prava graĐana u upravnom postupku u kontekstu...

Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, 2/2009

435

Originalni naučni rad 35.077.3(497.11) Mr Aleksandar Martinović, asistent Pravnog fakulteta u Novom Sadu

PRAVA GRAĐANA U UPRAVNOM POSTUPKU U KONTEKSTU REFORME DRŽAVNE UPRAVE

U REPUBLICI SRBIJI1

Sažetak: U upravnom postupku građani, u svojstvu različitih proce-snih učesnika, imaju odgovarajuća prava. Smisao svih tih prava, kao i či-tavog upravnog postupka, jeste donošenje zakonitog i pravilnog rešenja. Realizacija ovog cilja, pak, u velikoj meri zavisi od toga kako se državna uprava u Republici Srbiji oblikuje u procesu sveobuhvatnih promena (re-formi) kojima je izložena već nekoliko godina. Reforma državne uprave u Republici Srbiji otpočela je donošenjem Ustava Republike Srbije od 1990. i Zakona o državnoj upravi od 1992. Promene su nastavljene nakon 2000, najviše na planu organizacije državne uprave. Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji od 2004. prvi je programski dokument kojim se definišu osnovni ciljevi i pravci reforme srpske državne uprave. Tokom 2005. donet je niz reformskih propisa, od kojih je najznačajniji Zakon o državnoj upravi. Koncepcijski svež, Zakon o državnoj upravi sa-drži odredbe koje predstavljaju krupan korak napred u odnosu na dosa-dašnja rešenja, ali i odredbe čiji pravni kvalitet i praktična vrednost nisu sasvim neupitni.

Ključne reči: državna uprava, prava građana, upravni postupak, re-

forma, kadrovska i finansijska racionalizacija državne uprave, Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, Zakon o državnoj upravi. ––––––––––

1 Rad je posvećen projeku Pravo Srbije u evropskoj perspektivi br. 149042 koji fi-

nansira Ministarstvo za nauku i tehnološki razvoj Republike Srbije.

Mr Aleksandar Martinović, Prava građana u upravnom postupku ... (str. 435–455)

436

Uvodne napomene U upravnom postupku, kao i u svakom drugom pravnom postupku

(krivičnom, parničnom, prekršajnom i sl.), građani, u svojstvu različitih procesnih učesnika, imaju odgovarajuća prava. Teleološki posmatrano, smisao svih tih prava, ali i čitavog upravnog postupka, jeste donošenje zakonitog i pravilnog rešenja. Za realizaciju ovog cilja, međutim, nije do-voljan samo kvalitet procesnih normi; u velikoj meri on zavisi i od toga u kakvom je stanju državna uprava koja te procesne norme treba da primeni u konkretnim situacijama. Stoga se pokazuje opravdanim da se pitanje prava građana u upravnom postupku posmatra u kontekstu sveobuhvatnih promena kojima je sistem državne uprave u Republici Srbiji podvrgnut već nekoliko godina.

Ako se zadržimo na izvornom značenju termina reforma – prome-na, menjanje – prva stvar koja se uočava, kada je reč o državnoj upravi, jeste stalan proces njenog preoblikovanja: institucionalnog, funkcional-nog i kadrovskog. Teško da se može pronaći i jedan pravni fenomen ko-ji je u tolikoj meri dinamičan, kao što je to slučaj sa državnom upravom. Već i letimičan pogled na istoriju državne uprave u Jugoslaviji i Srbiji, samo u periodu posle Drugog svetskog rata, otkriće nam obilje raznoli-kih normativnih koncepata o pojmu državne uprave, koje je u stopu pra-ćeno i različitim, ponekad i dijametralno suprotnim, teorijskim razma-tranjima. Najbolju ilustraciju za to pruža ona čuvena rečenica prof. Laze M. Kostića o tome da definicija uprave ima gotovo onoliko koliko i pi-saca koji su se ovim problemom bavili2, kao i podatak da je samo do 1960-tih godina konstruisano više od tri stotine određenja pojma uprav-ne funkcije.3

Imperativ vremena u kojem živimo – uključivanje Republike Srbije i državne zajednice Srbija i Crna Gora u evropske i svetske integracione procese – nametnuo je kao jedan od osnovnih prioriteta i reformu državne uprave, u skladu sa standardima OUN, Evropske unije i razvijenih demo-kratskih država, ali i uslovima koje propisuju međunarodne finansijske institucije, u prvom redu Međunarodni monetarni fond, koje pokazuju ve-liko interesovanje za racionalizaciju državne uprave u Republici Srbiji, naročito na ekonomskom i finansijskom planu. Cilj reforme je jasan: stvoriti stručnu, efikasnu i depolitizovanu državnu upravu, finansijski ra-cionalno organizovanu, kompatibilnu u svim aspektima sa državnim ––––––––––

2 Lazo M. Kostić: Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije, prva knjiga, us-

trojstvo uprave, Beograd, 2000, str. 13. 3 Pavle Dimitrijević: Javna uprava, Niš, 1964, str. 14.


437

upravama u zemljama evropskog Zapada. Navedena formula jasno poka-zuje da reforma državne uprave u Republici Srbiji nema samo pravnu, već i izraženu političku i ekonomsku dimenziju. Drugim rečima, odgovor na pitanje hoće li se srpska državna uprava reformisati na način koji će omogućiti integraciju Republike Srbije u Evropsku uniju, ne zavisi samo od kvaliteta legislativnih rešenja nego i od stabilnosti političkih prilika i spremnosti političkih aktera da poseduju minimum zajedničkih ciljeva, kao i od odgovarajuće ekonomske politike.

Početak reforme državne uprave u Republici Srbiji

Proces sveobuhvatnog prekomponovanja državne uprave u Republici Srbiji obično se vezuje za političke promene koje su usledile posle 5. okto-bra 2000. Istina je, međutim, drugačija. Reforma srpske državne uprave za-počela je još 1990, donošenjem važećeg Ustava Republike Srbije.

Taj Ustav označio je raskid sa brojnim utopističkim i anahronim postulatima Ustava SFRJ od 1974. (samoupravljanjem, dogovornom ekonomijom, delegatskim sistemom, „kooperativnim“ federalizmom, komunalnim uređenjem opština kao osnovnih društveno-političkih za-jednica i sl.), kao i sa njegovom koncepcijom državne uprave, razrađe-nom u Zakonu o osnovama sistema državne uprave, Saveznom izvr-šnom veću i saveznim organima uprave od 1978. Prema Ustavu SFRJ od 1974. (čl. 149) i Zakonu o osnovama sistema državne uprave, SIV-u i saveznim organima uprave (čl. 26) poslovi državne uprave definisani su kao: a) sprovođenje utvrđene politike i izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata skupština i njihovih izvršnih organa; b) sprovo-đenje skupštinskih smernica; v) odgovornost za stanje u oblastima za koje su osnovani pojedini organi uprave; g) praćenje stanja u određe-nim oblastima i davanje inicijative za rešavanje pitanja u tim oblasti-ma; d) rešavanje u upravnim stvarima; đ) vršenje upravnog nadzora; e) pripremanje propisa i drugih opštih akata i obavljanje drugih stručnih poslova za skupštine društveno-političkih zajednica i njihove izvršne organe; ž) obavljanje zadataka i poslova koji za organe uprave proisti-ču iz njihove saradnje sa drugim državnim organima, kao i sa samou-pravnim organizacijama i zajednicama i građanima. Drastična organi-zaciona i funkcionalna nekompatibilnost državne uprave u SFRJ i SR Srbiji političkim i ekonomskim izazovima modernog post-industrijskog doba, koji su prouzrokovani padom komunističkih režima u Istočnoj Evropi, uslovila je renesansu klasičnih principa organizacije i poslova državne uprave u Republici Srbiji. Normativni osnov te renesanse predstavljao je upravo Ustav od 1990. U organizacionom pogledu, nji-


