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Direito Administrativo – Professor João Paulo Oliveira Princípios da Administração Pública.

DOS PRINCÍPIOS Princípios são bases que devem guiar toda e qualquer atividade estatal, não importando se a atividade será executiva, legislativa ou judiciária. Têm-se afirmado que os princípios são alicerces do sistema normativo. DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO. São dois os princípios fundamentais do regime jurídico administrativo; a supremacia do interesse público sobre o privado e o da indisponibilidade do interesse público. O Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado significa que no confronto do interesse privado com o público, este último deve prevalecer, isso porque o interesse público é mais importante do que os privados individualmente considerados. Isso não significa que o interesse privado não tenha importância. Pelo contrário, mas sim que se o Direito Administrativo é sistema protetivo do interesse público, isso significa que não podem existir preferências, e que os interesses privados são elevados em importância a partir do momento em que o Estado age em prol de todos e não de apenas alguns poucos. Pelos menos é o que se concebe em tese. O aludido princípio irá fundamentar a relação de verticalidade entre a Administração e os administrados, além de outros institutos importantíssimos de Direito Administrativo, como, por exemplo, o poder de polícia. O Princípio da indisponibilidade do interesse público é entendido sob o argumento que o administrador é mero gestor de coisa alheia. Se é assim, não pode se utilizar de atos de disposição sobre a coisa pública. Essas espécies de atos são privativos dos proprietários da coisa. Atos de disposição são aqueles que permitem os proprietários da coisa fazerem dela o que bem entenderem, principalmente através de venda, doação ou outros atos de disposição. Esse princípio impede, por exemplo, que o Administrador, em regra, possa acordar sobre ações, ou seja, demandas propostas contra a Administração Pública, a não ser que esses acordos judiciais sejam evidentemente favoráveis ao interesse público, nos termos do Ordenamento Jurídico. OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A Constituição Federal, em seu art. 37, dispõe acerca dos princípios da Administração Pública: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios


obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:” Princípio da Legalidade O Princípio da legalidade em relação à Administração Pública é denominada de LEGALIDADE ESTRITA. Nos dizeres de Celso Antonio Bandeira de Mello: “O princípio da legalidade contrapõe-se, portanto, e visceralmente, a quaisquer tendências de exacerbação personalista dos governantes. Opõe-se a todas as formas de poder autoritário, desde o absolutista, contra o qual irrompeu, até as manifestações caudilhescas ou messiânicas típicas dos países subdesenvolvidos. O princípio da legalidade é o antídoto natural do poder monocrático ou oligárquico, pois tem como raiz a idéia de soberania popular, de exaltação da cidadania. Nesta última se consagra a radical subversão do anterior esquema de poder assentado na relação soberano-súbito (submisso).”1 Em assim sendo, o Princípio da Legalidade Estrita é, em verdade, se constitui como garantia aos administrados. Enquanto no direito privado ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer nada senão em virtude de Lei, no Direito Administrativo a Administração Pública só pode se a Lei expressamente a permitir. Esta também é a lição da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite.”2 Hoje em dia, tem-se entendido que o Princípio da Legalidade deve ser entendido como respeito à Lei e ao Direito, ou seja, aos Princípios explícitos e implícitos que regem a atividade administrativa. Princípio da Impessoalidade É também conhecido como princípio da finalidade. O princípio da impessoalidade é decorrência do princípio da igualdade. Através desse princípio, não são permitidas discriminações indevidas, até mesmo porque todos são iguais perante a Lei. Significa que a administração pública não pode atuar beneficiando ou prejudicando pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que deve guiar as atividades da administração. No segundo sentido, significa que os funcionários não praticam atos por si, mas sim em nome da administração pública. Ele é apenas o órgão que

1 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 91. 2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18 ed. São Paulo: Atlas, 1005, p. 68.


manifesta a vontade estatal, em virtude disso, quem realiza as obras é o órgão estatal e não a pessoa, por isso a proibição de se constar o nome dos administradores, que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos nos termos do § 1 do art. 37 da Constituição Federal. É exatamente neste segundo sentido que ocorre a aplicação da teoria do funcionário de fato, que indica que, em respeito aos terceiros de boa-fé, um ato produzido por um servidor, cuja investidura seja irregular, ainda assim, o ato terá validade, pois é entendido como se tivesse sido praticado pelo próprio Estado, desde que contenha os outros requisitos necessários à prática do ato administrativo. Princípio da Moralidade Embora a diferença entre direito e moral já seja bastante antiga, demorou para se aceitar a idéia de que o ato legal poderia ser invalidado por conter vício em sua moralidade. O Princípio da Moralidade, então, estabilizou o entendimento de que o ato só seria válido se além de ser lícito, também fosse praticado com honestidade. O controle jurisdicional do ato imoral se iniciou com a concepção do desvio de poder, que são aqueles atos praticados em que os motivos são falsos ou inexistentes. De qualquer forma, o Princípio da Moralidade deve ser respeitado não apenas pelos administradores e pelos administrados. A moralidade administrativa diz respeito aos costumes, a idéia de honestidade, e aos princípios da justiça e da equidade. Em rigor pode-se dizer que a moralidade e a probidade significam a mesma coisa, ou seja a idéia de honestidade na administração pública, mas como ato ilícito, a improbidade tem um sentido mais amplo e mais preciso, que não abrange somente os atos desonestos ou imorais, mas também e principalmente os atos ilegais. A improbidade administrativa pode causar responsabilidade penal, administrativa e civil, sendo que o ressarcimento ao erário por atos de improbidade administrativa é imprescritível. A improbidade administrativa e suas conseqüências está disposta pela Lei 8.429/92. Sobre o assunto, dispõe o art. 20, parágrafo único, IV, da Lei 9.784/99 que: “Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.” Princípio da Publicidade O Estado Democrático de Direito não pode conviver com procedimento sigilosos, até porque todo o poder emana do povo, como enuncia o parágrafo único do art. 10 da Constituição Federal. Assim, a atuação administrativa deve ocorrer da forma mais cristalina possível.


