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Seminario di Sistema politico Italiano

Prof. Roberto De Rosa

Il sistema politico. Cos’è e come studiarlo

Obiettivi del capitolo

• Discutere i concetti centrali nello svolgimento del volume: sistema politico, analisi sistemica della politica, studio comparato dei sistemi politici

• Discutere lo stato dell’arte in materia di studio dei sistemi politici contemporanei

• Avvicinarci allo studio di un particolare sistema politico: quello Italiano

Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 2

La nozione di sistema politico

• Uso corrente del termine, spesso come sinonimo di stato o regime politico

• Uso accademico e scientifico (studio dei sistemi politici comparati)

• Concetto con una propria rilevanza e uno spazio semantico diverso rispetto alle nozioni vicine.

Una definizione di sistema politico Nella sua accezione più generale, l’espressione sistema politico

si riferisce a qualsiasi insieme di istituzioni, gruppi e processi politici caratterizzati da un certo grado di interdipendenza

reciproca (Urbani 1983)


La ‚scoperta‛ del sistema politico nella scienza sociale

• Il contributo di Talcott Parsons e della scuola struttural-funzionalista allo studio del rapporto tra sistema e politica

• David Easton (1953; 1965): il bisogno di una teoria del sistema politico

• Il sistema politico come unità di analisi per lo scienziato politico: lo studio della politica come studio di relazioni all’interno di un sistema


Gli elementi tipici del sistema politico Easton (1965)

• La Comunità politica: la dimensione orizzontale della politica (cittadini e policy takers)

• Il Regime politico: l’insieme di norme e procedure che rendono effettive le “assegnazioni imperative di valori”

• L’Autorità: l’insieme dei soggetti che sono chiamati a prendere le decisioni e le scelte politiche


Il sistema politico. Lo schema di Easton

Nucleo

del sistema politico

Output

Input

Domande Sostegno

Decisioni

Azioni

Retroazioni


Lo studio dei sistemi politici come attività tipica della politica comparata (Almond e Powell 1966)

Sistema politico come insieme di funzioni:

• funzioni di sistema (socializzazione e mobilitazione politica, selezione e reclutamento del personale politico)

• funzioni di processo (aggregazione e articolazione degli interessi, messa in opera delle decisioni)

• funzioni di politica pubblica (estrazione, regolazione e distribuzione/re-distribuzione delle risorse)


Il modello di sistema politico complesso (Almond e Powell)

Articolazione interessi

Aggregazione interessi

Formulazione politiche

Esecuzione delle politiche

Emissioni negli ambienti interni e internazionali

Ambienti interni e internazionali precedenti

Cambiamenti endogeni negli ambienti interni e internazionali precedenti

Pol. estrattive Pol. distributive Pol. regolative Pol. simboliche

Partiti Gruppi Elites politiche E burocratiche

Governo Parlamento

Amministrazione Autorità di

controllo

Nucleo del SP

Cultura politica

Dom

ande e

Soste

gno

Circuiti di retroazione


Il sistema politico oltre lo stato nazione

• Passaggio dal sistema politico internazionale (netta separazione tra sfera domestica e sfera della politica tra gli stati) a sistema globale

• Processo di svuotamento dello stato (Hollowing out of the state)

• Spostamenti di sovranità verticali e orizzontali verso altri livelli politici (sub-nazionali, sovranazionali) e verso i diversi attori pubblici e semipubblici che compongono la nuova governance (vertical e horizontal shifts)

Superamento della tradizionale visione per cui i sistemi politici sono necessariamente sistemi di stati nazionali? Il caso del Sistema Politico dell’Unione Europea


Il sistema politico italiano: un ritorno di attenzione

• La transizione intra-democratica degli anni novanta solleva molte questioni e apre vari fronti di ricerca:

- studi sulle spiegazioni della crisi - studi sulla ‚destinazione‛ del modello italiano di

democrazia - studi sugli outcomes: riforme strutturali e nuovi

corsi di politiche pubbliche - il consolidamento e la (difficile) ristrutturazione del

sistema partitico

• Grande attenzione anche della componente di ‚italianisti‛ all’estero

• L’Italia e gli altri. Il cambiamento italiano come un aspetto di un più ampio fenomeno di evoluzione delle democrazie.


Le questioni al centro del volume • Come sono cambiati, e quanto profondamente, i

rapporti sul versante degli input del sistema politico?

• Quali livelli di capacità istituzionale, trasparenza e responsabilità raggiungono oggi le istituzioni centrali di governo?

• Qual è stato il reale impatto dei fattori interni? In particolare la crisi dei partiti storici, l’adozione di diversi sistemi elettorali e di altre riforme istituzionali come quelle che hanno cambiato il sistema di governo locale e regionale?

• Quale l’impatto dell’azione esercitata da fattori esogeni, come la fine della guerra fredda e l’accelerazione del processo di integrazione europea?

• Quali dei vari settori istituzionali sono particolarmente bisognosi di adattamenti o riforme?


IL SISTEMA POLITICO ITALIANO



• Delineare le caratteristiche principali del sistema politico italiano

• Illustrare le tappe che hanno segnato il suo sviluppo:

– la formazione di uno stato unitario

– la sua tortuosa democratizzazione

– la collocazione del paese nello scenario internazionale


L'Italia preunitaria ‏(1815)

La cartina indica anche la presenza di minoranze etno-linguistiche


La costituzione dello stato unitario

• L'Italia è uno stato relativamente giovane se comparato con gli altri grandi stati europei

• L'unificazione dell'Italia avvenne per ‚incorporazione‛ nello stato sabaudo

• La parte più significativa del processo avvenne nel 1861, ma Roma fu annessa solo nel 1870 e altri territori attesero sino al 1918

• I confini del paese furono fissati con difficoltà, legati alla non coincidenza dei confini naturali, linguistici e culturali


L'Italia e gli Italiani

• Larghi strati della popolazione rimasero legati alle vecchie case regnanti

• L'opposizione più decisa fu quella cattolica (a seguito della presa di Roma e il successivo Non expedit)‏

• La questione cattolica fu ricomposta solo con il Patto Gentiloni (1913) e con i patti lateranensi ‏(1929)

• Le élite meridionali e parte della popolazione guardavano con nostalgia ai Borbone


I caratteri del nuovo stato

• Inizialmente la struttura dello stato unitario ricalcava quella dello stato sabaudo: stessa casa regnante, costituzione, burocrazia e parlamento

• Il processo di ‚nazionalizzazione‛ delle élite fu molto lento

• Il sistema amministrativo fu imposto dalla monarchia piemontese. La cosidetta ‚meridionalizzazione‛ della burocrazia cominciò solo nel XX secolo

• Lo stato era accentrato: non esistevano le regioni e gli enti locali erano largamente subordinati alla figura del prefetto


La prima democratizzazione

• L’affermarsi del sistema parlamentare è stato piuttosto rapido

• Due principali fattori di debolezza: – l’opposizione cattolica diminuiva la legittimità dello

stato – i partiti liberali non erano radicati sul territorio (il

suffragio rimaneva molto ristretto)

• Dopo la prima guerra mondiale, con l’allargamento del suffragio, il parlamento era paralizzato dalla divisione tra i nuovi partiti di massa e la vecchia élite liberale


L’avvento del fascismo

• Mussolini fu nominato capo del governo in modo legale, sebbene la nomina seguisse esibizioni di forza e violenza come la marcia su Roma (1922)

• Dal 1925 il Partito Nazionale Fascista fu l’unico ammesso

• Nel suo sviluppo, il regime fascista rimase sospeso tra autoritarismo e totalitarismo

