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VI Congresso da Geografia Portuguesa Lisboa, 17-20 de Outubro de 2007

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PRINCÍPIOS E ESTRATÉGIAS

DE DESENVOLVIMENTO ESPACIAL À ESCALA EUROPEIA/COMUNITÁRIA:

PROCESSOS, ACTORES E TENDÊNCIAS DE TRÊS DÉCADAS DE EVOLUÇÃO.

Sérgio CARAMELO Centro de Estudos do Território Cultura e Desenvolvimento

Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias, Campo Grande, 976, 1749-024 Lisboa, Tel: 271 515 500, Fax: 271 515 509, e-mail: [email protected]

Resumo

Nos últimos anos as iniciativas relacionadas com as “estratégias de desenvolvimento espacial

à escala supranacional” têm tido uma expressiva divulgação junto de uma parte da sociedade,

todavia, este não é um tema novo. Uma análise mais aprofundada deste tipo de actividades na

Europa revela-nos que estas levam já algumas décadas de evolução. O interesse crescente

atribuído a esta matéria advém, entre outros, dos efeitos territoriais nefastos que têm

acompanhado quer o processo de globalização, quer o incremento da integração na Europa

comunitária. A experiência tem evidenciado que o aprofundamento do processo de

globalização e, em particular, da sua dimensão económica, não é de modo algum inócuo em

relação ao(s) território(s). Na verdade, este processo tem estado associado, por um lado, a

fenómenos de incremento de assimetrias em relação aos quais os Estados e respectivos

mecanismos tradicionais de intervenção parecem ter pouca capacidade de ingerência e, por

outro, a fenómenos de reconfiguração espacial que em muitos casos transpõem largamente os

quadros territoriais convencionais. O reconhecimento e assunção generalizada destes

problemas e a averiguação, em muitos casos, da sua dimensão supranacional teve a sua

génese na década de sessenta. Contudo, é só nos finais dos anos oitenta que entra na esfera

comunitária ao mais alto nível. Até então, as questões relativas ao reequilíbrio territorial e ao

ordenamento espacial à escala comunitária/europeia eram relegadas para um longínquo

segundo plano, cabendo a outra organização internacional, o Conselho da Europa, a tarefa de

desenvolver estes temas. O objectivo do artigo centra-se na análise critica da origem/evolução

dos processos de desenvolvimento das Estratégias de Desenvolvimento Espacial à Escala

Europeia levadas a cabo pelos actores mais proeminentes a este nível, isto é, a União Europeia

e o Conselho da Europa.

Palavras-chave: Ordenamento espacial supranacional, Europa, Integração Regional


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1 – INTRODUÇÃO

Nos últimos anos as iniciativas relacionadas com as “estratégias de desenvolvimento

espacial à escala supranacional” têm tido uma expressiva divulgação junto de uma parte da

sociedade, todavia, este não é um tema novo. Uma análise mais aprofundada deste tipo de

actividades na Europa revela-nos que estas levam já algumas décadas de evolução, muito

embora, durante um largo período, não tenham ultrapassado uma restrita esfera técnica e

política. O interesse crescente atribuído a esta matéria advém, entre outros, dos efeitos

territoriais nefastos que têm acompanhado quer o processo de globalização, quer o incremento

da integração na Europa comunitária. A experiência tem evidenciado que o aprofundamento

do processo de globalização e, em particular, da sua dimensão económica (marcadamente

associada à liberalização e desregulação económica e à subordinação das esferas de decisão a

lógicas transnacionais) não é de modo algum inócuo em relação ao(s) território(s). Na

verdade, este processo tem estado associado, por um lado, a fenómenos de incremento de

assimetrias em relação aos quais os Estados e respectivos mecanismos tradicionais de

intervenção parecem ter pouca capacidade de ingerência e, por outro, a fenómenos de

reconfiguração espacial que em muitos casos transpõem largamente os quadros territoriais

convencionais, com o surgimento de redes ou conjuntos territoriais transfronteiriços ou

transnacionais que escapam igualmente ao pleno controlo das usuais formas de organização

político-territorial. Em nossa opinião, estes efeitos são potenciados no caso da União Europeia

(UE), pois, para este caso, o aprofundamento do processo de integração, o seu alargamento

sucessivo e o acelerado incremento dos fluxos materiais e imateriais, acabam por contribuir

para uma estrutura territorial ainda mais complexa, assimétrica e menos previsível, factos que

apresentam um claro desafio ao correcto desenvolvimento da UE e respectivos Estados-

membros.

O reconhecimento e assunção generalizada destes problemas de natureza eminentemente

territorial e a averiguação, em muitos casos, da sua dimensão supranacional teve a sua génese

na década de sessenta. Contudo, é só nos finais dos anos oitenta que entra na esfera

comunitária ao mais alto nível. Até então, as questões relativas ao reequilíbrio territorial e ao

ordenamento espacial à escala comunitária/europeia eram relegadas para um longínquo

segundo plano, cabendo a outra organização internacional, o Conselho da Europa (COE), a

tarefa de desenvolver estes temas. Ao longo do presente artigo tentaremos, de forma sucinta,

explorar a origem e a evolução os processos de desenvolvimento das Estratégias de

Desenvolvimento Espacial à Escala Europeia/Comunitária (EDEE) levadas a cabo, até aos


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primeiros anos desta década, pelos actores mais proeminentes a este nível: a União Europeia e

o Conselho da Europa.

2 – CONSELHO DA EUROPA: O PERCUSSOR DAS EDEE

No seguimento do que já referimos anteriormente, poderemos afirmar que ao nível das

instituições internacionais o prelúdio do ordenamento do território à escala europeia está no

Conselho da Europa ou mais especificamente na Conferência Europeia de Ministros

Responsáveis pelo Ordenamento do Território (CEMAT), criada com base numa proposta do

próprio Conselho de 1968 e cujas reuniões se iniciaram em 1970. Existem outras instituições

dentro do COE que directa ou indirectamente influíram no domínio do ordenamento do

território (OT), tais como a Conferência de Poderes Locais e Regionais da Europa (CPLRE)

que, em abono da verdade, constituiu a base para o lançamento da CEMAT. No início da

década de sessenta, começam-se a delinear, no seio da CPLRE, algumas preocupações

relativas às disparidades espaciais e à importância do OT para o correcto desenvolvimento da

Europa, de modo que ao longo dessa década foram aprovadas algumas resoluções e

apresentados um conjunto de estudos1 que versavam as EDEE. Nesta sentido, o Conselho da

Europa, para além de fomentar uma enorme multiplicidade de estudos já desde os finais dos

anos setenta2, adoptou desde a sua primeira reunião da CEMAT várias resoluções, quer de

carácter geral, quer sectorial, relacionadas com as EDEE. Estas resoluções, apesar de não

terem valor jurídico, assumem um valor político e indicam a postura dos respectivos Estados

signatários em relação aos temas tratados.

