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1. SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIALA LAS PERSONAS EN SITUACIÓNDE DEPENDENCIA EN EL ÁMBITODE LA UNIÓN EUROPEA

La atención a las personas en situaciónde dependencia es uno de los princi-pales retos sociales de las economías

desarrolladas. El desafío no es otro que aten-der a las personas que, por encontrarse ensituación de especial vulnerabilidad, requie-ren apoyos con el fin de poder ejercer susderechos, acceder a los bienes sociales y desa-rrollar las actividades más esenciales de lavida diaria. Así lo vienen poniendo de relievetodos los informes, documentos y decisionesde organizaciones internacionales como laOrganización Mundial de la Salud, el Conse-jo de Europa y la Unión Europea1.

El cuidado de las personas en situación dedependencia en España, Italia y Portugal hasido adjudicado tradicionalmente a las fami-

lias, pilar básico del denominado sector infor-mal, y de la cual se consideran a todos losfamiliares como cuidadores, independiente-mente que residan en el hogar del dependien-te o que viven fuera del mismo. El resultadode lo anterior conduce a que los cuidadoresfamiliares de distintas categorías constitu-yan la estructura social básica de los cuida-dos personales, el que hay que destacar a loscónyuges, hijas y nueras como núcleo funda-mental de los cuidados informales. Sinembargo, este cuidado, casi en exclusiva, porparte de las familias se está cuestionando porfactores sociales (disminución del número dehijos e incorporación de la mujer al mundolaboral, entre otros), por el incremento en elnúmero de personas que precisan cuidados, yen muchos casos por la complejidad de losmismos2. No obstante, la dependencia recorretoda la estructura de edades de una pobla-ción. Todos somos dependientes, pero haycolectivos que necesitan más ayudas queotros; es decir, todas las personas podemosser autónomas, capaz de elaborar nuestro

45REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87

* Profesor de Derecho del Trabajo y de la SeguridadSocial en la Universidad a Distancia de Madrid.

1 Parte de este estudio se encuentra en KAHALE CARRI-

LLO, D., La cobertura de la situación de la dependencia,Fundación Alternativas, Madrid, 2009.

Procedimientos de evaluaciónde la situación de dependenciaen Europa

DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO*

2 Vid. CLARAMUNT BIELSA, M., «Cobertura pública enEspaña», en AA.VV. (Ed. MORAGAS MORAGAS, R.), El retode la dependencia al envejecer, Herder, Barcelona,1999, pág. 125.

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propio proyecto de vida, cuando no somosautosuficientes, sino que necesitamos siem-pre la intervención de otras personas parasatisfacer nuestras necesidades. Las malfor-maciones congénitas; los accidentes labora-les, de tráfico y domésticos; las nuevas enfer-medades invalidantes, como el caso del SIDA;y, el propio concurso de la edad, bajo determi-nadas circunstancias físicas y personales, sonfactores que contribuyen a hacer de la depen-dencia un problema social de primera magni-tud3. Como se sabe, el problema no es nuevo,de hecho, por ejemplo, el desarrollo de laspolíticas protectoras sobre la discapacidad hasido muy intenso en la mayoría de los paísesde la Unión Europea4.

Sin embargo, el envejecimiento está dandouna dimensión nueva al problema, tanto cuan-titativa como cualitativamente, al coincidir unintenso proceso de envejecimiento y aumentode la esperanza de vida con cambios en laestructura social de la familia y la poblacióncuidadora5. La conciencia creciente de queexiste una clara laguna en la protección de lapoblación mayor en situación de dependenciaha llevado a enfatizar, quizás en exceso, en ladependencia de la gente mayor a pesar de lasevidentes lagunas protectoras existentes enlas personas gravemente afectadas compren-didas entre los 15 y los 64 años de edad6.

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46 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 87

3 RODRÍGUEZ CABRERO, G., «El problema de la depen-dencia: Conceptualización y debates», en AA.VV.(Coord. RODRÍGUEZ CABRERO, G.), La protección social dela dependencia, Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-les, Madrid, 2000, pág. 26.

4 Cfr. MOLINA NAVARRETE, C., «Los nuevos Estatutosde Autonomía y el reparto constitucional de competen-cias en las «materias» de «empleo», «trabajo» y «protec-ción social»», Estudios Financieros. Revista de Trabajo ySeguridad social, núm. 283, 2006, págs. 120-121.

5 El envejecimiento demográfico en Europa ha pro-vocado el nacimiento de nuevos riesgos sociales. BERGH-

MAN, J., «Los nuevos riesgos sociales», FSS, núm. 1, 2000.Vid. RODRÍGUEZ CABRERO, G., «La población cuidadora»,en AA.VV. (Coord. RODRÍGUEZ CABRERO, G.), La protec-ción social de la dependencia, Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales, Madrid, 1999, págs. 163-173.

6 España en 1975 fue el país con la fecundidad máselevada en toda Europa al tener 2,8 hijos por mujer encomparación a 1996 que tenía la tasa más baja. RIVERA

SAGANTA, J., «El seguro de dependencia. El envejecimien-to de la población y su repercusión en el Estado de Bie-nestar», Foro de Seguridad Social, núm. 5, 2001.

GRÁFICO 1. TASA DE FECUNDIDAD

Fuente: Elaboración propia a parir de los datos de Eurostat-Comisión de las CE.

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El problema del envejecimiento ha produ-cido en los países europeos la adopción demedidas para adaptar sus sistemas de protec-ción social a las necesidades de la coberturade las personas en situación de dependencia.La esperanza de vida al nacer y la tasa defecundidad en la Unión Europea han experi-mentado un importante avance desde la déca-da de los noventa hasta la actualidad, en que

España se encuentra por encima de la mediaeuropea en la evolución de los nacimientos(430.950), pero por debajo en la tasa de fecun-didad (1,28%) (Gráfico 1). En el Gráfico 2 sepuede apreciar la evolución de la poblaciónmayor de 60 años en relación a la poblacióntotal, pudiendo observarse que España, en elaño 2020, ocupará el noveno lugar (26,4) en elconjunto de los países europeos.

DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO


GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN MAYOR DE 60 AÑOS

Fuente: Elaboración propia a parir de los datos de Eurostat-Comisión de las CE.

Resulta preocupante el hecho de que lamayor longevidad suele estar asociada a unacreciente discapacidad y a una disminuciónen la calidad de vida7. La mayoría de los estu-

dios y estadísticas coinciden en que las muje-res tienen una mayor esperanza de vida; sin

7 En relación a las implicaciones entre la dependen-cia y la discapacidad. Vid. CAYO PÉREZ, L., «La configura-ción de la autonomía personal y la necesidad de apoyosgeneralizados como nuevo derecho social», Revista delMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 60, 2006,págs. 35-46, y «La discapacidad y las situaciones dedependencia en cifras: aproximación conceptual yestadística. Niveles actuales de protección y modeloseuropeos», Revista del Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales, núm. 65, 2006, págs. 25-36. VAÑO, F., «La

dependencia y las personas con discapacidad: la posi-ción del CERMI», en AA.VV., Nuevo reto de la políticasocial, Gobierno de la Rioja. Dirección General de Ser-vicios Sociales, La Rioja, 2002. PUGA, D., «La dependen-cia de las personas con discapacidad: entre lo sanitario ylo social, entre lo privado y lo público», Revista Españolade Salud Pública, Vol. 79, núm. 3, 2005, págs. 327-330.DE LORENZO GARCÍA, R., «Fundamentación constitucionaly fortalezas/debilidades de la nueva ordenación legal dela dependencia con especial referencia a la discapaci-dad», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-les, núm. 65, 2006, págs. 77- 93.

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embargo, el inicio de unos hábitos que condu-cen a una peor calidad de vida se produce auna edad más temprana que en los hombres,donde la mayor expectativa de vida coincide

con los años de mala calidad y de mayor gradode dependencia para las actividades de la vidadiaria. En España la esperanza de vida es de91 años para las mujeres y de 85,39 años para

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GRÁFICO 3. ESPERANZA DE VIDA AL NACIMIENTO DE MUJERES

Fuente: Elaboración propia a parir de los datos del INE.

GRÁFICO 4. ESPERANZA DE VIDA AL NACIMIENTO DE HOMBRES

Fuente: Elaboración propia a parir de los datos del INE.

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los varones. Por lo que respecta a la esperan-za de vida libre de incapacidad, la media euro-pea es de 82,13 años en las mujeres y de 76,62años en los hombres (Gráficos 3 y 4)8.

La población mayor en situación de depen-dencia y, particularmente, los sistemas decuidados de las personas mayores dependien-tes presentan en los países de la Unión Euro-pea algunos rasgos comunes a destacar: Enprimer lugar, las tasas de dependencia poredad tienen un perfil parecido en los diferen-tes modelos de Estado de Bienestar en el áreade los cuidados personales y socio-sanitarios(liberal, nórdico y latino)9, con la excepción delos países del modelo continental, en los que

son bastantes elevadas10. En conjunto, lastasas de dependencia severa entre la pobla-ción de 80 y más años varían desde un míni-mo del 26,4% en los países nórdicos hasta unmáximo del 37,9% en los países del modelocontinental (Tabla 1). El Libro Blanco sobrela Atención a las personas en situación dedependencia en España señala al respectoque se trata de una aproximación tosca a laestimación de la población europea en situa-ción de dependencia, ya que se basa en unaautopercepción de las personas y no en unavaloración objetiva11. Sin embargo, permite



8 Vid. PUGA GONZÁLEZ, M., Dependencia y necesidadesasistenciales de los mayores en España. Previsión al año2010, Fundación Pfizer, Madrid, 2001, págs. 144-154.

9 La concepción que tradicionalmente ha existidoen España del Estado de Bienestar ha sido asistencial ybenéfica, tal como lo señala el diccionario de la RealAcademia Española de la Lengua como el «Sistemasocial de organización en el que se procura compensarlas deficiencias e injusticias de la economía de mercadocon redistribuciones de renta y prestaciones socialesotorgadas a los menos favorecidos». www.rae.es. Sinembargo, esta definición no se ajusta a la realidad actualespañola por lo que se debe entender como Estado deBienestar a las políticas públicas encaminadas de mane-ra directa a las personas y que tienen como objetivoprincipal aumentar su bienestar y calidad de vida através de diversas intervenciones públicas, tales comotransferencias sociales, servicios públicos, normas y san-ciones laborales y en defensa del consumidor y delambiente, trabajo y reducción de las desigualdadessociales. NAVARRO VICENÇ, «El Estado de bienestar enEspaña y sus déficit sociales», en AA.VV. (Dir. NavarroVicenç), La situación social en España, Fundación Fran-cisco Largo Caballero, Madrid, pág. 25.