438

me je u pravnom sistemu Republike Srbije inaugurisan klasičan oblik državne uprave – ministarstvo – umesto sekretarijata, komiteta, uprava, zavoda, komisija i saveta, koji su predstavljali relikt socijalističke or-ganizacije uprave u „državi koja odumire“.4 Institucionalno „vaskrsa-vanje“ ministarstva značilo je da se Republika Srbija vraća svojoj bo-gatoj državno-pravnoj tradiciji, nasilno prekinutoj posle Drugog svet-skog rata, čiji se koreni nalaze u zakonodavstvu kneza Mihaila i legi-slativi Kraljevine Srbije i Kraljevine Jugoslavije.5 Takođe, Ustav je propisao da se u sastavu ministarstava obrazuju i drugi organi uprave, za „obavljanje određenih (dakle, ne svih) poslova državne uprave“, dok se za vršenje stručnih poslova obrazuju posebne organizacije.6 Kada je reč o poslovima državne uprave, oni su Ustavom definisani u duhu pro-verenih normativnih i teorijskih načela i određeni su kao: a) primenji-vanje zakona i drugih propisa i opštih akata Narodne skupštine i Vlade, kao i opštih akata predsednika Republike; b) rešavanje u upravnim stvarima; v) vršenje upravnog nadzora; i g) obavljanje drugih upravnih poslova utvrđenih zakonom.7

Detaljnu razradu ustavnih principa o organizaciji i poslovima dr-žavne uprave u Republici Srbiji sadržavao je još jedan reformski akt - Zakon o državnoj upravi.8 Stupanjem na snagu ovog zakona (u aprilu 1992) prestali su da važe republički Zakon o državnoj upravi od 1989, Zakon o državnoj upravi AP Vojvodine od 1981. i Zakon o državnoj upravi AP Kosovo od 1980. Zakon o državnoj upravi usvojio je, Usta-vom propisanu, tripartitnu institucionalnu deobu državne uprave na mi-nistarstva, organe uprave u sastavu ministarstava i posebne organizaci-je.9 U funkcionalnom smislu, Zakon o državnoj upravi regulisao je po-slove državne uprave u Republici Srbiji na gotovo identičan način kao i Ustav, s tim što je ustavnoj enumeraciji poslova državne uprave dodao još jedan elemenat: pripremanje zakona, drugih propisa i opštih akata.10

–––––––––– 4 „Poslove državne uprave obavljaju ministarstva“, Ustav Republike Srbije, čl. 94.

st. 1. 5 Mihailovim Zakonom o ustrojstvu centralne državne uprave od 1862. umesto do-

tadašnjih „popečiteljstava“ obrazovana su ministarstva, a stvoren je, po prvi put u pravnoj istoriji Srbije, i Ministarski savet, odnosno vlada. Inače, ovaj zakon ostaće upamćen i po svom dugačkom životu – važio je, sa odgovarajućim izmenama i dopunama, sve do 1929.

6 Ustav Republike Srbije, čl. 94. st. 4.

7 Ustav Republike Srbije, čl. 94. st. 2.

8 „Službeni glasnik RS“, br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 i 49/99.

9 Zakon o državnoj upravi, čl. 1.

10 Zakon o državnoj upravi, čl. 8. st. 1. t. 4.


439

Zakon o državnoj upravi od 1992. novelirao je upravni sistem Republi-ke Srbije još jednim važnim principom – inokosnim starešinstvom u or-ganima državne uprave, za koji princip je još Maks Veber konstatovao da je, sa tehničkog aspekta, najefikasniji i najracionalniji.11 Kada je reč o ministarstvima, kao primarnim organima uprave u Republici Srbiji, inokosno starešinstvo, utemeljeno zakonom, manifestovalo se u vidu klasične hijerarhijski strukturisane piramide. Na vrhu piramide nalazio se ministar, ispod njega su zamenici i pomoćnici ministra, odnosno se-kretar ministarstva, a na dnu piramide su zaposlena lica, koja mogu biti sa odgovarajućim zvanjem ili bez zvanja. U suštini, istovetan sistem starešinstva u ministarstvima usvojen je i u važećem Zakonu o državnoj upravi12, pri čemu je zamenik ministra samo preimenovan, čini se bez dovoljno opravdanja, u državnog sekretara.

Demokratski sistem političkog pluralizma, koji je u Republici Srbiji obnovljen 1990, podrazumevao je i depolitizaciju državne uprave. Razu-me se, u demokratskoj državi uprava može biti samo relativno depolitizo-vana, ali ne i apsolutno. Naime, logika demokratskog sistema, u čijem su središtu političke partije koje se bore za osvajanje vlasti, zahteva da se na vrhu državne uprave, po pravilu, nalazi politička ličnost – ministar, budu-ći da je svaki ministar, po rečima Orijua, „političar koji je imenovan za činovnika.“13 Od ministra se, stoga, i ne može tražiti da bude politički ne-utralan, iako, s druge strane, ne bi bilo u skladu sa demokratskom politič-kom kulturom da se ministar ponaša kao partijski fanatik i sektaš, odno-sno, kako se nekad govorilo, kao „partizan“. Recipirajući premisu parla-mentarizma – da su ministri, zapravo, političari – Zakon o državnoj upra-vi od 1992. ustanovio je načelo relativne depolitizacije državne uprave odredbom po kojoj su sva lica u ministarstvu, izuzev samog ministra, du-žna da svoje poslove obavljaju „savesno i nepristrasno“, bez prava da se rukovode svojim političkim ubeđenjima, da ih izražavaju i zastupaju. Ta-kođe, zakon je izrekom zabranio da se u organima uprave osnivaju poli-tičke partije ili njihovi unutrašnji organizacioni oblici.14 Na taj način je u organima državne uprave u Republici Srbiji i formalno okončan poluve-kovni ideološki i kadrovski monopol jedine dozvoljene „državne“ partije – Saveza komunista Jugoslavije - koja je u januaru 1990. faktički i presta-la da postoji.

–––––––––– 11

Maks Veber: Privreda i društvo I, Beograd, 1976, str. 175. 12

„Službeni glasnik RS“, br. 79/2005. 13

v. Mihailo Ilić: Administrativno pravo i drugi radovi, Beograd, 1998, str. 32. 14

Zakon o državnoj upravi, čl. 6.


440

Organizaciono prekomponovanje državne uprave u Republici Srbiji posle 2000.

