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Porto Alegre, un modelode presupuesto participativo

Armando Rendn Corona*

LPresentacin

* Profesor investigador del Departamento de Sociologa de la Universidad Autnoma Metro-politana, Unidad Iztapalapa. Correo electrnico: [email protected]

a experiencia de democracia participativa ms evolucionada de La-tinoamrica es la de Porto Alegre, capital del estado de Ro Grande

do Sul, Brasil, que ha llegado a convertirse en un smbolo para otrasprcticas de democracia en Amrica Latina y ms all. Una conjuncin defactores contribuy a perfilar una experimentacin local que pronto fuetomada como gua por movimientos democratizladores en los ms diversospases. Se requiere hablar en plural de las experiencias de democracia par-ticipativa, pues ms bien se trata de un movimiento heterogneo formadopor procesos con caractersticas propias de cada lugar, lo que a su vezplantea la necesidad de estudiar los rasgos esenciales de un modelo abierto,

El artculo expone la evolucin de un nuevo rgimen poltico llamadode presupuesto participativo basado en la participacin social directay una pirmide de representacin social que cogobierna junto con elgobierno municipal, decidiendo las polticas pblicas y la asignacindel presupuesto municipal bajo una concepcin de justicia distribu-tiva. La experiencia de presupuesto participativo en Porto Alegre abreel debate sobre la construccin de un modelo que recubre diversas experien-cias brasileas y latinoamericanas, cuyos ejes son la democracia directao participativa, la planeacin democrtica, la innovacin institucionalen materia de descentralizacin e instituciones mixtas de gestin pblica,as como la construccin de un sistema asociativo de la sociedad civil.Palabras clave: presupuesto participativo, democracia participativa,democracia directa, instituciones de participacin ciudadana, pir-mide participativa, planeacin democrtica, representacin social, co-gobierno, innovacin institucional, descentralizacin.

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9-36 el cual sirva de referencia a las diversas experimentaciones en curso. Se

dice que en el 2000 haba al menos 70 ciudades en todo Brasil que uti-lizaban el sistema de presupuesto participativo (PP), basndose en el casode Porto Alegre, pero otra fuente informa que eran ms de cien, entre lascuales 73 eran gobernadas por el Partido dos Trabalhadores (PT, en adelantePartido de los Trabajadores) y 33 por otros de izquierda y centro izquierda;finalmente, una encuesta del 2002 habla de 140 municipios que ejercenalgn tipo de participacin popular en la elaboracin del presupuesto p-blico. En otras ciudades latinoamericanas y europeas se practican formaspropias de democracia participativa que de algn modo se inspiran en laexperiencia de Porto Alegre.

Es de tal manera significativa su aportacin al desarrollo de la democraciaque hemos emprendido un acercamiento a la naturaleza de esto que puedellamarse un nuevo tipo de rgimen poltico. Con el propsito de brindarinformacin al debate mexicano sobre la democracia participativa, presen-tamos aqu slo algunos aspectos relevantes de la experiencia de PortoAlegre. Se trata de una mera aproximacin a temas complejos como son elfuncionamiento de los ciclos de la deliberacin, las estructuras de parti-cipacin autnomas y mixtas y la innovacin institucional. Otros puntosimportantes son tratados aparte por razones de espacio, tales como elprocedimiento para la aplicacin del concepto de justicia distributiva,la democracia deliberativa, el sistema antielitista, entre otros, que remitena la discusin sobre la pertinencia de formular un modelo que responda aldesafo de su aplicacin a mayores escalas, a todo un estado y a un pas.Lo primero ya sucede; lo segundo fue planteado en su campaa electoral(2002-2003) por el presidente Luis Ignacio da Silva, Lula.

Una nueva va democrtica

Terminada la etapa dictatorial, en 1979 fue restablecido el pluralismopoltico, los partidos fueron legalizados y se restaur la democracia elec-toral. En 1988 una Asamblea Constituyente adopta una nueva Constitucinfederal, que defini al rgimen brasileo como una democracia represen-tativa y participativa. Su artculo primero afirma que: Todo el poder emanadel pueblo, que lo ejerce por medio de representantes o directamente,dando as una base constitucional a los intentos de instituir la participacinciudadana en la gestin pblica. A ello contribuy una orientacin descon-

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centradora que transform el equilibrio del poder, transfiriendo responsabi-lidades y atribuciones antes centralizadas hacia los estados y municipios.

La apertura a la participacin se apoya tambin en el artculo 5, el cualestablece el derecho de reunin y el derecho de peticin a los poderespblicos. Con respecto al presupuesto pblico, las constituciones federal(artculo 165, III), estatal (149, III) y las leyes orgnicas municipales le danla facultad para su elaboracin al Poder Ejecutivo. Adems, la Ley deResponsabilidad Fiscal (2000) en el artculo 48 dice: La transparenciaser asegurada mediante el incentivo a la participacin popular y a la rea-lizacin de audiencias pblicas, durante los procesos de elaboracin y discusinde los planes, ley de directrices presupuestarias y presupuestos. A ma-nera de contrapeso, es facultad del Poder Legislativo transformar la pro-puesta de presupuesto en ley (de Souza, 2003: 2-5).

En Porto Alegre se potenci esta definicin para incorporar en el artculo116 de su Ley Orgnica de 1990 el derecho a la participacin popular entodas las etapas de la orientacin presupuestal. Llama la atencin el hechode que habindose puesto en marcha el proceso participativo, una opininpredominante no ha querido institucionalizar el mecanismo participativopor medio de una legislacin especial. La experiencia de Porto Alegre fueel punto de partida de una descentralizacin poltica y administrativaque llev al estado de Ro Grande do Sul a aumentar los municipios de224 a 497 y a introducir mecanismos de participacin directa e indirecta(referendo, plebiscito, iniciativa popular de ley y consejos de cogestinen distintas reas) (Navarro, 1998: 291-332, 297, 318-319; Gret y Sin-tomer, 2002: 12 y 16).

En el marco de la transicin democrtica, el PT ha evolucionado desdeuna idea de superacin del capitalismo a corto plazo, que luego fue dejadaatrs por las corrientes internas ms inclinadas, ya sea hacia una versinde una social democracia clsica, a un socialismo radical y hacia corrientescomparables a las tendencias de los partidos verdes europeos. El nuevo ciclode democracia urbana fue abierto a partir de los aos ochenta por unfrente de fuerzas sociales y polticas. Una primera fase comienza con laselecciones municipales en 1985, cuando llegan al poder corrientes de iz-quierda o de centro izquierda en capitales de estados como Recife, Fortalezay Curitiba. Este ascenso se caracteriza por la asociacin de movimientos ur-banos a la gestin poltica en la perspectiva de la propuesta de los alcaldesde ir ms all de la democracia representativa. Una segunda fase iniciacon las elecciones de 1988, cuando el PT conquista una treintena de ciu-dades y, en particular, Porto Alegre (Gret y Sintomer, 2002: 14-15).

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9-36 As pues, el presupuesto participativo es una aportacin brasilea a

la democracia, que se origina en Porto Alegre. La ciudad tena una poblacinde 1 300 000 habitantes y est en el centro de una regin metropolitana de3 000 000 de personas (Autogestin (2), 2002: 3). El proceso empez en1988 a raz de la victoria electoral de una coalicin de partidos encabezadapor el PT que llev a la alcalda a Olivio Dutra. A partir de entonces asumela conduccin del proceso una nueva categora de dirigentes provenien-tes de la izquierda partidaria, del sindicalismo y militantes de los movi-mientos urbanos.