10 El Estado de Bienestar empieza a consolidarse enlos distintos países en un momento, tras la Segunda Gue-rra Mundial, en que las sociedades desarrolladas seestructuraban de un modo distinto al actual. En concre-to, el modelo social imperante reservaba a la mujer unpapel más bien pasivo en el mercado de trabajo, siendosu cónyuge el encargado de procurar los ingresos nece-sarios para el mantenimiento de la unidad familiar.Igualmente, la mujer solía ser la responsable de realizarlas diferentes actividades del hogar, entre las que se

encontraban el cuidado de los niños y de los ancianos. Eneste contexto, cuando los distintos países se decidieron asocializar algunos riesgos hasta entonces individuales, seoptó por dar prioridad a aquellos cuya cobertura familiarse revelaba más complicada. Así, en el caso de las pensio-nes y del subsidio de paro, los sistemas desarrolladossuponían un flujo de ingreso estable cuando el cabeza defamilia veía interrumpida temporal (paro) o permanente-mente (vejez) su actividad laboral. Por su parte, en el casode los servicios sanitarios, de lo que se trataba era de per-mitir que todo el mundo, independientemente de sunivel de ingresos, pudiera disfrutar de una asistencia sani-taria que hasta ese momento resultaba demasiada carapara la mayoría de familias. Sin embargo, debido a lasbajas tasas de actividad femenina, se consideró que elriesgo de dependencia podía seguir cubierto por las fami-lias, sin que ello supiera una pérdida de bienestar excesi-va, por dos motivos: por un lado, porque a diferencia delos servicios sanitarios, los cuidados de larga duraciónpodían ser proporcionados de un modo bastante satisfac-torio por los familiares de la persona dependiente; porotro, porque los principales encargados de proporcionardichos cuidados, las mujeres, que no trabajaban en sumayoría, podían asumir dicha responsabilidad sin queellos supusiera una pérdida de ingresos para la familia.ESPING-ANDERSEN, G., Social foundation of postindustrialeconomies, Oxford University Press, Oxford, 1999, págs.54 y ss. Cfr. VELARDE FUERTES, J., «El futuro del Estado deBienestar. Un panorama Novísimo y complicado», Forode Seguridad Social, núm. 1, 2000. Cfr. RODRÍGUEZ CABRE-

RO, G., El Estado de Bienestar en España: debates, desarro-llo y retos, Editorial Fundamentos, Madrid, 2004.

11 IMSERSO, La atención a las personas en situaciónde dependencia. Libro Blanco, Madrid, Ministerio de Tra-bajo y Asuntos Sociales, Madrid, pág. 713. Una visión glo-bal del Libro Blanco sobre la Atención a las personas ensituación de dependencia en COBO GÁLVEZ, P., «El libroblanco: conceptualización de la dependencia y su impac-to sobre la población a proteger», Claridad, núm. 5, 2006.

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resaltar la doble importancia sociológica delproblema de las personas mayores en situa-ción de dependencia: como realidad social ycomo necesidad social percibida12. En Españalas tasas de personas con alguna discapaci-dad para las Actividades Básicas de la VidaDiaria se sitúa en un 20,2% para la poblaciónde 6 a 64 años y en un 21,6% para los de 65 ymás años (Gráfico 5).

En segundo lugar, la población cuidadoraeuropea es mayoritariamente femenina, muyespecialmente en los países del sur de Euro-pa. El crecimiento de los sistemas formales decuidados personales, sanitarios y sociales enlos Estados de Bienestar de la Unión Europea

no ha restado importancia al papel central delos cuidados informales; no obstante, éstossuelen recibir otros tipos de apoyos por partede los sistemas de protección social, que difi-cultan a veces la delimitación de una claradiferencia entre los cuidados formales y losinformales. La inmensa mayoría de las perso-nas en situación de dependencia reciben cui-dados de tipo informal, con escasas diferen-cias entre los modelos de protección social13.La mayoría de los cuidadores son mujeres de45 a 60 años de edad. En el caso de España los

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12 Vid. CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLÓGICAS E

IMSERSO, Las personas mayores en España, Ministeriode Asuntos Sociales, Madrid, 1995.

TABLA 1. POBLACIÓN EUROPEA MAYOR DE 65 AÑOS CON DISCAPACIDADY/O ENFERMEDADES CRÓNICAS QUE LES IMPIDEN REALIZAR ACTIVIDADES

DE LA VIDA DIARIA SEGÚN NIVELES DE GRAVEDAD

Fuente: Elaboración propia a parir de los datos del Panel de Hogares de la Unión Europea.

13 PACOLET, J., BOUTEN, R., LANOYE, H. y VERSIECK, K.,«Debate sobre la protección social de la dependencia delas personas mayores en los países de la Unión Europeay Noruega: España en la perspectiva europea», enAA.VV. (Coord. RODRÍGUEZ CABRERO, G.), La protecciónsocial de la dependencia, Ministerio de Trabajo y Asun-tos Sociales, Madrid, 1999, págs. 45-110.

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cuidadores de la gran mayoría de las perso-nas en situación de dependencia son de tipoinformal; labor que es ejercida por las muje-

res (cónyuges, hijas, nueras y nietas) en un84,7%, y de la cual el 48,4% de sus familiaresse encuentran satisfechos de la ayuda que



GRÁFICO 5. PERSONAS CON ALGUNA DISCAPACIDAD PARA LAS ABVD POR EDADY GRADO DE SEVERIDAD

Fuente: Elaboración propia a partir del Avance de resultados de la Encuesta de Discapacidad, Autonomía personaly situación de dependencia (INE). Consulta a 5 de noviembre de 2008.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Estudio 2647 Condiciones de vida de las personas mayores del CIS.

GRÁFICO 6. PERSONAS QUE RECIBEN CUIDADOS PERSONALES SEGÚNEL GRUPO DE EDAD Y SEXO DEL CUIDADOR

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reciben por parte de sus cuidadoras14. En estesentido, se observa un creciente envejeci-miento de los cuidadores informales si se tie-ne en cuenta que, por ejemplo, el grupo decuidadores con edades entre 45 y 64 años vie-ne a ser aproximadamente el 46,60 % deltotal de la población cuidadora, y que los de65 a 79 años de edad representan el 22,46%del total de dicha población (Gráfico 6).

En tercer lugar, el modelo de cuidados esdual:

a) De solidaridad familiar, en el que lamayoría de las personas en situaciónde dependencia viven en el hogar delcuidador (modelo latino).

b) De solidaridad a distancia, en el que loscuidados se realizan fuera del hogardel cuidador (modelo continental, nór-dico y liberal).

El tiempo de cuidados afecta a distintasactividades de la vida social de los cuidado-res, generando costes de oportunidad. Porun lado, afecta significativamente más a lasmujeres que a los hombres. Por otro, la acti-vidad de cuidados informales incide negati-vamente en la realización de actividad labo-ral remunerada, aunque en el modelo latinoy liberal existe un diferencial más negativoen comparación con el modelo continental ynórdico. Estos modelos de cuidados estáncambiando a raíz de la incorporación de lamujer al mercado de trabajo y al nacimientode modelos culturales de solidaridad a dis-tancia, manteniendo la independencia de loshogares del cuidador y de la persona ensituación de dependencia; se observa sobretodo en los países del sur de Europa, y, comoconsecuencia, aumentan las demandas de lapoblación mayor y la presión de la mujer tra-

bajadora en favor de nuevas formas de pro-tección social a las situaciones de dependen-cia. Ello supone, sin duda, una nueva exten-sión de los sistemas de protección social,mejoras en la coordinación entre el sistemasanitario y los servicios sociales personales,y políticas que hagan compatible el trabajodel cuidador, la función de cuidados y nue-vos servicios de apoyo a la población mayorfrágil15.

Como es sabido, no existe un único modeloeuropeo para atender a las personas en situa-ción de dependencia, pero se pueden estable-cer una serie de rasgos comunes a los distin-tos sistemas de protección social. Por ejem-plo: la necesidad de una intervención admi-nistrativa que dé solución a este nuevo ries-go; la preferencia en el mantenimiento o laasistencia al domicilio de las personas mayo-res en situación de dependencia; el rechazo adejar la cobertura de la dependencia en lasolidaridad familiar, estableciendo al tiempoun estatuto de las personas que, de formaparcial o total, asumen la atención a las per-sonas en situación de dependencia (Italia yPortugal), o la preocupación por encontrar unequilibrio entre las necesidades de financia-ción suficiente para garantizar la asistenciaadecuada y de calidad, a través de la finan-ciación, ya que el gasto puede tener un creci-miento exponencial.

Lo antes expuesto no es óbice para que sehayan producido determinadas recomenda-ciones y declaraciones internacionales enmateria de política social, que resaltan lanecesidad de que los poderes públicos pres-ten atención especial a las personas de edadavanzada. En este sentido, surge en el año1982 �con ocasión de la celebración en Vienade la Asamblea Mundial de las Nacionessobre el Envejecimiento� el nacimiento delPlan de Acción Internacional, que recoge

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14 Datos obtenidos según el Estudio 2647, Condi-ciones de vida de las personas mayores del Centro deInvestigaciones Sociológicas.

15 IMSERSO, La atención a las personas en situaciónde dependencia. Libro Blanco, op. cit., pág. 715.

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diversas recomendaciones sobre políticageneral de actuación con la tercera edad,sobre salud y nutrición, vivienda y medioambiente, familia, bienestar social, seguri-dad del ingreso y del empleo, y educación16.Por otra parte, la Unión Europea ha reco-mendado tener en cuenta tres factores a lahora de elegir un modelo de protección socialde la dependencia: a) El acceso de todos a lasprestaciones por dependencia, independien-temente de los ingresos o del patrimonio; b)Un alto nivel de calidad asistencial; y, c) Lasostenibilidad financiera de las prestacio-nes.

2. LOS DISTINTOS MODELOSDE PROTECCIÓNDE LA DEPENDENCIA EN LA UNIÓNEUROPEA

Desde la década de los noventa la protec-ción social de la dependencia tiene una posi-ción destacada en la agenda política de lamayoría de los gobiernos. La cobertura socialde la dependencia es un tema que está pre-sente en la evolución de los sistemas de Segu-ridad Social de los países europeos, al tiempoque es objeto de debates y análisis en los forosde la Unión Europea, en los que se pone derelieve la necesidad de afrontar los riesgos

que presenta la dependencia para los siste-mas de protección social.

Existen cinco modelos de protección socialde la dependencia, en los que las prestacioneseconómicas se combinan con prestaciones deasistencia médica especializada y con una redde asistencia social ampliamente desarrolla-da (Tabla 2):

2.1. Modelo liberal

El modelo liberal se basa en un esquemade naturaleza asistencial, que incorpora laparticipación del usuario en el coste (copago)y el desplazamiento de la responsabilidad delos cuidados de larga duración a las adminis-traciones locales. Este modelo se configuracomo un sistema público financiado medianteimpuestos, de cobertura limitada, destinadoa satisfacer las necesidades básicas de los ciu-dadanos con insuficiencia de recursos econó-micos en situación de dependencia, en el quetiene un peso específico la labor de las ONG.El inconveniente de este modelo es que dejaen una desprotección prácticamente total alas clases medias, ya que los requisitos deacceso sobre renta disponible les impidenacceder a los servicios de provisión pública, y,por otro lado, sus ingresos son insuficientespara poder acceder a una cobertura privada.En consecuencia, limita el alcance de losderechos sociales17. Modelo predominante enel Reino Unido18 e Irlanda.



