proceso de accion popular-tito puca

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Artculo 200 , INC. 5)

Proceso de accin popular

Son garantas constitucionales:(...)5. La accin popular, que procede, por infraccin de la Cons-

titucin y de la ley, contra los reglamentos, normas admi-nistrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.

(...).

CONCORDANCIAS:

C.: arts. 3, 43, 51, 74, 103, 106, 138; C.P.Ct.: arts. I a IX, 75 a 97, 117 al 121, 1a, 3 y 4 DF; L.O.T.C.; L.O.D.P.: art. 9 inc. 2); L.O.P.J.: arts. 14, 42 inc. a), 27 y 28 DFT; Ley 25397: art. 12; Ley 27972: art. 52 inc. 2); Ley 29497: art. 3 inc. 1); R.Adm. 095-2004-P-TC; C.A.D.H.; D.U.D.H.: arts. 3, 8; P.I.D.C.P.

Yolanda Soledad Tito Puca

I. IntroduccinEl proceso de accin popular ha sido llamado la Cenicienta de los procesos

constitucionales(1) por su uso poco frecuente y su escaso estudio por parte de los auto-res. Como veremos, esto respondera a que la jurisprudencia que se emite es escasa, pero adems a que es de difcil acceso; ello, no obstante la relevancia de un proceso que pue-de ser utilizado por cualquier persona para la defensa del orden constitucional y democr-tico, en un mbito que nos involucra a todos, tanto o incluso ms que las leyes mismas: las normas infralegales. Esas con las que los ciudadanos de a pie tratamos todos los das, como son los reglamentos, las normas administrativas o las resoluciones de carcter ge-neral; las que finalmente, ms veces que una norma legal, nos enfrentan a la Administra-cin, es decir, a la ms cotidiana de las realidades.

Acceder a las sentencias de accin popular nos llevar, sin mayor opcin, a recorrer por tomos y tomos de sentencias publicadas, confundidas entre los otros procesos consti-tucionales, lo cual puede estar relacionado con el poco inters de los especialistas por ana-lizarlas. Al respecto, consideramos que sera ptimo contar con un sistema de difusin si-milar al del Tribunal Constitucional, de modo que el Poder Judicial nos permita conocer de las sentencias de accin popular dado su carcter vinculante y los efectos generales que posee en su portal web.

(1) MORN URBINA, Juan Carlos. Aportes para el estudio del nuevo rgimen de la accin popular en el Cdigo Procesal Constitucional. En: El Derecho Procesal Constitucional peruano. Tomo II, Grijley, Lima, 2005, p. 1092.

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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeSART. 200, INC. 5)

Este artculo pretende llenar el vaco respecto al tratamiento del tema e incluso acer-carnos un poco a lo dicho por los tribunales, incluyendo, finalmente, una propuesta para que el proceso sea conocido por el Tribunal Constitucional y ya no por el Poder Judicial. En efecto, hemos anotado las razones que nos convocan a apostar por la modificacin de la competencia de la accin popular hacia el Tribunal Constitucional pues, a pesar de su rezago, se trata un proceso constitucional de relevancia innegable, toda vez que pro-cura la defensa del orden constitucional y democrtico.

II. Aspectos generales

1. ObjetivoConforme seala el artculo 200.5 de la Constitucin, la accin popular procede por

infraccin de la Norma Fundamental y de la ley, contra los reglamentos, normas adminis-trativas y resoluciones, as como los decretos de carcter general, cuyo trmite se regula en los artculos 75 al 97 del Cdigo Procesal Constitucional.

La pretensin de un proceso de accin popular estar dirigida a expulsar del ordena-miento jurdico en todo o en parte una norma subsidiaria a la ley (reglamento, norma administrativa o resolucin de carcter general) que atente contra preceptos constitucio-nales o legales de modo directo o indirecto.

2. FinalidadEl proceso constitucional de accin popular tiene como finalidad la defensa de la Cons-

titucin frente a una norma subsidiaria a la ley que en todo o en parte atente contra pre-ceptos constitucionales o legales de modo directo o indirecto; la pretensin de dicho pro-ceso debe estar dirigida a la expulsin de dicha norma o parte de ella del sistema jurdico.

3. Base legalRespecto a las normas que sustentan este proceso constitucional, en primer lugar, debe-

mos referirnos al artculo 200.5 de la Constitucin, que indica que la accin popular procede por infraccin de la Constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas administrati-vas y resoluciones, as como los decretos de carcter general. El trmite y procedimien-to de este proceso se regula en los artculos 75 al 97 del Cdigo Procesal Constitucional.

Dentro de esta regulacin normativa es posible incluir al Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial aprobado por Decreto Supremo N 017-93-JUS, art-culos 14 (supremaca de la norma constitucional y control difuso de la Constitucin.), 35.5 (la Sala Constitucional y Social conoce de la apelacin prevista en el artculo 93 del Cdi-go Procesal Constitucional), 42.a (las salas laborales de las cortes superiores tienen com-petencia, en primera instancia, para conocer el proceso de accin popular en materia la-boral); y, la 27 disposicin final y transitoria, inciso 1.d (a partir del ao judicial de 1994, en la Corte Superior de Lima, existir una Sala Especializada en lo Constitucional y Con-tencioso-Administrativo que conocer de los procesos promovidos por accin popular); y,

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De LAS gARANTAS CONSTITUCIONALeS ART. 200, INC. 5)

28 disposicin final y transitoria, inciso 1.c (a partir del ao judicial de 1994, en la Corte Suprema existir una Sala Especializada en lo Contencioso-Administrativo que conocer en ltima instancia de los procesos promovidos por accin popular).

Finalmente, en el mbito internacional, podemos mencionar a la Convencin Ame-ricana sobre Derechos Humanos, artculo 25 (proteccin judicial); a la Declaracin Uni-versal de Derechos Humanos, artculo 8 (derecho a un recurso efectivo); y, al Pacto In-ternacional de Derechos Civiles y Polticos, artculo 2.3 (garanta de recurso efectivo).

III. Presupuestos procesales

1. Legitimidad para obrar activaLa legitimidad para incoar la demanda de accin popular es abierta y amplia, ya que con-

forme con el artculo 84 del Cdigo Procesal Constitucional, la demanda puede ser presenta-da por cualquier persona. Esto representa una gran diferencia frente a su par, el proceso de in-constitucionalidad, en el que solo pueden interponer la demanda una lista reducida de personas facultadas por el artculo 203 de la Constitucin.

Es decir, en este proceso no cabr ningn tipo de cuestionamiento a la titularidad y la legitimidad para obrar del demandante. En efecto, para interponer una demanda de ac-cin popular no hay necesidad de un inters directo, permitiendo a cualquier persona pro-curar la tutela de la jerarqua normativa de la Constitucin y las leyes(2). Inclusive, se ha sealado que la legitimidad viene dada en tanto el demandante es miembro de una colec-tividad ejerciendo control ciudadano(3).

No obstante lo dicho, es posible encontrar casos en los cuales los demandados cues-tionan la legitimidad para obrar activa, pedidos que son rechazados por el Colegiado que resuelve. As, por ejemplo, en el caso de accin popular del Exp. N 827-2002-AP(4), se present una excepcin de representacin insuficiente del demandante, ante ello, la Sala resolvi que la excepcin planteada devino en improcedente pues, de conformidad con el inciso 1 del artculo 4 de la Ley N 24968, Ley Procesal de la Accin Popular (vigen-te a esa fecha), la demanda puede ser formulada por todo ciudadano peruano en ejercicio pleno de sus derechos.

(2) Vide LANDA ARROYO, Csar. Teora del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 150; HUERTA GUERRERO, Luis. Proceso de accin popular. En: La Constitucin comentada. Anlisis artculo por artculo. Tomo II, Gaceta Jurdica, Lima, 2004, pp. 1101-1102; y, ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Cdigo Procesal Constitucional: proceso contencioso-administrativo y derechos del administrado. Palestra, Lima, 2004, p. 95.

(3) Exp. N 2031-2010-Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente. Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano el 27 de enero de 2012.

(4) Resolucin de la Sala Laboral de Lima, conformada por los magistrados Torres Vega, Toledo Toribio y Nu Bobbio, resuelto con fecha 24 de setiembre de 2003.

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La llegada del Cdigo Procesal Constitucional no vari tal criterio; as, en el Exp. N 807-2006-Lima(5), la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema seal:

Que, la naturaleza jurdica de la accin popular, es la de ser una accin de control constitucional de orden abstracto, equiparable a la accin de inconstitucionalidad, distinguindose de aquella en cuanto a su objeto y foro; por ende, dicho control es de orden objetivo pues resulta irrelevante el derecho particular afectado del actor, al no ser necesaria la relacin o nexo de causalidad entre el hecho denunciado y el derecho afectado, pues cualquiera se encuentra facultado para interponerla, dada la legitimacin abierta que la caracteriza, tal como se encuentra prevista en el artculo 84 del Cdigo Procesal Constitucional; en tal sentido, para accionar no hay necesidad de un inters directo, por cuanto lo tutelable es la legalidad y constitucionalidad del sistema normativo [sic].

En el mismo sentido, en el Exp. N 2031-2010-Lima(6), la Sala Permanente tambin refiri que:

El proceso constitucional de accin popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. Es decir, a travs de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defienda un inters que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una deter-minada colectividad. En otros trminos, el proceso constitucional de accin popular est pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administracin Pblica y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia puede vulnerar las leyes y la Constitucin.