Quadro 1 – Síntese das reuniões da CEMAT

Data

País Local Tema Resoluções aprovadas

1970 9-11 de Setembro

R.F.A Bona Os fundamentos de uma política europeia de ordenamento do território

1 – Os fundamentos de uma política europeia de ordenamento do território.

2 – Factores a ter em conta na realização de um desenvolvimento equilibrado do território europeu.

3 – Elementos de base para uma cooperação europeia em matéria de ordenamento do território.


França La Grande Motte

Os objectivos de uma política europeia de ordenamento do território

1.ª - As políticas de ordenamento do território e as políticas de transporte.

2.ª - As regiões fronteiriças e o ordenamento do território.

3.ª - As regiões de montanha e o ordenamento do território.

4.ª - Investigação prospectiva e ordenamento do

1 Um dos mais significativos tem por título Aménagement du territoire – Problème européen, Conseil de l’Europe, 1968, Strasbourg. 2 Consulte-se por exemplo os excelentes trabalhos de IRPUD, 1977, MALCHUS, 1977, ERIPLAN, 1978, PIERRET, 1979, bem como de CEPPE, 1980.


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território. 1976 21-23 de Outubro

Itália Bari A urbanização e o ordenamento do território

1.ª - A importância da urbanização no quadro do ordenamento do território.

2.ª - A renovação urbana e o desenvolvimento urbano.

3.ª - A participação da população no processo de ordenamento.

4.ª - Os problemas das regiões de montanha em relação à urbanização.

5.ª - O papel e o estatuto da Conferência e das suas actividades futuras.

1978 5-7 de Outubro

Áustria Viena O ordenamento dos espaços rurais na Europa

1.ª - As orientações para o ordenamento dos espaços rurais na Europa.

2.ª - Os trabalhos e o papel da Conferência. 1980 21-22 de Outubro

Reino Unido

Londres Avaliação e perspectivas do ordenamento do território na Europa

1.ª - A avaliação e as perspectivas do ordenamento do território na Europa.

2.ª - A Carta Europeia de Ordenamento do Território.

3.ª - O renascimento da Cidade. 1983 19-20 de Maio

Espanha Torre-Molinos

Perspectivas do desenvolvimento e do ordenamento das regiões marítimas europeias

1.ª - As políticas de ordenamento das regiões marítimas.

2.ª - A Carta Europeia de Ordenamento do Território.

3.ª - O estatuto da Conferência, do programa de trabalhos e as implicações financeiras.

1985 22-23 de Outubro

Holanda Haia A evolução do processo de decisão no ordenamento do território

1.ª - A situação do ordenamento do território ao nível europeu.

2.ª - A evolução do processo de decisão no ordenamento do território.


Suiça Lausanne A utilização racional do solo: fundamentos para o limite do nosso desenvolvimento

1.ª - A utilização racional do solo: fundamentos para o limite do nosso desenvolvimento

1991 4-5 de Novembro

Turquia Ankara Os instrumentos de utilização racional do solo

1.ª - O aperfeiçoamento dos instrumentos de utilização racional do solo.

2.ª - As novas perspectivas para o ordenamento do território ao nível europeu.


Noruega Oslo Estratégias para um desenvolvimento sustentável no quadro do ordenamento do território na Europa do ano 2000

1.ª - Estratégias para um desenvolvimento sustentável das regiões urbanas na Europa.

2.ª - Prospectiva e desígnios de ordenamento sustentável do espaço europeu após ao ano 2000.


Chipre Limassol Ordenamento sustentável do espaço europeu e protecção da água como recurso

1.ª - O desenvolvimento sustentável na Europa. 2.ª - As estratégias a pôr em prática para a

protecção e a gestão dos recursos de água doce no quadro global de ordenamento do território.


Alemanha Hannover Estratégia comum de ordenamento e desenvolvimento sustentável para a Europa

São adoptados os “Princípios Directores do Desenvolvimento Territorial Sustentável do Continente Europeu”.

1.ª - Programa de 10 pontos para uma maior integração das regiões na Europa.


Eslovénia Ljubljana Implementação das estratégias e perspectivas para um desenvolvimento territorial sustentável do Continente Europeu

Fonte: Adaptado de Conselho da Europa3.

3 Informação disponível em http://www.coe.int/ (informação original em francês – trad. do Autor).


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Como podemos depreender da análise do Quadro 1 (relativo às reuniões da CEMAT e

respectivas resoluções aprovadas) são em grande número e variedade as deliberações

adoptadas no seio deste organismo4. Para além das resoluções directamente relacionadas com

o ordenamento espacial europeu, tema que consideramos transversal em toda a trajectória da

CEMAT, encontramos ainda outros temas que são fundamentais para as EDEE, como por

exemplo as resoluções relativas: (i) às políticas sectoriais relevantes para o OT (transportes,

urbanização, etc.); (ii) à participação pública nos processos de OT, bem como aos métodos e

instrumentos inerentes a este; (iii) aos espaços com problemas e especificidades próprias

(regiões fronteiriças, de montanha, rurais, marítimas, etc.); (iv) à implementação de um

desenvolvimento sustentável e à salvaguarda dos recursos naturais; bem como (v) ao papel e

estatuto da própria CEMAT.

