PPOONNTTIIFF ÍÍCCIIAA UUNNIIVVEERRSSIIDDAA DDEE CCAA TTÓÓLL IICCAA DDEE MMIINNAA SS GGEERRAA IISS

- Programa de Pós-Graduação em Di re i to -

PPOOLL ÍÍ TT II CCAA CCOOMMUUNNII TTÁÁRR IIAA DDEE IIMM IIGGRRAAÇÇÃÃOO :: AA SSII TT UU AA ÇÇ ÃÃ OO JJ UU RRÍÍ DD II CC AA DD OO SS TT RRAA BB AA LL HH AA DD OO RREE SS EE XX TT RRAA CC OO MM UU NN II TT ÁÁ RRII OO SS

NN OO EE SSPPAA ÇÇ OO DD EE LL II BB EE RRDD AA DD EE ,, SSEE GG UU RRAA NN ÇÇ AA EE JJ UU SSTT II ÇÇ AA DD AA UU NN II ÃÃ OO EE UU RROO PPÉÉ II AA ..

RENÉ VIAL

BELO H O RIZO NTE

20 06

RENÉ VIAL

PPOOLL ÍÍ TT II CCAA CCOOMMUUNNII TTÁÁRR IIAA DDEE IIMMIIGGRRAAÇÇÃÃOO :: AA SSII TT UU AA ÇÇ ÃÃ OO JJ UU RRÍÍ DD II CC AA DD OO SS TT RRAA BB AA LL HH AA DD OO RREE SS EE XX TT RRAA CC OO MM UU NN II TT ÁÁ RRII OO SS

NN OO EE SSPP AA ÇÇ OO DD EE LL II BB EE RRDD AA DD EE ,, SSEE GG UU RRAA NN ÇÇ AA EE JJ UU SSTT II ÇÇ AA DD AA UU NN II ÃÃ OO EE UU RROO PP ÉÉ II AA ..

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Dire i to, Mestrado Acadêmico, da Facu ldade de Dire i to da Pont i f í c ia Univers idade Cató l ica de Minas Gerais , para a obtenção de t í tu lo de Mestre em Dire i to com concentração em Dire i to Internac ional e Comuni tár io.

Or ientador: Professor Dr. Már io Lúc io Quintão Soares

BELO HORI ZONTE 2006

RENÉ VIAL

PPOOLLÍÍTTIICCAA CCOOMMUUNNIITTÁÁRRIIAA DDEE IIMMIIGGRRAAÇÇÃÃOO:: a situação jurídica dos trabalhadores extracomunitários no espaço de liberdade, segurança e justiça da União Européia. Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Direito, Mestrado Acadêmico, da Faculdade de Direito da Pontif ícia Universidade Católica de Minas Gerais, para a obtenção de título de Mestre em Direito com concentração em Direito Internacional e Comunitário. Belo Horizonte, 2006.

------------------------------------------------------------------------------------ Professor Dr. Mário Lúcio Quintão Soares (Orientador) – PUC Minas

------------------------------------------------------------------------------------ Professor Dr. Daury César Fabriz

------------------------------------------------------------------------------------ Professor Dr. Bruno Wanderley Júnior

------------------------------------------------------------------------------------ Professor Dr. José Luiz Quadros de Magalhães

Aos imigrantes, esses trabalhadores que, por vezes, enfrentam atitudes preconceituosas, construídas sob estereótipos que impossibilitam a convivência social.

É imperioso reconhecer na dignidade humana o princípio que igualará todos os homens e mulheres, tornando desnecessárias as fronteiras.

AGRADECIMENTOS

A Deus, por estar sempre ao meu lado. Nada seria possível sem a sua benção.

A Lílian, por aceitar o período de inteira dedicação a este trabalho, que tantas vezes nos manteve, fisicamente, distantes.

Ao meu pai, pelo exemplo de retidão e força de vontade.

À minha mãe, por me ajudar em todos os momentos.

Às minhas irmãs e ao Bruno, por suportarem meu estresse.

A Poli e ao Gregori, por me darem mostras do que é ser um cidadão do mundo.

Aos meus amigos, e, especialmente, a Mízia que dividiu, comigo, horas de muita apreensão.

Aos professores, sobretudo, ao meu orientador, Mário Lúcio Quintão.

Ao pessoal das secretarias do mestrado e da graduação.

Ao apoio financeiro da CAPES e da PUC-MG

“Ninguém irá buscar algo no exterior se po“Ninguém irá buscar algo no exterior se po“Ninguém irá buscar algo no exterior se po“Ninguém irá buscar algo no exterior se posssssuir suir suir suir um similar, ou o melhor, em casa; mas somente um tolo um similar, ou o melhor, em casa; mas somente um tolo um similar, ou o melhor, em casa; mas somente um tolo um similar, ou o melhor, em casa; mas somente um tolo rejeitará a casca da qurejeitará a casca da qurejeitará a casca da qurejeitará a casca da quiiiina porque esta não cresceu em na porque esta não cresceu em na porque esta não cresceu em na porque esta não cresceu em sua hosua hosua hosua horrrrta”ta”ta”ta”

Rudolf von Jhering

RREESSUUMMOO

Com o avanço da integração entre os países que form am a União Européia, certos domínios privativos da soberania estatal foram gradativamente postos sob a égide do Direito Comunitário. Nesse processo, despo nta uma originária política de imigração que se apresen ta para estabelecer as condições em que os nacionais d e países terceiros podem ingressar e residir nos terr i tórios dos Estados-membros, considerados um único espaço d e l iberdade, segurança e justiça. Este trabalho anali sa a situação jurídica dos imigrantes que exercem ativid ades econômicas na União Européia, seus direitos e dever es perante a sociedade de acolhimento. A part ir do est udo realizado, conclui-se a respeito da viabi l idade de uma perspectiva comunitária do fenômeno migratório. Palavras-chave: Direito Comunitário União Européia Trabalhadores estrangeiros Imigração

AABBSSTTRRAACCTT

The growing integration among the countr ies that fo rm the European Union put certain private domains of t he state-owner sovereignty under the protection of the Communal Right. In this process emarges a pol i t ics of immigration that establishes the condit ions in whic h the natives from 3 rd world countr ies are allowed to enter and l ive in the terri tories of the State-Members (a spa ce of freedom, safety and justice). This text analyzes th e legal si tuation of the immigrants that work in the Europe an Union, as well as their rights and responsabil i t ies in relation to the native society. The conclusion from such analysis is about the feasabil i ty of a communal perspective of the migratory phenomenon. Key-words: Communal Right European Union Foreign Workers Immigration

LLIISSTTAA DDEE SSIIGGLLAASS

AELC – Associação Européia de Livre Comércio BCE – Banco Central Europeu BEI – Banco Europeu de Investimento CAAS – Convenção de Aplicação do Acordo de Sche ngen CECA – Comunidade Européia do Carvão e do Aço CED – Comunidade Européia de Defesa CEDH - Convenção Européia dos Direitos do Homem CEE – Comunidade Econômica Européia CEEA – Comunidade Européia da Energia Atômica CEPOL – Academia Européia de Polícia CESE – Comitê Econômico e Social Europeu COMECON – Conselho para Assistência Econômica Mútu a COREPER – Comitê de Representantes Permanentes CPE – Cooperação Política Européia CR – Comitê das Regiões ECHO - Serviço de Ajuda Humanitária da União Eu ropéia ECTS - Sistema Europeu de Transferência de Créd itos EEE – Espaço Econômico Europeu EFTA – Associação Européia de Livre Comércio EQUAL - Iniciativa Comunitária de Recursos Human os EU-OSHA - Agência Européia para a Segurança e a Sa úde no Trabalho EURATOM – Comunidade Européia da Energia Atômica EURES – Serviços Europeus de Emprego EUROJUST - Unidade de Cooperação Judiciária EUROPOL – Serviço Europeu de Polícia FIFA – Federação Internacional de Futebol INTI - Integração de Nacionais de Países Tercei ros NARIC - Centros Nacionais sobre o Reconhecimento Acadêmico OCDE – Organização de Cooperação e Desenvolvime nto Econômico OECE – Organização Européia de Cooperação Econô mica OLAF - Organismo Europeu de Luta Antifraude ONG – Organização Não Governamental ONU – Organização das Nações Unidas OTAN – Organização do Atlântico Norte PECO – Países da Europa Central e Oriental PESC – Política Externa e de Segurança Comum PIB – Produto Interno Bruto PNB – Produto Nacional Bruto RAXEN – Rede Européia de Racismo e a Xenofobia SEBC – Sistema Europeu de Bancos Centrais SIS – Sistema de Informação Schengen TCE – Tratado da Comunidade Européia TEJ – Tribunal Europeu de Justiça TJC - Tribunal de Justiça das Comunidades TPI – Tribunal de Primeira Instância UDE – Unidade de Droga Europol UEFA – União de Associações Européias de Futebo l UEO – União da Europa Ocidental URSS - União das Repúblicas Socialistas Soviéti cas

SSUUMMÁÁRRIIOO

1 INTRODUÇÃO ___________________________________________________11

2 A UNIÃO EUROPÉIA: DA TEORIA À PRÁTICA ____________ _____________14

2.1 Utopia da Unidade Européia ___________________________________________________________ 15

2.2 Organizações Interestatais Européias ____________________________________________________ 17

2.3 Formação da União Européia___________________________________________________________ 21

2.4 Princípios Estruturais da União Européia ________________________________________________ 27 2.4.1 Princípios Econômico-Institucionais ___________________________________________________ 27 2.4.2 Princípios Jurídico-Institucionais _____________________________________________________ 29 2.4.3 Princípios de Atribuição das Competências______________________________________________ 31

2.5 Quadro Institucional da União Européia _________________________________________________ 33 2.5.1 Conselho Europeu _________________________________________________________________ 34 2.5.2 Conselho da União Européia _________________________________________________________ 35 2.5.3 Comissão Européia ________________________________________________________________ 37 2.5.4 Parlamento Europeu________________________________________________________________ 38 2.5.5 Judiciário Europeu_________________________________________________________________ 40 2.5.6 Tribunal Europeu de Contas _________________________________________________________ 42 2.5.7 Comitês de Apoio Consultivo ________________________________________________________ 44 2.5.8 Bancos de Apoio Financeiro _________________________________________________________ 45

3 A IMIGRAÇÃO NA UNIÃO EUROPÉIA ____________________ ____________47

3.1 Panorama Histórico da Imigração na União Européia ______________________________________ 48

3.2 Desenvolvimento da Política Migratória na União Européia _________________________________ 52 3.2.1 Escolha pela cooperação intergovernamental ____________________________________________ 53

3.2.1.1 Estabelecimento do Acervo Schengen ______________________________________________ 54 3.2.2 Procedimento de mudança para a técnica comunitária _____________________________________ 55 3.2.3 Divergências sobre o alcance da política européia de imigração______________________________ 62

3.2.3.1 Posturas do Conselho Europeu e do Conselho de Ministros _____________________________ 63 3.2.3.2 Posturas da Comissão Européia e do Parlamento Europeu ______________________________ 64 3.2.3.3 Participação do Tribunal Europeu de Justiça_________________________________________ 66

4 O ESPAÇO DE LIBERDADE, SEGURANÇA E JUSTIÇA_______ ___________69

4.1 Introdução ao Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça____________________________________ 70

4.2 Contornos do Espaço de Liberdade ______________________________________________________ 71 4.2.1 Nacionais dos Estados-membros no espaço de liberdade ___________________________________ 72

4.2.1.1 Direito à livre circulação dos nacionais de Estados-membros ____________________________ 72 4.2.1.1.1 Livre circulação para estadas de até três meses ___________________________________ 72 4.2.1.1.2 Livre circulação para estadas maiores __________________________________________ 74 4.2.1.1.3 Livre circulação dos membros da família comunitária______________________________ 75

4.2.1.2 Mobilidade privilegiada do trabalhador comunitário___________________________________ 77 4.2.1.3 Igualdade de tratamento entre os cidadãos comunitários________________________________ 78 4.2.1.4 Equilíbrio de oportunidades entre os trabalhadores comunitários _________________________ 80

4.2.1.4.1 Sistema de reconhecimento das qualificações profissionais _________________________ 82 4.2.1.5 Política social aplicada aos cidadãos comunitários ____________________________________ 86 4.2.1.6 Proteção da saúde e segurança alimentar ____________________________________________ 89 4.2.1.7 Prevenção de acidentes no ambiente de trabalho ______________________________________ 90 4.2.1.8 Liberdade política dos cidadãos comunitários ________________________________________ 91

4.2.2 Nacionais dos países terceiros no espaço de liberdade _____________________________________ 92 4.2.2.1 Condições de acesso e circulação dos nacionais de países terceiros _______________________ 92

4.2.2.1.1 Restrições impostas nas estadas de até três meses _________________________________ 92 4.2.2.1.2 Restrições impostas nas estadas maiores ________________________________________ 96

4.2.2.2 Condições de acesso dos trabalhadores extracomunitários ______________________________ 97 4.2.2.2.1 Restrições à circulação dos trabalhadores extracomunitários ________________________ 99

4.2.2.3 Garantias econômicas e sociais dos trabalhadores extracomunitários _____________________ 101 4.2.2.4 Medidas de integração dos trabalhadores extracomunitários____________________________ 104

4.2.2.4.1 Estados-membros na integração dos trabalhadores extracomunitários ________________ 104 4.2.2.4.2 Sociedade civil na integração dos trabalhadores extracomunitários __________________ 106 4.2.2.4.3 Mídia na integração dos trabalhadores extracomunitários __________________________ 107

4.2.2.5 Extracomunitários em situação privilegiada ________________________________________ 108

4.3 Contornos do Espaço de Segurança_____________________________________________________ 110 4.3.1 Cooperação administrativa _________________________________________________________ 110 4.3.2 Cooperação policial _______________________________________________________________ 113

4.3.2.1 Serviço Europeu de Polícia - EUROPOL __________________________________________ 114 4.3.3 Nacionais dos Estados-membros no espaço de segurança__________________________________ 116 4.3.4 Nacionais dos países terceiros no espaço de segurança____________________________________ 116

4.3.4.1 Controle de imigrantes nas fronteiras externas da União Européia _______________________ 117 4.3.4.1.1 Segurança na política de vistos comunitários____________________________________ 118 4.3.4.1.2 Medidas de combate ao transporte irregular_____________________________________ 120

4.3.4.2 Controle de imigrantes nas fronteiras internas da União Européia _______________________ 121 4.3.4.2.1 Medidas de combate à contratação irregular ____________________________________ 122 4.3.4.2.2 Medidas de combate ao casamento por conveniência _____________________________ 123

4.4 Contornos do Espaço de Justiça________________________________________________________ 124 4.4.1 Procedimentos adotados na cooperação judiciária civil____________________________________ 125 4.4.2 Procedimentos adotados na cooperação judiciária penal___________________________________ 126 4.4.3 Unidade Européia de Cooperação Judiciária - EUROJUST ________________________________ 127 4.4.4 Nacionais dos Estados-membros no espaço de justiça ____________________________________ 127 4.4.5 Nacionais dos países terceiros no espaço de justiça ______________________________________ 128

4.4.5.1 Cooperação judiciária contra o racismo e a xenofobia_________________________________ 129 4.4.5.2 Cooperação judiciária contra o tráfico de imigrantes__________________________________ 130

4.4.5.2.1 Imigrantes envolvidos com organizações criminosas______________________________ 132 4.4.5.3 Cooperação judiciária em matéria de regresso_______________________________________ 133

4.4.5.3.1 Condições de retorno dos imigrantes clandestinos________________________________ 135 4.4.5.3.2 Política externa e retorno dos imigrantes clandestinos_____________________________ 136

5 A FUTURA CONSTITUIÇÃO EUROPÉIA ___________________ __________138

5.1 Importância do Texto Constitucional para a União Européia _______________________________ 139

5.2 Cidadãos Comunitários e seus Direitos Fundamentais _____________________________________ 140

5.3 Principais Mudanças de Caráter Institucional ____________________________________________ 141

5.4 Espaço Constitucional de Liberdade, Segurança e Justiça __________________________________ 142

5.5 Constituição Européia e Nacionais de Países Terceiros _____________________________________ 143 5.5.1 Extracomunitários e seus direitos fundamentais _________________________________________ 144 5.5.2 Ausência de direitos políticos aos extracomunitários _____________________________________ 145

6 CONCLUSÃO ___________________________________________________146

REFERÊNCIAS ___________________________________________________151

ANEXO DE LEGISLAÇÃO ________________________________ __________159

11 IINNTTRROODDUUÇÇÃÃOO

12

O ato de emigrar torna-se usual na vida dos povos contemporâneos sempre

que esses atravessam dificuldades financeiras. Nessa conjuntura, os indivíduos

decidem vender sua força de trabalho no mercado externo, sendo atraídos para

locais onde acreditam haver melhores oportunidades de crescimento profissional.

As migrações econômicas tendem a suplementar a mão-de-obra menos

qualificada que não interessa à sociedade de acolhimento. No entanto, os recentes

níveis de competição têm acirrado a luta pelo emprego e despertado paixões

nacionalistas que reconhecem, no imigrante, uma ameaça aos sistemas públicos.

Ter, por objeto de estudo, a política comunitária de imigração representa o

ensejo de ponderar sobre essa realidade, freqüentemente subjugada pela lógica

capitalista, não obstante a incidência de fatores sociais que se apresentam com

notáveis implicações para a realização dos direitos humanos.

A fim de alcançar seus objetivos, esta dissertação percorrerá o cotidiano de

um grupo formado por imigrantes duplamente qualificados pelo atributo da

cidadania, que, tomando por base as determinações estatais sobre o princípio da

nacionalidade, reserva-lhes a condição de estrangeiro diante da União Européia e

dos países que a compõem.

À vista desse marco subjetivo, far-se-á uma análise minuciosa do projeto de

integração europeu, desde as primeiras aspirações intelectuais ao sucesso do

funcionalismo tecnocrático. Esse levantamento, ainda que descritivo, não se

resguardará das controvérsias motivadas pela escassa ingerência da sociedade e

pelo fracionamento assimétrico dos poderes institucionais.

