exécution budgétaire produits en
cours d’année
En ce qui concerne la qualité et le respect des délais des rapports d’exécution budgétaire
produits en cours d’année, les différents rapports sont élaborés par les services du ministère
de l’Économie et des Finances tous les trimestres et émis six semaines suivant la fin du
trimestre. La classification des données permet une comparaison avec le budget, mais
seulement au niveau de certains agrégats. Les dépenses sont couvertes aux phases de
l’engagement et du paiement.
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Les données synthétiques, établies pour les besoins du TOFE à partir de différentes sources,
permettent un suivi infra annuel relativement fiable. Cependant, si les TOFE donnent une vue
synthétique de toutes les opérations financières, ils ne permettent pas une analyse de
l’exécution du budget qu’à un niveau global pour les principales catégories de dépenses.
6. Reddition des Comptes
La DGTCP a poursuivi le travail de reddition des comptes annuels du budget de l'Etat.
Le retard pour le dépôt du Compte de Gestion du Comptable Principal de l’Etat qui était par
le passé de plus d’un an, est substantiellement réduit. Il a été de 5 mois en 2011. En effet, le
compte de gestion 2010 ainsi que le Compte Général de l'Administration des Finances
(CGAF) et le Projet de Loi de Règlement (PLR) correspondant sont transmis à la Chambre
des comptes de la Cour Suprême le 14 novembre 2011 (au lieu de juin 2011). Cette
progression marque le début d’une reddition des comptes à bonne date. Le dépôt de celui de
2011 est prévu pour fin mai 2012.
Cependant, les comptes produits comportent des erreurs et omissions souvent relevées par la
Chambre des comptes et dues à des insuffisances en ressources humaines financières et
matérielles. Ainsi, le système ASTER ne permet pas encore de disposer d'états financiers
exhaustifs et fiables.
Pour maintenir ce rattrape et produire les comptes fiables, il est important d’engager l’audit
organisationnel de la DGTCP et l’audit des comptes d’imputation provisoire. De même, il
nécessaire de produire à bonne date les rapports mensuels de réconciliation bancaire.
7. Vérification externe5
La Chambre des Comptes réalise sa mission de vérification des comptes de gestion et de
certification de la conformité entre le compte de gestion et le compte administratif de l’Etat.
Elle ne réalise pas actuellement sa mission de contrôle juridictionnel des opérations réalisées
par les comptables publics et un contrôle de la gestion des fonds publics. La situation n’a
guère évolué par rapport aux années antérieures.
Toutefois, des efforts, mêmes s’ils n’ont pas encore permis d’aboutir à un résultat concret,
sont fournis pour donner plus de moyens à la Chambre des Comptes. Dans ce cadre, il est
envisagé de transformer la Chambre des comptes en Cour des Comptes. Le processus est
enclenché par l’organisation en mai 2011 d’une journée de réflexion qui a abouti à l’adoption
en septembre 2011 d’un projet de décret portant création d’un comité ad hoc chargé de faire
accélérer la création de la Cour des Comptes.
8. Contrôle législatif6
A l’Assemblée Nationale, l’examen du projet de loi de finances est fait suivant les procédures
claires prévues par la Constitution et le règlement intérieur de l’AN. Toutefois, les délais
d’examen par l’Assemblée des projets de loi de règlement restent supérieurs à 12 mois. Le
Projet de Loi portant Règlement définitif du Budget de l'Etat, gestion 2005 est en étude à
5 Composante 11 du PAAGFP
6 PI-28 Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif – Composante 12 du PAAGFP
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l'Assemblée Nationale depuis le 20 novembre 2009. Celui de 2006, depuis le 31 décembre
2010.
Les textes n’imposent aucun délai à l’Assemblée nationale pour achever l’examen des
rapports de vérification qui lui sont soumis. Les innovations introduites par les Directives
2009 de l'UEMOA (renforcement de la transparence, renforcement du contrôle parlementaire,
budgétisation accès sur les résultats ...) devront conduire à la révision des organisations et
procédures internes au Parlement pour l'examen des projets de Loi de Finances (y compris les
Lois de règlement).
Enfin, la sensibilisation et le renforcement des capacités des membres de la Commission des
Finances et du Plan de l’Assemblée Nationale pour l'examen des Lois de Règlement et le
recours à la Chambre des Comptes de la Cour Suprême pour des missions d'audits ponctuels
s'avèrent encore nécessaires.
