BRIEFING Politike EU-a – U službi građana

EPRS | Služba Europskog parlamenta za istraživanja Autor: Ionel Zamfir i Alina Dobreva Služba za istraživanja za zastupnike

PE 628.271 – lipanj 2019. HR

Potpora EU-a promicanju demokracije i mira u svijetu

SAŽETAK Europska je unija od svojeg samog početka bila projekt integracije usmjeren na očuvanje mira među državama članicama, što je temeljni cilj koji uspješno ostvaruje već 60 godina. Kao zajednica država koje dijele slična stajališta, EU se temelji i na određenim temeljnim vrijednostima kao što su demokracija i vladavina prava, koje Unija nastoji promicati u unutarnjim i vanjskim pitanjima, te kojima se nadahnjuju sve njezine politike.

U skladu s tom vizijom EU je razvio posebne politike za potporu demokraciji i miru u svijetu. Cilj je također uključiti ostvarenje mira i demokracije u sve druge vanjske aktivnosti u područjima kao što su trgovina, razvoj, proširenje i politike susjedstva, zajednička vanjska i sigurnosna politika te politički i diplomatski odnosi s trećim zemljama i multilateralnim institucijama. EU je uspostavio ugled kao „meka” sila koja se vodi normativnom vizijom i kao učinkovit akter za mir i demokraciju.

Međutim, jačanje mira i demokracije u svijetu nikad nije bio lak zadatak, a današnji geopolitički kontekst donosi nove izazove. Sve rasprostranjeniji te sve teži i dugotrajniji sukobi, od kojih neki u neposrednom susjedstvu EU-a, pojava novih prijetnji kao što su terorizam ili širenje nuklearnog oružja te kriza liberalnih sustava potaknuli su EU da proširi i intenzivira svoje napore. Također su doveli do nove vizije djelovanja povezane s konceptom „otpornih društava” koja se temelji na stupovima mira i demokracije koji se uzajamno podupiru te posebnom naglasku na osjetljivim državama. U tom su kontekstu nedavna istraživanja pokazala da građani očekuju da će EU postati još aktivniji u promicanju mira i demokracije izvan svojih granica, što bi sigurno trebalo ojačati njegovu odlučnost da ostvari daljnji napredak u tom ključnom području.

Ovo je ažurirana verzija postojećeg brifinga koji je objavljen prije europskih izbora 2019.

U ovom briefingu

Trenutačno stanje Očekivanja javnosti o djelovanju EU-a Okvir djelovanja EU-a Rezultati ostvareni tijekom parlamentarnog

saziva od 2014. do 2019. Potencijal za budućnost

EPRS | Služba Europskog parlamenta za istraživanja

2

Trenutačno stanje Nakon tragičnih iskustava rata tijekom prošlog stoljeća mir je postao središnji temelj međunarodnog multilateralnog sustava, kako je prvenstveno utjelovljen u Ujedinjenim narodima (UN). Danas je to univerzalno prihvaćena vrijednost kojoj teže svi narodi. Prema široko prihvaćenoj teoriji među znanstvenicima demokracija je jamstvo mira. Empirijski dokazi o prošlim sukobima pokazali su da je za demokratske nacije puno manje vjerojatno da će ratovati jedne s drugima ili protiv drugih nedemokratskih nacija. Učinkovite demokracije pokazale su se i najbolje u promicanju ljudskih prava i pristojnog životnog standarda u odnosu na autoritarne zemlje. Čak iako nije univerzalno prihvaćena, liberalna varijanta demokracije koja štiti temeljna prava te koja se temelji na vladavini prava i podjeli ovlasti bila je najbolje uspostavljen sustav u svijetu krajem 2017.

Današnji geopolitički kontekst postavlja određene izazove za mir i demokraciju. Posljednjih godina zabilježen je veći broj sukoba, iako su oni više lokalizirani od velikih ratova vođenih u prošlom stoljeću. Često je pritom riječ o internim sukobima koji slijede dugogodišnji trend: od 50-ih godina prošlog stoljeća građanski su sukobi učestaliji od ratova među državama. Sukobi su postali sve dugotrajniji te imaju sve ozbiljnije humanitarne posljedice uz sve veći broj raseljenih osoba i zlodjela koja se čine u velikim razmjernima. Nedržavni akteri uključeni u nedavne sukobe, kao što su ISIL/Daiš i Boko Haram, prekršili su osnovna načela međunarodnog humanitarnog prava i prava o ljudskim pravima te počinili stravične zločine koji zahtijevaju snažnu reakciju međunarodne zajednice. Zbog poteškoća u smirivanju takvih sukoba i iskorjenjivanju radikalnih nasilnih skupina ističe se potreba za sprečavanjem sukoba u prvom redu jačanjem otpornosti društava, što je vizija koju je prihvatio EU. Potreban je sličan sveobuhvatan pristup u situacijama nakon sukoba i pri obnovi.

Prednosti mira za čitavo čovječanstvo su van sumnje. Cijena sukobâ je znatna. Institut za ekonomiju i mir procijenio je da su 2016. troškovi sukoba i nasilja iznosili 14,3 bilijuna USD ili 12,6 % svjetskog BDP-a. Za usporedbu, razvojna pomoć koju su 2016. dostavile zemlje OECD-a činila je samo 1 % tog iznosa, odnosno 142,6 milijardi USD. Smanjenje sukoba moglo bi imati važnu ulogu u smanjenju siromaštva u svijetu jer su zemlje pogođene njima često među najsiromašnijima.

