LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

A REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS DE TELECOMUNICAES NO BRASIL E O NOVO SERVIO PBLICO

FLORIANPOLIS SC 2010

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UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA - UDESC CENTRO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO E SCIO ECONMICAS - ESAG

MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAO

LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

A REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS DE TELECOMUNICAES NO BRASIL E O NOVO SERVIO PBLICO

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado Profissional em Administrao da ESAG / CCA / UDESC como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Administrao. rea de Concentrao: Gesto Estratgica das Organizaes. Linha de Pesquisa: Gesto da Co-Produo do Bem Pblico.

Orientadora: Prof. Simone Ghisi Feuerschtte, Dra.

FLORIANPOLIS - SC 2010

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LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

A REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS DE TELECOMUNICAES NO BRASIL E O NOVO SERVIO PBLICO

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado Profissional em Administrao da ESAG / CCA / UDESC como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Administrao. rea de Concentrao: Gesto Estratgica das Organizaes. Linha de Pesquisa: Gesto da Co-Produo do Bem Pblico.

Banca Examinadora:

Orientadora: ________________________________________________________ Prof. Simone Ghisi Feuerschtte, Dra. ESAG/UDESC

Membro: ________________________________________________________ Prof. Maria Ester Menegasso, Dra. ESAG/UDESC

Membro: ________________________________________________________ Prof. Nrio Amboni, Dr. ESAG/UDESC

Membro externo: ________________________________________________________ Prof. Silvio Antnio Ferraz Crio, Dr. DCE/UFSC

Florianpolis, 31 de maio de 2010.

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minha amada esposa, Mauri, que chamo de Pequena, por sua graciosidade e delicadeza infantis, mas cujo brilho to grandioso que iluminou a minha vida, me fazendo querer ser uma pessoa cada vez melhor, que seja digna do seu respeito, orgulho e admirao.

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AGRADECIMENTOS

A Deus, que me concedeu sade fsica e mental, disposio e paz de esprito para vencer os desafios proporcionados pela vida.

minha esposa, Mauri, por ter ficado ao meu lado nos momentos mais difceis e por no ter deixado que eu desistisse.

Ao meu pai, Luiz Abner, que tambm foi meu professor durante toda a jornada do Mestrado.

minha me, Maria Goretti, que, mesmo distante, me iluminou com seus pensamentos e me mostrou o outro lado das coisas.

minha irm, Flvia, que foi minha segunda me, e ao meu cunhado, Mau Mau, assim como aos meus irmos Luis Henrique, Alessandra e Lus Felipe.

famlia Cavalcante e famlia Holanda Bezerra, que, mesmo distantes, enviaram bons pensamentos.

minha nova famlia, Dona La, Sr. Pedro, Pati, Fabi, Andr, Eduardo e Brbara, que, alm de no me deixarem desistir, me proporcionaram, e ainda proporcionam, fins de semana divertidos e saborosos, tornando a minha vida ainda mais feliz.

Aos meus mascotes, agora j um pouco mais crescidos, Lus Eduardo (o Dudulino), Amandinha e Jlia (a Jubirucazinha), que continuam enchendo a minha vida de alegria.

Aos meus grandes amigos e padrinhos (a galera), os quais so uma extenso da minha famlia e entenderam a minha ausncia no perodo de dedicao ao Mestrado: Estevam (in memoriam), Joo Henrique, Marcos, Michelle, Rafael, Renata e Ricardo.

Diretoria (Alysson, Cludio e Falco) e aos colegas do MBA (Borbinha, Iran e Marcon), que proporcionaram bons momentos que me fizeram agentar os desafios.

minha orientadora, Professora Simone, pela compreenso, pacincia e dedicao com que me ajudou a realizar esta dissertao.

