Presupuesto Participativo

Guía Metodológica 2007

Lucía Ruiz Pozo

Presentación

índice

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PRIMERA PARTE

1. INTRODUCCiÓN

2. DEFINICiÓN

3. OBJETIVOS

SEGUNDA PARTE

4. CICLO DEL PP (contenidos, procesos, actores 19y resultados esperados.)

4.1. Coordinación Inst itucional - Definición metodológica 19

4.1.1. Coordinación institucional 19

4.1.2 . Definición metodológica 20

a. Plan Operativo 29

b. Estimación de montos o porcentajes 29disponibles para programas y proyectos.

c. Los criterios de distr ibución territoriales 32

4.2 . Información 25

4.3. Asambleas Parroquiales de Priorización 26

4.4. Análisis Técnico y proforma presupuestaria 27

4.5 . Aprobación 27

4.6 . Validación, firma de Actas de compromiso 27

4.7. Ejecución y Control 28

4.8. Evaluación y reprogramación 28

TERCERA PARTE

5. RECOMENDACIONES 31

6. MARCO LEGALY NORMATIVO NACIONAL 32DE LA PLANIFICACiÓN, EL CONTROL SOCIAL YEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN ECUADOR

7. FECHAS CLAVES 34

Presentación

Esta gura es una parte de los documentos producidos para elproceso de capitalización de experiencias generadas en la

estrategia de gestión de conocimiento que lleva a cabo el Proyecto deDescentralización y Desarrollo Local PDDL / INTERCOOPERATION y elPrograma FORLOCAL de CIUDAD. Y es, al mismo t iempo, un aporte alproceso de reflexión y elaboración de propuestas para la implementa­ción de procesos de presupuesto participativo en Ecuador.

La gura metodológica está organizada en tres partes. La primera partepresenta los antecedentes sobre presupuestos participativos, la defini­ción del proceso y los objetivos . La segunda parte contiene el ciclo depresupuesto participativo en el que se especifican los contenidos, losprocesos, actores y resultados esperados en cada fase: coordinac ióninst it ucional y definición metodológica; información y capacitaciónde actores; proceso de asambleas territoriales y temáticas prioritarias;anális is técnico de las propuestas; elaboración del POA departamentaly de la proforma presupuestaria del gobierno local; aprobación del pre­supuesto participativo incluido en la proforma presupuestaria consol i­dada del gobierno local ; validación - actas de compromiso ; ejecución ycontrol; y evaluación y reprogramación. Y, por últ imo, la tercera partecontiene recomendaciones a tomar en cuenta, marcos normativos yfechas claves.

Se espera que esta guía sea de utilidad para los actores interesados enpromover procesos de gestión democrática, para que las autoridades ,los tomadores de decisiones, los funcionarios municipales, los repre­sentantes de la sociedad civ il y ent idades de apoyo cuenten con unaherramienta de referencia para su acción , sin olvidar, no obstante, elcontexto local en el que se desempeñan.

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PRIMERA PARTE 11

1. INTRODUCCiÓN

Después de más de dos décadas de implementación , los presupues­tos participativos siguen incrementando su presencia y popularidad enAmérica Latina. Es un proceso, al mismo t iempo, polftico y social , queincide en la democratización de la gestión pública a nivel local, y quepromueve la inclusión social.

La primera experiencia se gesta en Porto Alegre en 1989. Entre 1997 y2000 se extiende y replica en muchas otras zonas del Brasil. Ya partirdel 2000 empieza a consagrarse alrededor del mundo . Se reproducela experiencia en la Región Andina, en el Cono Sur y en Centroaméricacon resultados relevantes, en Europa e, incluso, en África y Asia.

El proceso, por ejemplo, se ha generalizado en Perú con la Ley Marcode Presupuesto Participativo; 1800 municipios, con diversos nivelesde calidad y efectividad, ya cuentan con un presupuesto participativo.y también en Bolivia, a través de la Ley de Descentralización y Partici ­pación Popular (1994), se inició el desarrollo apoyado en la plan ifica ­ción y el presupuesto participativo.

En Ecuador, por su lado, las experiencias de planificación participativade desarrollo cantonal se impulsaron, en la mayoría de casos, desdelos gobiernos denominados "alternativos" liderados por el movimien­to Pachakutik. Entre estos municipios, que ya están implementandolos presupuestos partic ipativos , destacan: Cayambe, Colta, Cotacachi,Cuenca, Cascales, Guamote, Ibarra, Nabón, Orellana, Otavalo, Suscal,Pelileo, Pindal, Quijos, Taisha, entre otros. También, sin embargo, hayexperiencias exitosas, como las de los municipios de Montúfar y Pílla­ro, que nacieron por la iniciativa de movimientos locales.

Los Gobiernos locales alternativos marcaron importantes pautas paradefinir nuevos modelos de gestión, casos emblemáticos son los de Co­tacahi y Nabón. Éstos ya se han beneficiado de los fondos de la coope­ración destinados a apoyar este tipo de procesos.

CIUDAD-EED I PDDL-INTERCOQPERATlQN I 11

I EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN ECUAOOR

El presupuesto participativo es parte, y consecuencia, de modelos degestión local que promueven la democracia participativa como uno desus pilares de gestión en la conducción del desarrollo local. En general,el presupuesto participativo parte de experiencias previas de plani­ficación participativa (Planes de Desarrollo, Planificación estratégicaparticipativa), y le sigue un proceso de control social.