2. Legitimidad para obrar pasivaLa demanda de accin popular debe dirigirse contra el rgano emisor de la norma ob-

jeto del proceso. Si dicha norma fue expedida con participacin de ms de un rgano emi-sor, se demandar al de mayor jerarqua. Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico la demanda se dirige al primero que suscribe el texto normativo.

En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo se debe demandar al ministro que la refrenda, y si fuesen varios al que haya firmado en primer trmino.

Conforme a las normas que regulan la defensa judicial del Estado(7), el procurador p-blico ejerce la representacin y defensa en los procesos del sector al que pertenece o de la

(5) Resuelto por la Sala de Derecho Constitucional de la Corte Suprema. Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de noviembre de 2006.

(6) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano el 27 de enero de 2012.(7) El Consejo de Defensa Judicial del Estado fue creado mediante Decreto Ley N 17537, es el rgano del

Ministerio de Justicia encargado de coordinar las actividades de los procuradores pblicos.

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entidad dependiente de dicho sector; siendo as, el artculo 7 del Cdigo Procesal Cons-titucional seala que la defensa del Estado o de cualquier funcionario o servidor pblico la asume el procurador pblico que corresponda, por ello es necesario que este tambin deba ser emplazado con la demanda; asimismo, la defensa puede estar a cargo del repre-sentante legal que el funcionario o servidor designe, sin perjuicio de que los funcionarios demandados puedan intervenir por propio derecho; sin embargo, tngase en cuenta que la no participacin de cualesquiera de ellos no invalida ni paraliza el procedimiento. Para el caso de las acciones populares, la defensa de las normas del Poder Ejecutivo est a cargo de la Procuradura Pblica Especializada en Materia Constitucional, que ha asumido el li-tigio de los procesos de inconstitucionalidad, competencial y de accin popular.

3. CompetenciaLa llegada del vigente Cdigo Procesal Constitucional no afect el rgimen anterior

sobre la competencia por la que el conocimiento de las demandas de accin popular se ventilan de forma exclusiva en el Poder Judicial. As, el artculo 85 del Cdigo Procesal Constitucional seala cules son las reglas de competencia para conocer la demanda de accin popular.

- Cuando la norma impugnada es de carcter regional o local es competente la Sala de turno que corresponda, por razn de la materia, de la Corte Superior del distrito judicial al que pertenece el rgano emisor de la norma cuestionada.

- Cuando las normas son dictadas por el Gobierno central es competente la sala de la Corte Superior de Lima que corresponda por razn de la materia.

Ms adelante abordaremos nuestra propuesta de modificar la competencia hacia el Tri-bunal Constitucional, de modo que conozca de los procesos de accin popular.

IV. Presupuestos materiales

1. Normas sujetas a controlLa demanda de accin popular procede respecto de normas de menor jerarqua expe-

didas por cualquier autoridad del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y de-ms personas de Derecho Pblico.

El artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional nos seala cules son las normas infralegales que ante una infraccin a la jerarqua normativa de la Constitucin y las le-yes pueden cuestionarse mediante el proceso de accin popular:

Reglamentos: son el conjunto de reglas que rigen una actividad, el cual es emitido en virtud de la facultad reglamentaria confiada al Poder Ejecutivo en sus diferentes niveles y jerarquas (Gobierno central, gobiernos regionales y locales). El reglamento es la nor-ma infralegal que viabiliza los mandatos de las leyes materiales, llenando de contenido

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a conceptos contemplados de modo genrico en la ley material. El reglamento nos dice cmo hacer lo que manda la ley.

Normas administrativas: se trata de reglas o criterios que rigen las relaciones jur-dicas dentro de la Administracin Pblica.

Resoluciones de carcter general: son actos o decisiones emitidas por la autoridad administrativa en el ejercicio de sus funciones.

En relacin con las normas objeto de control por este proceso constitucional, Morn Urbina considera que al contrario de lo indicado en el mencionado Cdigo, que se preocu-pa para hacer una lista taxativa en todos los casos estamos frente a un solo fenmeno: el reglamento. Fundamenta su posicin sealando que no existen normas administrativas ni resoluciones de carcter general que no sean reglamentarias, ni tampoco existen nor-mas administrativas que puedan ser singulares, pues son, por antonomasia, generales(8).

Aclarando tambin este aspecto, Espinosa-Saldaa considera que, por constatacin con la realidad (y no por coherencia conceptual), la alusin del Cdigo Procesal Consti-tucional a las resoluciones en realidad se refiere a los decretos, pues estos son disposicio-nes de carcter general, mientras que las resoluciones son preceptos con efectos indivi-duales o, por lo menos, individualizables(9).

De otro lado, recordemos que con la derogada Ley Procesal de la Accin Popular (art. 5 de la Ley N 24968) era posible interponer demanda de accin popular contra normas infralegales que haban sido formalmente aprobadas (entindase, aprobadas por el Pleno del Congreso y enviadas para la autgrafa del Presidente de la Repblica), pero que an no eran publicadas oficialmente(10). Ello era posible siempre que del conocimiento extraofi-cial de estas se hubiera podido prever que lesionan o amenazan con lesionar el orden cons-titucional y/o legal o contravengan el principio de jerarqua normativa.

Y aunque tal posibilidad ya no sea posible ahora, ni existan supuestos de control cons-titucional a priori, las personas interesadas s pueden formular comentarios sobre proyec-tos normativos. En efecto, en virtud del Decreto Supremo N 001-2009-JUS (que aprueba el Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad de proyectos norma-tivos y difusin de normas legales de carcter general, publicado el 15/01/2009), exis-te la obligacin de difundir los proyectos de normas de carcter general; as, en el artcu-lo 14 del mencionado reglamento se seala que las entidades pblicas deben disponer la publicacin de estos proyectos en el plazo de treinta das anteriores de la fecha prevista para su entrada en vigencia.

(8) MORN URBINA, Juan Carlos. Aportes para el estudio del nuevo rgimen de la accin popular en el Cdigo Procesal Constitucional. Ob. cit., p. 1095.

(9) ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Cdigo Procesal Constitucional: proceso contencioso-administrativo y derechos del administrado. Palestra, Lima, 2004, p. 87.

(10) En esos casos, si se subsanaba lo contenido en la norma antes de publicarla, se dejaba sin efecto la demanda de accin popular interpuesta.

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Finalmente, respecto al tema de las normas sujetas a control, no podemos dejar de rese-ar el curioso caso del Exp. N 1537-2010-Lima(11). Ocurre que es materia de grado la sen-tencia(12) de la Segunda Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el extremo que declara fundada la demanda de accin popular interpuesta por un sindicato contra la Direccin General de Aeronutica Civil del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Increblemente, el efecto de la sentencia de primera instancia era declarar inaplicable un oficio, decretndose adems que la decisin tena efectos retroactivos desde la fecha de la expedicin, con costos. Es as que, en la decisin de segunda instancia, la Sala Suprema aclara que el mencionado oficio no ostenta la calidad de norma de carcter general, por lo que no es pasible de ser cuestionado a travs del proceso de constitucional de accin po-pular; reformando la decisin y declarando improcedente la demanda.

2. Tipologa de las infraccionesSiguiendo lo sealado en el artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional y resean-

do la jurisprudencia del Tribunal Constitucional contenida en la STC Exps. Ns 00020-2005-PI/TC y 00021-2005-PI/TC (acumulados) (ff. jj. 21-29), los supuestos de vicio que ameritan el control constitucional y legal de las normas infralegales pueden ser: directo o indirecto, de carcter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo.

Es decir, se trata de un proceso cuya finalidad es la defensa de la jerarqua normativa de la Constitucin y las leyes, aunque ello no resulte bice para que el juez constitucional verifique si las normas cuestionadas por inconstitucionales generan afectaciones concre-tas a los derechos fundamentales, pues el proceso de accin popular tambin posee (como el proceso de inconstitucionalidad) la vocacin subjetiva de preservar los derechos fun-damentales de las personas(13).

2.1. Infracciones por la forma o por el fondo

a) Infraccin por la formaSegn se ha desarrollado jurisprudencialmente, una infraccin formal se configura

en tres supuestos:

- Cuando se produce un quebrantamiento del procedimiento previsto para la emisin de la norma, es decir, que no han respetado las reglas estableci-das para su produccin.

Este sera el caso de un edicto dado por un concejo distrital, que no es ratificado por el provincial; o de un decreto supremo expedido sin el voto del Consejo de Ministros cuan-do as lo exige la ley.

(11) Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema. Resolucin de fecha 16 de setiembre de 2010.

(12) Sentencia de fecha 30 de diciembre de 2009.(13) Cfr. STC Exps. Ns 00020-2005-PI/TC y 00021-2005-PI/TC (acumulados), ff. jj. 16-18.

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Un caso importante fue la demanda de accin popular(14) interpuesta en contra del Re-glamento del Decreto Legislativo del Notariado (Decreto Legislativo N 1049). Se solici-t que se declare inconstitucional en su totalidad el Decreto Supremo N 003-2009-JUS, de fecha 4 de marzo de 2009, que aprueba el mencionado reglamento y de forma acumu-lada se denuncia la inconstitucionalidad e ilegalidad de la modificatoria del artculo 8 del mismo reglamento.

La sentencia fue emitida por la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima con fecha 30 de noviembre de 2009 y notificada a las partes el 22 de abril de 2010. El Decreto Supremo N 003-2009-JUS, que se cuestiona por la forma, consta de tres artculos.