RESUMO

O setor de telecomunicaes estratgico para um pas que almeja o desenvolvimento econmico e social, tendo em vista que, alm de ser por si s uma indstria importante, pode alavancar o crescimento de outros setores da economia, com suas solues tecnolgicas. O modelo atual de regulao das telecomunicaes surgiu no contexto da Administrao Pblica Gerencial, a partir da privatizao do Sistema Telebrs, quando o Estado demonstrou sua incapacidade para realizar investimentos que garantissem o atendimento da demanda do setor. Desta forma, a prestao dos servios foi transferida para a iniciativa privada, de forma a dar mais eficincia para a Administrao Pblica, mas a responsabilidade de regular estes servios foi mantida com o Estado, atravs da criao da Agncia Nacional de Telecomunicaes. Passados treze anos da privatizao do setor, a sociedade, os editoriais de jornais, os rgos de defesa do consumidor e os rgos de controle questionam a eficincia do atual modelo no que se refere a garantir a qualidade e a universalizao dos servios de telecomunicaes. Recentemente, surgiu a abordagem do Novo Servio Pblico, propondo que princpios democrticos, de cidadania e de participao popular sejam levados em considerao na administrao dos servios pblicos. O presente estudo se prope a analisar o processo de regulao dos servios pblicos de telecomunicaes no contexto brasileiro, verificando as contribuies dos princpios do Novo Servio Pblico para o seu aprimoramento. Em relao aos objetivos propostos com a privatizao, e a conseqente criao do rgo Regulador, foi possvel verificar que muitos avanos foram conquistados, principalmente em relao universalizao dos servios de telefonia fixa e mvel, acompanhada do desenvolvimento social do Pas, com a penetrao dos servios em classes de baixa renda e em reas rurais. No entanto, muitas deficincias foram deflagradas, seja em relao qualidade dos servios de telecomunicaes, seja em relao ao desempenho do Brasil frente a outros pases. Partindo de um princpio de complementaridade dos modelos de gesto pblica, os princpios do Novo Servio Pblico foram utilizados para sugerir um aprimoramento da regulao dos servios de telecomunicaes no contexto brasileiro, de modo a permitir que os cidados possam participar de forma efetiva deste processo.

Palavras-chave: Regulao. Telecomunicaes. Eficincia. Democracia. Participao cidad.

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ABSTRACT

The telecommunications sector is strategic for a country that aims to the economic and social development, considering that, besides being in itself an important industry, can leverage the growth of other sectors of the economy, with its technological solutions. The current model of telecoms regulation emerged in the context of the New Public Management, from the privatization of Telebrs, when the State has demonstrated its inability to make investments that ensure the maintenance of the sector. Thus, the provision of services has been transferred to private enterprises in order to give more efficiency to government, but the responsibility to regulate these services was maintained with the State, through the creation of the National Telecommunications Agency. After thirteen years of privatization of industry, society, the editorials of newspapers, the organs of consumer protection and control agencies have questioned the efficiency of the current model with regard to ensuring the quality and universalization of telecommunications services. Recently, there was the approach of the New Public Service, suggesting that democratic principles of citizenship and popular participation are taken into consideration in the administration of public services. This study aims to analyze the process of regulation of public telecommunications services in the Brazilian context, verifying the applicability of the principles of New Public Service for its improvement. In relation to the proposed objectives with privatization and the subsequent creation of the regulatory agency, we observed that many advances have been achieved, especially in relation to the universalization of fixed and mobile telephony, together with the social development of the country, with the penetration of services in low-income classes and rural areas. However, many deficiencies have been triggered, or in relation to the quality of telecommunications services, whether in relation to the performance of Brazil compared to other countries. Starting from a principle of complementarity of public management models, principles of New Public Service were used to suggest an enhancement of the regulation of telecommunications services in the Brazilian context, to enable citizens to participate effectively in this process.

Keywords: Regulation. Telecommunications. Efficiency. Democracy. Citizen participation.