La participación de los ciudadanos y las ciudadanas en la elaboración,aprobación y control de los presupuestos locales, se ha convertido enun mecanismo que permite construir sociedades más incluyentes ydemocráticas.

¿Por quéuna guía metodológica?

Los gobiernos locales, y la sociedad civil en general, necesitan referen­tes operativos para implementar herramientas de gestión local part ici­pativa. Aunque se han desarrollado un sinnúmero de manuales para laplanificación participativa, hay pocos, en cambio, para trabajar el temaespeclfico de los presupuestos part icipativos en Ecuador (CARE 2005,POOL 2006, Gobierno Local de Cotacachi 2006, Gobierno Provincialde Chimborazo 2006).

Ahora bien, como todo manual o gura, los usuarios no tienen que ol­vidar que es sólo una propuesta, una guía, una orientación , y es sudeber adaptar esta herramienta metodológica de acuerdo a su contextolocal y a su entorno. Este proceso de adaptación es parte también delproceso de formulación de la propuesta metodológica. Y una de lasrecomendaciones básicas es que la adaptación se realice igualmentede manera participativa.

En la medida que la sociedad civil exige cada vez mecanismos máslegít imos y eficientes para atender a sus demandas, los órganos degobierno necesitan, forzosamente, mejorar las capacidades técnicasde gestión participativa. Esta guia, además de mejorar las capacidadestécn icas, también permite fortalecer, entre las instituciones y la so-

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GUiA METODOLóGICA 2007 I

ciedad civil , mecanismos para generar acuerdos, consensos básicos ycompromisos sobre la asignación de los recursos públicos y privados.

¿Para quién va dirigida?

La guía está dirigida a los actores que estén interesados en promoverprocesos de gestión democrática y que, a la vez, tengan poder de de­cisión O quieran involucrarse para llevarlos hacia adelante. Es decir, aautoridades, funcionarios municipales, representantes de los concejosmunicipales y de las juntas parroquiales, técnicos, asesores y facilita­dores de procesos participativos, actores de la sociedad civil, organiza­ciones de base, actores de la cooperación, etc.

2. DEFINICiÓN

¿Qué es el Presupuesto Partic ipativo?

"El Presupuesto Participativoes un proceso de democracia directa,

voluntaria y universal donde el pueblo puedediscutir y decidir sobre el presupuesto

y las polfticas públicas."

Ubiratán de Souza - Porto Alegre - Brasil

El primer paso en el proceso metodológico es definir el presupuestoparticipativo. Es decir, los actores promotores deben establecer cuáles el enfoque, el alcance , y los objetivos que persigue el proceso depresupuesto participativo, y a partir de ahí, establecer el mecanis­mo que permita gestionar y supervisar ese proceso. Esta definiciónno está cerrada, hay una gran variedad de posibilidades, desde pro­puestas políticas con alto grado de incidencia en la transformaciónde estructuras institucionales, hasta propuestas técnicas l imitadas aespacios o temas específicos.

Muchas propuestas de presupuesto participativo, no obstante, coinci­den en su definición. Lo consideran como una herramienta para mejo­rar la gestión pública, para fortalecer la democracia representativa conmecanismos de democracia directa, para orientar una distribución másequitativa de los recursos, y para promover el desarrollo integral de loshabitantes y sus territorios.

CIUDAD-EEO I PDDL· INTERCOOPERATION I 13

I EL PRESUPUESTO PART ICIPATIVO EN ECUAOOR

¿Qué significa mejorar la gestión pública? Significa, ante todo, adaptarlas instituciones a los objetivos del desarrollo y fomentar la democracia.Implica cambios en las estructuras institucionales para integrar lasnuevas dinámicas de participación ciudadana en la gestión municipal(a nuevas demandas, a nuevas tareas, responsabilidades, etc.). Implicaestablecer nuevos modelos y nuevos procedimientos en las administra­ciones municipales: nuevas técnicas administrativas, nuevos sistemasde control, de manejo presupuestario, de personal, nueva infraestructu­ra, nuevos procesos para producir información verazy accesible, nuevossistemas de prestación de servicios más eficientes, etc. En definitiva,implica volver la gestión más transparente, profesionalizada, moderna,eficiente, ágil, y más importante, preocupada por el ser humano.

¿Qué significa fortalecer la democracia representativa con la democra­cia directa o participativa? Significa que los ciudadanos tienen dere­cho a tomar decisiones sobre los asuntos públicos no sólo de maneraindirecta, por medio de los representantes electos, sino también demanera directa. Una vez que se establece el procedimiento de parti­cipación, las asambleas toman las decisiones con la voz directa de losciudadanos, y éstas son trasmitidas a los órganos institucionales de laadministración pública para sellar los acuerdos correspondientes. Secombina, al mismo tiempo, una democracia directa y una democraciarepresentativa. La participación ciudadana es directa en las asambleas,y representativa en las instancias constituidas para el control social através de representantes.