• A differenza che nei totalitarismi, alcuni attori sociali mantennero la propria autonomia e contribuirono alla caduta di Mussolini (1943)


Dopo il fascismo • I partiti erano in larga misura contrari alla

monarchia e volevano guidare il processo di transizione

• Dal 1944 al 1946 una coalizione di tutti partiti guidò il paese, rinviando la soluzione delle questioni più spinose (monarchia e costituzione)

• 1946: referendum per la Repubblica

• La Democrazia cristiana, guidata da De Gasperi, emerge come il partito maggiore


La nuova democrazia e il problema dell’opposizione

• L’accordo tra Democrazia cristiana, socialisti e comunisti produsse una costituzione con molti compromessi:

– sistema di democrazia parlamentare – bicameralismo simmetrico – esecutivo debole

• Dopo il 1948, la DC divenne forza di governo, occupando il centro dello schieramento politico, mentre il PCI radicalizzava le sue posizioni stando all’opposizione


La crisi degli anni novanta • Le inchieste giudiziarie sulla corruzione politica

hanno portato al collasso del sistema partitico italiano, ma ciò non sarebbe stato possibile senza il concorso di due fenomeni:

– la caduta del muro di Berlino e la fine della guerra fredda

– la crisi della finanza pubblica e la decisione di introdurre una Unione economica monetaria nell’EU

• La Democrazia cristiana non era più l’unico baluardo contro l’avvento del comunismo e il governo non poteva più contare sulle risorse distributive per preservare il proprio consenso


L’Italia nel sistema internazionale

• Il ruolo internazionale dello stato italiano era limitato dal maggiore potere degli altri grandi stati europei

• L’incompleta unificazione e la mancanza di colonie erano avvertiti come svantaggi da colmare e questo guidò la politica estera italiana fino al secondo dopoguerra

• Le ambizioni di cambiare lo status quo vennero infine abbandonate dopo la sconfitta nella seconda guerra mondiale


Dal dopoguerra a oggi • Nel mondo diviso in due blocchi, l’Italia

scelse l’Alleanza atlantica

• Questo non precludeva un certo margine di autonomia economica (affari con l’URSS e in Medio oriente)

• Il PCI, schierato con Mosca, era sistematicamente escluso dal governo

• Tradizionalmente l’Italia è stata tra i paesi più favorevoli all’integrazione europea


Il sistema politico italiano di fronte alle sfide di oggi

Cambiamenti

• Decentramento

• Crisi ed evoluzione della rappresentanza

• Impatto dell’appartenenza all’UE

Sfide

• Immigrazione

• Invecchiamento

• Globalizzazione dei mercati


Il sistema dei partiti. Dal pluripartitismo polarizzato all’alternanza bipolare


Obiettivi si fondo

• Analizzare lo sviluppo storico dei partiti e dei sistemi partitici in Italia, con particolare riferimento al periodo repubblicano

• Discutere i principali modelli interpretativi del sistema partitico italiano, dalla prima repubblica alla fase di crisi (1992-1994) fino al sistema partitico sviluppatosi nella fase più recente

• Illustrare le principali novità organizzative riscontrabili nei partiti italiani di oggi


Il primo sistema partitico in Italia (1861-1913)

• Sistema dominato da ‚partiti parlamentari‛ composti da notabili.

• Distanza ideologica relativa tra i due attori parlamentari maggiori (destra storica e sinistra storica), che con il trasformismo confluiscono in un unico ceto parlamentare di ministeriali.

• Relativa irrilevanza di gruppi di opposizione, anch’essi composti da notabili, ma più distanti dal centro di governo (democratici, radicali, repubblicani) e poi del piccolo partito socialista (che giunge in parlamento alla fine del XIX secolo).

Nel complesso, il primo sistema partitico italiano realizzò la costruzione dello stato unitario assicurando per circa mezzo

secolo il mantenimento di una costituzione liberale e una vita parlamentare abbastanza regolare


Il secondo sistema partitico

• L’emergere dei partiti organizzati di massa (Partito socialista e partito popolare) che nel 1919 ottengono una grande vittoria nel nord

• Sconfitta dei liberali e fine del loro dominio

• Emergere di partiti sulle ali estreme (nazionalisti e fascisti a destra, socialisti massimalisti e poi comunisti a sinistra).


Il terzo sistema partitico Italiano (sistema dei partiti della prima repubblica: 1948-1992)

• Sostanziale stabilità rispetto alla fase 1919-1921: comunisti, socialisti, laici, democristiani…

• Alcuni piccoli partiti nuovi (partito d’azione, Uomo qualunque, monarchici), che però non si consolideranno

• Tuttavia alcuni caratteri distintivi:

a) divisione a sinistra e sorpasso del Pci sul partito socialista b) crescita del partito cattolico, che si afferma come il partito più

forte c) riduzione del partito liberale a una posizione di minoranza


Interpretazioni del sistema partitico della prima repubblica

• Bipartitismo imperfetto (Galli 1966): ruolo predominante dei due principali partiti (Dc e Pci), ma impossibilità, a differenza dei bipartitismi normali, di una alternanza al governo.

• Pluripartitismo polarizzato (Sartori 1976): presenza di due partiti anti-sistema (Pci e Msi), articolato intorno a tre poli, con uno spazio ideologico polarizzato - molto esteso tra estrema sinistra ed estrema destra.

• Pluripartitismo centripeto (Farneti 1983): progressiva riduzione dello spazio ideologico e tendenza del sistema partitico (negli anni ’70); aveva quindi un andamento centripeto, invece che centrifugo.


Il formato del sistema partitico sino agli anni ‘90

PCI PSI

PRI

DC PLI

MSI

PSDI • Fase critica 1975-76, con il Pci oramai vicinissimo alla

forza della Dc • Inserimento di alcuni piccoli partiti (radicali, partiti di

estrema sinistra, verdi) tra il 1976 e gli anni ’80, senza grandi mutamenti di sistema.

• Differenze territoriali organizzative ed elettorali significative tra i vari partiti


Il quarto sistema partitico italiano. Presupposti storici

• Dopo il crollo del muro, la fine del Pci: nascono il Pds (poi Ds) e il partito della Rifondazione comunista

• Il successo nella Lega nord nel 1992

• I referendum elettorali nel 1991 e 1993

• Tangentopoli e l’emergere di un forte conflitto politica-magistratura


Il sistema partitico della cosidetta ‚II repubblica‛

La fase di formazione (1993-1996)

• Disintegrazione della Dc-Ppi: scissione del Ccd (1993), insuccesso del Ppi nel 1994 e ulteriori scissioni successive

• Scomparsa del Psi e dei partiti laici (1994)

• Mancata affermazione del Patto Segni al centro e di Alleanza Democratica al centro-sinistra (1994)

• Mancato recupero di Pds e tenuta di Rc a sinistra (1994)

• Trionfo di Forza Italia (1994) e successo dei suoi alleati, Ln e An

• Recupero dei partiti del centro sinistra (1996) con ulteriore frammentazione (Socialisti, Rinnovamento Italiano, Verdi…)


Il mutare del sistema partitico: recenti sviluppi

1. preminenza e persistenza della struttura bipolare di competizione: due larghe alleanze si affrontano e offrono la base per la formazione dei governi;

2. alto livello di frammentazione: i partiti grandi non espandono il

proprio seguito, mentre proliferano le forze minori; 3. relative debolezza dei due partiti maggiori del periodo 1994-2006

–Ds e FI– che non hanno mai potuto competere da soli nella competizione maggioritaria;

4. più elevata frammentazione della coalizione di sinistra rispetto a

quella di destra. Dopo le elezioni 2006, nuove spinte verso la riaggregazione di due

forze maggioritarie: partito democratico nel centro-sinistra e vari tentativi nel centro-destra. Ma il processo è lungo e difficile.


