Ovaj projekat finansira Evropska unija kroz

Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA) Civil Society Facility (CSF)

Projekat

Ka efikasnim mehanizmima javnih nabavki država

(potencijalnim) kandidatima za članstvo u EU

(Grant Number 2012/306161)

Dopuna analiza zakonskog i institucionalnog okvira javnih

nabavki u Bosni i Hercegovini

Mervan Miraščija

Fond otvoreno društvo BiH

Oktobar 2013.

2

Uvod

Nakon višegodišnjeg procesa zagovaranja, izrade i konsultacija, novi Zakon o javnim nabavkama

Bosne i Hercegovine usvojen je u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine i to na 64. sjednici

Predstavničkog doma, održanoj 13. marta 2014. godine, i na 37. sjednici Doma naroda, održanoj 29.

aprila 2014. godine. Novi Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine je objavljen u Službenom

Glasniku Bosne i Hercegovine broj 39/14, dana 19. maja 2014 godine, i stupio je na snagu 27. maja

2014 godine, dok njegova primjena počinje šest mjeseci od dana stupanja na snagu, odnosno 27.

novembra 2014 godine.

Slično kao i prilikom izrade direktiva Europske unije koje se odnose na oblast javnih nabavki, i u

Bosni i Hercegovini inicijativu za izradu novog jedinstvenog okvira javnih nabavki pokrenule su

zajedno i institucije vlasti i organizacije civilnog društva, uz podršku eksperata SIGMA programa

OECD. Skoro deset godina primjene ranijeg Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine

("Službeni glasnik BiH" broj 49/04) ukazivalo je na mnogobrojne slabosti uspostavljenog sistema

javnih nabavki i potrebu njegovog konkretnijeg normiranja, harmonizacije sa načelima i

procedurama sistema javnih nabavki Europske unije te uvođenja efikasnijih mehanizama kontrole

cjelokupnog sistema. Da li se sistem javnih nabavki Bosne i Hercegovine unaprijedio novim

zakonskim rješenjem, najbolje će pokazati vrijeme i njegova implementacija na terenu.

U dopuni analiza zakonskog i institucionalnog okvira sistema javnih nabavki Bosne i Hercegovine,

pripremljenoj u okviru regionalnog projekta “Prema efikasnim mehanizmima javnih nabavki

država (potencijalnih) kandidata u EU", pokušaćemo da se osvrnemo na sva nova normativna

rješenja, analiziramo ih i komentarišemo, dok će preporuke za eliminiranje eventualnih slabosti

odnosno unaprijeđenje novog Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine ipak morati

sačekati početak njegove stvarne primjene.

3

Legislativni okvir za provođenje javnih nabavki u BiH

1. Ustav, zakoni i podzakonski akti

Ustavni osnov za uređenje novog sistema javnih nabavki Bosne i Hercegovine je i dalje član I. tačka 4. Ustava Bosne i Hercegovine - Kretanja roba, usluga, kapitala i lica.1 Novi jedinstveni sistem javnih nabavki, prava, dužnosti, odgovornost i pravna zaštita učesnika u postupku javnih nabavki i postupak za kontrolu javnih nabavki u Bosni i Hercegovini su detaljno regulisani Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: ZJN BiH).2 ZJN BiH stupio je na snagu 27. maja 2014 godine, dok njegova primjena počinje šest mjeseci od dana stupanja na snagu, odnosno 27. novembra 2014 godine. Podzakonski akti potrebni za primjenu ZJN BiH, koje donosi Vijeće ministara BiH i Agencija za javne nabavke BiH (u daljem tekstu: AJN), će takođe biti doneseni u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ZJN BiH, ako nisu posebno definirani rokovi za njiihovo donošenje.3

2. Međunarodni standardi

Novi ZJN BiH je pripreman u skladu sa osnovnim načelima i procedurama sistema javnih nabavki

Europske unije (u daljem tekstu: EU) i može se reči da je velikim dijelom usklađen sa EU

Direktivama:

- Direktiva Vijeća broj 89/665/EEC, od 21.12.1989., o uskladivanju zakona, propisa i upravnih odredbi koji se odnose na primjenu postupaka revizije kod dodjele ugovora o javnim nabavkama i javnim radovima;4

- Direktiva Vijeća broj 92/13/EEC, od 25.02.1992., za uskladivanje zakona, propisa i upravnih odredbi koje se odnose na primjenu pravila Zajednice o postupcima nabavke subjekata koji djeluju na podrucju vodoopskrbe, energije, prijevoza i telekomunikacija;5

- Direktiva Vijeća 92/50/EEC, od 18.06.1992., o uskladivanju postupaka dodjele ugovora o javnim uslugama;6

1 Član I. tačka 4. Ustava BiH: „Postoji sloboda kretanja širom Bosne i Hercegovine. Bosna i Hercegovina i entiteti neće ometati punu slobodu kretanja, lica, roba, usluga i kapitala širom Bosne i Hercegovine. Nijedan entitet neće provoditi bilo kakvu kontrolu na granici između entiteta”. 2 Zakon o javnim nabavkama BiH, “Službeni glasnik BiH”, broj: 39/14 3 Do sada su pripremljeni samo nacrti slijedećih podzakonskih akata: Odluka o preferencijalu, Pravilnik za forme jamstva, Pravilnik o direktnom sporazumu, Pravilnik za neprioritetne usluge, Pravilnik o nabavkama na području odbrane i sigurnosti, Uputstvo o načinu vođenja zapisnika o javnom otvaranju ponuda, Uputstvo o načinu pripreme tenderske dokumentacije i ponuda, Izjava o ispunjenosti uslova iz člana 45. ZJN BiH, Izjava o ispunjenosti uslova iz člana 47. ZJN BiH, Izjava o ispunjenosti uslova iz člana 50. ZJN BiH, Izjava o ispunjenosti uslova iz člana 51. ZJN BiH, Sistem kvalifikacije, Zapisnik – dostupno na web stranici http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=10d&jezik=bs 4 Official Journal L 395, 30/12/1989. 5 Official Journal L 076, 23/03/1992. 6 Official Journal L 209, 24/07/1992.

4

- Direktiva Vijeća 93/37/EEC, od 14.06.1993., o uskladivanju postupaka dodjele ugovora o javnim radovima;7

- Direktiva Vijeća 93/38/EEC, od 14.06.1993., o koordiniranju postupaka nabave od strane subjekata koji djeluju u sektorima vodoprivrede, energetike, prijevoza i telekomunikacija;8

- Direktiva EU Parlamenta i Vijeća broj 2004/17/EC, od 31.03.2004., kojom se usklađuju postupci nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga;9

- Direktiva EU Parlamenta i Vijeća broj 2004/18/EC, od 31.03.2004., o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama te ugovora o pružanju javnih usluga;10

- Direktiva EU Parlamenta i Vijeća broj 2007/66/EC, od 11.12.2007., kojom se izmjenjuju i dopunjuju Direktive Vijeća broj 89/665//EEC i 92/13/EEC vezano uz poboljšanu učinkovitost postupka revizije u vezi s dodjelom ugovora o javnim nabavama;11

Ipak, bitno je naglasiti da je propuštena prilika da se ZJN BiH uskladi i sa poslednjim direktivama EU, npr. Direktiva EU Parlamenta i Vijeća broj 2009/81/EC, od 13.05.2009., kojom se usklađuju postupci nabave za određene ugovore o radovima, ugovore o nabavi robe i ugovore o uslugama u području odbrane i sigurnosti, te izmjenjuju i dopunjuju Direktiva Vijeća broj 2004/17/EC i 2004/18/EC,12 Direktiva EU Parlamenta i Vijeća broj 2014/25/EU o nabavkama subjekata koji deluju u sektorima vodosnabdevanja, energetike, transporta i poštanskih usluga kojom se stavlja van snage Direktiva 2004/17/EZ,13 i Direktiva EU Parlamenta i Vijeća broj 2014/24/EU o javnim nabavkama kojom se stavlja van snage Direktiva 2004/18/EZ.14

3. Kratak pregled ZJN BiH

Novi ZJN BiH se sastoji od 125 (stotinudvadesetpet) članova, podjeljenih u četiri dijela:

- DIO PRVI – OPĆE ODREDBE – u kojima se definiše predmet zakona, osnovni pojmovi, opći principi, ugovorni organi “klasični" i “sektorski", tri osnovna predmeta javnih nabavki, subvencionirani ugovori, neprioritetne usluge, rezervisani ugovori, izuzeća od primjene zakona, povjerljivi podaci, upotreba jezika i komisije za nabavke;

- DIO DRUGI - TOK POSTUPKA JAVNE NABAVKE – sastoji se od šest poglavlja: Poglavlje I. Početak, vrste i izbor postupka javne nabavke, kojim su obuhvaćeni su vrijednosni razredi, procijenjena vrijednost javne nabavke, lotovi, uslovi za početak postupka, od1uka o pokretanju javne nabavke, postupci javne nabavke i uslovi za njihovu primjenu, obavjestenja o nabavci, te rokovi i to redovni, skraćeni i ostali. Poglavlje II. Provođenje postupka javne nabavke, kojim su obuhvaćeni kvalifikacija kandidata i ponuđača, tenderska dokumentacija i tehničke specifikacije, priprema i sadržaj ponude, altemativna ponuda, period važenja ponude, garancije uz ponudu, te grupa kandidata odnosno ponuđača.