Asimismo, el proceso involucra la participación de las unidades ad­ministrativas del ejecutivo municipal encargadas de dirigir el debatepresupuestario con los ciudadanos, las organizaciones comunitariasdotadas de autonomía frente al gobierno municipal, compuestas, prin­cipalmente, por organizaciones de base, y demás instituciones quetrabajan en el territorio.

El proceso de presupuesto participativo es, además, un proceso flexi­ble, es decir, se encuentra en constante construcción y en constanteautorregulación.

¿Qué significa promover una distribución más equitativa? Significa quetanto el gobierno como la población conocen las desigualdades de larealidad local, y toman decisiones conjuntas orientadas a lograr unaasignación de recursos más adecuada y que beneficie, sobre todo, a los

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GUiA METODOLÓGICA 2DD7 I

grupos y sectores tradicionalmente excluidos, y cuya situación impideun desarrollo integral y efectivo de la zona. Es importante señalar quelos procesos de presupuesto participativo deben establecer con clari­dad las reglas de juego y los recursos disponibles, y éstos deben serdistribuidos de acuerdo a un método objetivo basado en una combina­ción de criterios generales y de criterios técnicos.

3. OBJETIVOS

¿Qué busca el PP?

Uno de los grandes retos para los actores locales es que los objetivosbásicos del presupuesto participativo, planteados tanto en términos po­líticos, sociales como institucionales, sean, ante todo, sustentables.

OBJETIVOS DEL PRESUPUESTO PARTICIPATlVO

Objetivos Políticos

• Ampliar la democracia participativa y la distribucióndel poder

• Mejorar la relación gobierno local - sociedad civil

Objetivos Sociales

• Promover la inclusión social

• Redistribuc ión de los recursos públicosgarantizando una mayor asignación a los sectorestradicionalmente excluidos

Objetivos administrativos - Institucionales

• Mejorar la eficiencia y eficacia de la gestión local

• Mejorar la comunicación interna y externa

• Institucionalizar procedimientos transparentesy rendición de cuentas

CIUDAD·EEDI PDDL·INTERCOOPERATIDN I 15

I EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN ECUADOR

Los siguientes serían otros de los retos a los que se enfrenta el procesodel presupuesto partic ipativo. En primer lugar, busca ampl iar la parti­cipac ión ciudadana en las diferentes etapas del proceso (planif icación,distribución, priorización, ejecución y control), y potenciar el bienestarde sus habitantes a través de una distribución equitativa de las inversio­nes, de una priorización eficiente de los recursos y de un control de lainversión en el territorio. En segundo lugar, busca propiciar el uso racio­nal, eficiente y transparente de los recursos estatales (parroquiales, mu­nicipales, provinciales) y de la sociedad civil, fortalec iendo las relacionesentre los gobiernos locales y la población. Y en tercer lugar, busca, de­sarrollando criterios de equidad y cooperación efectiva, redireccionarlos recursos hacia la población más vulnerable.

El pueblo conoce, discute, decide y controla.

La administración comparte la información, escucha,analiza con criterios técnicos las propuestas,

analiza su pertinencia, su oportunidad, el financiamiento,la viabilidad, y las pone en marcha.

La ciudadanía y la administración monitoreany fiscalizan las intervenciones.

16 ILuciA RUIZ pozo

SEGUNDA PARTE 11

4. CICLO DEL PP (contenidos, procesos, actoresy resultados esperados.)

Si bien es flexible , el proceso de presupuesto partic ipativo sigue unalógica cíclica y secuencial que contempla las siguientes fases:

4.1 . Coordinación Institucional - Definición metodológica

4.2. Información - Capacitación

4.3. Asambleas Parroquiales de priorización

4.4. Análisis Técnico - Proforma Presupuestaria

4.5. Aprobación del PP

4.6. Validación - Actas de compromiso

4.7. Ejecución y Control

4.8. Evaluación y reprogramación

4.1. Coordinación Institucional - Definición metodológica

4.1.1. Coordinación instituc ional

El presupuesto participativo puede involucrar varios niveles de gobier­no. En general, las experiencias en Ecuador se reducen a la articu­lación de dos niveles de gobierno, el parroquial y el cantonal , perotambién puede contemplarse la articulación y coordinación de los tres

CIUDAD-EEDI PDDL-INTERCOOPERATlON I 19

I EL PRESUPUESTO PARTlCIPATIVO EN ECUAOOR

niveles (parroquial, cantonal y provincial).

La coordinación institucional requiere, inicialmente, la voluntad po­lítica y el acuerdo entre las autoridades para impulsar el presupuestoparticipativo para, posteriormente, definir los roles y responsabilidadesde cada institución. En el caso de involucrar los tres niveles, aunque lacoordinación es más compleja, es igualmente factible.

Una vez logrado el compromiso de los distintos niveles de gobierno, sedefinen o arman los equipos responsables del proceso del presupues­to participativo o equipo técnico. Por lo general, estos equipos estánconformados por uno o dos técnicos del gobierno municipal y algunostécnicos de apoyo externo (ONGs, cooperación que apoyan procesosparticipativos).

Con el propósito de unificar criterios y conceptos. La primera tareade estos equipos de trabajo consiste en fortalecer sus capacidades entemas relacion ados con el presupuesto participativo. Para, seguida­mente, elaborar una propuesta metodológica y mantener informadasa las autoridades locales (provinciales y/o municipales) sobre el pro­ceso de coordinación institucional y sobre la evolución de esa mismapropuesta.