O presente artigo não constitui o suporte adequado para uma análise detalhada das

resoluções da CEMAT, de modo que apenas destacaremos, sucintamente, três casos que

pensamos mais relevantes para o tema das EDEE. Em primeiro lugar temos os (a) “Os

fundamentos de uma política europeia de ordenamento do território” de 1970, em segundo a

(b) “Carta Europeia do Ordenamento do Território” de 1983 e, por fim, os (c) “Princípios

Directores do Desenvolvimento Territorial Sustentável do Continente Europeu” de 2000.

a) Os fundamentos de uma política europeia de ordenamento do território (adoptados em

Bona a 11 de Setembro de 1970) - Esta extensa resolução é, em nossa opinião, muito

inovadora e marca as linhas directrizes que deveriam suportar uma política europeia de

ordenamento do território. A título exemplificativo, já em 1970 se reconhece que “a

experiência dos últimos anos demonstra que a integração europeia, a liberalização das trocas

comerciais e dos mercados de trabalho, bem como os movimentos de concentração industrial,

caso não sejam acompanhados de uma concepção comum de ordenamento do território e de

desenvolvimento regional, correm o risco de agravar ainda mais as disparidades

geográficas”5. Ao longo desta resolução são expostos um conjunto de formulações e

problemas que, de um modo mais ou menos explicito, serão recuperadas três décadas depois.

Por exemplo, a CEMAT estima que o objectivo «concretização do desenvolvimento

equilibrado do território europeu» deverá ser alcançado tendo em conta os seguintes

elementos fundamentais: (i) a qualidade do ambiente, a urbanização e o equilíbrio campo-

4 A CEMAT reúne-se aproximadamente de três em três anos e é acompanhada por um Comité de Altos Funcionários que se reúne duas vezes por ano. 5 N.º 7 da Resolução Final da Reunião do CEMAT adoptada a 11 de Setembro de 1970 em Bona, CMAT (70) 11. Trad. do Autor.


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cidade; (ii) os problemas das regiões rurais; (iii) os problemas específicos de determinadas

regiões (regiões fronteiriças, regiões de montanha, regiões rurais de acesso difícil, regiões em

reconversão industrial, regiões periféricas internas); (iv) os problemas das regiões periféricas

europeias; (v) as redes de comunicação e de transporte; (vi) bem como a participação da

população por intermédio das colectividades regionais e locais6. Por fim e sobre o desígnio de

“criar as bases de uma política europeia de ordenamento do território de modo a assegurar um

melhor equilíbrio do espaço europeu e um desenvolvimento harmonioso das suas regiões”7,

são definidos os domínios de cooperação8 que deveriam ser concretizados logo após a reunião

e as medidas às quais deveria ser dada continuidade no período seguinte9.

b) Carta Europeia do Ordenamento do Território (adoptada em Torremolinos a 20 de Maio

de 1983) - Este documento centra-se essencialmente no conceito, conteúdo e objectivos do

ordenamento do território, sendo bastante conhecido no meio académico uma vez que

constituiu uma “referência europeia” nesta matéria. Segundo este documento, o conceito de

ordenamento do território consiste no seguinte: “O ordenamento do território é a tradução

espacial das políticas económica, social, cultural e ecológica da sociedade. O ordenamento do

território é, simultaneamente, uma disciplina científica, uma técnica administrativa e uma

política que se desenvolve numa perspectiva interdisciplinar e integrada tendente ao

desenvolvimento equilibrado das regiões e à organização física do espaço segundo uma

estratégia de conjunto”10. Este documento, apesar de não entrar incisivamente no domínio

concreto das EDEE, contém algumas referências interessantes no que respeita ao reforço da

coordenação e cooperação à escala europeia nos domínios do OT.

c) Princípios Directores do Desenvolvimento Territorial Sustentável do Continente Europeu

(adoptados em Hannover a 8 de Setembro de 2000) - Esta pode ser considerada a resolução da

CEMAT mais relevante na actualidade. Este documento surge, não só numa conjuntura

histórica muito distinta da dos anteriores, como também em um diferente contexto tecnico-

institucional, uma vez que em 2000 já estavam em curso muitas iniciativas relativas ao

ordenamento espacial supranacional, designadamente o Esquema de Desenvolvimento do

Espaço Comunitário (EDEC), o primeiro e segundo Esquema de Estrutura para o Benelux, o

6 N.º 10 a N.º 42 da Resolução Final da Reunião do CEMAT adoptada a 11 de Setembro de 1970 em Bona, CMAT (70) 11. 7 N.º 43 da Resolução Final da Reunião do CEMAT adoptada a 11 de Setembro de 1970 em Bona, CMAT (70) 11. Trad. do Autor. 8 Cf. N.º 43 da Resolução Final da Reunião do CEMAT adoptada a 11 de Setembro de 1970 em Bona, CMAT (70) 11. 9 Cf. N.º 46-48 da Resolução Final da Reunião do CEMAT adoptada a 11 de Setembro de 1970 em Bona, CMAT (70) 11. 10 CEMAT, Carta Europeia do Ordenamento do Território, adoptada pela Conferência Europeia dos Ministros Responsáveis pelo Ordenamento do Território em Torremolinos a 20 de Maio de 1983, Conselho da Europa, Estrasburgo, p. 5.


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VASAB e o Vision Planet. A abrangência territorial é considerável (41 países e

aproximadamente 770 milhões de habitantes) e os seus desígnios estão muito influenciados

pelo incremento da coesão social e pela estabilização das estruturas democráticas. O seu

objectivo principal consiste em definir as medidas de uma política de ordenamento do

território que permita à população de todos os Estados-membros do Conselho da Europa

atingir um nível de vida aceitável11 e a aceitação das directrizes políticas presentes no

documento baseia-se na cooperação voluntária, não sendo, por isso, juridicamente

vinculativas12. Advoga-se ainda que a formulação de uma politica de ordenamento do

território sustentável para o território do Conselho da Europa deverá basear-se nos seguintes

princípios13:

1. Promover a coesão territorial através de um desenvolvimento social e económico mais

equilibrado das regiões e de uma maior competitividade,

2. Incentivar o desenvolvimento gerado pelas funções urbanas e melhorar a relação

cidade-campo,

3. Promover uma acessibilidade mais equilibrada,

4. Desenvolvimento do acesso à informação e ao conhecimento,

5. Reduzir os danos ambientais,

6. Valorizar e proteger os recursos naturais e o património natural,

7. Valorizar o património cultural como factor de desenvolvimento,

8. Explorar os recursos energéticos com segurança,

9. Incentivar um turismo sustentável e de grande qualidade,

10. Minimizar o impacto das catástrofes naturais.

Por fim, para além dos princípios relacionados com uma política de ordenamento do

território sustentável, propõem-se medidas de desenvolvimento territorial mais

pormenorizadas para diferentes tipos de regiões europeias, designadamente as paisagens

humanizadas, as áreas urbanas, as zonas rurais, as regiões de montanha, as regiões costeiras e

insulares, os eurocorredores, os leitos de cheia e zonas inundáveis, as zonas industrias e

militares desactivadas e as regiões fronteiriças14.