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Caractersticas dos Modelos da Administrao Pblica Gerencial................................................ 32 Figura 2: A relao principal-agente.............................................................................................................. 34 Figura 3: Instituies resultantes da reforma do Estado................................................................................. 38 Figura 4: Comparando perspectivas............................................................................................................... 51 Figura 5: Mecanismos de Controle das Agncias Reguladoras. .................................................................... 62 Figura 6: Incapacidade de Investimento no Setor de Telecomunicaes....................................................... 66 Figura 7: Metas do PASTE............................................................................................................................. 68 Figura 8: Organograma da Anatel.................................................................................................................. 76 Figura 9: Marco legal e caractersticas da Anatel........................................................................................... 78 Figura 10: Evoluo da ROL dos Principais Servios de Telecomunicaes................................................ 82 Figura 11: Evoluo Mensal do ITEL............................................................................................................ 83 Figura 12: Evoluo do Servio Telefnico Fixo Comutado no Brasil.......................................................... 84 Figura 13: Evoluo do Servio Mvel no Brasil.......................................................................................... 85 Figura 14: Evoluo dos Telefones de Uso Pblico no Brasil....................................................................... 86 Figura 15: Evoluo da Densidade de Telefones de Uso Pblico no Brasil.................................................. 86 Figura 16: Penetrao do STFC por Classes de Renda.................................................................................. 87 Figura 17: Reclamaes no PROCON/SP - 2009........................................................................................... 88 Figura 18: Ranking de Empresas no Procon/SP............................................................................................. 89 Figura 19: Participao do setor de telecomunicaes no total de demandas do SINDEC............................ 90 Figura 20: Assuntos Mais Demandados do SINDEC..................................................................................... 91 Figura 21: Demandas do setor de telecomunicaes por regio..................................................................... 92 Figura 22: Proporo das demandas por segmento........................................................................................ 93 Figura 23: Evoluo das reclamaes por servio.......................................................................................... 94 Figura 24: Principais problemas do segmento de telefonia fixa..................................................................... 95 Figura 25: Principais problemas do segmento de telefonia celular................................................................ 95 Figura 26: Tipos de atendimento em telecomunicaes................................................................................. 96 Figura 27: Indicadores de qualidade no setor de telecomunicaes - 2009................................................... 98 Figura 28: Competio no servio de telefonia mvel................................................................................... 101 Figura 29: Participao no Mercado Brasileiro Telefonia Mvel............................................................... 102 Figura 30: Participao no Mercado Brasileiro Telefonia Fixa de Longa Distncia Nacional................... 103 Figura 31: Concessionrias e Empresas Espelho Telefonia Fixa Local...................................................... 104 Figura 32: Participao no Mercado Brasileiro Telefonia Fixa Local........................................................ 105 Figura 33: Portabilidade Numrica no Brasil................................................................................................. 105 Figura 34: Evoluo das Tarifas do STFC Perodo: 1998 2007............................................................... 107 Figura 35: Variao Mensal do IGP-DI, IPCA e IST (Acumulado).............................................................. 108 Figura 36: Variao do IPCA x Variao do Telefone Fixo.......................................................................... 108 Figura 37: Evoluo da Assinatura Bsica..................................................................................................... 109 Figura 38: Investimentos nos Principais Servios de Telecomunicaes...................................................... 110 Figura 39: Investimentos em Banda Larga no Brasil..................................................................................... 111 Figura 40: Evoluo do SCM no Brasil.......................................................................................................... 112 Figura 41: Indicadores de Desenvolvimento de TIC...................................................................................... 113 Figura 42: Densidade e Preos Relativos da Banda Larga no Mundo........................................................... 114 Figura 43: Participao no Mercado de SCM Regio I............................................................................... 115 Figura 44: Participao no Mercado de SCM Regio II.............................................................................. 116 Figura 45: Participao no Mercado de SCM Regio III............................................................................ 117 Figura 46: Evoluo do Servio de TV por Assinatura no Brasil.................................................................. 117 Figura 47: Cenrio Pretendido para o Setor de Telecomunicaes no Brasil................................................ 119 Figura 48: Metas Projees de Acessos.......................................................................................................120 Figura 49: Metas Projees de Investimentos nos Principais Servios....................................................... 121