16 Entre ellas destacan la Recomendación núm. 162de los Organización Internacional del Trabajo (OIT),sobre los trabajadores de edad; Declaración de lasNaciones Unidas sobre el Progreso y el Desarrollo en loSocial, de 11 de diciembre de 1969, que proclama lanecesidad de proveer sistemas amplios de seguridadsocial y de servicios de asistencia social, así como elestablecimiento y la mejora de sistemas de servicios yseguros sociales para la vejez, y la protección de losderechos y la garantía del bienestar de los ancianos;Declaración de Cartagena sobre políticas integralespara las personas mayores en el área Iberoamericana,de 27 de octubre de 1992; y, Principios normativospara las Políticas y Programas de Bienestar Social para elDesarrollo en un futuro próximo, aprobada el 7 dediciembre de 1987 por la Asamblea General de lasNaciones Unidas, entre otros.

17 ESPING-ANDERSEN, G., Social foundation of postin-dustrial economies, Oxford University Press, Oxford,1999, pág. 47.

18 WALTER, A., «Cuidados comunitarios en el ReinoUnido», en AA. VV., Vejez y Protección Social a la depen-dencia en Europa, IMSERSO, Madrid, 1999, págs. 285-308. STOUT, R., «Real Comisión sobre los cuidados delarga duración para personas mayores», en AA. VV.,Vejez y Protección Social a la dependencia en Europa, op.cit., págs. 309-318. VICENTE MERINO, A., POCIELLO GARCÍA,E. y VAREA SOLE, J., «Cobertura de la dependencia: unacomparación internacional», Actuarios, núm. 22, 2004,págs. 18-21.

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2.2. Modelo continental de SeguridadSocial

La protección social a las consecuencias dela dependencia se sitúa en el ámbito de laSeguridad Social como un riesgo más al quese da cobertura junto a las pensiones, segurode desempleo, etc. En este modelo se evalúala dependencia en función de grados, recono-ciéndose prestaciones monetarias o servicios,en el que se apoya activamente a la familiacuidadora. El modelo de financiación es mix-to: se sostiene en base a cotizaciones socialese impuestos.

Este sistema supone reconocer el derechosubjetivo de la protección de la dependencia,independientemente de la situación económi-ca, cubriendo las necesidades de serviciospara la persona que en su momento lo necesi-te. La situación de dependencia se evalúa engrado o niveles de gravedad, de los que sederivan prestaciones monetarias de diferen-tes cuantías o servicios de distintas intensi-dades o duración. En general, se suele dar unmargen amplio de opción a la persona ensituación de dependencia o a su familia, quepodrán optar entre prestaciones monetariasy servicios. Fundamentalmente, se financiancon cotizaciones de trabajadores en activo. Lafinanciación que cubre las prestaciones nocontributivas suele ser vía impuestos. Asi-mismo, este modelo otorga ayudas al cuida-dor, tanto en excedencias del trabajo para loscuidadores informales, como en la coberturade las cotizaciones, al igual que en el desarro-llo de servicios de respiro y de apoyo paraperíodos de vacaciones o necesidades especia-les. Modelo predominante en Alemania19,

Austria20, Francia21, Bélgica y Luxembur-go22.

2.3. Modelo nórdico

No existe una cobertura de la dependenciadentro el Sistema de la Seguridad Social, sinoque la protección de la dependencia nace de lapropia naturaleza de la cobertura social uni-versal, basada en la prestación de servicios,ya que la presencia de los cuidados informa-les es menos intensa que en los modelos lati-no y continental. Se financia a través deimpuestos generales y locales, e implanta elcopago en función del nivel de renta del suje-to que requiera la atención personal como ensituación de dependencia. Las prestacionessociales ofrecidas se hacen a través de servi-cios comunitarios y especializados.

Este tipo de modelo atiende la situación dedependencia como una extensión lógica de la

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19 KÖBS, U., «El seguro de dependencia alemán:principales rasgos y problemas actuales», RelacionesLaborales, núm. 17/18, 2004, págs. 189-212. EVERT, A.,«El nuevo programa de seguro para cuidados de largaduración en Alemania», en AA. VV., Vejez y ProtecciónSocial a la dependencia en Europa, op. cit., págs. 93-118. FERRERAS ALONSO, F., «La reciente implantación delseguro de dependencia en algunos países europeos ybreve referencia a España (Síntesis)», Tribuna Social,núm.137, 2002, págs. 14-27.

20 FERRERAS ALONSO, F., «La reciente implantación delseguro de dependencia en algunos países europeos ybreve referencia a España (Síntesis)», op. cit., págs. 21-23. LEICHSENRING, K., «El sistema austriaco de protecciónsocial para las personas necesitados de cuidados», enAA. VV., Vejez y Protección Social a la dependencia enEuropa, op. cit., págs. 119-146.

21 KESSLER, F., «El cuidador de las personas depen-dientes en Francia: La reforma permanente sin solu-ción», Relaciones Laborales, núm. 17/18, 2004, págs.237-257. SÁNCHEZ, J., «Protección social a las personasmayores en Francia. Retos y perspectivas», en AA. VV.,Vejez y Protección Social a la dependencia en Europa, op.cit., págs. 147 y ss. FERRERAS ALONSO, F., «La recienteimplantación del seguro de dependencia en algunospaíses europeos y breve referencia a España (Síntesis)»,op. cit., págs. 23-28.

22 KERSCHEN, N., «La dependencia como nuevo ries-go de la Seguridad Social: el ejemplo de la creación delseguro de dependencia en Luxemburgo», RelacionesLaborales, núm. 17/18, 2004, págs. 213-235. KERGER, A.,«El seguro de dependencia en el Gran Ducado deLuxemburgo», en AA. VV., Vejez y Protección Social a ladependencia en Europa, op. cit., págs. 167-204. FERRE-

RAS ALONSO, F., «La reciente implantación del seguro dedependencia en algunos países europeos y breve refe-rencia a España (Síntesis)», op. cit., págs. 25 y ss.

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concepción de que el Estado debe cubrir lasnecesidades básicas de los ciudadanos, porrazón de ciudadanía, de la misma manera quese ocupa de las necesidades educativas o sani-tarias. La cobertura es universal por lo que nose evalúan los recursos de los solicitantes, sal-vo cuando se trata de concretar la participa-ción del beneficiario en el pago de los serviciosen función del nivel de renta. Es un modelo enel que los municipios son los responsables dela prestación de servicios, lo que incrementael copago y favorece las prestaciones moneta-rias por ayuda informal como método de redu-cir costes, estimulando la responsabilidadfamiliar. Modelo predominante en Suecia23,Dinamarca, Noruega24, Holanda25 y Finlan-dia26.

2.4. Modelo latino

La cobertura de la dependencia descansafundamentalmente en la familia, particular-mente sobre la mujer. El sistema público decuidados de larga duración es de naturalezaasistencial y escasa. Es un sistema públicofinanciado mediante impuestos, copago ycuotas de la Seguridad Social, de coberturalimitada, dirigido a satisfacer las necesidadesbásicas de las personas en situación dedependencia con insuficiencia de recursoseconómicos.

Este modelo deja en situación de despro-tección a las clases medias, puesto que losrequisitos de acceso sobre renta disponibleles impiden acceder a los servicios de previ-sión pública y, por otro lado, sus ingresos sonescasos para costearse esos mismos serviciosen el ámbito privado. Modelo predominanteen Italia27, Portugal, Grecia, Chipre y Malta.

2.5. Modelo heterogéneo

El modelo denominado «heterogéneo» es elque se caracteriza por no presentar una uni-formidad en las variables de análisis y porser, además, distinto a los modelos anterio-res. Es el modelo característico de los paísesincluidos en la órbita soviética; es decir, lospaíses de Europa Central y Oriental (PECO).Cada país tiene distintos sistemas de protec-ción, basados en las estructuras sanitarias yde servicios sociales descentralizadas conproblemas de financiación a consecuencia delos procesos políticos y económicos propios28.

Es un modelo que nace de países con eco-nomías de transición, lo que lleva a la desinte-gración de los sistemas de protección de cortesoviético. Se acogen a este modelo los siguien-tes países: Estonia, Lituania, Hungría, Repú-blica Checa, Eslovenia, Bulgaria y Rumania.Dentro de sus principales características,destaca la atención inespecífica a las situa-ciones de dependencia que se producen, gene-ralmente, en centros ligados a la asistenciasocial y servicios sanitarios, que, a su vez, secomplementan por un sistema de pensionespúblicas. Su financiación se basa en presu-puestos estatales, impuestos y financiaciónmixta; es decir, en presupuestos públicos yaportaciones de los usuarios. Protege a los



23 VICENTE MERINO, A., POCIELLO GARCÍA, E. y VAREA

SOLE, J., «Cobertura de la dependencia: una compara-ción internacional», op. cit., págs. 15 y ss.

24 DAATLAND, S., «La protección social de las perso-nas mayores en los países nórdicos», en AA. VV., Vejez yProtección Social a la dependencia en Europa, op. cit.,págs. 319 y ss.

25 SCHUIJT Y LUCASSEN, N. y KNIPSCHEER, C., La protec-ción social a las personas mayores dependientes en lospaíses bajos, en AA. VV., Vejez y Protección Social a ladependencia en Europa, op. cit., págs. 223 y ss.

26 HELLTEN, K., KALLIOMAA-PUHA, L. y SAKSLIN, M., «Lasdiversas formas de la protección de la dependencia enFinlandia», Relaciones Laborales, núm. 17/18, 2004,págs. 259-322.

27 AVIO, A. y GUIDO BALANDI, G., «Modelos compara-dos en Europa de protección de las situaciones dedependencia: el caso de Italia», Temas Laborales, núm.90, págs. 11-25.

28 QUINTERO LIMA, M., «Modelos comparados enEuropa de protección de las situaciones de dependen-cia», Temas Laborales, núm. 89, 2007, págs. 111 y ss.

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sujetos en situación de dependencia median-te prestaciones inespecíficas de invalidez yvejez.

3. PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓNDE LA DEPENDENCIA EN EUROPA

La mayoría de los países en Europa, comoya se ha apuntado, se encuentran enfrenta-dos al reto social de atender a las personas ensituación de dependencia. Sin embargo, exis-ten matices importantes en cada uno de ellosa la hora de valorar aquellas personas, queson diferentes a consecuencia de los factoresrelacionados con los modelos de políticasocial. No todos los países cuentan con legis-lación en la materia, por ello se hará referen-cia a Alemania, Francia, Luxemburgo, Aus-tria, Reino Unido, Suecia e Italia29.

