prise de notes - formation amr sur le budget communal
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Le budget communal
Table des matières
I. Le budget communal _____________________________________________________ 2
A) Cadre général du cycle budgétaire ______________________________________________ 2
B) Les règles de l’exécution budgétaire ____________________________________________ 3
C) Comprendre la structure du budget ____________________________________________ 5
II. Information et conseil aux collectivités en matière de fiscalité locale ____________ 9
III. Les collectivités locales et la TVA ________________________________________ 11
IV. Lecture d’un budget ___________________________________________________ 12
V. Analyse financière de la situation financière de la commune __________________ 12
VI. De la lecture du budget à l’analyse des marges de manœuvre de la commune ___ 13
VII. Eléments de lexique ___________________________________________________ 14
Pusignan, le 28 janvier 2009
I. Le budget communal
A) Cadre général du cycle budgétaire
8h50
La date limite d’adoption du Budget primitif est fixée au 31 mars 2009.
Les trois grands actes de prévision budgétaire :
Le budget primitif
Le cycle budgétaire est le même quel que soit la taille de la commune. L’ordonnateur a le pouvoir de
proposition (après préparation) de son budget à son assemblée, chaque année. Il s’appui pour cela
sur ses services. Le budget primitif a un caractère obligatoire, on ne peut s’en dispenser. Le budget
doit être adopté par le Conseil municipal ; s’il est voté, il devient dès lors exécutable.
Les collectivités font aujourd’hui du Budget le temps principal de leur communication publique. Le
budget n’est pourtant qu’une prévision, certes honnête. Le vote du compte administratif fait, lui,
bien état des réalisations budgétaires à la fin de l’année.
Le budget supplémentaire
La possibilité de voter un budget supplémentaire, c’est une décision modificative au budget primitif.
Il y a aujourd’hui débat sur le rôle du budget supplémentaire. Le budget supplémentaire permet de
noter les reports et les résultats. Le BS intègre les crédits de l’année précédente (restes à réaliser) et
les résultats de l’année précédente (qui sont souvent des excédents).
Les décisions modificatives
Dans la pratique, certaines collectivités reprennent les résultats non pas sous la forme d’un BS
(mêmes vues budgétaires que le BP) mais, pour alléger leur charge administrative, mais d’une
décision modificative (DM). En réalité, si les restes à réaliser sont intégrés dans le BP, le BS devient
inutile, même s’il est prévu par la loi. Cela permet d’arrêter les comptes et d’avoir une meilleure
visibilité sur l’année, que ce soit pour des excédents ou des pertes.
Le compte administratif fait état des réalisations, c’est l’arrêté des comptes.
Le comptable public tient une comptabilité plus développée que celle des ordonnateurs
(dépenses/recettes). A une recette correspond soit de la trésorerie qui rentre dans mes caisses, soit
une créance à celui qui me doit de l’argent. C’est ce que l’on nomme la comptabilité des comptes de
tiers, tenue par le comptable public. Il tient donc un compte de gestion. Il contient : dépenses de
fonctionnement, dépenses d’investissement, bilan de la collectivité (créances, dettes,
immobilisations). Le compte administratif doit être l’identique des dépenses et des recettes du
compte de gestion. Pour pouvoir être voté, le compte administratif doit donc être rapproché du
compte de gestion, préalablement voté.
Question 1. Le comptable public ajuste le compte de gestion avant le 31 mai (dans la pratique avant
le 15 mars) et le présente aux communes. Tout dépend quand la collectivité présente les dernières
dépenses de l’année au comptable public. Il est intéressant d’anticiper la remise de ce document, pour
accélérer le cycle d’élaboration budgétaire.
B) Les règles de l’exécution budgétaire
9h15
LE CALENDRIER BUDGETAIRE ET COMPTABLE
Vous avez la possibilité de terminer l’exécution budgétaire (c’est-à-dire de mandater) les dépenses et
les recettes de 2008 au mois de janvier de l’année suivante. Les comptables clôturent souvent plus
tôt l’exécution pour gagner du temps sur le compte de gestion et le compte administratif. Cette
pratique est en train de disparaître, un grand nombre de collectivités arrêtent de mandater au 15
décembre de l’année.
« Le principe de la sincérité budgétaire est essentiel ! »
Vous n’êtes pas obligés de demander à votre Conseil municipal pour exécuter des dépenses de
fonctionnement (et pas d’investissement, sauf pour le remboursement de la dette) avant le vote du
budget en février ou mars. Si vous avez prévu des dépenses d’investissement non réalisées, vous les
constatez en restes à réaliser : crédits prévus au Budget de l’année N-1 mais non encore mandatés
(facture non reçue, etc.) mais en cours de réalisation.