Ainda sob perspectiva histórica, menciona-se um retrospecto do impacto

migratório no tecido produtivo europeu, demonstrando a importância das correntes

de imigrantes que reestruturaram Estados praticamente destruídos, e o que ocorreu

13

com esses estrangeiros depois de mitigada a inconsistência demográfica que

comprometia as economias nacionais.

Após essas considerações prévias, o trabalho concentra-se nas regras

elaboradas para recepcionar os cidadãos de países terceiros no ordenamento

comunitário, sempre preocupado em construir seus argumentos à luz da ciência

jurídica e em ressaltar a harmonia indispensável para que se entendam os

fundamentos propostos e se reconheça a validade cognitiva de suas afirmações.

O desenrolar normativo da imigração, no âmbito da União Européia, inicia-se

sob a competência exclusiva dos Estados-membros que, de nenhum modo,

admitiam considerá-la à parte das soberanias estatais. Aos poucos, surgem os

primeiros ajustes entre governos, ainda sem qualquer natureza obrigatória, embora

dotados de uma interpretação mais ampla e diversificada.

No Tratado de Amsterdã, numerosas disposições migratórias são finalmente

encaminhadas ao marco jurídico-institucional da Comunidade, sobretudo para

equilibrar a livre circulação de pessoas. No entanto, foi preciso estabelecer um prazo

transitório de cinco anos, a fim de se consolidar o espaço de liberdade, segurança e

justiça da União Européia.

Com o projeto que busca desenvolver uma Constituição apropriada aos

interesses dos Estados-membros esperam-se melhorias na política comunitária de

imigração, necessárias ao funcionamento regular do mercado sem fronteiras

internas e ao avanço político e social da integração efetuada no continente europeu.

Com efeito, todo esforço acadêmico serve para indicar as condições de

entrada e permanência dos imigrantes econômicos no território dos Estados-

membros, bem como seus direitos e deveres enquanto trabalhadores que lhes

interessam, ainda que se mostrem preocupados em reprimir os fluxos clandestinos.

22 AA UUNNIIÃÃOO EEUURROOPPÉÉIIAA:: DDAA TTEEOORRIIAA ÀÀ PPRRÁÁTTIICCAA

““““Virá um dia emVirá um dia emVirá um dia emVirá um dia em que todas as nações do continente, sem perderem a sua qualidade que todas as nações do continente, sem perderem a sua qualidade que todas as nações do continente, sem perderem a sua qualidade que todas as nações do continente, sem perderem a sua qualidade distintiva e a sua gloriosa individualidade, se fundirão estreitamente numa unidade superior e distintiva e a sua gloriosa individualidade, se fundirão estreitamente numa unidade superior e distintiva e a sua gloriosa individualidade, se fundirão estreitamente numa unidade superior e distintiva e a sua gloriosa individualidade, se fundirão estreitamente numa unidade superior e constituirão a fraternidade européia. Virá um dia em que não haverá outros campos de batalha constituirão a fraternidade européia. Virá um dia em que não haverá outros campos de batalha constituirão a fraternidade européia. Virá um dia em que não haverá outros campos de batalha constituirão a fraternidade européia. Virá um dia em que não haverá outros campos de batalha parparparpara além dos mercados abrindoa além dos mercados abrindoa além dos mercados abrindoa além dos mercados abrindo----se às idéias. Virá um dia em que as balas e as bombas serão se às idéias. Virá um dia em que as balas e as bombas serão se às idéias. Virá um dia em que as balas e as bombas serão se às idéias. Virá um dia em que as balas e as bombas serão substituídas pelos votos.substituídas pelos votos.substituídas pelos votos.substituídas pelos votos.””””

Victor Hugo Presidindo o Congresso Da Paz, em 1849

15

2.1 UTOPIA DA UNIDADE EUROPÉIA

A inspiração criadora de uma Grande Europa, que repouse suas bandeiras à

sombra da liberdade, da segurança e da justiça, há tempos, ocupa o espírito de

homens e mulheres no Velho Continente. Ansiosos por chegar o dia em que seus

pares não mais se orgulhassem das armas, ilustres europeus teceram modelos de

unificação regional que, ainda, fascinam pelo entusiasmo de seus ideais.1

Contudo, a Europa seguia seu caminho testemunhando episódios nos quais

relutava em desenvolver práticas capazes de assinalar uma efetiva igualdade entre

governos que se julgavam absolutos. Inexorável, o sistema praticado valer-se-ia da

brutalidade de uma potência dominante e da submissão dos demais Estados, o que

somente poderia conduzir a intermináveis disputas étnicas, religiosas, econômicas

ou por mera expansão territorial.2

Com o intuito de amenizar esse individualismo opressor - que insistia em

denegrir os consagrados valores humanitários nascidos naquelas terras

revolucionárias3 - os cidadãos europeus promoveram um concerto de intenções, no

mínimo, duvidosas, pois enquanto se propunham a eliminar as batalhas, mediante o

incremento de relações comerciais, restauravam monarquias satisfeitas com a

influência que exerciam em mercados deixados à margem do centro financeiro

mundial.

1 Dentre os grandes nomes da filosofia e da literatura que defenderam o ideal de uma Europa

unificada, estão Saint Pierre e Immanuel Kant, no século XVIII, para os quais uma entidade universal poderia conduzir à paz perpétua; e Victor Hugo, o maior representante das letras francesas, no século XIX, que percebeu, nos Estados Unidos da Europa, a senda para conter as atrocidades de seu tempo, geradas por sentimentos nacionalistas.

2 Nesse ambiente instável, o aparato militar era o recurso, normalmente, utilizado para construir uma pretensa unidade continental. Assim, o Império Romano na antiguidade clássica, o Carolíngio na Idade Média, a França napoleônica na modernidade são alguns exemplos das concepções fracassadas de superioridade racial e destino histórico que dilaceravam os povos europeus.

3 Documentos como a Magna Carta (1215), a Bill of Rights (1689) e a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789) lançaram a base para que a sociedade internacional respeitasse os direitos fundamentais em seus diversos matizes.

16

Segundo Maria Eduarda Azevedo:

Os Estados, no seu convív io e em nome do interesse nac ional , pr iv i leg iaram quer o puro re lacionamento b i la tera l a l icerçado numa estr i ta lóg ica de rec iproc idade, quer as polí t icas c ircunstanc ia is de a l iança e de a l inhamento de forças como forma de preservar a sua integr idade e in f luência e de assegurar o necessár io equi l íbr io de poderes no teatro europeu. (AZEVEDO, 1997, p.15)

Com efeito, o reforço da integração econômica possibilitou suspender as

hostilidades durante certo tempo, sem contudo impedir a escalada de atitudes

bélicas que acabou por gerar conflitos sem precedentes na história, alguns em

dimensão mundial.

Para Habermas essa realidade demonstra que:

Na Europa, a idéia de nação promoveu menos a lealdade à Const i tu ição do que serv iu, no mais das vezes, na sua versão etnocêntr ica e xenofóbica, como um instrumento para assegurar a mobil ização de massa para polí t icas em v ista das quais a at i tude mais acer tada ter ia s ido a oposição, se não mesmo res istênc ia. (HABERMAS, 1995, p.95)

Destarte, apenas em meados do século XX, foi possível um derradeiro e

renovado ímpeto de assistência mútua, no qual a ordem jurídica teria como maior

atribuição conduzir o processo de expurgo das incertezas geradas pelas constantes

tensões da realpolitik.4

Os Estados poderiam, então, rever conceitos ultrapassados e indicar

alternativas nas quais a autoridade – antes praticada em meio às fraquezas do

equilíbrio de poder – alcançaria o status do que se tem por legítimo, expresso

através de uma instituição democrática capaz de fortalecer todo o continente, na

medida em que vencesse os antagonismos nacionais.

4 O termo “realpolitik” é utilizado para descrever um modelo de relações internacionais marcado por

disputas que seriam inerentes à natureza humana, e que os Estados procurariam resolver de forma pragmática. Torna-se evidente que, nesse cenário, as “uniões” entre governos não resistem ao tempo, pois, sempre, haverá vencidos com a única aspiração de retomar sua independência e, a partir dela, trazer de volta as mesmas competições.

17

Surgia, assim, uma nova etapa de integração regional; desta feita, tendo o

resguardo da paz como objeto de suas aspirações e a solidariedade enquanto

princípio capaz de reconhecer, nas diferenças sociais, os elementos da fórmula que

guiaria os europeus, na busca por um desenvolvimento contínuo e gradativo.

2.2 ORGANIZAÇÕES INTERESTATAIS EUROPÉIAS

A Europa adentra o Século XX cercada pelas trincheiras da luta armada, e,

mesmo depois de retidos os assaltos iniciados em 1914, persiste a noção de crise

internacional face ao nível de complexidade das relações entre Estados ressentidos

com manobras políticas que deveriam assegurar a paz e com tratados que

prontamente levariam a conflitos ainda maiores.

Para as correntes idealistas da época, qualquer tentativa de estabilidade

deveria ultrapassar as estratégias fundadas em uma ordem interna suprema,

utilizando-se os recursos do soft power5. Nesse período, ergueu-se a Sociedade das

Nações a fim de conduzir os Estados na trilha de objetivos comuns, mediante

relações horizontais de coordenação.

As inúmeras manifestações de apoio ao entendimento inspiraram a realização

do Congresso Pan-Europeu, em 1927, que discutiu os termos gerais da futura

comunidade de nações imaginada por Coudenhove-Kalergi, mas, pouco tempo

depois, esquecida pelo nacionalismo que acabaria por detonar a Segunda Guerra

Mundial.

5 O “soft power” baseia-se na utilização moderada do poder, sendo que os Estados procuram

sobressair-se através de mecanismos culturais e ideológicos, embora dispostos a considerar alguns interesses comuns que devam ser alcançados através do diálogo e da cooperação. Trata-se de ferramenta utilizada pelo idealismo, que segundo Shiguenoli Miyamoto pode ser interpretado como “um conjunto de princípios universais que defende a necessidade de estruturar o mundo buscando o entendimento, através de condutas pacíficas, onde a confiança e a boa vontade sejam os motores que movimentam a História.” (MIYAMOTO, 2000, p.15)

18

Após o término do grande conflito, solidificou-se a idéia de que a convivência

entre os governos europeus deveria se firmar através de instrumentos mais efetivos

que aqueles idealizados no início do século, pois “impunha-se identificar com

realismo e explicar com convicção as vantagens políticas, militares, econômicas e

sociais que um tal movimento seria realmente capaz de proporcionar aos Estados e

aos cidadãos europeus” (AZEVEDO, 1997, p.22).

Assim sendo, a defesa dos países da Europa ocidental e a garantia de

prosperidade ficariam a cargo de organizações interestatais que representavam,

cada qual a seu modo, uma forma de recuperar o poder daquela região nas

questões de política externa, atendendo às demandas multinacionais típicas da

presente era industrial.6

A primeira instituição relevante, criada em 1948, ficou conhecida como

Organização Européia de Cooperação Econômica (OECE) e resultou da ingerência

financeira estadunidense, logo após o restabelecimento da paz. Seu papel basilar

era servir de estrutura administrativa aos recursos disponibilizados no Plano

Marshall para a reconstrução do ocidente europeu, visto que os Estados Unidos da

América estavam dispostos a colaborar, mas exigiam o manejo do capital pelas

economias diretamente interessadas.7

6 Embora a base da integração tenha sido lançada no Congresso de Haia (1947) e desenvolvida

pelo Movimento Europeu (1948) - sob a ambiciosa previsão de transferência de algumas atribuições dos Estados para os organismos internacionais - as práticas cooperativas iniciais não conseguiram evitar que os governos continuassem a resolver seus problemas individualmente, ou quando muito, de forma bilateral, como se deu entre França e Reino Unido através do Tratado de Dunquerque, criado para fixar um pacto de assistência recíproca no caso de uma outra guerra contra a Alemanha.

7 O Plano Marshall, anunciado em junho de 1947 e convertido no European Recovery Program, em 2 de abril de 1948, fez parte da Doutrina Truman que estabeleceu a contenção do avanço socialista como maior objetivo político dos norte-americanos. Seu aporte financeiro ajudou a remontar as economias de mercado na Europa Ocidental; enquanto a antiga URSS (União das Repúblicas Socialistas Soviéticas) opunha-se aos princípios do liberalismo, preferindo mobilizar seus Estados satélites em torno do COMECON - Conselho para Assistência Econômica Mútua, fundado em 1949.

19

À Organização Européia de Cooperação Econômica coube iniciar o processo

de liberalização das trocas comerciais, e, por tanto, contribuir para manter o sistema

capitalista na região, sendo substituída, no final dos anos 1950, pela Organização de

Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) que decidiu expandir as forças

do livre mercado para todos os países em vias de desenvolvimento.

Surgiram, na mesma década, algumas entidades que pretendiam coordenar

as ações estatais, em caso de agressão a um dos seus membros. Em um panorama

de constante disputa ideológica criado pelas superpotências do momento - Estados

Unidos e União Soviética - essas instituições militares tornaram-se indispensáveis.

Fundada, ainda em 1948, pelo Tratado de Bruxelas, a União da Europa

Ocidental (UEO) contribuiu para a autonomia das questões de segurança e defesa,

em um período bastante delicado, quando o fatídico Golpe de Praga expressara,

materialmente, o traço hostil do socialismo russo, deixando os governos europeus

receosos com a aproximação de novas ameaças à paz.

Mas, foi no ano seguinte, em 14 de abril de 1949, que despontou o verdadeiro

responsável pelas condições de estabilidade na Europa: o Tratado do Atlântico

Norte que, após a Convenção de Ottawa, em setembro de 1951, institucionalizou-se

através da OTAN.

Fundamentada no mesmo princípio da legítima defesa coletiva, essa

organização reconheceria a assistência militar norte-americana aos países da

Europa Ocidental, sob a perspectiva da bipolarização.8

8 Contudo, a OTAN acabou prejudicando as condições que teria a Europa Ocidental de formar uma

política externa comum. Segundo Maria Eduarda Azevedo: “o apoio norte-americano e a dependência por ele gerada dificultaram numa primeira fase a desejável autonomia europeia neste domínio, tendo num segundo momento criado importantes obstáculos, indirectos mas efetivos, à consecução dos planos concebidos para promover uma participação emancipada da Europa, em paridade com os Estados Unidos, em questões militares e de defesa.” (AZEVEDO, 1997, p.19)

20

Ainda nessa conturbada seara, a França, temerosa pelas conseqüências da

guerra na Coréia, sugeriu a criação de um exército multinacional integrado apenas

por membros europeus. A Comunidade Européia de Defesa (CED), efetivada, em

1952, não se desenvolveu, morrendo na própria Assembléia Francesa, dois anos

mais tarde.9

Nesse instante das vontades multilaterais, a Organização das Nações Unidas

(ONU), revitalizando o ideário firmado pela Liga das Nações, elaborara uma série de

dispositivos atinentes à resolução pacífica de conflitos entre Estados soberanos,

baseados no conceito de que todos os membros da comunidade internacional

deveriam participar do objetivo comum de estimular o sentimento de tolerância no

mundo.

A interd ição do recurso à força const i tu i ao mesmo tempo, uma inc i tação a conceder pr ior idade aos meios pací f icos e uma garant ia da sua ef icác ia. Mas e la aparecer ia como uma utopia se não fosse acompanhada, no p lano inst i tuc ional , de processos e de meios dest inados a repr imir qualquer recurso à força. (PELLET, 1999, p. 861)

Dentre os organismos políticos, o Conselho da Europa, instalado, em 1949,

na cidade de Estrasburgo, assumiu a obrigação de editar normas que permitissem

aos europeus demandar, frente aos países signatários, o respeito pelos direitos

humanos. Seu principal contributo reside em um Tribunal e uma Comissão que

tornaram eficazes as garantias fundamentais, indo muito além de uma simples

declaração de princípios.10

9 Mesmo a Europa não estando pronta, à época, para uma força integrada, a renúncia ao uso

individual do poderio bélico deu início à busca por uma Política Externa e de Segurança Comum. Um grande passo nesse sentido, ocorreu, em 1970, através da Cooperação Política Européia (CPE) fundada para realizar cooperações, notadamente, sobre o terrorismo e o crime organizado.

10 Ressalte-se que, no início, o órgão colegiado possuía apenas competência deliberativa e suas decisões persistiam dentro de limites estabelecidos por um Comitê de Ministros, o que dificultava a concretização de suas funções. Atualmente, estão presentes, no Conselho da Europa, quarenta e seis Estados (incluindo todos os membros da União Européia) e, esses, possuem um sistema democrático com a participação direta dos indivíduos na defesa dos seus interesses legítimos.

21

2.3 FORMAÇÃO DA UNIÃO EUROPÉIA

Em uma conferência de imprensa realizada no Salon de l’Horloge do Quai

d’Orsay do Ministério dos Negócios Estrangeiros da França, em nove de maio de

1950, a cooperação regional demonstrou seu propósito de assentar as bases da

supranacionalidade, marca distintiva de uma verdadeira união européia.

Nessa ocasião de vanguarda, o governo francês, representado pelo seu

chanceler - Robert Shuman e pelo comissário do Plano de Modernização Nacional -

Jean Monnet, convidou os alemães ocidentais, na pessoa do ministro Konrad

Adenauer, para estabelecer um mercado comum a partir das indústrias de base,

localizadas no vale do Ruhr, que, ainda, estavam sob controle internacional.