4 .1.2 . Def in ic ión metodológica

La definición metodológica es una parte esencial del proceso, por me­dio de ésta se determina el grado de profundidad de la propuesta quese pretende impulsar. Es decir, se establecen los aspectos operativosy conceptuales que articulan y orientan el proceso de participaciónciudadana en la gestión presupuestaria. El equipo técnico trabaja lapropuesta y está en permanente diálogo con los actores pollticos y lasautoridades correspondientes para mantener la viabilidad del proceso.Cabe destacar, que en algunas ocasiones el legislativo opone cierta re­sistencia a los procesos, yen otras la voluntad política de las autorida­des se desvanece e impide avanzar coherentemente con la propuesta.

En un nivel de mayor amplitud de espacios de participación se inclu­yen en esta fase de definición a los actores de instituciones locales yde organizaciones de la sociedad civil interesados en el proceso y en elcontrol social. Esto significa permitir la participación de la sociedadcivil cuando se están dictando las reglas de juego.

20 ILuciA RUIZ POZO

GUiA METODOLOGICA 2007 I

Equipo técnico Equipo técnico Equipo técnico Representantes de Representantes Mayor

y polftico a nivel y polltico a nivel y polltico a nivellas instituciones de la sociedad grado depúblicas locales

provinc ial cantonal parroquial y ONGs civil partic ipación

RepresentantesEquipo técnico Equipo técnico Equipo técnico de las

y polftico a nivel y polltico a nivel y político a nivel institucionesprovincial cantonal parroquial públicas locales

y ONGs

Equipo técn ico Equipo técnico Equipo técnicoy pol ltico a nivel y político a nivel y pollt ico a nivel

provinc ial cantonal parroquial

Equipo técnicoy polltico a nivel

provincial

Equipo técnicoy pol ftico a nivel

provinc ial

Equipo técnicoy político a nivel

cantonal

Menorgrado de

part ic ipación

CIUDAD-EEDI PDDL-INTERCOOPERATION I 21

I El PRESUPUESTO P ARTICIP ATlVO ENECUADOR

¿Qué contiene la propuesta metodológica?

La propuesta metodológica consiste en acor­dar y de los siguientes aspectos: a) la de­finición conceptual; b) el plan operativo delproceso de participación; c) la definición delos recursos designados para el PP; d) los cri­terios de distribución territoriales; ye) las ca­racterísticas de los espacios de participaciónciudadana.

a) La de nición conceptual: implica definirtanto el sentido del PP (qué va entender­se por PP, cuáles son sus límites, etc.)como su alcance, esta definición, por tan­to, determinará, operativamente, el im­pulso participativo.

b) El plan operativo: en el plan operativo seestablecen las fases. las fechas. las ac­tividades, los recursos requeridos pararealizarlas, los resultados esperados y losresponsables o coord inadores de las activi­dades previstas.

22 ¡ LUCIARUIZ POZO

Fases

1. Coordinación-Metodo lóg ica

2. Información- Capacitación

3. Asambleasparroquiales

4. Análisis Técnico- ProformaPresupuestaria

5. AprobacióndelPP

6. Validación - Actasde compromiso

7. Ejecucióny Control

8. Evaluación yreprogramación

Resultadosesperados

GUiAMETOOOlOGICA2007

-. ..- Reuniones de trabajo

- Preparación del equipoPropuestatécnico Equipo técnico

marzo- metodológica- Análisis de la información /reglamento

de los distintos

históricamayo

niveles de gobiernooperativo

- Diagnósticos territorialesy sectoriales

- Preparaciónde los materialesde capacitación. junio -

Sociedad civil Equipo técnico

información y difusión julioinformada y de los distintos

- Talleres de capacitacióncapacitada niveles de gobiemo

- Actividades de difusión

- PreparaciónMatriz de Equipo técnico

prioridades de los distintosde la información julio- niveles de gobiemo

- Convocatoria agosto Instancia de y representantes

-Asambleascontrol social territoriales yconformada sectoriales

- Análisis técnicosy de factibilidad POA

Departamentos- Planes operativos Agosto-

departamentalestécnicos de los

departamentales octubrecon presupuestos

distintos nivelesde propuestas

- Propuesta de proforma factiblesde gobierno

presupuestaria

- Elaboración de laNoviembre Proforma Consejo Municipal/

pro-forma presupuestariaconsolidada y aprobación

-diciembre presupuestaria Consejo Provincial

Proforma Representantes-Validación Enero presupuestaria del gobierno local

aprobada y del control social

Informe- Actividades y seguimiento

Responsablesde seguimiento todo el año de acuerdos

del control socialy control y ejecución

del POA

- ElaboraciónEvaluación Equipo técnico de

de la propuesta febreroy Propuesta los distintos niveles

y recomendaciones - marzometodológica de gobierno y

para el siguiente añopara el siguiente representantesaño del control social

aUOAD-EEDI POOl -INTERCOOPERA n ON 23

I EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVOEN ECUAOOR

e) La definición de los recursos disponibles para PP: hace referencia ala cantidad de recursos asignados y al modo de ser canalizados parael presupuesto participativo. Hay varias modal idades:

c.I) Montos predefin idos por territoriosy sus criterios de distribución.

c.2) Montos predefinidos por sectoresy sus cr iter ios de distribución .

c.3) Montos definidos de acuerdo a criterios ponderados(población, NBI, etc . ).

c.4) Montos topes asignados a las princ ipalesprioridades sector iales definidas por la poblac ión.

c.5) cr iterios prioritarios.