Političke promene u Republici Srbiji, izvršene u oktobru 2000, zate-kle su srpsku državnu upravu sa prilično jednostavnom strukturom. Os-novni organizacioni oblik državne uprave bilo je ministarstvo. Što se tiče posebnih organizacija, one su se obrazovale u formi sekretarijata, zavoda, direkcija, uprava i sl. Treći vid državne uprave – organi uprave u sastavu ministarstava – gotovo da uopšte nije bio zastupljen. Iako Ustav sadrži odredbu koja propisuje da se u sastavu ministarstava obrazuju organi uprave „za obavljanje određenih poslova državne uprave“ (čl. 94. st. 4), do 2000. obrazovan je samo jedan takav organ, i to u sastavu Ministarstva pravde: Uprava za izvršenje zavodskih sankcija, formirana 1997. Zako-nom o izvršenju krivičnih sankcija.15

Posle 2000. broj organa uprave u sastavu ministarstava rapidno se povećava. Već početkom 2001, Zakonom o izmenama i dopunama Za-kona o ministarstvima16, obrazovane su dva nova organa uprave u sasta-vu odgovarajućih ministarstava: Uprava za sport (u sastavu Ministarstva prosvete i sporta) i Uprava za zaštitu životne sredine (u sastavu Mini-starstva zdravlja i zaštite životne sredine). Novim Zakonom o ministar-stvima17 obrazovano je čak šest nesamostalnih organa uprave: dve di-rekcije (Republička direkcija za vode i Republička direkcija za robne rezerve), dva zavoda (Zavod za prostorno planiranje i urbanizam i Za-vod za informatiku i internet) i dve uprave (Uprava za sport i Uprava za {ume). Trend povećanja broja organa uprave u sastavu ministarstava nastavljen je i kasnije. Prema važećem Zakonu o ministarstvima18, po-red 17 ministarstava, u Republici Srbiji postoji osam organa uprave u sastavu odgovarajućih ministarstava: dve direkcije (Republička direkci-ja za vode i Republička direkcija za robne rezerve) i šest uprava (Upra-va carina, Uprava za veterinu, Uprava za zaštitu bilja, Uprava za šume, Uprava za zaštitu životne sredine i Uprava za sport). Pored toga, poseb-nim zakonima obrazovano je još šest nesamostalnih organa uprave: Po-reska uprava (u sastavu Ministarstva finansija)19, Uprava za trezor (u sa-stavu Ministarstva finansija)20, Uprava za igre na sreću (u sastavu Mini-

–––––––––– 15




„Službeni glasnik RS“, br. 19/2004 i 84/2004. 19

v. Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji, „Službeni glasnik RS“, br. 80/2002, čl. 1. st. 2.

20 v. Zakon o budžetskom sistemu, „Službeni glasnik RS“, br. 9/2002, čl. 1. st. 3.


441

starstva finansija)21, Uprava za javni dug (u sastavu Ministarstva finan-sija)22, Uprava za bezbednost i zdravlje na radu (u sastavu Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike)23 i Uprava za duvan (u sastavu Ministarstva finansija).24 Ako se ovom broju doda i Uprava za izvršenje zavodskih sankcija, obrazovana još 1997, dolazi se do zaključka da u Republici Srbiji trenutno postoji čak 15 organa uprave u sastavu odgo-varajućih ministarstava. Taj podatak dovoljno uverljivo pokazuje dra-matičan organizacioni, odnosno institucionalni porast srpske državne uprave, koji odudara od zvanično proklamovane politike racionalizacije državne uprave.

Posebnu karakteristiku razvoja državne uprave u Republici Srbiji posle 2000. predstavlja osnivanje velikog broja agencija. Snabdevene nizom javnih ovlašćenja, agencije se mogu razvrstati u tri pravne kate-gorije: agencije kao javne službe, agencije kao posebne organizacije i agencije kao javne agencije, u smislu Zakona o javnim agencijama.25 Kada je reč o agencijama kao posebnim organizacijama, takvih agen-cija trenutno ima šest. Od tog broja, dve agencije obrazovane su važe-ćim Zakonom o ministarstvima od 2004. (Agencija za razvoj infra-strukture lokalne samouprave i Agencija za strana ulaganja i promoci-ju izvoza), dok su četiri agencije obrazovane posebnim zakonima: Agencija za reciklažu (obrazovana Zakonom o postupanju sa otpadnim materijama26), Bezbednosno-informativna agencija (obrazovana Zako-nom o Bezbednosno-informativnoj agenciji27), Agencija za energetsku efikasnost (obrazovana Zakonom o energetici28) i Republička agencija za mirno rešavanje radnih sporova (obrazovana Zakonom o mirnom rešavanju radnih sporova29). Formiranje agencija nije uvek praćeno i jasnom koncepcijom o njihovoj pravnoj prirodi. Školski primer za to je Agencija za zaštitu životne sredine. Prema odredbi čl. 14. st. 3. Za-kona o ministarstvima, Agencija za zaštitu životne sredine je „organ u sastavu Ministarstva nauke i zaštite životne sredine, sa svojstvom

–––––––––– 21

v. Zakon o igrama na sreću, „Službeni glasnik RS“, br. 84/2004, čl. 11. 22

v. Zakon o javnom dugu, „Službeni glasnik RS“, br. 61/2005, čl. 42. st. 1. 23

v. Zakon o bezbednosti i zdravlju na radu, „Službeni glasnik RS“, br. 101/2005, čl. 1. st. 2.

24 v. Zakon o duvanu, „Službeni glasnik RS“, br. 101/2005, čl. 3.

25 „Službeni glasnik RS“, br. 18/2005.






442

pravnog lica“, a obrazovana je radi obavljanja određenih stručnih po-slova u oblasti zaštite životne sredine. Izvesno je da ova agencija nije posebna organizacija. Ali, pribegnemo li doslovnom jezičkom tumače-nju, nije ni organ uprave, pošto je zakonodavac izbegao da je tako kvalifikuje. Proizlazi, dakle, da ona uopšte ne pripada institucional-nom sistemu državne uprave Republike Srbije, budući da Ustav ne po-znaje nikakav drugi organizacioni oblik državne uprave sem ministar-stava, organa uprave u njihovom sastavu i posebnih organizacija. Po-stavlja se, stoga, pitanje zbog čega se odredba o Agenciji za zaštitu ži-votne sredine uopšte našla u Zakonu o ministarstvima, pogotovo ako se zna da u sastavu Ministarstva nauke i zaštite životne sredine postoji – kao organ uprave – Uprava za zaštitu životne sredine. Paralelizam institucija istog državno-pravnog i političkog nivoa (od kojih je za jednu mnogo lakše reći šta ona nije nego šta jeste) nije racionalan, ni sa pravnog ni sa ekonomsko-finansijskog aspekta.