A surpreendente oferta francesa que tratava, como iguais, recentes

adversários militares, conferia a gestão de parte da estrutura produtiva dos Estados

a uma Alta Autoridade, livre de qualquer dependência estatal. Seu anúncio renovou

o abalado convívio diplomático franco-alemão, ao transformar as matérias-primas da

guerra em instrumentos a serviço da fraternidade e do progresso.11

Uma vez introduzido o conceito de soberania compartilhada, foi instituída, em

18 de abril de 1951, a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA), mediante

a assinatura do Tratado de Paris entre França, Alemanha Ocidental, Itália, Holanda,

Bélgica e Luxemburgo. Esse acordo trazia vantagens recíprocas aos Estados,

através da redução paulatina dos obstáculos econômicos.12

11 Tal fato ocorre no exato momento em que os aliados da Segunda Guerra procuravam uma saída

para desnazificar o complexo industrial da Alemanha e reintroduzi-la nos debates políticos, sem que as preocupações com a defesa militar da Europa capitalista fossem estimuladas por novos temores, após o rearmamento germânico. Como salienta Maria Eduarda Azevedo “a Alemanha devia ser encarada como um parceiro nesse processo de construção da Europa, quer por imperativos políticos e de segurança, quer por razões econômicas.” (AZEVEDO, 1997, p.27)

12 A idéia de soberania compartilhada é aceita com algumas ressalvas, pois, de fato, o que ocorre é uma delegação de poderes soberanos. Com efeito, o ordenamento jurídico dos Estados conserva a titularidade da soberania estatal, partilhando aquelas funções estritamente necessárias ao desenvolvimento da proposta de integração.

22

As melhores lições do percurso iniciado pela CECA são retiradas de seu

tratado constitutivo, que demonstra estarem os países da Europa:

Resolv idos a subst i tui r as r iva l idades seculares por uma fusão dos seus in teresses essenc ia is, a assentar , pela ins t i tu ição de uma comunidade econômica, os pr imeiros a l icerces de uma comunidade mais ampla e mais profunda entre povos há muito d iv id idos por conf l i tos sangrentos e a lançar as bases de inst i tu ições capazes de or ientar um dest ino doravante compart i lhado.

Os bons resultados da CECA levaram, em 25 de março de 1957, à assinatura

dos Tratados de Roma, ampliando a experiência comunitária a uma dimensão multi-

setorial. O desafio incluía a circulação de pessoas, bens e serviços através da

Comunidade Econômica Européia (CEE) e o manejo da próspera indústria nuclear,

regulamentada pela Comunidade Européia da Energia Atômica (CEEA ou

EURATOM).

Os benefícios da zona de livre comércio estreitaram as relações entre os

Estados-membros, fazendo da década de 1960 anos dourados para a economia

européia. Em um curto espaço de tempo, o fim das restrições quantitativas às trocas

comerciais ampliou, em muitas vezes, o volume de negócios realizados com os

demais continentes, animando as pretensões de formação de um grande mercado

europeu.13

Todavia, na década seguinte e no início dos anos 1980, o caminho da

integração reduziu sua energia primária frente à instabilidade do comércio mundial,

13 Consoante a tipologia adotada, são níveis de cooperação econômica: Área de Livre Comércio

(queda dos direitos alfandegários nas relações entre os Estados-membros e padronização da qualidade dos produtos); União Aduaneira (adoção de uma tarifa externa comum para as importações de mercadorias vindas de países terceiros); Mercado Comum (que agrega, às etapas anteriores, a circulação de todos os fatores produtivos) e União Monetária (quando são transformados, em um só, os sistemas cambiais e as moedas dos países signatários). Na Europa, respeitada a inconstância do gradualismo econômico, pode-se afirmar que a pauta aduaneira única se concretizou, em julho de 1968, com mais de um ano de antecedência em relação ao prazo esperado; sendo que na mesma época se fixou a meta de implementar a união econômica e monetária até 1980, cálculo que se mostrou ambicioso demais, tendo em vista que, somente em 1993, fora concretizada a última fase do Mercado Comum Europeu.

23

agravada pela seqüência de crises petrolíferas que tornavam insustentável uma

posição financeira equilibrada por parte dos governos estaduais.

Como medida prática e imediata, instaurou-se o Sistema Monetário Europeu,

em 1979, na perspectiva de impedir que o comprometimento das demandas sociais,

nos festejados Estados-Providência estimulasse medidas protecionistas com a

subseqüente fragmentação do embrionário mercado regional.14

A partir dessa fase, seria necessário um maior empenho das instituições

nacionais e comunitárias para vencer a letargia do mercado e, ao cabo desse

esforço, prosseguir em um empreendimento que estaria aberto a todos os países

democráticos europeus.15

Assim, ocorreu o primeiro alargamento das fronteiras comunitárias, a partir da

adesão da Inglaterra, Dinamarca e Irlanda, em 1973. À época, aguardava-se o fim

de regimes ditatoriais em três dos países mediterrâneos para duplicar o número de

sócios da integração européia, o que, de fato, aconteceu, em 1981, com a Grécia,

logo seguida de Portugal e Espanha, em 1986.

Novas pretensões de expansão integracionista esbarraram em alguns

obstáculos, sobretudo na dificuldade de se criar reservas internas destinadas a

equilibrar as contas públicas dos Estados em fase de pré-adesão. Além disso,

alguns países escolheram vias de relacionamento mais flexíveis, como fizeram

14 Desde o início dos anos setenta, foram elaborados instrumentos financeiros de ajuste cambial,

implementados através da “serpente monetária”. Entretanto, devido a fatores externos (como a ruptura do equilíbrio financeiro internacional que não mais contava com o padrão dólar/ouro do Sistema de Bretton Woods) e alguns internos (como as desvalorizações de moedas para defender a economia dos Estados) foi necessário desenvolver novos mecanismos para impedir o déficit orçamental, e, ao mesmo tempo, incentivar as subvenções comunitárias e os programas de investimentos nacionais, sem olvidar a justa distribuição econômica, em respeito ao ideal de solidariedade presente nos atos fundadores das Comunidades.

15 Para se tornar membro das Comunidades Européias é necessário ser um Estado de Direito, europeu, democrático e economicamente estável, para atender às pressões do mercado único e as exigências do acervo comunitário. Esses requisitos ficaram conhecidos como “Critérios de Copenhague" em menção a cidade dinamarquesa que os acolheu, em junho de 1993.

24

Islândia, Noruega, Liechtenstein e Suíça, que apenas negociariam acordos

comerciais através da Associação Européia de Livre Comércio (EFTA), fundada em

1960, até chegarem a uma estreita colaboração, por meio do Espaço Econômico

Europeu (EEE), a partir de 1992.16

Para vencer, de vez, o “euroceticismo”, foi preciso eliminar os entraves que

ainda prejudicavam a circulação das liberdades fundamentais, sem comprometer as

frágeis estruturas dos recém-chegados Estados do sul. Dessa forma, em 28 de

fevereiro de 1986, o processo de integração foi relançado com a assinatura do Ato

Único Europeu e o subseqüente atendimento de quase trezentas diretrizes acerca

de pontos essenciais para a realização do mercado interno, até janeiro de 1993.17

No momento em que os Estados retomavam os maiores anseios sobre o

futuro do projeto europeu, o término do equilíbrio gerado pela Guerra Fria exigiu que

a Comunidade Européia afirmasse sua influência em um novo contexto estratégico

internacional, evitando que as alterações na estrutura política do continente (com a

reunificação alemã, a dissolução do bloco comunista e a crise nos Bálcãs)

provocassem o desmantelamento da coesão interna.

Assim, em 07 de fevereiro de 1992, o Tratado de Maastricht foi celebrado com

o objetivo de tornar irreversível a convergência monetária, que serviria de

fundamento econômico para o estatuto jurídico do cidadão europeu. Esse acordo foi

considerado o berço da União Européia, instituição com poderes, cada vez mais

16 A Inglaterra voltada, inicialmente, para os Estados Unidos e seus aliados da British Commonwealth

constitui o melhor exemplo de resistência à integração européia. Para Maria Eduarda Azevedo, “o Reino Unido resolveu assumir uma postura de wait and see, de alguma forma dada a fraca convicção na efectiva capacidade e determinação dos Estados continentais para porem de pé uma tal estrutura e expectante, por isso, quanto à longevidade e aos resultados práticos da organização que viesse a ser criada.” (AZEVEDO, 1997, p.23)

17 Como exemplo da desburocratização exigida pelo mercado comum, dois anos após o Ato Único Europeu, entrou em funcionamento o DAU - Documento Administrativo Único, substituindo cento e cinqüenta formulários alfandegários que eram utilizados nas fronteiras dos Estados-membros.

25

amplos, que exigia dos Estados-membros uma estabilidade calcada no limite da

dívida pública e na redução inflacionária.

Todavia, restavam pendentes certos ajustes institucionais, visto que os

cidadãos requeriam um sistema mais democrático, apropriado para representar o

nível de integração política que os avanços comunitários indicavam. Os debates que

surgiram, a partir dessas reivindicações, colocavam em questionamento os

préstimos das soluções meramente técnicas que eram, até então, utilizadas.18

Por oportuno, nas vésperas do terceiro milênio, a cláusula revisora prevista no

Tratado da União Européia levou os Estados-Membros19 a ratificarem mais um

importante acordo: o Tratado de Amsterdã, firmado em 02 de outubro de 1997. Suas

principais metas estavam distribuídas entre o pilar comunitário (formado pela

estabilidade monetária e pelo crescimento econômico), a Política Externa e de

Segurança Comum, e a Cooperação em Assuntos Internos.

O Tratado de Amsterdã estabeleceu, também, um controverso instituto

denominado “cooperação reforçada”, permitindo o avanço de um grupo de Estados-

membros em determinadas áreas, desde que não fossem prejudicados os interesses

da Comunidade.20

Na iminência de um prodigioso alargamento do espaço geográfico

comunitário, foi a vez do Tratado de Nice, em 26 de fevereiro de 2001, enfrentar uma

18 Essa cobrança reflete a opinião de Samuel Huntington, quando assevera que “a comunidade

global defronta-se com a questão básica de como associar poder e legitimidade.” (HUNTINGTON; GIDDENS, 2004, p.8) No que diz respeito à União Européia, apareceram dúvidas de ordem constitucional sobretudo quanto ao relacionamento entre os direitos e liberdades assegurados pelas Comunidades e aqueles consagrados pelas culturas estatais, porquanto, ao mesmo tempo, o indivíduo tornava-se nacional de um Estado e cidadão comunitário.

19 Quinze Estados a partir da entrada, em 1995, dos países tradicionalmente neutros, Finlândia, Suécia e Áustria.

20 Ao mesmo tempo em que abre a possibilidade de introduzir um ritmo mais acelerado ao processo de integração, essa geometria variável pode funcionar como elemento desagregador, na hipótese das cooperações setoriais não se mostrarem dispostas à inclusão de todos os governos, configurando, assim, o que os autores chamam de Europa à la carte.

26

conjuntura ainda mais diversificada, na qual o avanço nas vias de participação da

sociedade tornou-se o principal desafio da União Européia. Para conseguir o apoio

popular, era necessário corrigir o processo decisório institucional através de uma

ponderação de votos mais adequada à integração econômica e social constituída

por vinte e cinco membros.21

Em janeiro de 2002, o início da circulação do Euro, na maior parte dos

Estados-membros, tornou eficaz os meios de pagamento e a contenção das

flutuações cambiais. A nova moeda representou mais um expressivo símbolo de

fidelidade supranacional que, junto ao Passaporte (em circulação desde 1985), ao

Hino (Ode à Alegria, da Nona Sinfonia de Beethoven com letra de Friedrich Von

Schiller), à Divisa (unida na diversidade) e à Bandeira (um círculo azul com doze

estrelas douradas), aspiram pela formação da identidade européia.22

O Direito Comunitário está próximo de obter uma estrutura sofisticada, que

inclui o mais alto grau de estabilidade jurídica, com a proposta do tratado que

estabelece uma Constituição para a União Européia. Mais que compilar os pactos

anteriores, o texto constitucional demonstra o interesse de uma das maiores

potências econômicas do mundo em desenvolver os seus próprios valores, que se

espera serem fundados na democracia e nos Direitos Humanos.

21 A reforma das instituições comunitárias, junto às parcerias intergovernamentais em setores

específicos (como os Projetos Phare-1989 e Sapard-1999) permitiu aos países que haviam solicitado suas adesões na década de 1990 e que aderiram em 2004 (República Checa, Chipre, Eslováquia, Eslovênia, Estônia, Letônia, Lituânia, Hungria, Malta e Polônia) obterem o auxílio dos membros antecedentes na concretização da difícil tarefa de manter o sucesso de uma Comunidade formada por cerca de quinhentos milhões de cidadãos. No futuro, será preciso ajustes tendo em vista países como Bulgária e Romênia, com entradas previstas para 2007; Turquia e Croácia, candidatas sem data marcada para adesão; além de Macedônia, Albânia, Bósnia e Sérvia-Montenegro que negociam suas participações no horizonte da União Européia.

22 A Inglaterra, mantendo as ressalvas habituais, considerou a unidade monetária um risco para a soberania nacional, no que foi seguida pela Suécia e Dinamarca, fazendo subsistir a libra esterlina, a coroa sueca e a coroa dinamarquesa. Quanto aos Estados recém integrados, estes aguardam o término de uma fase transitória para se adaptarem aos “Critérios de Maastricht” e ao Pacto de Estabilidade e Crescimento de 1997 - que requerem equilíbrio de preços, redução do déficit orçamental, controle da dívida pública, estabilização das taxas de juros e de câmbio - para, enfim, estarem aptos a utilizar o novo padrão monetário de referência.

27

2.4 PRINCÍPIOS ESTRUTURAIS DA UNIÃO EUROPÉIA

À medida que procurava concretizar suas metas econômicas, o processo de

integração requeria princípios estruturais que suprimissem as dissensões reveladas

pelo alto grau de competitividade do mercado. Não podendo ultrapassar as

competências previamente estabelecidas nos tratados fundadores, a União Européia

dependia da boa-vontade dos Estados-membros para avançar em sua estrutura

jurídica.

A partir desse quadro, nota-se a importância de uma comunidade de Direito,

na qual os governos estatais e as instituições comunitárias estejam obrigados a um

diálogo permanente sobre o equilíbrio de poderes, do qual sucede o processo

decisório supranacional. O desafio resume-se em implementar valores capazes de

traduzir os anseios políticos da União Européia, sem ofender os interesses dos

Estados-membros.

2.4.1 Princípios Econômico-Institucionais

Não há risco em afirmar que o Princípio da Liberdade Econômica, mesmo

tendo conteúdo extrajurídico, possui valor indispensável na gênese do Direito

Comunitário. “A exacta caracterização do Mercado Comum resulta do real conteúdo

de tais liberdades, consideradas a tal ponto específicas e essenciais que o Tratado

de Roma as qualifica como Fundamentos da Comunidade” (CAMPOS, 1995, p.617).

Tudo isso porque a ordem jurídica supranacional estrutura-se com base nos

pressupostos de uma economia de mercado aberta e competitiva, na qual o traslado

dos fatores econômicos foi a primeira meta idealizada para alavancar o crescimento

das atividades produtivas e, assim, permitir que os benefícios comunitários

28

superassem o mal-estar causado pela renúncia de atribuições inerentes à soberania

nacional.23

Entretanto, a economia regional deve, obrigatoriamente, ultrapassar as

estratégias firmadas nos moldes do liberalismo clássico, pois a valorização do

trabalho humano constitui um dos maiores propósitos comunitários. Destarte, o

Princípio da Coesão Econômica e Social funciona para corrigir eventuais

desigualdades surgidas em face da circulação dos meios produtivos.

Em uma prática contraposta ao regime de leis econômicas inexoráveis, os

recursos da Comunidade devem ser equilibrados, avaliando gastos na mesma

proporção em que se aferem vantagens. Isso significa que os ganhos obtidos por um

Estado-membro demandam, em função de um direito legítimo dos outros

participantes, o cumprimento das obrigações que os tratados constitutivos impõem a

todos, sem distinção.24

A reciprocidade de tratamento exige, igualmente, uma total abstenção de

acordos no mercado externo capazes de desequilibrar o crescimento econômico na

União Européia. Desse modo, a convergência das economias estatais, fundada na

cooperação leal com vistas ao desenvolvimento partilhado, deve conduzir os

Estados-membros a um nível semelhante de progresso.

23 Concretizar as liberdades fundamentais de circulação (mercadorias, capitais, serviços e pessoas),

tem sido algo bastante complexo, notadamente, a liberalização do mercado de serviços que representa dois terços dos postos de trabalho na União Européia. Em momentos delicados para a saúde financeira dos Estados-membros, alguns deles não hesitam em recorrer aos tradicionais monopólios que fazem uso de suas posições dominantes na economia nacional.

24 Parte do orçamento da União Européia deve ser rateada entre fundos criados para atender às áreas com baixa densidade populacional e outras, cuja produção não atinge setenta e cinco por cento da média comunitária, além de zonas de reconversão produtiva ou com deficiências nas políticas de transporte e meio-ambiente. Destacam-se: o Fundo Social Europeu (1958), o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (1958), o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (1975), o Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (1992) e o Fundo de Coesão (1992).