11 Cf. N.º 1 dos Princípios orientadores para o desenvolvimento territorial sustentável do Continente Europeu, CEMAT, 2000, p. 1. 12 Cf. N.º 5 dos Princípios orientadores..., CEMAT, 2000, p. 1. 13 Cf. do N.º 30 ao N.º 47 dos Princípios orientadores..., CEMAT, 2000, pp. 9-12. 14 Cf. do N.º 48 ao N.º 67 dos Princípios orientadores..., CEMAT, 2000, pp. 12-18.


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Figura 1

Como podemos depreender, é já bastante extenso o trabalho do COE realizado no âmbito

das EDEE. Contudo, os resultados práticos e a aplicação das múltiplas resoluções têm sido,

em nossa opinião, menos entusiasmantes do que o progresso técnico e político conseguido no

seio da CEMAT. Centrando a atenção, por exemplo, nas diferenças de fundo entre o

documento de 2000 e o de 1970, podermos afirmar que a conjuntura histórica, como é lógico,

será totalmente distinta e que o último será tecnicamente mais completo. Contudo, os grandes

problemas territoriais à escala Europeia são basicamente os mesmos (desajustamento urbano-

rural, desarticulação ao nível transfronteiriço, marginalização das área rurais periféricas,

incremento das disparidades regionais, reconversão ambiental e industrial, etc.), bem como o

tipo de espaços afectados negativamente. Isto é, três décadas depois do primeiro documento a


9

Europa e o processo de integração europeia não inverteram os aspectos negativos do quadro

territorial do Continente, por muito profundas que tenham sido as transformações políticas e

económicas.

3 – A UNIÃO EUROPEIA

Até ao final da década de oitenta, as instituições comunitárias não se interessaram de

forma substancial pela temática das EDEE, nem mesmo no que respeita à sua

articulação/coordenação com os trabalhos do COE/CEMAT ou em relação aos apelos

realizados por parte do Parlamento Europeu15. Nos finais dos anos oitenta e perante uma

conjuntura “euro-optimista” (conjuntamente à reforma dos Fundos Estruturais e às pressões

exercidas por alguns Estados-membros) assistiu-se a um claro incremento do interesse pelo

ordenamento espacial à escala europeia e respectiva integração deste tema dentro das lides

comunitárias. Perante o reconhecimento que o processo de integração europeia deveria ser

acompanhado de uma correcta coordenação das políticas e práticas de OT, rapidamente se

colocou a possibilidade de concretizar um conjunto de iniciativas que servissem de suporte a

uma eventual Política Comunitária de Ordenamento do Território (PCOT) ou de um

documento de base que estabelecesse os princípios do desenvolvimento espacial à escala

comunitária (que mais tarde seria o EDEC). Contudo, este processo não foi isento de algumas

contrariedades, designadamente as que derivam da ausência de competências próprias por

parte da Comissão Europeia em termos de OT16. Este facto acabou por implicar que o

processo relativo às EDEE passasse formalmente para o domínio inter-governamental por via

da criação de um Conselho (informal) de Ministros Responsáveis pelo Ordenamento do

Território e pelas Políticas Regionais (CIM). Deste modo e atendendo a que os Tratados

fundadores não contemplam o ordenamento do território de forma incisiva, poderemos

afirmar que o trabalho inter-governamental realizado nesta matéria tem sido executado fora

das competências formais da UE. Não queremos com isto asseverar que as instituições

comunitárias estivessem totalmente excluídas do processo, mas sim realçar que desde a sua

génese esta foi uma novela marcada por uma constante contenda institucional e um difícil

equilíbrio político entre os vários actores envolvidos (em especial no que respeita aos vários

Estados-membros e à Comissão Europeia). Como resultado e até à actualidade as iniciativas

concernentes às EDEE no seio da UE contaram com dois actores proeminentes, por um lado

15 Cf. SHEID, 1996, p. 223. 16 Sobre esta questão consulte-se por exemplo ESER e KONSTADAKOPULOS, 2000, pp. 789-791, BÖHME, 2002, pp. 14-15, WILLIAMS, 1999, p. 793 e FALUDI, 2000, pp. 245-246.


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foram conduzidas formalmente por um Conselho Informal de Ministros e, por outro, contaram

simultaneamente com a actuação paralela da Comissão Europeia.

3.1 - O Conselho (Informal) de Ministros

Em 1989 e por iniciativa francesa, foi realizada a primeira reunião dos Ministros

Responsáveis pelo Ordenamento do Território e pelas Políticas Regionais da UE. A partir

desse momento, inicia-se um longo processo que conduziria à manifestação mais tangível das

EDEE no âmbito da UE, isto é, o Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário

adoptado em 1999.

Nesta reunião de 1989, realizada em Nantes, a Comissão Europeia é convidada a elaborar

um documento que estabelecesse as orientações relativas ao papel da Comunidade em termos

de OT. Na segunda reunião (Turim - 1990) foi apresentado por parte da Comissão o

documento “Europa 2000: perspectivas para o desenvolvimento do território da Comunidade

– visão de conjunto preliminar”, que o CIM acolheu com satisfação, propondo que este fosse

finalizado de forma definitiva de modo a servir de quadro de referência às distintas políticas

nacionais17. No ano seguinte (reunião de Haia – 1991) o CIM concede o seu apoio à versão

final do documento “Europa 2000” e decide criar o Comité de Desenvolvimento Espacial

(CDE) com o objectivo de preparar as reuniões subsequentes e, partindo dos Estados-

membros, assessorar a Comissão nas matérias relacionadas com o OT18. Assim sendo, este

órgão de carácter consultivo estaria adstrito à Comissão Europeia mas com a presidência

entregue aos Estados-Membros. Todavia, na reunião subsequente (Lisboa - 1992) foram,

desde logo, colocadas muitas reticências em relação ao estatuto formal do CDE e à sua

competência para executar os objectivos pretendidos, reivindicando a presidência portuguesa

a necessidade de criar de um Conselho Formal de Ministros19.