El experimento llamado presupuesto participativo (Oramiento Participa-tivo en Porto Alegre, OP-POA por sus siglas en portugus) tuvo tal aceptacinentre la poblacin, que facilit nuevos triunfos electorales a la coalicin po-ltica, mejorando sus resultados en las sucesivas elecciones para la reno-vacin de la alcalda en 1992, 1996 y 2000, aunque no lograba obtenerla mayora en la Cmara de Vereadores (legislatura local). La coalicinobtuvo 34% de los votos en 1988, 41% en 1992, 62% en 1996 y 63.5%en el 2000. As, se han sucedido Olivio Dutra, elegido en 1988 (marxistacristiano, lder sindical, que se encuentra entre los fundadores del PT y dela Central Unica dos Trabalhadores (Central Unitaria de Trabajadores,CUT); pertenece a la corriente mayoritaria del PT, Articulaao, y es cercanoa Luis Ignacio da Silva, Lula, que entonces lo presida; posteriormentefue gobernador del estado de Ro Grande do Sul); Tarso Genro para elperiodo 1992-1996 (en el 2002 fue virtual candidato a la presidencia dela repblica por el PT); Ral Pont, 1996-2000 (pertenece a una tendenciacercana a los trotskistas de la IV Internacional, Democracia Socialista).En las elecciones del 1 de octubre del 2000 se volvi a presentar Tarso Genroy cuando el PT triunfa en las elecciones presidenciales en el 2003, es incor-porado al gabinete federal (Navarro, 1998: 298-299; Tafalla y Valenzuela,2003: 5; Gret y Sintomer, 2002: 20-21).

Al comenzar la nueva gestin de la izquierda se top con una serie dedificultades heredadas de toda la historia anterior, una de ellas de carcterinstitucional, porque slo se haba ganado el gobierno y no la legislaturalocal dominada por otros partidos de centro y derecha. Otra limitacinera la insuficiencia de los recursos y su forma de distribucin que carecade una orientacin popular.

La estructura municipal de Brasil se divide en un Poder Ejecutivo y otroLegislativo, ambos de eleccin directa, de modo que en la eleccin del al-calde de una ciudad puede ocurrir que pertenezca a una fuerza polticaque est en minora en la Cmara de Vereadores, y lo mismo es posible que

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suceda con los gobernadores de los estados y el presidente de la Federacin.Ello no impide que el alcalde forme gobierno propio, pero tendr grandesdificultades para aprobar leyes, entre ellas la del presupuesto. De ahque cuando Dutra lleg a la alcalda (prefectura en portugus) en 1988, seencontr en minora en la Cmara de Vereadores, lo cual llev a los petistasa buscar un mecanismo para cambiar la balanza del poder apelando ala participacin directa de los ciudadanos a travs del mecanismo delpresupuesto participativo (PP). Se produjo as una conjuncin entre la ne-cesidad poltica de dar soporte popular a la gestin municipal trans-formadora y las concepciones de fondo del PT sobre una democracia querompiera los estrechos lmites de la democracia representativa (Tafalla yValenzuela, 2003: 4).

Por esa razn, pero tambin debido a la desconfianza de las organiza-ciones sociales hacia el gobierno y los partidos, decidieron mantener el PPindependiente de la cmara municipal, rechazando cualquier imposi-cin del gobierno y toda institucionalizacin que subordinara la estruc-tura participativa al Legislativo. Pero tambin se debati la posicin contraria,pensando en que el proceso de democracia directa podra ser truncadoen la eventualidad de cambios polticos en el futuro, ante lo cual habraque introducir salvaguardas (Navarro, 1998: 304).

En esas condiciones, en 1989 la alcalda de Porto Alegre se encontrabainmovilizada por falta de recursos y se vio precisada a conseguir un nuevoarreglo presupuestal, comenzando por una poltica de reduccin del gastocorriente porque dejaba poco margen para las inversiones, adems de unapoltica tributaria progresiva y del mejoramiento de la gestin tributaria,dando por resultado el gradual reinicio de las inversiones (Utzig, 1998:119; Navarro, 1998: 298-299, 302-303).

Una resea de estas primeras dificultades la ofrece T. Genro. Despus delprimer ao hubo una gran afluencia de los habitantes de las comunidadesms pobres a las asambleas de barrio, con la esperanza de que su partici-pacin directa pudiera decidir inversiones que reclamaban haca decenios.Pero todos lo queran todo al mismo tiempo y exigan que el municipiohiciera honor a sus promesas electorales y emprendiera inmediatamentelos trabajos destinados a mejorar sus barrios, totalmente abandonadospor los poderes locales precedentes.

La primera gran reforma fiscal se realiz con una gran movilizacin de delegadosy representantes del Presupuesto Participativo, despus de una difcil negociacin

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9-36 con la Cmara de Representantes municipales. Adems, durante los dos man-

datos del Partido dos Trabalhadores y del Frente Popular se hicieron otras modi-ficaciones fiscales. Esto permiti aumentar la capacidad de recaudacin delmunicipio (recaudacin directa), que pas gradualmente de 25% (en 1989)a 51%, aproximadamente, del total en 1996. Esta cifra se alcanz en el l-timo ao del segundo gobierno del Frente Popular en la ciudad, que finalizel 31 de diciembre de 1996. Aunque el dinero estaba en la caja, no fue po-sible empezar inmediatamente el trabajo ya que era necesario, primero, pagarlas deudas de los gobiernos municipales anteriores. La intensa participacinde las comunidades en el primer ao se redujo considerablemente al ao si-guiente, en la poca de las reuniones del Presupuesto Participativo destinadasa discutir la poltica impositiva y programar la realizacin de los trabajos plan-teados. La decepcin fue grande. La reforma fiscal (llevada a cabo durante elprimer ao de mandato) slo tuvo efectos sensibles para la poblacin a partir de1992. No fue hasta ese momento que se iniciaron la mayora de trabajos deci-didos a lo largo de los dos primeros aos del Presupuesto Participativo. Una nuevaforma de gestin democrtica comenzaba a emerger (Genro, 1997: 3-4).

El proceso del presupuesto participativo

El sistema de presupuesto participativo en Porto Alegre ha desarrollado uncomplejo entramado que relaciona diversas instancias de participacinpopular, la estructura del gobierno municipal y la legislatura local, enun proceso dividido en etapas durante un periodo largo en cada ao. Elpresupuesto lleva consigo una gran legitimidad social y, en los hechos, hamodificado la distribucin del poder poltico y de la cultura poltica, pre-cisamente porque es un mecanismo de justicia distributiva, que se despliegaa partir de la transferencia de recursos de los barrios ms ricos a las regionesms pauperizadas.

Puesto que el sistema es de cogestin entre la estructura participativa yla de la municipalidad, se requiere de un funcionamiento colegiado y demecanismos de coordinacin. Las decisiones se toman conjuntamenteentre las unidades administrativas y los organismos pertenecientes a la es-tructura de gobierno municipal y una estructura participativa que abarcatodo tipo de entidades comunitarias de base regional dentro de la ciudad,as como organizaciones sociales autnomas respecto a la administracin local.

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El sistema de presupuesto participativo no est formalizado en algunaley, aunque se desarrolla bajo la cobertura de principios constitucionalesantes expuestos. Asimismo, la Constitucin de 1988 prev para cadanueva administracin en los distintos niveles de gobierno la obligacinde elaborar un plan plurianual cada cuatro aos, el envo de directricespresupuestarias cada ao y el Proyecto de Ley del Presupuesto, que debeaprobar la legislatura respectiva. Claro est que la aplicacin de estosrequerimientos es problemtica. No es lo mismo, entonces, cumplir conellos en una administracin tecnocrtica o en un gobierno centralizado, queen un sistema del todo novedoso de democracia participativa.

Hay una tensin entre la legislacin y la prctica presupuestaria porque,como se ha indicado antes, la obligacin de elaborar el presupuesto es delejecutivo local y la aprobacin es facultad del Legislativo, mientras queambos poderes tienen que sujetarse a la estructura de participacin popular.De esta manera, existe una separacin formal de las esferas gubernativa yparticipativa; por eso, advierte Fedozzi: En la Legislacin brasilea el Pre-supuesto Pblico es autorizativo no obligatorio; es decir, que el Ejecutivopuede hacer lo que est establecido ah, pero no est obligado a hacerlo que est escrito (Fedozzi, 2002: 7-8).