7 Official Journal L 199, 09/08/1993. 8 Ibid. 9 Official Journal L 134, 30/04/2004. 10 Ibid. 11 Official Journal L 335, 20/12/2007. 12 Official Journal L 216/76, 20/08/2009. 13

Official Journal L 94/243, 28/03/2014. 14

Official Journal L 94/65, 28/03/2014.

5

Poglavlje III. Postupanje ugovornog organa, kojim su obuhvaćeni otvaranje ponuda, kriteriji za dodjelu ugovora, ocjena ponuda, neprirodno niska ponuda, preferencijalni tretman domaćeg, razlozi za odbacivanje zahtjeva za učešće ili ponude, prestanak postupka javne nabavke, odluka o izboru i odluka o poništenju, obavještavanje kandidata i ponuđača, ugovori, podugovaranje, obaveze ugovornog organa po zavrsenom postupku. Poglavlje IV. Posebne odredbe za sektorske ugovorne organe koji obavljaju djelatnost u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i poštanskih usluga, kojim su obuhvaćene i nabavke koje se odnose na više djelatnosti, te sistem kvalifikacije. Poglavlje V. Ostali postupci javne nabavke, kojim su obuhvaćeni dodjela ugovora male vrijednosti, konkurentski zahtjev za dostavu ponuda i direktni sporazum. Poglavlje VI. Institucije za praćenje primjene zakona, kojim su obuhvaćeni status, filijale, uloga i upravljački organi AJN BiH i Ureda za razmatranje žalbi Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: URŽ).

- DIO TREĆI – PRAVNA ZAŠTITA – sastoji se od dva poglavlja: Poglavlje I. Postupak pravne zaštite, kojim su obuhvaćeni stranke u postupku, zabrana zaključenja ugovora, način izjavljivanja žalbe, postupak ugovornog organa po žalbi i rokovi, pravna zaštita pred Uredom za razmatranje žalbi, sadržaj žalbi, naknade za žalbe, te odlučivanje po žalbi. Poglavlje II. Pravna zaštita protiv odluka Ureda za razmatranje žalbi Bosne i Hercegovine, kojim su obuhvaćeni sudska zaštita odnosno upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine, prekršajne odredbe, naknada troškova postupka i naknada štete.

- DIO ČETVRTI - PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE – u kojima su regulisane elektronske nabavke, dinamički sistem kupovine i elektronska aukcije, prestanak vazenja trenutnog Zakona i završne odredbe.

Sastavni dio i novog ZJN BiH čine Aneks I, koji se odnosi na listu radova na koje se primjenjuje zakon, i Aneks II, koji se odnosi na listu usluga vezanih uz postupke javne nabavke.

4. Analiza ZJN BiH i najznačanije novine

4.1. Opće odredbe U prvom dijelu novog ZJN BiH, uvode se definicije takmičarskog dijaloga, ekskluzivnog ili isključivog prava, jedinstvenog rjecnika javnih nabavki što predstavlja dodatno usklađivanje našeg sistema sa Direktivama EU 2004/17/EC i 2004/18/EC,15 te uredbama Europske Komisije. Novi ZJN BiH ide još dalje i daje definicije ponude i tenderske dokumentacije, koje Direktive ne predviđaju. Slijede principi novog ZJN BiH i to su transparentnost, jednak tretman prema svim ponuđačima, pravična i aktivna konkurencija, nediskriminacija, najefikasnije trošenje javnih sredstava u postupcima javne nabavke, sa naznakom da isto vrijedi i u postupcima pravne zaštite.

15 Vidi fusnotu 9 i 10.

6

4.2. Ugovorni organi Novi ZJN BiH drugačije definiše ugovorne organe u odnosu na dosadašnju regulative i to kao tzv. klasične ugovorne organe i tzv. sektorske ugovorne organe. Klasični ugovorni organ je:

1. Svaka institucija vlasti u Bosni i Hercegovini, entitetima, Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine, na nivou kantona, grada ili općine;

2. Pravno lice koje je osnovano za određenu svrhu s ciljem zadovoljavanja potreba od općeg interesa, a koje nema industrijski ili komercijalni karakter i ispunjava najmanje jedan od sljedećih uslova: a) finansirano je, najvećim dijelom, iz javnih sredstava, ili b) nadzor nad upravljanjem vrši ugovorni organ definiran pod tačkom 1. i 2., ili c) više od polovine članova skupštine, upravnog ili nadzornog odbora su imenovani ili

izabrani predstavnici ugovornih organa iz tački 1. i 2.; 16 3. Asocijacija koju su formirali jedna ili više institucija vlasti ili pravna lica definirani u

tačkama 1. i 2. Sektorski ugovorni organ, koji je obveznik primjene ovog zakona, je:

1. klasični ugovorni organ kada nabavlja robu, usluge ili radove za potrebe obavljanja djelatnosti u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i poštanskih usluga;

2. privredno društvo u kojem ugovorni organ ili više ugovornih organa ima ili može imati neposredan ili posredan prevladavajući uticaj na osnovu vlasništva, finansijskog udjela ili na osnovu propisa koji vrijede za društvo i koje obavlja jednu ili više djelatnosti u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i poštanskih usluga, kada nabavlja robu, usluge ili radove za potrebe obavljanja tih djelatnosti;17

3. Privredno društvo koje na osnovu posebnog ili isključivog prava obavlja jednu ili više djelatnosti u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i poštanskih usluga i kada nabavlja robu, usluge ili radove za potrebe obavljanja tih djelatnosti, a nije ugovorni organ ili privredno društvo u smislu prethodnih tačaka.

Što se tiče subvencioniranih ugovora, odredbe novog ZJN BiH su u potpunosti u skladu sa Direktivama EU. Naime, novi ZJN BiH predviđa da su ugovorni organi, ukoliko subvencioniraju ugovore o uslugama i radovima sa više od 50%, dužni osigurati primjenu ZJN BiH ili sami provesti postupak javne nabavke. Dosadašnja legislativa je propisivala primjenu ZJN BiH na sve ugovore koje su ugovorni organi subvencionirali i u najmanjem dijelu. Novim ZJN BiH su definisani i ugovori na koje se odnosi poseban režim i rezervisani ugovori, kojima se može rezervisati pravo učešća na tenderu samo za kandidate/ponuđače koji zapošljavaju više od 50% osoba sa invaliditetom i što je djelimično usaglašavanje sa Direktivama EU EU 2004/17/EC i 2004/18/EC,18 i ove odredbe predstavljaju novinu u odnosu na dosadašnju legislativu.

16 Tzv. pravno lice kojim upravlja javno pravo. 17 Preovladavajući uticaj u smislu ove tačke postoji u slučaju kada ugovorni organ direktno ili indirektno ima natpolovičnu većinu osnovnog kapitala tog privrednog društva; ili ima natpolovičnu većinu glasova koji su povezani s ulozima u tom privrednom društvu; ili može imenovati više od polovine članova uprave, upravnog ili nadzornog odbora tog privrednog društva. 18 Ibid.