É só em 1993, na quinta reunião (Liége), que é proposta a realização do EDEC, cuja

preparação caberia ao CDE, perante alguma discórdia, nomeadamente, do Reino Unido e da

Grécia. A partir dessa altura, inicia-se uma contenda institucional entre a liderança do CDE

(na altura a Alemanha) e a Comissão Europeia20, uma vez que esta última não estaria

satisfatoriamente envolvida no processo. No seguimento deste clima de confronto

institucional optou-se por submeter todas as futuras deliberações do CDE à aprovação pela

unanimidade, método utilizado desde então. Esta foi a primeira reunião sobre a forma de

17 De acordo com Conclusões da Presidência da reunião de Ministros Responsáveis pelo Ordenamento do Território e pelas Políticas

Regionais, Novembro de 1990, Turim. 18 SCHEID, 1996, p. 232. 19 SCHEID, 1996, p. 232. 20 FALUDI, 2000, p. 241.


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“Conselho Informal de Ministros” e ficou marcada, ainda, pelo apoio concedido à realização

do documento “Europa 2000+: cooperação para o ordenamento do território europeu”. Os

elementos fundamentais deste documento (conjuntamente a seus estudos subjacentes) foram

posteriormente apresentados pela Comissão na reunião de Corfú (1994), bem como um outro

documento realizado pelo CDT relativo à estrutura e conteúdo do futuro EDEC

(acompanhado de onze contributos específicos nos quais participaram sete Estados-membros),

ao qual o CIM prestou o seu apoio21. Ainda no ano de 1994, a reunião em Leipzig permite

alcançar um acordo relativo ao enquadramento e às primeiras opções políticas para o

desenvolvimento espacial da UE, sendo de destacar ainda a aprovação dos princípios

fundamentais relativos ao ordenamento do território (conceitos), a apresentação pelo CDE de

um esboço do EDEC intitulado “Princípios para uma política de Ordenamento do Território

Europeu” e o apoio do CIM à versão provisória do Documento “Europa 2000+”.

Na reunião seguinte (Estrasburgo – 1995), o CIM salienta, uma vez mais, que “o

ordenamento do território não é uma competência comunitária, sendo necessário, todavia, a

partir de reflexões nacionais, alcançar uma visão europeia comum do ordenamento do

território”22. Neste evento, é apresentado pela França (em nome do CDE) um estudo sobre os

cenários tendenciais do território comunitário (trabalho elaborado com a participação dos

Estados-membros), que beneficiou do apoio do CIM. Ainda nesta reunião, os ministros

convidaram a Comissão a desenvolver um estudo sobre o impacto espacial das políticas

comunitárias e recomendaram o apoio à realização de experiências de OT de âmbito

transnacional a efectuar por iniciativa da própria Comissão (a financiar por via do Artigo 10.º

do FEDER e do Interreg)23. Posteriormente, no Conselho de Ministros de Madrid de 1995, a

Comissão sugere a introdução no tratado fundador da competência comunitária no domínio do

OT, mas a receptividade a esta ideia foi bastante negativa. Segundo as conclusões da reunião

do CIM, realizada também em Madrid (30 de Novembro de 1995), “no se ha requerido, ni se

necesita, ninguna competencia comunitária adicional en el ámbito de la ordenación del

territorio. La inclusión de una referencia en el Tratado na ha recibido un apoyo suficiente”24.

A partir da reunião de Madrid avançou-se de forma mais concisa em direcção à

materialização do EDEC, sendo as reuniões subsequentes marcadas pelos passos prévios à

adopção deste documento. Em Veneza (1996), são definidos os domínios a integrar no EDEC,

21 SCHEID, 1996, p. 233. 22 Réunion informelle des Ministres de l’Aménagement du Territoire et de la Politique Regional, 30-31 mars, 1995, Strasbourg. Trad. do Autor. 23 Cf. Réunion informelle des Ministres de l’Aménagement du Territoire et de la Politique Regional, 30-31 mars, 1995, Strasbourg. 24 Balance de la Presidencia Española de la Unión Europea en matéria de Ordenación del Território, Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, 1996, Madrid, p. 33.


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decidindo-se igualmente que os trabalhos se deveriam finalizar até ano seguinte; em

Noordwijk (1997), é apresentado e aprovado o “primeiro esboço oficial” do EDEC e em

Echternach (1997) é lançada a Rede Europeia de Observatórios de Planeamento Espacial

(ESPON). No período que se seguiu os vários ministros decidiram alargar o debate a outros

sectores e em Glasgow (1998) foi apresentado uma versão reformulada do documento de

Noordwijk e simultaneamente rejeitada uma versão mais alargada do EDEC. Finalmente, em

1999 e dez anos depois do arranque da iniciativa, é apresentada e aprovada em Potsdam a

versão final do EDEC e na reunião seguinte (Tampere – 1999) cria-se o “Programa de Acção

do EDEC”. Este programa assenta em três grandes objectivos: (i) promover a dimensão

espacial nas políticas comunitárias e nacionais (o mais relevante dos três); (ii) melhorar o

conhecimento, a investigação e a informação nos domínios do desenvolvimento territorial; e

(iii) preparar o alargamento do território da União Europeia – que seriam concretizados

através de um conjunto de 12 acções a implementar no período 2000-2005.

Quadro 2 – Síntese das acções e parceiros do Programa de Acção do EDEC Objectivos e Acções Parceiros e parceiro líder

1. Promover a dimensão espacial nas políticas comunitárias e nacionais 1.1 Integração das orientações do EDEC nos programas financiados pelos

Fundos Estruturais Todos os Estados-Membros Portugal (experiências e prospectiva)

1.2 Projectos de demonstração do EDEC e do Interreg III Todos os Estados-Membros Dinamarca (projectos piloto)

1.3 Integração das orientações do EDEC nas políticas nacionais de planeamento

Todos os Estados-Membros Bélgica (relatório de síntese)

1.4 Impactos espaciais das políticas comunitárias Comissão Europeia Portugal (transportes)

1.5 Avaliação do impacto territorial Reino Unido

1.6 Cooperação e implementação da política urbana Todos os Estados-Membros França (experiências de aplicação)

2. Melhorar o conhecimento, a investigação e a informação nos domínios do desenvolvimento territorial 2.1 Estabelecimento da rede de cooperação ESPON Luxemburgo e Suiça (programa de acção) 2.2 Manuais de Geografia para as escolas secundárias França 2.3 Prémio “Regiões Europeias do Futuro” Alemanha 2.4 Orientações e estratégias integradas para as regiões costeiras Espanha

3. Preparar o alargamento do território da União Europeia 3.1 Quadro pan-europeu de desenvolvimento espacial Alemanha 3.2 Impactos espaciais do alargamento nos Estados-membros e nos Estados

não membros Comissão Europeia

Fonte: Comité de Desenvolvimento Espacial.