En el artculo 1 se tuvo por aprobado el Reglamento del Decreto Legislativo del Nota-riado, sealndose que su texto est compuesto de setenta y ocho artculos y cinco disposi-ciones complementarias, transitorias y finales. Asimismo, en el artculo 2 se indic que el reglamento regir a partir del da siguiente de la publicacin de este decreto supremo en El Peruano, pero que el texto reglamentario ser publicado en el portal web del Ministerio de Justicia. Es decir, no se incluyeron en la publicacin oficial los artculos que componen el reglamento, sino solo el decreto supremo que lo aprueba. La Sala fundamenta su decisin en la definicin de decreto supremo contenida en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo(15).

En ese sentido, en el caso narrado, la Sala Civil estima que el texto del Reglamento del Notariado (sus setenta y ocho artculos y cinco disposiciones complementarias, tran-sitorias y finales) no puede ser considerado como un simple anexo, ya que solo pueden considerarse as a los textos sin contenido normativo, que acompaan, explicitan, grafi-can o sustentan los enunciados de los decretos supremos. As, cuando se trate de normas

(14) La segunda pretensin est dirigida a expulsar del ordenamiento jurdico el Decreto Supremo N 005-2009-JUS, de fecha 18 de marzo de 2009, que modifica el artculo 8 del Reglamento en cuestin. Y si bien la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de la Repblica declara fundada la demanda con relacin al reglamento, extraamente declara infundada la segunda pretensin. Decimos esto pues, si bien es cierto no hay colisin con la norma legal que le sirve de parmetro (art. 5 del Decreto Legislativo del Notariado) no entendemos por qu la Sala no admite sacarla del ordenamiento jurdico por conexidad. Acaso es posible dejar vigente solo el artculo 8 y, a la vez, declarar la inconstitucionalidad e ilegalidad de todo lo dems que contiene un reglamento ilegal por la forma? En ese caso, la sentencia en anlisis retira del ordenamiento jurdico los setenta y siete artculos y las cinco disposiciones complementarias, transitorias y finales del Reglamento del Notariado, a excepcin del artculo 8 que regula el nmero y localizacin de plazas.

En atencin a lo indicado tambin debi declararse fundada esta segunda pretensin, toda vez que el artculo 78 del Cdigo Procesal Constitucional seala que debe declararse la inconstitucionalidad o la ilegalidad de una norma que por conexin o consecuencia se encuentre vinculada a la norma impugnada, incluso cuando ello no forme parte del petitorio.

(15) Artculo 11.3.- Facultad normativa del Presidente de la Repblica Corresponde al Presidente de la Repblica dictar los siguientes dispositivos: Decretos Supremos.- Son normas de carcter general que reglamentan normas con rango de ley o regulan

la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional. Pueden requerir o no el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, segn lo disponga la ley. Son rubricados por el Presidente de la Repblica y refrendados por uno o ms ministros a cuyo mbito de competencia correspondan.

Los decretos supremos entran en vigencia al da siguiente de su publicacin en el diario oficial, salvo disposicin contraria del mismo, que postergue su vigencia en todo o en parte.

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reglamentarias de carcter general (conforme con la definicin de decreto supremo) nece-sariamente deben ser publicadas en el Diario Oficial (f. j. 3).

Durante el trmite de la elevacin en consulta a la Corte Suprema, el 23 de julio de 2010 se public el Decreto Supremo N 010-2010-JUS, que aprueba un Texto nico Or-denado del Reglamento del Decreto Legislativo del Notariado, documento que remplaza al reglamento cuestionado por accin popular. As, finalmente s se cumpli con la forma-lidad de publicar el texto ntegro de la norma infralegal en el Diario Oficial.

- Cuando ha regulado una materia reservada para otro tipo de norma u otra especfica fuente formal del Derecho

As resolvi la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Supre-ma de la Repblica en el Exp. N 2102-2006-Arequipa, al declarar ilegal un decreto de al-calda que estableca sanciones pecuniarias y no pecuniarias, en tanto ello excede y transgre-de su objeto; pues, si bien es cierto que las municipalidades estn facultadas para imponer ese tipo de sanciones, solo corresponde hacerlo mediante una ordenanza municipal (norma con rango de ley) conforme con el artculo 46 de la Ley Orgnica de Municipalidades(16).

- Cuando ha sido expedida por un rgano constitucional o legalmente incompetente

Por ejemplo, un decreto de alcalda aprobado por quien carece jurdicamente de la con-dicin de alcalde, al haberse declarado su vacancia por el Jurado Nacional de Elecciones.

b) Infraccin por el fondoLa infraccin por el fondo se produce cuando la norma cuestionada contraviene dere-

chos, principios, normas o valores reconocidos por la Constitucin o por la ley, o con rele-vancia constitucional o legal. Es decir, cuando resulta atentatoria no de las normas proce-dimentales o del iter de expedicin de la norma infralegal, sino de las normas sustanciales reconocidas en la Constitucin y/o la ley.

2.2. Infracciones parciales o totalesLa totalidad o parcialidad de las infracciones constitucionales no se encuentra referi-

da a un quntum de la fuente afectada (la Constitucin o la ley), sino de la fuente lesiva (reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter general). Por ello, se de-ber analizar el contenido dispositivo y el contenido normativo para ver cunto de la nor-ma afecta a la Constitucin o a la ley.

a) Infraccin parcialUna norma es parcialmente inconstitucional o ilegal cuando solamente una fraccin

de su contenido contraviene la Constitucin o la ley. En este ltimo supuesto, cuando la

(16) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 2 de setiembre de 2007.

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invalidez recaiga en el contenido dispositivo (texto lingstico del precepto) se dejarn sin efecto las palabras o frases que se consideren invlidas. Por otro lado, si dicha invalidez reside en su contenido normativo, es decir, en alguna de las interpretaciones atribuidas a la disposicin cuestionada, todo rgano del Estado estar impedido de aplicar los senti-dos interpretativos declarados inconstitucionales o ilegales.

b) Infraccin totalUna norma infralegal es totalmente inconstitucional o ilegal cuando todo su conteni-

do dispositivo o normativo es contrario al texto constitucional o legal.

2.3. Infracciones directas e indirectas

a) Infraccin directaConforme ya ha indicado el Tribunal Constitucional, este tipo de infraccin se com-

prueba a travs de la confrontacin de la norma cuestionada con la disposicin constitu-cional o la ley parmetro, es decir, que queda verificada sin necesidad de apreciar, previa-mente, la incompatibilidad de la norma enjuiciada con algo ms que ese parmetro bsico. Aqu calzan aquellos supuestos en los que el parmetro de control de constitucionalidad o legalidad se reduce nicamente a la Constitucin o a la ley respectivamente.

b) Infraccin indirectaEsta se refiere al bloque de constitucionalidad. Al contrario de la infraccin directa,

la indirecta es aquella que para su comprobacin no basta solo con confrontar la norma cuestionada con la disposicin constitucional o legal (parmetro bsico), sino que es ne-cesario que se le confronte con una norma que pertenezca al parmetro de constituciona-lidad o de legalidad visto de manera abierta. Es decir, incorpora al parmetro bsico otras normas adems de la propia Constitucin o de la ley que se alega vulnerada.

Esto se configura con una norma (conocida como norma interpuesta) a la que la Cons-titucin, la ley, o norma de rango infralegal le encomend establecer los lmites para la produccin de otra norma de igual o inferior jerarqua normativa. Para ello, se utiliza la tcnica de interpretacin contenida en el artculo 79 del Cdigo Procesal Constitucional, la cual seala que para apreciar la validez de las normas deber tenerse en cuenta ade-ms del parmetro bsico, otras normas que determinen la competencia o las atribucio-nes de los rganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona. Si bien este artculo solo hace referencia expresa a la labor del Tribunal Constitucional, debe ser aplicado tambin para el proceso de accin popular, ms an si se encuentra ubi-cado en el ttulo referido a las disposiciones generales de los procesos de accin popular e inconstitucionalidad.

Hablamos de vulneracin indirecta porque la invalidez constitucional o legal de la norma impugnada no siempre puede quedar acreditada con un mero juicio de com-patibilidad directo frente a la Constitucin o la ley, sino que debe verificarse primero su

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disconformidad con una norma perteneciente al parmetro de constitucionalidad. En todo caso, ser el Poder Judicial (en los procesos de accin popular) el que establezca con cla-ridad qu normas forman parte del bloque en cada caso concreto para saber si estamos ante una infraccin indirecta.

Respecto a lo que forma parte del bloque, Landa Arroyo(17) considera que el control de la constitucionalidad y la legalidad de los decretos, reglamentos y dems normas adminis-trativas, no solo debe hacerse con relacin a la Constitucin y la ley, sino tambin a las sen-tencias del Tribunal Constitucional que se hayan pronunciado respecto a la inconstitucio-nalidad de una ley (estimando o desestimando la demanda). Esto est relacionado con la decisin del legislador en el sentido de que cuando exista un proceso de inconstitucionali-dad pendiente en el Tribunal Constitucional, conforme con el artculo 80 del Cdigo Pro-cesal Constitucional, se ordene la suspensin del trmite de los procesos de accin popular que se refieran a las leyes usadas como parmetro, hasta que el Tribunal Constitucional ex-pida sentencia definitiva.

V. Trmite del proceso

1. Postulacin de la demandaConforme al artculo 86 del Cdigo Procesal Constitucional, la demanda de accin

popular debe ser presentada por escrito, est comprendida dentro de la defensa cautiva y debe contar con los siguientes requisitos mnimos:

La designacin de la sala ante la cual se interpone la demanda.