Elezioni, culture politiche e comportamento elettorale


• Presentare lo sviluppo del ‚regime elettorale‛ italiano, fino ai giorni nostri

• Discutere i modelli prevalenti del comportamento politico degli italiani

• Riassumere i risultati degli studi sulle sub-culture politiche in Italia e la loro distribuzione territoriale



Il regime elettorale nell’Italia repubblicana

• La tradizione del sistema maggioritario dell’Italia liberale non riemerge…

• … l’orientamento dei costituenti è per il principio di rappresentanza proporzionale, già sperimentato nel 1919

• Sono infatti proporzionali entrambi i sistemi elettorali, pure molto diversi, scelti dalla Costituente per Camera dei Deputati e Senato della Repubblica


L’età del proporzionalismo (sistemi elettorali tra 1946 e 1990


Assemblea elettiva Periodo Tipo di sistema elettorale

Assemblea cost. 1946 Proporzionale di lista con voto di preferenza multiplo

Camera deputati 1948 Proporzionale di lista con voto di preferenza multiplo

1953 Proporzionale di lista e premio alla coalizione

maggioritaria

1958-87 Proporzionale di lista con voto di preferenza multiplo

1992 Proporzionale di lista con voto di preferenza singolo

Senato 1948-92 Collegi con soglia al 65%. Distribuzione proporzionale

dei restanti seggi.

Cons. regioni statuto speciale 1947-95 Sistema proporzionale

Cons. provinciali 1951-93 Sistema proporzionale basato su collegi uninominali

Cons. comunali (> 5.000 ab.) Proporzionale di lista con voto di preferenza

Cons. comunali (< 5.000 ab.) Voto limitato. Lista bloccata

Cons. regionali (reg. ordinarie) 1970-95 Proporzionale di lista con voto di preferenza e

circoscrizioni a livello provinciale

Deputati italiani al PE 1979-04 Proporzionale di lista con voto di preferenza

Ascesa (e declino?) del referendum


0

2

4

6

8

10

12

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2003

2005

Referendum effettuati

esito positivo (abrogazione)

• Dopo lo scontro sul

divorzio (1974) è un

mezzo di mobilitazione

usato da parte di

minoranze

• Successi (abrogazioni)

solo nella fase 1987-1995

• Declino di partecipazione

dopo la fase 1991-1993

Tuttavia ancora uno strumento molto usato e molto adatto per costruire maggioranze alternative o per sottolineare la distanza tra partiti e società

I cambiamenti dei primi anni novanta

• Prodromi negli anni ‘80: sintomi della crisi partitica, aumento dell’astensionismo e biforcazione tra establishment politico ed elettorato

• Alcune proposte di ‚grande riforma‛ che comprendono il ritocco dei sistemi elettorali

• Il movimento referendario e il primo ritocco del sistema elettorale della camera (1991)

• Tangentopoli e la drammatica fase della XII legislatura


Le riforme elettorali degli anni novanta

• Camera (L. 277/93): sistema misto-maggioritario con 25% dei seggi attribuiti proporzionalmente in 26 circoscrizioni. Voto di lista proporzionale e scorporo parziale

• Senato (L.278/93): sistema misto-maggioritario con 25% dei seggi attribuiti proporzionalmente in 20 regioni. Nel proporzionale eletti i migliori perdenti dei collegi e scorporo totale

• Elezioni comunali: elezione diretta del sindaco e premio alla coalizione maggioritaria

• Elezioni provinciali: elezione diretta del presidente e premio alla coalizione maggioritaria

• Elezioni regionali: premio di maggioranza (1995) e elezione diretta del presidente (1999-2001)


Sistemi elettorali introdotti dalla legge 270/2005

• Camera: 26 circoscrizioni proporzionali (+ collegio uninominale in Valle d’Aosta e circoscrizione estera). Soglia del 10% dei voti validi per le coalizioni, soglia del 2% per ogni partito incluso in una coalizione e del 4% per i partiti che corrono da soli. La coalizione che arriva prima a livello nazionale riceve un bonus che porta i suoi seggi a 340.

• Senato: circoscrizioni coincidono con le 20 regioni (+ circoscrizione estero). Distribuzione proporzionale con le eccezioni di alcuni collegi uninominali (Valle d’Aosta e Trentino Alto-Adige). Soglie simili a quelle della camera. Premi di maggioranza regionali: in ogni singola regione la coalizione che raggiunge la maggioranza dei voti ottiene almeno il 55% dei seggi.


Modelli tradizionali di elettore in Italia (Parisi e Pasquino 1977)

• Elettore di appartenenza: si sente ‚parte‛ di un partito o di una determinata cultura politica - raramente nega il suo consenso con manifestazioni di astensione o protesta.

• Elettore di opinione: fa del cambiamento una propria strategia, tende a valutare con attenzione il comportamento degli attori partitici preferiti in precedenza, ma anch’esso tende comunque ad attivarsi e presumibilmente a rimanere nella stessa area

• Elettore di scambio: diffuso in aree geografiche e politiche delimitate, basa il proprio voto sul calcolo e sull’aspettativa di una controprestazione. Accorda consenso a un partito (o a un singolo candidato) in grado di soddisfare un suo precipuo interesse.


Elementi tipici del comportamento elettorale nella prima repubblica

• Prevedibilità degli eventi elettorali ed estrema stabilità dei suoi effetti in termini di distribuzione di seggi e cariche

• Distribuzione definita a livello territoriale dei vari tipi di elettore e di voto

• Ruolo spesso di secondo ordine delle elezioni non legislative

• Assenza di fenomeni di disallineamento dagli ordini di partito almeno sino alla stagione dei referendum (a partire dalla fine degli anni ’70) Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 45

Mutamenti nel comportamento elettorale all’inizio degli anni ‘90

• Volatilità totale e di blocco: si muove già nel 1992 e si eleva soprattutto nel 1994 e 1996

• Forza elettorale dei 7 partiti storici: sopra al 90% fino al 1983. Ancora forte nel 1987. Scende al 77% nel 1992 e crolla nel 1994

• Turnover parlamentare: si muove già nel 1992 e si impenna nel 1994

46 Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano

La mappa politica della seconda repubblica

• Maggiore complessità rispetto alla prima repubblica

• ‚Dissoluzione‛ dell’area bianca

• Erosione dell’area rossa

• Frammentazione del ‚controllo‛ dei vari partiti nel mezzogiorno

• Confini più sfumati e mobili tra le varie aree

Tuttavia il territorio è ancora una variabile fondamentale: comportamenti di voto ancora correlati a subculture politiche e capitale sociale

47 Roberto De Rosa Sistema Politico Italiano 47

L’esecutivo.

da governi deboli e instabili a governi più forti e durevoli


• Esaminare il modello istituzionale del governo italiano partendo da un’analisi diacronica

• Discutere in particolare il modello di sistema di governo nell’Italia repubblicana e la sua evoluzione nel tempo

• Valutare la reale entità dei cambiamenti avvenuti nel governo Italiano negli ultimi due decenni



Il governo nella storia costituzionale italiana

• Assenza di una definizione dell’istituzione governo nello Statuto Albertino

• Il gabinetto era venuto in esistenza de facto, come risultato indiretto della situazione politica generata dall’applicazione dello Statuto