3.1. Alemania

El Programa de Seguro de Cuidados deLarga Duración (PSCLD) se lleva a cabo des-de el año 1995, y define la dependencia como

el trastorno continuado de las actividades dela vida diaria. El derecho a la prestación seconcede a las personas que requieran asisten-cia permanente de otra persona, durante seiso más meses, para las actividades cotidianas.

La clasificación de los potenciales recepto-res se lleva a cabo por el servicio médico espe-cial del PSCLD, que suele estar compuestoúnicamente por médicos, y en ocasiones pue-den estar asistidos por enfermeros cualifica-dos. La clasificación se lleva a cabo para laspersonas que solicitan las prestaciones pararecibir cuidados en sus propias casas o enresidencias clínicas.

El proceso de clasificación, aparte de serbastante técnico, se centra en dos elementos:a) el nivel de minusvalía continua en relacióncon las más usuales y recurrentes Activida-des de la Vida Diaria (AVD), b) el tiempo deasistencia que se necesita para las AVD. Elgrado de minusvalía se evalúa a través deuna relación de once actividades de la vidadiaria. Asimismo, se llevan a cabo cómputosde tiempo en relación con la ayuda necesariaa través de cuatro grupos de AVD:

1) Higiene personal: lavarse, bañarse,ducharse, peinarse, higiene dental,afeitarse, continencia urinaria y fecal.

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29 IMSERSO, La atención a las personas en situaciónde dependencia. Libro Blanco, op. cit., págs. 602-610.

Tabla 2. MODELOS EUROPEOS DE PROTECCIÓN SOCIAL DE LA DEPENDENCIA

Fuente: Elaboración propia.

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2) Alimentación: preparación de alimen-tos e ingestión.

3) Movilidad: vestirse y desvestirse,levantarse y acostarse, andar, estar depie, abandonar la vivienda, regresarpor sí solo y subir escaleras.

4) Tareas domésticas: cocinar, hacer lacolada, limpiar la vivienda, hacer lacompra, calentar la casa y cambiar laropa.

Posteriormente, el PSCLD se interrelacio-na con una lista larga de ítems con la fre-cuencia de la ayuda en cinco niveles30 y con eltiempo o duración de la misma, en tres nive-les31. Todo ello para así poder determinar encuáles de los tres grados de dependencia seencuentran las personas que requieran elservicio:

Grado 1. Dependencia moderada: Serequiere como mínimo 1,5 horas y una vez aldía, con dos o más actividades relacionadascon la higiene personal, la movilidad o lacomida, aunado a la necesidad de requerirayuda varias veces a la semana para las labo-res domésticas.

Grado 2. Dependencia severa: Se necesitapor lo menos tres horas de ayuda diaria, ycomo mínimo tres veces al día, para la ali-mentación, movilidad e higiene personal. Asi-mismo, requiere ayuda varias veces a lasemana para las labores domésticas.

Grado 3. Dependencia grave: Se requierecomo mínimo, tanto para el día como para lanoche, cinco horas de ayuda para la alimenta-ción, movilidad o higiene personal. Ademásnecesita ayuda varias veces a la semana paralas labores domésticas.

En vista de que en la valoración debenincluirse las medidas de rehabilitación, se

han desarrollado otros sistemas de valora-ción que complementan al PSCLD en los quese tienen en cuenta dos factores. Primero, elgrado de funcionalidad, deficiencia y discapa-cidad. Segundo, el grado de dependencia.Estos factores se aplican con el fin de imple-mentar los principios básicos de prevención yrehabilitación de la provisión de cuidados y elde cuidados en la vivienda antes que en resi-dencias clínicas.

3.2. Francia

La Ley sobre la dependencia se crea en1997 bajo dos premisas. Por una parte, mejo-rar la reglamentación referente al apoyo a laspersonas mayores en situación de dependen-cia. Por otra, la voluntad de controlar el gastoreferente a dicho colectivo. No obstante,antes de su promulgación las personas mayo-res en situación de dependencia disponían yade dos prestaciones: ayuda a domicilio y esta-blecimiento residencial. Podían beneficiarsede la asignación compensatoria para tercerapersona, concedida en función del nivel dediscapacidad y de rentas. En este país ladependencia es considerada como el estadode la persona que, independientemente de loscuidados que sea susceptible de recibir, nece-sita ser ayudada para la realización de losactos esenciales de la vida, o requiere unavigilancia regular.

Al implementarse la Ley se les asigna a laspersonas solicitantes una Prestación Especí-fica de Dependencia (PSD), que es realizadapor un equipo médico-social integrado por unmédico y un trabajador social. Uno de ellosdebe trasladarse al domicilio de la persona yrealizar un dossier de evaluación, en el querecoja tanto la información sobre la viviendacomo las ayudas del entorno, incluyendo unaescala de valoración que agrupe una lista deactividades de la vida diaria32:



30 De manera ininterrumpida cada 2-3 horas, 2-3veces al día, una vez al día y varias veces a la semana.

31 1,5 horas, 3 horas y 5 horas.32 Denominada «Autonomie Gerontológico Grupes

Iso Ressources» (AGGIR).

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a) Variables discriminantes: Clasifica ala persona en cinco grupos, en funciónde su nivel de dependencia. Para elloacuña 10 grupos de actos esenciales dela vida: cuatro de autocuidado (vestir-se, comer, lavarse y excreción), tres demovilidad (desplazarse por el interior yexterior, y transferencias), uno de rela-ciones interpersonales (coherencia enla conversación y el comportamiento),uno de comunicación (comunicación adistancia a través de aparatos) y uno defunción mental (orientación).

b) Variables ilustrativas: Se implemen-tan para describir otras áreas en lasque se puede dar dependencia, que nose consideran tan esenciales como lasvariables discriminantes. Las confor-man siete grupos: tres de actividadesdomésticas (adquisición de lo necesariopara vivir, tareas domésticas y prepa-rar comidas), una de autocuidado(seguimiento del tratamiento), una devida comunitaria y social (actividadesde tiempo libre), una de áreas principa-les de la vida (transacciones y gestio-nes económicas básicas y una de movi-lidad (utilizar medios de transporte).

La aplicación de aquella escala y de losítems que la componen arrojará los cinconiveles de dependencia existentes:

1) Extremadamente dependientes: Perso-nas que requieren la presencia perma-nente de un cuidador externo, por tenerpérdida de autonomía psíquica y depen-dencia física total, y podrán beneficiar-se de una PSD en el domicilio.

2) Muy fuertemente dependientes: Estenivel lo conforman dos tipos de situa-ciones. Por un lado, dependencia paradesplazarse con mantenimiento deautonomía psíquica. Por otro, pérdidade autonomía psíquica sin dependenciapara desplazarse, y podrán beneficiar-se de una PSD en el domicilio.

3) Fuertemente dependientes: Personasque requieren una ayuda frecuentepara actividades de autocuidado, ypodrán beneficiarse de una PSD en eldomicilio.

4) Moderadamente dependientes: Perso-nas que necesitan ayuda para vestirse,lavarse y comer, sin problemas de des-plazamiento, y podrán beneficiarse deuna PSD si se encuentran en una resi-dencia.

5) Débilmente dependientes: Personasque solo necesitan ayudas de manerapuntual, y podrán beneficiarse de unaPSD si se encuentran en una residen-cia.

3.3. Luxemburgo

Este país ha implementado un seguro dedependencia desde 1998. Define la dependen-cia como el estado de una persona que, a con-secuencia de una enfermedad o de una defi-ciencia física, mental o psíquica, tenga lanecesidad de la asistencia de una tercera per-sona para los actos esenciales de la vida. Losactos esenciales de la vida responden a lasnecesidades fundamentales de la persona yhacen referencia a seis ámbitos:

1) Higiene: Lavarse, ducharse, higiene dela piel, cuidados de la barba y de la piel,lavado del cabello, cuidado de uñas yexcreción.

2) Nutrición: Preparación de alimentos ehidratación.

3) Movilidad: Vestirse y desnudarse, pre-parar y guardar la ropa, transferenciasy cambios de posición, subir y bajarescaleras, salir de la vivienda y volver,desplazarse y mantener una posturaadoptada.

4) Tareas domésticas principales: Lim-pieza del hogar, hacer recados, fregarplatos, y lavar la ropa.

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5) Apoyo: Los recados o las salidas con lapersona en situación de dependencia,el acompañamiento a un Centro deDía, la vigilancia domiciliaria y la com-pañía individual.

6) Actividades de consejo: Consejos parala realización de los actos esenciales yconsejos a sus familiares.

Para cada uno de los actos esenciales de lavida antes señalados se distinguen varias for-mas de ayuda. Por una parte, la ayuda míni-ma que trata de guiar o motivar a la personaen situación de dependencia. Por otra, la ayu-da parcial que consiste en realizar en parte,en lugar de la persona en situación de depen-dencia, alguna cosa que ella no está en condi-ciones de hacer sola, o apoyarla y enseñarla.Por último, la ayuda completa que consiste enrealizar de manera total, en lugar de la per-sona en situación de dependencia, el cuidadoque ella no puede aplicarse, o garantizar unavigilancia o presencia constante durante todala duración de los cuidados.

La valoración es realizada por un equipomultidisciplinar compuesto de enfermeros,enfermeros psiquiátricos, médicos, fisiotera-peutas, ergoterapeutas, psicólogos y asisten-tes sociales. Primeramente, se comienza poruna evaluación médica con datos muy concre-tos. Posteriormente, se realiza la evaluaciónde la dependencia a través de una entrevistaen la que el evaluador va dirigiendo unas pre-guntas concretas dependiendo del sitio enque se realicen; es decir, en su domicilio o enel establecimiento residencial. Seguidamen-te, el evaluador hace un resumen sobre laevaluación, las aptitudes cognitivas y reco-mendaciones. Finalmente, se realiza unarelación estándar de la asistencia y los cuida-dos necesarios que trata de traducir a travésde una serie de coeficientes la frecuencia eintensidad de los actos esenciales de la vida,con el fin de obtener el tiempo total necesario,ponderado. La dependencia se valora en tresgrados en función de las necesidades diariasde atención:

I. Requiere entre 3,5 y 7 horas diarias.

II. Requiere entre 7 y 14 horas al día.

III. Requiere más de 14 horas al día.

3.4. Austria

Este país ha instaurado desde el año 1993la protección de la dependencia a través de laLey Federal del Subsidio de Asistencia, elcual se basa en el principio de subsidiariedad.El subsidio de asistencia global se fundamen-ta en una prestación que no forma parte delSistema de Seguro Social y no es un elementode los programas de bienestar social o de asis-tencia social, sino que contiene elementos delos dos sistemas.