Para conocer el monto disponible para el presupuesto participativodebe conocerse el presupuesto de las instituciones (H. Consejo Pro­vincial y municipios) para el siguiente año fiscal y, concretamente, queparte de ese presupuesto estará destinado a la inversión pública.

Una vez conocido este monto, se evalúan las obras de interés provincialo mun icipal. Y luego de priorizar y cuantificar los costos estimados deesas obras, y de acuerdo a las competencias de cada inst it ución, seprocede a especificar el monto de inversión asignado a cada territorio.Se debe, además, prever un fondo para responder a las obras de arras­tre no ejecutadas en el año en curso, otro para enfrentar situacionesemergentes, y otro para utilizarlo como contraparte para convenios in­ter-institucionales o asignación de créd itos .

En base al análisis histórico, se propone destinar una proporción o montopara inversión en el sector rural de la provincia, monto que será debat idoen las Asambleas Parroquiales de Presupuesto Participativo.

% de asignación para inversión a los terr itorios o sectores

24 ILUCiA RUIZ POZO

GUlA METODOLóGICA 2007 I

d) Los criterios de distribución territoriales: como indicadores distri­butivos territoriales del presupuesto se pueden establecer disti ntoscriterios de asignación. Los siguientes son algunos ejemplos: a) unaasignación mínima básica a cada terr itorio (cantón o parroquia); b)una asignación proporcional a la población cantonal o parroquialequivalente; e) una asignación en base a la población con necesida­des básicas insatisfechas ; y d) una asignación que tenga en cuen­ta la atención recibida durante los años anteriores. Por otro lado,según la flexibil idad y la evolución que tenga el PP, los municip iospueden adoptar cr iter ios adicionales que consideren pert inentespara mejorar la asignación.

e) Los espacios de participación: Entre otros temas, se determ ina elt ipo de reuniones, roles y representación de los actores en cadafase (asambleas, reuniones de trabajo, talleres de capacitación), lasinstancias ciudadanas de part icipación que apoyan el proceso comolas juntas parroquiales o el tipo de formal ización de los acuerdos.

4.2. Información - Capacitación

Durante la fase de información se difunde el proceso a la sociedadcivil. Por un lado, se informa y se capacita sobre qué es el presupuestoparticipativo, sus principios, sus fases, procedimientos , mecanismosy reglas del juego, los actores part icipantes , los montos y cr iter ios dedistr ibuc ión. Y, por otro, se promociona el tipo de desarrollo al que pre­tende articularse u orientarse. Se dan, además, las recomendacionesnecesarias para garantizar una ampl ia part ic ipación ciudadana.

Los encargados de la información , difusión y capacitación son los equi­pos técn icos de PP y los equipos de comunicac ión de los dist intosniveles de gestión (provinc ial, cantonal, parroquial). En la medida queson los voceros del proceso, deberán conocer muy bien el concepto, losobjetivos, las fases o los procedim ientos, y deberán, al mismo tiempo ,ser capaces de transm itir una información clara y precisa sobre el ver­dadero significado del "Proceso de Presupuesto Participativo"".

Para lograr transm it ir esa informac ión con éxito se ut il izarán canalesde comunicación diversos. Tendrán lugar talleres de capacitac ión apo­yados en explicaciones o power-points . Y también se prepararán infor­mativos, se distribuirá material de difusión como boletines, trípticos oafiches, o se recurr irá a cuñas radiales.

CIUDAD-EED I PDDL-INTERCOOPERATlON I 25

I EL PRESUPUESTO PARTlCIPATIVO EN ECUADOR

Finalmente, se deberá informar claramente de cuándo van a realizarselas asambleas, dónde se llevarán a cabo, para qué son, cómo se van adesarrollar, quiénes van a participar, cómo será el proceso de decisiónsobre las prioridades, etc.

4.3. Asambleas Parroquiales de Priorización

a) Durante la fase de asambleas parroquiales es el momento de latoma de decisión, de fijar prioridades; son, además, un espaciode rendición de cuentas, de capacitación y formación ciudadanasobre derechos y deberes.

b) Es el espacio donde se posicionan, explican y valoran los princi­pios del PP. También se explica a la ciudadanía en qué consiste laparticipación, la inclusión social, la transparencia, o la equidad.

c) Tiene lugar el posicionamiento de las orientaciones estratégicasprovinciales, cantonales y parroquiales, y la difusión de los lo­gros en los distintos niveles y ejes de trabajo.

d) Es imprescindible que haya transparencia sobre los montos re­ferenciales que están disponibles para ser debatidos en cadaterritorio, tanto del Consejo Provincial como de los Municipios.