Dodatne promene u organizaciji i poslovima državne uprave u Republici Srbiji izazvane su 2003, pravno-političkom transformacijom Savezne Republike Jugoslavije u državnu zajednicu Srbija i Crna Go-ra. Na osnovu Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajed-nice Srbija i Crna Gora30, Zakona o ministarstvima i Odluke o prihva-tanju sporazuma država članica o definisanju konačnog statusa organa i organizacija iz člana 15 Zakona za sprovođenje Ustavne povelje dr-žavne zajednice Srbija i Crna Gora31, republički karakter stekle su sle-deće savezne institucije: Narodna banka Jugoslavije (preimenovana u Narodnu banku Srbije Zakonom o Narodnoj banci Srbije, „Službeni glasnik RS“, br. 72/2003), Agencija za osiguranje depozita, sanaciju, stečaj i likvidaciju banaka, Komisija za hartije od vrednosti32, Plov-put Beograd, Jugoslovenski registar brodova Beograd i Muzej istorije Ju-goslavije. Takođe, najveći deo poslova državne uprave koji je bio u nadležnosti nekadašnjih saveznih miistarstava, drugih saveznih organa i organizacija prešao je u nadležnost republičke uprave u Srbiji, odno-sno Crnoj Gori (carine i sistem javnih finansija, savezna policija, celo-kupan federalni sistem inspekcijskog nadzora i dr.).

–––––––––– 30

„Službeni list SCG“, br. 1/2003. 31


Zanimljivo je da se u čl. 13. t. 7. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora koristi stari naziv ove nekadašnje savezne organizacije: Sa-vezna komisija za hartije od vrednosti i finansijsko tržište, iako je taj naziv promenjen još u novembru 2002. Zakonom o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrume-nata („Službeni list SRJ“, br. 65/2002).


443

Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji od 2004. Sve do kraja 2004. reforma državne uprave u Republici Srbiji izvo-

đena je bez jasnog pravno-političkog i programskog koncepta. Naprotiv, brojne promene u državnoj upravi, posebno u sferi njene organizacije, bile su motivisane ne toliko realnim potrebama države, koliko željom da se realizuju izvesni dnevno-politički interesi, prouzrokovani činjenicom da je vladajuća koalicija u Srbiji (DOS) brojala veliki broj političkih partija, na početku čak 18. Potreba da politički lideri i ljudi iz njihovog okruženja postanu, po svaku cenu, državni funkcioneri, dovela je do stvaranja ne samo velikog broja organa uprave u sastavu ministarstava, već i čitavog niza agencija, od kojih su neke obrazovane čak i Vladinim uredbama. Takvi potezi, umesto da srpsku državnu upravu učine efika-snijom i finansijski racionalnijom, doveli su do njenog kadrovskog, or-ganizacionog i finansijskog hipertrofiranja. Prema podacima Ministar-stva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, na dan 31. avgusta 2001. u republičkim organima uprave (ministarstvima, izuzev MUP-a, i po-sebnim organizacijama) i srodnim institucijama (Generalnom sekretari-jatu i službama Vlade i Upravi za zajedničke poslove republičkih orga-na) radilo je 8099 lica, od toga 171 postavljeno lice i 7928 zaposlenih. Nepune tri godine kasnije, na dan 31. marta 2004. državna uprava u Re-publici Srbiji kadrovski je uvećana za nešto više od tri puta: broj lica (postavljenih lica, pripravnika i zaposlenih na neodređeno i određeno vreme) koja su radila u centralnoj upravi (bez MUP-a) iznosio je 27238. Ako se ovi podaci uporede sa podacima Svetske banke o broju zaposle-nih u pojedinim evropskim državama u periodu od 1999. do 2001. dola-zi se do zaključka da je srpska državna uprava kadrovski predimenzio-nirana, odnosno da je broj lica koja rade u državnoj upravi iznad evrop-skog proseka. Tako na primer, broj zaposlenih u državnoj upravi u Re-publici Srbiji manji je nego u Irskoj, Grčkoj i Austriji, ali je zato veći nego u Finskoj, Češkoj, Mađarskoj i Poljskoj, koje su i same, sa izuzet-kom Finske, države u tranziciji. Kadrovska prenapregnutost srpske dr-žavne uprave ima i svoje finansijske posledice. Uporedni podaci o uče-šću fonda zarada zaposlenih i funkcionera u državnoj upravi u Republici Srbiji i državama Centralne i Istočne Evrope u ukupnom obimu javne potrošnje takođe su nepovoljni po Republiku Srbiju. U Republici Srbiji tokom 2004. zabeleženo je veće učešće fonda zarada u ukupnom obimu javne potrošnje nego u Albaniji, Austriji, Bugarskoj, Rumuniji i Slovač-koj. Veći procenat od Republike Srbije imale su samo Grčka, Hrvatska i Slovenija.


444

U nameri da stane na put nekoherentnim i nedovoljno isplaniranim promenama državne uprave u Republici Srbiji, Vlada Republike Srbije usvojila je krajem 2004. veoma značajan programski dokument – Strate-giju reforme državne uprave u Republici Srbiji. Osmišljena kao teorijski i konceptualni okvir reformi, Strategija je, s jedne strane, zauzela kritički stav prema aktuelnom stanju u državnoj upravi, dok je, s druge strane, po-stulirala osnovne ciljeve i principe reforme srpske državne uprave.

U odnosu na zatečeno stanje, kritički pristup zasnovan je na stavu da je donošenjem Ustava od 1990. došlo do napuštanja tradicionalnih vred-nosti srpske uprave, što se manifestovalo u centralizmu, političkom vo-luntarizmu i konstantnom potcenjivanju značaja i uloge državne uprave izraženom u ekonomskom osiromašenju državnih službenika. Stoga su političke promene 2000, prema autorima Strategije33, državnu upravu za-tekle u vrlo lošem stanju: na jednoj strani, bio je uočljiv deficit stručnih i iskusnih kadrova, naročito mladih koji bi bili motivisani da rade u držav-noj upravi, a na drugoj strani, stvorena je slika o upravi kao društvenom parazitu, bez ikakvog ugleda i kvaliteta, koji samo troši a ne stvara nacio-nalni dohodak.34 Osnovni ciljevi reforme državne uprave definisani su u dva pravca: u pravcu izgradnje demokratske države zasnovane na vlada-vini prava, odgovornosti, javnosti, ekonomičnosti i efikasnosti i u pravcu izgradnje državne uprave usmerene ka građanima, sposobne da građani-ma i privatnom sektoru pruži visok kvalitet usluga uz razumne troškove. Strategijom su opredeljeni i osnovni principi čija realizacija treba da do-vede do ostvarenja navedenih ciljeva. To su: princip decentralizacije, princip depolitizacije, princip profesionalizacije, princip racionalizacije i princip modernizacije.35

Ovi principi našli su svoj normativni izraz u novom javno-pravnom zakonodavstvu Republike Srbije, usvojenom tokom 2005: Zakonu o jav-nim agencijama36, Zakonu o Vladi37, Zakonu o državnoj upravi38, Zakonu o državnim službenicima39 i Zakonu o zaštitniku građana40, kao i u Uredbi

–––––––––– 33

Predlog Strategije pripremilo je Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samou-pravu.

34 Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, Beograd, 2004, str. 4.

35 Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, str. 11.




39 „Službeni glasnik RS“, br. 79/2005. Inače, ovaj zakon stupa na snagu 1. jula

2006, izuzev nekolicine odredaba koje su stupile na snagu 24. septembra 2005. 40

„Službeni glasnik RS“, br. 79/2005.