Le budget de l’année est impacté par : 1) les restes à réaliser, qui se reportent automatiquement sur
l’exercice en cours1 ; 2) les nouveaux crédits d’investissement.
Le cadre réglementaire des délais de paiement a encore été diminué. Si vous recevez une facture en
janvier que vous n’avez pas intégré dans vos restes à payer, vous mentez l’entreprise en difficulté et
vous allez payer des pénalités. C’est une sécurisation budgétaire indispensable !
Question 2. Le reste à réaliser de l’investissement se cumule-t-il avec les nouveaux crédits
d’investissement ? Dans el budget, on distingue les crédits de reports des nouveaux crédits
d’investissement (seuls soumis au vote du Conseil municipal).
Question 3. J’ai un service technique avec véhicules. Le véhicule tombe en panne le 3 janvier,
comment faire ? Attendre le vote du budget ? Il faut prendre une délibération du Conseil municipal
vous autorisant à mandater ¼ des crédits d’investissement prévus au budget précédent. C’est la
solution si je n’ai pas de restes à réaliser pour une dépense imprévue.
Question 4. Si le Conseil municipal vote des dépenses exagérées, ai-je des freins ? Le comptable public
n’accepte pas de mettre en paiement telle dépense car vous êtes en dépassement de crédit. Il va vous
bloquer en vous demandant de prendre une Décision modificative. Le budget doit être parfaitement
équilibré en recettes et en dépenses, il doit être sincère, les recettes doivent être réelles. La Préfecture
contrôle l’équilibre budgétaire et la sincérité des recettes. Le Préfet peut demander des comptes, s’il
ne les obtient pas, il peut transférer à la Chambre régionale des comptes. Celle-ci pourra imposer un
Budget à la commune. La comptabilité d’engagement comptable est également essentielle ! Elle est
obligatoire pour les collectivités de plus de 3500 habitants.
Question 5. Comment se formalise la comptabilité d’engagement ? Les logiciels de gestion budgétaire
vous permettent de rentrer des engagements. Dès qu’un bon de commande part de la collectivité, un
engagement comptable est spécifié, les crédits disponibles diminuent en proportion. De la même
manière, on ne peut passer un marché public si l’on n’a pas engagé un montant d’investissement, ce
qui n’est pas évident avant d’avoir un montant précis. Les logiciels permettent de faire des
engagements prévisionnels. La comptabilité d’engagement est un véritable outil prospectif ! Dans
les grosses collectivités, la comptabilité d’engagement est rentrée dans les mœurs, parfois moins dans
les petites communes, d’une part car l’obligation réglementaire n’existe pas, d’autre part car il faut
des moyens administratifs. La comptabilité d’engagement est la garantie d’une gestion budgétaire de
qualité. Il permet de déterminer les crédits disponibles et rendre compte à tout moment du niveau
d'exécution du budget.
1 Les collectivités exécutent donc en début d’année les restes à réaliser. A chaque clôture de votre exercice,
vous devez établir un état des restes à réaliser, que le Maire doit signer et joindre au comptable public (qui devra payer les mandats transmis en début d’année pour les dépenses d’investissement).
L’EXECUTION DU BUDGET COMMUNAL
Le comptable public refuse de payer si la collectivité n’a pas de trésorerie, les collectivités ne peuvent
en effet être débitrices, donc pas de découvert !
Le délai global de paiement pour les collectivités locales est ramené à 40 jours :
27 jours pour la partie ordonnateur.
13 jours pour le comptable.
Ce délai est important car cela déclenche les décomptes des intérêts moratoires. A partir du 1er
janvier 2010, il est ramené à 40 (23 pour l’ordonnateur et 12 jours pour le comptable). Au 1er juillet
2010, il sera ramené à 30 jours (20 pour l’ordonnateur et 10 pour le comptable). Cela se calque sur le
délai de paiement de l’Etat. Le délai est resté à 50 jours pour les établissements publics de santé.
Dans le Rhône, le délai moyen de paiement du comptable est de 8 jours.
Question 6. Que faire de la trésorerie positive (ou « matelas ») ? On ne peut pas la placer (si elle est le
fruit du fonctionnement de la collectivité). On ne peut la placer que sur des produits garantis par
l’Etat, le choix de la banque restant libre.