7

4.3. Izuzeci od primjene Izuzeća od primjene odredbi novog ZJN BiH su predviđeni u samom Zakonu, ali i u Aneksu II dio C, i obuhvaćena su sva izuzeća iz Direktiva EU 2004/17/EC i 2004/18/EC. Preciznije, od primjene novog ZJN BiH izuzimaju se:

1. Ugovor o javnoj nabavci koji je zakonima u Bosni i Hercegovini proglašen državnom tajnom; 2. Ugovor o javnoj nabavci čije izvršenje zahtijeva posebne mjere sigurnosti, u skladu sa

zakonima u Bosni i Hercegovini; 3. Ugovor koji se dodjeljuje u skladu s međunarodnim sporazumom prema kojem se

primjenjuje posebna procedura međunarodnih, kreditnih ili donatorskih aranžmana ili ugovor o javnoj nabavci koji je zaključen u skladu s posebnim pravilima definiranim međunarodnim ugovorom između Bosne i Hercegovine i jedne ili više država za projekte koje će ugovorne strane zajednički izvoditi ili koristiti, ili na osnovu međunarodnih sporazuma o stacioniranju trupa koje zaključi Bosna i Hercegovina;

4. Ugovor o javnoj nabavci prirodnih i zakonskih monopola, a koji mogu uključiti nabavku vode, električne energije, plina, toplotne energije i drugih usluga, do otvaranja relevantnog tržišta za konkurenciju;

5. Ugovor o kupovini ili zakupu postojećih zgrada, druge nepokretne imovine, zemljišta ili prava koja iz njih proističu, bilo kojim finansijskim sredstvima, uz obavezu ugovornog organa da osigura transparentnost te procedure, s tim što nabavka finansijskih usluga za kupovinu ili zakup postojećih zgrada, druge nepokretne imovine, zemljišta ili prava koja iz njih proističu, istovremeno, prije ili nakon ugovora o kupovini ili zakupu, u bilo kojem obliku, podliježe provođenju jednog od postupaka definiranih ovim zakonom;

6. Ugovor koji za predmet ima usluge iz Aneksa II. Dio C ovog zakona. Takođe, koncesioni ugovori se u Bosni i Hercegovini dodjeljuju u skladu sa zakonima o koncesijama u Bosni i Hercegovini, kao i ugovori o javno-privatnom partnerstvu koji se dodjeljuju u skladu sa zakonskim propisima o javno-privatnom partnerstvu. Što se tiče odredbi o povjerljivosti prilikom provođenja postupaka javnih nabavki, povjerljivost se odnosi na učesnike postupaka javnih nabavki, te na same ugovorne organe koji provode postupak. Novina u odnosu na dosadašnju legislativu je da se uvodi obaveza omogućavanja uvida u svaku ponudu odmah po prijemu zahtjeva ponuđača, a najkasnije 2 (dva) dana od dana prijema zahtjeva.

4.4. Vrijednosni razredi

Vrsta postupka

Procjenjena vrijednost ugovora

Direktni sporazum - odredbe iz Poglavlja V., odnosno član 87. stav 1. i 3., i član 90. ZJN BiH

< 6.000,00 KM

Konkurentski zahtjev za ponude – odredbe poglavlja V., odnosno član 45. stav 1.2, i članovi 88. i 89. ZJN BiH, ali i otvoreni ili ograničeni postupak, ili pregovarački postupak s objavom obavještenja ili bez objave obavještenja, ili konkurs za izradu idejnog rješenja, ili takmičarski dijalog – odredbe iz Poglavlja V., odnosno član 87. stav 4. ZJN BiH

< 50.000,00 KM za nabavku roba ili usluga, i < 80.000,00 KM za nabavku radova

8

Otvoreni ili ograničeni postupak, ili pregovarački postupak s objavom obavještenja ili bez objave obavještenja, ili konkurs za izradu idejnog rješenja, ili takmičarski dijalog - odredbe iz Poglavlja I. odnosno član 19. i odredbe od člana 25. do člana 35. ZJN BiH

> 50.000,00 KM do < 250.000,00 KM za nabavku roba ili usluga (institucije vlasti na državnom, entitetskom i lokalnom nivou i asocijacije osnovane od istih), odnosno > 50.000,00 KM do < 400.000,00 KM za nabavku roba ili usluga (pravna lica kojima upravlja javno pravo), 19 odnosno > 50.000,00 KM do < 800.000,00 KM za nabavku roba ili usluga (sektorski ugovorni organi koji vrse aktivnosti iz djelatnosti energetike, saobracaja, postanskih usluga, vodosnabdjevanja, te ugovorni organi sa posebnim ili isključivim pravima) > 80.000,00 KM do < 9.000.000,00 KM za nabavku radova

Otvoreni ili ograničeni postupak, ili pregovarački postupak s objavom obavještenja ili bez objave obavještenja, ili konkurs za izradu idejnog rješenja, ili takmičarski dijalog - odredbe iz Poglavlja I. odnosno član 19. i odredbe od člana 25. do člana 35. ZJN BiH sa dodatnom obavezom oglašavanja sažetka obavještenja javne nabavke na engleskom jeziku na portalu javnih nabavki BiH

> 250.000,00 KM za nabavku roba ili usluga (institucije vlasti na državnom, entitetskom i lokalnom nivou i asocijacije osnovane od istih), odnosno > 400.000,00 KM za nabavku roba ili usluga (pravna lica kojima upravlja javno pravo), 20 odnosno > 800.000,00 KM za nabavku roba ili usluga (sektorski ugovorni organi koji vrse aktivnosti iz djelatnosti energetike, saobracaja, postanskih usluga, vodosnabdjevanja, te ugovorni organi sa posebnim ili isključivim pravima)

Otvoreni ili ograničeni postupak, ili pregovarački postupak s objavom obavještenja ili bez objave obavještenja, ili konkurs za izradu idejnog rješenja, ili takmičarski dijalog - odredbe iz Poglavlja I. odnosno član 19. i odredbe od člana 25. do člana 35. ZJN BiH sa dodatnom obavezom oglašavanja sažetka obavještenja javne nabavke na engleskom jeziku na portalu javnih nabavki BiH

> 9.000.000,00 KM za nabavku radova

Novi ZJN BiH predviđa podjelu nabavki na lotove na drugačiji način u odnosu na dosadašnju legislativu. Nove odredbe glase: “Ako ugovorni organ podijeli predmet nabavke na lotove, svi lotovi moraju biti naznačeni u tenderskoj dokumentaciji na način da se ponuđačima može omogućiti da dostave ponude za jedan lot ili više lotova ili sve lotove”.21 Organizacije civilnog društva (u daljem tekstu: OCD BiH) su upozoravale da se na ovaj način vrši svojevrsna diskiminacija ponuđača jer se ne omogućuje svima i pod jednakim uslovima učešće u nabavkama za sve lotove, predlažući formulaciju ovog člana “da se ponuđačima omogućuje da dostave ponude za jedan lot ili više lotova ili sve lotove“.22 I naša analiza ukazuje na problematičnost ovakvog rješenja sa stanovišta temeljnog načela nediskriminacije u sistemu javnih nabavki u BiH, posebno ukoliko se posmatra u vezi sa naknadnim odredbama ZJN BiH koji se odnose na razloge za odbacivanje zahtjeva za učešće ili ponude,23 u kojima se određuje da je ugovorni organ dužan odbaciti zahtjev za učešće ili ponudu i u

19 Vidi fusnotu broj 16. 20 Ibid. 21 Član 16. stav 1. Zakona o javnim nabavkama BiH 22 Predlagani amadmani na ZJN BiH dostupni na http://osfbih.org.ba/images/Prog_docs/LP/Amandmani_na_ZJNBiH.pdf 23 Član 68. stav 4. tačka d). Zakona o javnim nabavkama BiH

9

slučaju kada se ponuda odnosi na više lotova nego što je ugovorni organ dopustio tenderskom dokumentacijom i obavještenjem o nabavci. Intencija Direktiva EU o javnim nabavkama iz 2011. godine je, da se u vrijeme ekonomske krize, privole ugovorni organi da veće predmetne nabavke dijele obavezno na lotove, kako bi, pored ostalog, omogućili većem broju ponuđača i iz redova malih i srednjih preduzeća da lakše opstanu i prežive u konkurenciji sa velikim korporacijama. U tom smislu je i stav Europske komisije kojim se čak omogućuje ugovornom organu da dodijeli jedan od lotova ponuđaču koji nije bio najpovoljniji ni za jedan od lotova, međutim to rješenje nije uvedeno u našem novom ZJN BiH. Uslovi za početak postupka javne nabavke sada jasnije i preciznije definiraju pokretanja postupka, nego što je bilo u dosadašnjoj legislativi. Po novom ZJN BiH, ugovorni organ mora objaviti plan nabavki i to najkasnije u roku od 60 (šezdeset) dana od dana usvajanja budžeta, odnosno finansijskog plana, ali na svojoj internetskoj stranici. Iako je odlično uvođenje obaveze pripreme i objave plana nabavki, smatramo da je manjkavost isključivo objavljivanje na internet stranici ugovornog organa. Sa stanovišta temeljnog načela transparentnosti u sistemu javnih nabavki u BiH, neobjašnjivo je nepostojanje obaveze za objavljivanje plana javnih nabavki i na portalu javnih nabavki BiH. Posebno skrećemo pažnju na problem poštovanja načela konkurentnosti, jer je nemoguće očekivati da različiti subjekti javnih nabavki, kandidati/ponuđači, ali i zainteresovani za praćenje sistema javnih nabavki (npr. OCD u BiH) prate internet stranice preko 3000 ugovornih organa, koliko ih postoji u BiH.