Kao ni mir, ni demokraciju ne bi trebalo uzimati zdravo za gotovo. „Treći val” demokratizacije, koji je započeo početkom 1970-ih s pokretima za demokraciju u južnoj Europi i dosegao vrhunac nakon završetka hladnog rata, kada se širenje liberalne demokracije u svijetu činilo nezaustavljivim (vizija koju je najbolje utjelovila ideja „kraja povijesti”), otada je izgubio zamah. Ovisno o gledištu, svjedočimo demokratskoj stagnaciji ili čak demokratskoj recesiji. Iako se u masovnim medijima mnogo govori o reakciji na demokraciju ili demokratskoj recesiji, znanstveni podaci o stanju demokracije upućuju na to da je riječ o globalnoj stagnaciji u pogledu svjetske razine demokracije uz relativno blago smanjenje broja liberalnih demokracija tijekom razdoblja od 2007. do 2017. godine. Tijekom istog razdoblja više se zemalja iz autokracija pretvorilo u izborne demokracije1 nego obratno. U najdemokratskijim regijama u svijetu, to jest u Europi te Sjevernoj i Južnoj Americi, demokratski su standardi pali više nego drugdje, primjerice u supsaharskoj Africi, iako s druge razine. Tijekom proteklog desetljeća su rastuće gospodarske nejednakosti u razdoblju nakon gospodarske krize, nezadovoljstvo građana političarima, političkim strankama i javnim institucijama, pojava sigurnosnih prijetnji kao što su nasilni ekstremizam, terorizam i hibridne prijetnje koje iskorištavaju otvoreni karakter liberalnih demokracija kao i poteškoće demokratskih režima u rješavanju problema nezakonitih migracija, doveli do povećanja nezadovoljstva građana demokratskim sustavima. S druge strane, autoritarni su se režimi prilagodili novim okolnostima te stavili krinku demokracije iza koje se obračunavaju s oporbenim strankama, braniteljima ljudskih prava i temeljnim slobodama demokracije kao što su sloboda izražavanja, okupljanja i udruživanja. S obzirom na to da se ograničava prostor u kojem djeluju branitelji ljudskih prava i civilno društvo, postaje sve teže pružiti potporu tim središnjim pokretačima demokratizacije.

Potpora EU-a promicanju demokracije i mira u svijetu

3

Očekivanja javnosti o djelovanju EU-a2

Vanjskom potporom za demokraciju odgovara se na najčešća očekivanja u Uniji i izvan nje. Mnogi ljudi u svijetu i dalje daju prednost demokraciji pred drugim sustavima upravljanja unatoč određenom nezadovoljstvu načinom na koji funkcioniraju demokratske vlade. Nadalje, ljudi u određenim dijelovima svijeta, primjerice u Africi, žele više demokracije.

Prema nizu ispitivanja koja je Eurobarometar proveo za Europski parlament o „predodžbi i očekivanjima“, podrška građana EU-a koji zagovaraju još veće sudjelovanje EU-a u promicanju demokracije i mira u svijetu porasla je sa 68 % 2016. na 73 % 2018. (vidi Sliku 2.). Postoje značajne razlike u mišljenjima između država članica. Najveća podrška većem sudjelovanju EU-a u promicanju demokracije i mira bilježi se na Cipru (92 %) i u Francuskoj (85 %). Najslabiju podršku za veće djelovanje EU-a izrazile su Bugarska (49 %) i Austrija (51 %).

Ukupni je porast potpore povećanom sudjelovanju EU-a u promicanju demokracije i mira 5 postotnih bodova. (vidi Sliku 3.). Na razini država članica najveći je porast zabilježen u Rumunjskoj (porast od 14 postotnih bodova) i Poljskoj (porast od 13 postotnih bodova). U pet država članica zabilježen je pad želje za pojačanim sudjelovanjem EU-a u promicanju demokracije i mira, ali samo u dvjema od njih taj je trend veći od zanemarivog – u Italiji (smanjenje od 8 postotnih bodova) i Austriji (smanjenje od 7 postotnih bodova).

Slika 2.: Očekivanja većeg sudjelovanja EU-a od onog dosadašnjeg: razlike u postotnim bodovima između 2016. i 2018.

Izvor: EPRS na temelju Eurobarometa 85.1 - 2016.; 89.2 - 2018.

Slika 1.: Postotak ispitanika koji bi željeli da se EU angažira u većoj mjeri nego sada

Izvor: EPRS na temelju Eurobarometa 85.1 - 2016.; 89.2 - 2018.

EPRS | Služba Europskog parlamenta za istraživanja

4

Za razliku od 2016., kada je udio Europljana koji su smatrali da je djelovanje EU-a u pogledu promicanja demokracije nedovoljno bio znatno veći od onog koji ga je smatrao odgovarajućim (51 % naprema 37 %), 2018. su te dvije skupine gotovo jednake – 45 % ga ocjenjuje kao nedostatnim, a 42 % odgovarajućim. Dio ove promjene odnosi se na povećanje od pet postotnih bodova udjela Europljana koji ocjenjuju trenutačno sudjelovanje EU-a u tom području odgovarajućim.

Ta pozitivna promjena u procjeni uključenosti EU-a u tom području najviše je istaknuta u Grčkoj (povećanje od 18 postotnih bodova) i Mađarskoj (povećanje od 16 postotnih bodova). Suprotan je trend zabilježen u samo tri države članice – u najvećoj mjeri na Malti, gdje se udio građana koji imaju pozitivnu ocjenu djelovanja EU-a u području promicanja demokracije i mira u svijetu smanjio za osam postotnih bodova. Razlike u evaluaciji djelovanja EU-a među državama članicama i dalje su znatne, u rasponu od niske stope od 25 % u Francuskoj do 62 % u Češkoj.

Promicanje demokracije i mira u svijetu političko je područje u kojem postoji razlika između trenutačne i željene uključenosti EU-a. Njegov je razmjer ostao isti jer je poboljšanje evaluacije djelovanja EU-a uravnoteženo povećanjem očekivanja za još više djelovanja EU-a u pogledu promicanja demokracije i mira u svijetu.

Okvir djelovanja EU-a Pravni okvir Kao organizacija koja je osigurala mir među državama članicama i koja uspješno podupire procese demokratizacije u Europi EU i dalje ima važnu ulogu u svojoj regiji i u svijetu pružanjem primjera te poticanjem i pomaganjem drugih da podijele svoje temeljne vrijednosti, uključujući mir, demokraciju i ljudska prava. Ta je uloga sadržana u Ugovorima.