C) Comprendre la structure du budget
10h10
La distinction entre « fonctionnement » et « investissement » cherche à distinguer au sein des
collectivités les orientations budgétaires, de clarifier les choix de la commune.
STRUCTURE DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT
« L’emprunt d’aujourd’hui est la fiscalité de demain »
Si j’emprunte pour financer un investissement, il faut que j’anticipe sur la fiscalité nécessaire pour
rembourser un investissement. Lorsque l’on sépare fonctionnement et investissement, on ne rend
pas compte de leur intrication profonde. C’est là que la notion de « niveau d’autofinancement »
devient centrale dans mon budget.
Quelques précisions sur ce tableau :
Recettes.
o Taxe traditionnelle de droit de mutation.
o Produits des services : petite enfance, restauration scolaire, social, etc.
Dépenses.
o Achats et prestations (photocopieuses, ascenseur de l’Hôtel de ville, etc.).
o Dépenses exceptionnelles (subventions à une association en difficulté, charges
exceptionnelles de personnel, etc.).
o L’autofinancement doit avant tout permettre de rembourser la dette. Si ce n’est pas
le cas, la CRC peut opérer une saisine sur le budget.
Toute collectivité s’engage à ce que ses recettes couvrent l’ensemble de ses dépenses, pour
pouvoir dégager de l’autofinancement.
INVESTISSEMENT
Quelques précisions sur le tableau d’investissement :
Recettes.
o Le FCTVA est calculé sur la base de 18,6 %, pour une TVA à 19,6 %, car 1 % de frais de
gestion sont prélevés.
o Le FCTVA est en plein bouleversement. En effet, afin d’accélérer les investissements
des collectivités territoriales, le FCTVA sera versé de manière anticipée. Versé
habituellement deux ans après la réalisation des investissements, il sera versé cette
fois-ci l’année suivante. La condition à remplir pour bénéficier de cette mesure est
d’investir davantage en 2009 que les autres années (moyenne des 3 ou 4 dernières
années). Ainsi, les collectivités percevront deux FCTVA en 2009, les investissements
des années 2007 et ceux de 2008. Les collectivités qui feront ce choix intéressant
pour leur comptabilité, signeront une convention avec le préfet. Au niveau
communal, on en vient donc au fonctionnement des EPCI qui perçoivent le FCTVA à
N+0.
o Taxe Locale d’Equipement. Les sessions de biens ne peuvent servir à des dépenses
d’investissement.
o Autofinancement vient du budget de fonctionnement, et on le retrouve comme
source du budget d’investissement.
D’une manière générale, le premier critère de classification d’une dépense n’est pas son montant
mais sa qualité, le type d’investissement réalisé. Quelques exemples :
Dans une cantine scolaire, l’achat des couverts sont de l’ordre de l’investissement, mais le
renouvellement (5 ans après) des couverts sont de l’ordre du fonctionnement.
Le renouvellement de matériel fonctionne en général par autofinancement, alors que les
travaux lourds sont gérés par un emprunt.
Refaire les peintures des écoles, ce n’est pas de l’investissement ! On ne peut donc avoir de
FCTVA. Si l’objet de la peinture a pour objet de rafraîchir les pièces, c’est du fonctionnement.
Par contre, si avec les peintures vous refaites toute l’isolation du bâtiment, alors une valeur
ajoutée est apportée au bâtiment, donc cela peut passer en investissement. Si c’est pour une
mise au norme de sécurité (peintures au plomb), on améliore la qualité, donc cela passe en
investissement. En effet, si vous ne le faisiez pas, vous ne pourriez pas continuer à utiliser le
bâtiment. Tout cela peut être discuté avec le comptable public.
10h45 : Pause
11h00 : Reprise
RATIOS MOYENS DES COMMUNES
Dépenses. En moyenne, 50 % du budget d’investissement est financé par l’emprunt. Plus
j’emprunte, moins j’autofinance.
Recettes.
o Le graphique est déséquilibré, 55 % des recettes sont financés par les impôts directs,
soient les 4 taxes locales.
o Les dotations de l’Etat augmentent régulièrement et vont encore augmenter à
l’avenir.
o A noter que les communes urbaines sont souvent en intercommunalité, et donc
faussent le graphique avec l’influence de la TPU. Sur les 293 communes du Rhône,
288 ne perçoivent plus directement la Taxe professionnelle.
Question 7. La part des dotations est très importante, comment préciser cela dans le Budget primitif ?