e) En las asambleas se busca involucrar a todas las organizacio­nes, formales e informales, presentes en la parroquia: Juntasde Regantes, Liga Parroquial, Representantes Comunales, Co­mités Barriales, Comités Promejoras, Grupos de mujeres, etc.Las comunidades o sus cabildos deben llegar con un mandatode su territorio sobre sus prioridades. Asimismo, para definir losactores que participarán en la Asamblea Parroquial, es necesariolevantar un mapa de actores locales.

f) La Asamblea Parroquial, con el apoyo del equipo técnico y polí­tico, establecerá las prioridades de acuerdo a los recursos dis­ponibles. Las autoridades, los equipos técnicos provinciales ymunicipios participarán como orientadores, pero no tendrán votoa la hora de definir las prioridades.

g) En la Asamblea se elegirá un Comité de Control Social, comoinstancia ciudadana de apoyo al proceso de PP, que permitadar seguimiento y monitoreo a las resoluciones emanadas de la

26 ILuciA RUIZ POZO

GUIA METODOLóGICA 2007 I

asamblea, incluyendo tanto los compromisos de los gobiernosseccionales (Concejo Provincial, Municipios o Juntas) como elde las contrapartes comunitarias.

4.4. Análisis técnico y proforma presupuestaria

La lista de prioridades discutida por la asamblea de presupuesto part í­cipativo se entrega a los departamentos responsables correspondientes.Posteriormente, cada departamento (Obras Públicas, Recursos Hidricos,Financiero, Planif icación, Desarrollo, etc.) realiza los estudios técnicosmás detallados de factib il idad y de valoración financiera , y emite sucriterio. Y después, integradas ya las prioridades, se arma la proformapresupuestaria consolidada tanto en el Consejo Provincial como en losmunicipios. A esta proforma tamb ién hay que incluir las obras que no sepodrán ejecutar durante el año en curso y que deberán pasar al presu­puesto del siguiente. Y, finalmente, se realiza la reunión interinstitucio­nal de coordinación entre los técnicos de las instituciones y representan­tes de Juntas para ajustar las matrices de priorización.

En esta fase part icipan el equipo técnico, los directores departamenta­les y las autoridades de los respectivos ámbitos. Y se desarrolla inme­diatamente después de las asambleas parroquiales.

4.5. Aprobación del Consejo Provincialde los Concejos Cantonales

El consolidado de propuestas pasa a la valoración y aprobación delConsejo Provinc ial y de los Concejos Municipales. En esta fase par­ticipan los actores polit icos (prefecto y alcaldes, Consejo Provinc ial yConcejo Municipal) que deliberarán sobre las propuestas emanadas delas asambleas parroquiales. En estas reuniones de deliberación tam­bién participarán como oyentes el Comité de Control Social y el equipotécnico del PP.

4.6. Validación, firma de Actas de compromiso

Después del dictamen del Consejo Provinc ial y de los Concejos Munici­pales, se realizan las reuniones de información sobre las resoluciones yla firma de los acuerdos de compromiso. Participan tanto las autorida­des políticas, como el equipo técnico y los representantes del Comité

CIUDAD-EED I PDDL-INTERCOOPERATlON I 27

I EL PRESUPUESTO PARTlCIPATlVO EN ECUAOOR

de Control Social. Y, por último, y luego de los ajustes pert inentes, seestablece un cronograma provisional de trabajo.

4.7. Ejecución y Control

El equipo técnico arma la programación preliminar de ejecución de loscompromisos y presenta una programación trimestral. Y después se ra­tifican las contrapartes comunitarias y se establecen responsabilidadesy sus correspondientes responsables insti tucionales y comunitarios.Participan en esta fase el equipo técnico, fiscalizadores, el Comité deControl Social y la población beneficiar ia.

Por otro lado, se determinan las fechas y espacios para presentar larendición de cuentas del ejercicio presupuestario anterior y las resolu­ciones para el nuevo ejercicio. La rendic ión de cuentas, generalmentea princ ipios de año, se realizará anualmente por el Prefecto, los alcaI­des y las juntas parroquiales.

4.8. Evaluación y reprogramación

Todo este proceso debe tener un seguimiento que permita la evalua­ción y la retroalimentac ión permanentes para formular la siguientefase con una ampl ia participación de actores.

El proceso, año a año, tiene un carácter flexible y evolutivo, y buscareforzar en cada fase del ciclo los principios del Presupuesto Partici­pativo (gobernabilidad, mancomunidad , partic ipación, transparencia,eficiencia, solidaridad e inclusión).

En esta fase participan el equipo técnico y el Comité de Control Social,aunque compete al equipo técnico reformular el proceso y establecerla metodología y el cronograma del nuevo año.

28 ILUCiA RUIZ POZO

TERCERA PARTEI

5. RECOMENDACIONES

En términos denormativa y regulación

Es necesario elaborar el Reglamento Interno de Presupuesto Participa­t ivo que permita determinar, claramente, los alcances y roles de los di­ferentes actores, manten iendo, no obstante , el carácter de flexibil idady adaptab il idad de cada ejerc ic io presupuestario .

En términos demetodología de príorización

Es necesario contar, anualmente, con la metodología de criterios dedistribución y de priorización.

Anal izar y fortalecer los indicadores; evaluando los impactos de cadaaño. Hay que ident ificar los ind icadores más adecuados.