El nombre e identidad del demandante, as como su domicilio legal y procesal.

La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la norma objeto del proceso.

Dentro del petitorio debe incluirse la indicacin de la norma o normas constitu-cionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que es objeto del proceso.

La exposicin de los fundamentos de la pretensin.

La firma del demandante o de su representante o de su apoderado y la del abogado.

Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da, mes y ao de su publicacin.

A la demanda se deben acompaar copias suficientes de esta y de los documentos que se adjuntan a ella para los emplazados, as como los recaudos que exige la ley(18).

(17) LANDA ARROYO, Csar. Teora del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 148.(18) Conforme al artculo 425 del Cdigo Procesal Civil (de aplicacin supletoria), se adjuntar la copia legible

del documento de identidad del demandante.

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Segn la quinta disposicin final del Cdigo Procesal Constitucional, los procesos constitucionales se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales.

Conforme al artculo 86.6 del mismo cuerpo legal, es necesario que la demanda con-tenga los fundamentos que sustentan la pretensin. Si se omiten incluir tales fundamen-tos en la demanda, esta debera ser declarada inadmisible; y, en virtud del artculo 88, la Sala precisando el requisito incumplido dar un plazo para subsanar dicha omisin.

Adems, de manera anloga, si tenemos en cuenta que, para los procesos de inconsti-tucionalidad, cuando se ha omitido alguno de los requisitos de la demanda previstos en el artculo 101 del Cdigo Procesal Constitucional, el Tribunal se decanta por la inadmisi-bilidad de esta, concediendo un plazo si el requisito es susceptible de ser subsanado. As, debera darse el mismo tratamiento para los procesos de accin popular.

Al contrario de nuestra posicin, anotamos lo resuelto en el Exp. N 175-2006-Lima(19), donde la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la Repblica declara improcedente la demanda de accin popular en un caso en el que no se sealaron los fundamentos que sustentan la pretendida inconstitucionalidad de una norma infralegal:

[E]n cuanto a los requisitos de la demanda, la (...) Ley N 24968 sealaba en el inciso 6 del artculo 11 que la demanda deba contener la exposicin de motivos en que se sustenta la accin; presupuesto que tambin ha sido recogido por el Cdigo Procesal Constitucional, Ley N 28237, en el inciso 6 de su artculo 86 al indicarse que la demanda escrita contendr cuando menos, los fundamentos en que se sustenta su pretensin. Que siendo as, la demanda de accin popular incoada contra el Decreto Supremo N 016-2003-ED deviene en improcedente, mxime si se tiene en cuenta que el Ipelica [el demandante] no ha cumplido con expresar las razones por las que estima que el mencionado Decreto Supremo N 016-2003-ED infringe la Constitucin.

2. Plazo para interponer la demandaMientras que para el proceso de inconstitucionalidad el plazo para interponer la de-

manda es de seis aos contados a partir de la publicacin de la norma, el plazo prescrip-torio de la accin popular es de cinco aos contados desde el da siguiente de publicacin de la norma cuestionada.

Consideramos que vencido el plazo, y conforme sucede con los casos de inconstitu-cionalidad de las leyes(20), la nica posibilidad para atacar un norma infralegal es la apli-cacin de la facultad de los jueces para ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las normas(21).

(19) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, 10 de octubre de 2006.(20) Aunque esta disposicin no haya sido prevista expresamente para la accin popular, como s sucede para el

caso del proceso de inconstitucionalidad (art. 100 del Cdigo Procesal Constitucional) resulta perfectamente aplicable. Vide: HUERTA GUERRERO, Luis Alberto. Ob. cit., p. 1100.

(21) Segn se tiene de la aplicacin concordada del artculo 51 (supremaca de la Constitucin) y del segundo prrafo del artculo 138 de la Constitucin (control difuso).

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Es decir que, vencido el plazo prescriptorio en va incidental dentro de un proceso judicial cualesquiera, en caso de conflicto entre una norma constitucional y otra legal, as como de una norma legal y una norma administrativa, los jueces prefieren la norma supe-rior sobre toda otra norma de rango inferior; o sea, podrn inaplicar normas administrati-vas contrarias a la Constitucin y a la ley(22).

3. Admisibilidad y tramitacin de la demandaSegn se lee del artculo 88 del Cdigo Procesal Constitucional, la Sala que recibe la

demanda tiene un plazo mximo de cinco das para pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda. En caso de que se decante por la inadmisibilidad de esta, se precisar el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo.

Si se declara improcedente la demanda y la resolucin fuese apelada, se notificar al demandado.

3.1. emplazamiento y publicacin de la demandaUna vez admitida la demanda se emplaza con esta a los demandados y al Procurador

Pblico correspondiente. En la misma resolucin se incluye un resumen del contenido de la demanda, la cual se publica en el Diario Oficial si la demanda se promueve en Lima; pero si se hubiese iniciado en otro distrito judicial, en el medio de publicidad que corresponda.

Adems se tiene en cuenta las siguientes reglas para el emplazamiento:

Si la norma ha sido expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se notifica al de mayor jerarqua.

Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin se dirige al pri-mero que suscribe el texto normativo.

Si la norma ha sido emitida por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se har por intermedio del ministro que la refrenda; si fuesen varios, por el que haya fir-mado en primer trmino.

Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al rgano que asu-mi sus funciones.

3.2. Antecedentes que dieron origen a la norma cuestionadaEs una discrecionalidad de la Sala ordenar en el auto admisorio que, dentro del plazo

de diez das de recibida la notificacin con la que se le corre traslado de la demanda, el r-gano emisor le remita el expediente que contiene los informes y documentos que dieron origen a la norma cuestionada, bajo responsabilidad. Conforme al artculo 90 del Cdigo

(22) LANDA ARROYO, Csar. Ob. cit., pp. 149-150.

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Procesal Constitucional, si fuese el caso, la Sala debe disponer medidas de reserva para los expedientes y las normas que as lo requieran.

3.3. Contestacin de la demandaLa resolucin que admite a trmite la demanda de accin popular adems contiene el

traslado de la demanda y el emplazamiento al demandado, asimismo, le concede un plazo de diez das, contados a partir de la fecha de notificacin, de modo que pueda pronunciar-se sobre los trminos de la demanda. Del artculo 91 del Cdigo se tiene que la contesta-cin debe cumplir los mismos datos y anexos pertinentes de la demanda.

3.4. Vista de la causaLa vista de la causa debe ocurrir dentro de los diez das posteriores a la contestacin

de la demanda o vencido el plazo para hacerlo. En ese acto los abogados pueden informar oralmente respecto de sus posiciones, lo cual se articula con lo previsto en el segundo p-rrafo del artculo 131 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, que se seala que el Presi-dente de la Sala hace citar con setenta y dos horas de anticipacin a los abogados que ha-yan solicitado el uso de la palabra para informar, as como a las partes que hayan pedido informar sobre hechos; en esa citacin se debe precisar el tiempo que tienen para hacerlo.

En caso de que el abogado de la parte no haya solicitado la palabra, ser igualmente ci-tado si seal domicilio en la sede de la Corte. Los abogados estn obligados a absolver las preguntas y aclaraciones que deseen hacerles los magistrados en el curso de sus informes.

Recurdese que conforme al artculo 130 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, los abogados de las partes tienen derecho de informarse del expediente por Secretara, hasta tres das antes de la vista de la causa.

Es importante sealar que legalmente la vista de la causa solo se suspende por no con-formarse Sala. De darse el caso, ese mismo da el presidente dispone una nueva desig-nacin para que dicha vista se lleve a cabo dentro de los cinco das hbiles siguientes(23).

Al respecto, en el caso de accin popular del Exp. N 731-2007-Lima, el Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Agricultura, al haber apelado la sentencia en el extremo declarado fundado, expone como agravio que la causa se sen-tenci sin haberse realizado el acto procesal de la vista de la causa porque los trabajado-res del Poder Judicial paralizaron sus labores y debido a ello no pudo ingresar a la sede de la Sala Superior(24).

En aquella ocasin, la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica resolvi la apelacin sealando que dicho informe s se rea-liz, documentndolo en autos con una constancia de ese acto, la cual fue suscrita por el

(23) Cfr. Artculo 134 de la Ley Orgnica del Poder Judicial.(24) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, 17 de febrero de 2008.

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relator de la Primera Sala Civil de Lima; con tal documento la Sala consider acreditado de modo fehaciente que la vista de la causa y el llamado para el informe oral se efectua-ron con normalidad, aunado al hecho de que el impugnante no acredit con medio proba-torio idneo la afirmacin de que no se realiz dicho acto.

4. La sentencia de primera instancia y elevacin en consultaLa Sala de la Corte Superior debe emitir sentencia de primera instancia dentro de los

diez das posteriores a la fecha de la vista de la causa. Si la demanda es declarada funda-da por la Corte Superior, y esta no es apelada, los autos se elevan en consulta obligatoria a la Corte Suprema de Justicia de la Repblica. As, del mismo modo que estaba regula-do en la derogada Ley de Accin popular, el legislador del Cdigo Procesal Constitucio-nal se muestra cauto y prefiere obtener la ratificacin o confirmacin de lo resuelto en la sentencia de primer grado. La consulta se absolver dentro de los cinco das posteriores a la recepcin del expediente sin trmite previo.

La posibilidad de apelar o elevar en consulta se presentan como una diferencia sustan-cial con el proceso de inconstitucionalidad. En efecto, este es de instancia nica, mientras que la accin popular cuenta con estos mecanismos para revisar la resolucin que pone fin al proceso. Ahora bien, se justifica que un proceso abstracto tenga doble instancia?