Les prévisions de dotation en DGF et des compensations fiscales sont notifiées aux communes par le
biais de la DGCL, fin janvier. Tous ces montants sont donc notifiés clairement à l’avance. Cependant,
ne pas avoir sa notification à l’€ près n’empêche pas de voter son budget ! A partir de la loi de
finances, vous pouvez avoir très à l’avance, donc sans attendre la notification.
II. Information et conseil aux collectivités en matière de fiscalité
locale
Quelques mots de contexte général. Fusion de la Direction générale des impôts et de la Direction des
collectivités pour créer la Direction générale des Finances Publiques. Dans le Rhône, cela se met en
place.
La fiscalité locale est un domaine complexe. Quelques notions de principe :
L’autonomie financière des collectivités. Les collectivités sont financées par leurs recettes.
L’autonomie est encadrée par :
o La règle de l’équilibre budgétaire
o Des règles sur le vote des taux (possibilités de simulation par la DGFP)
o L’élaboration de la législation fiscale
Les des impôts locaux :
o Bénéficiaires : les collectivités locales.
o Acteurs : l’Etat (établissement des rôles, recouvrement des impôts locaux,
dégrèvements, assure la péréquation nationale).
o Organismes consulaires : bénéficient des 4 taxes additionnelles aux 4 taxes locales.
o Le contribuable : en contrepartie du paiement de ces taxes, il bénéficie des services
organisés par les collectivités locales.
Les 4 taxes locales : la date du 1er janvier est un référent pour les impôts directs locaux
o Taxe d’habitation
o Taxe foncière sur les propriétés bâties
o Taxe foncière sur les propriétés non bâties
o La taxe professionnelle
La valeur locative cadastrale : toutes les évaluations reposent sur la valeur locative
cadastrale.
o Elle est indexée sur les études du marché faite en 1970 sur les propriétés bâties, et
en 1961 pour les propriétés non bâties. Ces valeurs locatives ont été actualisées en
1980 et revalorisées chaque année. Les critères d’évaluation devraient être repensés,
une révision devrait avoir lieu pour mieux évaluer ces biens. La valeur vénale a été
proposée, mais elle ne constitue pas un critère pertinent à tous points de vue,
surtout à l’heure actuelle.
LA COMMISSION COMMUNALE DES IMPOTS DIRECTS
En matière de taxe professionnelle :
Possibilité de favoriser l’activité économique ;
Possibilité de protéger l’environnement ;
Possibilité d’agir sur la santé publique ;
Possibilité d’agir sur l’habitat.
CYCLE FISCAL D’UNE COLLECTIVITE SUR LA FISCALITE LOCALE
La collectivité peut augmenter les 4 taxes locales, à condition de ne pas dépasser les taux plafonds. Si
l’on est en Communauté de communes avec TPU, on ne peut pas faire varier le taux. Il y a souvent
une forte incitation pour les communes à augmenter leurs taux pour que l’EPCI référent puisse
également les augmenter. Le taux de TP d’une Communauté de communes à TPU ne peut augmenter
plus rapidement que la moyenne pondérée des taux de ménages des communes.
III. Les collectivités locales et la TVA
14h35
Problématique : il y a des activités hors champ et des activités dans le champ. Dans le champ,
cela signifie que la collectivité locale agit sur un secteur en concurrence avec le secteur
commercial. Dans le hors champ, ne se posera aucun problème de perception et donc de
déduction de la TVA. Certaines collectivités vont être assujetties à la TVA en raison des
distorsions de concurrence avec le secteur privé.
Brève prises de note accompagnant le diaporama :
o Les services administratifs des collectivités sont hors champ : état-civil, frais
d’assiette, etc. Ce sont des activités de souveraineté. On ne peut déduire aucune TVA
au titre de ces activités.
o Crèche, piscine, etc. sont des activités hors champ car cela ne s’apparent pas à des
activités du secteur commercial, elles sont hors champ concurrentiel.
o Location de locaux : le principe est qu’une location aménagée impose la TVA. La
limite maximum fixée par l’Etat pour être hors champ est de 27000 € HT. Pour tous
les frais d’entretient liés à la salle louée, la récupération à la TVA s’applique.
o Comment considérer les subventions au regard de la TVA ? Pour y répondre, une
question : est-elle communautaire ?
Si c’est le cas, elle est exonérée de TVA.