Povijesno gledano, člankom J(1) Ugovora iz Maastrichta (koji je stupio na snagu 1993. i kojim su Uniji dodijeljene važne nadležnosti, uključujući razvoj usklađenih vanjskih politika) uvedeni su razvoj demokracije i očuvanje mira kao temeljna načela zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU-a te razvojne suradnje EU-a. Ugovorom o Europskoj uniji (UEU), kako je izmijenjen Ugovorom iz Lisabona, demokracija je priznata kao temeljna vrijednost Unije te opći cilj i vodeće načelo vanjskog djelovanja EU-a. EU isto tako svojim vanjskim djelovanjem pridonosi miru, sigurnosti i sprečavanju sukoba. U okviru svoje zajedničke sigurnosne i obrambene politike (ZSOP) Unija može, u skladu s načelima Povelje UN-a, iskoristiti civilnu i vojnu imovinu koju države članice pružaju na misijama izvan njezinih granica za očuvanje mira, sprečavanje sukoba i jačanje međunarodne sigurnosti.

U okviru UEU-a, EU se također zalaže za poštovanje načela multilateralizma, kao i međunarodnog prava te Povelje UN-a. Šesnaesti cilj održivog razvoja UN-a, od kojih su svi obvezujući za EU, uključuje podciljeve koji su izravno relevantni za demokraciju i mir, to jest 16.1. „Svugdje značajno smanjiti sve oblike nasilja i s njima povezane stope smrtnih slučajeva.” i 16.7. „Osigurati odgovorno, uključivo, participativno i reprezentativno donošenje odluka na svim razinama”.

Slika 3.: Mišljenje da je djelovanje EU-a adekvatno u trenutku ispitivanja: razlike u postotnim bodovima između 2016. i 2018.

Izvor: EPRS na temelju Eurobarometa 85.1 - 2016.; 89.2 - 2018.

Potpora EU-a promicanju demokracije i mira u svijetu

5

Financijski okvir

Dio svojih vanjskih financijskih sredstava EU izdvaja za financiranje programa posebno namijenjenih demokraciji i miru. Mjerama za potporu vladama i civilnom društvu dodjeljuje se 13 % ukupne razvojne pomoći EU-a (vidi Sliku 4.), a manji je postotak namijenjen pružanju potpore osiguravanju mira.

Potpora EU-a vladama i civilnom društvu obuhvaća širok raspon mjera (vidi Sliku 5.). Neke od tih mjera imaju za cilj jačanje kapaciteta vlada (uprava i javne financije, decentralizacija, pravne i pravosudne reforme itd.), dok se drugima podupiru demokratski dionici (npr. zakonodavna tijela i političke stranke) i aktivnosti (izbori, demokratsko sudjelovanje itd.). Očekuje se da će potpora koja je usmjerena na općenito poboljšanje dobrog upravljanja, kao što su bolje upravljanje javnim financijama ili mjere borbe protiv korupcije, ojačati demokratske institucije i otvoriti vrata za demokraciju tamo gdje su prije bila zatvorena, ali je njezina učinkovitost u promicanju demokratizacije, posebno u slučaju autoritarnih režima, i dalje kontroverzna.

U proračunu EU-a glavni je program za promicanje demokracije Europski instrument za demokraciju i ljudska prava (EIDHR). Financijski

instrument ostaje najmanji instrument vanjskog financiranja EU-a u iznosu od 1,33 milijarde EUR za razdoblje od 2014. do 2020. Oko četvrtine sredstava rezervirano je za pomoć pri izborima, posebno za financiranje misija EU-a za promatranje izbora, dok je ostatak namijenjen uglavnom financiranju organizacija civilnog društva te za pomoć braniteljima ljudskih prava u opasnosti. Europski instrument za susjedstvo (ENI) usmjeren je na promicanje ljudskih prava i vladavine prava, uspostavu istinske i održive demokracije te razvoj uspješnog civilnog društva. Njegova ukupna vrijednost u višegodišnjem financijskom okviru (VFO) za razdoblje 2014. – 2020. iznosi 15,43 milijardi EUR. Instrument za razvojnu suradnju (IRS), koji raspolaže financijskom omotnicom u iznosu od 19,66 milijardi EUR u okviru trenutačnog VFO-a, glavni je financijski instrument iz proračuna EU-a za financiranje pomoći zemljama u razvoju. Njegovi zemljopisni programi, za koje

Slika 4.: Udio službene razvojne pomoći EU-a za mir i upravljanje (2014. – 2016.)

Izvor: Odbor za razvojnu pomoć OECD-a (DAC), baza podataka sustava o aktivnostima pružanja pomoći za izvješćivanje vjerovnika u okviru službene razvojne pomoći.

Država i civilno društvo

općenito, ukupno

13%

Sukob, mir i sigurnost,

ukupno3%

Službena razvojna pomoć EU-a

drugim sektorima84%

Glavni politički dokumenti

Zaključcima Vijeća o potpori demokraciji u vanjskim odnosima EU-a i priloženom programu EU-a utvrđene su glavne smjernice za djelovanje EU-a. Što je najvažnije, politika EU-a mora biti prilagođena lokalnim posebnostima. Ona se mora temeljiti na dijalogu i partnerstvu s trećim zemljama, imajući na umu da su one kroz svoje institucije, političke aktere, organizacije civilnog društva i druge dionike odgovorne za domaće procese demokratizacije, dok EU pritom ima samo ulogu pružanja pomoći. U Akcijskom planu EU-a za ljudska prava i demokraciju za razdoblje 2015. – 2019. navodi se nekoliko prioriteta koji su relevantni za demokraciju, a to su podrška integritetu izbornih procesa i jačanje upravljačkih tijela za izbore; maksimiranje učinka promatranja izbora; pružanje potpore sposobnostima parlamentarnih institucija; podupiranje javnih institucija u jačanju dobrog upravljanja i vladavine prava; jačanje civilnog društva i uklanjanje prijetnji; podupiranje branitelja ljudskih prava i slobode izražavanja na internetu i izvan njega. U Globalnoj strategiji EU-a, donesenoj u lipnju 2016., navodi se vizija „otpornog društva” na temelju pretpostavke da je veza između demokracije i mira dvosmjerna te da se oni međusobno pretpostavljaju i jačaju. Zalaže se za integrirani pristup sukobima i krizama, pri čemu se koriste sve politike i instrumenti za sprečavanje i rješavanje sukoba.