El artculo 95 del Cdigo Procesal Constitucional seala a la letra que: Si la senten-cia que declara fundada la demanda no es apelada, los autos se elevarn en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. La consulta se absolver sin trmite y en un plazo no mayor de cinco das desde que es recibido el expediente.

Al respecto, la Corte Suprema, lejos de considerarse una sede de instancia, ha inter-pretado que:

[S]e observa de la disposicin citada que aquella circunscribe el pronunciamiento de esta Sala Suprema solo al extremo que ha sido declarada fundada en parte la demanda, y no respecto a los dems extremos, por cuanto la finalidad de la consulta en el proceso de accin popular no es la misma que enmarca a los medios impugnatorios regulados en la norma procesal pertinente, sino el velar por la defensa de la Constitucin frente a infracciones contra la jerarqua normativa que ella regula, la cual sera estimada solo en el caso de que ello se produjese, de all que si la resolucin fuera desestimatoria esta no podra ser materia de consulta(25) (sic).

A nuestro entender, la Sala confunde su ordinaria labor de tribunal casatorio con su ta-rea enmarcada en la jurisdiccin constitucional que le encarg el legislador (no el constitu-yente). Lo que s hace la Constitucin es otorgar competencia a la Corte Suprema para pro-nunciarse sobre decisiones de Cortes Superiores: el artculo 141 de la Constitucin prev

(25) Fundamento cuarto de la sentencia de la Sala Permanente de Derecho Constitucional y Social. Consulta N 247-2007, 10 de agosto de 2010. Publicada en Gaceta Procesal Constitucional, Tomo 3, Gaceta Jurdica, Lima, 2012, p. 37 y ss.

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que la Corte Suprema falla en ltima instancia cuando la accin se inicia en una Corte Su-perior(26). Con lo anotado, respecto a la consulta de la accin popular, la Corte Suprema debe pronunciarse sobre todos los extremos de la demanda y volver a examinar la causa, pues lo que sube en consulta son los autos y no solo la sentencia. Solo en la casacin los extremos que no fueron apelados adquieren la calidad de cosa juzgada, y solo all resulta aplicable el aforismo tantum apellatum quantum devolutum.

Esto sera as pues, los jueces supremos deben interpretar y aplicar el artculo 95 del Cdigo Procesal Constitucional segn los preceptos y principios constitucionales, ello en el sentido de garantizar la primaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de los dere-chos constitucionales como los fines esenciales de los procesos constitucionales. De lo contrario, qu ocurrira si la Corte Superior declarase infundado un extremo de la deman-da, pero al saber y entender de la Suprema ello es inconstitucional o ilegal. Simplemen-te no podra pronunciarse sobre ese extremo incumpliendo los fines ya acotados, ms an si, segn se indica en la resolucin en comento, son los fines de la accin popular el ve-lar por la defensa de la Constitucin frente a infracciones contra la jerarqua normativa. Sin duda, es necesario repensar si debe modificarse la competencia del Poder Judicial para conocer este tipo de procesos. A ello nos abocaremos en la ltima parte de este trabajo.

5. Medidas cautelaresComo se sabe, una medida cautelar tiene como finalidad asegurar provisionalmen-

te los efectos de la futura decisin jurisdiccional definitiva y la neutralizacin de los per-juicios irreparables que podran ocasionarse durante el proceso. Segn nuestra normativa procesal constitucional, proceden las medidas cautelares en los procesos de amparo, h-beas data y cumplimiento, en los procesos competenciales y en el de accin popular; de otro lado, no es posible otorgarse medidas cautelares en el proceso de inconstitucionali-dad ni en el proceso de hbeas corpus.

Para el caso de los procesos de accin popular, la medida cautelar procede siempre que se cumpla con un presupuesto especial, que la demanda de primer grado haya sido declarada fundada(27).

Siendo esto as, es correcto afirmar que los efectos de la sentencia de primera ins-tancia no son inmediatos, sino que se requiere presentar un escrito solicitando la medida

(26) Constitucin Poltica del Per Artculo 141.- Corresponde a la Corte Suprema fallar en casacin, o en ltima instancia, cuando la accin

se inicia en una Corte Superior o ante la propia Corte Suprema conforme a ley. Asimismo, conoce en casacin las resoluciones del Fuero Militar, con las limitaciones que establece el artculo 173.

(27) La tutela cautelar no se encuentra contemplada expresamente en la Carta Magna, el Tribunal Constitucional ha sealado que esta se constituye en una manifestacin implcita del derecho al debido proceso, consagrado en el artculo 139, inciso 3 de la Constitucin, llegando a afirmar que la medida cautelar tiene una finalidad constitucional. Si una vez resuelto un caso por la autoridad judicial, resultase imposible el cumplimiento la decisin adoptada por esta, no existira ni debido proceso, ni Estado Constitucional de Derecho, ni democracia. Cfr. STC Exp. N 00023-2005-AI/TC.

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innovativa, la cual conforme al texto del artculo 94 del Cdigo Procesal Constitucional se debe limitar a la suspensin de la eficacia de la norma considerada vulneratoria por la sentencia de primera instancia.

Como se sabe, la existencia de las medidas cautelares se explican desde el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que comprende el acceso a la justicia y el debido proceso(28). Este ltimo derecho, contenido en el artculo 139.3 de la Constitucin, se encuentra con-tenido por una serie de garantas, formales y materiales, de muy distinta naturaleza, cuyo cumplimiento efectivo garantiza que el procedimiento o proceso en el cual se encuentra comprendida una persona, pueda considerarse como justo(29).

En ese sentido, si la tutela cautelar se enmarca en la garanta de un proceso justo y debido para las partes que alegan derechos conculcados, deber repensarse tambin este asunto respecto a la accin popular, toda vez que no se trata de un proceso subjetivo de proteccin de derechos fundamentales en estricto, sino del control abstracto de normas infralegales que contradicen a la Constitucin y/o a la ley. En ese camino, recordemos las diferencias con su par, el proceso de inconstitucionalidad, que es uno de instancia nica en el que no proceden las medidas cautelares.

6. Trmite de la sentencia de segunda y definitiva instancia

Si la sentencia de primera instancia fue desestimatoria procede el recurso de apela-cin, el cual se interpondr dentro del quinto da de notificada esta; en segunda y defini-tiva instancia el recurso es conocido por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la Repblica. En opinin de Espinosa-Saldaa(30), este trmite no se jus-tifica pues interponer este tipo de demandas a nivel de Corte Superior y luego recargar a la Corte Suprema con este tipo de casos no ayuda en su tarea de tribunal casatorio(31). Como veremos ms adelante, esto tambin aporta a nuestra posicin de modificar la competen-cia de ltima instancia hacia el Tribunal Constitucional.

Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta correr traslado por el pla-zo de cinco das, sealando da y hora para la vista de la causa, la que se llevar a cabo dentro de los cinco das posteriores a la recepcin de la absolucin del traslado. En dicho acto, las partes o sus abogados pueden formular informes orales.

El pedido de informe oral para la vista de la causa se formula por el abogado patro-cinante o la parte que solicite informar sobre hechos y se dirige al presidente de la Sala.

(28) Sin entrar en polmica al respecto, nos referimos a lo prescrito en el artculo 4 del Cdigo Procesal Constitucional.

(29) STC Exp. Ns 06149-2006-PA/TC y 06662-2006-PA/TC (acumulados), ff. jj. 37-42.(30) ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Ob. cit., p. 95.(31) La vigsima octava disposicin final y transitoria de la Ley Orgnica del Poder Judicial seala que: [a]

partir del ao judicial de 1994, en la Corte Suprema existir, adems de las salas especializadas previstas en el artculo 30 de la presente ley, una Sala Especializada en lo Contencioso-Administrativo, la cual conocer en ltima instancia de los procesos promovidos por accin popular.

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Sentencia de segunda instancia, efectos y cosa juzgada

Legalmente, en virtud del artculo 96 de nuestro Cdigo, la sentencia ser expedida dentro de los diez das posteriores a la vista de la causa, no procediendo sobre ella recur-so impugnatorio alguno. Si bien la norma seala que la sentencia debe publicarse en el mismo medio de comunicacin en el que se public el auto admisorio, esto no sustituye la notificacin a las partes.

Las sentencias de accin popular tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vincu-lan a todos los poderes pblicos, son inimpugnables y producen efectos desde el da si-guiente a la fecha de su publicacin.

Las sentencias fundadas tienen alcances generales, estas podrn determinar la nuli-dad de las normas impugnadas con efecto retroactivo, debindose determinar sus alcan-ces en el tiempo.

Esto viene a ser una diferencia resaltante con los procesos de inconstitucionalidad, los cuales s siguen el esquema clsico y no tienen efectos retroactivos(32); en cambio en la accin popular, la Sala, al determinar la nulidad con efectos retroactivos, debe especi-ficar sus alcances en el tiempo.

En ese sentido, la praxis judicial ha determinado al resolver:

Que si bien, mediante el artculo 2 del Decreto Supremo N 061-2004-PCM publicado en el diario oficial El Peruano el da veintiuno de agosto de dos mil cuatro, se dio por concluido, a partir de dicha fecha, lo dispuesto en el Decreto Supremo N 026-2004-PCM [norma cuestionada], con excepcin del artculo 1, no es menos cierto que ello no implica la sustraccin de la materia puesto que el artculo 81 del Cdigo Procesal Constitucional, en su parte final, establece la posibilidad de fijar efectos retroactivos a las sentencias fundadas expedidas en los procesos sobre accin popular, lo que sig-nifica que la sola vigencia de la norma reglamentaria durante un lapso de tiempo, aun cuando haya sido derogada con posterioridad, hace necesario el pronunciamiento del Tribunal sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad que se le imputa (Exp. N 940-2007, 4 Sala Civil de Lima)(33).