Poderemos afirmar que foi o lançamento do EDEC que, em grande medida, transpôs as

EDEE para o domínio público, matéria até então bastante desconhecida fora de uma restrita

esfera técnica e política. Não poderemos aqui explorar o conteúdo deste documento, não

obstante, dada a sua importância, pensamos que será conveniente expor algumas ideias.


13

No documento propriamente dito considera-se que o EDEC se ajusta ao objectivo

comunitário de procurar um desenvolvimento equilibrado e sustentável25 e os seus os

objectivos políticos fundamentais são a coesão económica e social, a conservação dos

recursos naturais e do património cultural e a competitividade mais equilibrada do território

europeu26. As directrizes fundamentais de desenvolvimento espacial (que aglutinam os

objectivos e as opções políticas) centram-se nos seguintes elementos: (i) desenvolvimento de

um sistema urbano policêntrico equilibrado, conjuntamente ao reforço da colaboração entre

espaços urbanos e espaços rurais; (ii) fomento das estratégias integradas de transporte e

comunicação que sirvam de ajuda ao desenvolvimento policêntrico do território comunitário e

que apoiem a participação activa das cidades e regiões na União Económica e Monetária; (iii)

desenvolvimento e protecção da natureza e do património cultural mediante uma gestão

inteligente27.

Em nossa opinião, o EDEC enquanto documento técnico é relativamente pouco

consistente e até mesmo ambíguo, especialmente no que respeita à definição concreta de

objectivos, acções e instrumentos de aplicação, facto que revela bem a postura de “não

compromisso” levada a cabo pelos Estados-membros (ou pelo menos por alguns). Em relação

ao seu estatuto e aplicação destaca-se o facto de não possuir um valor normativo, constituindo

pouco mais do que um conjunto de “orientações” e “indicações” não vinculativas. Como

certifica o próprio suporte escrito, o EDEC, como documento juridicamente não vinculante,

constitui uma base política para cooperar entre as distintas políticas comunitárias que

possuem efeitos territoriais importantes (bem como entre os Estados-membros e as suas

regiões) e será elaborado respeitando as instituições existentes, cabendo a cada país aplica-lo

na medida em que considerar mais conveniente28. Neste sentido, a implementação do EDEC

deve ser feita de forma voluntária (o principal campo de aplicação deve ser a escala

comunitária e transnacional) e a aplicação das opções políticas deve respeitar o princípio da

subsidiariedade.

Existem ainda um conjunto de peculiaridades que de alguma forma revelam o carácter

relativamente estrangulado do documento. Por exemplo, considera-se que o EDEC possui

uma natureza de processo contínuo no tempo que se deverá realizar a longo prazo, mas sem

25 Cf. Ponto 17 do EDEC - Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário, COMISSÃO EUROPEIA, 1999, p. 10. 26 Cf. Ponto 18 do EDEC..., COMISSÃO EUROPEIA, 1999, p. 11. 27 Cf. Ponto 65 do EDEC..., COMISSÃO EUROPEIA, 1999, p. 21. 28 Cf. Ponto 22 do EDEC..., COMISSÃO EUROPEIA, 1999, p. 12.


14

que para tal se tenham definido objectivos concretos, isto, muito embora se reconheça que as

rápidas transformações territoriais em curso actualmente impliquem um “exercício

permanente” de acompanhamento e planeamento, bem como a revisão periódica do próprio

EDEC29. Outra questão muito singular é a ausência de cartografia com opções políticas

específicas do EDEC. Esta sempre foi uma questão muito controversa dentro do processo de

elaboração do EDEC30, que melindrava uma grande parte dos Estados-membros, de modo que

no documento final optou-se por não introduzir mapas com opções políticas, nem mesmo nos

casos em que estas estão descriminadas em texto. Por fim, poderemos referir ainda o

distanciamento do EDEC em relação a eventuais critérios de distribuição de Fundos

Estruturais, muito embora este facto estivesse presente nos interesses de alguns Estados-

membros.

Como podemos depreender, o EDEC encerra algumas lacunas e limitações, o que ao

mesmo tempo, não significa que não constitua um facto admirável e um ponto de partida para

que se alcance uma verdadeira PCOT. Em nossa opinião, a aplicação do EDEC tem sido

satisfatória e tem resultado essencialmente da sua integração nas várias políticas

(comunitárias, nacionais e regionais/locais), isto é, tem dependido grandemente do suporte

político que lhe foi concedido por cada agente e do grau de adaptabilidade dos seus

argumentos em relação às entidades infra-nacionais. Olhando para o EDEC não somente

como um documento mas como um processo, não temos grandes dúvidas em afirmar que o

“Programa de Acção” definido no seguimento da adopção do EDEC parece-nos uma opção

bastante coerente e adequada para o aprofundamento das EDEE. Um dos factores que está

subjacente a este “Programa de Acção” e que mais terá contribuído para a aplicação e

divulgação do EDEC foi a opção de o incorporar na enorme multiplicidade de programas e

projectos realizados no âmbito dos Fundos Estruturais. Todavia, alguns problemas estão ainda

por solucionar, designadamente o facto da análise espacial da UE ser muito circunscrita e

levantar a questão da(s) escala(s) de intervenção adequada, bem como a controvérsia em torno

das competências comunitárias nesta matéria.

3.2 – A actuação da Comissão Europeia

Como afirmámos anteriormente as iniciativas concernentes às EDEE no seio da UE

contaram com a actuação paralela da Comissão Europeia, pois, muito embora esta se

29 Cf. Ponto 25 do EDEC..., COMISSÃO EUROPEIA, 1999, p. 12. 30 Cf. WILLIAMS, 2000, p. 359.


15

encontrasse cerceada em termos de competências próprias relativamente ao OT, quer através

de estudos ou relatórios, quer através de instrumentos financeiros inerentes à Politica

Regional Europeia (PRE), acaba por gradualmente ir tentando alimentar um certo espírito de

ordenamento do território à escala comunitária e por integrar algumas lógicas territoriais

dentro das principais políticas comunitárias.