4.5. Postupci javnih nabavki u BiH

Osnovni i redovni postupci javnih nabavki u BiH, za klasične ugovorne organe, su otvoreni ili ograničeni postupak. Pregovarački postupak s objavom obavještenja ili bez objave obavještenja, kao i takmičarski dijalog mogu se primijeniti kao izuzetak samo ako su za to ispunjeni uslovi i posebni uslovi utvrđeni ZJN BiH. Sektorski ugovorni organ primjenjuje otvoreni ili ograničeni ili pregovarački postupak s objavom obavještenja na ravnopravnom osnovu, a pregovarački postupak bez objave obavještenja, kao i takmičarski dijalog mogu se primijeniti kao izuzetak samo ako su za to ispunjeni posebni uslovi utvrđeni ZJN BiH. Novi ZJN BiH detaljnije definiše dozvoljene vrste postupaka: otvoreni postupak, ograničeni postupak, pregovarački postupak s objavom obavještenja i pregovarački postupak bez objave obaviještenja, kao i načine na koji se provode i radnje koje treba da poduzme ugovorno tijelo prilikom provođenja ovih postupaka. Novim ZJN BiH uvodi se i konkurentski odnosno takmičarski dijalog, definiše se, daju uslovi za njegovu primjenu i određuje izbor učesnike u ovom postupku. Opet se radi o usaglašavanju sa EU direktivama iz 2004 koje ovaj postupak predviđaju za dodjelu naročito složenih ugovora, jer osigurava veću fleksibilnost, transparentnost i konkurenciju od drugih postupaka. Po novom ZJN BiH takmičarski dijalog je dopušten ako je riječ o naročito složenom predmetu nabavke i ako zaključivanje ugovora nije moguće putem otvorenog ili ograničenog postupka javne nabavke. Konačno novi ZJN BiH drugačije definiše okvirni sporazum. Novina u odnosu na dosadašnju legislativu je mogućnost zaključenja ugovora sa više ponuđača. Takođe, trajanje okvirnog sporazuma je ograničeno na maksimalno 4 (četiri) godine, a omogućuje se i zaključenje okvirnog sporazuma nakon provedenog konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda i pregovaračkog

10

postupka sa objavom obavještenja. Konkurs za izradu idejnog rješenja nije značajnije mjenjan u odnosu na dosadašnji ZJN BiH.

4.6. Obavještenja o nabavci i rokovi Ugovorni organ obavezno objavljuje obavještenje o nabavci za otvoreni postupak, ograničeni postupak, pregovarački postupak s objavom obavještenja, konkurs za izradu idejnog rješenja, takmičarski dijalog i konkurentski zahtjev za dostavu ponuda. Sva obavještenja o nabavci ali i dodjeli ugovora, poništenju postupka javne nabavke, dobrovoljna ex ante obavještenja o transparentnosti i prethodno informacijsko obavještenje, kao i sažetak obavještenja o nabavci na engleskom jeziku, objavljuju se na portalu javnih nabavki. Sažetak svih obavještenja objavljuje se i u "Službenom glasniku BiH".

Po novom ZJN BiH rokovi u javnim nabavkama se računaju od momenta objave obavijesti na portalu javnih nabavki i u Službenom glasniku BiH, odnosno njihove ispravke ili izmjene. Sama objava se vrši putem on-line sistema za objavu obavještenja, a obavještenja izlaze i u Službenom glasniku BiH svakog ponedeljka, odnosno jedanput sedmično. Redovni rokovi za podnošenje zahtjeva za sudjelovanje i ponuda u postupcima javne nabave su 45 (četrdeset pet) dana od dana slanja na objavu obavještenja na portal javnih nabavki u slučaju otvorenog postupka, u slučaju ograničenog postupka, pregovaračkog postupka s objavom obavještenja o nabavci i takmičarskog dijaloga rok za prijem zahtjeva za učešće je ne kraći od 30 (trideset) dana od dana slanja na objavu obavještenja na portal javnih nabavki, i u slučaju ograničenog postupka rok za prijem ponuda je ne kraći od (trideset pet) 35 dana od dana upućivanja poziva kvalificiranim kandidatima za dostavu ponuda. Što se tiče skraćenih rokova, ukoliko je ugovorno tijelo objavilo prethodnu informacijsku obavijest utvrđuje se rok ne kraći od (dvadeset pet) 25 dana za prijem ponuda, i ovaj rok se može skratiti za 5 (pet) dana ukoliko je ugovorno tijelo omogućilo neograničen i direktan pristup tenderskoj dokumentaciji putem elektronskih sredstava i pod uslovom da se ne zahtijeva naknada za istu. Ovo je također novina u ZJN BiH. Za rokove koji nisu posebno definisani novim ZJN BiH, utvrđuje se primjena Zakona o upravnom postupku BiH.

4.7. Provođenje postupka javne nabavke Provjere kvalifikacija kandidata ili ponuđača u pogledu njihove lične sposobnosti, ekonomskog i financijskog stanja, te njihove tehničke ili profesionalne sposobnosti, su pretrpjele određene izmjene u odnosu na dosadašnju legislative. Po novom ZJN BiH ponuđači odnosno kandidati dostavljaju izjave ovjerene kod nadležnog tijela, u formi koju će AJN propisati podzakonskim aktom, a nakon što im bude dodijeljen ugovor dostavljaju i:

- dokumenta kojim dokazuje da im u krivičnom postupku nije izrečena pravosnažna presuda kojom su osuđeni za krivično djelo učešća u kriminalnoj organizaciji, za korupciju, prevaru ili pranje novca;

11

- dokumenta kojim se potvrđuje da nisu pod stečajem niti predmetom stečajnog postupka, da nisu predmetom postupka likvidacije, odnosno da nisu u postupku obustavljanja poslovne djelatnosti;

- dokumenta kojim se potvrđuje da su izmirili dospjele obaveze za penziono i invalidsko osiguranje i zdravstveno osiguranje, te dospjele obaveze u vezi s plaćanjem direktnih i indirektnih poreza.

Ekonomsko i finanijsko stanje kandidata ili ponuđača, i njihova tehnička ili profesionalna sposobnost je sada preciznije i detaljnije uređena u skladu sa EU direktivama, i dokazni dokumenti se predaju u kopijama koje se ne moraju ovjeravati. Ipak, samo praksa može pokazati da li su ovi kriteriji adekvatni ili će i dalje dovoditi do prigovora i žalbi. Prema novom ZJN BiH, kandidati odnosno ponuđači se mogu diskvalificirati i na osnovu sukoba interesa ili korupcije. Tako je svaki kandidat/ponuđač dužan uz ponudu dostaviti i posebnu pismenu izjavu da nije nudio mito niti učestvovao u bilo kakvim radnjama koje za cilj imaju korupciju u predmetnoj javnoj nabavci. Međutim, antikorupcijski mehanizmi i rješenja u novom ZJN BiH nisu dovoljni niti adekvatni za bh. kontekst. Poslednje EU direktive mnogo detaljnije i preciznije definišu problem sukoba interesa u javnim nabavkama, dok je u novom ZJN BiH to učinjeno samom jednim stavom koji glasi “U slučaju da zahtjev ili ponuda koju ugovorni organ primi u toku postupka javne nabavke prouzrokuje ili može prouzrokovati sukob interesa u skladu s važećim propisima o sukobu interesa u Bosni i Hercegovini, ugovorni organ dužan je postupiti u skladu s propisima u Bosni i Hercegovini”,24 što je obzirom na činjenicu postojanja više različitih zakona o sukobu interesa u BiH, i nedovoljno i neprecizno. U naknadnim odredbama ZJN BiH, čak i privredni subjekat koji je direktno ili indirektno učestvovao u tehničkim konsultacijama u pripremi postupka javne nabavke, može učestvovati u javnoj nabavci kao ponuđač ili kandidat uz obavezu ugovornog organa da preduzme odgovarajuće mjere kako bi osigurao da konkurencija ne bude narušena?!? Temeljna načela konkurentnosti i nediskiminacije se dodatno dovode u pitanje odredbom da: “Privredni subjekat koji je direktno ili indirektno učestvovao u tehničkim konsultacijama u pripremi postupka javne nabavke ne može učestvovati u tom postupku javne nabavke kao kandidat/ponuđač samo ako ne postoji drugi način da se osigura poštivanje principa jednakog tretmana.”25