EPRS | Služba Europskog parlamenta za istraživanja

6

su namijenjene dvije trećine njegova proračuna, moraju potrošiti najmanje 15 % dodijeljenih sredstava za ljudska prava, demokraciju i dobro upravljanje.

Izvan proračuna EU-a glavni je program za promicanje demokracije Europski razvojni fond (EDF). Pokrenut je 1959. te je namijenjen pružanju razvojne pomoći afričkim, karipskim i pacifičkim državama. EDF se financira izravnim dobrovoljnim doprinosima država članica EU-a. Njegova financijska sredstva u okviru VFO-a za razdoblje 2014. – 2020. iznose 30,5 milijardi EUR. Znatan dio EDF-a (prema nekim procjenama jedna trećina) usmjeren je na podupiranje različitih aspekata upravljanja. Prioriteti su uspostavljeni zajedno s vladama zemalja partnera putem nacionalnih indikativnih programa.

Europska zaklada za demokraciju neovisna je privatnopravna zaklada koju zajednički podupiru institucije EU-a i niz država članica EU-a i koja osigurava financiranje boraca za demokratske promjene u europskom susjedstvu koji su u nepovoljnoj financijskoj situaciji. Kako je vrlo fleksibilna, može se prilagoditi lokalnim okolnostima kako bi izbjegla ograničenja autoritarnih vlada.

Glavni instrument za mir je Instrument za doprinos stabilnosti i miru (IcSP), s proračunom od 1 milijarde EUR u razdoblju 2014. – 2020. Usmjeren je na upravljanje krizama i izgradnju mira (npr. pripravnost za krizu, odgovor na krize, sprečavanje sukoba i izgradnju mira) te na rješavanje globalnih i transnacionalnih prijetnji (npr. terorizam, kibersigurnost i nezakonita trgovina). Instrument za doprinos stabilnosti i miru izmijenjen je 2017. kako bi se omogućile nove mogućnosti financiranja za izgradnju vojnih kapaciteta u trećim zemljama, uz dodatnih 100 milijuna EUR dodijeljenih u tu svrhu. Izmjenama se Uniji omogućuje da pomogne u izgradnji kapaciteta vojnih dionika u partnerskim zemljama putem osposobljavanja i mentorstva, osiguravanja nesmrtonosne opreme te poboljšanja infrastrukture. Financijska sredstva EU-a ne mogu se koristiti za financiranje

Slika 5.: Razvojna pomoć EU-a za upravljanje i civilno društvo po sektorima (2014. – 2016.)

Slika 6.: Razvojna pomoć EU-a u području sukoba, mira i sigurnosti po sektorima (2014. – 2016.)

Izvor: Odbor za razvojnu pomoć (DAC) OECD-a, baza podataka sustava o aktivnostima pružanja pomoći za izvješćivanje vjerovnika u okviru službene razvojne pomoći.

Politika javnog

sektora i administrativno upravljanje

34%

Demokratsko sudjelovanje i

civilno društvo

21%

Pravni i sudski razvoj16%

Ljudska prava8%

Decentralizacija i podrška na podnacionalnoj razini

8%

Upravljanje javnim

financijama7%

Izbori4%

Ostalo2%

Upravljanje sigurnosnim sustavom i

njegova reforma

47%

Civilna izgradnja mira te rješavanje i sprječavanje

sukoba48%

Sudjelovanje u međunarodnim mirovnim operacijama

2% Reintegracija te kontrola malog i

lakog oružja1%

Uklanjanje mina i eksplozivnih ostataka rata

2%

Potpora EU-a promicanju demokracije i mira u svijetu

7

stalnih vojnih rashoda, nabave oružja i streljiva ili osposobljavanje za doprinos borbenih kapaciteta oružanih snaga.

Rezultati ostvareni tijekom parlamentarnog saziva od 2014. do 2019. Političke inicijative u području demokracije Kako bi u svojem vanjskom djelovanju ostvarila temeljne vrijednosti demokracije i ljudska prava Unija je oblikovala posebne mjere, neke samostalne, a neke isprepletene s drugim važnim politikama kao što su razvojna pomoć, trgovina te zajednička vanjska i sigurnosna politika.

EU je posljednjih godina proširio svoje političke i diplomatske napore u korist demokracije. Relativno nedavno osnovana Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) imala je važnu ulogu osnaživanja na terenu – olakšala je dijalog s nacionalnim tijelima i civilnim društvom. Čak i ako nema uspostavljen dijalog posebno namijenjen podupiranju demokracije, EU uključuje pitanja demokracije u svoje političke dijaloge i dijaloge o ljudskim pravima s partnerskim zemljama. Demokracija je dodana kao središnja dimenzija strategija za zemlje u području ljudskih prava i demokratskog upravljanja, koje sastavljaju delegacije EU-a kako bi se utvrdili prioriteti djelovanja EU-a.