La valoración de la dependencia se estruc-tura en tres partes, a través de informes, enlos que se recoge la frecuencia, el tipo de ayu-da, quién la realiza y su idoneidad:

a) Informe de la situación social en rela-ción a las condiciones de la vivienda,datos sobre el cuidador y frecuencia ytipos de ayudas médicas o de otro tiporecibidas.

b) Informe médico sobre los datos explo-ratorios, antecedentes y diagnósticos.

c) Informe sobre las actividades de la vidadiaria, concretamente sobre el autocui-dado y la movilidad.

La herramienta de valoración se vincula alnúmero de horas de ayuda que necesita al díala persona en situación de dependencia. Exis-ten siete niveles:

I. Requiere más de 50 horas al mes.

II. Requiere más de 75 horas al mes.

III. Requiere más de 120 horas al mes.

IV. Requiere 180 horas al mes.

V. Requiere 180 horas al mes e intensas.



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VI. Requiere 180 horas al mes y cons-tantes.

VII. Requiere 180 horas al mes entreintensas y constantes para aquellaspersonas con inmovilidad completa.

En cuanto a la capacidad de elección paralos cuidados de larga duración es bastanteliberal para los usuarios. Por tanto, es estequien decide sobre la clase de alojamiento enque desea vivir, o sobre la clase de servicioque le gustaría utilizar. Existen tres clases deevaluación de necesidades:

1) La evaluación de las necesidades decuidados que determina qué personastienen derecho a un subsidio de cuida-do de larga duración. Se fundamentaen criterios médicos, en el que un espe-cialista señala el número de horas enlas que se requieren los cuidados.

2) La evaluación de las necesidades decuidados que se lleva a cabo para detec-tar las necesidades de los usuarios delos servicios de cuidados comunitarios.Se basa en las necesidades médicas yprácticas, acordadas entre el enferme-ro evaluador y la persona que lo solici-ta.

3) La evaluación de las necesidades decuidados que se lleva a cabo antes deser aceptado el ingreso del solicitanteen una institución. Se centra en crite-rios objetivos para regular la afluenciade usuarios a las residencias clínicas ycentros de día.

3.5. Reino Unido

No existe en el Reino Unido un sistema deprotección a la dependencia. Sin embargo,con carácter general, las prestaciones públi-cas de incapacidad están sujetas a condiciónde residencia y de recursos, configurándoseen el ámbito no contributivo. La persona que

dedica 35 horas semanales al cuidado de unapersona mayor de 65 años y no recibe ingre-sos semanales determinados es perceptora deuna prestación Attendance Allowance, con lacondición de que haya permanecido, comomínimo, 26 semanas en el último año en estepaís.

La Attendance Allowance nace con el fin deresarcir los gastos suplementarios que se pro-ducen en una persona discapacitada mayorde 65 años que requiere la ayuda de una ter-cera persona. Asimismo, existe una presta-ción por discapacidad para personas de 0 a 65años que requieren ayuda para cuidados per-sonales y para desplazamientos denominadaDisability living allowance. Básicamente elsistema británico se funda en la valoracióndirigida al proveedor de servicios canalizadaa través de clientes específicos (Home careAllowances), agrupando la dependencia encategorías.

3.6. Suecia

Toda persona incapaz de proporcionarsepor sí misma ciertos cuidados tiene derecho aser asistido por el Comité de Bienestar Social,que ofrecerá sustento y apoyo para su vida engeneral. La Ley de Ayuda y Servicios a Perso-nas con ciertos Impedimentos Funcionalesacoge a las personas con discapacidad querequieran ayuda para su autonomía, exclu-yendo a las personas con discapacidad deri-vadas del proceso de envejecimiento y a laspersonas que son atendidas en centros resi-denciales. Sin embargo, la Ley de Subsidio deAsistencia y la de Servicios Sociales otorgauna prestación económica a la persona ensituación de dependencia, con la que puederemunerar al cuidador familiar.

Cuando la necesidad de asistencia de lapersona en situación de dependencia sobre-pasa las 20 horas semanales y las necesida-des básicas no pueden ser satisfechas de nin-guna otra forma, y son las autoridades localeslas que se hacen cargo de la asistencia, el

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Gobierno central asumirá la financiación. Lorelevante es que la persona en situación dedependencia puede participar en el diseño deun plan individual de atención en virtud delprincipio de atención integral.

3.7. Italia

Desde el año 2000 la situación de depen-dencia en este país se fundamenta en la auto-suficiencia, al establecer la Ley Marco para elEstablecimiento del Sistema Integrado deIntervenciones y Servicios Sociales que, conel fin de favorecer la autonomía y sostener elnúcleo familiar, se dará asistencia domicilia-ria a las personas ancianas que lo requieran.Sin embargo, prevé planes individuales parallevar a cabo la plena integración de las per-sonas discapacitadas, que más que a la recu-peración de la autonomía se enfoca a la plenaintegración en el ámbito de la vida familiar ysocial.

Los destinatarios protegidos son los suje-tos en situaciones de pobreza, con ingresoslimitados o con incapacidad total o parcialpara procurarse sus propias necesidades,debido a una minusvalía de orden físico o psí-quico, con dificultades de inserción en la vidasocial activa y en el mercado de trabajo. Lamera carencia de recursos, si bien no da dere-chos a obtener prestaciones económicas, pue-de permitir el acceso a algunos serviciospúblicos fundamentales de forma gratuita ocon precio reducido. Por tanto, la herramien-ta para valorar si la persona tiene acceso o noal sistema es la situación de pobreza, más quela propia situación de dependencia, ya quebusca dar asistencia domiciliaria.

3.8. Valoración generalde los procedimientos

De las herramientas de evaluación imple-mentadas por los países europeos se puedeconstatar que no existe uniformidad entre

ellas, lo que supone la existencia de diferen-tes modelos de políticas: financieras, de pro-tección y sanitarias. La gran mayoría de lospaíses se inclinan por valorar el grado deayuda en las actividades domésticas, autocui-dado y movilidad, y expresar las característi-cas de la ayuda y el tiempo total en horas-semana.

Existe una fuerte inclinación a diferenciarla evaluación de la situación de dependenciade la persona en su domicilio, de aquella quese realiza en una residencia. La dependencia,a grandes rasgos, se valora mediante dosmodelos muy diferenciados:

a) De provisión asistencial y social, que selimita a comprobar las necesidades delas personas que en mayor medida seencuentren en situación de dependen-cia, a los más pobres o a los mayores de60 años33.

b) De carácter universal, que se extiendea todas las personas, independiente-mente de la edad que tengan34.

La composición del equipo evaluador seintegra, en la gran mayoría de los países, pormédicos, enfermeros cualificados y trabaja-dores sociales, básicamente; existiendo muypoca inclinación a la conformación de unequipo multidisciplinar integrado por enfer-meros, enfermeros psiquiátricos, médicos,fisioterapeutas, ergoterapeutas, psicólogos yasistentes sociales. Paralelamente, no existeun apoyo mayoritario para que la persona ensituación de dependencia pueda participaren el diseño del Plan Individual de Atención,ni para que tenga la libre capacidad de elegirla clase de alojamiento en la que desea viviro la clase de servicios que le gustaría utili-zar.



33 Francia y Reino Unido.34 Alemania y Luxemburgo.

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4. PROCEDIMIENTOPARA EL RECONOCIMIENTODE LA SITUACIÓN DE DEPENDENCIAY DEL DERECHOA LAS PRESTACIONES DEL SISTEMAPARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓNA LA DEPENDENCIA EN ESPAÑA

Antes de ahondar en el procedimiento apli-cado en España para el reconocimiento de lasituación de dependencia convendría en pri-mer lugar, determinar qué se entiende pordependencia. En este sentido, la Ley 39/2006,de 14 de diciembre, de Promoción para laAutonomía Personal y Atención a las Perso-nas en Situación de Dependencia (LPAP)35 nosolo establece mecanismos de asistencia oatención a las personas en situación dedependencia, ya que, de conformidad con elartículo 1.1, también protege la autonomíapersonal de estas personas36. De modo que laautonomía es «la capacidad de controlar,afrontar y tomar, por propia iniciativa, deci-siones personales acerca de cómo vivir deacuerdo con las normas y preferencias pro-pias, así como de desarrollar las actividadesbásicas de la vida diaria». Por su parte, elapartado segundo del artículo 2 describe ladependencia como «el estado de carácter per-manente en que se encuentran las personasque, por razones derivadas de la edad, laenfermedad o la discapacidad, y ligadas a lafalta o a la pérdida de autonomía física, men-tal, intelectual o sensorial, precisan de laatención de otra u otras personas o ayudasimportantes para realizar actividades bási-

cas de la vida diaria o, en el caso de las perso-nas con discapacidad intelectual o enferme-dad mental, de otros apoyos para su auto-nomía personal»37.

De la simple lectura de la definición ofreci-da por la LPAP, se pueden extraer los ele-mentos que integran el término de dependen-cia:

a) Carácter permanente: El acceso a laprotección de la dependencia requiereque la necesidad de atención a la perso-na en situación de dependencia se pro-longue en el tiempo. Como ya se sabe,la dependencia tiene afinidad con laincapacidad permanente, y, por ende,aquélla debe ser previsiblemente defi-nitiva. No entrarán en la situación dedependencia, si bien materialmente losean, las situaciones que exclusiva-mente se desarrollen en un limitadoperíodo de tiempo o de nula dependen-cia, como en el caso de las enfermeda-des de corta duración.

b) Agentes generadores de la situación dedependencia: La existencia de unalimitación mental, intelectual, senso-rial y/o física que influya en ciertascapacidades de la persona. Es decir,dicha limitación debe derivar del enve-jecimiento (edad), la enfermedad y/o dela discapacidad. Cabe advertir que lasituación de dependencia no es exclusi-va de la ancianidad, ya que tambiénafecta a otros colectivos. Existe unadistorsión en asociar la situación dedependencia con las personas mayores,

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35 BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006.36 El término «depender», etimológicamente provie-

ne del verbo latín dependere que significa colgar. El dic-cionario de la Real Academia Española define depen-dencia como la «situación de una persona que no pue-de valerse por sí misma». www.rae.es. La OrganizaciónMundial de la Salud (OMS) caracteriza a la dependenciacomo el hecho de no poder vivir de manera autónoma ynecesitar de forma duradera la ayuda de otros para acti-vidades ordinarias de la vida cotidiana. 54. ª AsambleaMundial de la Salud, mayo de 2001.

37 El Consejo Económico Social (CES) señaló en elDictamen 3/2006, de 20 de febrero de 2006, sobre elAnteproyecto de la Ley de Promoción de la AutonomíaPersonal y Atención a las Personas en Situación deDependencia, que «debería evitarse el uso de la expre-sión «vivir al día» para referirse a «vivir cada día» o «vivirel día a día», puesto que aquélla remite a un significadomás relacionado con la subsistencia económica que conla autonomía personal».