Que dada la trascendencia que podra tener la declaracin de inconstitucionalidad e ilegalidad de los dispositivos cuestionados, en las relaciones exteriores con la Repblica de Bolivia en virtud a los Tratados a que se ha hecho mencin en la presente resolu-cin, la declaracin de nulidad debe conllevar efectos retroactivos desde su vigencia en aplicacin del artculo 81 del Cdigo Procesal Constitucional. [R]etrotrayndose los efectos de esta sentencia hasta el momento mismo en que entraron en vigencia [las

(32) Excepto para el caso de las normas tributarias donde el Tribunal debe determinar de manera expresa los efectos de su decisin en el tiempo y resolver lo pertinente de las situaciones jurdicas producidas mientras la norma estuvo en vigencia (Cfr. artculo 81 del Cdigo Procesal Constitucional).

(33) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de enero de 2006.

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normas cuestionadas] (Exp. N 1907-2005-Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema)(34).

Adems, si fuese el caso, el fallo tambin declarar la inconstitucionalidad o la ilegali-dad de aquella norma que por conexin o consecuencia resulte vinculada a la norma cues-tionada, inclusive si ello no forma parte del petitorio constitucional. Es importante que se argumente suficientemente al respecto en los fundamentos o considerandos que contienen la ratio decidendi de la sentencia.

Un punto que debe quedar claro es que la declaracin de ilegalidad o inconstitucio-nalidad de una norma no implica que las disposiciones legales que ella hubiera derogado recobren vigencia, para que ocurra ello sera necesario que la Administracin disponga la vigencia de dichas normas derogadas o que las reemplace a efectos de evitar un vaco normativo.

Sin embargo, la declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de una norma im-pugnada por vicios formales no obsta para que esta sea demandada posteriormente por el fondo, siempre que se interponga dentro del plazo legal, esto es, cinco aos.

Los efectos extensivos de la sentencia

En ocasiones, las normas infralegales que aprueban directivas, lineamientos o pro-cedimientos, son sustituidas por otro texto legal en los mismos trminos. Ahora bien, se sabe que la duracin de los procesos constitucionales pueden superar los plazos procesa-les formalmente previstos, situacin que vaciara de sentido una sentencia fundada emiti-da respecto de la norma primigenia.

Ante tal situacin, con emprendimiento, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente ha considerado en el caso de la Consulta N 247-2007(35) que:

Resultara incoherente que, aun cuando la norma materia de denuncia ha sido de-rogada, pero contine surtiendo sus efectos; o, cuando otra norma entre en vigencia en sustitucin de la primera, pero contemple el mismo supuesto que es materia de examen de la disposicin derogada, entonces, resultara vlido que se pueda extender los efectos del fallo incluso al texto de la norma vigente.

En ese sentido, esta Sala Suprema, considera que, el someter a las demandantes a un nuevo proceso a fin de impugnar la misma disposicin que se encuentra regulado por el Manual (...), que es aprobado por otra resolucin directoral, atentara contra el principio pro actione o favor processum y adems reido con el elemental criterio de razonabilidad.

(34) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de junio de 2006.(35) Resolucin de fecha 10 de agosto de 2010, ff. jj. 10 y 12. Publicada en Gaceta Procesal Constitucional,

Tomo 3, Gaceta Jurdica, Lima, 2012, p. 37 y ss.

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7. Costos del proceso y demandas temerariasComo se sabe, en los procesos constitucionales(36) el Estado solo puede ser condena-

do al pago de costos(37). En la sentencia que declara fundada la demanda se impondrn los costos que el Colegiado establezca, los cuales sern asumidos por el Estado.

Respecto al pago de costos, el Cdigo tambin impone obligaciones para el deman-dante, pues si la demanda fuese desestimada, se le podr ordenar que asuma los costos si se considera que este incurri en manifiesta temeridad, ello segn la discrecionalidad de la Sala. En esta parte, resulta de aplicacin supletoria la regulacin de los costos conteni-da en los artculos 410 al 419 del Cdigo Procesal Civil.

As, por ejemplo, encontramos que en la sentencia recada en el Exp. N 940-2004, la Cuarta Sala de Derecho Civil de Lima estima que corresponde exonerarse al demandan-te del pago de costos en aplicacin del artculo 97 del Cdigo Procesal Constitucional, al no advertirse manifiesta temeridad en su interposicin; por tal razn, este Colegiado con-sidera que tampoco corresponde condenarlo al pago de costas(38).

VI. Casos relevantesQueremos incluir en este trabajo la referencia explcita de las ms recientes senten-

cias a las que hemos tenido acceso, a modo de invitar al anlisis de este proceso cons-titucional para que sea la casustica la que complemente las reflexiones aqu esbozadas.

1. De la eficaz y eficiente publicidad de las sentencias de accin popular

En este caso podremos verificar que la publicacin de una sentencia de accin popu-lar en el Diario Oficial ha resultado insuficiente para que surta el efecto decretado por el Colegiado que la emite.

(36) Cdigo Procesal Constitucional Artculo 56.- Costas y costos En los procesos constitucionales el Estado solo puede ser condenado al pago de costos. Quinta disposicin final.- Exoneracin de tasas judiciales Los procesos constitucionales se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales.(37) Cdigo Procesal Civil Artculo 411.- Costos Son costos del proceso el honorario del abogado de la parte vencedora, ms un cinco por ciento destinado

al Colegio de Abogados del distrito judicial respectivo para su fondo mutual y para cubrir los honorarios de los abogados en los casos de auxilio judicial.

Artculo 418.- Procedencia de los costos Para hacer efectivo el cobro de los costos, el vencedor deber acompaar documento indubitable y de

fecha cierta que acredite su pago, as como de los tributos que correspondan. Atendiendo a los documentos presentados, el juez aprobar el monto.

Artculo 419.- Pago de las costas y costos Las costas y costos deben pagarse inmediatamente despus de ejecutoriada la resolucin que las apruebe.

En caso de mora, devengan intereses legales. El pago se exige ante el juez de la demanda. Las resoluciones que se expidan son inimpugnables.(38) Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, 30 de enero de 2006.

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No nos referimos al efecto legalmente reconocido, sino a la eficacia real. La pgina web del Poder Judicial debera publicar las sentencias recadas en los procesos de accin popular dado su carcter vinculante y los efectos generales que posee. Claro est que, for-malmente, desde que son publicadas en El Peruano, al igual que las leyes, las sentencias de accin popular se tienen como conocidas por todos; y quien ignora de una sentencia as publicitada desconoce el Derecho aplicable, incurriendo en una negligencia culpable, y ante ello no deber ser protegido por el ordenamiento.

La sentencia en comento fue emitida por el Tribunal Constitucional en el trmite de un proceso de cumplimiento. No obstante ser un proceso de naturaleza distinta a la que nos convoca, nos avocamos a su anlisis, a efectos de verificar hasta qu extremo una senten-cia de accin popular debe y puede vincular a los particulares, a la Administracin, a los jueces del Poder Judicial y a los propios magistrados del Tribunal Constitucional.

Se trata de la STC Exp. N 02643-2010-PC/TC(39) (caso Caxamarca Gas). All se seala que si el Indecopi declara que una norma constituye una barrera burocrtica ilegal a pesar de que existe una sentencia de accin popular previa que declar su legalidad, el agente de competencia viola el artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional y por derivacin, el artculo 139.2 de la Constitucin, que establece la imposibilidad de que las autoridades dejen sin efecto o inobserven resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada.

Cmo se lleg a tal situacin? Es importante narrar los hechos. Este expediente nos plantea un conflicto entre lo decidido por la Corte Suprema y el Indecopi respecto al De-creto Supremo N 01-94-EM, Reglamento para la Comercializacin de Gas Licuado de Petrleo, sobre si varios de sus artculos constituyen o no barreras burocrticas ilegales de acceso al mercado.

Ocurri que, interpuestas dos demandas de accin popular contra el mencionado de-creto supremo, la Corte Suprema verific que este se encontraba conforme a los derechos a la propiedad, a la libertad de contratacin y a la libre competencia, publicndose estas sentencias el 11 de marzo de 1996 en El Peruano.

De otro lado, tiempo despus, el control del decreto supremo se solicit tambin ante la sede administrativa, esto es, ante la Comisin de Acceso al Mercado del Indecopi, que consider que varios de los artculos de la norma constituan barreras burocrticas ilega-les e irracionales, el 15 de setiembre de 2005; decisin confirmada por la Sala de Defen-sa de la Competencia del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Inte-lectual, el 12 de abril de 2006.

Es decir, varios aos antes que el Indecopi, el Poder Judicial, va accin popular, ve-rific que las disposiciones impugnadas eran legales y constitucionales, es decir, todo lo contrario a lo resuelto por el organismo. Al respecto, resulta preocupante que la Sala de Defensa de la Competencia no haya tenido noticia que la Corte Suprema se pronunci

(39) Publicada en la pgina web del Tribunal Constitucional el 26 de julio de 2011.

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con anterioridad sobre el mismo decreto supremo. Sealamos esto en tanto que, desde que son publicadas en el Diario Oficial, las sentencias de accin popular se presumen co-nocidas por todos.