29

Nota-se, claramente, que a política econômica da União Européia apenas

indica a consecução de recursos que precisam ser destinados a reforçar o modelo

social europeu, evitando que os interesses nacionais prevaleçam em detrimento de

medidas comunitárias adotadas para criar um ambiente de solidariedade, visto como

forma de assegurar existência digna a todos os europeus.25

2.4.2 Princípios Jurídico-Institucionais

Após a renúncia dos Estados-membros aos critérios da soberania absoluta, a

União Européia pôde construir uma legislação firmada em conceitos próprios,

interpretados pelas instâncias comunitárias sem a necessidade de medidas

administrativas nacionais.26

Paulo Borba Casella afirma que “pela assinatura dos Tratados constitutivos

criou-se novo ordenamento jurídico, direta e necessariamente aplicável em todos os

Estados-membros” (CASELLA, 1994, p.307). De fato, é essa autonomia que permitiu

o funcionamento sistêmico do Direito Comunitário.27

25 Como salienta Mário Lúcio Quintão Soares: “o princípio da solidariedade tem plena aplicação em

diversos domínios e circunstâncias, especialmente no âmbito do sistema de financiamento das despesas comunitárias.” (SOARES, 2000, p.236)

26 Os Tratados que criaram e desenvolveram a União Européia são chamados de “Direito Primário”, pois constituem a base das normas elaboradas pelos Estados-membros. Os atos jurídicos instituídos pelos órgãos comunitários, a fim de cumprirem suas funções, são conhecidos como “Direito Derivado”. Esses instrumentos são classificados como: 1. regulamento (de caráter geral e incidência direta sobre os cidadãos, destinado a abranger os mais diversos setores da União Européia e a obrigar todos os Estados-membros); 2. diretiva (estabelece um resultado obrigatório a ser alcançado em um determinado prazo, mas os Estados-membros têm a liberdade de escolha dos meios que consideram apropriados para a efetivação da norma supranacional; seu objetivo é aproximar os ordenamentos nacionais, permitindo a supressão de contradições que inviabilizem a tomada de medidas comunitárias); 3. decisão (ordem encaminhada a um ou mais Estados-membros, bem como aos cidadãos, autorizando-os a proceder em um determinado sentido); 4. recomendação e parecer (formas, não vinculativas, de orientar a atuação dos Estados-membros, mas que representam uma importante manifestação dos interesses da Comunidade).

27 “A imprescindibilidade da existência de um tal mecanismo para a plena realização dos fins que as Comunidades se propõem é algo que não sofre contestação, visto que a ideia de unidade do mercado seria inevitavelmente prejudicada se nele pudessem coexistir diferenças de regulamentação em aspectos nucleares.” (TEMAS de direito comunitário, 1986, p.103)

30

Ante a firmeza dessas alegações, conclui-se que a independência do Direito

Comunitário foi, e continua sendo, necessária para assegurar a tutela dos interesses

para os quais se criou a União Européia. No entanto, os resultados desse princípio

dependem, em boa parte, da supremacia comunitária que afasta a eficácia das leis

nacionais, sempre que forem contrárias aos preceitos atribuídos pelo regime de

competências dos Tratados.28

Por ser autônomo e soberano em relação às legislações nacionais que o

Direito Comunitário é, em geral, hábil para estabelecer comandos de aplicação

imediata e direta na ordem jurídica dos Estados-membros. Essas características

permitem transformar as liberdades previstas nos tratados em patrimônio jurídico

dos cidadãos, imune de qualquer revogação pública (efeito direto vertical) ou da

resistência particular (efeito direto horizontal).29

A obediência às disposições comunitárias evidencia o respeito dos Estados-

membros pelos compromissos assumidos no ato de assinatura dos tratados

fundadores da União Européia. Somente dessa forma, a aplicação das leis

supranacionais, no tempo e no espaço, pode ser determinada conforme

estabelecem os princípios do Direito Comunitário.

É preciso destacar, no entanto, que a submissão ao acquis communautaire

(acervo político e jurídico da Comunidade) permite algumas exceções transitórias.

28 O Direito Comunitário não se sobrepõe aos ordenamentos nacionais. Como esclarece Fausto de

Quadros: “o primado do DC é um corolário - o primeiro corolário - da delegação de poderes soberanos pelos Estados nas Comunidades (...) consubstancia-se, portanto, numa novidade de carácter formal em relação ao DIP, na medida em que não depende do critério constitucional dos Estados sobre a relevância do DIP na ordem interna, mas não deixa de ficar na dependência, na disponibilidade da vontade dos Estados nem exprime um interesse antinómico em relação ao interesse dos Estados. Do ponto de vista substantivo não há, portanto, uma incompatibilidade entre o primado do DC e a soberania dos Estados” (QUADROS, 1991, p. 412-413).

29 Por força do chamado “Efeito Direto”, todos os nacionais dos Estados-membros podem requerer a aplicação das normas comunitárias, bastando, para tanto, que as disposições a serem aplicadas sejam claras e anunciem uma obrigação incondicional, e, evidentemente, que a via processual seja a adequada.

31

Assim, existem cláusulas de salvaguarda inscritas para que sejam observadas as

condições de adaptação de um país recém-integrado, como também cláusulas de

libertação (opt-out-clause) utilizadas para regulamentar a vontade de Estados-

membros que não querem participar de uma determinada proposta supranacional.

2.4.3 Princípios de Atribuição das Competências

Em qualquer modelo de organização política é imprescindível definir as

capacidades institucionais. No tocante ao processo de integração europeu, “as

comunidades gozam somente de uma competência de atribuição, é dizer que suas

atividades podem e devem desdobrar-se em um certo número de campos

limitativamente determinados pelos tratados” (ISAAC, 1997, p.47, tradução nossa).

Para evitar transtornos, os Estados-membros definiram as atribuições

supranacionais atentos à necessidade de manter um equilíbrio entre o poder interno

e a ordem regional, delegando, progressivamente, frações soberanas a órgãos

comunitários prontos a interferir em domínios nos quais uma atuação conjunta fosse

mais eficaz.30

De início, coube ao princípio da Especificidade do Direito Comunitário

fundamentar as medidas que deveriam ser tomadas pela União Européia, em áreas

de competência exclusiva, determinadas pelas suas finalidades. Mas, logo, ocorreu

um crescimento significativo das questões regionais, ensejando controvérsias acerca

das matérias com elevada sensibilidade política.31

30 Nesse sentido, os cidadãos europeus apóiam a prática comunitária em domínios que ultrapassam

os interesses nacionais (mercado comum, política monetária etc.), enquanto preferem que os Estados mantenham a última palavra nas questões do dia-a-dia, tais como o sistema educacional.

31 Os Estados-membros assistiram aos atos legislativos comunitários serem, amplamente, utilizados com base na interpretação do artigo 235 do TCEE (atualmente, 308) que trata dos poderes subsidiários da Comunidade, voltados para consecução de seus objetivos no mercado interior, quando os tratados não estabeleçam meios de atuação suficientes.

32

Segundo João Mota Campos:

Compreende-se, por isso, a inquietação dos responsáveis dos Estados-membros e dos c idadãos em geral perante a d i latação constante, aparentemente imparável, do poder de intervenção da Comunidade em domínios que tradic ionalmente eram objecto do exercíc io de competênc ias exc lus ivas dos órgãos nac ionais . (CAMPOS, 1995, p.629)

Essa ampliação comunitária, orientada pelo efeito útil dos acordos

fundacionais, tornou imprescindível o reforço de conceitos que impedissem a prática

de ações supérfluas por parte de órgãos comunitários que, em tese, estariam

habilitados a desempenhar quaisquer medidas que efetivassem uma missão

consagrada pelo ordenamento jurídico da União Européia.

Para conservar a harmonia institucional, o Princípio da Subsidiariedade,

consagrado, sobretudo, em Amsterdã, regulamentou as atribuições partilhadas,

autorizando as Comunidades a agirem somente quando os Estados-membros não

fossem capazes de realizar os objetivos comuns de maneira satisfatória.32

Nota-se que as Comunidades são subsidiárias dos Estados-membros e, em

última instância, dos atores sociais que os formam, e é exatamente nesse ponto que

reside a legitimidade dos empreendimentos que parte da doutrina convencionou

chamar de supranacionais.

João Mota Campos conclui que:

O pr incíp io da subs id iar iedade surge como essenc ia l para estabelecer o cr i tér io da repar t ição de competênc ias entre os d iferentes níveis de poder na Comunidade Europeia. Mas a apl icação do pr incíp io susci ta as d if icu ldades que se imagina quer no tocante à sua expl icação quer quanto à repart ição das atr ibu ições e das correspondentes responsabi l idades. Só a prova de exper iênc ia permit irá a c lar i f icação de um concei to que, no f im das contas, surge como expressão de e lementar bom senso. (CAMPOS, 1995, p.630)

32 Destarte, salvo nos casos em que a competência normativa fora atribuída, com exclusividade, à

União Européia, os Estados têm a iniciativa de ação e só lhe transfere quando os projetos a serem desenvolvidos ganham maior eficácia na dimensão comunitária.

33

Pode-se afirmar, portanto, que da forma com que foram definidas as

atribuições da União Européia, as normas do Direito Comunitário devem surgir

apenas quando absolutamente necessárias e adequadas à execução dos objetivos

regionais. Por força do Princípio da Proporcionalidade, as medidas comunitárias não

deverão ser excessivas, o que permite aos Estados-membros sustentar uma área de

competências aberta, na qual são privilegiadas as capacidades internas e

interestatais.

2.5 QUADRO INSTITUCIONAL DA UNIÃO EUROPÉIA

Como todas as pessoas jurídicas de Direito Público, reconhecidas

internacionalmente, as Comunidades Européias possuem órgãos administrativos

próprios, com funções estabelecidas dentro de suas respectivas áreas de

competência.

Teoricamente, existe uma unidade no sistema comunitário, em harmonia com

o modelo supranacional, que foi instituída no Tratado de Fusão dos Órgãos

Executivos, assinado em abril de 1965, e posteriormente consagrada no terceiro

artigo de Maastricht:

A União d ispõe de um quadro ins t i tuc ional único, que assegura a coerência e a cont inuidade das ações empreendidas para at ingir os seus objet ivos, respeitando e desenvolvendo s imultaneamente o acervo comunitár io.

Essa medida é fundamental, sobretudo porque, no início, cada setor de

coordenação mantinha suas próprias instituições. Apenas o Parlamento e o Tribunal

de Justiça possuíam, desde 1957, a mesma estrutura na CECA, CEE e CEEA, por

força da Convenção Relativa a Certas Instituições Comuns às Comunidades

Européias.

34

Na prática, os contornos do equilíbrio institucional estão fundados na

interdependência entre órgãos que são os mesmos, mas que atuam em cada uma

das Comunidades Européias separadamente, buscando cumprir as exigências de

legitimação através de mecanismos que almejam ser democráticos.

2.5.1 Conselho Europeu

A princípio, as Comunidades não atribuíram caráter institucional às reuniões

entre os Chefes de Estado ou de Governo elaboradas para discussão dos assuntos

de importância comum. Embora o posicionamento dos líderes nacionais sempre

influenciasse as decisões comunitárias, somente após a edição do Ato Único foram

oficializadas as atividades do Conselho Europeu e estabelecida sua regularidade

em, ao menos, duas vezes por ano.33

A constância das reuniões de cúpula proporcionou a oportunidade para os

representantes dos Estados-membros acompanharem a evolução da União

Européia, analisando as questões na medida estabelecida pelos tratados

fundacionais. Assim, o Conselho Europeu acabou tornando-se decisivo, pois resolve

embaraços políticos que não encontram soluções nos demais órgãos que participam

do sistema legislativo comunitário.34

33 O primeiro encontro dos governantes ocorreu em 1961, para examinar a dimensão dos planos

interestatais, tendo em vista o receio que a supranacionalidade trazia para boa parte dos políticos da época, notadamente ao general francês Charles de Gaulle. A importância do Conselho Europeu aumentou a partir dos debates sobre as questões comunitárias (após a mudança de governo na França, em 1969) e de sua institucionalização na Conferência de Paris, em 1974. O Tratado de Maastricht conferiu-lhe estatuto oficial e o considerou a instância política responsável pelas linhas reguladoras da Comunidade.

34 Um bom exemplo do papel mediador atribuído ao Conselho Europeu diz respeito ao procedimento de cooperação reforçada previsto no Tratado de Amsterdã. Quando esse método foi instituído, uma maior proximidade nos domínios policial e judiciário em matéria penal teria como ser questionada pelos Estados-membros por razões de política interna. Nessa hipótese, os lideres estatais deveriam analisar a relevância dos motivos sustentados, antes de prosseguirem as deliberações.

35

Seu caráter estritamente intergovernamental faz com que o Conselho acabe

por restringir a supranacionalidade, demonstrando o constante enfrentamento entre

o Direito Comunitário e a política doméstica. Para amenizar o impacto das decisões

tomadas através do consenso estatal, o presidente da Comissão acompanha as

atividades deliberativas, como membro de pleno direito, enquanto o líder do

Parlamento Europeu toma parte, como ouvinte.

Atualmente, a principal função do Conselho Europeu é articular a política

externa e de segurança comum (PESC). Nessa intricada tarefa, compete aos

governantes estatais chegar a uma conclusão sobre as medidas que devam ser

aplicadas nas relações entre a Europa e os demais países, de maneira especial no

que diz respeito à aliança euroatlântica.35

2.5.2 Conselho da União Européia

Também designado Conselho de Ministros, esse órgão comunitário, com

sede principal em Bruxelas, é responsável por tomar medidas legislativas e

executivas, coordenando as principais decisões da União Européia, sejam elas

determinadas pela supranacionalidade ou as que requerem, apenas, uma

cooperação intergovernamental.

35 A União Européia já se faz presente na solução de graves conflitos internacionais, através de um

agrupamento próprio, sob o comando do Estado-Maior chefiado pelo Alto Representante para a Política Externa e de Segurança Comum. Na maior parte das vezes, as forças da Europa atuam na qualidade de integrante do efetivo militar das Nações Unidas (como em janeiro de 2003, na Bósnia-Herzegóvina) e em estreita parceria com a OTAN (conforme ocorreu, em abril 2003, na antiga República Iugoslava da Macedônia). Recentemente, o Conselho Europeu declarou a existência de uma Força de Reação Rápida (prevista desde a Cimeira de Helsinque em 1999) que pode atingir um total de sessenta mil soldados, mobilizáveis em dois meses e aptos a atuarem por um período de até um ano, sobretudo, nas missões humanitárias e de manutenção da paz, que estavam sujeitas ao controle da União da Europa Ocidental (UEO). Essas operações reforçam a postura militar dos Estados-membros na busca de uma autonomia frente ao controle norte-americano, como restaram demonstrados os posicionamentos da Alemanha e da França, no Conselho de Segurança da ONU, sobre a última Guerra do Golfo.

36

A exemplo do outro Conselho, o da União Européia também expressa a

intenção dos Estados-Membros em obter representatividade no processo

deliberativo supranacional, através de conferências governamentais. Entre suas

funções está a representação das Comunidades junto a outros governos soberanos

para concluir negociações internacionais, o controle do orçamento comunitário e a

definição dos planos econômicos aplicados no mercado comum.

Em sua formação deliberativa, o Conselho (como é denominado nos tratados)

reúne os Ministros de Estado conforme as pastas a serem discutidas, sendo

presidido, a cada seis meses, por um representante estatal diferente. As sessões,

que geralmente são fechadas, contam com o apoio de uma Secretaria, sob a

coordenação geral do Comitê de Representantes Permanentes (COREPER),

formada por embaixadores e outros funcionários públicos.36

Sobre o quorum exigido, o peso dos votos é calculado tomando-se em conta

o número de habitantes de cada Estado-membro. Apenas assuntos administrativos e

processuais são definidos por maioria simples, enquanto a maior parte das matérias

é decidida por maioria qualificada, reservando-se a unanimidade para os interesses

nacionais extraordinários, como as alterações dos tratados, a fiscalidade e a adesão

de parceiros comunitários.37

36 Embora atípico, o Conselho da União Européia pode ser constituído por Chefes de Governo,

quando se fizer necessário o debate de políticas fundamentais para o desenvolvimento regional. Também, os governantes podem se reunir em delegações nos respectivos Estados-membros para acompanhar o trabalho do Conselho.

37 O papel do Conselho sempre causou divergências. Prova disso é a sua irrisória contribuição ao desenvolvimento da CECA, na qual figura como órgão consultivo em poucas matérias, bem diferente do que ocorre com sua proeminente função legislativa, desempenhada nos âmbitos da CEE e da CEEA. Outro embate que se apresenta diz respeito às características do seu processo de votação. Devido à exigência do mercado interno por celeridade são, freqüentemente, sugeridas adaptações ao mecanismo de votos ponderados, estabelecido em Nice. Constantemente, discute-se quais seriam as melhores técnicas para garantir a eqüidade deliberativa e, ao mesmo tempo, evitar antigos constrangimentos como a crise da “cadeira vazia” de 1965, na qual o general Charles De Gaulle impôs a unanimidade para todas as decisões comunitárias de relevância estatal, o que significava, na prática, o retorno aos acordos intergovernamentais.

37

2.5.3 Comissão Européia

Elaborada sob a influência do pensamento supranacional, a Comissão

Européia é tida como a força elementar do método comunitário. Mesmo sendo

designados de comum acordo pelos Estados-membros para um mandato de cinco

anos, os comissários destacam-se por exercerem suas atividades com total

independência em relação às orientações estatais, o que lhes permite agir em

benefício exclusivo da Comunidade.38

Em suas atividades regimentares, a Comissão delibera por maioria simples e

em reuniões fechadas, tendo o encargo de propor regras legislativas, executar as

resoluções adotadas pelos órgãos decisórios e agir como negociadora nas

transações exteriores.39

Em decorrência de sua autonomia política, a Comissão pode solicitar o

julgamento do Tribunal Europeu de Justiça sobre a aplicabilidade das normas

38 A equipe de comissários (colégio formado por um representante de cada Estado segundo as

regras estabelecidas pelo Tratado de Nice) possui auto-suficiência financeira e um grupo de apoio composto por milhares de funcionários selecionados por concurso público. Esses “eurocratas” estão lotados em direções-gerais (responsáveis por áreas específicas) e em outros serviços distribuídos entre Bruxelas e Luxemburgo, além de uma grande quantidade de delegações espalhadas em várias capitais por todo o mundo. Mesmo assim, para executar os planos de ação e os fundos estruturais, os comissários, na maioria das vezes, apoiam-se no aparato estatal, como acontece quando necessitam das alfândegas para realizar a cobrança de direitos aduaneiros que fazem parte das dotações orçamentárias da União Européia. Eventualmente, a Comissão pode, ela mesma, gerir um programa supranacional, como faz nas avaliações da concentração de mercado e do nível dos subsídios fornecidos às empresas públicas e privadas.