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cuando en realidad dicha contingenciaafecta a cualquier colectivo de la pobla-ción y cualquier otra circunstancia.

c) La necesidad de ayuda de terceras per-sonas o ayudas importantes para reali-zar actividades básicas de la vida dia-ria38: Las consecuencias de la pérdida ofalta de autonomía se extienden a lanecesidad de ayuda de terceros o deayudas significativas para el desenvol-vimiento de las actividades básicas dela vida diaria39. Dicho en otros térmi-nos, a las tareas más elementales de lapersona que le permitan desenvolversecon un mínimo de autonomía e inde-pendencia, como pueden ser las activi-dades domésticas básicas, la movilidadesencial, el cuidado personal, reconocerpersonas y objetos, orientarse, enten-

der y ejecutar órdenes o tareas senci-llas (Art. 2.3 de la LPAP).

Cualquier tipo de definición de la situaciónde dependencia que se utilice pone de mani-fiesto que se trata de una situación de caren-cia que requiere de asistencia, servicio, pres-tación personal o ayuda, imprescindible parapoder realizar las actividades, corrientespero esenciales, de la vida diaria; tales comoasearse, comer, beber, vestirse, desplazarse,entre otras40. Se trata de una situación en laque el sujeto no es capaz, en mayor o menorgrado, de gestionar su propia vida diaria y suentorno más inmediato en los aspectos másbásicos y habituales. En este sentido, es con-veniente subrayar que, a diferencia con lageneralidad de las situaciones de incapacidadprotegida por el Sistema de la SeguridadSocial; es decir, a la incidencia sobre la capa-cidad laboral del sujeto que las padece, lasituación de dependencia enfrenta otras cir-cunstancias, ya que la situación de dependen-cia vista desde el Sistema para la Autonomíay Atención a la Dependencia (SAAD) existecuando la persona afectada por la incapaci-dad deja de ser autónoma y necesita ser aten-dida por terceros para poder subsistir41.



38 El CES señaló en dicho Dictamen que, la defini-ción de las «actividades básicas de la vida diaria» (ABVD)necesita «aclarar las referencias que incluye dicha defi-nición, y más concretamente, la que el texto hace a lasactividades «básicas» de la vida diaria, pues la definiciónde Actividades de la Vida Diaria que el Anteproyectoofrece inmediatamente después en el apartado 3, remi-te a un campo de actividades de mayor amplitud, queengloba tanto actividades básicas (ABVD) como instru-mentales (AIVD)».

39 La Encuesta de Discapacidades, Deficiencias yEstado de Salud (EDDES) del INE, define ABVD como lasactividades «esenciales de autocuidado y de movilidadfísica, necesarias para llevar una vida independiente encasa». Por su parte, señala que las actividades instru-mentales de la vida diaria (AIVD) son «las que se asociana tareas de la vida doméstica y de administración delhogar que implican interacciones más complejas con elmedio». Las ABVD recogidas en la EDDES y en el LibroBlanco sobre la Atención a las Personas en Situación deDependencia, especifican como tales: cambiar y mante-ner las posiciones del cuerpo; levantarse, acostarse, per-manecer de pie o sentado; desplazarse dentro delhogar; deambular sin medio de transporte; asearse solo,lavarse y cuidar su aspecto; controlar las necesidades yutilizar solo el servicio; vestirse, desvestirse, arreglarse,comer y beber. Mientras que las AIVD, son: compras ycontrol de suministros y de servicios sociales; cuidarsede las comidas; limpieza y cuidado de la ropa; limpiezay mantenimiento de la casa.

40 GONZÁLEZ ORTEGA, S., «La protección social de lassituaciones de dependencia», Relaciones Laborales,Tomo II, 2004, págs. 117 y ss.

41 MONTOYA MELGAR, A., «Las situaciones de depen-dencia personal: políticas y normas», en AA.VV. (Dir.MONTOYA MELGAR, A.), La protección de las personasdependientes, Thomson � Civitas, Navarra, 2007, pág.30. Es preciso aclarar que no existen «personas depen-dientes», sino «personas en situación de dependencia».La dependencia no es una cualidad de algunas personas,al contrario, es una situación que afecta de forma ocasio-nal o cronificada, a algunas personas, en razón de cir-cunstancias de edad, enfermedad o accidente. En estesentido, no existen «personas dependientes» y «personasindependientes», sino situaciones en las que una personapuede perder parte de su autonomía para realizar deter-minadas tareas o actividades, dicho en otras palabras, ensituación más o menos intensa de dependencia. GARCÍA

HERRERO, G., «Ideas, Argumentos y propuestas sobre LosServicios Sociales, la Autonomía Personal y la Proteccióna las Personas en Situación de Dependencia», TrabajoSocial Hoy, 2º semestre, 2005, pág. 22.

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Por otra parte, el Consejo de Europa definela dependencia como la necesidad de ayuda oasistencia importante para las actividades dela vida cotidiana42. Dicho en otros términos,es un estado en el que se encuentran las per-sonas que por razones ligadas a la falta o lapérdida de autonomía física, psíquica o inte-lectual, tienen necesidad de asistencia y/oayudas importantes a fin de realizar los actoscorrientes de la vida diaria43. Asimismo, la

Carta de Derechos Fundamentales de laUnión Europea establece que reconoce y res-peta el derecho de acceso a las prestacionesde Seguridad Social y a los servicios socialesque garantizan una protección en casos comola maternidad, la enfermedad, los accidenteslaborales, la dependencia o la vejez44. En estesentido, el Texto del Tratado por el que seestablece una Constitución para Europa45

recoge en el artículo II-94, dentro de un gené-rico epígrafe sobre la «Seguridad Social y laayuda social», el reconocimiento y respeto dela Unión por el derecho de acceso a las pres-taciones de Seguridad Social y a los serviciossociales que garantizan una protección encasos como la maternidad, enfermedad, acci-dentes laborales, dependencia o vejez, asícomo en caso de pérdida de empleo, según lasmodalidades establecidas por el Derecho dela Unión y las legislaciones y prácticas nacio-nales46.

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42 Cfr. MARAVALL GÓMEZ-ALLENDE, H., «Una políticaintegral de protección a las personas mayores depen-dientes», Revista del Ministerio del Trabajo y AsuntosSociales, núm. 10, 1998, pág. 167. VAN BUGGENHOUT, B.y VEYS, A., «Les personnes âgées dépendantes en Euro-pe: défits et politiques», Reveu Belge de Sécurité Sociale,núm. 3, 1994, págs. 827 y ss. La Recomendación puedeconsultarse, con su respectivo Anexo, en IMSERSO,Vejez y Protección Social a la Dependencia en Europa,MTAS, Madrid, 1999, págs. 11-21.

43 CONSEJO DE EUROPA, Necesidades específicas de laspersonas dependientes; costes y financiación, Estrasbur-go, 1995. La protección de la dependencia, según lasrecomendaciones aprobadas por el Consejo de Europa,debe cumplir por lo menos con los siguientes objetivos:a) Reducir y/o prevenir la dependencia, impidiendo suagravamiento y atenuando sus consecuencias. b) Ayudara las personas dependientes a llevar una vida según suspropias necesidades y deseos, c) Proporcionar una pro-tección suplementaria a las personas dependientes, yasea a través de la concesión de una prestación, o por elacceso a los servicios existentes, o mediante la creaciónde servicios apropiados. En el cumplimiento de los obje-tivos indicados, se aboga por un sistema coordinado enel que se incluyen una serie de medidas en favor de laspersonas en situación de dependencia, y, entre ellas, lassiguientes: a) Unas prestaciones determinadas, atribui-das tanto a las personas que viven en sus domicilios,como a las que residen en instituciones, pudiendo con-sistir en prestaciones en metálico directas o indirectas.Las prestaciones han de ser asignadas en función del gra-do de dependencia concurrente, por cuanto las mismashan de tener como finalidad primigenia la compensa-ción de las cargas financieras que ocasiona la pérdida odeterioro de la autonomía personal, b) La libertad deelección y decisión, a fin de garantizar el respeto a la dig-nidad y a la autodeterminación de la persona en situa-ción de dependencia. Incluso, en aquellos casos en queno sea posible mantener la libertad de elección, debeasegurarse una protección jurídica de la persona en esasituación, c) Una especial preocupación por la preven-ción y la recuperación, que eviten la aparición de las

situaciones de dependencia, prevengan su agravamien-to y reduzcan su grado de evolución, d) Dar una priori-dad a la atención en el domicilio, en cuanto suele ser lapreferida por la persona y constituye un elemento esen-cial del resto de la dignidad y de la calidad de vida dedicha persona. Ello precisa tanto de la adopción demedidas respecto de la habitabilidad y accesibilidad delas viviendas, como el establecimiento de ayudas y ser-vicios a favor de las personas que tienen necesidad deasistencia y/o ayudas para la realización de actos ordina-rios de la vida.

44 Un estudio de la Carta de Derechos Fundamenta-les de la UE en ALONSO SOTO, F., DE LA VILLA GIL, L. E.,«Alcance y límites de la Carta de los Derechos Funda-mentales de la Unión Europea», Documentación Social,núm. 123, 2001, págs. 161-191. SCIERRA, S., «Derechossociales: Reflexiones sobre la Carta Europea de DerechosFundamentales», Temas Laborales, núm. 62, 2001, págs.9-30. GARCÍA SILVERO, A., «Los derechos sociales en la Car-ta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea»,Relaciones Laborales, núm. 2, 2002, págs. 1169-1188.

45 Aprobado por España en referéndum, del día 20de febrero de 2005.

46 Dejando al margen la consideración sobre losprincipios constitucionales comunitarios y su eficaciajurídica, posiblemente pueda admitirse que se trata deun deber de los poderes públicos europeos tendente agarantizar la protección de los ciudadanos medianteestas prestaciones de Seguridad Social, y entre las cualesse encuentra la dependencia con una mención expresa.

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El procedimiento para el reconocimientode la situación de dependencia y del derecho alas prestaciones del SAAD en España seencuentra regulado en la LPAP. Por tanto, lacalificación del grado de dependencia es unaspecto básico dentro de aquel Sistema en lamedida que determina la existencia mínimade la misma y su intensidad, así como lasnecesidades que se pueden presentar, talescomo la calificación y graduación de la inca-pacidad permanente en la modalidad contri-butiva, y las situaciones de dependencia en lamodalidad no contributiva de las pensionesy/o en las asignaciones familiares.

La dependencia se clasifica según lo dis-puesto en el artículo 26.1 de la LPAP en lossiguientes grados:

a) Dependencia moderada (Grado I):Cuando la persona necesita ayuda pararealizar varias actividades básicas dela vida diaria, al menos una vez al día otiene necesidades de apoyo intermiten-te o limitado para su autonomía perso-nal.

b) Dependencia severa (Grado II): Cuan-do la persona necesita ayuda para rea-lizar varias actividades básicas de lavida diaria, de dos o tres veces al día,pero no quiere el apoyo permanente deun cuidador o tiene necesidades de apo-

yo extenso para su autonomía perso-nal.

c) Gran dependencia (Grado III): Cuandola persona necesita ayuda para realizarvarias actividades básicas de la vidadiaria varias veces al día y, por su pér-dida total de autonomía física, mental,intelectual o sensorial, necesita el apo-yo indispensable y continuo de otra per-sona o tiene necesidades de apoyo gene-ralizado para su autonomía personal.