Odredbe ZJN BiH kojima se definišu neophodne informacije koje mora da sadrži tenderska dokumentacija i tehničke specifikacije, su usuglašene sa Direktivama EU i ne odstupaju od dosadašnje legislative. Naime, kod preuzimanje tenderske dokumentacije, ostavljena je mogućnost objave tenderske dokumentacije na internet stranici ugovornog tijela, uz pogodnost skraćenja rokova i preuzimanja bez naknade. Međutim u pravilu, tenderska dokumentacija se plaća. Ugovorni organ za sve kandidate/ponuđače može odrediti jednaku novčanu naknadu koja se plaća za tendersku dokumentaciju i koja uključuje samo stvarne troškove za papir, ispis, umnožavanje, za nosač podataka, kao i naknadu mogućih troškova pošte. Smatramo da bi u svrhu povećanja transparentnosti i konkurentnosti u postupcima javnih nabavki u BiH, mnogo kvalitetnije rješenje bilo da tenderska dokumentacija bude besplatna. Odredbe koje se odnose na ponude, njihovu pripremu, obavezni sadržaj, period važenja i garancije su pretrpile male izmjene. Odlična novina je da se unificira sadržaj ponude i to novim ZJN BiH, a ne

24 Član 52. Stav 3. Zakona o javnim nabavkama BiH 25 Član 52. stav 6. Zakona o javnim nabavkama BiH

12

kroz modele standardne tenderske dokumentacije kako je to bio slučaj do sada. Period važenja ponude koji utvrđuje ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji ne može biti kraći od 30 dana. Međutim, ostavlja se mogućnost da “u periodu važenja ponude, ugovorni organ može zahtijevati od ponuđača, u pisanoj formi, da produži period važenja do određenog roka ”26 i “Ako ponuđač ne odgovori na pismeni zahtjev ugovornog organa u pogledu produženja perioda važenja ponude ili ne pristane produžiti rok važenja ponude ili ne osigura produženje garancije za ozbiljnost ponude, smatra se da je ponuđač odbio zahtjev ugovornog organa, te se njegova ponuda ne razmatra u daljnjem toku postupka”,27 što svakako nije dobro rješenje. Dosadašnja praksa ukazuje da je bilo zloupotreba ovakvih odredaba od strane ugovornih organa, i mišljenja smo da predstavlja kršenje temeljnih načela javnih nabavki, jer se npr. ponuđači nepotrebno prisiljavaju na dodatno trošenje sredstava za produženje bankovne garancije. Kod grupe kandidata/ponuđača i dalje cijela grupa solidarno odgovara za sve obaveze. Novina je da kandidat/ponuđač koji je samostalno podnio zahtjev za učešće, odnosno ponudu, ne može biti član grupe kandidata/ponuđača u istom postupku javne nabavke, kao i da član grupe kandidata/ponuđača ne može biti član druge grupe kandidata/ponuđača u istom postupku javne nabavke. Postupanje ugovornog organa i javno otvaranje ponuda se nije značanije mjenjalo novim ZJN BiH. Novina jeste da se na javnom otvaranju ponuda čitaju i potkriteriji koji se vrednuju kod kriterija ekonomski najpovoljnije ponude. Potkriteriji mogu biti: kvalitet predmeta nabavke, cijena, tehnička sposobnost predmeta nabavke, funkcionalne i ekološke karakteristike, operativni troškovi, ekonomičnost, postprodajni servis i tehnička pomoć, rok isporuke ili rok za izvršenje i sl., uz obavezu da se u tenderskoj dokumentaciji utvrdi precizna metodologija vrednovanja svakog potkriterija. Inače, kriteriji za dodjelu ugovora su ekonomski najpovoljnija ponuda ili najniža cijena. Kod regulisanja pitanja neprirodno niske ponuđene cijene, koju ocjenjuje samo ugovorni organ, novina je da, ukoliko se utvrdi da je ponuda neprirodno niska zato što ponuđač prima državnu pomoć, ona može biti odbačena samo ukoliko ponuđač nije u mogućnosti dokazati da je državna pomoć dodijeljena u skladu sa važećim zakonom. Smatramo da bi mogućnost da i ponuđači prijavljuju neprirodno niske cijene ugovornim organima bilo mnogo kvalitetenije rješenje od navedenog u novom ZJN BiH. Pozdravljamo zadržavanje preferencijalnog tretmana domaćeg i u novom ZJN BiH, a obzirom na stepen razvijenosti bh. ekonomije i stanje privrednih društava u Bosni i Hercegovini. Bitno je naglasiti da je još od maja 2010. godine predviđeno potpuno ukidanje preferencijalnog tretmana za države članice Centralnoeuropskog sporazuma o slobodnoj trgovini (CEFTA).28 Razlozi za odbacivanje zahtjeva za učešće ili ponude su mnogo detaljnije razradjeni, što je dobro, jer bi u konačnici trebalo voditi smanjenju broja žalbi i efikasnije postupke javnih nabavki. Međutim, kako smo i ranije naveli, nalazimo problematičnim rješenje da je “ugovorni organ dužan je odbaciti zahtjev za učešće ili ponudu i u slučaju kad se ponuda odnosi na više lotova nego što je ugovorni organ dopustio tenderskom dokumentacijom i obavještenjem o nabavci”,29 i to prvenstveno sa stanovišta

26 Član 60. stav 2 . Zakona o javnim nabavkama BiH 27 Član 60. stav 3 . Zakona o javnim nabavkama BiH 28 Zemlje potpisnice CEFTA-e, u odnosu na koje se do 1. maja 2010. nije mogao koristiti preferencijalni tretman domaćeg, su: Republika Albanija, Bosna i Hercegovina, Republika Bugarska, Republika Hrvatska, Republika Makedonija, Republika Moldavija, Republika Crna Gora, Republika Srbija, Republika Rumunija, Misija privremene uprave Ujedinjenih nacija na Kosovu u ime Kosova, u skladu sa Rezolucijom 1244 Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija. 29 Vidi fusnotu 17.

13

nediskriminacije i povećanja konkurentnosti, kao osnovnih načela javnih nabavki u BiH. Postupak javne nabavke u BiH se može okončati zaključenjem ugovora o javnoj nabavci ili okvirnog sporazuma, ili poništenjem postupka javne nabavke. Novina je obaveza ugovornih organa da odluku o izboru ili poništenju postupka javne nabavke mora donijeti najkasnije u roku od 7 (sedam) dana od dana isteka važnosti ponude. Takođe uveden je rok ugovornom organu od najkasnije 7 (sedam) dana od dana donošenja odluke za pismeno obaviještenje kandidata/ponuđača koji su blagovremeno podnijeli zahtjeve ili ponude o odlukama koje su donesene u pogledu pretkvalifikacije, ocjene ponuda ili poništenja postupka. Sa stanovišta načela transparentnosti javnih nabavki u BiH odlično je i da novi ZJN nalaže ugovornim organima obavezu da, uz obavještenje o rezultatima postupka i zapisnika o ocjeni ponuda, dostave i odluku izboru najpovoljnijeg ponuđača odnosno odluku o poništenju postupka javne nabavke. Ugovor o javnoj nabavci zaključuje se u skladu sa zakonima o obligacionim odnosima u Bosni i Hercegovini, i ne može se zaključiti u periodu od 15 (petnaest) dana od dana kada su ponuđači obaviješteni o ishodu postupka nabavke. Ovo je takođe novina u ZJN BiH i predstavlja dodatno usaglašavanje sa Direktivom EU broj 2007/66.30 Podugovaranje je sada preciznije definisano u odnosu na raniju regulative, i oštrije je u odnosu na EU direktive. Međutim, usvojenim odredbama za podugovaranje, ostavlja se mogućnost da dobavljač može izvršavati znatno manju vrijednost ugovora od podizvođača, na što je ranija praksa javnih nabavki u BiH, posebno u izvođenju radova, upozoravala kao veoma problematičnu praksu i rješenje. Što se tiče obaveza ugovornog organa po završenom postupku javne nabavke, ugovorni organ je dužan za otvoreni postupak, ograničeni postupak, pregovarački postupak s objavom ili bez objave obavještenja, konkurs za izradu idejnog rješenja ili takmičarski dijalog objaviti obavještenje o dodjeli ugovora na osnovu rezultata postupka dodjele ugovora, i to najkasnije u roku od 30 (trideset) dana od dana zaključivanja ugovora ili okvirnog sporazuma. Takođe, ugovorni organ je sada obavezan na podnošenje izvještaja o postupku javne nabave AJN, te na objavu na svojoj internet stranici osnovnih elemenata ugovora za sve postupke, izuzev direktnog sporazuma. Slijede potpuno nove, posebne odredbe za sektorske ugovorne organe koji obavljaju djelatnost u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i poštanskih usluga, koje su usaglašene sa Direktivom EU broj 2004/17. U dosadašnjoj legislativi, ugovorni organi koji obavljaju pomenute djelatnosti nisu bili odjeljeni od tzv. klasičnih ugovornih organa. Preciznije, definišu se djelatnosti vodosnabdjavanja i ugovori iz iste oblasti kao takozvani izuzeti ugovori, zatim djelatnosti na području plina, toplotne i električne energije, istraživanje i vađenje nafte, plina, uglja i ostalih čvrstih goriva na koje se takođe primjenjuju odredbe novog ZJN BiH, definišu se i transportne usluge s tim da se pružanje javnih usluga autobuskog prijevoza ne smatra djelatnošću u smislu ZJN BiH, ako drugi subjekti mogu pružiti te usluge općenito ili na određenom geografskom području pod istim uvjetima kao i sektorska ugovorni organi. Konačno, definišu se djelatnosti zračnih, pomorskih i riječnih luka i poštanskih usluga, te način na koji se vrši nabavka ako se predmet javne nabavke odnosi na više spomenutih djelatnosti sektorskih ugovornih organa, kada se primjenjuju odredbe novog ZJN BiH predviđene za onu djelatnost koja je glavni dio predmeta nabavke.