O princípio da publicidade é aplicado para todos os atos da administração públicas, tais como nomeação de servidores, aplicação de penalidades disciplinares e contratações, devem ser cristalinos, através de publicação no veículos indicados no Ordenamento jurídico. Geralmente a publicidade se perfaz pela publicação dos atos no Diário Oficial. A publicidade se presta, precipuamente para possibilitar um maior controle por parte da sociedade. No entanto, entende-se que o princípio da publicidade é excepcionado quando o sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade ou do Estado e à intimidade da pessoa. Ou seja, a publicidade apenas pode ser restringida quando o interesse público exigir. Qualquer pessoa tem direito a obter informações do poder público de interesse pessoal ou geral, nos termos do inciso XXXIII do art. 50 da Constituição Federal, no seguinte sentido: “Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo de lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.” Vale ressaltar que o princípio da publicidade também pode ser entendido como transparência da Administração Pública, para que se facilite o controle da atividade administrativa, no sentido em que toda atividade deve ser esclarecida, para que o acompanhamento seja eficaz do desenvolvimento dessa atuação. ATENÇÃO: O princípio da publicidade é tido como requisito de eficácia do ato administrativo. Por isso, o aludido princípio, em verdade, não é elemento formativo do ato, mas sim requisito para que possa o mesmo produzir seus efeitos. Além de eficácia, a publicidade também é requisito de moralidade do ato administrativo ao dar transparência aos atos da Administração Pública. Por outro lado, como afirma Hely Lopes Meirelles, a publicidade também permite que os efeitos do ato sejam produzidos para além da Administração Pública, dando ao mesmo validade geral, ou seja, permitindo que a atuação produza seus efeitos em relação a terceiros. A regra é que quando o ato deva ser publicado, que o seja através do Diário Oficial. Assim, os atos da Administração Pública Federal devem ser publicados, em regra, no DOU (Diário Oficial da União). Mas em algumas Unidades federativas, como Municípios menores, é possível que não exista Diário Oficial, mas, mesmo assim, os atos devem ser publicados. Essa publicação, então, será realizada da maneira costumeira no Município, valendo como publicação a colocação do aviso no quadro respectivo nas sedes do Poder Executivo ou Legislativo Municipais.


Princípio da Eficiência O princípio da eficiência foi introduzido pela Emenda Constitucional 19/98. O princípio em destaque demanda o melhor resultado com o menor gasto possível. Portanto, não se contenta a Administração Pública apenas com a legalidade dos atos, mas também com os resultados positivos gerados pela atuação. Deve-se lembrar que o objetivo precípuo da Administração Pública é cuidar dos interesses coletivos da melhor forma possível. Assim, os serviços públicos devem ser prestados adequadamente. Como afirma o professor José dos Santos Carvalho Filho: “Vale a pena observar, entretanto, que o princípio da eficiência não alcança apenas os serviços públicos prestados diretamente à coletividade. Ao contrário, deve ser observado também em relação ao serviços administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a elas vinculadas. Significa que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes que devem exercê-las.”3 Assim, o princípio da eficiência diz respeito não apenas aos servidores públicos, mas também à própria estrutura organizacional da Administração Pública. A noção de eficiência decorre da visão da Administração Pública denominada Administração Gerencial, através da qual não adianta ao Estado prestar seus serviços de maneira extremamente burocrática, se não houver uma atuação da Administração que garanta de forma eficiente e rápida a concretização dos direitos dos administrados. Assim, a eficiência vem para que a atuação administrativa seja realizada com presteza, perfeição e rendimento técnico, como afirma Hely Lopes Meirelles.4 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS. São princípios trazidos pela Constituição Federal, mas que só são descobertos através da interpretação do conjunto de Normas Constitucionais. Alguns destes princípios, inclusive, encontram-se expressos na legislação ordinária, mas não no texto Constitucional. Deve-se ter isso bem em mente, uma vez que algumas questões de concursos públicos insistem em questionar quais são os princípios considerados expressos na Constituição e quais são os implícitos. Princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

3 CARVALHO FILHO, Jose dos santos. Manual de direito administrativo. 13 ed. Rio de Janeiro, Lúmen Juris, 2005, pp. 17/18. 4 Op. Cit. p. 96.