EU se u trgovinskoj politici koristi prednošću koju ostvaruje kao najveći svjetski trgovinski blok kako bi promicao ljudska prava, demokraciju i vladavinu prava u partnerskim zemljama. EU je tijekom aktualnog parlamentarnog saziva dosljedno uključivao odredbe o demokraciji i ljudskim pravila u nove bilateralne sporazume o kojima je pregovarao, uključujući s partnerima kod kojih u pravilu nema bojazni o poštovanju demokracije, kao što su Japan i Kanada.3 EP je u više navrata inzistirao na uključivanju takvih stavki u sve nove sporazume.4 Jednostrane trgovinske povlastice EU-a sadržavaju sličan mehanizam kojim se omogućuje njihova obustava u slučajevima sustavnog i ozbiljnog kršenja ljudskih prava, uključujući građanska i politička prava. U okviru Općeg sustava povlastica EU-a (OSP +) pružaju se dodatne trgovinske povlastice zemljama u razvoju koje ratificiraju opsežan skup međunarodnih konvencija, uključujući Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima te se pridržavaju njihovih pravila. Revizijama koje redovito provodi (2016. i 2018.) potvrđeno je da je, iako postoje određeni problemi, u zemljama obuhvaćenima programom ostvaren konkretan napredak, uključujući u pogledu demokratskih standarda. Političke i pravne reforme koje su provedene u Šri Lanki bile su dovoljan argument za EU da za tu zemlju u svibnju 2017. ponovno uvede program OSP +. Revizija OSP + po zemljama iz 2018. pokazala je „veliko otvaranje demokratskog prostora i prostora civilnog društva” u toj zemlji. EU je pokrenuo postupak ukidanja trgovinskih povlastica koje su dogovorene s Kambodžom zbog vrlo lošeg stanja ljudskih prava i prava radnika u toj zemlji. Osobito su problematični politička represija i stroga ograničenja koji se održavaju na masovne medije i aktivnosti oporbenih stranaka. Ne bude li Kambodža djelovala da poboljša situaciju, sankcije će stupiti na snagu u kolovozu 2020.

Uključivanje demokracije u razvojnu pomoć bio je jedan od glavnih ciljeva trenutačnog VFO-a. EU je nastavio svoje izravno dodjeljivanje sredstava vladama u okviru njihova nacionalnog proračuna („proračunska potpora”) uvjetovati provedbom demokratskih standarda. Novim smjernicama za proračunsku potporu iz 2017. potvrđuje se taj pristup. Većina razvojne pomoći EU-a i njegova suradnja uvjetovani su poštovanjem ljudskih prava i demokratskih standarda u skladu s klauzulom uključenom u bilateralne okvirne sporazume EU-a kao što je Sporazum iz Cotonoua sa skupinom afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja. Ta se klauzula od 2014. primijenila samo jednom. Riječ je bila o političkoj krizi u Burundiju uslijed čega je došlo do obustave razvojne pomoći koja se pružala vladi. Novim Europskim konsenzusom o razvoju, usvojenim u lipnju 2017., potvrđuje se uska povezanost između demokracije i razvoja, uz tvrdnju da su demokratska društva, s odgovornim institucijama,

EPRS | Služba Europskog parlamenta za istraživanja

8

preduvjet održivog razvoja. Posebnu pozornost treba posvetiti nestabilnim zemljama pogođenima sukobima.

EU je jedna od vodećih organizacija u području promatranja izbora. EU, koji prepoznaje da su slobodni i pošteni izbori izuzetno važni elementi demokracije, poslao je tijekom saziva za razdoblje 2014. – 2019. preko 30 promatračkih misija u različite zemlje, većinom u Africi, ali i u Latinskoj Americi i drugim dijelovima svijeta. Europski parlament ima važnu ulogu u promatračkim misijama. Njegova je delegacija uključena u misiju EU-a za promatranje izbora kojom uvijek predsjeda zastupnik u Europskom parlamentu. Nadalje, Parlament često sudjeluje u međunarodnim misijama za promatranje izbora u organizaciji ODIHR-a (Ured za demokratske institucije i ljudska prava) Organizacije za europsku sigurnost i suradnju (OESS). Izborna pomoć EU-a nadopuna je promatranju izbora, a sastoji se od tehničke ili materijalne pomoći tijekom izbornog postupka, uključujući potporu nevladinim organizacijama. Financijska sredstva EU-a bila su ključna za organizaciju izbora u zemljama u tranziciji, primjerice 2016. u Somaliji, kada je EU pružio 40 % sredstva donatora, kojima je pokriveno otprilike 60 % troškova izbora.

Politika proširenja EU-a temelji se na Kriterijima iz Kopenhagena, utvrđenima 1993., kojima se pred države kandidatkinje stavlja više političkih zahtjeva, prije svega stabilnost institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava i poštovanje i zaštitu manjina. Taj se pristup smatra vrlo djelotvornim. U Strategiji EU-a za zapadni Balkan iz 2017. navodi se da su „kako bi dotične zemlje unaprijedile svoje demokracije, potrebne sveobuhvatne i uvjerljive reforme u svim ključnim područjima”, posebno u pogledu vladavine prava. Europska komisija izrazila je zabrinutost u pogledu Turske, točnije u pogledu smanjenja sustava provjera i ravnoteže i podjele vlasti između izvršne i sudbene.

Europska politika susjedstva (EPS) i dalje primjenjuje načelo „više za više” utvrđeno 2011. u svjetlu političkih promjena u regiji. Tim se načelom pomoć EU-a i bliži odnosi uvjetuju napretkom u zemljama partnerima u području demokracije, ljudskih prava i vladavine prava. Revizijom europske politike susjedstva iz 2015. veći se naglasak stavlja na potrebu za stabilnošću u zemljama južnog susjedstva te zagovara diferencirani pristup prema tim zemljama. Globalna strategija EU-a za 2016. sadrži poglavlje o ispitivanju državne i društvene otpornosti u susjednim zemljama EU-a.

Jedan od glavnih aspekata regresije u demokraciji tijekom posljednjih godina bilo je smanjenje prostora djelovanja za civilno društvo u brojnim zemljama. U Komunikaciji iz 2012. Naslovljenoj „Korijeni demokracije i održivog razvoja:suradnja Europske unije s civilnim društvom u vanjskim odnosima” prepoznata je ključna uloga civilnog društva u podupiranju demokracije i pluralističkog društva kao i izgradnji mira i rješavanju sukoba. EU je poduzeo dodatne korake kako bi trajno bio u kontaktu s organizacijama civilnog društva u trećim zemljama, primjerice izradom planova za suradnju s civilnim društvom u partnerskim zemljama.