Um momento charneira da intervenção da Comissão neste processo dá-se na reforma dos

Fundos Estruturais em 1988, através do qual o então novo regulamento do FEDER31 concede

à Comissão Europeia a possibilidade de utilizar este fundo para realizar estudos destinados,

entre outros, às consequências espaciais de medidas projectadas pelas autoridades nacionais e

aos elementos necessários para o estabelecimento de um esquema prospectivo da utilização

do espaço comunitário. Este regulamento permite, ainda, o financiamento de projectos-piloto,

designadamente os que favoreçam o intercâmbio de experiências e a cooperação entre regiões

da Comunidade. Deste modo, poderemos afirmar que se inicia um processo de ingerência da

Comissão em termos das EDEE por duas vias, primeiro a da realização de estudos nesta área

temática e segundo a da utilização dos Fundos Estruturais para o financiamento de “projectos-

piloto” ou de “boas práticas”.

31 Regulamento CEE N.º 4254/88 de 19/12/1988.


16

Figura 2

No primeiro caso, foram realizados desde 1988 vários estudos de entre o quais podemos

destacar dois documentos que consideramos fulcrais neste processo e que já referimos

anteriormente: o “Europa 2000: perspectivas para o desenvolvimento do território da

Comunidade” apresentado em 1991 e o “Europa 2000+: cooperação para o ordenamento do

território europeu” de 1994. Estes documentos apresentam, pela primeira vez e de um modo

que poderemos considerar formal, “um diagnóstico dos problemas e tendências de

desenvolvimento do território ao nível europeu bem como uma série de conclusões dirigidas

aos responsáveis da política de ordenamento do território nos Estados-Membros da UE”32, ou

seja, a “postura” das instituições comunitárias em relação às EDEE. Entre este dois

documentos foram efectuados vários estudos correspondendo a oito grandes grupos de regiões

da UE definidos de acordo com critérios de proximidade geográfica e de desenvolvimento de

regiões recíprocas, unidades estas que mais tarde estariam na base dos conjuntos territoriais

32 SHEID, 1996, p. 225. Trad. do Autor.


17

utilizados posteriormente no Interreg II C. A estes oito estudos foram incluídos outros três

abarcando o território vizinho da UE.

No segundo caso, isto é, atendendo à utilização dos Fundos Estruturais para as actividades

relacionadas com as EDEE, podemos salientar os projectos aprovados ao abrigo do Art.º 10.º

do FEDER, o Programa Interreg II C e o Programa Interreg III B.

Figura 3

Em relação aos projectos aprovados no âmbito do Art.º 10.º do FEDER podemos

identificar quatro projectos-piloto (Periferia do Norte, Porta do Mediterrâneo, Alpes

Ocidentais e ARCHIMED – Espaço do Mediterrâneo Central e Oriental), bem como um

Programa intitulado TERRA. Este Programa contribuiu, entre 1994 e 1999, para financiar

acções inovadoras no domínio do desenvolvimento regional e, em particular, atendeu às áreas

da UE com as características territoriais específicas que as tornam mais frágeis e oferecem


18

maiores desafios ao desenvolvimento de uma estratégia territorial integrada. O Programa

TERRA foi explicitamente concebido para funcionar como um laboratório e um instrumento

de assistência à investigação experimental sobre o ordenamento do território a nível local,

bem como para testar a pertinência das prioridades políticas específicas do EDEC. Na

sequência de um convite à apresentação de propostas lançado pela Comissão Europeia em

1996, foram aprovados 15 projectos, envolvendo 63 parceiros concernentes a onze Estados-

Membros. Para o financiamento dos projectos foram afectados 20 milhões de Euros de

contribuições comunitárias e cada projecto constituiu uma rede com um pequeno número de

autoridades locais e parcerias de vários Estados-membros da UE que partilhavam

características ou problemas semelhantes33.

O Programa Interreg II C, integrado na Iniciativa Comunitária Interreg II, foi dedicado

especificamente à “Cooperação Transnacional para o Ordenamento do Território”. Os seus

objectivos passam por contribuir para o desenvolvimento equilibrado e harmonioso do

território da UE, promover a cooperação transnacional no campo do ordenamento e do

desenvolvimento espacial (envolvendo os Estados-membros, as regiões e as autoridades

locais), melhorar o impacto espacial das políticas comunitárias e incrementar a cooperação

transnacional de modo a solucionar problemas comuns, designadamente os relativos à gestão

dos recursos hídricos, da seca e das inundações.

Este Programa foi aplicado em torno de três grandes domínios de forte base territorial: (i)

a cooperação transnacional em matéria de desenvolvimento espacial aplicada a sete conjuntos

territoriais; (ii) a prevenção de inundações; e a (iii) a luta contra a seca. O domínio mais

relevante neste Programa foi o primeiro, pois, não só lançou as bases para o seu sucessor

(Interreg III B), como apoiou o desenvolvimento de vários exemplos de “esquemas de

ordenamento espacial supra-nacionais”. Este programa acaba por ser bastante inovador,

nomeadamente no que respeita à adopção de grandes conjuntos supranacionais (baseados nos

que foram apresentados no documento “Europa 2000+”) que, de alguma forma, rompem com

os tradicionais esquemas de base nacional.

33 De acordo com COMISSÃO EUROPEIA, TERRA – An experimental laboratory in spatial planning, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2000, p. 7.


19

Figura 4


20

Por fim, temos o Programa Interreg III B (cooperação transnacional), que surge integrado

na Iniciativa Comunitária Interreg III actualmente em vigor e está dedicado especificamente

ao “fomento de uma integração territorial equilibrada em toda a Comunidade”. Este programa

tem por finalidade promover um maior grau de integração territorial em grandes grupos de

regiões europeias com o objectivo de alcançar um desenvolvimento sustentável, harmonioso e

equilibrado na Comunidade Europeia e uma maior integração territorial em relação aos países

candidatos à adesão e a outros países vizinhos. As propostas de cooperação transnacional a

efectuar no âmbito deste Programa deverão tomar como ponto de partida a experiência do

INTERREG II C e ter em conta as prioridades das políticas comunitárias e as recomendações

do EDEC. As medidas seleccionadas deverão constituir a base de uma abordagem territorial

integrada que vá ao encontro dos problemas e oportunidades comuns e seja capaz de gerar

benefícios reais para a zona transnacional. Para efeitos da cooperação transnacional, as zonas

elegíveis propostas são constituídas pelos grupos de regiões (treze no total) que foram

definidos com base nas áreas abrangidos pelo programa INTERREG II C e pelas acções-

piloto a título do artigo 10º respeitantes ao ordenamento territorial34.