El proceso del presupuesto participativo en Porto Alegre y en el estadode Ro Grande do Sul comprende un ciclo de 24 meses. Se puede ver dedos maneras: el inicio del proceso es la parte final del ciclo, segn lo ex-plica Fedozzi; comienza con un proyecto de ley elaborado por el Ejecutivo,enviado al Legislativo; una vez aprobado por ste ltimo, queda para serejecutado al ao siguiente. En el primer ao se evala el ejercicio del anteriory se delibera sobre la elaboracin del presupuesto para el ao siguiente;en el segundo se ejecuta, pero al mismo tiempo se repite la evaluacin delejercicio anterior y se discute el presupuesto para el tercer ao. De maneraresumida, el proceso en el primer ao abarca tres etapas: Etapa I, reali-zacin de las asambleas regionales y temticas (inicio del ao). Etapa II,formacin de las instancias de participacin (mitad del ao). EtapaIII, discusin del Presupuesto y aprobacin del Plan de Inversiones porel Consejo (final del ao) (Fedozzi, 2002: 6-7). El Consejo del Pre-supuesto Participativo (CPP) tiene la funcin de aprobar los lineamientosde la Ley de Directrices Presupuestarias, el gobierno municipal lo presenta ala legislatura local, y sta lo aprueba en definitiva. Al final, se publica unfolleto con los planes para cada regin y secretara para su control por laciudadana.

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9-36 La pirmide participativa

La estructura participativa articula como un todo la participacin ciuda-dana, conciliando dos principios que abrazan al conjunto social: el principioterritorial, el ms universal porque engloba a todos los habitantes (barrio,regin, ciudad), y el funcional-profesional, concretado en las mesas tem-ticas, que incorpora a los distintos grupos de inters de todas las clasessociales, grupos sociales con requerimientos particulares y asociaciones ci-viles de inters especfico. Dicho de otra forma, integra en una mismafrmula las esferas de la produccin, el consumo y la reproduccin social.Su presencia est legitimada por la propia participacin, que al instituiruna estructura de participacin directa y representacin con carcter au-tnomo, crea otro poder al lado de los poderes constitucionales Ejecutivoy Legislativo.

Este espcimen de la democracia directa funciona mediante el mtodode asambleas de base y de delegados, stos a su vez integran foros regio-nales; paralelamente se forman los rganos temticos; los delegados te-rritoriales y temticos integran un consejo representativo para toda laciudad, de modo que adopta una forma piramidal trunca que une a todaslas partes en el Consejo del Presupuesto Participativo, CPP (Conselho doOramento Participativo) (COP por sus siglas en portugus). Este proyectode largo aliento se remata con un congreso de la ciudad, en el cual el conjuntosocial reflexiona acerca de su desarrollo a largo plazo.

El bagaje de la sociedad civil del que parte el proceso contaba con unadiversidad de organismos como los consejos populares, la Unin de Villas,ONG, clubes de madres, asociaciones vecinales, clubes deportivos, asocia-ciones culturales, cooperativas, asociaciones ambientalistas; en suma, cercade 1 800 organizaciones civiles registradas oficialmente. Durante el pro-ceso, la participacin vecinal cobr una forma articulada junto con lasorganizaciones sociales, mediante una compleja organizacin participativa,siguiendo dos principios que permitieron abarcar todo el espectro social:el principio ms universal de la distribucin de la poblacin en el terri-torio, escalonado en tres niveles: barrios, calles y edificios, luego regiones yla ciudad en su conjunto; adems, paralelamente, los sectores de interstemtico (Autogestin (2), 2002: 3; Fedozzi, 2002: 2).

La aportacin original de Porto Alegre es haber creado un sistema doblede participacin-representacin, una nueva institucin permanente de par-ticipacin comunitaria articulada con la estructura estatal, que asume

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la misin de llevar adelante la cogestin de recursos pblicos y controlarel grado de cumplimiento presupuestal y de las polticas pblicas del gobierno.

El sistema participativo se ha construido en un proceso que se ha afi-nado en la medida de su consolidacin; es una estructura en movimientoy no una aplicacin de un modelo terico acabado. A partir del primermandato se disip la confusin inicial entre las asociaciones y organiza-ciones de la sociedad civil y las instituciones participativas (asambleas debarrio, foros regionales y CPP). Tambin se cambi la asamblea a escalade la ciudad, porque era impracticable al reunir en un enorme mitin a los de-legados de barrio; fue entonces reemplazada por los foros regionales y elCPP, pero tambin se edific un espacio de confluencia del conjunto de losdelegados de base, el Congreso de la ciudad, encargado de discutir la pla-nificacin a cuatro aos y de elaborar un plan estratgico (Gret y Sintomer,2002: 59-60).

La organizacin tambin es una estructura abierta en vez de un formatodefinitivo. Hasta 1989, la divisin oficial de la ciudad era de cinco re-giones, en cada una se elega un concejal, y los cuatro concejales formabanel Consejo Comunitario. En ese ao el primer acuerdo entre gobierno ymovimiento popular consisti en dividir la ciudad en 16 regiones, defi-nidas segn criterios sociodemogrficos y polticos, a partir de las opinionesde las comunidades, sus afinidades culturales, sociales y polticas. La divisincorresponda generalmente a conjuntos comunitarios con una tradicinasociativa propia y problemas urbanos especficos. De ah que el peso de-mogrfico de las regiones es dispar; el menos poblado cuenta con 23 000habitantes y el ms grande, con 271 000. Ms tarde se hicieron nuevassubdivisiones, creando 28 microrregiones administrativas. La definicinde los criterios es importante porque se basa en la identidad comunitariay no en el aspecto tecnocrtico de fraccionar a la poblacin en partes igua-les ajustando a ello la distribucin del territorio, como suele hacerse parafines electorales.

Las rondas

El proceso radic desde el principio en una serie de reuniones deliberati-vas a las que puede asistir cualquier ciudadano interesado. La deliberacincolectiva organizada y racional es la base del nuevo sistema democrtico,puesto que se apoya en informacin completa y en el discernimiento de

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9-36 la distribucin equitativa de los recursos con una visin prospectiva. Todo

el proceso de deliberacin se desarrolla en varias reuniones dispuestas endos rondas y en sucesivas cinco etapas cada ao: 1) de marzo a abril; 2) entremarzo y junio; 3) en junio-julio; 4) entre julio y septiembre; 5) de sep-tiembre a noviembre.

La primera ronda consiste en asambleas en las 16 regiones en que sedivide la ciudad, cada una decide su propia agenda. En una segunda etapa,de marzo a julio, se celebra una infinidad de reuniones de nivel de base oasambleas intermedias, organizadas autnomamente por las comunidades,con el fin de crear un estado de opinin, recibir informacin y propues-tas, y elegir a los delegados para los consejos regionales. Sobre una baseterritorial y temtica, en la primera ronda, que ocurre en marzo/abril, elgobierno municipal rinde cuentas de sus acciones y su Plan de Inver-siones del ao anterior; tambin somete a los representantes de la comunidady a la poblacin en general el plan del ao en curso y el plan y los recursospara el ao siguiente. Es un momento de evaluacin pblica del gobiernomunicipal, en el que este somete a consideracin sus ideas sobre la ciudad,y las autoridades tcnicas comparecen. El desempeo insatisfactorio esfcilmente detectable y puede ser modificado (Gret y Sintomer, 2002:41-42; Autogestin (2), 2002: 3).

La segunda ronda de asambleas regionales y temticas, despus de julio,es cuando comienza la elaboracin participativa del PP, la gente se informay aprende cmo se componen los ingresos y recursos, y sobre todo se jerar-quizan y priorizan las propuestas hechas en las asambleas de base; asimismose eligen los delegados al Consejo de la ciudad. A estas asambleas tambinacuden los funcionarios municipales, desde el intendente, los secretariosy asesores. En esta fase lo que principalmente se trata es la elaboracin dela Poltica de Ingresos y Gastos y la Propuesta de Criterios para la Distri-bucin de los Recursos de Inversiones. Despus, los delegados de las regionesy foros temticos presentan las prioridades definidas en las asambleas anteel Consejo de la ciudad (Navarro, 1998: 306-307; Fedozzi, 2002: 6-7).