39 Com base nas disposições dos tratados e do seu regulamento interno, a Comissão utiliza quatro procedimentos para exercer o seu direito de iniciativa, seja a partir de um projeto dela ou através de solicitação do Conselho ou via Parlamento, que só pode ser rejeitada pelos comissários se indicar uma violação ao Direito Comunitário. São os seguintes: 1. Consulta (a proposta legislativa segue para o Conselho que, por sua vez, dirige-se ao Parlamento, podendo os deputados aprovar, rejeitar ou oferecer emendas. Analisada a manifestação parlamentar, o Conselho pode, em unanimidade, introduzir novas emendas à proposta da Comissão ou acatar as apresentadas pelo Parlamento, não estando, no entanto, obrigado a fazê-lo); 2. Cooperação (aplicado às matérias de ordem econômica e monetária, esse procedimento requer o envio da proposta para os dois órgãos deliberativos simultaneamente, tendo o Parlamento a faculdade de rejeitar e opor emendas à proposta da Comissão, quando o Conselho necessitará da unanimidade para impor a sua posição em uma segunda leitura); 3. Co-decisão (quando existe uma total partilha da capacidade decisória entre o Conselho e o Parlamento e, se não houver acordo, o ato legislativo é decidido por um Comitê de Conciliação, formado por representantes das duas instituições); 4. Parecer Favorável (nesse caso, o Parlamento é, necessariamente, consultado pelo Conselho acerca do projeto normativo apresentado pela Comissão, podendo os deputados aceitar ou recusar o ato proposto).

38

comunitárias no território dos Estados-membros, bem como intervir nas discussões

entre o Conselho e o Parlamento, sempre que o respeito pelo Direito Comunitário

assim exigir.

Ademais, os comissários têm a possibilidade de requerer a punição do

Estado-membro ou da instituição que violar as regras em matéria de concorrência,

ou autorizá-los a utilizar as cláusulas de salvaguarda, em derrogação temporária das

mesmas regras, caso seja verificado um prejuízo injustificável ao mercado nacional

em virtude da liberalização econômica implementada regionalmente.

2.5.4 Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu, com sede em Estrasburgo, é o único órgão eleito

diretamente pelos cidadãos dos Estados-membros, fato que lhe permite concorrer

para a formação da legitimidade dos atos comunitários, servindo de foro unicameral

para os debates das políticas supranacionais e exemplo do pluralismo democrático.

Os partidos europeus representam as maiores vertentes da opinião pública

nos Estados-membros, o que poderia convencer a sociedade européia da existência

de um procedimento legislativo democrático. No entanto, o desequilíbrio institucional

dos primeiros tratados faz com que as funções do Parlamento ainda estejam longe

de poderem ser comparadas àquelas, definidas nos territórios nacionais.40

No início do processo de integração, os parlamentares somente aprovavam o

orçamento comunitário e dispunham da faculdade de interpor uma moção de

40 A decisão de eleger deputados europeus mediante sufrágio direto é de 1974 e foi tomada na

Cimeira de Paris. Até então, os eurodeputados eram destacados das Assembléias estatais pelos seus correligionários. Somente em junho de 1979, os integrantes do Parlamento Europeu (quatrocentos e dez deputados, à época) foram eleitos, pela primeira vez, de forma democrática, para um interregno de cinco anos. Atualmente, o número de deputados é estabelecido por Estados em proporcionalidade, e tem o direito de votar qualquer cidadão dos Estados-membros que esteja cadastrado como eleitor nacional. Embora não seja recomendável, um mesmo deputado pode servir ao parlamento interno e ao comunitário em legislaturas simultâneas.

39

censura aos comissários, como ocorrera em março de 1999. Após o avanço do

número de matérias supranacionais, o Parlamento passou a investir a Comissão em

suas atribuições, aprovando a escolha dos integrantes, além da possibilidade de

solicitar propostas legislativas, quando considerasse oportuno.

Hoje em dia, os eurodeputados decidem, junto com o Conselho, as medidas a

serem implantadas pela União Européia e exercem influência no controle político

institucional, seja através da instauração de comissões parlamentares de inquérito,

ou por requerimentos apresentados pelos cidadãos ao Provedor de Justiça

(Ombudsman) e, mesmo, diretamente, através da Comissão das Petições.

Possui, igualmente, certo apreço na política externa da União Européia,

notadamente nas relações comerciais mais complexas estabelecidas com países

terceiros e organizações internacionais. Destarte, o Parlamento Europeu deve ser

consultado, e emitir parecer favorável, sobre a viabilidade dos acordos de

associação, previamente negociados pela Comissão e assinados pelo Conselho de

Ministros.

Ao considerar o posicionamento da Assembléia necessário e vinculante, em

boa parte dos atos legislativos, a União Européia tem buscado atribuir, a esse órgão,

um lugar fundamental nas políticas comunitárias. A preocupação em intensificar o

papel dos eurodeputados reflete as críticas ao procedimento comunitário tradicional,

voltado para as decisões governamentais.41

41 Uma breve análise histórica do Parlamento Europeu é capaz de demonstrar a sua evolução no

processo institucional das Comunidades. Assim, a primeira manifestação parlamentar ocorreu, ainda em 1951, quando o Tratado de Paris instituiu uma Assembléia formada por representantes dos congressos nacionais para fornecer pareceres sobre os trabalhos da Alta Autoridade. Esse Parlamento, restrito à atividade consultiva, encontrou o apoio de uma linha doutrinária que procurou expandir seu poder orçamental, de forma que, a partir de 1974, os deputados passaram a responder pelas despesas não obrigatórias. Após uma década, o Projeto Spinelli reclamou a participação igualitária entre o Parlamento e o Conselho nas deliberações comunitárias e, mesmo não se alcançando a paridade, a idéia da cooperação foi abraçada pelo Ato Único Europeu sendo acompanhada do processo de co-decisão estabelecido em Maastricht, algum tempo depois.

40

2.5.5 Judiciário Europeu

Dois fóruns, instalados em Luxemburgo, constituem o Poder Judiciário da

União Européia - o Tribunal Europeu de Justiça (TEJ) e o Tribunal de Primeira

Instância (TPI). Os acórdãos desses tribunais servem de orientação para os órgãos

dos Estados-membros que, no dia-a-dia, aplicam o Direito Comunitário, a par dos

ordenamentos internos.42

O Tribunal de Justiça é, por excelência, o organismo jurídico da União

Européia, sendo composto por um magistrado representando cada Estado-membro,

auxiliados por advogados-gerais, aos quais incumbe apresentar conclusões sobre as

demandas. A nomeação desses funcionários é estatal, para mandatos de seis anos,

renováveis.

Os julgamentos do TEJ são resolvidos por maioria simples, tomadas em

seções ou em plenário, sendo que os votos dos magistrados dissidentes não são

publicados. Sua autoridade compreende todas as matérias que digam respeito à

legislação supranacional, podendo oferecer consultas às alçadas estaduais sobre a

interpretação dos tratados, controlar os atos internacionais da Comunidade e

apreciar a posição dos Estados-membros e das instituições européias frente ao

Direito Comunitário.

Os pareceres do Tribunal são de cumprimento obrigatório somente se

versarem a respeito de tratados que a União Européia pretenda firmar com países

estrangeiros ou organizações internacionais. No tocante à jurisdição contenciosa,

existem várias garantias processuais que podem ser utilizadas pelos legítimos

42 No sistema em vigor, chamado de “desdobramento funcional”, utilizam-se as regras processuais

do território onde se exerce a proteção dos direitos concedidos pelo ordenamento comunitário. Em outras palavras, os cidadãos comunitários devem, em princípio, recorrer aos juizes nacionais, utilizando, para tanto, os procedimentos definidos nos Estados-membros.

41

interessados em resguardar valores jurídicos protegidos pelo ordenamento da União

Européia.43

Em seu labor interpretativo, o Tribunal Europeu de Justiça utiliza todos os

recursos hermenêuticos existentes, a fim de capturar o significado da norma

supranacional. A despeito de não existir uma escala de precedência, o TEJ recorre a

formas de interpretação que analisem o funcionamento do Direito Comunitário

perante uma estrutura complexa e organizada (método sistemático), sendo capazes

de indicar as finalidades que orientaram sua edição normativa (método teleológico),

dando ênfase à sobreposição dos interesses coletivos aos de ordem privada

(método sociológico).

Mas, como salienta João Mota de Campos:

Ver if icou-se, ao longo do tempo, que sua atuação u lt rapassou a função de in térprete e apl icador do Dire ito Comunitár io, conseguindo def in ir e impor um conjunto de pr incíp ios fundamentais que permit iram edif icar uma ordem jur íd ica comum aos Estados-membros da Comunidade. (CAMPOS, 1995, p.319)

Assim, a maior contribuição do Tribunal Europeu de Justiça para o

desenvolvimento do bloco regional está na jurisprudência apresentada, sobretudo,

durante os primeiros anos do processo de integração. O efeito vinculante de suas

43 São espécies de ações previstas no Direito Comunitário: 1. Ação por Incumprimento (proposta pela

Comissão ou por qualquer Estado-membro quando um governo não satisfaz suas obrigações perante as normas comunitárias, podendo ser condenado ao pagamento de multas até que cumpra com seus deveres); 2. Ação de Anulação (permite aos Estados-membros, às instituições comunitárias ou a um particular interessado desfazerem as conseqüências da norma supranacional que contenha vícios formais ou materiais); 3. Ação por Omissão (impetrada por qualquer instituição da União Européia, Estados-membros e pessoas físicas ou jurídicas interessadas contra uma postura inerte dos órgãos comunitários frente à obrigação de instituir regras supranacionais); 4. Ação de Indenização (autoriza os Estados-membros a solicitar reparações pelos danos causados por um organismo comunitário, instituição ou agente, que, no exercício de suas competências, tenha atuado ilegalmente, mesmo sem manifestar culpa). O Tribunal Europeu pode, ainda, receber outras demandas em razão de questões suscitadas por um acórdão estatal que verse sobre o esclarecimento da interpretação e validade do Direito Comunitário, cabendo-lhe pronunciar a respeito da aplicabilidade das regras supranacionais e depois enviar sua decisão ao Tribunal do Estado requerente, que tomará as providências cabíveis (forma de cooperação entre o juiz interno e o comunitário chamada de “reenvio prejudicial”).

42

decisões ajudou a solidificar as bases jurídicas do Direito Comunitário, permitindo a

aplicação direta, autônoma e uniforme das normas supranacionais.44

O Tribunal de Primeira Instância, por sua vez, foi criado, pelo Conselho da

União Européia, no ano de 1989, para diminuir a sobrecarga de trabalhos do TEJ.

Destarte, seu objetivo é aprimorar a proteção jurisdicional dos comunitários,

permitindo reservar um maior espaço para algumas demandas que as pessoas

singulares e coletivas, antes, impetravam frente à Corte principal.

Em síntese, o TPI dedica-se às ações movidas entre as instituições

comunitárias e seus agentes, aos litígios envolvendo a concorrência empresarial,

além de uma série de demandas com vistas às indenizações por danos causados

pela Comunidade. De seus acórdãos cabe a interposição de recurso junto ao

Tribunal de Justiça, limitados às questões de Direito Comunitário.45

2.5.6 Tribunal Europeu de Contas

Instituído, em 1975, pelo Conselho, junto ao Acordo de Luxemburgo - tratado

que ampliou os poderes orçamentais do Parlamento -, o Tribunal Europeu de Contas

é uma instituição composta por representantes estatais que possuem competência

sobre os recursos públicos das entidades que administram fundos da União

Européia.

44 Mesmo sem ter autoridade para se constituir em fonte do ordenamento jurídico supranacional, as

decisões do TEJ serviram para legitimar os princípios da União Européia e, com isso, tornaram possível a complementaridade entre as regras comunitárias e os direitos nacionais. Na década de 1960, três grandes acórdãos ajudaram nessa tarefa de consolidar o Direito Europeu na ordem jurídica dos Estados-membros (Humblet x Estado Belga em 1960; Van Gend en Loos x Nederlandse Administratie em 1962; e Costa x E.N.E.L em 1964).

45 A maior diferença na estrutura do Tribunal de Primeira Instância está na falta dos advogados-gerais. Quanto às alterações legislativas, seguindo na linha do descongestionamento do Tribunal Europeu de Justiça, o recente Tratado de Nice lhe atribuiu a possibilidade de conhecer das questões prejudiciais em matérias específicas, determinadas pelo seu estatuto, desde que haja aprovação unânime do Conselho. Essas decisões do TPI serão revistas pelo TEJ, caso haja risco grave de lesão à unidade do ordenamento jurídico supranacional.

43

O objetivo maior do Tribunal Europeu de contas é examinar a legalidade e

aplicação econômica das operações financeiras comunitárias, garantindo, assim, a

utilização eficiente das contribuições fiscais destinadas ao processo de integração

regional.46

Suas atividades estão relacionadas com os termos do Acordo Institucional de

1999, que classifica as perspectivas financeiras. Dessa forma, a Comissão Européia

deve ponderar cada vertente das políticas supranacionais, antes de decidir os

investimentos que serão privilegiados no anteprojeto do orçamento, visto que

eventuais alterações possuem uma margem bastante reduzida.

A fim de contribuir com as autoridades orçamentais (Conselho e Parlamento)

na análise dos números apresentados pela Comissão, o Tribunal Europeu de Contas

elabora, anualmente, um relatório, que é publicado no Jornal Oficial da União

Européia, informando o estado das despesas e receitas comunitárias após o fim do

exercício no qual o orçamento foi executado.

Para formar o convencimento dos auditores, compete a todos os órgãos e

agências da Comunidade apresentar os demonstrativos financeiros requisitados pelo

Tribunal de Contas que pode, caso haja transgressão, recorrer ao Poder Judiciário

europeu para suprimir as irregularidades detectadas.47

46 A União Européia não possui competência legislativa para criar impostos. Conforme o Tratado da

CEE e os Acordos de Luxemburgo firmados em 1970 e 1975, os gastos com o processo de integração devem ser financiados por recursos definidos pelo Conselho (Decisão 728/1994) e ratificados pelas Assembléias nacionais. Compõem as dotações orçamentárias da Comunidade: um percentual do PNB dos Estados-membros não superior a 1,24%; os direitos alfandegários sobre a política comum agrícola e a união aduaneira; algumas arrecadações fiscais (sobretudo, o IVA); além de outros instrumentos, como a carga tributária que recai sobre os funcionários europeus e as multas aplicadas pela Comissão por violações às regras supranacionais.

47 Para assegurar um controle transparente da disciplina orçamental, o procedimento de regularidade das contas européias inicia-se através de uma avaliação interna exercida pelos organismos estatais que aplicam os recursos da União, passando por agências especializadas em perceber desvios monetários, como o programa OLAF - Organismo Europeu de Luta Antifraude - que realiza inquéritos e troca informações com os órgãos da Comunidade e dos Estados-membros. Todas essas ações representam parte de um esforço maior pelo exercício da cidadania européia e colaboram para inspirar a confiança no processo de integração regional.

44

2.5.7 Comitês de Apoio Consultivo

A par das instituições fundamentais, existem outras, de natureza consultiva,

que emitem pareceres sobre questões de interesse da sociedade européia. A função

básica desses órgãos é servir como mecanismos de gestão pública, incentivando os

cidadãos a buscar soluções locais para seus problemas.

A proposta de criação dessas entidades (e de outras, como o Procurador

Europeu que recebe queixas dos cidadãos sobre as deficiências institucionais)

constitui uma reivindicação de origem, pois a União Européia se intitula um espaço

aberto à plena cidadania que tem, por obrigação, despertar a sociedade para a

existência dos recursos supranacionais disponíveis.

Com efeito, os membros do Comitê Econômico e Social Europeu (CESE) -

designados pelo Conselho de acordo com as regras estabelecidas pelo Tratado de

Roma - são consultados a respeito de vários temas, distribuídos entre setores do

mercado regional e assuntos sociais. A atenção dos conselheiros volta-se para as

solicitações tidas como urgentes pelos sindicatos de trabalhadores, associações

patronais e outros grupos de interesses.

Já o Comitê das Regiões (CR) tem uma estrutura que lhe permite interferir no

processo deliberativo supranacional, para alertar sobre a necessidade de se

respeitar a justiça distributiva. Nesse caso, após definir as prioridades, os cidadãos,

representados pelos líderes regionais, com mandatos políticos eletivos, dividem com

os organismos da União Européia a responsabilidade pelo destino das receitas

comunitárias.

Segundo as determinações do Tratado de Maastricht que instituiu o Comitê

das Regiões, os comissários são nomeados pelo Conselho, sob proposta dos

Estados-membros, e devem indicar quais os critérios que os órgãos executivos

45

seguirão para elaborar os planos de obras, sobretudo nas localidades mais carentes

que se encontrem abaixo da média de desenvolvimento estabelecida com base no

PIB dos Estados-membros.

2.5.8 Bancos de Apoio Financeiro

O projeto de integração conta, ainda, com um órgão financeiro responsável

por sua dinâmica monetária, estabelecida com base no rigor cambial sugerido pelo,

então, presidente da Comissão, o francês Jacques Delors, no Conselho Europeu de

Madrid, em junho de 1989.

O controle da política econômica dos Estados-membros teve por objetivo

preparar o início da circulação da moeda única nos doze países da chamada “Zona

Euro”, o que, de fato, ocorreu, no início de 2002, sob a supervisão do Banco Central

Europeu (BCE).

Essa instituição, que tem sede em Frankfurt, desde 1998, zela pela

estabilidade, tendo, para esse efeito, a competência de alterar as taxas de juros,

controlar a emissão de moeda e realizar operações cambiais, de forma que a

inflação seja moderada, preservando, assim, o valor de compra do Euro.

A principal característica do Banco Central Europeu é a sua plena

independência administrativa em relação aos governos nacionais e às instituições

comunitárias, pois trabalha na lógica de um Sistema Europeu de Bancos Centrais

(SEBC) formado por todos os Estados-membros, inclusive aqueles que ainda não

optaram pela unificação da moeda.48

48 Administrativamente, o Banco Central Europeu é composto pela Comissão Executiva responsável

por efetuar a política monetária da União Européia que é decidida pelo Conselho de Governadores do BCE. Há também um Conselho Geral que participa dos trabalhos de organização e analisa as perspectivas de alargamento da zona euro.