• Organizzazione del gabinetto regolata solo con la legge 5195/1888

• Facile ‚forzatura‛ dello statuto da parte del regime fascista, che amplia le prerogative del governo e del suo capo


Il modello istituzionale nella Costituzione del 1948

• La sindrome del tiranno dopo l’esperienza fascista porta i costituenti a definire la posizione dell’esecutivo rispetto alle altre istituzioni

• Il tentativo riesce solo in parte: i dettami costituzionali sono vaghi sul rapporto tra governo e altre istituzioni

• Emergono tuttavia i limiti sui processi di governo esercitati dalle prerogative del parlamento (sistema parlamentare con parlamento centrale, cfr. cap. VI) e dai poteri di garanzia attribuiti al capo dello stato)


Le facoltà costituzionali del Capo dello Stato

a) nomina del capo del governo e dei ministri;

b) scioglimento anticipato del parlamento;

c) convocazione delle elezioni;

d) autorizzazione alla presentazione delle leggi al parlamento da parte del governo;

e) rinvio al parlamento delle leggi per una nuova approvazione;

f) promulgazione delle leggi;

g) invio di messaggi al parlamento;

h) nomina di un terzo dei membri della Corte costituzionale;

i) presidenza del Consiglio superiore della magistratura.


Modello costituzionale Elementi fondamentali del sistema di governo

• Sostegno esplicito del parlamento in entrambe le camere

• Vincoli procedurali, posti dalla Costituzione, alle mozioni di fiducia/sfiducia

• Modello collegiale con coordinamento del Presidente del consiglio

• Potere di scioglimento del parlamento attribuito al Capo dello stato

• Alcuni privilegi legislativi attribuiti al governo (delega, decreti legge di urgenza)

• Regolamenti parlamentari tradizionalmente sfavorevoli al governo (ampia autonomia del parlamento nella definizione della propria agenda)


Le fasi coalizionali nell’Italia repubblicana Legislatura Tipi e fasi di coalizione

I (1948-1953) Centrismo (fase aurea)

II (1953-1958) Centrismo (crisi, nuova stabilizzazione)

III (1958-1963) Centrismo (nuova crisi). Preparazione del Centro-Sinistra

IV (1963-1968) Centro-Sinistra (periodo d’oro)

V (1968-1972) Centro-Sinistra (crisi e nuova stabilizzazione)

VI (1972-1976) Centro-Sinistra (crisi finale)

VII (1976-1979) Solidarietà nazionale

VIII (1979-1983) Preparazione del Pentapartito

IX (1983-1987) Pentapartito (fase aurea)

X (1987-1992) Pentapartito (rinegoziazione, nuova stabilizzazione e nuova crisi)

XI (1992-1994) Fine del pentapartito e governo tecnocratico

XII (1994-1996) Centro-Destra (tentativo) e governo tecnocratico

XIII (1996-2001) Centro-Sinistra

XIV (2001-2006) Centro-Destra

XV (2006- 2008) Centro-Sinistra

Prima repubblica

54 Roberto De Rosa Sistema Politico Italiano

Formazione del governo nella prima repubblica

• Costruzione (post-elettorale) della coalizione

• Ruolo fondamentale dei condizionamento partitico…

• … che raramente porta un leader di partito a Palazzo Chigi (governo al guinzaglio)

• Presidente del Consiglio mediatore che poi conduce ulteriori negoziazioni su nomine e politiche di governo

Nella prima repubblica si formano quattro tipi di governo

1. governi di coalizione organica con assegnazione dei posti ministeriali a tutti i

partiti della maggioranza parlamentare;

2. governi monopartitici o di coalizione con il sostegno esterno di uno o più

partiti, necessari per garantire una vera maggioranza in parlamento;

3. governi di minoranza, cioè governi monopartitici o di coalizione senza una

vera‏maggioranza‏in‏parlamento,‏ma‏in‏grado‏di‏contare‏sull’astensione‏di‏altri‏

partiti;

4. governi per gli affari correnti senza maggioranza in parlamento (e che in

genere‏precedono‏un’elezione).


Formazione e persistenza dei governi: l’evoluzione nella seconda repubblica

• Coalizioni pre-elettorali e più solidi legami con il programma politico della coalizione vincente

• Scelta elettorale del capo di governo (almeno all’inizio della legislatura)

• Maggiore presenza dei leader della coalizione al governo

• Ricorso a un certo numero di tecnici di fiducia del Presidente del Consiglio

• Maggiore persistenza dei governi politici rispetto alla media della prima repubblica


Le riforme del governo (ultimi 25 anni)

1983 (Gov. Craxi) Introduzione informale di un Consiglio di Gabinetto

1988 (Gov. De Mita) Creazione di una struttura di staff presso la Presidenza del consiglio.

1993 (Gov. Ciampi) Riforma della PA e ristrutturazione della funzione pubblica

1993 (Gov. Ciampi) Nuove regole di procedura per il consiglio dei ministri

1997-1999 (Gov. Prodi I) Leggi Bassanini I, II, III deleghe al governo sulla nuova distribuzione delle

funzioni ministeriali. Riforma del bilancio. Riduzione del numero dei

ministeri, semplificazione e riorganizzazione del governo

2001-2002

(Gov. Berlusconi II)

Applicazione con modifiche della legge Bassanini sulla riduzione dei

ministeri:

Definizione delle competenze dei vice-ministri

Decreto sulla struttura della presidenza del consiglio

2006 (Gov. Prodi II) Nuova modifica struttura del gabinetto. Da 14 a 18 ministeri

Difficile processo di cambiamento nell’organizzazione del gabinetto Segnali di personalizzazione e verticalizzazione nella seconda repubblica Tuttavia rallentati dalla frammentazione politica

57

La crescita del personale di governo

20.04.05

18.12.99

22.12.94

24.04.92

11.03.88

27.07.86

07.08.82

19.03.80

16.01.78

03.10.74

26.02.72

17.02.70

15.06.68

05.11.63

19.07.60

19.06.58

30.01.54

29.06.53

12.05.48

100

80

60

40

20

0

sottosegretariviceministriministri

Dopo il significativo calo nella fase di crisi e di governi tecnici, il numero di ministri e sottosegretari è risalito oltre le 100 unità


Il rafforzamento del “centro del governo”

• Un processo comune alle democrazie nella fase storica recente

• Un processo in qualche modo favorito dalla necessità di un rappresentante unitario in sede comunitaria e internazionale (Europeizzazione del governo)

• Primi tentativi: il governo Craxi (1983-1987) e poi la L. 400/1988, che rafforza la Presidenza del Consiglio

• Rafforzamento del Ministero del Tesoro a partire dall’UEM, fino alla creazione del Ministero dell’Economia

• Innovazione politica: il nuovo ruolo del Presidente del Consiglio come ‚leader di coalizione‛


Governare con il parlamento Prima repubblica

• Tradizione di un governo debole, con scarse prospettive di durata

• Programma di governo ‚affidato‛ ai partiti, che si prendevano di fatto la cura

• Tuttavia il governo di partiti si è dimostrato debole proprio sulla coerente applicazione di programmi legislativi

• Spazio per un ampio potere di emendamento parlamentare e giochi (più o meno) consensuali tra governo maggioranza e opposizione parlamentare

• I decreti-legge diventano una porzione significativa della produzione legislativa (venti decreti al mese di media tra 1987 e 1993)

Seconda repubblica • I governi assumono maggiore

rilevanza e ottengono maggiore ascolto dal parlamento (che modifica a vantaggio del governo certi aspetti regolamentari)

• Uso più sistematico della legge delega a partire dagli anni novanta

• Uso di strumenti difensivi: questione di fiducia, maxiemendamenti ecc.