Cuando se completa la segunda ronda, el Consejo del PP prepara el pre-supuesto municipal detallado que deber armonizar las demandas y laviabilidad financiera, contando con el soporte tcnico del gabinete muni-cipal de planificacin (Gaplan), constituido en 1990 para dirigir el procesode manera coordinada. A partir de las decisiones sobre prioridades, el go-bierno ya tiene elementos para integrar la poltica de ingresos y gastos,

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los cuales deben estar acordes con los resultados de la decisin del PP. Enuna sesin plenaria el gobierno municipal da a conocer el presupuestoestimado para el prximo ejercicio, cuya aprobacin se da al final del aopor la legislatura local.

Participacin directa mediante asambleas

El primer nivel de la participacin en el que se fundamenta toda la pir-mide participativa es el microlocal, donde se realizan reuniones y acti-vidades por pequeos grupos en barrios, calles o inmuebles, abiertas atodos los que deseen participar, o sea, es de manera voluntaria. En 1997se les dio popularmente el nombre de Asamblea General Popular. Juntocon la intervencin a ttulo individual, en las asambleas tambin participandiversas asociaciones autnomas informales, los cuales difieren de unazona a otra en funcin de su historia y llevan nombres diferentes: consejospopulares, articulaciones regionales, uniones de barrios, movimientos devecinos, etctera. Se renen a instancias de los habitantes, de las asociacioneso de los delegados del presupuesto participativo, sin control por parte de lamunicipalidad, aunque asisten representantes que hace la ligazn entreel gobierno y las regiones para proporcionar informacin. Las asambleasplenarias locales llegan a reunir de 100 a 2 000 personas; a la entrada,voluntarios anotan los datos: nombre, grupo de pertenencia o asociacin,edad y otros; pueden votar los mayores de 16 aos; la regla para hablar esde tres minutos. Ah se nombran delegados para presentar las proposi-ciones al escaln superior, cuyas funciones quedan reglamentadas. En lasasambleas se proponen y discuten proyectos concretos de calle o de barrioy temas para las polticas pblicas, que concluyen con un orden de prioridades(Gret y Sintomer, 2002: 33-36; CIDADE, 2002).

La poblacin hace un diagnstico de sus necesidades y elabora sus de-mandas junto con sus representantes, con base en la capacidad de inversiny las prioridades, lo que se alcanza con intensas negociaciones; si no selogran acuerdos, en la segunda ronda se vota sobre cualquier cuestin endisputa. Las prioridades se seleccionan entre determinadas reas temticas:saneamiento, poltica habitacional, pavimentacin comunitaria, edu-cacin, promocin social, salud, trnsito y transporte, planeacin urbana.A partir de ellas se jerarquizan las obras y servicios. Todo esto requiere

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9-36 que los participantes tengan en cuenta los problemas tcnicos de su realizacin,

lo cual a su vez implica que la especializacin tcnica sea un requisito en laprctica del PP (Zabalza, 2003; Navarro, 1998: 303-304).

Delegados de las regiones

Las regiones son el segundo nivel de la pirmide participativa; ya no es departicipacin personal sino de representacin, pero los representantesguardan una relacin prxima con su base, son honorarios, mandatados yrevocables, caractersticas que permiten hablar de un segmento de la basemisma de la que difcilmente se puede distanciar para constituir un cuerposeparado, como ocurre en el rgimen poltico de democracia representativa.

En la primera ronda las asambleas comunitarias eligen a todos los dele-gados de la regin. En su eleccin existe la preocupacin de que el delegadoest muy prximo a sus vecinos, por lo que su nmero tiende a ser tangrande como lo sea la participacin de las personas; no obstante, el pro-blema del nmero se equilibra al introducir un segundo criterio regional,segn el cual todas las regiones tienen la misma cantidad de representantesante el Consejo de la ciudad, y a ellos se agregan otros representantes sec-toriales para integrar el rgano directivo de la pirmide participativa, elcual es poco numeroso.

Se sabe que al comienzo, en 1989, el criterio para elegir representantesregionales era de un delegado por cada cinco personas; luego se pas a undelegado por cada diez ciudadanos presentes en la reunin; en 1994, cuandola asistencia creci, pas a uno por cada veinte o fraccin mayor de diez,agrupados por asociaciones o simplemente por vecindad. En el ao 2000se regres al criterio de diez participantes por un delegado.

As se eligen hasta 1 600 delegados comunitarios representando a los16 distritos que tiene la ciudad. Los delegados de cada regin forman el forode delegados de la regin (Foro Regional del Presupuesto Participativo,FROP por sus siglas en portugus, creado en 1991). Esta asamblea de repre-sentantes recoge las demandas acordadas en las asambleas de base y recibenuevas demandas; las procesa segn un orden de prioridades y las lleva alconsejo municipal (CPP). Tienen tambin la funcin de fiscalizar las obrasen curso en las zonas respectivas y de informar a la poblacin de la marchade lo aprobado.

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En funcin de la participacin social, inicialmente la atencin se centren la cantidad de participantes; en los aos recientes se prefera la calidadsegn el criterio de representatividad de los participantes en las rondas.Desde 1996 tambin la seleccin de delegados obedece a criterios de pro-porcionalidad para que queden representadas las minoras. En 1995 seintrodujo en el Reglamento Interno una escala de proporcionalidad que pa-rece aplicarse a consejeros que ostentan ms de una representatividad electoral;en 1997 se modific la escala, de lo cual no sabemos qu problema pre-tende resolver. Otra modificacin hecha en el 2000 al Reglamento Internoimpide que los consejeros sean agentes de un organismo gubernamental,y adems se especifica que los delegados sern elegidos en una asamblea con-vocada especialmente para ello (Navarro, 1998: 315-316; CIDADE, 2002).

Se ha sealado antes que desde el comienzo de la experiencia se separla estructura del PP de las organizaciones sociales que siguieron manteniendosu autonoma, y que a esta medida se le aadi el carcter individual dela participacin y no mediante organizaciones. Sin embargo, al parecerno son cuestiones resueltas en definitiva si nos atenemos a la crtica de Fe-dozzi al respecto. Afirma que una medida de control sobre los foros dedelegados es que son consultivos, no deliberativos, de control de infor-macin. La funcin del Foro de Delegados Regionales

acta como intermediario, como ligazn entre la comunidad la poblacinde toda la regin y los representantes de la regin al Consejo de Presupuesto.Pero hay un punto crtico: muchos argumentan que los Foros de Delegados sefusionaron con los Consejos Populares que son autnomos, cmo mantener laautonoma?, cmo participar de las instituciones democrticas sin confundir-las con las propias organizaciones de la Sociedad Civil? (Fedozzi, 2002: 8).

Se trata de un doble problema de autonoma de la estructura del PPfrente a las instituciones estatales pero tambin respecto de las organiza-ciones sociales. Asimismo est relacionado con otro problema derivadode la funcin de los foros de delegados, que deben elaborar un mtodo parajerarquizar las demandas e inversiones a ser incorporadas al presupuesto,cosa que algunos foros cumplen y otros no, esperando sean los funcio-narios quienes resuelvan la cuestin.

El mismo Fedozzi afirma que desde 1994-1995 el Consejo del PP aprobcomo indicacin no como obligacin que las regiones aportaran criteriosinternos para escoger sus prioridades. No obstante, las cinco regiones mejor

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9-36 organizadas s tienen una metodologa democrtica y con criterios ms

sofisticados, mientras que otras estaban en sistemas tradicionales, ligadosa parlamentarios o al sistema clientelista de intercambio de favores einfluencias, y no se rigen ms que por la votacin, por el principio de lamayora. No siempre prevalece el principio de la democracia comu-nicativa/argumentativa, dndose algunos liderazgos comunitarios de tipocaudillista. Esta disparidad entre las 16 regiones est siendo discutida enel PP para proponer un mejor mtodo sobre prioridades, donde el dilemaest en si un reglamento debe hacerlo el gobierno o la propia sociedad orga-nizada. El problema es consecuencia del papel activo que jug la munici-palidad en un principio en la organizacin de las comunidades y regiones,lo cual motiv un deseo de mayor autonoma de ellas, mientras que losasuntos no se atienden si el gobierno no propone (Fedozzi, 2002: 7-8).