445

o izmeni i dopuni Uredbe o načelima za unutrašnju organizaciju i siste-matizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i slu-žbama Vlade.41

Kadrovska racionalizacija državne uprave u Republici Srbiji

Već je istaknuto da je kadrovska predimenzioniranost državne upra-ve u Republici Srbiji ozbiljan problem, kako sa stanovišta njene efikasno-sti i kvaliteta rada tako i sa stanovišta finansijske opravdanosti. Iako su političari iz vladajuće koalicije u Srbiji (DOS), nakon oktobarskih prome-na 2000, najavljivali znatno smanjenje državne administracije, u praksi se odvijao sasvim suprotan proces: broj državnih službenika je neprestano rastao, pri čemu u velikom broju slučajeva uopšte nije vođeno računa o njihovim stručnim sposobnostima i radnom iskustvu. Dešavalo se, čak, da se u radni odnos u organima državne uprave primaju lica koja ne ispunja-vaju elementarne uslove iz Zakona o državnoj upravi od 1992. i Zakona o radnim odnosima u državnim organima od 1991. U tom smislu, karakteri-stičan je slučaj Ministarstva prosvete i sporta u kojem je, pored 400 lica koja su već radila u tom Ministarstvu, posle 2000. primljeno još 200 lica, tako da je početkom 2004, u vreme stupanja na dužnost nove republičke Vlade, ovo Ministarstvo brojalo čitavih 600 činovnika. Nešto slično se desilo i u Ministarstvu pravde: u januaru 2004. broj zaposlenih povećan je za 20%. Inspekcijski nadzor u pojedinim ministarstvima pokazao je da su u državnoj upravi radno angažovana i lica koja nisu imala položen stručni ispit za rad u organima uprave. Samo u Ministarstvu prosvete i sporta tokom 2004. otkrivena su čak 122 takva lica.42 Preglomazna držav-na uprava zahtevala je i enormne budžetske izdatke, pa je u budžetu Re-publike Srbije za 2005. izdvojeno čitavih 84,5 milijardi dinara za finansi-ranje državne uprave i javnih službi.

Stoga je jedan od prioritetnih zadataka Vlade Republike Srbije u 2005. bilo kadrovsko racionalizovanje srpske državne uprave. Između ostalih mera, to se postiglo i odgovarajućim izmenama i dopunama načela o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u ministarstvima i posebnim organizacijama. Prema čl. 1. Uredbe o izmeni i dopuni Uredbe o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade, funkcioner organa uprave dužan je da prilikom izrade dokumentacione osnove odredi

–––––––––– 41


Podaci su navedeni prema: www.pogledi.co.yu – dnevne vesti za 3. decembar 2004.


446

okviran broj zaposlenih za čijim je radom prestala potreba i da ustanovi broj zaposlenih koji su pismeno izjavili da nisu zainteresovani da posle donošenja pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u odnosnom organu uprave budu raspoređeni ni na jedno radno mesto u bilo kom državnom organu. Nakon što primi pismene izjave za-poslenih koji nisu zainteresovani da posle donošenja pravilnika budu ras-poređeni ni na jedno radno mesto u bilo kom državnom organu, funkcio-ner u dokumentacionoj osnovi utvrđuje konačan broj zaposlenih za čijim je radom prestala potreba, pri čemu taj broj ne može biti manji od okvir-nog broja zaposlenih za čijim je radom prestala potreba. U čl. 2. pomenu-te Uredbe određeni su kratki rokovi za realizaciju Vladinih intencija: funkcioner je dužan da u roku od 10 dana od dana stupanja na snagu ove Uredbe43 odredi okviran broj zaposlenih za čijim je radom prestala potre-ba, da u roku od 20 dana od dana stupanja na snagu ove Uredbe utvrdi konačan broj zaposlenih za čijim je radom prestala potreba i da u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ove Uredbe donese nov pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta. Krajem 2004. pro-cene Ministarstva finansija o smanjenju broja zaposlenih u državnoj upra-vi kretale su se na nivou od 10%, dok je u budžetu Republike Srbije za 2005. izdvojeno skoro 5 milijardi dinara za otpremnine radnika koji će postati višak u državnoj upravi i javnim službama.

Državna uprava kao „socijalna funkcija“ i „javni servis“ Važnu kariku u lancu reformi državne uprave u Republici Srbiji

predstavlja sistemski propis za ovu oblast – Zakon o državnoj upravi od 2005, koji sadrži znatno drugačiju koncepciju državne uprave u odnosu na onu koja je bila zastupljena u Zakonu o državnoj upravi od 1992.

Za razliku od etatističkog modela državne uprave – uprave kao fun-kcije državne vlasti – novi Zakon insistira na tzv. socijalnoj funkciji upra-ve. U čemu se sastoji socijalna funkcija uprave? Kako je navedeno u predlogu novog Zakona o državnoj upravi, upravna delatnost se ne može svesti samo na vršenje jednog vida državne vlasti; naprotiv, upravna de-latnost podrazumeva, pre svega, „vršenje javnih usluga, kao aktivnosti kojima se stvaraju i omogućuju uslovi za svakodnevan život i rad građana i koje doprinose opštem razvoju društva kao celine.“ Uprava prestaje da bude puki instrument državne vlasti i postaje „prvenstveno regulator dru-

–––––––––– 43

Uredba o izmeni i dopuni Uredbe o načelima za unutrašnju organizaciju i siste-matizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade stu-pila je na snagu 7. maja 2005.


447

štvenih procesa“, a njene funkcije bivaju „sve brojnije i složenije“, dok „atributi vlasti, iako nisu nestali, više nisu osnovna sadržina upravne de-latnosti države.“

Koncepcija o državnoj upravi kao socijalnoj funkciji došla je do iz-ražaja prilikom definisanja osnovnih poslova i zadataka državne uprave u Republici Srbiji. Prema Zakonu o državnoj upravi od 2005. (čl. 12-21), poslovi državne uprave definisani su kao: a) učestvovanje u oblikovanju politike Vlade, koje se sastoji u pripremanju nacrta zakona, drugih propi-sa i opštih akata za Vladu i u predlaganju Vladi strategije razvoja i drugih mera kojima se oblikuje politika Vlade; b) praćenje stanja, koje se mani-festuje kao praćenje i utvrđivanje stanja u oblastima iz delokruga organa državne uprave, proučavanje posledica utvrđenog stanja i preduzimanje mera, odnosno predlaganje Vladi donošenja propisa i preduzimanje mera na koje Vlada ovlašćena; v) izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata Narodne skupštine i Vlade – donošenjem propisa, rešavanjem u upravnim stvarima, vođenjem evidencija, izdavanjem javnih isprava i preduzimanjem upravnih radnji; g) inspekcijski nadzor, u kojem organi državne uprave ispituju sprovođenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u poslovanje i postupanje fizičkih i pravnih lica i, zavisno od re-zultata nadzora, izriču mere na koje su ovlašćeni; d) staranje o zakonitom radu javnih službi; đ) razvojni poslovi, koji se sastoje u podsticanju i usmeravanju razvoja u oblastima iz delokruga organa državne uprave, u skladu sa politikom Vlade i; e) ostali stručni poslovi – prikupljanje i pro-učavanje podataka u oblastima iz delokruga organa državne uprave, izra-da analiza, izveštaja, informacija i drugih materijala i vršenje drugih stru-čnih poslova kojima organi državne uprave doprinose razvoju oblasti iz svog delokruga. Zakonom o državnoj upravi je predviđeno da se pojedini poslovi državne uprave mogu poveriti, u formi zakona, subjektima koje zakonodavac naziva „imaocima javnih ovlašćenja“: autonomnim pokraji-nama, opštinama, gradovima i gradu Beogradu, javnim preduzećima, ustanovama, javnim agencijama i drugim organizacijama (čl. 4), s tim što poslovi državne uprave vezani za oblikovanje politike Vlade ne mogu biti nikom povereni (čl. 54. st. 1), dok poslovi inspekcijskog nadzora mogu biti povereni jedino organima autonomne pokrajine, opštine, grada i gra-da Beograda (čl. 54. st. 2).