Aktivnosti Europskog parlamenta

Europski parlament uspostavio je vlastite mjere za potporu parlamentarnoj demokraciji u trećim zemljama koje su utvrđene kao prioritetni partneri za pružanje pomoći u polju demokracije. Neke od tih mjera usmjerene su isključivo na stvaranje povjerenja i olakšavanje dijaloga te postizanje dogovora o zakonodavnim pitanjima među sukobljenim političkim stranama u parlamentarnim okruženjima u kojima vlada političko nepovjerenje, primjerice u Ukrajini. Njegova skupina za potporu demokraciji i koordinaciju izbora (DEG), uspostavljena u trenutačnom obliku 2012. godine (u sastavu od 15 zastupnika). ima ulogu pružanja političkih smjernica i nadzora za promatranje izbora, promicanje parlamentarne demokracije, uključujući osposobljavanje osoblja i zastupnika te upravljanje aktivnostima kojima se podupiru parlamenti iz zemalja u fazi pristupanja.

Potpora EU-a promicanju demokracije i mira u svijetu

9

Političke inicijative u području mira Globalnom strategijom iz 2016., u kojoj se prepoznaje uska povezanost između demokracije

i mira kao dva stupa koji uzajamno doprinose jačanju otpornosti društava, kao vodeći cilj vanjskog djelovanja EU-a uvedeni su promicanje otpornosti i izgradnja kapaciteta.

Kao odgovor na sve veći broj sukoba i na duljinu njihova trajanja, EU posebnu pozornost posvećuje nestabilnim zemljama, a četvrtina potpore EU-a namijenjena je najnestabilnijim zemljama svijeta. Novi Fond EU-a za održivi razvoj pruža poticaje za ulaganja u Afriku i u susjedstvo Unije. Nakon izmjene koju je predložio Europski parlament, posebna se pozornost posvećuje nestabilnim zemljama kako bi se potaknuo njihov socioekonomski razvoj i povećala njihova otpornost. EU je također donio sveobuhvatne strategije za Rog Afrike i Sahel, povezujući različite politike kao što su sigurnost, razvoj i humanitarna pomoć.

EU je aktivan u očuvanju mira i stabilizacije u svijetu. EU i njegove države članice doprinose s oko 33 % od ukupnih sredstava namijenjenih očuvanju mira u okviru UN-a. EU trenutačno provodi 16 misija ZOSP-a i vojnih operacija na tri kontinenta, uz širok raspon mandata (vojna obuka, izgradnja kapaciteta, suzbijanje piratstva, vladavina prava i reforma sigurnosnog sektora, pomoć na granici itd.). U njima sudjeluje više od 6000 pripadnika civilnog i vojnog osoblja (vidi Sliku 7). Većina misija EU-a odvija se u Africi, često usporedno s mirovnim operacijama UN-a ili misijama Afričke unije. Šest od trenutačnih šesnaest misija aktivne su vojne operacije EU-a te primaju posebna sredstva država članica.

Slika 7 – misije i operacije ZOSP-a

Izvor podataka: Europska služba za vanjsko djelovanje (iz Plana za mir i sigurnost, EPRS, 2019.)

EU posredovanjem i diplomacijom promiče mir, uključujući i u okviru UN-a. EU je razvio vlastiti kapacitet za potporu posredovanju koji se temelji na Konceptu jačanja sposobnosti EU-a za posredovanje i dijalog iz 2009. Aktivnosti posredovanja provodi preko više aktera, uključujući posebne predstavnike EU-a, delegacije EU-a i misije ZSOP-a. EU je posljednjih godina sudjelovao u posredovanju u Afganistanu, Siriji, Jemenu, Libiji i Srednjoafričkoj Republici. Zastupnici u Europskom parlamentu poduzeli su niz inicijativa za posredovanje. Parlament je zatražio da u politike i alate EU-a za sprječavanje sukoba i upravljanje uvedu poboljšanja.5 U skladu sa sveobuhvatnim pristupom sukobima, EU je 2017. započeo prvu misiju za preventivne stabilizacijske mjere u središnjem Maliju.

EPRS | Služba Europskog parlamenta za istraživanja

10

Potencijal za budućnost Proračunske prognoze Komisija je 14. lipnja 2018. objavila svoj prijedlog u vezi s novim instrumentom za vanjsko financiranje za VFO 2021. – 2027. Time se uspostavlja Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju kojim se većina ranijih instrumenata, koje vanjsko djelovanje spaja u jedinstveni instrument u cilju postizanja veće fleksibilnosti. Njime će se također omogućiti korištenje i ponovno korištenje neiskorištenih sredstava na višegodišnjoj osnovi. Tematski dio novog instrumenta uključuje četiri programa o ljudskim pravima i demokraciji, organizacijama civilnog društva, stabilnosti i miru i globalnim izazovima, s predloženim proračunom od ukupno 7 milijardi EUR. Prijedlogom će se komponenti za ljudska prava i demokraciju dodijeliti 1,5 milijarda EUR (blago povećanje u usporedbi s 1,3 milijarde EUR dodijeljene EIDHR-u u okviru trenutačnog VFO-a), a komponenti za stabilnost i mir 1 milijarda EUR, jednako koliko je dodijeljeno sadašnjem Instrumentu za doprinos stabilnosti i miru. Tematski program za ljudska prava i demokraciju zadržat će temeljna načela EIDHR-a jer će pružati pomoć neovisno o pristanku vlada trećih zemalja te će se primjenjivati na globalnoj razini.

U prijedlogu Komisije izričito se navodi da će se u okviru razvojne pomoći EU-a zauzeti sveobuhvatan pristup za podupiranje demokracije kroz sve aspekte demokratskog upravljanja. U skladu s tim pristupom, geografskim se programom, kojim se nastavlja trenutačni Europski instrument za susjedstvo, uspostavlja „pristup temeljen na uspješnosti” kojim će se odraziti „predanost zemalja partnera izgradnji istinske i održive demokracije”. Kada je riječ o proračunskoj potpori zemljama u razvoju, navedenim se prijedlogom potvrđuje postojeći pristup prema kojem se potpora temelji na „zajedničkoj predanosti univerzalnim vrijednostima, demokraciji, ljudskim pravima i vladavini prava”.