En términos de planificación y articulación

Es necesario forta lecer la articulación entre los distintos niveles deadministración. Hay que impulsar una coherenc ia entre los plantea­mientos de las asambleas de desarrollo parroquial, y cantonal , con lasmesas temáticas de concertación. De ahf que sea importante visualizartambién los otros niveles de intervenc ión en el territorio (provincial ,regional, nacional) , tales como planes estratégicos y operat ivos pro­vinc iales, programas de desarrollo regionales, programas y proyectosde unidades ejecutoras descentral izadas y organismos de cooperacióninternacional, etc.

En relación a las instancias deseguimiento y transparencia

Es importa nte def inir claramente la instancia de control social quese encargará del monitoreo, seguimiento y evaluación del presupuestoparticipativo (Consejo, Comité, Junta , Cabildo, etc.) y dar a conocer losroles del equipo técnico (personas, departame ntos) encargados. Ade­más, hay que fijar reglas claras y explíc itas que garant icen la represen­tat ividad y legitimidad, y un adecuado seguimiento del proceso y delcumplimiento de las resolucio nes.

Es igualmente importante establecer mecanismos de transparenc ia dela información.

CIU DAD-EED I PDDL -INTERCOOPERATlON I 31

I EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN ECUAOOR

En relación a la capacitación

Es necesario fortalecer a todos los actores para garantizar la calidad dela part icipación en la toma de decisiones. Capacitación en desarrollolocal, derechos, planificación, finanzas públicas, participación ciuda­dana, sistemas organizacionales.

Capacitación a nivel del equipo técnico del gobierno local.

Capacitación a la sociedad civil.

En relación a la sistematización

Es necesario que, desde un princ ipio, se establezcan mecanismos desistematización que sirvan de base para un adecuado seguimiento yevaluación de los resultados del proceso de presupuesto participativocon el objetivo de retroalimentar y perfeccionar el proceso.

En relación fl la difusión y sensibilización

A fin de promover el proceso y sensibilizar a los actores locales, esnecesario determinar una estrategia de difusión del proceso, y tambiénacordar los mecanismos de transparencia de la contratación, ejecuc ióny seguimiento de los compromi sos y de la gestión pública en general.Transparentar tamb ién la contribución o contraparte de las comunida­des de la sociedad civil.

6. MARCO LEGAL Y NORMATIVO NACIONALDE LA PLANIFICACiÓN, EL CONTROL SOCIAL YEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN ECUADOR

Varios artículos del marco normativo amparan la participación ciuda­dana en el Ecuador y han servido de marco para la elaboración deordenanzas y reglamentos a nivel de los gobiernos locales en tornoa plan if icación part icipativa, presupuestos partic ipat ivos, mecanismosde acceso a la información y ejerc icio del control social.

La Constituc ión Polít ica de la República del Ecuador (1998), en elartículo 225 establece: " El Estado impulsará mediante la descentral i­zación y la desconcentración el desarrollo armónico del país, el fortale­cimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales,y la distribución de los ingresos públicos y de la riqueza" . Además se

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GUiA METODOLOGrCA 2D07 I

determina la obligación de las entid ades del régimen seccional autóno­mo de rendir cuent as y promover el contro l social (Art . 237).

El artícu lo 18 de la Ley Orgánica de Responsabil idad, Estabilización yTransparencia Fiscal, garanti za el control ciudadano de la gestión pú­blica. En los artículos 20 y 22 se obliga a los organismos del régimenseccional autónomo a divulgar los planes que hubieran elaborado einformar cada trimestre a la ciudedenie sobre los resultados de evalua­ción de los planes y respecto de los correcti vos que se realicen, para locual deberán establecer sus propios sistemas de información .

La Ley Especial de Descentral ización del Estado y de Part ic ipaciónSocia l (Octu bre 1997), impu lsa la ejecución de la descent ralización ydesconcentración administrativa y financiera del Estado, la participa­ción social en la gestión pública, asf como poner en práct ica la cate­goría de Estado descentralizado, por lo cual se involucra activamente atodos los actores sociales en la vida jurfdica, política, cultural yeconó­mico social del país con miras a una just a distribución de los serviciosy recursos públicos.

La misma Ley propende al desarrollo armónico de todo el territo rionacional, al estimulo de las áreas depri midas, la distribución de losrecursos y servicios de acuerdo a las necesidades de las respect ivascircunscripciones territoriales, ya la preferente atención de las obras yservicios en las zonas de menor desarrollo a través de la planificaciónparticipativa y prestación adecuada de servicios públicos a la comuni­dad por parte de las insti tuciones administrat ivas correspondien tes.

Según el Artículo 13 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las mu­nicipalidades están obligadas a facilitar y promover el control social. LaLey Orgánica de Juntas Parroquiales y su Reglamento (octubre 2000),establecen su responsabil idad en la planificación y ejecución de los PIa­nes de Desarrollo Penoquistes participativos en coordinación con lasinst ituciones y organismos gubernamentales y no gubernamentales.

La Comisión de Control Cívico de la Corrupción, por su parte, ha expe­dido el reglamento de creación y funci onamiento de veedurías ciuda­danas, que son formas organizativas de la sociedad civil, creadas -bajoun procedim iento establec ido por la CCCC- con el objeto de realizaractividades específicas de control y vigilancia social de la gestión pú­blica mediante la participación ci udadana.