46

Outra relevante instituição financeira é o Banco Europeu de Investimento

(BEI), criado pelos Tratados de Roma e sediado em Luxemburgo. Sua função é

bastante peculiar, visto que desempenha atividade econômica em prol dos

interesses das regiões menos favorecidas e de setores privados com dificuldades na

concessão de crédito (como as pequenas empresas), não tendo, portanto, qualquer

fim lucrativo.49

O BEI utiliza recursos capitalizados pelos Estados-membros (seus acionistas),

de acordo com o potencial econômico de cada um, o que ressalva as dotações

orçamentais da União Européia. O prestígio que alcançou no mercado internacional

permite-lhe obter boas linhas de empréstimo e, assim, repassar o ativo disponível a

taxas mais favoráveis, para alguns projetos de coesão econômica e social,

escolhidos de acordo com a viabilidade da proposta.50

49 Por seu turno, o Banco Europeu de Investimentos define seu capital financeiro e suas linhas de

crédito através do Conselho de Governadores que os oferece ao exame do Conselho de Administração. As atividades usuais de gerência são efetuadas por um Comitê Executivo.

50 As atividades do Banco Europeu de Investimento voltam-se, essencialmente, para a infra-estrutura da União Européia, embora, também apóiem iniciativas em países terceiros, subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento.

33 AA IIMMIIGGRRAAÇÇÃÃOO NNAA UUNNIIÃÃOO EEUURROOPPÉÉIIAA

““““São necessárias políticas públicas e atitudes sociais integradoras para lograr que a São necessárias políticas públicas e atitudes sociais integradoras para lograr que a São necessárias políticas públicas e atitudes sociais integradoras para lograr que a São necessárias políticas públicas e atitudes sociais integradoras para lograr que a Europa seja uma boa terra de acolhida, uma sociedade inclusiva, plural e interculturalEuropa seja uma boa terra de acolhida, uma sociedade inclusiva, plural e interculturalEuropa seja uma boa terra de acolhida, uma sociedade inclusiva, plural e interculturalEuropa seja uma boa terra de acolhida, uma sociedade inclusiva, plural e intercultural. . . . (...) Integrar (...) Integrar (...) Integrar (...) Integrar adequadamente os residentes atuais e futuros, que provêm de terceadequadamente os residentes atuais e futuros, que provêm de terceadequadamente os residentes atuais e futuros, que provêm de terceadequadamente os residentes atuais e futuros, que provêm de terceiros países, constitui um objetivo iros países, constitui um objetivo iros países, constitui um objetivo iros países, constitui um objetivo estratégico para os europeus.estratégico para os europeus.estratégico para os europeus.estratégico para os europeus.””””

Recomendação do Comitê Econômico e Social Europeu CESE 593/2003

48

3.1 PANORAMA HISTÓRICO DA IMIGRAÇÃO NA UNIÃO EUROPÉ IA

A prosperidade do continente europeu revela uma intensa movimentação

humana, que elegera seus caminhos instigada pelo encontro de circunstâncias

peculiares a um dado momento histórico. A análise dessas conjunturas admite

destacar períodos migratórios cujos limites estão associados a fatos que marcaram a

evolução da sociedade européia.

Em um primeiro momento, os habitantes daquilo que hoje se entende por

Europa saíam em busca de terras estrangeiras, a serem invadidas à força de armas

por gerarem suspeita e intolerância nos povos ditos civilizados. Essa trajetória inicial,

principiada por movimentos adjacentes, logo alcançou rincões dispersos em uma

aparente imensidão geográfica, permitindo o encontro de tradições que, mais tarde,

definiriam a identidade sociocultural dos países europeus.

Transpostos os obstáculos da Idade Média e consolidada a formação dos

Estados Nacionais, o interesse expansionista voltou-se para as oportunidades

descobertas em um Novo Continente, que se situava no caminho das incursões

outrora destinadas a alcançar os povos da Ásia.

Em razão dos laços coloniais que definiriam os primeiros relacionamentos

entre os europeus e os chamados americanos, milhares de pessoas seguiram as

grandes navegações para explorar os recursos oferecidos por aquela terra indígena,

rica em matérias-primas essenciais à indústria extrativa e de transformação.

Com o passar dos anos, o volume da emigração de origem européia cresceu

a todo vapor sobre a América, passando como uma avalanche que arrastava

consigo todas as riquezas que as máquinas da época permitiam retirar. Em

recompensa, as novas estâncias incorporavam os conhecimentos que aqueles

49

cidadãos tributários de admiráveis culturas ofereciam para forjar o traço ideológico

das sociedades americanas.

Até as primeiras décadas do último século, a Terra das Oportunidades

continuava servindo de esperança para os emigrados do leste, que passaram a

sofrer com as pressões demográficas inerentes ao desenvolvimento da revolução

industrial.

“Este fluxo migratório era estimulado ainda pelo fato de que os países de

destino ofereciam condições propícias para inovações econômicas, como, por

exemplo, a possibilidade de se tentar uma nova estrutura fundiária e agrícola”

(BATISTA, 1998, p.54).

Todavia, após a Segunda Grande Guerra, “a Europa se viu a braços com uma

pesada e gigantesca tarefa de reconstrução, orientada essencialmente para

assegurar a satisfação das necessidades básicas e elementares das populações”

(AZEVEDO, 1997, p.17).

Nesse cenário, o alinhamento migratório iniciou uma contracorrente histórica,

abalizada pela mão-de-obra substituta da força de trabalho européia, rapidamente

envelhecida pelos massacres da luta armada.

Os imigrantes com destino à Europa foram chamados de “guest-workes” por

serem estimulados a trabalhar nos países de acolhimento. Eles deveriam suprimir

uma carência específica dos postos com mínima remuneração, abandonados pelos

trabalhadores nacionais.

Assim, aqueles estrangeiros vindos de outros continentes serviriam para

retomar o progresso de sociedades nas quais não bastavam os operários que

chegavam dos países europeus marginalizados.

50

Por uma série de condições favoráveis, a Europa conseguiu, enfim, dar a

volta por cima, tendo a democracia como base política e o bem-estar social como

meta econômica.

“Em todo lugar houve a cr iação ou a expansão de s is temas de segur idade socia l, a implementação de pol í t icas de igualdade de opor tunidades e a real ização de reformas em áreas como educação, famíl ia, leg is lação cr iminal e s istema penal , proteção aos dados pessoais etc . Essas reformas forta leceram e ampl iaram a substânc ia da c idadania e, o que é mais impor tante no nosso contexto, tornaram o públ ico em geral mais agudamente consc iente da necess idade de pr ior izar a questão da implementação dos d ire itos bás icos. Os própr ios c idadãos puderam perceber cada vez mais a importânc ia da pr ior idade que a nação real de pessoas d i ferentes deve preservar contra a imagem natura l is ta de uma nação homogênea de ‘Volksgenossen ’ – daqueles que se ident i f icam uns aos outros pela or igem e que rechaçam colet ivamente aqueles que lhes pareçam di ferentes ou estranhos.” (HABERMAS, 1995, p .98)

Contudo, o padrão das “migrações de trabalho” começou a desmoronar, a

partir da escolha de grande parte dos estrangeiros em permanecer nos Estados que

os contratavam, gerando um volume de mão-de-obra superior às possibilidades de

se criar emprego. Os males do crescimento demográfico agravaram, ainda mais, à

medida que os familiares desses imigrantes começaram a chegar no território

europeu.1

Na década de setenta, a imigração em massa encontrou seu ponto de

saturação, quando o desemprego tornou a abertura de postos de trabalho o maior

desafio das Comunidades Européias, e a saída escolhida, para ocupar a maior

quantidade possível de nacionais dos Estados-membros, foi instituir uma política de

trancamento das fronteiras externas.

Essa medida radicalista fez com que o trabalho substituto deixasse de ser, da

noite para o dia, um fator de integração, e os estrangeiros tornaram-se os maiores 1 Some-se a esse aumento populacional, o número de refugiados que requeriam apoio humanitário

nos países europeus com base na Convenção de Genebra de 1951 alterada pelo Protocolo de Nova Iorque de 1967, bem como os exilados políticos vindos das ditaduras latino-americanas.

51

responsáveis pelas dificuldades econômicas apresentadas em um momento de crise

internacional. De convidados, esses imigrantes foram transformados em

indesejáveis minorias étnicas que competiam pelos escassos serviços com os

habitantes nativos.

Durante o período de instabilidade, os Estados-membros passaram a

questionar o sucesso do empreendimento comunitário, em meio à expectativa de

uma forte circulação intrarregional. Os novos temores migratórios fundamentavam-

se na chegada dos sócios mediterrâneos e na reunificação alemã.

Esses acontecimentos não causaram o impacto negativo que se esperava. Na

verdade, os imigrantes partiam ora do leste, empurrados pela derrocada das

convicções e dos territórios que o separava do projeto capitalista; ora dos países do

Magreb (Argélia, Líbia, Marrocos, Mauritânia e Tunísia) levados pela miséria que o

desemprego maciço ocasionara nesses lugares.

Destarte, as migrações extracomunitárias cresceram significativamente e

ingressaram na última década do século XX superando as previsões mais aflitivas

por parte dos governos que esperam restringir, drasticamente, o número de

imigrantes laborais contratados pelos Estados-membros.

Mesmo deparando-se com o alegado excesso de trabalhadores, os políticos

europeus voltaram a encontrar reivindicações de setores privados que afirmavam ter

necessidade de contratar os estrangeiros para atenderem aos serviços não

preenchidos pelos cidadãos comunitários.

A imigração com fins laborais voltava a ser estimulada, desta vez, pelo

crescimento econômico alcançado através do mercado único europeu e pelos baixos

índices de natalidade que provocavam o comprometimento das receitas fiscais

destinadas à manutenção dos programas de amparo social.

52

Segundo o historiador Eric Hobsbawn:

Esses países de muitos c idadãos velhos e poucos f i lhos enfrentar iam as opções de permit ir a imigração em massa (que produzia problemas polí t icos in ternos), entr incheirar-se contra os imigrantes dos quais prec isavam (o que poder ia ser imprat icável a longo prazo) , ou encontrar a lguma outra fórmula. (HOBSBAW N, 1995, p.547)

Os Estados-membros escolheram, muito a contragosto, entreabrir as portas

de seus territórios, deixando passar os imigrantes que interessavam aos

empresários, principais atores da nova ordem econômica mundial.

Assim, surge um grupo de extracomunitários que conserva a estrutura

migratória do pós-guerra, caracterizada por um sistema direcionado à escolha do

material humano imprescindível ao mercado de trabalho. As principais diferenças

residem na quantidade de empregos de baixa condição financeira ocupados por

imigrantes clandestinos, e nas vagas legalizadas abertas aos trabalhadores

qualificados, previamente, escolhidos nos seus países de origem.2

3.2 DESENVOLVIMENTO DA POLÍTICA MIGRATÓRIA NA UNIÃO EUROPÉIA

O breve relato histórico que introduz este capítulo evidencia que a imigração

laboral tem sido um assunto bastante debatido entre os cidadãos e os políticos

europeus. Ainda assim, há divergências quanto aos mecanismos a serem utilizados

para tratar das formas de acolhimento dos imigrantes que chegam na sociedade

européia, conduzidos por estímulos trabalhistas.

2 Dois sentidos, aparentemente, contraditórios demonstram o nível das oscilações contratuais, que

chegam a ultrapassar as perspectivas econômicas. Por um lado, a Espanha, representada por seu Ministério da Defesa, elaborou um projeto de recrutamento de imigrantes para servir às patentes mais baixas das forças armadas nacionais, tendo em vista a falta de candidatos nativos, após o fim do serviço militar obrigatório. Já a Inglaterra desenvolveu o Programa de Migrantes Altamente Qualificados (Highly Skilled Migrant Programe) para captar, nos países em desenvolvimento, os melhores trabalhadores e utilizá-los na produção do conhecimento nacional; enquanto que a Alemanha criou o “Sistema de Carta Verde” destinado a autorizar uma grande entrada de mão-de-obra especializada, a começar por vinte mil indianos especialistas em tecnologia da informação.

53

3.2.1 Escolha pela cooperação intergovernamental

Porquanto representa um desafio para governos que buscam conciliar as

diversas vertentes do fenômeno migratório, os primeiros empreendimentos

relacionados aos nacionais de países terceiros ocorreram através de programas

internos, ou, quando muito, no âmbito intergovernamental, mediante acordos de

cooperação.

Nota-se, por conseguinte, que mesmo tratando-se de um acontecimento com

origens e causas universais, em regra, a imigração é regulamentada por medidas

legislativas e organismos de origem estatal. Essa postura baseia-se nas

repercussões que os fluxos migratórios ocasionam nos serviços públicos municipais,

sobretudo nos grandes centros, onde a concentração de habitantes tem provocado o

esgotamento dos níveis socioeconômicos.

Destarte, os Estados-membros mantiveram, sob controle, o acesso e

permanência de imigrantes em seus territórios. Como acontecera no restante do

mundo, as normas estatais tomaram em conta a habilidade de cada governo em

absorver os estrangeiros que procuravam emprego, reservando-lhes poucos direitos,

enquanto membros da sociedade receptora.3

O distanciamento das Comunidades, frente à absorção da matéria pelo Direito

nacional, permitiu que surgissem inúmeras unidades administrativas designadas

para examinar o comportamento dos imigrantes nos locais onde almejavam exercer

suas profissões. Nesse ambiente de restrita intergovernabilidade, despontaram os

programas: Trevi - Terrorismo, Radicalismo e Violência Internacional (1975), Ad Hoc

da Imigração (1986) e Coordenadores para a Livre Circulação de Pessoas (1988). 3 Em última análise, “o objetivo perseguido pelos Estados em suas atividades intergovernamentais

tem sido presidido pelo desejo de fixar, a partir de uma base de igualdade, as medidas compensatórias que devem acompanhar a abolição de fronteiras no espaço interior.” (MOLINA DEL POZO, 1997, p.857, tradução nossa)

54

No entanto, o Grupo Schengen tornou-se a principal iniciativa destinada ao

controle do acesso de estrangeiros na União Européia, motivo pelo qual recebe um

lugar proeminente neste trabalho.

3.2.1.1 Estabelecimento do Acervo Schengen

A origem do Acervo Schengen remonta às desavenças políticas sobre o

alcance da livre circulação de pessoas consagrada nos tratados institucionais da

União Européia, ainda quando não se chegava a um consenso sobre a possibilidade

de se utilizar o sistema legislativo comunitário para remover todos os aparatos de

segurança nas fronteiras internas.

Era o desejo da grande maioria dos governantes criar um vasto mercado sem

impedimentos geográficos, entretanto, ninguém definia se os direitos supranacionais

da mobilidade humana considerariam apenas os trabalhadores comunitários,

qualquer cidadão dos Estados-membros, ou, mesmo, aplicar-se-iam aos nacionais

dos países terceiros.

Diante do impasse, cinco dos membros fundadores da União Européia

assinaram um compromisso para a supressão gradual das barreiras nas fronteiras

comuns, permitindo, inclusive, a passagem dos extracomunitários, sob determinadas

condições. Esse acordo, que levou o nome de uma pequena cidade luxemburguesa,

foi assinado 14 em junho de 1985 e seus regulamentos entraram em vigor dez anos

mais tarde, através do Convênio de Aplicação, firmado no início dos anos noventa.4

4 A princípio, a Itália foi o único dos signatários originais das Comunidades que decidiu não participar

da redução dos controles nas fronteiras internas, desprezando as recomendações do Conselho Europeu de Fontainebleau, em junho de 1984. Nesse mesmo ano, ocorreu a assinatura do acordo de Saarbrücken entre Alemanha e França sobre a retirada da vigilância nas suas fronteiras internas, medida que despertou o interesse dos países do BENELUX, possuidores de um tratado similar, desde 1961.

55

Essas instruções intergovernamentais foram progressivamente recepcionadas

nos textos fundadores da União Européia, até que um protocolo, anexo ao Tratado

de Amsterdã, as integrou, por definitivo, ao Direito Comunitário. Uma vez

autorizados a promoverem a cooperação reforçada em áreas relacionadas à

mobilidade das pessoas, os associados do Espaço Schengen (Schengenland) vêm

cumprindo as orientações da política supranacional.

Destarte, “os acordos de Schengen constituem, em conjunto, uma elaborada

proposta de cooperação sobre assuntos de segurança interior entre Estados que se

encontram imersos no processo de integração européia” (NESTARES, 1998, p.279,

tradução nossa). E, nesse sentido, a entrada e circulação dos nacionais de terceiros

devem ser observadas para se estabelecer um adequado sistema de

monitoramento, sobretudo, através da instituição de regras em matéria de vistos e

de um sistema para troca de informações sobre dados pessoais.

3.2.2 Procedimento de mudança para a técnica comuni tária

Seguindo a ordem estabelecida no plano estatal, o Tratado de Roma

manteve-se circunscrito às liberdades dos cidadãos europeus, mesmo agindo em

desacordo com as premissas econômicas de sua elaboração, orientadas, desde o

início, para mobilidade de todos os fatores produtivos.5

Apenas quando a crise dos anos setenta agravou a desigualdade social, as

Comunidades perceberam que medidas supranacionais a respeito da imigração

poderiam ser utilizadas para diminuir os transtornos que as diferentes normas

estatais acarretavam em um modelo econômico complexo e sujeito à instabilidade.

5 Nesse primeiro momento legislativo da Comunidade Econômica Européia, algumas escassas

prerrogativas alcançavam os estrangeiros, tais como o direito de acesso aos registros oficiais e de requerimento ante o Provedor de Justiça e o Parlamento Europeu.

56

Acompanhando esse preceito cautelatório, as instituições da União Européia

deveriam assumir, mais ativamente, os debates acerca dos trabalhadores

extracomunitários.