Političke strategije i rasprave Podupiranje demokracije i mira u svijetu složen je politički zadatak, a njegovi rezultati nisu uvijek jasni i neposredno vidljivi. Demokratski napredak često je nelineraran, a demokratska konsolidacija iziskuje dugoročnu perspektivu. Kao što je istaknuto u Globalnoj strategiji EU-a, očuvanje mira najuspješnije se ostvaruje prevencijom sukoba i izgradnjom otpornih društava, za što je potrebno vrijeme. Te je dugoročne ciljeve ponekad teško pomiriti s obvezom o učinkovitosti i djelotvornosti kratkoročne politike. Nadalje, demokracija je po svojoj naravi izraz volje građana te ju se stoga ne može nametnuti izvana. Kao što je izričito navedeno u brojnim političkim dokumentima EU-a,

Europski parlament donio je svoje stajalište o Nacrtu uredbe o NDICI-ju u ožujku 2019. uz veliku većinu od 420 glasova za te uz 146 glasova protiv i 102 suzdržana glasa. U Rezoluciji usvojenoj na plenarnoj sjednici predlaže se nekoliko izmjena, od kojih se neki odnose na potporu EU-a demokraciji, ljudskim pravima i civilnom društvu:

– jača se usmjerenost na demokraciju i ljudska prava umetanjem dodatnih upućivanja na odgovarajuće članke Ugovorâ o EU-u, na dokumente politika Unije u tom području kao i na međunarodne norme o ljudskim pravima;

– predlaže se povećanje proračuna Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju u iznosu od 4 milijarde EUR u odnosu na Prijedlog Europske komisije, uključujući povećanje sredstava EU-a za organizacije civilnog društva. Sredstva namijenjena za aktivnosti u području ljudskih prava i demokracije u svijetu trebaju se povećati na najmanje 2 milijardi EUR u okviru tematske komponente o ljudskim pravima;

– Parlament inzistira na jačem utvrđivanju demokracije kao uvjeta. Komisija smatra da bi, u slučaju trajnih kršenja načela demokracije, vladavine prava, dobrog upravljanja, poštovanja ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpora EU-a trebala biti djelomično ili u potpunosti obustavljena. Komisija je ovlaštena donijeti odluku o obustavi potpore, uzimajući pritom u obzir rezolucije EP-a.

Potpora EU-a promicanju demokracije i mira u svijetu

11

vanjska potpora demokraciji koju pruža EU može biti samo potpora nacionalnim i lokalnim akterima koji zadržavaju odgovornost za istinski proces promjene koji je potreban za izgradnju i jačanje demokracije.

U trenutačnom kontekstu nazadovanja demokracije i sve većeg autoritarizma u brojnim zemljama, potpora demokraciji mora reagirati na dvostruki izazov stvaranja demokratskih prostora u autoritarnim režimima, s jedne strane, i podržavanja nestabilnih demokracija u nastajanju (kao što je slučaj Tunisa u susjedstvu EU-a), s druge strane. EU na sve veće autoritarne tendencije često reagira usmjeravanjem svoje potpore na neovisno civilno društvo. Novim se financijskim prijedlogom Komisije međutim prepoznaje da smanjenje prostora djelovanja civilnog društva predstavlja dodatnu poteškoću za podupiranje demokracije zbog čega je „rad na tim pitanjima zahtjevan”. Stoga je potrebno utvrditi nove načine za pružanje potpore civilnom društvu u sve restriktivnijim okruženjima. Kada je riječ o demokracijama kojima je još uvijek potrebna konsolidacija, manjak reformi ili čak pogoršanje situacije u pogledu vladavine prava i demokratskih standarda u nekoliko zemalja kandidatkinja, kao i u susjednim zemljama kao što je Ukrajina, usprkos velikim naporima EU-a, na vidjelo iznosi poteškoće s kojima se EU susreće u nastojanjima da podupre demokraciju. Europski parlament u više je navrata pozivao na odlučniji stav EU-a o demokratskim standardima u njegovim odnosima s partnerima. Tako je Parlament primjerice u svojim rezolucijama iz 2016. i 2017. pozvao na zamrzavanje pregovora EU-a s Turskom, a posljednja je reakcija bila odgovor na ustavnu reformu kojom se ne poštuje temeljno načelo diobe vlasti te kojom nije predviđeno dovoljno sustava provjere i ravnoteže u pogledu kršenja Kriterija iz Kopenhagena.

Dodatan je izazov promjenjiva priroda demokratskog procesa u kontekstu političke apatije i nezadovoljstva građana. U brojnim zemljama vlada snažna potpora građana boljem i izravnijem sudjelovanju građana u postupku donošenja odluka. Kako bi se povećala uključenost nezadovoljnih ili politički manje aktivnih skupina (kao što su mladi), potrebno je istražiti nove oblike političke participacije koji su prilagođeni digitalnom dobu. Alatima EU za vanjsko djelovanje i financiranje počela su se razmatrati ta pitanja.

Zajedno s izazovima za demokraciju, nove vrste prijetnji i faktora nesigurnosti kao što su klimatske promjene, terorizam i nekontrolirana migracija iziskuju inovativne i sveobuhvatne pristupe kojima će se povezati različita područja politike. Ponovna pojava dugotrajnog strateškog nadmetanja među državama koje su pokrenule autoritarne sile (Rusija i Kina), a odnedavno i Sjedinjene Države, asertivnost „otpadničkih režima” (Sjeverna Koreja) i djelovanje nasilnih nedržavnih aktera kao što su terorističke skupine, suštinski su izmijenili svjetsko sigurnosno okruženje i iziskuju odgovarajuće odgovore EU-a. Unija je snažno predana multilateralnom djelovanju, ali s obzirom na to da druge velike sile ponekad zagovaraju unilateralno djelovanje i da se povećava geostrateško nadmetanje u svijetu, ključno je da EU konsolidira svoju sposobnost za neovisno djelovanje na međunarodnoj sceni, kako je istaknuo predsjednik Komisije Juncker u svome govoru o stanju Unije u rujnu 2018. Osobito u trenutku kada Sjedinjene Države, koje su desetljećima bile predvodnik multilateralnog sustava temeljenog na vrijednostima, smanjuju svoju predanost liberalnim vrijednostima, potrebno je da EU unaprijedi svoj sustav potpore.