4 – CONCLUSÃO

A principal ilação que, em nossa opinião, se pode extrair do que até aqui foi exposto e que

de algum modo baliza o estado das EDEE até ao início desta década é a ausência de Políticas

Europeias/Comunitárias de Ordenamento Espacial concretas, ou seja, quer no âmbito do

COE, quer no âmbito da UE, existem instrumentos já adoptados, todavia, o seu estatuto é

apenas de orientação política. Ao longo do seu percurso de gestação têm vindo a ser

configurados os mecanismos necessários para que os instrumentos tenham o menor impacto

possível nos interesses e estratégias de cada um dos agentes nacionais envolvidos.

Podemos salientar também que o processo tem sido muito mais complexo no caso da UE,

pois não podemos omitir que este se pautou pelo difícil entendimento entre os vários Estados-

membros e órgãos da UE. Estas dificuldades de concertação advêm, entre outros, da

persistência de posturas heterogéneas e antagónicas em relação aos meios e objectivos de

uma eventual PCOT e da existência de leituras distintas no que respeita ao enquadramento

institucional da mesma dentro do edifício comunitário. Como sugerimos anteriormente, não

existe, por via dos tratados fundadores, competência comunitária no âmbito da coordenação

34 Cf. Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que estabelece orientações relativas a uma iniciativa comunitária de cooperação

transeuropeia destinada a promover o desenvolvimento harmonioso e equilibrado do território europeu, Bruxelas, 28.4.00, C(2000) 1101.


21

em termos de planeamento espacial ou ordenamento do território e neste sentido pensamos

que se verificou um grande desfasamento entre o que são as iniciativas da Comissão e o que é

a sua real capacidade de intervir formalmente neste domínio.

Em ambos os casos existem algumas condicionantes que, em boa medida, ajudam a

compreender as restrições no aprofundamento das políticas. Por exemplo, na Europa existem

diferentes concepções e desiguais abordagens institucionais no que respeita ao ordenamento

do território e parece ser muito difícil alcançar um consenso no sentido de caminhar para uma

harmonização das práticas vigentes. Outro bom exemplo pode ser identificado nas grandes

flutuações temporais que possuem as várias posturas e desígnios em relação ao ordenamento

do território, designadamente as que advêm da alternância política e das prioridades impostas

pelas conjunturas económicas (o que dificulta sobremaneira a consolidação do processo de

planeamento no longo prazo). Em muitos casos os processos de ordenamento espacial acabam

por ser preteridos, subjugados ou reavaliados em função de outras prioridades e estratégias,

normalmente de curto e médio prazo.

Mas será efectivamente necessário e até mesmo conveniente avançar no sentido de

Políticas Europeias/Comunitárias de Ordenamento Espacial concretas/formais de modo a

assegurar os efeitos benéficos das EDEE? Em nossa opinião: não. Em primeiro lugar, a

prática evidencia que muito dificilmente se alcançaria o consenso indispensável e isto, a

realizar-se, acarretaria um processo ad aeternum (incompatível com a actual célere

transformação das estruturas territoriais). Em segundo lugar, uma grande parte da

especificidade e competitividade europeia advém da sua enorme heterogeneidade territorial,

fruto, entre outros, de uma longa e intensa apropriação do espaço e de distintos modos de

planear, gerir e utilizar os recursos existentes. Neste contexto, um exercício de uniformização

das concepções e abordagens institucionais no que respeita ao ordenamento do território seria

acompanhado de efeitos nefastos no longo prazo. Em terceiro lugar, acreditamos que os

efeitos benéficos inerentes às EDEE podem ser alcançados mais facilmente com base em

iniciativas informais e voluntárias de ordenamento espacial supranacional, desde que

suportadas em processos técnicos adequados e em fortes determinações políticas. Nestes

casos é imprescindível ter em conta que o interesse comum de um território supranacional não

se restringe ao somatório de todos os interesses individuais e que é imprescindível concentrar

as energias na rigorosa averiguação da melhor utilização dos meios e recursos existentes no

conjunto espacial, na optimização das vantagens inerentes à união de esforços e no


22

aproveitamento/identificação de complementaridades e sinergias. No domínio das EDEE, os

infindáveis exercícios de pura negociação de consensos e de identificação de mínimos

múltiplos comuns (muitas vezes estratégias conjuntas inócuas e/ou demasiadamente

generalistas) acabam por gerar iniciativas e documentos pouco coerentes e desprovidos de

conteúdo útil.

Mesmo reconhecendo a existência de algumas limitações, temos que aceitar que ao longo

destas três décadas de EDEE foram feitos avanços notáveis, num processo que, a esta escala,

não tem par em outras grandes regiões do Mundo, quer em termos científicos/técnicos, quer

no domínio político. Em nossa opinião e para os próximos anos, o recrudescer das

consequências espaciais nefastas do processo de globalização e do processo de integração

europeia (com claro destaque para a consolidação do alargamento da UE) tornarão ainda mais

pertinentes o desenvolvimento/aprofundamento deste tipo de iniciativas, bem como a

resolução de algumas das suas actuais lacunas. Neste sentido, a experiência adquirida por via

de algumas iniciativas de ordenamento espacial supranacional realizadas em contextos

espaciais distintos à UE e ao COE (VASAB, VISION PLANET, NorVision, Espaço ESTIA,

AMNO, etc.), de algum modo, ilustra o facto de que se pode ultrapassar a grande maioria dos

entraves existentes à realização de EDEE, mais aprofundadas e efectivas, isto caso exista uma

vontade política inequívoca. Porém e no âmbito puramente político, temos que reconhecer

que nos últimos tempos, mormente no que respeita à reforma institucional comunitária, esta

temática não tem estado sobre a mesa.

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