Si ce n’est pas le cas, ya-t-il un lien direct entre la subvention et les tarifs
pratiqués par les services ? Si c’est le cas, assujettissement à la TVA.
o Droit de déduction
Si l’on a un excédent de TVA déductible, on a un excédent qui peut
permettre de financer des opérations.
La TVA non déductible ayant grevé des immobilisations peut, sous certaines
conditions, être compensée par le FCTVA.
o Dans des communes de petite taille, la récupération de la TVA s’applique
généralement pour :
Eau, si plus de 3000 habitants
Assainissement
Opérations de lotissement
Ateliers relais
Salle des fêtes aménagée
Si je suis hors champ, je peux avoir le FCTVA pour des dépenses de fonctionnement. Le
FCTVA est une exception à la règle classique qui veut que c’est le consommateur final qui
paye la TVA. Le FCTVA a pour sens de favoriser l’investissement public.
IV. Lecture d’un budget
15h35
Les dépenses imprévues sont limitées à 7,5 % (fonctionnement) du Budget. L’autofinancement, au
sens de l’analyse financière, est normalement l’autofinancement de l’année. Dans le budget
présenté, pour le contrôle budgétaire, on calcule l’excédent budgétaire + le report. L’excédent n’est
pas nécessairement investi en investissement. L’ordonnateur peut le reporter.
V. Analyse financière de la situation financière de la commune
Le budget est un acte de prévision. Pour réaliser une analyse de la situation financière des
collectivités, nous utilisons la comptabilité M14, avec des adaptations selon la taille de la collectivité.
La comptabilité est tenue tout au long de l’année par le comptable public. Lorsque l’on émet un titre
de recette, dans l’attente d’avoir le recouvrement effectif, on tient cela sur les comptes d’imputation
provisoire. Cela permet d’éviter par exemple des retards de paiement de taxe foncière… Le compte
d’imputation provisoire permet de gérer les situations d’attente. C’est la même chose pour les
recettes.
Les grands principes de la comptabilité des communes. J’ai une comptabilité de qualité si :
o Liens quotidiens entre l’ordonnateur et le comptable
o Application stricte des normes comptables
o Sincérité
o Image fidèle
VI. De la lecture du budget à l’analyse des marges de manœuvre
de la commune
UTILISATION ET ENJEUX DE L’ANALYSE FINANCIERE
Les soldes de gestion permettent de comprendre la constitution de l’autofinancement de la
collectivité.
EPARGNE BRUTE / RECETTES REELLES DE FONCTIONNEMENT : PART DES RECETTES
DE FONCTIONNEMENT DONT JE DISPOSE POUR REMBOURSER MA DETTE
Globalement, plus la collectivité grossit, moins on a de marge de manœuvre.
VII. Eléments de lexique
Engagement : C’est l’acte par lequel la collectivité crée ou constate à son encontre une
obligation de laquelle résultera une charge. L’engagement doit rester dans les limites des
autorisations budgétaires. Le contrôle de la disponibilité des crédits est opéré lors de
l’engagement comptable qui est préalable ou concomitant à l’engagement juridique.
Concrètement, l’investissement, c’est mettre en crédit.
Engagement juridique : signature d’un bon de commande (dépenses), signature d’un bail
pour un logement départemental (recettes).
Epargnes.
o Epargne et autofinancement sont synonymes : capacité de générer des excédents de
trésorerie qui permettront de réaliser des investissements.
o Epargne nette ou autofinancement net : épargne dont je dispose après financement
de mes engagements financiers (dépenses courantes + dette). Si mon
autofinancement net est positif, la collectivité fait face à ses charges, à sa dette, et
elle peut même financer en partie ses investissements. Cela signifie que je peux
encore emprunter.
o Epargne de gestion : ce qui permet de voir si, d’une année sur l’autre, je finance
mieux ou moins bien mes charges courantes de fonctionnement (achats + personnel
+ subvention). Etudier l’épargne de gestion me permet de situer les évolutions sur
mes charges courantes de fonctionnement (regarder ses comptes sur les 3 dernières
années). Si je suis dans une phase de progression
o Epargne de gestion brute : C’est l’épargne dont je dispose pour rembourser ma
dette. Si mon épargne brute se dégrade plus vite que mon épargne de gestion, cela
ne signifie pas que ma situation financière soit délicate.
Ordonnancement, Ordre de payer, Mandatement : ordre donné au comptable public de
mettre en paiement.
Salle aménagée : salle comprenant tables, chaises ET sonorisation et/ou vaisselle et/ou
cuisine et/ou tout autre équipement.