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I EL PRESUPUESTO PARTlCIPATlVO EN ECUADOR

7. FECHAS CLAVES QUE RIGEN LA ELABORACiÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL

Enero

Calendario de ejecución (Art. 517)

• Una vez sancionada la ordenanza presupues­taria , los jefes de las dependencias y serviciosmunicipales someterán a la consideración delalcalde un calendario de ejecución y desarrollode sus actividades detalladas por trimestre .

Marzo

Mayo

Estimación provisional de ingresos (Art . 504)

Hasta el 30 de julio

• la Dirección Financiera hará una estimaciónprovisional de ingresos, en base al promedio deingresos de los últimos 3 alias y de la recauda­ción efectiva del año anterior.

Programa de trabajo (Art . 502)

Hasta ellO de septiembre

• Todas las dependencias municipales deberánpreparar un programa de trabajo para el añosiguiente de conformidad con los procedimien ­tos y sistemas admin istrativos de planificaciónadoptados.

Presentación de proyectosde presupuesto (Art. 507)

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Febrero

Prioridades y cupo de gasto. Provisión de bienes y materiales (Art . 517)

• El alcalde y el jefe de la dirección financiera estudiarán los calendarios de ejecución ydesarrollode actividadesy los relacionarán con las previsiones mensuales de ingresosy procederá a fijar, para cada programa y subprograma , las prioridades y cupos degasto correspondientes, dentro del término de 8 dlas anteriores a cada trimestre .

• Corresponde al jefe de la dirección financiera fijar. en los primeros 8 dlas de cadames. los cupos de gasto por partidas en relación con los cupos de disponibilidad.

Abril

Cálculo defin itivo de ingresos (Art. 506)

Hasta el 15 de agosto

• El alcalde, con la asesorla de jefe de la dirección financiera, establecerá el cálculodefin itivo de los ingresos y señalará a cada dependencia o servicio los limites degasto a los cuales deberán ceñirse en la formulación de sus respectivos proyectosde presupuesto.

Anteproyecto de presupuesto (Art, 508)

Hasta el 20 de octubre

• Sobre la base del cálculo de ingresos y de las previsiones de gasto de las depen­dencias y servicios. el jefe de la dirección financ iera preparará el anteproyecto y lopresentará a consideración del alcalde.

Proyecto definit ivo (Art. 509 )

Hasta el 31 de octubre

Hasta el 30 de septi embre

• Los proyectos de presupuestos de las depen­dencias y servicios muni cipales deberán serpresentados al jefe de la dirección financiera,debidamente justificados. Y serán presentadosde acuerdo con las inst rucciones y formulariosque envíe la di recc ión financiera .

Noviembre

APROBACiÓN Y SANCiÓN DEL PRESUPUESTO

Estudio del proyecto de presupuesto (Art, 511)

Hasta el 20 de noviembre

• La Comisión de Finanzas del Concejo estudi a elproyecto de presupuesto y emite su informe .

GUiA METODOLOG ICA2007 IHasta el 31 de octubre

• El alcalde, con la asesoría del jefe de la di rección financiera, elaborará y presentaráal Consejo el proyecto definitivo del presupuesto , acompañado de los informes ydocumentos que deberá preparar la dirección financiera .

• Entre éstos figuran los documentos relativos a los aumentos y/o disminuciones enlas estimaciones de los ingresos y en las previsiones de gasto, asf como la liquida­ción del presupuesto del ejercicio anter ior y un estado de ingresos y gastos efectivosdel primer semestre del año en curso .

• Cuando fuera procedente, deberá acompañar el proyecto comp lementario de finan­ciamiento para programas, subp rogramas o act ividades de alta prior idad (si el costode éstos fuere superior a los ingresos).

Diciembre

Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto (Art , 51 2)

Hasta ellO de diciembre

• El Concejo estudia rá el proyecto de presupuesto, lo dictará y aprobará por programasy subprogramas el presupuesto.

Veto al proyecto aprobado (Ar!. 514)

Hasta el 15 de diciembre

• El Alcalde conocerá el proyecto aprobado por el Concejo y podrá oponer su vetocuando encuentre que las modificaciones introd ucidas en el proyecto por el Concejoson ilegales o inconvenientes.

Hasta el 20 de diciembre

• El Consejo se pronunc ia sobre el veto del Alcalde si lo hay.

Sanción del proyecto. Vigencia (Art , 5 15)

• Una vez aprobado el proyecto por el Concejo, el alcalde lo sancionará dentro delplazo de 3 dlas y entrará en vigencia a partir del 1 de enero.

Requisito previo a la aprobación del presupuesto (Art . 516)

• No se aprobará el presupuesto del Concejo si en el mismo no se asigna, por lo me­nos, el 10% de sus ingresos no tributarios para el financiamiento de la planif icacióny ejecución de programas sociales.

Fuente: Ley Orgánica de Régimen Municipal. Actualizada a abril del 2006 , Pág. 121-124Elaboración: Lucia Ruiz. CIUDAD-PPDL CIUDAD-EED I PDDL-INTERCOOPE RATI ON I 35