30 Vidi fusnotu 11.

14

Sektorski ugovorni organ može biti i izuzet od primjene novog ZJN BiH kada nabavlja robe ili usluge za daljnju prodaju ili davanje u zakup trećim osobama, ako zaključuje ugovore u svrhe koje ne uključuju obavljanje djelatnosti vodosnabdjevanja, energetike, transportnih usluga, zračnih, pomorskih i riječnih luka te poštanskih usluga, te kada dodjeljuje ugovore povezanom ili sličnom poduzeću, a uslove i način dodjele takvih ugovora propisat će uputstvom Vijeće Ministara BiH. Postupci za dodjelu ugovora male vrijednosti su i dalje konkurentski zahtjev za dostavu ponuda i direktni sporazum. U odnosu na dosadašnju legislativu definisana je nešto strožija provedba konkurentskog postupka, i to na način da je ugovorni organ obavezan objaviti dodatnu obavijest o nabavki i na portalu javnih nabavki. Takođe, pored kriterija najniže cijene, dodjela ugovora se zasniva i na kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude, i omogućeno je zaključivanje ugovora i kad ugovorni organ primi samo 1 prihvatljivu ponudu, i to u roku od 10 dana od dana okončanja postupka javne nabave konkurentskim zahtjevom za dostavu ponuda. Iako je evidentna dosadašnja praksa prečeste zloupotrebe direktnih sporazuma od strane ugovornih organa (neka istraživanja ukazuju da je preko 35% od ukupnih sredstava utrošenih na javne nabavke u BiH vršeno primjenom upravo ovog netransparentnog postupka, direktnog sporazuma, a evidentirani su i ugovorni organi sa 386 javnih nabavki izvršenih direktnim sporazumima tokom jedne godine)31 nije bilo izmjena u odnosu na dosadašnje regulisanje direktnog sporazuma. U javnim raspravama je bilo prijedloga da se npr. uvede tzv. limitirajući procenat za nabavke direktnim sporazumom, od 10% vrijednosti ukupnih sredstava predviđenih za nabavke ugovornog organa ili sl.32

4.8. Institucije nadležne za praćenje primjene novog ZJN BiH Institucije nadležne za praćenje primjene novog ZJN BiH i podzakonskih akata su AJN BiH i URŽ. Status, filijale i uloga AJN je ostala ista, a u nadležnosti su, pored dosadašnjih, pridodate samo još organiziranje i održavanje obuka. Prijedlozi OCD za jačanje kontrolne uloge AJN BiH npr. u smislu praćenja i kontrole zakonitosti oglašenih i provedenih postupaka javnih nabavki, odnosno monitoring javnih nabavki u odnosu na utvrđene u godišnjim planovima nabavki ugovornih organa, sačinjavanje i ažuriranje spiska svih ugovornih organa koji su obavezni provoditi javne nabavke te izdavanje certifikata službenicima za javne nabavke i vođenje registra službenika za javne nabavke kojima su izdati certifikati,33 nažalost nisu prošli. Što se tiče URŽ, povećan je broj njihovih članova na 7 (sedam), od čega po dva iz reda konstitutivnih naroda u BiH, jedan iz reda ostalih, pri čemu su dva člana iz reda konstitutivnih naroda u BiH iz Republike Srpske, četiri iz reda konstitutivnih naroda iz Federacije Bosne i Hercegovine, a jedan iz reda ostalih alternativno se bira iz jednog ili drugog entiteta. Takođe, uvedene su i dvije filijale URŽ, sa sjedištima u Banjoj Luci i Mostaru, koje nemaju status pravnih lica. Filijale imaju po 5 (pet) članova, od kojih su 3 (tri) člana priznati stručnjaci upravnog prava i/ili upravnog postupka, a 2 (dva) člana su stručnjaci u oblasti izvođenja radova, javnih nabavki, transporta i strateškog poslovnog upravljanja i biraju se putem javnog oglasa. URŽ sa sjedištem u Sarajevu nadležan je za donošenje odluka po žalbama za vrijednosti nabavke u iznosu većem od 800.000,00 KM, kao i za sve nabavke institucija Bosne i Hercegovine i institucija Brčko Distrikta BiH, i drugih ugovornih organa Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta BiH. Filijale 31 UG Tender, Komentar koruptivnog stanja u javnim nabavkama BiH sa tezama za kritičko sagledavanje kvaliteta sadržaja i primjerenosti rješenja u Prijedlogu novog Zakona o javnim nabavkama BiH, Banjaluka, 13.12.2013., http://tender.ba/index.php?option=com_content&view=article&id=5&Itemid=4 32 Vidi fusnotu 22. 33 Ibid.

15

URŽ-a u Banjoj Luci i Mostaru nadležne su za donošenje odluka po žalbama za vrijednosti nabavke do 800.000,00 KM, a nadležnost filijale određuje se prema entitetskom sjedištu ugovornog organa. Iako je ova novina URŽ BiH bila predmetom poslednjih izmjena i dopuna ranijeg ZJN BiH, neodgovarajuće logističke pripreme su onemogućile dosljedno, uspješno i efikasno funkcionisanje istih, a time i ostvarivanje uspješne pravne zaštite ponuđača u BiH, u period od novembra 2013 godine do jula 2014 godine. Naime, ni do danas još uvijek ove filijale nisu uspostavljene, ali do jula 2014 godine smo imali tzv. pravnu prazninu jer niko nije bio nadležan za rješavanje žalbi iz nadležnosti filijala URŽ, i tek tada je uvedena odredba da do uspostavljanja i početka rada filijala sve žalbe rješava sjedište URŽ-a u Sarajevu, što je takođe ostalo i u prelaznim odredbama novog ZJN. Prijedlozi OCD za zadržavanjem drugostepenog kontrolnog organa na recentnoj lokaciji, uz eventualno povećanje broja njegovih članova34, što je i finansijski i organizaciono opravdanije rješenje u bh. kontekstu, nažalost nisu prošli. Aktuelne informacije govore da ćemo još dugo čekati na uspostavljenje filijala URŽ, pa će analiza rada i potencijalnih problema filijala, od neusaglašenosti prakse rada i sukoba nadležnosti (problem koji je evidentiran prilikom uspostavljanja filijala AJN i koji je godinama rješavan) do skupljeg ostvarivanja prava zaštite (npr. žalilac iz Trebinja se mora žaliti URŽ u Banjaluci koja je 360 km u jednom pravcu, a ne URŽ Mostaru koje je 100 km u jednom pravcu, ili URŽ Sarajevu koje je 200 km u jednom pravcu), morati sačekati njihovo konačno osnivanje i početak rada.