Por consiguiente, la dependencia segradúa en función de la mayor o menor nece-sidad de la ayuda para realizar las activida-des básicas de la vida diaria, o en el supuestode las personas con enfermedad mental o dis-capacidad intelectual de apoyo para la auto-nomía personal. Cada uno de los grados dedependencia antes expuestos se ha de clasifi-car en dos niveles: a) en base a la autonomíade las personas y la intensidad del cuidadoque requiere, b) en el grado y los niveles dedependencia.

A la hora de determinar el grado de ladependencia y los respectivos niveles ha deaplicarse el baremo que especifica lassiguientes particularidades: a) Los criteriosobjetivos de valoración del grado de auto-nomía de la persona, la capacidad para reali-zar actividades de la vida diaria y los interva-los de puntuación para cada uno de los gradosy niveles de dependencia, al igual que el pro-tocolo con sus respectivos procedimientos ytécnicas a seguir para la valoración de lasaptitudes, b) La valoración de la capacidad dela persona para llevar a cabo por sí misma lasactividades básicas de la vida diaria, así comola necesidad de apoyo y supervisión para surealización por personas con discapacidadintelectual o con enfermedad mental, c) Lavaloración se deberá llevar a cabo teniendo encuenta los correspondientes informes sobre lasalud de la persona y sobre el entorno en elque viva, y, considerando, en su caso, las ayu-das técnicas, órtesis y prótesis que le hayansido prescritas por el sujeto responsable.



DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T y SUÁREZ CORUJO, B., «Lagarantía de los derechos sociales en la ConstituciónEuropea. La consagración de la dependencia como con-tingencia protegida por los sistemas de SeguridadSocial», Revista del Ministerio del Trabajo y AsuntosSociales, núm. 57, 2005, págs. 471-502. Y adquiere unsignificado especial porque así como el resto de lasmencionadas (maternidad, enfermedad, accidentes,vejez, desempleo) son contingencias ya conocidas, pro-tegidas y consolidadas en los distintos sistemas de Segu-ridad Social y la dependencia no lo es. SAGARDOY BENGO-

ECHEA, J. y LÓPEZ CUMBRE, L., «Políticas de familia ydependencia en el marco de la Seguridad Social», enAA.VV. (Dir. LÓPEZ LÓPEZ, M.), Familia y dependencia,Fundación Acción Familiar - Ediciones Cinca, Madrid,2005, pág. 52.

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En este sentido, el baremo toma en consi-deración la Clasificación Internacional delFuncionamiento, la Discapacidad y la Salud(CIF) adoptada por la Organización Mundialde la Salud (OMS), mediante resoluciónWHA, de 22 de mayo de 200147. La CIF perte-nece al grupo de clasificaciones internaciona-les que ha sido desarrollado por aquella insti-tución y puede ser utilizada en varios aspec-tos de la salud, dentro de la cuales también seencuentra la CIE-1048. La CIF ha pasado deser una clasificación de consecuencias de laenfermedad, como lo fue en su versión de1980, a una clasificación de componentes desalud49.

5. APLICACIÓN DE LA LEYDE DEPENDENCIA EN EL ÁMBITODE LAS NORMAS DE LA UNIÓNEUROPEA DE SEGURIDAD SOCIAL

De conformidad con el artículo 5 de laLPAP los sujetos titulares de los derechos a lacobertura de la dependencia son los siguien-tes: españoles, extranjeros extracomunita-rios, emigrantes españoles retornados,españoles en el exterior y extranjeros comu-nitarios. En relación a estos últimos la LPAPsuscita varias interrogantes en relación a suaplicación en el ámbito de las normas inter-nacionales de Seguridad Social, especialmen-te a las referidas con la Unión Europea50. Laprimera disyuntiva que plantea es el de laposible inclusión de las prestaciones de cober-tura de las situaciones de dependencia en elámbito de aplicación material del ReglamentoCEE 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de1971, relativo a la aplicación de los regímenesde Seguridad Social a los trabajadores porcuenta ajena y a sus familias que se desplazandentro de la Comunidad51, texto que es reem-plazado por el Reglamento (CE) 883/2004 del

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47 La CIF supone una herramienta que permitirá laestandarización de los procesos de obtención de infor-mación en un campo prioritario en nuestra sociedad.Disciplinas como la Epidemiología (que tiene comoobjeto de estudio la frecuencia y distribución de losfenómenos relacionados con la salud poblacional, asícomo la descripción de procesos que explican y deter-minan dichos fenómenos) ofrece instrumentos que tie-nen el propósito no solo de aportar conocimiento, sino,sobre todo, de fundamentar las respuestas sociales ensalud. Una vez que se conoce la situación de salud, seimplementan políticas sanitarias a fin de lograr que laasignación de recursos sea racional desde la perspectivade la ética y de la eficiencia social. Es por ello que desdeinstituciones, entre ellos, el Real Patronato sobre Disca-pacidad y el Instituto de Salud Carlos III existe una deci-dida voluntad de poner los medios a su alcance paraaplicar el rigor metodológico aportado por la epidemio-logía y otras disciplinas afines al estudio de las discapaci-dades, sus determinantes y estrategias de intervenciónen este campo. GONZÁLEZ DIEGO, P., MARÍA MARTÍN MORE-

NO, J. y JIMÉNEZ BUÑUALES, M., «La Clasificación Interna-cional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de lasalud (CIF) 2001», Revista Española de Salud Pública,Vol. 76, núm. 4, 2002, pág. 2.

48 Abreviaturas de la Clasificación Internacional decomponentes de Enfermedades. Décima revisión.

49 La CIF ha sido publicada por el IMSERSO en elaño 2005. La LIV Asamblea Mundial de la Salud aprobóla nueva clasificación, con el título Clasificación Interna-cional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de laSalud, en la Resolución WHA54.21, del 22 de mayo de2001, con el nuevo acrónimo: CIF, distanciándose de laanterior clasificación (CIDDM) y aproximándose al otrocomponente de la «familia» de clasificaciones interna-cionales (CIE).

50 La Unión Europea, en las últimas décadas, haplanteado la proyección de las prestaciones de la situa-ción de dependencia dentro de la libertad de circula-ción y de la coordinación de las legislaciones de Seguri-dad Social, a raíz de la Decisión 2000/142/CE, de 23 dejunio de 1999, de la Comisión Administrativa de lasComunidades Europeas para la Seguridad Social de losTrabajadores Migrantes, que incorporó las mismas den-tro del concepto de «prestaciones en especie»; sinembargo, el contenido de la Decisión quedo totalmenteafectado por ciertos pronunciamientos del TribunalEuropeo de Justicia dictados, por ende, con posteriori-dad, como la sentencia Jauch (asunto C-215/99. Senten-cia de 8 de marzo de 2001). Vid. ARGÜELLES BLANCO, A. yMIRANDA BOTO, J., «Crónica de la Jurisprudencia del Tri-bunal de Justicia de las Comunidades Europeas en mate-ria laboral y de Seguridad Social del año 2001», Aranza-di Social, núm. 3, 2002, págs. 455-482. GARCÍA DE CORTÁ-

ZAR Y NEBREDA, C., «¿Libre circulación de los pacientes enla Unión Europea? La atención de los dependientes y latarjeta sanitaria», Revista del Ministerio del Trabajo yAsuntos Sociales, núm. 47, 2004, págs. 47-97.

51 Diario Oficial L 74, de 27 de marzo de 1972.

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Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 deabril de 2004, sobre la coordinación de los sis-temas de Seguridad Social52. En el mismosentido, se incluye el tema de las prestacionesde accidentes de trabajo y de enfermedad pro-fesional53, al tener en cuenta que para el Tri-bunal de Justicia de las Comunidades Euro-peas (TJCE) distingue entre prestacionesexcluidas e incluidas en el ámbito de aplica-ción del Reglamento, al basarse básicamenteen los elementos constitutivos de cada presta-ción sea o no calificada como prestación deSeguridad Social por una legislación de ámbi-to nacional. Por esta razón, de reunir la legis-lación, en relación a la cobertura de la depen-dencia, las condiciones determinantes parasu inclusión material en el ámbito de losreglamentos comunitarios de coordinación delas legislaciones de la Seguridad Social elresultado más inmediato sería la aplicacióndel principio de trato, recogido en el artículo 3del Reglamento y la exportación de éstasprestaciones, aunque el beneficiario cambia-se su residencia a otro Estado distinto a aquelque ha de soportar las mismas54.

El juzgador comunitario se ha pronunciadoen distintas sentencias en relación a las pres-taciones que podrían tener cierta similitudcon las previstas en la LPAP55. En todas ellas

considera incluidas las prestaciones del siste-ma de cuidados dentro de las prestaciones deenfermedad, independientemente que lasprestaciones en litigio hubiesen sido califica-das como prestaciones mixtas o no estuviesena cargo de un sistema de protección estatal,en vez del regional. Asimismo, reitera que noes suficiente la mención a una prestacióndeterminada dentro del Anexo II del Regla-mento 1408/71, para determinar que enningún supuesto se aplica dicho texto, dadoque tal disposición ha de ser interpretada demanera que contribuya al establecimiento dela más amplia libertad posible en el ámbito dela libre circulación de los trabajadoresmigrantes56. En función de este razonamien-to, una determinada prestación puede serconsiderada como prestación de SeguridadSocial en la medida en que se conceda a susbeneficiarios, al margen de cualquier aprecia-ción individual y discrecional de las necesida-des personales, en función de una situaciónlegalmente definida y en la medida en que laprestación se dirija a alguno de los riesgosseñalados en el artículo 4.1 del Reglamento57.Por otra parte, el TJCE ha incluido entre lasprestaciones del Reglamento 883/2004, las dedependencia58, lo que implicaría que los añosde residencia exigidos para ser titular de losderechos del SAAD hubieran de computarseen otro Estado de la Unión Europea59.



52 Diario Oficial L 158, de 30 de abril de 2004.53 Diario Oficial L 166, de 30 de abril de 2004.54 PANIZO ROBLES, J., «La cobertura social de la

dependencia (con ocasión de la Ley 39/2006, de 14 dediciembre, de promoción de la autonomía personal yatención a las personas en situación de dependencia)»,Estudios Financieros. Revista de Trabajo y Seguridadsocial, núm. 286, 2007, pág. 83.