• Strategia di delegificazione e uso dei regolamenti da parte del governo

• Maggiore controllo del governo su dati, informazioni e comunicazione istituzionale


Governo e implementazione delle politiche

• Tra i problemi della prima repubblica veniva sovente indicato la scarsa capacità di controllo sulle politiche da parte dell’esecutivo italiano

• Nella fase recente si è cambiato molto (nuovo modello amministrativo, riforme del processo di bilancio e nuovi mezzi di informazione per i ministri, riforma della dirigenza ecc.). Tuttavia alcuni problemi permangono:

1. struttura del governo ancora farraginosa e, in molte aree di policy,

caratterizzata da dispersione delle competenze

2. la creazione di agenzie funzionali e nuovi modelli di ministero non ha

risolto‏il‏problema‏dell’elefantiasi‏di‏alcuni‏dicasteri

‏dei‏l’attribuzione‏e‏ministeri‏dei‏competenze‏tra‏corrispondenza‏di‏grado‏il‏.3

poteri di controllo tra le commissioni parlamentari rimane imperfetto

4. la propensione dei ministri a intervenire su tutti gli argomenti persiste:

governo collegiale, quasi anarchico


Parlamento e parlamentarismo tra prima e seconda repubblica


63

• Descrivere approfonditamente il parlamentarismo italiano contemporaneo

• Sintetizzare l’evoluzione storica del parlamento, in particolare la fase repubblicana

• Evidenziare i cambiamenti nella prassi e nel quadro normativo dell’ultima fase storica

• Descrivere l’evoluzione della funzione legislativa e del rapporto con il governo

• Descrivere le trasformazioni del personale parlamentare


L’obiettivo finale è quello di individuare il ruolo e i problemi del parlamento della “seconda repubblica”

Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano

L’evoluzione storica del parlamentarismo italiano

• Esperienza pre-unitaria del parlamentarismo sabaudo (1848-1861)

• Prima fase del parlamento liberale (1861-1900)

• Età giolittiana e completamento del parlamentarismo (1900-1919)

• Crisi del parlamentarismo (1921-1924)

• Interruzione del parlamentarismo e regime fascista (1925-1943)

• Inizio del parlamentarismo repubblicano (1948)


Lo sviluppo del Parlamento unitario in Italia 1848 Re Carlo Alberto di Savoia concede la carta costituzionale (Statuto Albertino).

La costituzione istituisce un parlamento bicamerale, con una delle due camere elettiva.

1861 Inizia la prima legislatura dello stato unitario (denominata ottava legislatura costituzionale, continuando la numerazione del parlamento sabaudo).

1882 Un sistema elettorale maggioritario con collegi pluri-nominali sostituisce quello con collegi uni-nominali.

1882 Primo allargamento del corpo elettorale, dal 2.2 % all’ 8.1 % della popolazione.

1892 Tornano i collegi uni-nominali con ballottaggio.

1901 Approvato il regolamento della Camera dei deputati.

1906 Si avvia alla camera la prassi del voto di fiducia inaugurale dei governi.

1913 Prima applicazione del suffragio universale maschile.

1919 Introduzione del sistema elettorale proporzionale.

1920 Introduzione dei gruppi parlamentari e di un nuovo regolamento alla camera.


Il modello di parlamento del 1948

Bicameralismo ridondante

• Poteri equivalenti in entrambe le camere

• Sistemi proporzionali in entrambe le camere

• Articolazioni interne simmetriche

• Armonizzazione nella durata delle legislature

Controllo sull’esecutivo

• Voto di fiducia inaugurale in entrambe le camere

• Mozioni di fiducia in entrambe le camere

• Vari strumenti di controllo senza sanzione

• Scarso controllo dell’agenda legislativa da parte del governo


Funzioni e prerogative del parlamento nella costituzione del 1948 (articoli cost. in parentesi)

• Potere legislativo esercitato dalle due camere (art. 70) • Discussione e deliberazione all’interno di commissioni permanenti (art.72) • Delega legislative al governo (art.76) • Ratifica dei decreti legge varati dall’esecutivo (77) • Dichiarazione di guerra (78) • Ratifica dei trattati internazionali (79) • Approvazione della legge di bilancio annuale (81) • Poteri di inchiesta (82) • Esame delle petizioni popolari (50) • Mozioni di fiducia e di sfiducia (94) • Elezione Presidente della Repubblica (Parlamento in seduta comune) (83) • Elezione di un terzo dei membri del Consiglio superiore della Magistratura

(Parlamento in seduta comune) (104) • Elezione di un terzo dei membri della Corte Costituzionale (Parlamento in seduta

comune) (135) • Messa in stato di accusa dei ministri (Parlamento in seduta comune) (96, modificato

nel 1989) • Onorario dei parlamentari, da decidere per legge (69)


La funzione legislativa del parlamento italiano

• Legge ordinaria (ampia gamma procedurale)

• Ratifica decreti leggi urgenti del governo

• Leggi delega (o deleghe contenute in articoli di leggi ordinarie) al governo


Il processo legislativo ordinario. Schema

69

Proposte legislative Parlamentari, Governo

Consigli regionali, CNEL

Iniziativa Popolare

Presidenza

camera

o senato Commissione

(sede legislativa)

Richiesta di rimessione in Aula

Commissione

(sede referente)

Nessun esito

Esito positivo

Esito positivo

Aula

Nessun esito

Esito positivo

Trasmissione

all’altra camera

Nessun esito

Navetta

parlamentare

Esito positivo (testo identico)

Nessun esito

Presidente della Repubblica

Rinvio alla camera per nuova analisi

Promulgazione

Nessun esito

Nuova

approvazione

Esito positive con modifiche Procedura in sede

referente o legislativa

(come sopra)


Tentativi ‚maggioritari‛ e derive policentriche

• 1948-1953. Fase ‚maggioritaria‛: relativo accentramento nelle mani del governo

• 1953-1963. Declino del centrismo: maggiore consensualismo

• 1963-1976. Centro sinistra. Fase di centralità parlamentare e affermazione del principio di consociativismo

• 1976-1979. Solidarietà nazionale. Massima espansione della centralità parlamentare

• 1979-1992. Fase del pentapartito. Tentativi maggioritari (governi Craxi e De Mita) in larga misura falliti per la resistenza del parlamento


Leggi promulgate, media mensile e origine

Legislatura Leggi Media

mensile

% leggi di iniziativa

governativa

% leggi di

iniziativa parlamentare

I (1948-1953) 2314 37 88.7 11.3

II (1953-1958) 1394 33 74.6 25.4

III (1958-1963) 1781 30 73.0 27.0

IV (1963-1968) 1769 30 66.9 33.1

V (1968-1972) 841 17 74.5 25.5

VI (1972-1976) 1122 23 75.7 24.3

VII (1976-1979) 666 19 85.1 14.9

VIII (1979-1983) 1042 23 72.4 27.6

IX (1983-1987) 789 16 72.0 28.0

X (1987-1992) 1065 19 69.6 30.4

XI (1992-1994) 314 14 74.8 25.2

XII (1994-1996) 295 12 89.2 10.8

XIII (1996-2001) 905 15 76.8 23.2

XIV (2001-2006) 685 11 78.0 22.0

XV (2006-2007)* 59 3.7 86.4 13.6

71

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

I (1

948-5

3)

II (

1953-5

8)

III (1

958-6

3)

IV (

1963-6

8)

V (

1968-7

2)

VI (1

972-7

6)

VII (

1976-7

9)

VIII (1

979-8

3)

IX (

1983-8

7)

X (

1987-9

2)

XI (1

99

2-9

4)

XII (

1994

-96)

XIII (1

996-2

001)

XIV

(2001-2

00

6)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Ddl del governo (media annuale)

Leggi promulgate (scala di sinistra)

Tasso di successo (scala di destra)

Attività legislativa dei governi


Il processo di Bilancio (2007)

• Gennaio. Inizia l’anno finanziario • Febbraio-Marzo. Discussione nel governo sugli obiettivi finanziari dei

ministeri. La Ragioneria Generale dello Stato definisce i ‚bozzoni‛ di spesa per il prossimo esercizio

• Marzo-Aprile. Il governo riceve le stime Ecofin sul piano annuale di stabilità previsto dalle procedure del patto di stabilità e crescita

• Giugno. Il governo inoltra al parlamento il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (Dpef)

• Luglio. Adozione parlamentare del Dpef e presentazione della nota sullo stato della finanza pubblica a legislazione vigente

• Settembre. Discussione nel governo (e con le parti sociali) sulle bozze dei disegni di legge di bilancio e finanziaria.