Representacin por sectores y deliberacin por temas

Paralelamente al sistema territorial de la participacin, desde 1994 sedesarrollaron reuniones por temas, un tercer nivel de participacin, des-tinadas a atraer organizaciones profesionales, instituciones y sectores declase media, que no tena presencia con el predominio del solo criterioterritorial. Esta innovacin al sistema fue creada en la segunda gestindel Partido de los Trabajadores, abriendo la participacin transversal portemas que rebasan lo local. Tambin funcionan con dos rondas por ao enplenarias convocadas con ese nico fin.

Son cinco las plenarias temticas de la ciudad, en las cuales se abre la par-ticipacin a distintos sectores sociales organizados como sindicatos de traba-jadores, empresarios, comerciantes, agricultores, gremios estudiantiles,movimientos culturales, de mujeres, ecolgicos y ciudadanos en general.El debate en los plenarios por tema logr profundizar el proceso influ-yendo sobre las polticas de ingresos y gastos en servicios y grandes obraspara todo Porto Alegre y no slo para cada una de las regiones. Las cincoplenarias se estructuran en torno a los temas de trnsito y transporte; saludy promocin social; educacin, cultura y esparcimiento; desarrollo eco-nmico y poltica tributaria; planeacin urbana (que a su vez comprendesaneamiento, medio ambiente, vivienda y vialidad). Despus se aadiuna sexta plenaria, de cultura, que se separ de la de educacin (Zabalza,2003; Navarro, 1998: 312; Fedozzi, 2002: 6).

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El Consejo del Presupuesto Participativo (CPP)

El cuarto nivel a escala municipal es el nivel superior de la pirmide. Enla segunda ronda, en cada uno de los 16 distritos los consejos regionaleseligen dos representantes y dos suplentes de la regin para integrar el CPPa nivel municipal, sumando 32; adems, un representante titular y unsuplente del sindicato de empleados del gobierno. El Ejecutivo designa dosrepresentantes titulares y dos suplentes (dos del Gabinete de Planificacin,Gaplan, y dos de la Coordinacin de Relaciones con la Comunidad,CRC) sin derecho de voto. A partir de 1994 se agregaron dos consejeros electosde cada una de las cinco plenarias temticas. En total, 44 consejeros re-presentantes; son quienes toman la decisin final. El consejo se rene unavez por semana. La duracin del mandato de los consejeros es de un aoy son revocables, no pueden tener cargo en la administracin municipalni en el legislativo, ni pueden acumular mandatos en la estructura partici-pativa (Navarro, 1998: 308; Amiguet, 2001; Zabalza, 2003; Gret y Sinto-mer, 2002: 38).

El CPP, como toda la pirmide, se ha modificado conforme a la expe-riencia. En 1994 la direccin del Consejo de la ciudad se conform comouna Comisin Paritaria, con funciones de coordinar y planificar las acti-vidades, con cuatro representantes del gobierno y cuatro consejeros elegidos.En ese ao el Consejo cambi su nombre por el de Consejo Municipal delPresupuesto Participativo, y lo hizo nuevamente en 1997 por el de Consejodel Presupuesto Participativo. En el 2000, la Comisin Paritaria, rgano di-rectivo, cambi su denominacin a la de Comisin del CPP (CIDADE, 2002).

La consolidacin del consejo directivo ha llevado a una mayor especia-lizacin de las funciones. As, por ejemplo, en 1997 se requiri la creacinde la Comisin de Comunicacin del Consejo y tambin en el ReglamentoInterno se previ la constitucin de una comisin especial para dar segui-miento a las necesidades de cada regin. En el 2000 se crearon la TripartitaIII, para las polticas de asistencia social, y la Comisin de Obras, Habi-tacin y rea Social (CIDADE, 2002).

El Consejo del Presupuesto Participativo es la instancia institucionalque vincula la estructura participativa con las unidades administrativas delgobierno (especialmente el Gaplan y la CRC); le compete analizar, emitir opi-nin en favor o en contra, modificar en todo o en parte y proponer aspectosglobales o parciales de la poltica tributaria y recaudadora del municipio.Precisa las pautas y prioridades presupuestales, fiscalizando la ejecucin

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9-36 mediante la formacin de comisiones de obras donde intervienen veci-

nos del barrio en que est radicada la obra o el servicio en cuestin. Tambindefine una posicin sobre todas las inversiones a realizar en la ciudad,sean de la dimensin que fueren, y sobre la aplicacin de recursos extrapre-supuestales, que en Porto Alegre son, por ejemplo, el Fondo Municipalpara Vivienda y crditos provenientes de la banca y de organismos inter-nacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundialy el Fondo Monetario Internacional. Asimismo, el consejo discute la Leyde Directrices Presupuestarias para presentar al alcalde (Zabalza, 2003).

Congresos

Por ltimo, toda la estructura participativa se remata con los congresosde la ciudad, un quinto nivel de la pirmide. Como se ha podido observar, ladinmica gira en torno al plan anual que, sin embargo, ha ido evolucio-nando hacia una planeacin plurianual que necesariamente desembocaen una planeacin estratgica. Para ello se ha encontrado una manera deconsiderar el proceso a largo plazo, configurando un modelo de ciudadque los habitantes suean. Este espacio es el Congreso de la Ciudad, el pri-mero de los cuales se celebr en 1991, al que se nombr Ciudad Constituyente,donde se aprobaron las directrices, proyectos y acciones para la ciudad.El segundo congreso se realiz en 1995, donde se discuti la reformulacindel Plan Director de Desarrollo Urbano. En el 2000 se llev a cabo el TercerCongreso de la Ciudad, centrado en dos ejes: gestin participativa y ca-lidad de vida (CIDADE, 2002).

Florecimiento de los espacios de participacin

Adems del Consejo del PP, se han creado diversos espacios de partici-pacin directa de los ciudadanos, que se ocupan de actividades especficas,como los Consejos de la Ciudadana, Consejos contra la Discriminacin yel Racismo, Consejo Municipal de Cultura, Consejo Municipal de Salud,Consejo de Asistencia Social y Consejos Tutelares (Harnecker, 1999: 375-393). Sera deseable ahondar en su composicin y desempeo, pero bastela siguiente enumeracin de organismos para darnos cuenta cmo la de-mocracia participativa prolifer en poco tiempo institucionalizando la inter-vencin social en distintos espacios pblicos.

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En 1991 se formaron los Consejos Populares, los Consejos Tutelares yel Consejo Municipal de Salud. En 1994, el Consejo Municipal de Trans-portes Urbanos y el Consejo Municipal del Fondo de Compras Colectivas.En 1995, la Institucin Comunitaria de Crdito Portosol, el Consejo Mu-nicipal de Ciencia y Tecnologa, el Consejo Municipal de Agricultura yAbastecimiento, el Consejo Municipal del Medio Ambiente, y el ConsejoMunicipal del Deporte. Tambin ese ao se crearon el Consejo Municipalde Acceso a la Tierra y Habitacin, el Consejo Municipal de los Dere-chos de la Ciudadana contra la Discriminacin y la Violencia, el ConsejoTcnico de la Villa Tecnolgica de Porto Alegre, el Consejo Municipal deAsistencia Social y el Consejo Municipal de los Derechos de la Mujer. Para-lelamente han surgido otras modalidades de reflexin y deliberacin colec-tivas, como la Primera Conferencia de Derechos Humanos en 1997.