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LISTA DE ABREVIATURAS

ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes APB Administrao Pblica Burocrtica APG Administrao Pblica Gerencial BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD - Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econmica CONTEL Conselho Nacional de Telecomunicaes COSB - Comisso de Simplificao Burocrtica DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico DENTEL - Departamento Nacional de Telecomunicaes DPDC - Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor FMI - Fundo Monetrio Internacional FNT - Fundo Nacional de Telecomunicaes FUST - Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor IST ndice de Servios de Telecomunicaes ITEL - ndice Setorial de Telecomunicaes LDN Longa Distncia Nacional LGT Lei Geral de Telecomunicaes MC Ministrio das Comunicaes NSP Novo Servio Pblico OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico ONU - Organizao das Naes Unidas PASTE - Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes e do Sistema Postal PGO - Plano Geral de Outorgas do Servio de Telecomunicaes PGR - Plano Geral de Atualizao da Regulao em Telecomunicaes PGMU - Plano Geral de Metas para a Universalizao do STFC Prestado em Regime Pblico PND Programa Nacional de Desestatizao ROL Receita Operacional Lquida SCM Servio de Comunicao Multimdia SINDEC - Sistema Nacional de Informaes de Defesa do Consumidor SMP - Servio Mvel Pessoal STFC - Servio Telefnico Fixo Comutado TCU Tribunal de Contas da Unio TUP Telefone de Uso Pblico TVA - Servio de TV por Assinatura UIT - Unio Internacional de Telecomunicaes

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SUMRIO

1 INTRODUO....................................................................................................................11 1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA.............................................................................11 1.2 OBJETIVOS.......................................................................................................................14

1.2.1 Objetivo Geral..................................................................................................................14 1.2.2 Objetivos Especficos.......................................................................................................14 1.3 JUSTIFICATIVA................................................................................................................14 2 FUNDAMENTAO TERICO-EMPRICA................................................................17 2.1 A ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA: ORIGENS E PRINCPIOS..........18 2.1.1 A Administrao Pblica Burocrtica no Contexto Brasileiro........................................23 2.2 A REFORMA DO ESTADO E A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL.........24 2.2.1 A Regulao Econmica dos Servios Pblicos..............................................................33 2.2.2 A Administrao Pblica Gerencial no Contexto Brasileiro...........................................36 2.3 O NOVO SERVIO PBLICO: UMA PERSPECTIVA POLTICA...............................39 2.3.1 Os Princpios do Novo Servio Pblico no Contexto Brasileiro.....................................47 2.4 A COMPLEMENTARIDADE DOS MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA...50 3 METODOLOGIA................................................................................................................53 3.1 CARACTERIZAO DA PESQUISA.............................................................................53 3.2 CONTEXTO DA PESQUISA............................................................................................55 3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA DE CONTEDO.........................................................55 3.4 LIMITAES DA PESQUISA..........................................................................................56 4 APRESENTAO E ANLISE DOS RESULTADOS...................................................58 4.1 A REGULAO DOS SERVIOS DE TELECOMUNICAES NO BRASIL............58 4.1.1 As Agncias Reguladoras no Brasil.................................................................................58 4.1.2 Os Servios Pblicos de Telecomunicaes no Brasil.....................................................63 4.1.3 A Agncia Nacional de Telecomunicaes.....................................................................74 4.2 ANLISE DA REGULAO DAS TELECOMUNICAES NO BRASIL.................81 4.3 CONTRIBUIES DOS PRINCPIOS DO NSP AO MODELO REGULATRIO.....121 5 CONSIDERAES FINAIS............................................................................................133 6 SUGESTES PARA FUTURAS PESQUISAS...............................................................136 REFERNCIAS....................................................................................................................137