São tratados de maneira igual pela maioria dos doutrinadores. Seu conceito não guarda tanta dificuldade. Ora, se cabe a Administração Pública agir sempre de forma a cuidar do interesse coletivo, em algumas vezes será necessário contrariar interesses individuais para tanto. Mas, como as prerrogativas dadas à Administração Pública, como visto, são meramente instrumentos de sua atuação, um meio necessário para se alcançar a finalidade do Estado (respeito aos interesses coletivos), os poderes conferidos àquela não podem ser utilizados de forma desproporcional ao interesse protegido, causando danos desnecessários ao particular. Sobre o princípio da razoabilidade, leciona Celso Antônio Bandeira de Mello que: “Enuncia-se este princípio que a Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá que obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga de competência exercida.”5 Assim, para que uma conduta seja razoável, é essencial que a mesma seja necessária, proporcional e eficaz em relação ao interesse que visa proteger. Daí asseverar Celso Antônio Bandeira de Mello6 que a proporcionalidade é apenas uma faceta da razoabilidade. Princípio da Segurança Jurídica. O Direito como um conjunto de Normas Jurídicas tem por finalidade buscar a segurança jurídica e, pois, a pacificação da sociedade. Por isso, as decisões e normas jurídicas devem garantir um mínimo de segurança, impedindo, por exemplo, que uma situação fique para sempre sem solução. Dessa forma, fala-se em segurança jurídica para se evitar que a Administração Pública, adotando uma nova interpretação sobre um mesmo tema já decidido acabe por impor uma modificação da decisão anteriormente tomada sob a égide de uma interpretação anterior. Isso acabaria por gerar uma série de incertezas, uma vez que uma situação já decidida poderia ser modificada a qualquer tempo. Por outro lado, a segurança jurídica também é aplicada na prescrição e na decadência (que impedem o ajuizamento de ações para defesa de direito legítimo, quando o titular do direito deixou de defendê-lo no prazo legal) e na criação, pela Emenda Constitucional 45/2004, da Súmula Vinculante. Essa segurança jurídica está garantida pelo art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei 9.784/99, que determina entre os critérios a serem usados pela

5 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 99. 6 Op. cit. p. 101.


Administração Pública o seguinte: “interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de nova interpretação.” Por isso, sobre o tema, leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “A segurança jurídica tem muita relação com a idéia de respeito à boa-fé. Se a Administração adotou determinada interpretação como a correta e a aplicou a casos concretos, não pode depois vir a anular atos anteriores sob o pretexto de que os mesmos foram praticados com base em errônea interpretação. Se o administrado teve reconhecido determinado direito com base em interpretação adotada em caráter uniforme para toda a Administração, é evidente que a sua boa-fé deve ser respeitada. Se a lei deve respeitar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, por respeito ao princípio da segurança jurídica, não é admissível que o administrado tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo.”7 Vale afirmar, ainda, que não se pode limitar a Administração Pública, segundo a Jurista citada8, a trazer novas interpretações, mas apenas que essas novas interpretações não sejam aplicadas a casos já decididos. Por outro lado, esse princípio não pode impedir que a Administração Pública anule seus atos quando ilegais, desde que sobre este direito ainda não tenha decorrido decadência, pois, como afirma o art. 54 da Lei 9.784/99: “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.” Princípio da Autotutela. A Administração Pública deve seguir o Princípio da Legalidade Estrita, pelo que toda a sua atuação deve ser pautada na Lei e no Direito. Por conta disso, não se pode permitir que a Administração conviva com atos ilegais produzidos pelo Estado. Assim, a Administração pode anular seus próprios atos quando ilegais e até mesmo revogá-los quando inoportunos ou inconvenientes. Neste último caso, deve-se respeitar os direitos adquiridos e, em qualquer hipótese, deve ser garantia a apreciação judicial dos atos da Administração Pública. Assim, determina a Súmula 473 do STF que: “A ADMINISTRAÇÃO PODE ANULAR SEUS PRÓPRIOS ATOS, QUANDO EIVADOS DE VÍCIOS QUE OS TORNAM ILEGAIS, PORQUE DELES NÃO SE ORIGINAM DIREITOS; OU REVOGÁ-LOS, POR MOTIVO DE CONVENIÊNCIA OU OPORTUNIDADE, RESPEITADOS OS DIREITOS ADQUIRIDOS, E RESSALVADA, EM TODOS OS CASOS, A APRECIAÇÃO JUDICIAL.”

7 Op., cit. pp 76/77. 8 Op. cit. p. 77.

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