Al parecer, el ritmo de construccin de la estructura participativa dis-minuy conforme se cubran las necesidades organizativas y es de preverque sufra constantes adecuaciones. En el 2000 aparecen tres organismos:el nuevo Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Ambiental, los ForosRegionales de Planificacin con la participacin de las comunidades y elConsejo de Seguridad Comunitaria. Todava ms novedosa fue la aparicin,el mismo 2000, de PP-Internet (www.portoalegre.rs.gov.br/op/default.htm),que permiti enviar propuestas, siendo obligatorias su evaluacin y delibe-racin en los Foros de Delegados del PP, as como su anlisis por el gobierno(CIDADE, 2002).

En todos los campos de inters general, por ejemplo los relacionadoscon la salud, la vivienda y la educacin, se observa una ampliacin de lafuncin social expresada tanto en la administracin pblica como enla estructura participativa. La importancia del desarrollo social puede serclaramente observada en materia educativa, la cual se vuelve una responsa-bilidad que asume la colectividad en su conjunto; as se muestra en la siguientecronologa de la creacin de organismos.

1989 Servicio de Educacin de Jvenes y Adultos.1991 Consejo Municipal de Educacin y el Consejo Municipal de

los Derechos del Nio y del Adolescente. Programa Municipal de Educacin Infantil, para la atencin

de nios de 0 a 6 aos. Inicio del proyecto Escuela Ciudadana, con participacin de

la comunidad en las escuelas.

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9-36 Creacin de convenios con albergues infantiles, con recursos

pblicos y gestin de la comunidad.1993 Consejos Escolares.1995 Consejo Municipal de Alimentacin Escolar.

Inicio de la Constituyente Escolar y reestructuracin curricular:enseanza por ciclo de formacin.

Ley Kandir (retiran los recursos del municipio) y Fondo deDesarrollo de la Enseanza Bsica.

Comisin Tripartita II, compuesta por el Consejo (CPP), la Se-cretara Municipal de Educacin y el Consejo Municipal delos Derechos del Nio y del Adolescente, que maneja el con-venio con los albergues infantiles.

1997 Sistema Municipal Educativo de Porto Alegre, que implantla Planificacin y el Presupuesto Participativo en la EscuelaCiudadana.

2000 Centro de Aplicacin y Formacin de Educadores Populares(CIDADE, 2002).

Imbricacin de la estructura del PPy del gobierno

Apenas iniciada la primera administracin del Partido de los Trabajadorescomenz la innovacin institucional, creando los organismos bsicos bajouna concepcin de proximidad con los ciudadanos y de descentralizacin:en 1989 el presupuesto participativo pasa a ser administrado por la Coordi-nacin de Relaciones con la Comunidad (CRC); en 1990 se form el Ga-binete de Planificacin responsable del presupuesto participativo (Gaplan),ambos ligados directamente al prefecto, lo que dio un giro a la maneratradicional de hacer el presupuesto. Tambin se cre el Consejo Municipalde Plan de Gobierno y Presupuesto. Para reforzar las relaciones con la co-munidad, en 1991 se instaur la Coordinacin Regional del PresupuestoParticipativo (CROP en portugus); asimismo la Unidad Financiera Muni-cipal, encargada de los impuestos, tasas y contribucin para mejoras.Posteriormente, el Foro Asesor de la Planificacin, etctera (CIDADE, 2002).

La democracia participativa para la gestin de la ciudad ha conducidoa una nueva forma de elaboracin de las polticas y de la administracin

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pblicas. Se ha producido un cambio completo en la definicin de lospapeles del gobierno y de la legislatura local. Y toda esta nueva institu-cionalidad obedece a la insercin de las relaciones y estructuras participa-tivas, que se expresa en una adaptacin y reorientacin de la funcin pblicaal instituir la participacin social en el ejercicio de un nuevo concepto depoder pblico.

Esto puede resumirse de la siguiente manera: 1) una mayor coordinacinentre las oficinas del gobierno y una relacin horizontal entre ellas para elprocesamiento tcnico-poltico de las demandas; 2) la formacin del Ga-binete de Planificacin dotado de una fuerte autoridad administrativacon el objetivo de dar una visin de conjunto a mediano y largo plazos, yasegurar la coordinacin de la elaboracin presupuestal; 3) la atencin delos problemas transversales o temticos de los barrios mediante la Coor-dinacin de Relaciones con la Comunidad; 4) la descentralizacin ad-ministrativa de la alcalda en ocho Centros Administrativos de Regin;5) descentralizacin mediante las 16 Coordinaciones Regionales del PP,agentes administrativos que ayudan a la realizacin de las asambleas locales,relacionando a los habitantes movilizados con las oficinas administrativas;6) las cinco coordinaciones temticas que relacionan los sectores socialesocupados de asuntos temticos con las administraciones; 7) la mixtura ins-titucional tambin abarca a los organismos bipartitos o multisectoriales yamencionados sobre educacin, salud, asistencia social, obras y vivienda;uno de ellos es la Comisin Tripartita (creada en 1994) compuesta por el go-bierno, el Consejo y el Sindicato de los Trabajadores Municipales, que controlael ingreso del personal en la administracin del municipio y las remuneraciones(Gret y Sintomer, 2002: 30-31; CIDADE, 2002; de Souza, 2003: 2-5).

El mecanismo participativo desencaden un proceso de descentralizacinreal, optimizando la asignacin de los recursos y mejorando la racionalidadde las decisiones administrativas, todo esto con el fin de alcanzar una mayorjusticia social en dicha asignacin. Cambi las relaciones polticas al dismi-nuir la concentracin de poder municipal, reduciendo prcticas clientelistas,ampliando la transparencia en el uso de los fondos pblicos e introduciendoel control social sobre el gobierno. Toda la estructura de la toma de de-cisiones locales fue radicalmente transformada. Esto fue posible por unahistoria asociacionista local que cre un ambiente estimulante para la nuevava, pero tambin gracias a una tradicin poltica regional que hace nfasisen los temas sociales (Navarro, 1998: 294-295).

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9-36 Un mrito notable de la administracin ha sido la proyeccin internacional

que esta experiencia de democracia directa ha generado. La DeclaracinFinal de la Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales (Es-tambul, Hbitat II, 1996) recogi una iniciativa presentada por el ex alcaldede Porto Alegre, Tarso Genro, en la que se recomendaba la aplicacin delpresupuesto participativo y se le calificaba como una de las mejores prc-ticas de gestin urbana del mundo. As pues, la ONU reconoci el PP dePorto Alegre como una de las cuarenta innovaciones ms notables del mundo.Asimismo, el Banco Mundial ha reconocido su eficacia gestionaria, apartedel aspecto democrtico, por lo que desde 1993 ha dado prstamos ven-tajosos (Autogestin (2), 2002; Gret y Sintomer, 2002: 65).

La descentralizacin administrativa creada conforme al proceso y a lasnecesidades de la ciudad logra una reforma aleccionadora: poner en relacindirecta a la poblacin microlocal con la administracin, al tiempo queevita la disgregacin localista al constituir esas relaciones bajo una influenciaglobal de la estructura participativa sobre la municipalidad. Es de hacernotar que la complejidad del sistema participativo exige un principio de cen-tralidad y de reforzamiento de la autoridad frente a la dispersin buro-crtica, pero significa una ruptura con el pasado autoritario en la medidaen que la autoridad se basa en una nueva legitimidad, es una centralidaddemocrtica. Se funda en dos principios: el de direccin colegiada y el deinclusin del universo social; el primero se expresa en la representacincolectiva y la administracin colegiada, cuya imagen ms cercana es la deuna pirmide trunca; el segundo principio se despliega en la representacinterritorial y sectorial, y en lo micro y macro de la integracin de la diversidadde los actores.

Cuando se habla de preservar el proceso participativo de la institucionali-zacin debe entenderse no slo respecto a los poderes estatales, sino tambinde la burocratizacin, de la rigidez de un formato legal que paralizara lainiciativa popular y que, como advierte Fedozzi, dificultara absorber loscambios permanentes. El autor expone claramente la cuestin: Creo queese carcter abierto, constructivista y compartido entre los actores del Es-tado y de la Sociedad Civil en la propia elaboracin de las reglas del juegoes uno de los factores que explican su fecundidad democrtica. Tales reglashan sido construidas a travs de la discusin amplia y de la formulacinde consensos, que se revisan cada ao, concretamente respecto de loscriterios de la participacin y los de la distribucin de los recursos (Fe-dozzi, 2002: 5).