Važna novina Zakona o državnoj upravi sastoji se i u tome što se njime po prvi put u našem pravnom sistemu postuliraju temeljna načela rada državne uprave: načelo samostalnosti i zakonitosti, načelo stručnosti, nepristrasnosti i političke neutralnosti, načelo delotvornosti u ostvariva-nju prava stranaka, načelo srazmernosti i poštovanja stranaka i načelo javnosti rada (čl. 7-11).


448

U težnji da depolitizuje rad ministarstava, kao osnovnih organiza-cionih oblika državne uprave, Zakon o državnoj upravi uvodi distinkci-ju između političkih funkcionera u ministarstvu i državnih službenika sa odgovarajućim starešinskim ovlašćenjima. Prema Zakonu o državnoj upravi (čl. 24), jedini politički funkcioner u ministarstvu, pored mini-stra, jeste državni sekretar. Državni sekretar je funkcioner koga posta-vlja i razrešava Vlada na predlog ministra i njegova dužnost prestaje s prestankom dužnosti ministra. On pomaže ministru u okviru ovlašćenja koja mu ministar odredi, s tim što ministar ne može ovlastiti državnog sekretara za donošenje propisa niti za glasanje na sednicama Vlade. Kad u ministarstvu ima više državnih sekretara, ministar pismeno ovlašćuje jednog od njih da ga zamenjuje dok je odsutan ili sprečen. Što se tiče pomoćnika ministara i sekretara ministarstava, oni su prestali da budu funkcioneri. Sada su to državni službenici koje, doduše, postavlja Vla-da, ali prema zakonu kojim se uređuje položaj državnih službenika (čl. 25-26). U političku strukturu ministarstva ulaze i posebni savetnici mi-nistra, kojih može biti najviše tri i koji pripremaju predloge, sačinjavaju mišljenja i vrše druge poslove za ministra. Posebni savetnici ne zasniva-ju radni odnos u ministarstvu i vezani su za mandat ministra. S njima se zaključuje ugovor, prema opštim pravilima građanskog prava, a nakna-da za rad im pripada prema merilima koje odredi Vlada (čl. 27). Najzad, državni službenici postali su i direktori organa uprave u sastavu mini-starstava (čl. 30), kao i direktori posebnih organizacija (čl. 35).

Novim Zakonom precizno je uređeno i vršenje poslova državne upra-ve izvan sedišta organa državne uprave, u tzv. upravnim okruzima koje obrazuje Vlada uredbom (čl. 38-42). U upravnom okrugu organi državne uprave mogu, po sopstvenoj odluci, da vrše jedan ili više sledećih poslova državne uprave: da rešavaju u upravnim stvarima u prvom stepenu odnosno o žalbi kad su u prvom stepenu rešavali imaoci javnih ovlašćenja, da vrše nadzor nad radom imalaca javnih ovlašćenja i da vrše inspekcijski nadzor. Starešina upravnog okruga je načelnik, koga postavlja Vlada na pet godina na predlog ministra za državnu upravu i lokalnu samoupravu i koji ima po-ložaj državnog službenika. Pored načelnika, u upravnom okrugu postoji stručna služba upravnog okruga, zadužena za stručnu i tehničku podršku načelniku i za poslove zajedničke svim okružnim područnim jedinicama organa državne uprave, kao i Savet upravnog okruga, koji usklađuje odno-se okružnih područnih jedinica organa državne uprave i opština i gradova sa područja upravnog okruga i daje predloge za poboljšanje rada upravnog okruga i okružnih i drugih područnih jedinica koje organi državne uprave imaju na području upravnog okruga.


449

Zakonom o državnoj upravi definisan je i tzv. unutrašnji nadzor, koji organi državne uprave vrše nad drugim organima državne uprave i imaoci-ma javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave (čl. 45-50). Unutrašnji nadzor sastoji se od nadzora nad radom - koji ima dva obli-ka: nadzor nad zakonitošću rada i nadzor nad svrsishodnošću rada, od in-spekcijskog nadzora preko upravne inspekcije i od drugih oblika nadzora uređenih posebnim zakonom. Ministarstvo ne može vršiti nadzor nad ra-dom drugog ministarstva, ali zato vrši nadzor nad radom organa u sastavu i – što predstavlja još jednu novinu – nadzor nad radom posebne organizaci-je. Takođe, nadležni organ državne uprave vrši nadzor nad radom imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave. Pri tome, nadležni organ državne uprave raspolaže opštim i posebnim nadzornim ovlašćenjima, uključujući tu i nadzorna ovlašćenja u odnosu na zakonitost propisa imalaca javnih ovlašćenja (čl. 55-57).

Znatna pažnja u novom Zakonu posvećena je i javnosti rada i odno-sima organa državne uprave sa građanima (čl. 76-83). Javnost rada orga-na državne uprave obezbeđuje se na dva osnovna načina: tačnim i blago-vremenim obaveštavanjem javnosti o radu organa državne uprave i jav-nom raspravom u pripremi zakona, ako se predlogom zakona bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili ako se predlog zakona odnosi na pitanja koja posebno zanimaju javnost. Organi državne uprave dužni su da na primeren način, uključujući tu telefon i druga komunikacijska sredstva kojima su opremljeni, obaveštavaju stranke o njihovim pravima i obave-zama i načinu ostvarivanja prava i obaveza, o svom delokrugu, o organu državne uprave koji nadzire njihov rad i načinu kontakta s tim organom, kao i o svim drugim pitanjima bitnim za javnost rada i odnose sa stranka-ma. Fizička i pravna lica imaju pravo da od organa državne uprave traže mišljenja o primeni odredaba zakona i drugih opštih akata, a ovi su dužni da svoje mišljenje, koje nije obavezujuće, daju u roku od 30 dana. Organi državne uprave dužni su da građanima i pravnim licima omoguće da na prikladan način podnose pritužbe na njihov rad i na nepravilan odnos za-poslenih. Ako podnosilac pritužbe zahteva odgovor, organ državne upra-ve je dužan da na pritužbu odgovori u roku od 15 dana od dana prijema pritužbe. Sa strankama organi državne uprave moraju ostvariti primeren odnos i primati ih u toku radnog vremena.