• Ottobre. Inizio della sessione di bilancio • Novembre. Presentazione in parlamento dei provvedimenti ‚collegati‛ • Dicembre. Fine della sessione di bilancio e approvazione della Legge di

bilancio e Legge Finanziaria


Ruolo e caratteri dei legislatori

• Parlamento come ‚luogo della classe politica‛: dalla fase dei notabili ai professionisti (di partito) della politica

• Modelli molto stabili di selezione e reclutamento durante la I repubblica

• Grandi sommovimenti tra il 1992 e il 1996

• Ritorno del professionismo politico e di molti elementi del reclutamento tradizionale (soprattutto dopo la ricomparsa del proporzionale nel 2006)

• Tuttavia vi sono elementi innovativi nei parlamentari dei nuovi partiti: legami territoriali, minore disciplina, minore centralità del ruolo di parlamentare


Dotazione finanziaria e altri benefit di un parlamentare (2007)

• stipendio (indennità) netto (circa 5.500 € mensili)

• diaria a titolo di soggiorno (4000 € mensili)

• rimborso per spese inerenti al rapporto con gli elettori (4.200 € mensili)

• rimborso forfetario per i viaggi

• altri benefit come l’uso gratuito dei mezzi pubblici

• assegno di fine mandato (liquidazione). Pari all’80% dell’importo mensile

dell’indennità per ogni anno di mandato e si ottiene versando appena il 6,7% dell’indennità stessa

• assegno vitalizio (pensione). Si ottiene versando l’8,6% dell’indennità mensile, ha un importo che varia, a seconda del numero di anni di servizio, dal 25% all’80% dell’indennità stessa


Principali conclusioni del capitolo

• L’influenza del modello ‚consensuale‛ originario, ne fa ancora oggi un caso rilevante di parlamento di trasformazione

• Tentativi reiterati di forzatura in un senso più maggioritario o consensuale: come gran parte dei parlamenti, quello italiano rappresenta un modello ‚ibrido‛

• Richiesta più netta emersa negli anni ’90 verso il modello avversariale

• Risultati controversi. Tuttavia non si devono sottolineare i motivi di cambiamento, legati anche all’evoluzione del sistema partitico (e indirettamente di quello elettorale) e ai rapporti con il core-executive e una serie di altre istituzioni multi-livello


Regioni e governo locale. Un lungo viaggio verso il federalismo?



Evidenziare le tappe principali del percorso che ha portato alla nascita delle regioni e degli enti locali

Descrivere il funzionamento delle regioni durante la Prima Repubblica

Presentare le principali argomentazioni elaborate per spiegare le differenze di rendimento delle varie regioni

Illustrare le riforme che dagli anni 90 hanno trasformato le competenze e il profilo di regioni ed enti locali

Analizzare le conseguenze delle ultime riforme e discutere i temi al centro dell’attuale dibattito politico


Stato unitario e fratture territoriali

• Lo stato italiano nasce con una struttura centralizzata ma con evidenti fratture territoriali

• Le amministrazioni municipali potevano contare su un alto gradi di identificazione da parte dei cittadini

• In sintesi, dalla nascita dello stato unitario all’avvento del fascismo, il sistema politico italiano era ispirato a un’idea unitaria, pur non potendo contare su una comunità politica coesa


Il localismo

• Gli studiosi hanno sottolineato l’esistenza di forti squilibri territoriali che hanno influenzato la costituzione dello stato

• L’attenzione è stata rivolta soprattutto alla questione meridionale

• Per Banfield (1958) il mezzogiorno è stato condizionato dal ‚familismo amorale‛

• Secondo Putnam (1993) il rendimento delle regioni è influenzato dalle tradizioni civiche (capitale sociale)‏


Le autonomie territoriali nella costituzione repubblicana

• La costituzione del 1948 riconosce le autonomie territoriali

e prevede forme di decentramento amministrativo (art. 5) • Il titolo V (artt. 114-133) individua tre livelli di governo sub-

nazionale: i comuni, le province e le regioni

• La costituzione (art. 121) prevede che le regioni abbiano una forma di governo di tipo parlamentare

• 5 regioni a statuto speciale vennero create nei territori più ‚periferici‛


Il dibattito della costituente sulle regioni

• Le attribuzioni delle regioni furono frutto di compromesso tra ‚centralisti‛ e ‛federalisti‛

• La sinistra era riluttante alla devoluzione di troppe funzioni alle regioni, che poteva rappresentare un ostacolo all’azione modernizzatrice ‚del centro‛

• I democristiani erano più federalisti, data la loro avversione per lo stato centrale e la fiducia che riponevano nel principio di ‚sussidiarietà‛


L'attuazione del regionalismo

• Le regioni a statuto ordinario furono attuate solo nel 1970 (l. 108/1968 e l. 281/1970)‏

• Le competenze delle regioni furono specificate da una legge solo nel 1975 (l.382/1975)‏

• Tra il 1975 e il 1978 le regioni a statuto ordinario vennero dotate di risorse umane

• L'azione di queste regioni si è scontrata con due limiti:

– limitata autonomia finanziaria

– la natura solo ‚concorrente‛ del loro potere legislativo


Un sistema consensuale

• Per l'art. 121 della costituzione ogni regione doveva eleggere un consiglio

• Il consiglio doveva accordare la fiducia alla giunta regionale (esecutivo)‏

• La giunta regionale era guidata da un presidente

• Il rapporto tra consiglio e giunta ricordava quello della prima repubblica

– Il consiglio era predominante

– Il presidente della giunta era debole

• Le elezioni regionali diventarono ‚elezioni di secondo ordine‛


Il governo locale dopo il 1990

• Attorno al 1990 si crearono le condizioni per riformare il sistema di governo locale

• Le origini profonde del cambiamento vanno cercate nella maggiore richiesta di autonomia degli enti locali

• La crisi della politica dei primi anni '90 ha aperto una finestra di opportunità per introdurre alcune riforme innovative


La trasformazione del sistema locale

86

1990 Legge di riassetto del governo locale (n.142)‏

1993 Introduzione dell'elezione diretta dei sindaci, dei presidenti di provincia e nuovo

sistema di governo regionale (l.81)‏

1995 Riforma del sistema elettorale regionale

1997/8 Leggi Bassanini (I, II, III)sulla riorganizzazione degli enti locali

2000 Testo unico di coordinamento delle normative sul governo locale (l.265)‏

2001 Riforma del titlo V della costituzione (l.cost. 3/2001)‏

2003 Legge La Loggia di applicazione della riforma costituzionale (l.131)‏


La nuova forma di governo locale

• Comuni e Province assumono una forma di governo chiamata ‚neoparlamentare‛:

– il capo dell'esecutivo è eletto direttamente e contestualmente all'elezione del consiglio

– il capo dell'esecutivo nomina e licenzia gli assessori

– il consiglio può sfiduciare la giunta, ma questo atto determina anche il suo scioglimento (simul stabunt simul cadent)‏

• Anche le regioni hanno visto il rafforzamento dell'esecutivo:

– il Presidente della giunta è eletto direttamente

– il vecchio sistema elettorale fu corretto con un premio di maggioranza collegato alle liste maggioritarie


Le leggi Bassanini (1996-1999)‏

• Le cosiddette leggi Bassanini sono tre decreti delegati che hanno riformato il diritto degli enti locali:

– si è affermato il principio di autonomia decisionale delle autorità locali

– introduzione della valutazione amministrativa

– più responsabilità alla dirigenza

– maggiore mobilità del personale


La riforma costituzionale del 2001

• La riforma del titolo V della costituzione (l. cost. 3/2001) definisce il regionalismo in Italia

• L'art. 117 viene rovesciato nella sua struttura fondamentale: l'articolo elenca le materie su cui lo stato centrale ha potere legislativo esclusivo o concorrente

• L'art. 114 introduce un nuovo livello, le città metropolitane, che in alcune zone dovrebbero sostituire le province (non ancora attuate)‏

• L'art. 119 stabilisce il principio dell'autonomia finanziaria


Quale e quanto federalismo? Gli ultimi sviluppi

• Nella XV legislatura il governo di centro destra ha varato una ulteriore riforma del titolo V, che tuttavia è stata successivamente rigettata dal referendum confermativo ‏(2006)

• Il ‚federalismo‛ appare ancora troppo confuso, sia sulle responsabilità di policy sia per quanto concerne l'autonomia finanziaria

• Il fallimento della riforma del 2005 evidenzia il mancato raggiungimento di un obiettivo già fallito nel 2001: ridurre la complessità degli enti locali


La pubblica amministrazione. Dall'immobilismo alla riforma permanente



• Sintetizzare le tappe che hanno portato allo sviluppo della pubblica amministrazione (PA) italiana

• Analizzare la configurazione attuale della PA

– Il suo assetto amministrativo

– I modelli di carriera dei burocrati

– Le relazioni tra questi e i politici

• Illustrare i tentativi di riforma della PA e le prospettive di cambiamento nel medio periodo


Il carattere originario della PA italiana

• I tratti fondamentali della PA italiana derivano dall'amministrazione del regno di Sardegna

• Modello continentale-napoleonico – Sistema strutturato di ministeri, preferiti alla pluralità

di agenzie e dipartimenti

– Modello verticale di relazioni tra vertici politici (ministri) e vertici amministrativi (segretario generale)‏


La crescita della PA nell'Italia liberale

94

1861 Lo stato italiano eredita la struttura amministrativa del regno di Sardegna 1887/8 Riforme Crispi. Il governo può mutare la struttura dei ministeri 1889 Nasce il ministero delle “Poste e Telegrafi” 1911 Nascono i ministeri per le Colonie e per i Trasporti 1917 Creazione dei ministeri di Agricoltura e per l'Industria, commercio e lavoro

Nel 1910 la PA aveva triplicato il numero dei dipendenti rispetto a venti anni prima


La PA nel periodo fascista

• Obiettivi: centralizzare e rafforzare la PA

• Tre parole chiave: dirigismo, interventismo e assistenzialismo

• I maggiori programmi: – creazione dei provveditorati e standardizzazione dei

programmi scolastici (riforma Gentile)‏

– creazione di Imi e Iri

– introduzione di un sistema di assistenza e previdenza sociale

• Alla fine del ventennio la PA contava su 1.500.000 dipendenti


La crescita della PA dopo il 1945

• Crescita dei ministeri (19 alla metà degli anni ‏(50'

• Espansione delle partecipazioni statali e dell'intervento pubblico nell'economia – Eni, Ina-Casa, Cassa per il mezzogiorno, Monopoli di Stato, Poste,

Anas, FS

– A metà degli anni '70 le aziende pubbliche davano lavoro a 700.000 persone

• Negli anni '80 i dipendenti ‚ministeriali‛ superavano i 2.000.000


Le caratteristiche della PA italiana

• La grande crescita dei dipendenti si è verificata anche in altre democrazie avanzate, ma la burocrazia italiana si è distinta per alcuni aspetti:

– il modello di carriera dei burocrati era basato esclusivamente sull'anzianità

– i dipendenti erano prevalentemente meridionali

– i vertici erano composti prevalentemente da giuristi (mancanza di altre competenze) e da uomini

– la burocrazia denunciava una produttività decrescente nel tempo


Le interpretazioni

• Due modelli di interazione tra gruppi di interesse, politici e PA italiana (La Palombara 1966): – clientela – parentela

• Spartizione partitica dei vertici amministrativi (Amato 1976)‏

• Macchina statale come ‚equilibratore sociale‛ • Macchina senza testa e senza corpo (Cassese

‏(2002


Il lungo processo di riforma

99

1990 L. 142 di riforma del governo locale e l.241 sulla trasparenza degli atti 1993 D.lgs. 29 sulla privatizzazione del pubblico impiego e la riorganizzazione dei servizi 1997 L.127 introduce l'autocertificazione e la semplificazione degli atti amministrativi 1999 L. 50 introduce una prima semplificazione amministrativa 2001 D.lgs. 165: testo unico sul pubblico impiego 2002 L.145: disposizioni sulla dirigenza statale


Aree delle riforme

• Struttura dell'amministrazione – Riforma Bassanini e privatizzazioni

• Funzioni e procedure amministrative – New public management (ma rimangono ministeri organizzati in

forme tradizionali)‏

• Controlli amministrativi – Introduzione del controllo amministrativo

• Processo di bilancio – Dal modello incrementale al modello ‚a base zero‛

• Pubblico impiego – Maggiore flessibilità degli organici


Il ruolo dei nuovi manager pubblici

• La scarsa responsabilizzazione dei dirigenti è stata un tradizionale limite della PA italiana

• L.29/1993: tentativo di trasformare i dirigenti in un corpo di manager (obiettivi, salari flessibili)‏

• Alcuni cambiamenti: compaiono gli high flyers, dirigenti che passano da un settore all'altro, e i manager esterni alla PA

• Mobilità, flessibilità e salari legati agli obiettivi rimangono solo sulla carta (resistenze sindacali)‏


Crescita delle istituzioni regolative

102

1990 Autorità garante della concorrenza e del mercato 1995 Autorità per l'energia elettrica e il gas 1996 Garante per la protezione dei dati personali 1997 Autorità per le garanzie delle comunicazioni 2006 Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture

La ‚riforma permanente‛: un bilancio

• Scarsa fiducia dell'opinione pubblica

• Scarsa mobilità delle carriere burocratiche

• Resistenza all'implementazione delle riforme

• Privatizzazioni

• Autorità regolative

• Devoluzione locale

103

CONTINUITÀ CAMBIAMENTO

I processi di riforma non hanno ancora dispiegato tutti i loro effetti


Le istituzioni dello stato di diritto. Poteri neutrali e conflitto con la politica


• Presentare le principali istituzioni del sistema giurisdizionale italiano

• Descrivere le loro articolazioni interne

• Ripercorrere la loro evoluzione nel corso degli anni

• Illustrare il rapporto tra le varie istituzioni giurisdizionali e il potere politico