Unija, zbog svoje naravi, ostaje normativna sila predana temeljnim vrijednostima utvrđenima njezinim Ugovorima, uključujući jamčenje mira integracijom, što je model koji promiče širom svijeta. Njezina će vanjska politika nužno održavati te unutarnje ambicije. Čak i ako poveća svoje vojne kapacitete, Unija ostaje „meka” sila koja posebnu pozornost posvećuje multilateralnoj suradnji, diplomaciji i posredovanju za rješenje sukoba. Međutim, EU se suočava s teškom zadaćom postizanja konsenzusa među svojim državama članicama u vezi promicanja njegovih temeljnih vrijednosti u svijetu. To je i dalje veliki izazov, a isto je potvrdio i predsjednik Komisije Juncker u svojem govoru o stanju Unije 2018. godine. Jedno od predloženih rješenja jest glasanje većinom kada se odlučuje o civilnim misijama EU-a. Nadalje, u nekim je slučajevima pridržavanje temeljnih vrijednosti Unije suprotno kratkoročnim gospodarskim i sigurnosnim interesima država članica, kao što su interesi povezani s trgovinom i ulaganjima (primjerice izvoz oružja ili uvoz potrebne nafte i

EPRS | Služba Europskog parlamenta za istraživanja

12

minerala iz nedemokratskih režima) ili s nadzorom ilegalne migracije i suočavanjem sa sigurnosnim prijetnjama (što ponekad iziskuje suradnju s nedemokratskim režimima).

Potpora ljudskim pravima i demokraciji nije samo pitanje načelne obveze već i prilika da se EU suoči s vlastitim unutarnjim političkim izazovima. Tako se primjerice konsolidacija demokratskih sustava u kojima se poštuju ljudska prava u nestabilnim zemljama iz kojih potječe ilegalna migracija prema EU-a, kao što je supsaharska Afrika, smatra vrlo djelotvornim načinom za suzbijanje temeljnih uzroka ilegalne migracije. Dostupni podaci pokazuju da polovica svjetskih migranata potječe iz autoritarnih zemalja, a veliki dio njih odlazi u liberalne demokracije. Mirniji i demokratičniji svijet bez sumnje bi doprinio sigurnosti Europe.

GLAVNA LITERATURA EPRS, Plan za mir i sigurnost, Mir i sigurnost 2019.:Pregled djelovanja EU-a i pogled u budućnost, Elena Lazarou i drugi, svibanj 2019. EPRS, Potpora demokraciji u vanjskoj politici EU-a, Ionel Zamfir, veljača 2018. Gómez Isa F. i drugi., Izazovi za uspješnost politika EU-a za očuvanje ljudskih prava i demokratizaciju, FRAME, br. 12.3, 2016. Godišnje izvješće o ljudskim pravima i demokraciji u svijetu za 2016., Vijeće EU-a, listopad 2017.

BILJEŠKE

1 Predstavničke demokracije su politički sustavi koji održavaju većinom slobodne i poštene višestrane izbore, ali imaju ozbiljne nedostatke u vezi s vladavinom prava te sustavom provjere i ravnoteže, kao i s liberalnim pravima. Razvrstavanje demokracija na liberalne i predstavničke temelji se na godišnjem izvješću o demokraciji za 2018. projekta V-DEM.

2 Ovaj je odjeljak sastavila Alina Dobreva, a tekst je grafički uredila Nadežda Kresnička-Nikolčova. 3 Trgovinski sporazumi uključuju upućivanje na klauzulu koja se koristi u okvirnim sporazumima o suradnji u kojoj se

navodi da su demokracija i ljudska prava „osnovni elementi” te da, ako ih jedna strana prekrši, druga strana ima pravo poduzeti primjerene mjere, uključujući obustavu sporazuma. Sporazumi o strateškom partnerstvu potpisani s Japanom 2018. i s Kanadom 2016., istovremeno kada i sporazumi o slobodnoj trgovini s tim zemljama, uključuju klauzulu o demokraciji, koja se odnosi i na sporazume o slobodnoj trgovini. Europski parlament daje svoju suglasnost za obje vrste sporazuma.

4 Vidi na primjer Rezoluciju Europskog parlamenta od 25. veljače 2016. o početku pregovora o Sporazumu o slobodnoj trgovini između Europske Unije i Tunisa (2015/2791(RSP)), Preporuku Europskog parlamenta Vijeću, Komisiji i Europskoj službi za vanjsko djelovanje o pregovorima oko modernizacije trgovinskoga stupa Sporazuma o pridruživanju između EU-a i Čilea (2017/2057(INI)).

5 Vidjeti primjerice Rezoluciju od 7. lipnja 2016. o izvješću EU-a za 2015. o usklađenosti politika u interesu razvoja (2015/2317(INI)), Rezoluciju od 14. veljače 2017. o pregledu Europskog konsenzusa o razvoju (2016/2094(INI)),

Rezoluciju od 5. travnja 2017. o rješavanju pitanja kretanja izbjeglica i migranata (2015/2342(INI)).

IZJAVA O ODRICANJU OD ODGOVORNOSTI I ZAŠTITA AUTORSKIH PRAVA Ovaj je dokument pripremljen kao popratni materijal za zastupnike i osoblje u Europskom parlamentu kako bi im se pomoglo u njihovu parlamentarnom radu. Za sadržaj ovog dokumenta odgovoran je isključivo njegov autor (autori) i mišljenja izražena u njemu ne treba smatrati službenim stajalištem Parlamenta.

Umnožavanje i prevođenje dopušteno je u nekomercijalne svrhe, pod uvjetom da je naveden izvor, da je Europski parlament o tome unaprijed obaviješten i da mu je poslan primjerak teksta.

© Europska unija, 2019.

Fotografije: © iberoz / Fotolia.

eprs@ep.europa.eu (kontakt)

www.eprs.ep.parl.union.eu (intranet)

www.europarl.europa.eu/thinktank (internet)

http://epthinktank.eu (blog)

Potpora EU-a promicanju demokracije i mira u svijetu

13