Kritički pogled na pojedina rešenja Zakona o državnoj upravi

Nesumnjivo je da je Zakon o državnoj upravi od 2005. reformski za-kon. U pravnom životu, međutim, nije svaka reforma istovremeno i po-mak na bolje. Naprotiv, česte su i promene na lošije (reformatio in peius),


450

a neke od tih loših promena sadrži i ovaj Zakon, koji je bremenit izve-snim jezičkim i koncepcijsko-teorijskim manjkavostima.

Najpre nešto o slabostima jezičke prirode. Pre svega, sintagma „imaoci javnih ovlašćenja“ nije odgovarajuća. U Ustavu Republike Srbi-je, naime, govori se o upravnim a ne o javnim ovlašćenjima44. Pojam jav-nih ovlašćenja širi je od pojma upravnih ovlašćenja: javna ovlašćenja mo-gu, između ostalog, da znače i pravo na donošenje zakona ili izricanje presuda od strane nedržavnih subjekata, pošto se i u donošenju zakona i u izricanju presuda nalazi određeni kvantum javne vlasti; dati nekome jav-na ovlašćenja znači dopustiti da državnu vlast vrši neko drugi, a ne sama država odnosno njeni organi. Državna vlast, pak, sastoji se ne samo u vr-šenju upravne funkcije, nego i u zakonodavstvu i u sudovanju. Pošto se ovde radi o delegiranju upravne vlasti od strane države nedržavnim su-bjektima, onda je mnogo primerenije koristiti izraz „upravna ovlašćenja“. To je izraz za koga plediraju i neki naši poznati teoretičari upravnog pra-va (npr. prof. dr Dragan Milkov45). S druge strane, termin „imalac“ ima imovinsko-pravnu dimenziju i više je karakterističan za privatno nego za javno pravo.

Problematičan je i termin „upravni okrug“. Stavljanje prefiksa „up-ravni“ ispred reči „okrug“ podrazumeva to da u Republici Srbiji postoje i neki drugi okruzi a ne samo upravni, npr. sudski okruzi ili školski okruzi (koji u nekim državama zaista postoje). Kako u našem pravnom sistemu postoji samo jedna kategorija okruga, nema potrebe posebno ih označava-ti kao „upravne“.

Nije sasvim jasno zašto se u Zakonu o državnoj upravi zamenik mi-nistra pretvorio u „državnog sekretara“. Ne samo što je taj termin stran našim ostalim pozitivno-pravnim propisima, nego odstupa i od naše jav-no-pravne tradicije. Samo su u jednom periodu jugoslovenske socijalistič-ke ustavnosti (od 1953. do 1971) postojali državni sekretarijati kao save-zni organi uprave, a na njihovom čelu nalazili su se državni sekretari. I nikada pre i nikada posle! Izraz „državni sekretar“ karakterističan je za anglosaksonsko javno pravo: u SAD državni sekretar je, zapravo, mini-star inostranih poslova, a u Velikoj Britaniji prvi čovek u ministarstvu po-sle ministra. To što se taj termin koristi u SAD i Velikoj Britaniji ne znači da on mora nekritički da bude prihvaćen i u pozitivnom pravu Republike Srbije.

–––––––––– 44

„Određena upravna ovlašćenja zakonom se mogu poveriti preduzećima i drugim organizacijama“, Ustav Republike Srbije, čl. 94. st. 6.

45 D. Milkov: Upravno pravo I – uvodna i organizaciona pitanja, Novi Sad, 2001,

str. 100.


451

Određene jezičke slabosti u Zakonu o državnoj upravi su toliko oči-gledne da ih ne treba posebno komentarisati: npr. šta znači „utvrđivati stanje“ u određenoj oblasti (čl. 13) ili kako shvatiti odredbu po kojoj „Mi-nistarstvo ima pomoćnike ministra“ (čl. 25. st. 1)? Ovaj državni službenik je, naime, pomoćnik ministra, kao što mu i sam naziv kaže, a ne pomoć-nik ministarstva. Neke jezičke konstrukcije su dvosmislene: npr. podna-slov „Usmerenja Vlade“ (iznad čl. 61) može da znači da Vlada usmerava organe državne uprave, ali i da ti organi usmeravaju Vladu.

Kada je reč o koncepcijsko-teorijskim slabostima Zakona o državnoj upravi, one su jasno vidljive iz obrazloženja predloga ovog Zakona. U njemu se uloga državne uprave potpuno mistifikuje i zamagljuje se njena suština. Nijedan ozbiljan javno-pravni pisac ne spori da državna uprava vrši i određene javne usluge „kojima se stvaraju i omogućuju uslovi za svakodnevni život i rad građana i koje doprinose opštem razvoju društva kao celine.“ Ali to je sekundarna uloga uprave; njen primarni zadatak je da vrši jednu od funkcija državne vlasti – upravnu funkciju, koja se sasto-ji u autoritativnom istupanju u pojedinačnim slučajevima (donošenjem upravnih akata, vršenjem upravnog nadzora i sl.). Teško se, stoga, može opravdati enumeracija poslova državne uprave sadržana u novom Zako-nu, u kojoj se ispred odredaba o autoritativnom istupanju organa državne uprave nalaze odredbe o „učestvovanju uprave u oblikovanju politike Vlade“ ili o „praćenju stanja“ u određenim oblastima (uzgred: „praćenje stanja“ je jedna od kardeljevskih fraza, koja je bila rado korišćena u peri-odu socijalističke ustavnosti: Ustavu SFRJ od 1963, Ustavu SFRJ od 1974. i Zakonu o osnovama sistema državne uprave, SIV-u i saveznim organima uprave od 1978.).

Nelogične su i odredbe o „unutrašnjem nadzoru“. Iz Zakona o dr-žavnoj upravi proizlazi da tu vrstu nadzora može vršiti ministarstvo nad organom u sastavu i nad posebnom organizacijom, kao i to da se među-sobno mogu nadzirati organi u sastavu i posebne organizacije. Postavlja se, međutim, pitanje kako se može tvrditi da jedan organ u sastavu mini-starstva može da proceni da li neki drugi takav organ postupa zakonito i celishodno ili ne? Može li, primera radi, Uprava za sport da nadzire zako-nitost i celishodnost rada Poreske uprave i obrnuto? Nama se čini da je ta-kvo rešenje apsurdno i u praksi nesprovodivo.

Čini se da su odredbe o nadzoru organa državne uprave nad zakoni-tošću rada nedržavnih subjekata („imalaca javnih ovlašćenja“) telegrafski kratke i da ih je trebalo dopuniti. Isto važi i za odredbe o neizvršavanju propisa autonomne pokrajine donetih u oblastima iz izvornog delokruga autonomne pokrajine koji se odnose na slobode, prava i dužnosti čoveka i građanina.


452

Najazad, u novom Zakonu nema odredaba o sredstvima za rad orga-na državne uprave, kao ni odredaba o pravu građana na naknadu troškova u situacijama kada se određene službene radnje, i bez njihove krivice, ni-su mogle obaviti.