III- Mise en œuvre des recommandations des revues antérieures
Sur un total de soixante onze (71) recommandations des revues antérieures des réformes des
finances publiques, vingt sept (27) recommandations ont été totalement réalisées dont onze
(11) à fin mai 2011, trente (30) ont été partiellement réalisées et quatorze (14) n'ont pas été
réalisées.
La réalisation de certaines recommandations ne pouvait se concevoir de façon réaliste sur une
période de 12 mois. Il s’agit par exemple de l’érection de la Chambre des comptes en Cour
des Comptes. Sa mise en œuvre ne dépend pas de la seule volonté du Gouvernement ; car elle
nécessite la révision de la Loi N° 90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la
République du Bénin. Le renforcement des capacités des acteurs intervenant dans
l’élaboration des comptes annuels de l’Etat. La réalisation de cette dernière recommandation
dépend de la mise en œuvre d’autres actions préalables telles que « l’audit organisationnel de
la DGTCP et l’acquisition des équipements informatiques et autres matériels programmées
dans les DP n°1 et reportées dans DP n°2 ».
La mise en œuvre de ces recommandations se poursuivra donc en 2012 et 2013. Par contre, la
mise en œuvre d'autres recommandations, généralement sans incidence financière, telles que
« Publier l'audit des marchés publics passés en 2001-2002 » ; « Renvoi avec avis motivé à la
Chambre des comptes, par le Trésor du projet de manuel de procédures de gestion des
archives (délai : fin juillet 2010) », ne nécessitait ni longue préparation, ni financement mais
un engagement fort, une collaboration entre services et un suivi rapproché.
IV-Actions / Recommandations pour 2012-2013
(Propositions de recommandations à soumettre aux participants à la 3ème
revue des
finances publiques)
TABLEAU RECAPITULATIF DES PROPOSISTIONS DE RECOMMANDATIONS RETENUES POUR LA
3ème REVUE DES FINANCES PUBLIQUES
(délai de mise en œuvre : 12 mois)
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-*-*-*-*-*-*-*-*-*- A)
N° d’ordre Intitulé
Structure responsable
Période Observ.
01
Assurer l’ancrage du PAAGFP dans la stratégie gouvernementale de la Gestion des Finances Publiques (CaR-GBAR) et faire adopter par voie réglementaire le PAAGFP (de préférence par décret pris en Conseil des Ministres).
UGR
02
Adopter un calendrier des travaux annuels de mise en œuvre du PAAGFP. Le calendrier précisera notamment :
- les périodes et échéances pour chaque phase de la préparation et de l’adoption du PTA ;
- les périodes et échéances pour chaque phase de la préparation de son bilan ;
- les dates limites de préparation des rapports trimestriels de suivi des activités.
UGR
03
Elaborer un manuel de procédure de suivi et de coordination des activités du PAAGFP.
UGR
Renforcement des capacités des cellules de pilotage mise en place dans les structures de l’exécution du PAAGFP
UGR
Former les
membres des
cellules de
pilotage pour une
meilleure
appropriation des
activités relative
à l’élaboration du
PTA, pour
rapportage etc.
Disposer des indicateurs intermédiaires de mise en œuvre du PAAGFP
UGR
Recrutement
d’une assistance
technique pour la
détermination des
indicateurs
intermédiaires de
mise en œuvre du
PAAGFP
Adapter le nouveau cadre du PAAGFP au CAR-GBAR UGR
Recrutement
d’une Assistance
technique pour
l’adaption du
PAAGFP au
CAR-GBAR
04 Réorganiser le comité PIB TOFE actuel. Il ne doit comprendre que les responsables et services techniques (Institut de la statistique, BCEAO, DGAE, CAA ect.)
DGB-DGAE-CSPEF-
UGR
05
Assurer sans délai la préparation de tous les documents prévus par la LOLF, y compris ceux qui nécessiteront probablement plusieurs années de réformes avant qu’il ne soit possible de conformer en totalité leur contenu aux exigences de la Loi.
DGB
06
Créer et/ou renforcer une direction pour le suivi des établissements publics qui aura la charge de centraliser les budgets prévisionnels et en exécution de tous les établissements publics, ainsi que de leurs compte de gestion, d’élaborer un rapport annuel de synthèse sur l’activité de ces établissements et sur leur situation financière.
DGTCP
07
Rédiger et/ou actualiser des manuels de procédures de contrôles qui mettent les organes de contrôle aux normes internationales
IGE-IGF
08
Mettre en place un mécanisme de suivi des recommandations issues des missions de contrôle.