105



Politica e magistratura prima del 1948

• Nello stato liberale la magistratura, specialmente i pubblici ministeri, era dipendente dall'esecutivo

• Prima dell'avvento del fascismo inizia il processo di professionalizzazione dei magistrati e aumenta l'indipendenza (nasce il Csm)

• ‏

• Il regime fascista interrompe questo processo e cerca di ‚fascistizzare‛ la magistratura, pur non riuscendoci fino in fondo (per la repressione politica viene creato un tribunale speciale)‏


La carta dei diritti nella costituzione del 1948

• Lo Statuto Albertino non dava grande rilievo ai diritti individuali

• La costituzione repubblicana è ‚rigida‛: la maggioranza semplice non è sufficiente a cambiarla. I suoi contenuti hanno quindi una dignità maggiore rispetto alla legge ordinaria

• I diritti civili, politici ed economici sono enunciati nella prima parte della costituzione

• Prevista una Corte costituzionale

• Assicurata l'indipendenza del potere giudiziario

107

I principi e gli equilibri della costituzione sono teorici Emergono problemi di interpretazione dei dettami e di implementazione delle norme

Corte costituzionale e Consiglio Superiore della Magistratura applicati solo negli anni ’50

Progressiva propensione della magistratura ad applicare i diritti sanciti dalla carta

senza tenere conto dei punti di vista delle elite politiche e economiche


La Corte costituzionale: composizione e poteri

• La Corte è composta da 15 membri: 5 nominati dal capo dello stato, 5 dal parlamento e 5 magistrati di grado elevato.

• Il mandato dei giudici costituzionali è di 9 anni

• La Corte costituzionale ha i seguenti poteri

– giudizio di costituzionalità sulle leggi

– giudizio in caso di conflitto tra poteri dello stato

– giudice in caso di messa in stato d'accusa del capo dello stato

– decide l'ammissibilità dei referendum


• La Corte costituzionale viene istituita solo nel 1956

• Il clima politico dell’epoca era segnato da una dura contrapposizione con la sinistra. La Dc non riteneva più che la Corte fosse una priorità

• Una volta entrata in funzione, la Corte costituzionale ha costantemente aumentato la sua attività, soprattutto nel giudizio di costituzionalità delle leggi

109

La Corte costituzionale: funzionalità


Il sistema giudiziario nella costituzione

• Tre le importanti novità nell’assetto repubblicano:

– la pubblica accusa diventa parte dell'ordine giudiziario

– il potere giudiziario diventa autonomo dall'esecutivo

– si crea un organo costituzionale al fine di garantire l'autonomia e l'autogoverno della magistratura: nasce il Consiglio Superiore della Magistratura (Csm)‏

• Confermati i tre corpi giudiziari separati: ordinario, amministrativo e contabile


I principali uffici giudiziari

111

La Corte di Cassazione è un giudice di legittimità, non di merito: non decide sulla sostanza di un caso, ma sulla correttezza della sentenza di un giudice di livello inferiore.


Reclutamento e carriera dei magistrati

• Il reclutamento dei magistrati avviene tramite un concorso molto selettivo

• I meccanismi che regolano la struttura di carriera hanno subito alcune modifiche:

– inizialmente i magistrati avanzavano tramite un sistema di esami e valutazioni interne

– dalla fine degli anni '60 la progressione di carriera è legata solo all'anzianità

• Il Csm decide l'attribuzione delle posizioni in base a valutazioni comparative (ma orientate politicamente)‏


Consiglio superiore della magistratura


Csm: funzioni e sviluppo

• È stato creato per regolare e disciplinare il potere giudiziario

• Al ministro della Giustizia resta il potere di promuovere l'azione disciplinare

• Con lo sviluppo dell'Associazione nazionale magistrati (Anm), il Csm ha introdotto nei suoi lavori una logica politica

• Nell'Anm esistono movimenti di destra, sinistra e centro


Il potere giudiziario e il conflitto politico

• Il fenomeno di Mani pulite (1992) rappresenta il più grande caso di conflitto tra potere giudiziario e politico

• Le inchieste dei magistrati non sono state l'unica causa che ha portato al crollo della Prima repubblica, ma sono servite da detonatore

• Dopo il 1992 i magistrati sono più volte entrati nel campo politico con prese di posizione pubbliche o direttamente

• I processi a carico di Silvio Berlusconi hanno scatenato una ‚guerra giudiziaria‛


Le recenti riforme giudiziarie

• Riforma del centro-destra (l.150/2005)‏

– Separazione della carriere per pubblici ministeri e giudici

– Carriera regolata da valutazioni ed esami

– Più poteri di sanzione al ministro della Giustizia

• Contro-riforma del centro-sinistra (l.111/2007)‏

– Mitigazione della separazione delle carriere

– Mitigazione dei poteri di sanzione del ministro di Giustizia


Alla ricerca di un equilibrio

• Elementi positivi emersi con la transizione

– L'azione della magistratura ha protetto i diritti costituzionalmente garantiti

– La Corte costituzionale gode di grande prestigio

• Elementi critici

– I processi rimangono molto lunghi

– La comunanza di carriere tra giudici e PM mette la difesa in situazione di debolezza

– L'indipendenza dei PM li ha sottratti a ogni responsabilità


Il cambiamento del sistema politico italiano. Le interpretazioni


119

• Illustrare il cambiamento del sistema politico italiano alla luce dei contributi della scienza politica

• Valutare la significatività delle riforme istituzionali e illustrare alcuni problemi ancora aperti

• Analizzare il rendimento democratico del sistema politico italiano e valutare l'impatto come questo è cambiato dagli anni '90 a oggi

119



Segni contraddittori del cambiamento

• I movimenti di protesta e rinnovamento che hanno caratterizzato gli anni '90 non hanno prodotto una maggiore partecipazione politica

• Nonostante il loro livello di istruzione, i giovani non sono particolarmente interessati alla politica

• Le fratture sociali hanno perso importanza, ma rimangono decisive le fratture territoriali


Una democrazia del pubblico: come le altre?

• Personalizzazione della politica: la capacità comunicativa dei leader diventa decisiva

• Campagna elettorale permanente

• Nel periodo successivo alle elezioni, i governi godono di un periodo di popolarità (luna di miele), nel quale possono affrontare le riforme più difficili

121

In questo contesto pesa l'incapacità di regolare i rapporti tra media e politica


La popolarità dei governi italiani


La fiducia nelle istituzioni (2004)‏

Poca fiducia

• I partiti (20%)‏

• Confindustria (32,4%)‏

• I sindacati (34%)‏

Molta fiducia

• Forze di polizia (83%)‏

• Il Presidente della repubblica ‏(79,6%)

• Le Forze armate (77,2%)‏

123

Gli attori del circuito rappresentativo non godono della fiducia degli italiani


Tra cambiamento e resistenze

• Da anni l'Italia è sospesa tra forze che spingono per un rinnovamento e difensori dello status quo

• Alcune riforme, che trovano ampio consenso nell'opinione pubblica, sembrano prioritarie:

– fine del bicameralismo ridondante

– riforma del processo di bilancio

– nuova legge elettorale

– riforma dei regolamenti parlamentari


I motori del cambiamento

Fattori endogeni

• Rapporto tra politica e magistratura

• Relazioni tra stato centrali e regioni

Fattori esogeni

• Nuovo ordine internazionale

• Europeizzazione

125

Questi fattori, tuttora all'opera, non hanno innescato sconvolgimenti rivoluzionari,

ma piuttosto molteplici cambiamenti incrementali


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