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Innovacin institucionaly planeacin democrtica

La experiencia de democracia participativa en Porto Alegre afirma la auto-noma de la sociedad civil frente al Estado y al sistema de partidos polticos,resistiendo la posibilidad de integrar el nuevo mecanismo a la legislacin.En este sentido se rechaza la institucionalizacin. Sin embargo, paulatina-mente se ha establecido el marco de derechos y la regulacin de las nuevasinstituciones, es decir, una institucionalizacin pero con un significado dis-tinto. Este proceso fue en particular productivo en los primeros aos cuandonace la nueva institucionalidad y, al parecer, la consolidacin permite queaminore la labor legislativa.

Desde el comienzo del proceso se establecieron las bases legales en lalegislacin local una vez que el derecho a la participacin fue legitimadoconstitucionalmente. En 1990 se aprob la Ley Orgnica Municipal, alo cual le sigui una serie de disposiciones particulares. Entre las disposicionesque enmarcan el presupuesto participativo estn el Reglamento Internodel Consejo Municipal, del Plan de Gobierno y Presupuesto en 1994, quefue reformado en 1995. Al mismo tiempo qued regulada dentro del re-glamento la Comisin Paritaria y la Comisin Tripartita, es decir, los rganosde direccin. Tambin en 1995 se hizo el Reglamento del Fondo Muni-cipal de Desarrollo.

Para posibilitar la planeacin urbana y los derechos de los nuevos asen-tamientos de los pobres, en 1991 fue aprobada la Ley sobre el Derechode Uso de Suelo a los Ocupantes de reas de Propiedad Municipal, juntocon la ley que instituy el Banco de Tierras (1992) y la Ley sobre la FuncinSocial de la Propiedad (1991). Despus, en 1994, se aprob la Ley sobrela Creacin de Suelo. Con relacin a la poltica social, en 1991se reco-noce el papel prioritario de la prefectura en la poltica de asistencia socialdel municipio, articulando acciones que se encontraban dispersas. Luego,en 1994, comienza la municipalizacin de la salud, dndole al municipiomayores responsabilidades en el rea social (CIDADE, 2002).

El proceso de construccin de la nueva institucionalidad participativaha determinado dos ramas de la accin pblica: por un lado, el desarrollode la normatividad, y por el otro, la elaboracin de las polticas pblicasbajo una lgica social y no conforme a la racionalidad tcnico-burocrticao elitista. De ah que el PP le ha dado realidad a la aspiracin de una pla-neacin democrtica, lo cual se muestra en los siguientes hechos.

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9-36 Al comienzo, en 1991, el Plan Plurianual fue elaborado internamente

por el gobierno y luego presentado para aprobacin en el CPP; despus, elprocedimiento se invierte. Ya en 1994 se contaba con un Plan de DesarrolloEconmico incluyendo programas y proyectos para dinamizar la economade la ciudad. En 1997 se aprueba el Plan Director de Desarrollo Urbanoy Ambiental, dotado de una mejor representacin de las regiones, y demanera simultnea se elabora el Plan Plurianual discutido en los Forosdel PP. Incluye el tema desarrollo econmico con criterios tcnicos de-finidos en el Reglamento Interno del CPP, y sujeta la ejecucin de grandesobras en la ciudad a las directrices del desarrollo econmico. Posteriormente,en el 2000, se incluyeron en el Reglamento Interno del CPP aquellas obrasinstitucionales que exijan recursos del presupuesto propio o de financia-mientos de organizaciones nacionales o internacionales, lo cual deber serdebatido previamente con la comunidad. En el mismo ao se discute por lapoblacin en las instancias de base y en los consejos sectoriales la Propues-ta del Plan Plurianual y la del Plan Director de Desarrollo Urbano y Am-biental (CIDADE, 2002).

Algunos resultados y lmites tcnico-polticos

Con la proliferacin de organismos municipales autnomos y mixtos seha logrado no slo intervenir en las decisiones sino en tambin en su eje-cucin; esto se ha traducido en un mejor desempeo del gobierno; la for-macin de comisiones para las obras locales que supervisan y presionana los constructores privados o autoridades ha evitado el despilfarro y losatrasos; tambin ha logrado una reduccin en el costo de las obras eliminandoel pago extra, neutralizando as la corrupcin. Un aspecto crucial delproceso es la transparencia del actual gobierno municipal, que por primeravez no es acusado de corrupcin, nepotismo y otras prcticas del rgimenanterior. Al dedicar ms recursos a las reas ms pobres que a las ms or-ganizadas, se produjeron cambios reales en la calidad de vida de numerosasregiones. Todo ello contribuy a disipar la desconfianza inicial de las or-ganizaciones empresariales y propici su cooperacin con el municipio(Navarro, 1998: 320-321).

A lo largo de los aos, el presupuesto ha dado prioridad a las obras queelevan la calidad de vida: agua, alcantarillado, alumbrado pblico, urbaniza-cin de zonas, salud, educacin y vivienda. Esto ha permitido un aumento

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del suministro de agua: entre 1990 y el principio de 1995 atendi entre400 000 y 465 000 familias; en 1998 lleg a una cobertura de 76% y enel 2000 la red de abastecimiento de agua aprovisiona a 98% de las familias.Con respecto al sistema de alcantarillado, el incremento ha sido conside-rable: en 1989 cubra a 46% de las familias; se pronosticaba llegar en1996 a 85%, pero en el 2000 se haba cubierto 74%. Anualmente se pavi-mentan entre 25 y 30 kilmetros de calles en los suburbios y zonas mspobres de la ciudad; en 1998 cubri 77%. En cuanto a la educacin, las in-versiones decididas por el presupuesto participativo permitieron aumentarel nmero de matrculas a ms del doble en 1995 respecto a 1988, ademsde una importante mejora de la calidad de la enseanza (ETSAM, 1996).

En resumen, por sus resultados puede concluirse que cambi la histo-ria de las relaciones sociales y polticas de la ciudad, pero es convenientemoderar el exceso de entusiasmo y preguntarse cules son los lmites in-discutibles de estas transformaciones. Han de considerarse las condicionesque restringen la consolidacin de estas experiencias y, por consecuencia,valorar las opciones que se les presentan a los actores. Ante todo se debeconsiderar que Porto Alegre padece los mismos problemas que el restode Amrica Latina, con la diferencia de que aqu se ha emprendido unava alternativa de desarrollo.

Bajo la dictadura, Porto Alegre registr un fuerte crecimiento demogr-fico entre 1960 y 1980, alimentando un proceso de favelizacin. La acti-vidad econmica se basa en los servicios y en el comercio, que representanrespectivamente 30 y 40% del PIB municipal; la industria representa 30%y emplea slo 8% de los activos, por lo cual el peso de la clase obrera noes elevado. La microempresa es preponderante, las tasas de desempleo y deempleo precario son altas: el 17.1% y 29.8%, respectivamente, en 1999.La poblacin no contiene todo el mosaico tnico del pas ya que 84% en1991 era de origen europeo, en particular italianos y alemanes. Despusde un decenio de PP, 22% de los ciudadanos sigue teniendo un hbitatprecario. La crisis se agrava con la desindustrializacin y un retroceso de laactividad portuaria (Gret y Sintomer, 2002: 9 y 17). Porto Alegre, conlos problemas acumulados y acentuados por la integracin impreparadaal Mercado Comn del Sur (Mercosur), tiene ahora que enfrentar un creci-miento motivado por el xito en trminos de bienestar del propio modeloque atrae a ms poblacin.