55 En especial los asuntos 0-160/96 (Molenaar), 0-215/99 (Jaunch) y 286/039 (House). En los mismos tér-minos, el asunto Gaumain reitera la conexión entre elseguro de dependencia con las prestaciones de enfer-medad, de modo que una prestación consistente en laasunción, por parte de las entidades que aseguran elriesgo de la dependencia, de las cotizaciones socialesdel seguro de vejez de la persona que presta los serviciosde los cuidados domiciliarios, constituye una prestaciónde enfermedad, de la que es beneficiaria la persona ensituación de dependencia.

56 Objetivo que no se alcanzaría si, como conse-cuencia del ejercicio de su derecho de libre circulación,los trabajadores tuvieran que perder los beneficios deSeguridad Social que les concede la legislación de unEstado miembro, en particular cuando tales beneficiossuponen la contrapartida de las cotizaciones que aque-llos pagaron. STJCE de 25 de febrero de 1986, asunto284/84 Spruyt.

57 PANIZO ROBLES, J., «La cobertura social de ladependencia (con ocasión de la Ley 39/2006, de 14 dediciembre, de promoción de la autonomía personal yatención a las personas en situación de dependencia)»,op. cit., pág. 84.

58 STJCE de 21 de febrero de 2006 (C-286-/03).59 CAVAS MARTÍNEZ, F., «Aspectos fundamentales de la

Ley de Promoción de la Autonomía personal y atencióna las personas en situación de dependencia», AranzadiSocial, núm. 13, 2006, pág. 16.

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Dicho en otros términos, las prestacionesconcedidas de modo objetivo, en función deuna situación legalmente definida, con el finde mejorar el estado de salud y las condicio-nes de vida de las personas en situación dedependencia están destinadas a completarlas prestaciones del seguro de enfermedad ydeben ser consideradas prestaciones deenfermedad. Las únicas prestaciones espe-ciales y no exportables son las que se dirigena prevenir la pobreza y proteger a las perso-nas con discapacidad y que tienen una rela-ción estrecha con el entorno social y económi-co del Estado miembro60.

A tal efecto, el juzgador comunitario plan-tea el problema que puede acarrear la inclu-sión de la legislación sobre cobertura de ladependencia en el ámbito de aplicación deaquel instrumento, dado que la concesión delas prestaciones deberán realizarse en unmarco de igualdad en relación a las personasnacionales y no nacionales a las que se lesaplican los Reglamentos Comunitarios; sinolvidar que el campo de aplicación personalde aquellos se ampliaría con el Reglamento883/04, de 29 de abril de 200461, que ya nohace mención a colectivos concretos, sino alas personas que estén o hayan estado sujetasa la legislación de uno o varios Estados miem-bros. En definitiva, las prestaciones de cuida-dos pueden conceptuarse como prestacionescomplementarias del seguro de enfermedad.Con el resultado de que sí son prestaciones enespecie62, las prestaría el país de estancia o

de residencia con cargo al competente que lecorresponda, como el de afiliación; mientrasque si se refiere de prestaciones en metálico,podrán ser exportables de manera directa porla institución competente63. Sin embargo, sise parte que la financiación de éstas, cuyaincardinación no en el ámbito de la SeguridadSocial, sino dentro de los servicios sociales seseñala que las prestaciones del SAAD podráncalificarse como prestaciones especiales decarácter no contributivo, y quedarán inclui-das en el Anexo II bis del Reglamento CEE1408/71, y, por ende, no serían objeto deexportación considerándolas como una «ven-taja social» en el sentido del apartado 2 delartículo 7 del Reglamento (CEE) del Consejo1612/68, de 15 de octubre de 1968, relativo ala libre circulación de los trabajadores dentrode la Comunidad64.

Por último, el TJCE recientemente ha afir-mado que las prestaciones frente al riesgo dedependencia, aún cuando tengan caracterís-ticas propias, pueden ser consideradas pres-taciones de enfermedad. Por otra parte, lostrabajadores por cuenta ajena o propia y losmiembros de su familia tienen derecho al

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60 Aunque el legislador comunitario puede adoptardisposiciones por las que se introduzcan excepciones alprincipio, según el cual las prestaciones de SeguridadSocial son exportables, dichas excepciones deberáninterpretarse en el sentido estricto. Vid. SSTSJCE de 5 demarzo de 1998, asunto 0-160/96 (Molenaar), 0-215/99(Jaunch) y 16 de julio de 1992, C-78/91 (Hughes).

61 Reglamento (CE) núm. 883/2004 del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre lacoordinación de los sistemas de seguridad social.

62 En el contexto del Reglamento 1408/71, los con-ceptos de prestaciones en especie y de prestaciones enmetálico deben ser objeto de una interpretación autó-

noma en Derecho comunitario. Sin embargo, el Tribunalde Justicia ya ha declarado, respecto al régimen de segu-ro de dependencia controvertido en el procedimientoprincipal, que las prestaciones del seguro de dependen-cia consistentes en la asunción o en el reembolso de losgastos del establecimiento especializado ocasionadospor los cuidados dispensados al asegurado en estánincluidas en el concepto de prestaciones en especie enel sentido del título III del Reglamento 1408/71. En estesentido, la sentencia de 8 de julio de 2004, asunto Gau-main-Cerri y Barth, y sentencia de 15 de junio de 2006,asunto Acereda Herrera.

63 PANIZO ROBLES, J., «La cobertura social de ladependencia (con ocasión de la Ley 39/2006, de 14 dediciembre, de promoción de la autonomía personal yatención a las personas en situación de dependencia)»,op. cit., págs. 84-85.

64 Vid. PÉREZ ALONSO, M., «La libre circulación de tra-bajadores y la protección de los derechos de seguridadsocial», Tribuna Social, núm. 36, 1993, págs. 13-22.ACOSTA ESTÉVEZ, «La libre circulación de los trabajadoresen la Comunidad Europea», Actualidad Laboral, núm. 1,1991, págs. 77-87.

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acceso, en el Estado miembro de residencia ode estancia, a la asistencia correspondiente asu estado de salud, en condiciones de igual-dad con los nacionales de ese Estado miem-bro. Asimismo, los trabajadores por cuentaajena o propia y los miembros de su familiaque trasladen su residencia y que tenganderecho a prestaciones por dependencia en

especie en su Estado miembro (competente ode afiliación), tienen derecho a esas presta-ciones independientemente de su denomina-ción específica en el sistema de protecciónsocial del Estado miembro de residencia, sal-vo que la normativa de ese Estado miembrono prevea la concesión de tales prestacio-nes65.



65 Sentencia de 16 de julio de 2009, asunto núm. C-208/07 (Petra von Chamier-Glisczinski y DeutscheAngestellten-Krankenkasse).

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RESUMEN Las atención a la situación de las personas en situación de dependencia no es nueva; haestado presente a lo largo de todos los tiempos y en todas las sociedades, aunque nuncahabía tenido una relevancia social comparable a la que se ha alcanzado en la actualidad.La atención a las necesidades de este colectivo constituye hoy, en todos los países desarro-llados, uno de los grandes retos de la política social para las Administraciones Públicas. Eldesafío no es otro que atender a las personas que, por encontrarse en situación de especialvulnerabilidad, requieren apoyos con el fin de poder ejercer sus derechos, acceder a los bie-nes sociales y desarrollar las actividades más esenciales de la vida diaria. Así lo vienenponiendo de relieve todos los informes, documentos y decisiones de organizaciones inter-nacionales como la Organización Mundial de la Salud, el Consejo de Europa y la UniónEuropea.

Este trabajo analiza los procedimientos de evaluación de la situación de dependencia enEuropa. El estudio emprende con los sistemas de protección social a las personas en situa-ción de dependencia de la Unión Europea, para luego analizar los distintos modelos de pro-tección, en los que se destacan el liberal, continental de Seguridad Social, nórdico, latino yel nuevo modelo heterogéneo, que se caracteriza por ser distinto a los anteriores, ya queincluye a los países de la órbita soviética; es decir, los países de Europa Central y Oriental.

Posteriormente, se estudian los procedimientos de evaluación de la dependencia en Euro-pa, específicamente a los países que cuentan con legislación en la materia: Alemania,Francia, Luxemburgo, Austria, Reino Unido, Suecia e Italia, para luego ofrecer una valo-ración general de estos procedimientos.

Seguidamente, se determina el procedimiento para el reconocimiento de la situación dedependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención ala Dependencia en España, a través de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promociónpara la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, y seanaliza la definición de dependencia que el propio texto legal señala. Asimismo, se hacereferencia a la definición que pone de manifiesto el Consejo de Europa, la Carta de Dere-chos Fundamentales de la Unión Europea y el Texto del Tratado por el que se establece unaConstitución para Europa.

Finalmente, se analiza la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promociónpara la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia en elámbito de las normas de la Unión Europea de Seguridad Social, ya que la Ley suscitavarias interrogantes en relación a su aplicación, como la posible inclusión de las prestacio-nes de cobertura de las situaciones de dependencia en el ámbito de aplicación material delReglamento CEE 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de losregímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que sedesplazan dentro de la Comunidad. Texto que es reemplazado por el Reglamento (CE)883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordina-ción de los Sistemas de Seguridad Social.

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ABSTRACT Care for dependent people is not new. It has always existed in all societies, although it hadnever achieved such a social relevance as the current one. Today, the care for the needs ofthis group in the developed countries is one of the main challenges that social policy posesfor public administrations. The challenge is no other than to care for people who, becauseof their vulnerable situation, require support to exercise their rights, to access social assetsand to develop the most essential activities of daily life. This has been highlighted byreports, documents and the decisions of international organisations such as the WorldHealth Organisation, the Council of Europe and the European Union.

This paper analyses the procedures to assess the situation of dependency in Europe. Tobegin with, the social care systems for dependent people within the European Union aredescribed and then, different protection systems are analysed, such as the liberal one, thecontinental system of social security, the Nordic system, the Latin system and the newheterogeneous system, different from all the previous ones in that it includes countriesunder Soviet influence, that is to say, Central and Eastern European countries.

Subsequently, the procedures to assess dependency in Europe are studied, specifically incountries that have related legislation �Germany, France, Luxembourg, Austria, UnitedKingdom, Sweden and Italy� in order to then offer a general assessment of these proce-dures.

Afterwards, the paper establishes the procedure to acknowledge the situation ofdependence and the right to subsidies in Spain within the Personal Autonomy andDependent Care System, through its Law 39/2006, 14th December, on the Promotion ofPersonal Autonomy and Dependent Care. The paper also analyses the definition ofdependence in this legal text and refers to the definition given by the Council of Europe,the European Union Charter of fundamental rights and the Treaty establishing a Consti-tution for Europe.

Finally, we analyse the implementation of the Law 39/2006, 14th December, on the Promo-tion of Personal Autonomy and Dependent Care within the European Union legislation onsocial security, because the Law poses questions with regards to its implementation, suchas the likely inclusion of dependents benefits in the material scope of the Regulation (EEC)No 1408/71 of the Council of 14 June 1971 on the application of social security schemes toemployed persons and their families moving within the Community, amended by theRegulation (EC) No 883/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April2004 on the coordination of social security systems.

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