Com efeito, o Ato Único Europeu introduziu dispositivos que possibilitavam

aproximar a cooperação entre as diversas instâncias nacionais para, de tal modo,

fortalecer o mercado unificado, através da livre circulação de pessoas. Por

imperativo metodológico, os organismos da União Européia seriam avisados dos

projetos que os Estados-membros continuavam desenvolvendo, preferencialmente,

de maneira concertada, evitando, assim, uma prejudicial dispersão de energias.6

Entretanto, as primeiras referências diretas aos extracomunitários afastaram-

se da coesão econômica e social, imprescindível ao mercado sem fronteiras

internas, para declarar que nenhuma mudança nas atribuições institucionais poderia

comprometer as prerrogativas que os Estados-membros dispunham sobre o controle

dos fluxos migratórios.7

Dessa forma, o Ato Único Europeu não conseguiu suplantar o favoritismo dos

Estados-membros com respeito aos nacionais de países terceiros, principalmente,

ao abster-se de revelar as competências da União Européia nos assuntos internos.

Mas, apresentou os primeiros traços de uma futura política regional da imigração

destinada a ultrapassar as avaliações instituídas fora do espírito comunitário, que

6 Essas atitudes encontram sua base legislativa em dois artigos da Comunidade Econômica

Européia: 100 (94 TCE) e 235 (308 TCE). Segundo esses enunciados, o Conselho deverá adotar as medidas necessárias para realizar os objetivos comunitários inerentes ao mercado comum, mesmo quando os tratados constitutivos não indiquem os mecanismos de ação específicos (competência subsidiária). Os Ministros devem, igualmente, aprovar as diretivas entregues pela Comissão com a finalidade de aproximar as condutas estatais no tocante à liberalização dos fatores produtivos.

7 A cooperação intergovernamental seguia ditando as regras, como fazia o Grupo de Coordenadores da Livre Circulação de Pessoas, responsável por elaborar um sistema que viabilizasse o trânsito dos cidadãos em um ambiente sem parte dos tradicionais controles alfandegários. Sob orientação do Conselho Europeu de Rhodes (dezembro/1988), os técnicos assinaram o Documento de Palma, um estudo sugerindo a maior aproximação dos grupos de trabalho e dos critérios utilizados, como única forma de alcançar o nível de segurança desejado pelos Estados-membros.

57

pouco observavam os efeitos da mobilidade sobre a concorrência própria de um

mercado unificado.

Quando o Tratado de Maastricht decidiu abordar as questões que envolviam

um possível estatuto jurídico para os imigrantes que buscassem trabalho nos

Estados-membros, o fez junto ao terceiro pilar, entre as matérias de interesse

comum, ainda sob a tímida perspectiva de uma aplicação uniforme das legislações

estatais, a ser alcançada com o desenrolar do método de coordenação.8

Doravante ordenadas pelo Título VI, relativo às formas de estreita cooperação

nos domínios da justiça e do interior, essas disposições buscavam contribuir para

seqüência do projeto integrativo. A maior novidade, entretanto, ficava por conta da

inserção das regras no marco institucional e jurídico da União Européia, seguidas de

um acompanhamento constante dos fluxos migratórios.

Para Fernando Mariño Menéndez:

O lugar que ocupa este ‘terceiro p i lar ’ no seio da União Européia é s ingular. As normas do Títu lo VI não são Dire ito Comuni tár io Europeu mas ‘Dire ito da União Européia ’ e as dec isões ou resoluções (qualquer que seja seu nome) adotadas pelo Conselho em conformidade com os procedimentos es tabelecidos por d i to Títu lo não possuem a natureza de Dire i to Comuni tár io e, por isso, não gozam de pr imazia nem de efe i to d ireto nos ordenamentos estata is , e o controle da regular idade do procedimento de sua adoção, de sua val idade ou de sua in terpretação não corresponde, de modo a lgum, ao Tr ibunal de Luxemburgo. (MENÉNDEZ, 1998, p.256-257, tradução nossa)

Com os fatos ocorrendo nessa ordem, a Comissão partilhava o seu direito de

iniciativa com os governos nacionais, o Parlamento Europeu manifestava sua

opinião através de simples perguntas e recomendações, sendo, na maioria das 8 No Tratado de Maastricht ficou ajustado que os Estados-membros deveriam buscar informações e

cooperarem mutuamente, sob a orientação do Conselho, que poderia elaborar convenções e recomendá-las aos Estados-membros, levando em conta o processo de recepção adotado por suas normas constitucionais. O Conselho de Ministros poderia aprovar, também, outros documentos que refletissem o interesse estatal, sobretudo perante organismos internacionais, mas somente quando os governos não pudessem agir melhor de forma separada (posições e ações comuns).

58

vezes, apenas, informado das medidas definidas no Conselho de Ministros que

invariavelmente deliberava por unanimidade, enquanto o Tribunal de Justiça

conservava suas interpretações para os acordos que estabeleciam sua participação.

De qualquer modo, as normas regionais da imigração evoluíram através de

tópicos da política de vistos submetidos à competência exclusiva da União Européia,

ao abrigo do primeiro pilar (artigo 100C TCE). Constituiu-se, também, um

instrumento jurídico, definido como “passarela”, que autorizava a travessia para a

margem comunitária de alguns pontos do Título VI relacionados com o

desenvolvimento do mercado interno, mas ainda entregues à cooperação

intergovernamental.9

Esses progressos fizeram com que se dissesse, acerca de Maastricht, que

“sua instituição representou em si mesma uma novidade significativa em relação a

uma cooperação entre Estados marcada pela grande dispersão de meios e pela

escassez de resultados” (AZEVEDO, 1997, p.157). Todavia, pouca eficácia fora

acrescida, pois subsistiram os instrumentos que vinham sendo utilizados antes

desse Tratado, quando as instituições da União Européia tinham prerrogativas e

condutas irrisórias.

Além dos baixos resultados alcançados,

A conjugação, a um só tempo, de três ins tânc ias (Schengen, Terceiro Pi lar da União Européia e Comunidade Européia) comportava uma regulação var iada e compl icada, cr iando lacunas e d isfunções mater ia is , jur íd icas e inst i tuc ionais que tornavam inv iável a consecução dos objet ivos ass inalados. (DAUSÀ, 2001, p.143, tradução nossa)

9 O artigo K9, que instituiu a "passarela", apresenta um mecanismo decisório bastante rígido, similar

ao utilizado na revisão dos tratados. Assim, é preciso conseguir a unanimidade no Conselho e a ratificação estatal para alterar a natureza das questões previstas entre os artigos k1 e k6 que, à época, sofriam uma primeira interferência da Comunidade, através do direito de iniciativa extensivo à Comissão. Permaneceram fora dessa alternativa de mudança para o pilar comunitário as técnicas de cooperação, administrativa e judiciária, em matéria penal, nas quais, apenas, os Estados-membros poderiam submeter normas à apreciação dos conselheiros, o que revelava o intento de mantê-las sob os domínios governamentais.

59

Somente após as modificações estabelecidas pelo Tratado de Amsterdã é

que as práticas anteriores começaram a perder terreno face ao estímulo

supranacional, determinado a criar um ambiente sem fronteiras internas, onde seria

garantida a movimentação de todas as pessoas, independentemente da

nacionalidade.10

Nessas circunstâncias, o vocabulário político da União Européia fora

aprimorado para definir uma progressiva “comunitarização” de matérias que

afetavam a estabilidade do projeto integrativo europeu, sobretudo pela via dos fluxos

migratórios com destino aos Estados-membros.11

A partir dessa considerável mudança de sentido, o Título VI do Tratado de

Maastricht restou convertido em termos bastante discretos, subsistindo apenas as

cooperações policial e judiciária relativa às leis penais, às quais se uniu a prevenção

contra o racismo e a xenofobia. Novas disposições buscaram melhorar o

entrosamento interestatal, com recursos mais eficientes que incluíam, se necessário,

uma aproximação legislativa.12

10 Recorda-se que o Tratado de Amsterdã integrou o ‘Acquis Schengen’ ao Direito Comunitário,

reconhecendo a intenção dos Estados-membros em retirar os controles das suas fronteiras internas. Hoje em dia, sob o quadro jurídico-institucional da União Européia, o Espaço Schengen recebe países extracomunitários, como a Islândia e a Noruega filiadas através do Acordo de Luxemburgo assinado em 1996. O Reino Unido e a Irlanda preferiram manter barreiras nas suas divisas e uma zona de circulação entre eles (Common Travel Area), notificando os demais governos, quando for o caso, dos seus propósitos de recepcionar as normas adotadas sobre a mobilidade de pessoas físicas. A Dinamarca, mesmo signatária Schengen, faz uso da cláusula de isenção para instituir reservas pontuais, tendo seis meses após a aprovação de uma norma para resolver acatá-la. Existem, ainda, regimes específicos para os territórios europeus ultramarinos, disciplinados por convênios que necessitam da aprovação dos Estados-membros.

11 “A comunitarização deve ser compreendida como a gradativa transferência de competências ou políticas comunitárias pertinentes à consecução dos objetivos da União Européia, ainda submetidas ao marco intergovernamental, para o âmbito dos tratados comunitários e de suas procedimentos, consolidando o espaço comunitário europeu.” (SARES, 2004, p.302)

12 Com o fraco desempenho dos atos previstos em Maastricht, o Tratado de Amsterdã decidiu oferecer novos recursos de caráter vinculativo, como a Decisão-Quadro (similar às diretivas, quanto aos seus propósitos harmonizadores) e a Decisão (utilizada para outros fins que não seja a proximidade entre as normas estatais). Esse Tratado inova, também, no direito de iniciativa, estendendo-o à Comissão, e no envolvimento dos parlamentares europeus, que devem ser consultados sobre essas questões do Título VI. Por fim, a “passarela” atinge a cooperação policial e judiciária penal, que podem ser transferidas para o lado comunitário.

60

Ao contrário, o extenso Título IV do Tratado que Institui a Comunidade

Européia (“vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de

pessoas”) despontou no horizonte supranacional, estabelecendo um calendário de

cinco anos, após a entrada em vigor das regras de Amsterdã, para que essas

providências, conectadas entre a livre circulação e a segurança pública, fossem

conduzidas ao abrigo dos mecanismos flexíveis e imperativos do Direito

Comunitário.13

Dessa vez, “fala-se de uma mudança qualitativa frente a uma de caráter

quantitativo, sobre a base de que o adiantado existente não estriba na introdução de

novos âmbitos materiais” (RODRÍGUEZ, 2003, p.75, tradução nossa). Mais que isso,

“da simples enunciação de matérias com a utilização de vias por parte do Conselho

de questionável obrigatoriedade sucedeu-se um concreto programa que busca uma

progressiva comunitarização” (FUENTE, 1999, p. 201, tradução nossa).

13 Segundo o artigo 67 do Tratado da Comunidade Européia, antes de correr o prazo transitório, o

mecanismo com o qual o Conselho deliberaria acerca das recentes competências da União continuava sendo, em regra, o mesmo dos processos cooperativos marcados por interferências estatais e pela unanimidade (exceção feita aos aspectos do modelo uniforme de visto para curtas temporadas, submetidos à maioria qualificada, proposta da Comissão e consulta ao Parlamento, desde a entrada em vigor do Tratado de Amsterdã, o que se justificava por existirem normas comunitárias nesse sentido já na época em que Maastricht criou o artigo 100C). A partir de maio de 2004, o sistema comunitário passaria a ser aplicado automaticamente em alguns pontos (de novo, no que toca às condições de emissão de vistos temporários e as conseqüentes regras de uniformização). Outros segmentos poderiam ser submetidos a esse mesmo sistema, previsto no artigo 251-TCE, através do entendimento unânime dos conselheiros da União Européia, o que tornava possível cadenciar o processo de integração europeu nos domínios do Título IV. Destarte, em dezembro daquele ano, o Conselho, através da Decisão 927/2004, adotou o procedimento de co-decisão, com voto por maioria qualificada, nas medidas tomadas para excluir o controle de pessoas na passagem das fronteiras internas (quer se trate de cidadãos da União ou nacionais de países terceiros), bem como nas normas e processos a seguir pelos Estados-Membros para a fiscalização das fronteiras externas, naquelas que estabelecem as condições da circulação de estrangeiros no território comunitário durante um período trimestral, e nas que se referem à imigração clandestina e à residência ilegal, incluindo o repatriamento dos imigrantes em situação irregular. Segundo o Conselho de Ministros, apenas as matérias que não se submetem ao prazo transitório, relativas à imigração legalizada (condições de entrada e de residência, vistos de longa duração e autorizações de permanência, direitos e situações em que os nacionais de países terceiros podem residir em um Estado-Membro que não aquele que o contratou) deveriam continuar sob o rigor da votação por unanimidade, após proposta da Comissão ou por iniciativa de um Estado-membro e consulta ao Parlamento Europeu.

61

Assim, as instituições supranacionais receberam, por definitivo, a

incumbência de construir uma estrutura regional, fundada em um quadro jurídico

comum, que ordene os impactos das correntes migratórias no mercado unificado.

Essas atividades institucionais devem contemplar o objetivo da União Européia, de

proceder a um espaço de liberdade, segurança e justiça.14

No entanto, por efeito das reformas sempre influenciadas pela apreensão

nacional, essas medidas a serem implementadas por uma União Européia ainda

sem personalidade jurídica, não impedem que os Estados-Membros conservem ou

introduzam disposições e acordos com países terceiros que forem compatíveis com

o Tratado de Amsterdã e com os compromissos assumidos no plano internacional.

Da mesma forma, as regras da imigração não devem prejudicar as

responsabilidades que incumbem às legislações estatais e ao Conselho de Ministros

para salvaguardar a ordem pública. Destarte, uma “válvula de segurança” permite, a

qualquer Estado-membro, reintroduzir controles nas fronteiras internas durante

períodos limitados e em circunstâncias extraordinárias.15

Quanto ao recente Tratado de Nice, esse se limitou a estender o número de

ocorrências submetidas ao procedimento comunitário, mesmo antes do término do

período transitório de cinco anos. Ademais, o método para estabelecer uma

14 Como observa Mariona Illamola Dausà: “com o Tratado de Amsterdã, o nacional de um terceiro

país é dotado de uma dimensão política que contrasta com o sentido econômico do Tratado de Roma. O imigrante estrangeiro não será somente objeto do Direito Comunitário, e, sim, sujeito, tal qual o cidadão da União, de direitos reconhecidos pelo Tratado.” (DAUSÀ, 2001, p.156, tradução nossa)

15 O artigo 64 do Tratado da Comunidade Européia coloca o súbito afluxo de nacionais dos países terceiros como situação de emergência que autoriza os Estados-membros a adotarem controles provisórios de até seis meses, ou solicitar que o Conselho, assim, proceda. Os objetivos da Comunidade, previstos nos tratados fundacionais, são os únicos limites à discricionariedade estatal, pois, de ordinário, os governos podem efetivar as medidas que julgarem necessárias para garantir a segurança de seus cidadãos, mesmo quando o Conselho já esteja controlando a entrada de estrangeiros na União Européia. A título de exemplo, o Estado belga utilizou o expediente de retomada temporária dos controles de fronteira, no final dos anos noventa, quando pretendeu evitar a chegada dos imigrantes situados nos outros Estados-membros a fim de aproveitarem o processo de regularização, com o qual a Bélgica pretendia integrar os estrangeiros clandestinos que viviam, há bastante tempo, em seu território.

62

cooperação reforçada tornou-se mais efetivo, pois exige a participação de, apenas,

oito Estados-membros (não mais, a maioria), e aqueles que se sentirem contrariados

não possuem qualquer direito de veto, como antes havia nas regras de Amsterdã.

Por fim, a harmonização da política migratória, ratificada no último texto

constitutivo da União Européia, respeita os princípios da subsidiariedade e da

proporcionalidade, de tal forma que as medidas regionais sejam tomadas apenas

quando indispensáveis e não suficientemente realizadas pelos Estados-membros

que, portanto, conservam um grande número de matérias sob o comando da

autoridade estatal.

3.2.3 Divergências sobre o alcance da política euro péia de imigração

O delineamento de poderes na União Européia é, freqüentemente, criticado

pela falta de proporcionalidade entre as competências de cada órgão na elaboração

do Direito Comunitário derivado. Além disso, a estrutura jurídica utilizada encerra

várias condicionantes que tornam imprescindível realizar meios de colaboração

institucional.

De sua parte, a gradativa mudança de status da política de imigração reflete

as polêmicas que envolvem o tratamento comunitário da mobilidade humana, fator

estreitamente ligado à soberania nacional. Em geral, as instituições da União

Européia parecem não conferir a mesma abrangência aos Planos de Ação

elaborados para aplicar as regras do Tratado de Amsterdã, no que diz respeito ao

espaço de liberdade, de segurança e de justiça.16

16 Convém ter presente que, durante quase cinqüenta anos, as instituições da União Européia

limitaram-se a propor medidas não legislativas e seguir observando o marco estratégico concebido pelos Estados-membros.

63

Mais das vezes, os organismos supranacionais manifestam posições

diferentes sobre a melhor forma de reconhecer as particularidades de cada Estado-

membro, ao mesmo tempo em que se busca uma proteção legislativa transnacional,

capaz de agregar valor às medidas adotadas pelos governos separadamente.

3.2.3.1 Posturas do Conselho Europeu e do Conselho de Ministros

Como instituição comunitária mais próxima dos Estados-membros, o

Conselho Europeu tende a seguir as opiniões que predominam nas sociedades

estatais, o que significa tratar os imigrantes ora como um mal necessário ora como

um inimigo a ser combatido. Os programas, reafirmados em vários encontros,

insistem nas linhas restritivas que devem ser empreendidas através do Conselho de

Ministros.