Es importante el dato que, al momento en que el Indecopi emite su resolucin con-firmatoria respecto a la existencia de barreras ilegales, la legislacin entonces vigente el artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868 y el artculo 48 de la Ley del Procedimien-to Administrativo General (ahora modificado) sealaba que en caso de que la barrera burocrtica se encontrase contenida en un decreto supremo, la Comisin deba informar al Consejo de Ministros para que decida si corresponde eliminar la barrera o mantenerla, pues aquella careca de facultades para dictar medidas para removerla. Inclusive, el art-culo 48 de la Ley N 27444 dispona que en caso de que la autoridad contine exigien-do la barrera burocrtica identificada, el interesado podr interponer la accin de cumpli-miento correspondiente.

Es decir, el demandante del proceso de cumplimiento que planteamos para el anli-sis, solo opt por transitar el procedimiento que le indicaba el artculo 48 arriba acotado, posiblemente ignorante de que exista no solo un pronunciamiento judicial previo (sen-tencia de accin popular) sino tambin uno administrativo por el rgano especializado en temas de acceso al mercado (resolucin de la Sala del Indecopi). Como vemos, se accio-naron tres procedimientos: una accin popular, un procedimiento administrativo y un pro-ceso de cumplimiento respecto del mismo decreto supremo.

En la sentencia del proceso de cumplimiento que presentamos, hace bien el Tribunal Constitucional al sealar que: las sentencias de accin popular tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes pblicos, son inimpugnables y producen efectos desde el da siguiente a la fecha de su publicacin. No obstante ello, es evidente que estamos frente a un caso difcil, por lo que nos preocupa que se descarte rpidamente los criterios del Indecopi, sin siquiera exhortar por una legislacin procesal constitucio-nal que procure que casos as no se repitan, de modo que las entidades vinculadas por los efectos de una sentencia de accin popular conozcan de ella. O, mejor inclusive, que se verifiquen las razones que impulsaron al demandante a interponer la demanda de cumpli-miento o si se estn afectando los derechos constitucionales de la empresa demandante, pues ms all de la calidad de inmutable de la decisin de la Corte Suprema, podra ana-lizarse si en efecto existe la conculcacin de derechos alegada.

2. Sobre las sentencias interpretativasSiguiendo el desarrollo de otros tribunales anlogos (como los de Italia, Espaa y

Alemania), as como a la doctrina, el Tribunal Constitucional peruano propone una tipo-loga de las sentencias constitucionales, la que resulta especialmente relevante para ex-plicar los efectos y alcances de una sentencia dada en un proceso de control normativo. De esta manera, nuestro Alto Colegiado se aparta de la clsica distincin entre sentencias

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fundadas e infundadas(40), para decantarse por realizar un anlisis pormenorizado en los fundamentos de cada decisin.

Valga destacar que el mencionado Colegiado no se limita a proponer una vacua cla-sificacin de la sentencia constitucional, sino que ello sirve para la determinacin de sus decisiones, de manera que, para apreciar la validez constitucional de las normas, el Tribu-nal Constitucional en su tarea hermenutica debe optar por una solucin interpretativa que parta de la presuncin de que todas las normas son constitucionales, pero al mismo tiempo por la interpretacin que maximice la proteccin de los derechos fundamentales(41) (esto para atender a la dimensin subjetiva del proceso de inconstitucionalidad).

Y es que debe operar la presuncin de constitucionalidad y el principio de conser-vacin de la norma, ello en atencin al bien constitucional seguridad jurdica, basilar para la vigencia de nuestro orden jurdico-social. Es as que las sentencias interpretati-vas, como herramienta, resultan aportes valiosos para el trabajo de los tribunales con ju-risdiccin constitucional.

Tenemos el caso del Exp. N 2031-2010-Lima(42), en el que se cuestion el artculo 15 de la Directiva N 001-2007-MINCETUR/VMT-DGJCMT, al considerarse la infraccin de los artculos 51, 109 y 103 de la Constitucin, as como lo previsto en el artculo 5 de la Ley N 27153 que establece que los establecimientos destinados a los juegos de casino y mquinas tragamonedas no pueden estar ubicados a menos de ciento cincuenta metros de centros de educacin inicial, primaria y secundaria.

El demandante cuestionaba que la Directiva que aprueba las Normas Comple-mentarias al Procedimiento de Reordenamiento y Formalizacin Previsto en la Ley N 2895 excede a lo previsto en la ordenamiento, en tanto establece que los centros educativos son aquellos centros de estudio donde se imparte educacin bsica regu-lar en cualquiera de sus niveles: inicial, primaria o secundaria; es decir, esta resulta-ra ilegal por considerar disyuntivamente los niveles educativos y no copulativamen-te como se indican en la ley.

A consideracin del astuto demandante, solo las instituciones educativas en las que se imparten los tres niveles educativos estn protegidas por el ordenamiento legal, y no as las otras (es decir, inicial y primaria; o, primaria y secundaria) por lo que s se pue-den permitir casinos y tragamonedas a menos de ciento cincuenta metros de las instala-ciones de estas ltimas.

(40) Inclusive, podra anotarse otra clsica distincin de las sentencias en el Derecho Procesal: declarativa, constitutiva y de condena.

(41) Respecto a la tarea hermenutica del Tribunal Constitucional acudir a: SOSA SACIO, Juan Manuel. Gua terico-prctica para utilizar los criterios interpretativos del Tribunal Constitucional. Gaceta Jurdica, Lima, 2011.

(42) Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente, publicada en El Peruano, el 27 de enero de 2012.

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Sin considerar imponerle una multa por manifiesta temeridad, el Colegiado desestima lo solicitado atendiendo al deber derivado de los principios de interpretacin conforme a la Constitucin y pro homine. Asimismo, seala que la Sala est facultada para interpre-tar los alcances de la ley referida, ya que para determinar la legalidad de la directiva cues-tionada es necesario analizarla pues aquella sirve como parmetro de esta.

3. La doble dimensin de los procesos constitucionalesLa finalidad del proceso constitucional de accin popular, como proceso abstracto de

control normativo, es la defensa de la jerarqua normativa de la Constitucin y las leyes. As, quien presenta la demanda no persigue la tutela de intereses subjetivos, sino la defensa de la Constitucin y las leyes, dando as cumplimiento al mandato de jerarqua de las normas que se desprende de la Carta Fundamental (jerarqua esttica y dinmica, en tanto ordena-miento jurdico formal y materialmente entendido, respectivamente).

No obstante de que se trata de un proceso objetivo, es posible admitir que la accin popular posee una dimensin subjetiva, ello en la medida que son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, segn establece el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional(43).

Es decir, que el Colegiado podr verificar si las normas cuestionadas por inconstitucio-nales o ilegales generan afectaciones concretas a los derechos fundamentales, pues el proce-so de accin popular, como de inconstitucionalidad, tambin posee la vocacin subjetiva de preservar los derechos fundamentales de las personas.

3.1. La edad cronolgica para el acceso a la educacin inicialEn el Exp. N 190-2011, ventilado en la Primera Sala Civil de la Corte Superior de

Lima, se declar infundada la demanda interpuesta con la Resolucin Ministerial N 348-2010-ED, que dispona el acceso a la educacin inicial de los nios que cumplan tres aos de edad hasta el 31 de marzo de ese ao. En la demanda se alegaba la vulneracin al de-recho a la igualdad y a la educacin(44).

El Colegiado reconoce que la resolucin ministerial no vulnera el derecho a la educa-cin pues conforme a la Constitucin y a la Ley General de Educacin, es el Ministerio de Educacin el que dirige la poltica general del Estado en el Sector; adems de que la nor-ma cuenta con un sustento tcnico fundado en las teoras del desarrollo infantil. Asimismo, refiere que no se vulnera el derecho a la igualdad toda vez que siempre habr personas que

(43) En el mismo sentido que, su par, el proceso de inconstitucionalidad. Cfr. STC Exps. Ns 00020-2005-PI/TC y 00021-2005-PI/TC (acumulados), ff. jj. 16-18.

(44) En especfico, se argumentaba la violacin de los derechos de la hija del demandante, sin que en la sentencia se aclare la vocacin abstracta del proceso de control normativo. Por nueve das la menor afectada no cumpla con la fecha de corte de la norma cuestionada.

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no logren cumplir el requisito de edad aunque sea por un da, sin que esta situacin sea per se inconstitucional; en exceso, tal requisito es exigido en otro tipo de situaciones como el acceso a instituciones armadas, cargos pblicos; o, el acceso a la pensin.

3.2. Restricciones a la visita familiar de los internos penitenciariosMediante demanda de accin popular se cuestiona el Manual de procedimientos para

la concesin de la visita familiar entre internos de los establecimientos penitenciarios, aprobado por resolucin directoral, el cual dispone que la visita familiar se condiciona a la disponibilidad presupuestaria del Estado.

Conforme confirma la Sala Suprema(45), pues se eleva para consulta, esta disposicin se opone al Cdigo de Ejecucin Penal y su Reglamento. Asimismo, citando al Tribunal Constitucional, se indica que la condicin digna es consustancial a toda persona y el he-cho de que est restringido el derecho a la libertad como consecuencia de una sancin pe-nal no debe enervar o derogar el ncleo fundamental de la persona, la dignidad. En ese sentido, cualquier restriccin debe contener un mnimo de razonabilidad, siendo necesa-rio que se encuentre acorde con las normas de mayor jerarqua que la regulan.