IGE-IGF
09
Vérification externe : transformation de la Chambre des comptes en Cour des comptes conformément aux directives de l’UEMOA (délai : dès la modification de la constitution)
- créer un comité chargé d’accompagner la transmission du projet de Loi portant révision ciblée de la constitution rédigée depuis 2005.
CdC-UGR
Unité de Gestion de la Réforme des Finances Publiques – 3ème revue des finances publiques
11
- Transmettre le projet de loi portant révision ciblée e la Constitution ;
- recrutement d’une assistance technique
10
Finaliser le Code des Douanes, publier et disséminer le nouveau Code des Douanes et le Code Général des Impôts
DGDDI-DGID
11
Publier dans le site web de l’ARMP et du MEF et dans le journal des marchés publics, l’audit des marchés publics passés en 2001-2002
ARMP-UGR
B)
Domaine concerné Recommandations Structure
responsable Période de réalisation Commentaure
(1) Améliorer la documentation budgétaire pour la
rendre conforme à la LOLF. Le MEF organise et
assure progressivement la préparation de tous les
autres documents prévus par la LOLF
(2) Assurer pour la préparation du budget 2013, le
respect du calendrier de préparation budgétaire tel que défini par le décret pris en 2011
1/EXECUTION BUDGETAIRE
(3) Le Comité PIB-TOFE valide et met à la
disposition des utilisateurs des cadrages macroéconomiques des années 2012 à 2014 revus
plusieurs fois au cours de l'année
(4) Améliorer le système de suivi des instances de
paiement - Mettre en place un système de suivi des
mandats de paiement qui permet de fournir la liste des mandats liquidés (y compris la date de
liquidation) et non encore payés
(5) Améliorer l'interface SIGFIP-ASTER en vue de la gestion multi-exercices, de la gestion des
annulations des mandats et de la gestion des
modifications en cours d'exercices.
(6) Poursuivre le contrôle des OP
(7) Elaboration du cahier des charges pour l'automatisation de la production TOFE
2/RECETTES - REGIES FINANCIERES
(8) Production de statistiques douanières : recettes
détaillées selon la nomenclature de la loi de finances disponibles dans les 10 jours qui suivent
le mois considéré; les exonérations fiscales sont
aussi disponibles par nature d'impôts et catégorie
de bénéficiaires et catégorie d'exonération
(9) Réalisation de la mission de la CNUCED –
système SYDONIA ++ tout à fait opérationnel
(10) Poursuivre l'extension de l'IFU et amélioration
de la stratégie d'extension
(11) Améliorer la communication avec les
contribuables et la qualité du service à l'usager -
Créer le site web de la DGID et y publier régulièrement les informations prévues
3/SOLDE
(12) Auditer la chaîne de régularisation des
traitements et salaires réglés et identifier les
mesures correctives
(13) Opérationnaliser SUNKWE
Unité de Gestion de la Réforme des Finances Publiques – 3ème revue des finances publiques
12
4/MARCHES PUBLICS
(14) Appuyer les Cellules de Passation des
Marchés Publics (CPMP) dans la préparation de leur Plan Annuel de Passation des Marchés Publics
(15) Développer la production de statistiques sur
les marchés publics et les diffuser
(16) Publier notamment le résultat des audits des marchés publics ainsi que le rapport annuel de
l'ARMP et celui de la DNCMP
5/REDDITION DES COMPTES
(17) Réaliser l'audit organisationnel et institutionnel de la DGTCP
(18) Elaborer une feuille de route pour assurer le
passage au nouveau plan comptable
(19) Produire la balance générale du Trésor tous les trois mois (avec un délai de max. 20 jours)
(20) Production à bonne date des rapports
mensuels de réconciliation bancaire
(21) Apurement des comptes d'imputation
provisoire : audit des comptes d'imputation
6/CONTRÔLE EXTERNE
(22) Poursuivre le processus entamé au cours du
premier semestre 2011 pour la transformation de la
Chambre des Comptes en Cour des Comptes
(23) Organiser le suivi des recommandations des
rapports d'audit
(24) Transmission du projet de LOLF à
l'Assemblée Nationale après avis de la Cour
Suprême avant le 30 avril 2012
7/TRANSPARENCE BUDGETAIRE
(25) Assurer la diffusion des directives et des
nouveaux textes au sein des services, des
institutions et du public et publier les directives sur le site du MEF
(26) En application des dispositions de la Directive 01-2009 UEMOA, publication en janvier
(mars/avril pour 2012) de chaque année et à partir
de 2012 du programme de diffusion d'informations sur le budget et de statistiques sur les finances
publiques et mise en place d'un système de suivi de
la publication des informations impliquant la direction