El primer factor de freno de este modelo es la estrechez de los recursospresupuestales disponibles. Los egresos presupuestales se dividen en tres

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9-36 rubros: salarios, costo de los servicios e inversiones. Todo el procedimien-

to de formacin del presupuesto participativo debe ser referido a un montoque vara entre 15 y 25% (segn Gret y Sintomer, entre 5 y 17%) de las in-versiones, mientras que la mayor parte est comprometida en programasa largo plazo, en el pago de los salarios de los empleados y para sufragarlos gastos administrativos corrientes; el gobierno municipal destina 15%(800 millones de reales) del presupuesto anual para pagar la deuda con laUnin, la que a su vez paga la deuda externa. No obstante, las obras decididasmediante el presupuesto participativo acumularon inversiones en la primeradcada aproximadamente por 700 millones de dlares (ETSAM, 1996; Grety Sintomer, 2002: 104).

Al comienzo de esta exposicin nos referimos al examen que haca T.Genro sobre la distorsin que padeca el presupuesto municipal que no de-jaba nada para inversiones, y ahora conviene reiterar aquel difcil puntode partida. Segn lo registr Fedozzi, El primer ao el porcentaje de in-versiones fue igual a cero, el 98% de los ingresos fue destinado al pago delos funcionarios. El segundo ao, fruto de la reforma tributaria, mejor lasituacin financiera y las inversiones subieron hasta el 10%. Los otros aos15% y lleg al 17%. En el 2002, de acuerdo con la misma fuente, 80%del gasto se hizo en salarios y 10% en inversin. Pero el problema no esten que es un monto reducido, sino en la posible disminucin futura. La con-clusin que obtiene el autor en su repaso hasta el 2002 es que los porcentajesde las inversiones van a disminuirse por dos razones principales: a) hay unproceso de reconcentracin nacional de los recursos despus de la Cons-titucin del 88; b) la paradoja: cuantas ms inversiones, ms aumentanlos recursos para manutencin. No es tan caro construir una escuela comomantenerla por el resto de los aos (Fedozzi, 2002: 9 y 14).

Ciertas dificultades han sido puestas de relieve por corrientes polticasde izquierda, incluso dentro del Partido del Trabajo, con enfoques distintosa los predominantes, y han de ser tomadas en cuenta no tanto por la raznque les pudiera asistir, sino para hacer notar la existencia de obstculosy problemas. Una de esas expresiones partidarias provino de la izquierda,del Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (PSTU). Segn estaversin, el verdadero poder no est con el presupuesto participativo, ya queeste ltimo slo afecta a menos de una cuarta parte del presupuesto total.

Todo lo que efectivamente podra afectar directamente a la burgue-sa es mantenido lejos del presupuesto participativo: la legislacin sobretributacin es competencia del Ejecutivo y de la Cmara Federal, as como

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las decisiones sobre transporte colectivo, los aumentos de los pasajes deautobs, el control sobre los beneficios y las relaciones laborales de las em-presas concesionarias. Tambin es el Ejecutivo el que toma las decisionesrelativas a la poltica de subcontrataciones (tercerizaciones) aplicada enlos servicios municipales y las referentes a recursos humanos. El presupuestoparticipativo no tiene poder de decisin sobre una poltica de expropiacio-nes de los espacios urbanos de la ciudad para construccin de viviendas po-pulares. Adems, mantiene acuerdos de exencin fiscal con grandes empresasnacionales y multinacionales. Por aadidura, afirman, en el estado deRo Grande do Sul la situacin no era mejor, el presupuesto est constre-ido por la Ley de Responsabilidad Fiscal impuesta por el gobierno federal,condicionado por el FMI (Fontana y Flores, 2001).

En el plano de los efectos en la redistribucin del ingreso la conclusines pesimista. Sealan que no se sustenta la afirmacin de que hay unadistribucin de renta en Porto Alegre, cuando en estos ltimos 13 aosla desocupacin prcticamente triplic, como en todo el pas (17.1% dedesocupacin); adems, los salarios fueron rebajados en empresas y ensectores de los empleados pblicos. En lugar de anular las exenciones fis-cales a las grandes empresas, present un paquete que aumentaba la contri-bucin para la seguridad social de los empleados pblicos, incluyendodescuentos a los jubilados del servicio pblico, y tambin aumentaba losimpuestos indirectos que recaeran sobre los trabajadores. La poltica desubcontratacin del municipio le ayud en su equilibrio fiscal, pero cola-bor en el aumento de la precarizacin del trabajo. El gobierno de OlivioDutra, aaden, ha atacado a los trabajadores para dejar intactos los acuerdoscon la burguesa, no cumple las metas de la reforma agraria prome-tidas al Movimiento de los Sin Tierra y se confronta con los movimientossociales. La gente debe trabajar ms para obtener ingresos, por lo que Noes casual que la mayora de los que participan de las asambleas regionalesabiertas son jubilados, segn encuesta hecha por la propia Prefectura.(Fontana y Flores, 2001: 5)

Puede ser que estas apreciaciones tengan que matizarse si las cotejamoscon datos antes mencionados; por ejemplo, el control sobre los recursos hu-manos de la administracin municipal lo ejerce una comisin tripartitadesde 1994; asimismo, hay un organismo mixto para el suelo y la vi-vienda desde 1995. Tambin al comienzo se mencion que la reduccindel gasto corriente fue indispensable para aumentar la inversin. En suma,lo que debe encararse es la exsitencia de un entorno difcil que slo se hapodido cambiar gradualmente.

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9-36 Al igual, el caso de Porto Alegre muestra diversas limitaciones y dificultades

operativas legales y administrativas, entre otras que rebasan el mbitogeogrfico de competencia municipal. Para ciertas obras se presentan l-mites legales que impiden la materializacin de las demandas, por ejemploa causa de proteccin ambiental o sobre la legalidad de la ocupacin de te-rrenos. La delimitacin geogrfica y administrativa tambin genera problemas,como son las acciones de municipios vecinos que repercuten en la ciudady que necesitan soluciones negociadas, como en los casos de inundaciones yla contaminacin (Navarro, 1998: 327-329). Esta situacin se modificcuando el PP se implant en todo el estado de Ro Grande do Sul.

Con relacin a la capacidad de la poblacin para intervenir en la eficien-cia de la gestin administrativa y en la toma de decisiones, es imprescindibleconsiderar el bajo nivel cultural y la existencia de una parte de la poblacinque es analfabeta, la cual tiene que enfrentar decisiones tcnicas y econmicascomplejas que requieren informaciones rigurosas, precisas y suficientes. Encuanto al dilogo de la administracin con la poblacin, debe desarrollarseuna metodologa eficiente y tcnicas educacionales para presentar losproblemas. La democracia deliberativa ha tenido que crear una culturacvica por s misma porque los medios de comunicacin han jugado unpapel ms bien adverso.

La organizacin participativa necesita disponer de equipos multidisci-plinarios de asesora en temas como los mecanismos de formacin del pre-supuesto, con las debidas prevenciones que eviten un intermediarismoperjudicial al mecanismo democrtico (Navarro, 1998: 325-327). Cabesealar que la asesora tcnica ha originado algunas disfunciones en otrasexperiencias de participacin cvica. Los comits de asesora econmica yde planificacin pueden estar sujetos a cooptacin, entonces servirn paralegitimar y dar apoyo a un programa del gobierno o de grupos de podereconmico o de otro tipo. En este sentido conviene recordar que en la expe-riencia neoyorquina de participacin ciudadana se formaron comitsparalelos de asesora, estos tenan que cabildear para asegurar que sus re-comendaciones fueran consideradas seriamente en un tiempo razonable,en caso contrario se creaban dificultades para convencer a los ciudada-nos de que colaboraran en el futuro para llevar a cabo nuevas propuestas(Zimmerman, 1992: 22).

Estos y otros lmites son ineludibles si se pone a Brasil en el contextodel subdesarrollo, que est actualmente en el rango 68 sobre 175, segn elindicador de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD). Un condicionamiento mayor que no puede

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dejar de tomarse en cuenta proviene de la presencia de problemas que debenser resueltos en el plano nacional, lo cual sita a los retos de la democraciaparticipativa en su verdadera dimensin. A pesar de todo, la opcin porla democracia participativa ofrece la posibilidad de detener la tendenciaa un mayor deterioro y revertirla.

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