4.9. Žalbeni postupak Stranke u postupku pravne zaštite po novom ZJN BiH su žalilac, ugovorni organ i odabrani ponuđač, a svojstvo stranke mogu imati i drugi privredni subjekti, koji imaju pravni interes u predmetnom postupku javne nabavke. Regulisano je i dostavljanje pismena u inozemstvo i to URŽ dostavlja putem pošte, kao i jezik postupka odnosno jedan od jezika koji su u službenoj upotrebi u Bosni i Hercegovini, uz upotrebu latiničnog ili ćirilinog pisma. Što se tiče aktivne legitimacije, žalbu može podnijeti svaki privredni subjekat koji ima ili je imao interes za dodjelu ugovora o javnoj nabavci. Definisana je i zabrana zaključenja ugovora na način da ugovorni organ ne može potpisati ugovor o javnoj nabavci u roku 15 dana od dana kada su ponuđači obaviješteni o izboru najpovoljnijeg ponuđača, a za postupke male vrijednosti ukoliko nema žalbe u roku od 10 dana od obavještenja. Sama žalba se izjavljuje ugovornom organu direktno i u pisanoj formi. Postoji mogućnost i izjave žalbe elektronskim putem ukoliko je takav način komunikacije predviđen tenderskom dokumentacijom. Žalba se podnosi u najmanje 3 (tri) primjerka, kako bi mogla biti uručena kvalificiranom kandidatu, odnosno izabranom ponuditelju, kao i drugim strankama u postupku. Ugovorni organ je obavezan da u roku od 5 (pet) dana od prijema žalbe utvdi da li je žalba blagovremena, dopuštena i izjavljena od ovlaštene osobe. Ukoliko nije, žalba se zaključkom odbacuje, a ukoliko jeste blagovremena, dopuštena i izjavljena od ovlaštene osobe, ugovorni organ može žalbu rješenjem djelimično ili u cjelosti prihvatiti, ili proslijediti URŽ na rješavanje kao neosnovanu. Rokovi izjavljivanja žalbe ugovornom organu su:

- najkasnije 7 (sedam) dana prije isteka roka za podnošenje zahtjeva za učešće ili ponuda u odnosu na podatke iz obavještenja;

- najkasnije 10 (deset) dana od dana preuzimanja tenderske dokumentacije;

34 Ibid.

16

- najkasnije 10 (deset) dana po prijemu zapisnika o otvaranju ponuda, u odnosu na radnje, postupanje, nečinjenja ili propuštanja u postupku otvaranja ponuda;

- najkasnije 10 (deset) dana po prijemu odluke kojom se odlučuje o pojedinačnom pravu iz javne nabavke u odnosu na postupak pregleda i ocjene sposobnosti, te postupak pregleda, ocjene i izbora najpovoljnijeg ponuđača;

- najkasnije 10 (deset) dana po isteku roka za donošenje odluke o pojedinačnim pravima iz javne nabavke iz prethodne tačke.

Takođe, žalba se izjavljuje najkasnije 30 (trideset) dana po saznanju da je ugovor zaključen bez provedenog postupka javne nabavke ili u suprotnosti s novim ZJN BiH, a najkasnije u roku od 1 (jedne) godine od dana zaključenja ugovora u tom postupku. U postupcima nabavke male vrijednosti, žalba se izjavljuje u roku od 5 (pet) dana od dana prijema odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača. Odredbe koje se odnose na dokazivanje u postupku po žalbi, su usklađene sa Zakonom o upravnom postupku BiH. ZJN BiH definiše bitne odredbe zakona i to kao:

- apsolutno bitne povrede tj. povrede o kojima URŽ vodi računa po službenoj dužnosti i koje mogu dovesti do poništenja postupka u potpunosti ili djelimično (npr. neusklađenost tenderske dokumentacije s ovim zakonom ili podzakonskim aktima, provođenje postupka javne nabavke bez donošenja odluke o početku postupka javne nabavke, itd.),

- relativno bitne povrede zakona tj. povrede koje mogu dovesti do poništenja postupka javne nabavke, ako se uspostavi direktna veza između povrede i ishoda postupka.

Ovlaštenja URŽ su da u postupku pravne zaštite postupa u granicama zahtjeva iz žalbe, a po službenoj dužnosti samo u odnosu na apsolutno bitne povrede zakona. Novi ZJN BiH detaljno definiše i sadržaj žalbe, što je ranije bilo regulisano Poslovnikom o radu URŽ, te postupak s neurednom žalbom, naknade na žalbu i suspenzivno djelovanje žalbe odnosno da izjavljena žalba odgađa nastavak postupka javne nabavke, zaključenje i/ili izvršenje ugovora o javnoj nabavci ili okvirnog sporazuma do donošenja odluke URŽ. Novi ZJN BiH predviđa plaćanje visokih naknada žalilaca na žalbu, i to:

a. 500,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke do 50.000,00 KM; b. 800,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 50.001,00 KM do 80.000,00 KM; c. 2.000,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 80.001,00 KM do 250.000,00 KM; d. 3.500,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 250.001,00 KM do 400.000,00 KM; e. 5.000,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 400.001,00 KM do 800.000,00 KM; f. 7.500,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 800.001,00 KM do 9.000.000,00 KM; g. 10.000,00 KM kada je vrijednost nabavke jednaka ili veća od 9.000.000,00 KM.

Naknada se uplaćuje u korist budžeta institucija Bosne i Hercegovine i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine i ona je nepovratna u slučaju neosnovane žalbe. Iako je jasna intencija zakonodavca da se smanji broj neosnovanih žalbi koji su opterećivali efikasnost ranijeg sistema javnih nabavki u BiH, mišljenja smo da se ipak radi o visokim naknadama koje će destimulisati žalioce za korištenje prava žalbe i koje dovode u pitanje pristup efikasnom pravnom lijeku. Poseban problem, na koji su bezuspješno upućivala udruženja poslodavaca u BiH, te predstavnici malih i srednjih preduzeća u BiH, jeste ranija neprimjerena praksa ugovornih organa da odugovlače sa plaćanjem žalbenih troškova, uključujući i taksu koja se dodjeljuje rešenjem URŽ-a, i to po nekoliko mjeseci čak i godina. Očekujemo da u skladu sa novim ZJN BiH Ministarstvo finansija i trezora BiH

17

donese instrukciju o načinu uplate, kontrole i povrata taksi propisanih Zakonom, i na taj način uvede efikasniji povrat i naknada za žalbe. U postupku pravne zaštite, prema novom ZJN BiH, URŽ može donijeti slijedeće odluke:

1. obustaviti postupak po žalbi zbog odustajanja od žalbe; 2. odbaciti žalbu zaključkom zbog nenadležnosti, nedopuštenosti, neurednosti,

neblagovremenosti i zbog toga što je izjavljena od lica koje nema aktivnu legitimaciju; 3. odbiti žalbu zbog neosnovanosti; 4. poništiti odluku, postupak ili radnju u dijelu u kojem je povrijeđen zakon ili podzakonski

akti; 5. odlučiti o zahtjevu ugovornog organa za nastavak postupka javne nabavke; 6. poništiti ugovor o javnoj nabavci ili okvirni sporazum.

U opravdanim slučajevima predviđenim ZJN BiH, URŽ može ostaviti na snazi ugovor ili okvirni sporazum koji je predmet poništenja, u obimu u kojem je ugovor ili okvirni sporazum već izvršen. U tom slučaju URŽ će ugovornom organu odrediti i novčanu kaznu u iznosu do 5% vrijednosti ugovora, uzimajući u obzir vrstu i obim povrede kao i okolnosti pod kojima je povreda počinjena. URŽ o glavnoj stvari odlučuje rješenjem, a u ostalim slučajevima zaključkom, i rješenje ili zaključak URŽ-a je konačno i izvršno. URŽ je dužan donijeti zaključak ili rješenje po žalbi u roku od 15 (petnaest) dana od dana kada ugovorni organ kompletira žalbu, ali ne kasnije od 30 (trideset) dana od dana kada primi žalbu od ugovornog organa. U izuzetno složenim slučajevima predsjedavajući URŽ-a zaključkom može produžiti ovaj rok, ali ne duže od 30 (trideset) dana. URŽ u postupcima po žalbi odlučuje u vijećima sastavljenim od predsjednika vijeća i dva člana vijeća, osim u slučaju međunarodnih vrijednosnih razreda i u naročito složenim slučajevima, kada predsjedavajući vijeća može predložiti rješevanje na plenarnoj sjednici. U plenumu se obavezno zasjeda u slučajevima kada se donosi novi stav u odnosu na ranije zauzete stavove URŽ. Novi ZJN BiH predviđa i izuzeće članova URŽ-a zbog sukoba interesa, i bez obzira što se radi o detaljnijem rješenju u odnosu na dosadašnju legislative, činjenica postojanja više različitih zakona o sukobu interesa u BiH, ukazuje da se radi o nedovoljnom i nepreciznom rješenju. Ostavljena je i sudska zaštita u sistemu javnih nabavki u BiH. Naime, protiv odluke URŽ-a ugovorni organ i učesnici u postupku mogu pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine u roku od 30 (trideset) dana od dana prijema odluke. Upravni spor po tužbi koju podnesu stranke u postupku javne nabavke vodi se po hitnom postupku, a ugovorni organ ili učesnik u postupku može podnijeti zajedno sa tužbom i zahtjev za odgađanje konačnog rješenja ili zaključka URŽ. U prekršajnim odredbama je predviđeno da URŽ podnosi prekršajnu prijavu kod nadležnog suda za prekršaje, kada utvrdi da je bilo povreda postupka javne nabavke koje predstavljaju prekršaj u smislu odredbi ZJN BiH, dok u slučajevima kada nije bilo postupka po žalbi, AJN BiH podnosi prekršajnu prijavu kod nadležnog suda za prekršaje, kada utvrdi povrede ovog zakona koje su u njenoj nadležnosti. Zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka se podnosi nadležnom sudu prema sjedištu ugovornog tijela. Predviđene su i simbolične novčane kazne za prekršaje po novom ZJN BiH i to:

- od 1.500,00 do 15.000,00 KM za ugovorni organ; - od 300,00 do 3.000,00 KM za odgovorno lice u ugovornom organu; - od 1.000,00 do 10.000,00 KM za ponuđača; - od 200,00 do 2.000,00 KM za odgovorno lice ponuđača.

18

Ovakve odredbe novčanih kazni, u odnosu na raniju legislative, predstavljaju ustvari ublažavanje kaznene politike, jer je npr. novčana kazna iz ranijeg ZJN do 4.000,00 KM za odgovorno lice u ugovornom organu smanjena na iznos od 300,00 do 3000,00 KM. Ublažavanje sankcija u sistemu javnih nabavki u BiH uopšte nisu obrazložena, a praksa javnih nabavki kao i EU praksa su upravo govorile o potrebi njihovog pooštravanja. Niske novčane kazne u novom ZJN BiH su posebno problematične kada se stave u komparaciju sa visokim naknadama za izjavljivanje žalbi - 500 KM je najmanja naknada za žalbe URŽ, a 200 KM je najmanja kazna za odgovono lice ponuđača, odnosno 300 KM za odgovorno lice ugovornog organa. Prijedlozi OCD u javnoj raspravi prilikom donošenja novog ZJN BiH su bile na fonu europske legislative i potrebe uvođenja razmjernih, efikasnih i zastrašujućih kazni za sve prekršioce odredbi ZJN BiH,35 ali nažalost nisu prošli. Novi ZJN BiH je predvidio i pravo na naknadu troškova u postupku javne nabavke. Naime, ako ugovorni organ povrijedi odredbe ZJN ili podzakonskih akata, privredni subjekat ima pravo od ugovornog organa zahtijevati naknadu troškova za pripremu ponude i troškova učešća u postupku javne nabavke. Za rješavanje zahtjeva za naknadu troškova u postupku javne nabavke, nadležan je URŽ. Takođe, svaki od učesnika postupka javne nabavke koji je pretrpio štetu zbog povrede ovog zakona ima mogućnost pokrenuti postupak za ostvarivanje prava na naknadu štete pred nadležnim sudom zbog izmakle dobiti.

4.10. Prelazne i završne odredbe

U prelaznim i završnim odredbama novog ZJN BiH je navedeno da će postupci nabavke, postupci po žalbi i postupci za naknadu štete pokrenuti prije stupanja na snagu novog zakona, biti okončani prema ranijem zakonu koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja nabavke, žalbe ili postupka za naknadu štete. Konačno, novim ZJN BiH se definišu i elektronske nabavke, elektronska aukcija i dinamički sistem kupovine, čiji će način, rokovi i početak primjene biti regulisani podzakonskim aktom koji donosi Vijeće ministara BiH, najkasnije u roku od (1) jedne godine od početka primjene ovog zakona. U skladu sa prijedlozima OCD u BiH36, mislimo da je dobro što su se uveli svi postupci javnih nabavki prema EU direktivama, ali da bi zbog nedovoljnog iskustva u primjeni takmičarskog dijaloga i u državama članicama EU, njegovu primjenu trebalo odgoditi do ulaska Bosne i Hercegovine u EU.

Novi Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine je objavljen u Službenom Glasniku Bosne i Hercegovine broj 39/14, dana 19. maja 2014 godine, i stupio je na snagu 27. maja 2014 godine, dok njegova primjena počinje šest mjeseci od dana stupanja na snagu, odnosno 27. novembra 2014 godine.

35 Ibid. 36 Ibid.

19

5. Umjesto zaključka

Kodifikacija novih normi, odnosno uspostavljanje novog jedinstvenog sistema javnih nabavki u Bosni i Hercegovini trebalo je da počiva prvenstveno na brojnim uočenim nepravilnostima i manjkavostima ranijeg normativnog okvira i njegove desetogodišnje praktične primjene. Istovremeno, trebalo je sistem javnih navaki uskladiti i sa europskom legislativom. Kako je ovaj proces zahtijevao jasno razumijevanje problema u javnim nabavkama i čvrstu posvećenost svih zainteresiranih aktera za suspstancijalne promjene, u veoma složenim bosanskohercegovačkim političkim i drugim uslovima, kodifikacija novih normi javnih nabavki odnosno donošenje novog ZJN BiH nije rezultiralo normama kojima su svi akteri javnih nabavki, posebno mala i srednja preduzeća u BiH, zadovoljni. Ipak, obzirom na veliku zainteresiranost većeg broja domaćih aktera javnih nabavki, ali i dinamika same oblasti javnih nabavki koja se i u Europskoj Uniji iz dana u dan mijenja i usklađuje sa sudskom praksom, za nadati se je skorijim procedurama izmjena i dopuna novog ZJN BiH, čiji bi proces pripreme i donošenja bio u mnogome otvoreniji i inkluzivniji za sve zainteresirane strane u Bosni i Hercegovini.

Izvod iz izvještaja Europske komisije o napretku Bosne i Hercegovine u 2014. godini37

U oblasti javnih nabavki, 28. aprila 2014. godine usvojen je novi Zakon o javnim nabavkama BiH, čiji je cilj da preuzme direktive EU 2004/17 i 2004/18, koji će stupiti na snagu 1. decembra 2014. Ranijim izmjenama i dopunama ovog zakona predviđeno je uspostavljanje filijala Ureda za razmatranje žalbi u Banjaluci i Mostaru, što se još nije desilo. U junu 2014. imenovani su novi članovi Ureda za razmatranje žalbi u Sarajevu. Ubrzane su pripreme za ponovno pokretanje prakse objavljivanja odluka Ureda za razmatranje žalbi na internetu.

Bosna i Hercegovina nije poduzela mjere kako bi osigurala konkurentne i transparentne postupke ili nezavisne provjere propisane acquisem u oblasti javno-privatnog partnerstva. Isto važi i za koncesije za usluge i radove. Pravna uređenost sistema koncesija je i dalje rascjepkana, dok administrativnoj strukturi za upravljanje koncesijama nedostaju formalni kanali za saradnju. To dovodi do pravne nesigurnosti, visokih administrativnih troškova i podijeljenosti jedinstvenog ekonomskog prostora.

Sveukupno gledano, zabilježen je određeni napredak u oblasti javne nabavke, iako veoma spor. Neophodna je provedba novog Zakona o javnim nabavkama kao i usvajanje podzakonskih akata, a i dalje je potrebno uskladiti zakonodavstvo o koncesijama sa acquisem. Potrebno je rad nadležnih institucija učiniti transparentnijim, unaprijediti unutrašnje poslove i ojačati kapacitet ugovornih organa širom zemlje.38

... Sposobnost istraživanja krivičnih djela u oblasti ekonomije, finansija i javnih nabavki je slaba. Postoji jak razlog za uvođenje specijalizacije unutar policije i pravosuđa u borbi protiv korupcije...39

37 Izvještaj dostupan na stranici Direkcije za europske intergracije BiH, http://www.dei.gov.ba/dei/dokumenti/prosirenje/?id=14162 38 Ibid, 4.1.6. Javne nabavke, strana 35. 39 Ibid, Borba protiv korupcije, strana 16.