VII. Nuestra propuesta de cambiar la competencia al Tribunal Cons-titucional(46)

Esta propuesta se sustenta en diferentes razones. As, no encontramos en la exposicin de motivos del Cdigo Procesal Constitucional el sustento para considerar a la accin po-pular como un proceso de doble instancia. Recordemos que su par, el proceso de incons-titucionalidad, es uno de instancia nica. Inclusive, no existe impedimento en la Consti-tucin para considerar a la accin popular como un proceso que pueda ser conocido por el Tribunal Constitucional(47).

Si el proceso que nos convoca es conocido, ya sea va apelacin o consulta, por la Cor-te Suprema, no sera entonces conveniente recurrir en nica instancia a ese alto tribunal? Y, al respecto, acaso la elevacin de los autos a la Corte Suprema no impide concretar la competencia del ms alto colegiado de justicia ordinaria del pas como tribunal casatorio?

Para nosotros, la accin popular debera ser conocida en nica instancia por el Tribu-nal Constitucional en tanto rgano de control de la Constitucin y del bloque constitucio-nal pertinente en cada caso. De la misma manera en que la labor de la Corte Suprema es uniformizar las decisiones de la justicia ordinaria, el Tribunal Constitucional al conocer

(45) Consulta N 247-2070, de fecha 10 de agosto de 2010, ff. jj. 10 y 12. Publicada en Gaceta Procesal Constitucional, Tomo 3, Gaceta Jurdica, Lima, 2012, p. 37 y ss.

(46) Esta propuesta es una versin repensada de nuestra breve digresin sobre el mismo tema en: TITO PUCA, Yolanda Soledad. Gua para reconocer un verdadero criterio vinculante del Tribunal Constitucional. Gaceta Jurdica, Lima, 2011.

(47) Vide artculos 141, 200.5 y 202 de la Constitucin.

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de las demandas de accin popular uniformizara la jurisprudencia para la justicia cons-titucional volvindola predecible.

Ello sera coherente con el reordenamiento de los fines de la Corte Suprema y se re-fuerza con los vnculos existentes entre las causas iniciadas en sede del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional. En efecto, a esto responde que, actualmente, el artculo 80 del Cdigo Procesal Constitucional imponga a los jueces el deber de suspender el trmite de los procesos de accin popular sustentados en normas respecto a las cuales se ha plan-teado una demanda de inconstitucionalidad ante el Colegiado Constitucional, hasta que se expida resolucin definitiva.

La emisin de la Ley N 29364(48) denominada Ley que modifica diversos artculos del Cdigo Procesal Civil, abona a la propuesta de que las demandas de accin popular sean resueltas por el Tribunal Constitucional(49). En efecto, esta norma produce cambios sustanciales en el trmite de la casacin ante la Corte Suprema, pero adems modifica la Ley que regula el proceso contencioso administrativo (Ley N 27584), la Ley Orgnica del Poder Judicial (LOPJ) y deroga los dos ltimos prrafos del artculo 51 del Cdigo Pro-cesal Constitucional, esto ltimo trae como consecuencia que ahora los procesos de am-paro en ningn caso tengan como sede de instancia a la Corte Suprema de la Repblica.

En efecto, todos los cambios no solo disminuyen el mbito de competencia de la Cor-te Suprema en asuntos de la jurisdiccin constitucional(50), sino que estn dirigidos a re-forzar la competencia del ms alto colegiado de justicia ordinaria del pas como tribunal casatorio, procurando as redundar en la predictibilidad de las decisiones judiciales y la legitimacin del Poder Judicial.

El Tribunal Constitucional, aunque muchas veces polmico y otras excesivamente tui-tivo, es una institucin de innegable importancia en nuestro orden jurdico, por lo que no debe ser descartado en la tarea de fallar en los procesos de accin popular. El constituyen-te ha decidido consagrar a este Tribunal como guardin de los derechos fundamentales y rgano supremo de control de la constitucionalidad(51). As, el propio rgano ha sealado que a l le corresponde decir la ltima palabra de lo que es o no constitucional, y que nin-gn poder u rgano constitucional puede contradecirlo o desvincularse de sus decisiones,

(48) Publicada en el diario oficial El Peruano, el 28 de abril de 2009.(49) En sentido similar: LANDA ARROYO, Csar. Ob. cit., p. 150; HUERTA GUERRERO, Luis. Proceso de

accin popular. En: La Constitucin comentada. Anlisis artculo por artculo. Tomo II, Gaceta Jurdica, Lima, 2004, pp. 1101-1102; y, ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Ob. cit., p. 95.

(50) No obstante, recordemos que respecto de los procesos constitucionales, la Corte Suprema sigue conservando su competencia para conocer de las consultas cuando un rgano jurisdiccional resuelve ejerciendo el control difuso en cualquier materia o proceso (incluido el amparo) y por la apelacin y consulta prevista para el proceso de accin popular (art. 32 de la Ley Orgnica del Poder Judicial).

(51) Y esto no le limita que pueda ser tambin un juez de legalidad, en la medida que todos los jueces tienen el deber de conocer el Derecho (iura novita curia) y que la interpretacin de la ley no es competencia exclusiva y menos aun excluyente del Poder Judicial.

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sino a costa de poner en cuestin nuestro sistema de justicia constitucional y el sistema democrtico mismo(52).

En ese sentido, son varias razones que justifican nuestra propuesta de cambiar la com-petencia en ltima, o mejor aun, en nica instancia de los procesos de accin popular, pues mientras que el Tribunal Constitucional, como rgano especializado de control abstrac-to de las normas, uniformiza la jurisprudencia para la justicia constitucional volvindo-la predecible, a la vez se reordenan los fines de la Corte Suprema de Justicia de la Rep-blica, esto es, la adecuada aplicacin del Derecho y la uniformidad de la jurisprudencia en sede ordinaria.

Al respecto, la carga procesal no deber ser una razn justificante para eximir al Tri-bunal Constitucional de tal responsabilidad, basta referir que en el ao 2011, las dos Sa-las de Derecho Constitucional y Social (Permanente y Transitoria) del Poder Judicial han resuelto un total de 14094 causas, mientras que el Tribunal Constitucional ha emiti-do 4792 resoluciones, entre autos y sentencias que ponen fin al proceso(53). Lo que sigue para la reforma es verificar el nmero de magistrados a cargo de la resolucin de los ex-pedientes y comparar la cantidad de personal con el que cuenta cada institucin para el logro de tales decisiones jurisdiccionales.

VIII. ConclusionesEl proceso de accin popular es de su uso poco frecuente por los justiciables y de es-

caso estudio por parte de la doctrina.

El Poder Judicial debe publicar en su pgina web las sentencias recadas en los pro-cesos de accin popular dado su carcter vinculante y los efectos generales que posee.

La pretensin de un proceso de accin popular estar dirigida a expulsar del ordena-miento jurdico en todo o en parte una norma subsidiaria a la ley (reglamento, norma administrativa o resolucin de carcter general) que atente contra preceptos constitucio-nales o legales de modo directo o indirecto.

A diferencia del proceso de inconstitucionalidad, la legitimidad para obrar en el pro-ceso de accin popular es abierta y amplia, es decir, la demanda puede ser presentada por cualquier persona.

La competencia de las demandas de accin popular se ventilan de forma exclusiva en el Poder Judicial. Aunque ello no obedece al mandato constitucional, es una decisin de le-gislador que se mantiene as desde la regulacin anterior.

(52) STC Exp. N 05961-2009-PA/TC, f. j. 19, publicada en la pgina web del TC el 18/06/2010.(53) As se indica en la Memora Institucional 2011 de ambas instituciones.

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Apelada o no la sentencia fundada, los autos deben ser necesariamente elevados para el conocimiento de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de la Repblica.

La elevacin de los autos a la Corte Suprema, aumentando su carga procesal, impi-de concretar la competencia del ms alto colegiado de justicia ordinaria del pas como tri-bunal casatorio.

Se propone que la accin popular sea conocida en ltima instancia por el Tribunal Constitucional en tanto rgano de control de la Constitucin y del bloque constitucional pertinente en cada caso.

La labor de la Corte Suprema es uniformizar las decisiones de la justicia ordinaria, y la del Tribunal Constitucional es uniformizar la jurisprudencia para la justicia constitu-cional volvindola predecible.

Por ltimo, si la tutela cautelar se explica desde el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, derecho a que tienen las partes de un proceso, se deber repensar si en un pro-ceso de control abstracto de constitucionalidad y legalidad deberan proceder las medi-das cautelares.

BIBLIOgRAFA

ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Cdigo Procesal Constitucional: proceso contencioso-administrativo y derechos del administrado. Palestra, Lima, 2004; LANDA ARROYO, Csar. Teora del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004; MORN URBINA, Juan Carlos. Aportes para el estudio del nuevo rgimen de la accin popular en el Cdigo Procesal Constitucional. En: El Derecho Procesal Constitucional peruano. Tomo II, Grijley, Lima, 2005; HUERTA GUERRERO, Luis. Proceso de accin popular. En: La Constitucin comentada. Anlisis artculo por artculo. Tomo II, Gaceta Jurdica, Lima, 2004; SOSA SACIO Juan Manuel. Gua Terica Prctica para utilizar los criterios interpretativos del Tribunal Constitucional, Gaceta Jurdica, Lima, 2011; TITO PUCA, Yolanda Soledad. Gua para reconocer un verdadero criterio vinculante del Tribunal Constitucional, Gaceta Jurdica, Lima, 2011.

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