Zaključak

Reforma državne uprave u Republici Srbiji nesumnjivo je otpočela. Veliki broj reformskih zakona, donetih tokom 2005, o tome jasno svedo-če. Ostaje da se vidi kakve će rezultate u praksi ti zakoni da proizvedu. Treba se setiti onoga što je rekao Slobodan Jovanović – zakoni, ma kako dobri bili, ipak nisu ništa drugo do pravni sistem, „a kakve će posledice jedan pravni sistem imati u praksi, to ne zavisi samo od njega, već i od političkih prilika one posebne zemlje u kojoj se primenjuje ... Prema to-me, ne treba precenjivati značaj nijednog pravnog sistema.“46 Recipiranje stranih rešenja u domaće zakonodavstvo do izvesne mere je nužno i neop-hodno. Pa ipak, preterivanje u novotarijama u krajnjoj liniji ima samo ne-gativan učinak. U tom smislu, izgleda da je prilikom koncipiranja novog Zakona o državnoj upravi trebalo mnogo više voditi računa ne samo o tradiciji srpske državne uprave, za koju i pojedine priznate međunarodne institucije tvrde da je izuzetno bogata i inspirativna47, već i o odredbama Ustava Republike Srbije koje se odnose na državnu upravu. I u pitanju re-forme državne uprave u Republici Srbiji pokazuju se duboko istinitim re-či vladike Nikolaja da je za male narode „dobro i potrebno, veoma po-trebno, pratiti život velikih naroda, znati sve odlike istih, zapaziti svako talasanje u životu njihovom, no ne sve bez procene primiti i usvojiti, bez procene svojih prilika u odnosu prema tome šta se prima i usvaja.“ Nijed-na reforma, pa ni reforma državne uprave, ne sme biti sama sebi cilj. Na-protiv, reforme su samo sredstvo i način da stvar koja se menja bude bo-lja nego što je bila. Stoga svagda treba težiti ne bilo kakvim promenama u državnoj upravi i ne promenama po svaku cenu, već samo takvim prome-nama koje će za svoj krajnji rezultat imati efikasnije i ekonomičnije os-tvarivanje prava građana, kao i javnog interesa.

–––––––––– 46

S. Jovanović: „Ustavno pitanje“, Srpski glas, br. 24, 25. april 1940. 47

Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, str. 4.


453

REZIME

Sveobuhvatne promene u državnoj upravi Republike Srbije – orga-nizacione, funkcionalne i kadrovske – otpočele su još početkom 1990-tih, donošenjem Ustava Republike Srbije od 1990. i Zakona o državnoj upra-vi od 1992. Promene su nastavljene nakon 2000, pre svega na planu orga-nizacije državne uprave. Došlo je do obrazovanja velikog broja organa uprave u sastavu odgovarajućih ministarstava, ali i velikog broja agencija čija pravna priroda nije uvek do kraja jasno određena. Krajem 2004. Vla-da Republike Srbije usvojila je važan programski dokument – Strategiju reforme državne uprave u Republici Srbiji. Tim dokumentom definisane su osnovne slabosti aktuelnog sistema državne uprave i postulirani glavni ciljevi i pravci reforme uprave. Na podlozi ovih strateških opredeljenja, tokom 2005. donet je niz reformskih zakona u oblasti državne uprave: Zakon o javnim agencijama, Zakon o Vladi, Zakon o državnoj upravi, Zakon o državnim službenicima i Zakon o zaštitniku prava građana, kao i Uredba o izmeni i dopuni Uredbe o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade. Dok je glavna intencija pomenute Uredbe kadrovska i finansijska racionalizacija srpske državne uprave, Zakon o državnoj upra-vi ustanovljava potpuno novu koncepciju državne uprave – uprave kao „socijalne funkcije“ i „javnog servisa“. Pojedine novine iz ovog Zakona nesumnjivo su korisne (npr. odredbe koje garantuju depolitizaciju držav-ne uprave u većoj meri nego što je to do sada bio slučaj). S druge strane, utisak je da neka rešenja nisu utemeljena ni u našoj javno-pravnoj tradici-ji niti u važećem Ustavu Republike Srbije. To se posebno odnosi na za-konsku enumeraciju poslova državne uprave, u kojoj se ono što je suštin-sko za državnu upravu – autoritativno istupanje u pojedinačnim slučajevi-ma – potiskuje u drugi plan, dok se primarni značaj daje izvesnim neauto-ritativnim aktivnostima uprave. Najzad, pojedine odredbe Zakona o dr-žavnoj upravi od 2005. predstavljaju restauraciju rešenja koja su bila ka-rakteristična za socijalističke propise o državnoj upravi, a za koja se u praksi pokazalo da su besmislena i prevaziđena (npr. „praćenje i utvrđiva-nje stanja“ od strane organa državne uprave). Život će pokazati da li će i kada nastupiti potreba za noveliranjem ovog Zakona.


454

Aleksandar Martinović, LL.M., Assistant Novi Sad School of Law

Reform of the state administration in the process of state's political and economic transition

Abstract

Institutional changes in the administration of Republic Serbia, that included all areas-organizational, functional, and personal, have started in the beginning of 1990s, with The Constitution of Republic of Serbia in 1990 and The Law on state administration in 1992. Those changes were continued even after 2000. especially in the area of organization of state administration. A large number of administrative bodies was formed, but also a large number of different agencies, which legal nature haven't been specified in many cases.

In the end of 2004, the governmnet of the Republic of Serbia has adopted a very important document- The Strategy of reform of the state's adminstration in the Republic of Serbia.This document defined the basic weaknesses of present system of state administration and directions of ad-ministration's reform. On the basis of those strategic orientations, during 2005 were adopted several important amended laws: Law on Public Agencies, Law on Government, Law on State Administration, Law on State Officials, Law on Ombudsman, and also Regulation on changes and addition of the regulation on principles of internal organization and clas-sification of positions in ministries, special organizations and government services.

The main intention of above mentioned regulation was to racionali-ze personally and financially serbian state administration. At the same ti-me, The Law on the State Administration established entirely new con-ception of the state administration - administration understood as „social function“ and „public service“. Certain novelties from this law are undo-ubtelly rather useful,(for example, provisions that guarantee depolitiza-tion of the state administration even more than it was present so far). On the other side, one can get an expression that some solutions from this


455

law aren't established in our tradition of public law nor in still valid Con-stitution of the Republic of Serbia. It is specially related to the enumera-tion of activities of state administration, in which the activity which is crucial for the state administration -authoritative activity in individual si-tuations – is placed in the background, as far as to some unauthoritative activities were given primary importance.

At last, certain provisions of The Law on state administration from 2005. are kind of restauration of some solutions whcih characterised soci-alistic laws on state administration, which were by pactice have shown as absurd and surpassed (for example, „attendance and fortification“ of acti-vities from the state bodies). Only the life will show, whether and when should be this law in the future amended.

Key words: State administration, citizen’s rights, administrative pro-cedure, reform, personnel and financial rationalization of state admini-stration, strategy of reform of the state’s administration in the Republic of Serbia, Law on State Administration

prava graĐana u upravnom postupku u kontekstu...

Documents