Assim, trata-se, com distinção, das questões aptas a limitar os benefícios que

poderiam ser atribuídos aos imigrantes. As maiores atenções são direcionadas para

o controle das formas de acesso dos estrangeiros na União Européia e para as

medidas adotadas com o intuito de expulsá-los do território comunitário, em caso de

observadas quaisquer irregularidades.17

Somente após a edição das novas diretrizes comunitárias, os integrantes dos

Conselhos passaram a observar o caráter multidimensional do fenômeno migratório,

o que inclui a consideração das circunstâncias dramáticas que fomentam o êxodo

das populações de grande parte do Terceiro Mundo. Essa atitude mais recente exige

o reconhecimento de garantias aos imigrantes que residem na União Européia.

17 Essa postura adotada pelos Conselhos ficou conhecida por “tolerância zero”.

64

3.2.3.2 Posturas da Comissão Européia e do Parlamen to Europeu

Desde os anos oitenta, os trabalhos da Comissão divulgam seu propósito de

imprimir maior agilidade nas ações que deveriam tratar dos estrangeiros no interior

dos Estados-membros, tendo, sempre, em vista a trajetória do mercado único, após

a retirada de todos os controles de fronteira e a conseqüente liberdade de

circulação.

Segundo reiteradas comunicações, que influenciaram o desenvolvimento da

União Européia, uma plena mobilidade interna seria totalmente compatível com os

fluxos migratórios legalizados e, ao mesmo, não impediria que fosse reprimida a

chegada dos estrangeiros clandestinos.

Entretanto, como adverte Julia Ruiloba Alvariño,

Para suav izar o enfrentamento com os Estados-membros, a Comissão optou por um enfoque mais subsidiár io na polí t ica de imigração, ou seja, deixou em mãos da cooperação intergovernamental o t ratamento de d itas questões, adver t indo que tentar ia interpor-se no caso de as soluções dadas fora da estrutura comuni tár ia resul tassem inef icazes. (ALVARIÑO, 1999, p.205, tradução nossa)

Colocados à margem dos programas que eram adotados nos Estados-

membros, os comissários procuraram influenciar a reforma dos Tratados, com vista

à “comunitarização” do terceiro pilar. Assim, quando as disposições de Amsterdã

definiram que a política comunitária da imigração deveria avançar, por intermédio de

medidas adotadas pelo Conselho, as pretensões dos comissários europeus

passaram a ter uma chance maior de serem implementadas.

Antes mesmo de elaborar, com exclusividade, as propostas supranacionais, a

Comissão já se via encarregada de acompanhar as políticas migratórias dos

Estados-membros, através dos painéis de avaliação, e divulgá-las às demais

instituições. A par desses controles, procurava estabelecer a supranacionalidade nas

65

áreas desconsideradas pelo empenho estatal, freqüentemente voltado para as

restrições à entrada dos imigrantes.18

Desse modo, os comissários sinalizavam o intento de promover uma

abordagem global dos fluxos migratórios, que incluía a paridade dos direitos entre os

estrangeiros regularizados e os cidadãos da União Européia. Em seu

relacionamento externo, a Comunidade deveria auxiliar as populações mais

vulneráveis, para que essas adquirissem um nível razoável de aperfeiçoamento

econômico e social, preservando as saídas maciças de seus nacionais.

As mesmas inquietações relacionadas à garantia dos Direitos Humanos,

fizeram com que o Parlamento Europeu demonstrasse seu interesse pela migração

dos trabalhadores extracomunitários com destino aos Estados-membros. Todavia, a

partilha originária das atribuições institucionais afastava uma maior intervenção dos

eurodeputados que, muitas vezes, sequer eram convidados a manifestar seus

pensamentos acerca das medidas adotadas sobre os estrangeiros.19

De qualquer forma, o Parlamento Europeu buscou reforçar as atitudes,

defendidas pela Comissão, que apontam para um modelo comum de entrada dos

imigrantes laborais, seguido da movimentação extensiva a todo o ambiente

comunitário. Os avanços sugeridos aos representantes dos Estados-membros

situam as relações dos estrangeiros com a sociedade de acolhimento entre os

principais aspectos da política regional de imigração.

18 Vale a pena relembrar que segundo a redação elaborada para o artigo 67 TCE, ficou instituída a

iniciativa conjunta entre os Estados-membros e a Comissão, nos primeiros cinco anos após a entrada em vigor do Tratado de Amsterdã. Sendo assim, o Conselho deliberaria sob proposta dos comissários ou por requerimento de um dos governos nacionais. Mesmo após o fim deste prazo qüinqüenal, a Comissão deve receber qualquer pronunciamento formulado pelos Estados-membros com o intuito de justificar uma proposta normativa, motivo pelo qual se requer um diálogo permanente entre os comissários e os representantes estatais.

19 Rogelio Pérez-Bustamante afirma que “desde o princípio, o Parlamento Europeu toma posição criticando energicamente a eleição do marco intergovernamental, porque não somente priva a União Européia de uma necessária eficácia, senão que também deixa fora o controle parlamentar.” (BUSTAMANTE, 1997, p.260, tradução nossa)

66

3.2.3.3 Participação do Tribunal Europeu de Justiça

Tendo sido essencial na defesa das garantias fundamentais, iniciada ainda

nos anos sessenta, o Tribunal Europeu de Justiça atravessaria um longo percurso

até ser chamado para conhecer sobre as implicações da política migratória dos

Estados-membros nos direitos assegurados pela legislação da Comunidade,

notadamente nos domínios do mercado de trabalho.

Apenas em 1987, o Tribunal declarou sua autoridade jurisdicional em um

acórdão baseado nas disposições do Tratado de Roma-CEE, em sua vinculação

direta com os cidadãos de países terceiros. Cuidava-se de um pedido de vários

Estados-membros para anular o ato decisório 381/1985, elaborado pela Comissão.

A referida norma utilizava o artigo 118 TCEE para fundamentar o

comprometimento dos governos em agirem, de comum acordo, nos projetos de

cunho social, organizados pelos comissários, nas áreas relacionadas com as

políticas nacionais migratórias.

Os Estados-membros deveriam auxiliar a Comissão quando esta realizasse

as consultas necessárias para sugerir uma eventual ação comum, e notificá-la

sempre que pretendessem adotar medidas internas ou acordos interestatais em

relação aos trabalhadores extracomunitários. Todavia, por deter apenas uma

faculdade de ordem processual, a Comissão não poderia impor os resultados a

serem atingidos nem impedir que os Estados-membros adotassem os projetos que

julgassem oportunos.

Visto que a Decisão não se limitou a organizar o procedimento consultivo, o

TEJ decidiu que a norma seria anulada, sem antes deixar claro que as políticas

migratórias seguidas pelos Estados-membros e as cooperações entre eles sobre a

entrada, residência e emprego dos nacionais de países terceiros ligavam-se à

67

política social européia, tendo em conta a influência que os imigrantes exercem no

mercado de trabalho comunitário.

Na fundamentação do referido dispositivo, o Tribunal Europeu de Justiça

asseverou:

Deve constatar-se que a s i tuação do emprego e, em termos mais genér icos, a melhor ia das condições de v ida e de trabalho no in ter ior da Comunidade, são suscet íve is de serem afetadas pela pol í t ica prat icada pelos Estados-membros em re lação aos trabalhadores provenientes de países terceiros . Nos considerandos da dec isão em l i t ígio, a Comissão entende just i f icadamente que impor ta garant ir que as pol í t icas migratór ias dos Estados-membros re lat ivamente aos países terceiros tenham em conta as pol í t icas comuns e ações prosseguidas ao nível da Comunidade, em espec ial no quadro de uma polí t ica comunitár ia do mercado de t rabalho, por forma a não comprometer os seus resultados.

Desse modo, o Tribunal Europeu de Justiça deu início a uma corajosa

jurisprudência que desafiava a maior parte dos Estados-membros interessados em

manter o controle da política de imigração. Esse desejo estatal restou evidente

quando o Judiciário da União Européia permaneceu impossibilitado de interpretar

quase todas as medidas adotadas sob a orientação do Conselho, no âmbito do

Título VI de Maastricht.

Somente com Amsterdã, a hermenêutica comunitária, nos domínios da

imigração, obteria mais um expressivo progresso, quando foram ampliadas as

funções do Tribunal Europeu. Como afirma Nuno Piçara (2001), as novas

competências do TEJ serviriam de proteção aos direitos fundamentais situados entre

as matérias que formam o espaço de liberdade, segurança e justiça.

Efetivamente, o reenvio prejudicial fora adaptado para ser acolhido quando

uma posição do Tribunal Europeu de Justiça se mostrar necessária ao

esclarecimento de uma causa relativa aos aspectos do Título IV, sendo a decisão

estatal não suscetível de recurso previsto no Direito Interno. O mesmo expediente

68

compete às instituições comunitárias e aos Estados-membros, estes através dos

seus respectivos governos.

Porém, o Tratado de Amsterdã reconheceu os velhos discursos estatais que

insistem em prender os assuntos internos nos limites da soberania. Com isso, o TEJ

não tem como se pronunciar sobre as medidas ou serviços criados para restringir a

mobilidade com base na manutenção da ordem pública e da segurança interna,

responsabilidades que incumbem exclusivamente aos Estados-Membros.

Nas matérias do Terceiro Pilar (cooperação policial e justiça penal), o Tribunal

Europeu está, por via de regra, em condições de julgar a validade e a interpretação

dos atos normativos. Entretanto, a sua competência para decidir a título prejudicial

restará sujeita ao consentimento dos Estados-membros que definirão, inclusive,

quais de seus órgãos podem recorrer ao Judiciário das Comunidades.20

20 Como bem observa Mário Lúcio Quintão Soares: “tal dispositivo há de exigir um controle

sistemático do TJC na sua aplicação, visando a coibir práticas arbitrárias - na implementação das medidas de prevenção e de combate à criminalidade e ao terrorismo - que possam violar os direitos fundamentais da pessoa humana.” (SOARES, 2000, p.217)

44 OO EESSPPAAÇÇOO DDEE LLIIBBEERRDDAADDEE,, SSEEGGUURRAANNÇÇAA EE JJUUSSTTIIÇÇAA

““““Consciente do seu patrimônio espiritual e moral, a União baseiaConsciente do seu patrimônio espiritual e moral, a União baseiaConsciente do seu patrimônio espiritual e moral, a União baseiaConsciente do seu patrimônio espiritual e moral, a União baseia----se nos valores se nos valores se nos valores se nos valores indivindivindivindivisíveis e universais da dignidade do ser humano, da liberdade, da igualdade e da solidariedade; isíveis e universais da dignidade do ser humano, da liberdade, da igualdade e da solidariedade; isíveis e universais da dignidade do ser humano, da liberdade, da igualdade e da solidariedade; isíveis e universais da dignidade do ser humano, da liberdade, da igualdade e da solidariedade; assenta nos princípios da democracia e do Estado de direito. Ao instituir a cidadania da União e ao assenta nos princípios da democracia e do Estado de direito. Ao instituir a cidadania da União e ao assenta nos princípios da democracia e do Estado de direito. Ao instituir a cidadania da União e ao assenta nos princípios da democracia e do Estado de direito. Ao instituir a cidadania da União e ao criar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, colcriar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, colcriar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, colcriar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, coloca o ser humano no cerne da sua ação.oca o ser humano no cerne da sua ação.oca o ser humano no cerne da sua ação.oca o ser humano no cerne da sua ação.””””

Preâmbulo da Carta dos Direitos Fundamentais da Uni ão Européia

70

4.1 INTRODUÇÃO AO ESPAÇO DE LIBERDADE, SEGURANÇA E JUSTIÇA

Os Estados-membros iniciaram as negociações do Tratado de Amsterdã

decididos a fazer com que a livre circulação de pessoas fortalecesse a base das

economias internas. Dita mobilidade produziria, igualmente, o almejado estímulo aos

direitos conferidos pela cidadania regional, representando um avanço no caminho da

integração política.

A fim de realizar esses objetivos, as Altas Partes Contratantes decidiram

introduzir, na esfera de competências da União Européia, uma série de atribuições

relacionadas aos assuntos internos. Restaria, no entanto, o encargo de viabilizar os

procedimentos jurídicos que garantiriam melhores condições de vida para os

nacionais dos Estados-membros e seus familiares.

Mal acabara de ser assinado o texto de Amsterdã, o Conselho Europeu de

Viena (dezembro de 1998) definiu os contornos do espaço de liberdade, segurança

e justiça, enquanto objetivo fundamental da União Européia. Na oportunidade, ficou

decidida a convocação de uma cimeira extraordinária, consagrada ao projeto que

orientaria as instituições supranacionais, no qüinqüênio seguinte.

O referido encontro ocorreu em Tampere (outubro de 1999), onde se conclui

pela incorporação estatal de normas comunitárias e por uma maior convergência

administrativa entre os Estados-membros. A presidência finlandesa enfatizou a

relevância das questões compreendidas, tanto no primeiro quanto no terceiro pilares,

ao definir um esquema audacioso, que os órgãos da União Européia se propunham

a executar.

Os resultados dessa estratégia plurianual foram sucessivamente avaliados e,

pouco tempo antes de finalizar o prazo de Tampere, o debate sobre a eficiência e a

71

legitimidade do modelo colocado em prática sugeriu novas metas a serem

concretizadas nos próximos cinco anos.

Assim, o Conselho Europeu, em novembro de 2004, aprovou o Programa-

Quadro de Haia, e a Comissão apresentou, ao Parlamento e ao Conselho de

Ministros, um Plano de Ação destinado a traduzir os objetivos perseguidos em

atitudes concretas, que devem seguir um cronograma adaptado à futura Constituição

Européia.

4.2 CONTORNOS DO ESPAÇO DE LIBERDADE

Ao atribuir como objetivo da União Européia desenvolver um espaço de

liberdade, o Tratado de Amsterdã consagra o movimento dos fatores produtivos

enquanto alicerce da integração regional. Seu intuito maior é auxiliar na eliminação

dos controles que subsistiram como obstáculos às transações comerciais, mesmo

após o Ato Único Europeu ter projetado a abertura do mercado único, a partir de

1993.

Assim sendo, o Direito Comunitário passou a exigir que, em cinco anos, o

Conselho de Ministros instituísse medidas destinadas tanto aos cidadãos europeus

quanto aos nacionais de países terceiros, a fim de que todos pudessem atravessar,

livremente, as fronteiras que separavam os Estados-Membros.

A concepção desse espaço livre de barreiras internas compreende, também,

o reconhecimento da autonomia das pessoas físicas e jurídicas que formam a

sociedade dos Estados-membros e devem poder usufruir os meios necessários à

realização das conquistas individuais, de acordo com suas próprias convicções,

bastando respeitar os limites exigidos pelos ordenamentos jurídicos internos,

comunitário e internacional.

72

4.2.1 Nacionais dos Estados-membros no espaço de li berdade

A livre circulação de que gozam os nacionais dos Estados-membros constitui

um direito consagrado nos tratados da União Européia e exercido com regularidade

através do Acordo de Schengen. Destarte, os cidadãos comunitários, especialmente

os trabalhadores, obtiveram significativos direitos no espaço de liberdade, apesar da

esfera jurídica supranacional ter demonstrado uma forte resistência em ditar normas

sobre garantias fundamentais.

4.2.1.1 Direito à livre circulação dos nacionais de Estados-membros

A respeito da livre circulação dos comunitários, foi editada, recentemente, a

Diretiva 38/2004 que congrega, em um único documento, as normas derivadas dos

tratados fundacionais que permitiram consolidar a independência espacial, nos

limites geográficos dos Estados-membros, tendo por base as prerrogativas inerentes

à cidadania européia.

A referida Diretiva, que põe termo às diferenças entre os comunitários,

quando se trata da movimentação interna, encontra suporte legal no artigo 18 do

Tratado que institui a Comunidade Européia. Consoante a lei supranacional

originária, todos os cidadãos europeus gozam do direito de circular e permanecer,

livremente, no território dos Estados-Membros.

4.2.1.1.1 Livre circulação para estadas de até três meses

Para que exerçam a mobilidade de que dispõem nas estadas inferiores a três

meses, os nacionais dos Estados-membros não carecem de permissão de entrada,

trabalho ou residência, além de estarem desobrigados de prestar quaisquer

73

esclarecimentos sobre as razões da visita e sua duração, bem como a respeito dos

meios com os quais pretende satisfazer os gastos da viagem.

Os cidadãos europeus precisam apenas de um passaporte válido (sem

exigência de vistos) ou uma cédula de identidade, documentos que serão

providenciados com o auxílio dos Estados-membros e, até mesmo dispensados,

caso se comprove, por uma simples declaração ou qualquer outra forma, o

privilegiado relacionamento do viajante com o Direito Comunitário.

Uma vez que a Diretiva 38/2004, corroborada pela jurisprudência do Tribunal

Europeu de Justiça, proíbe empecilhos às mudanças temporárias, as leis internas

podem solicitar apenas um registro de presença junto à autoridade estatal

competente, respeitando, para tanto, um prazo razoável e não discriminatório.

Todavia, a inobservância das burocracias nacionais, mesmo sendo passível

de sanções pecuniárias, não impede a continuidade do cidadão europeu no Estado-

membro em que acaba de ingressar, nem prejudica o seu direito de exercer uma

atividade remunerada durante a permanência trimestral, seja na qualidade de

assalariado ou por conta própria.

Somente circunstâncias excepcionais em que surjam dúvidas quanto à

possibilidade do comunitário tornar-se uma ameaça real e suficientemente grave aos

imperativos de ordem, segurança ou saúde públicas justificam a contenção da

admissibilidade, seguida do pedido de informações ao Estado de origem, ou a outro,

que detenha conhecimentos relevantes sobre a pessoa, em questão.1

Caso seja negado o direito de entrada por tais motivos, os cidadãos europeus

devem obter mecanismos jurídicos para contestar o afastamento imediatamente. 1 Os critérios supranacionais dos termos “ordem, segurança e saúde” que justificam o impedimento

de entrada devem ser interpretados restritivamente pelo fato de limitarem um direito fundamental dos cidadãos europeus. Com os impulsos dados à liberdade de circulação pelo Tratado de Amsterdã, esses conceitos respondem aos interesses da Comunidade e não, apenas, do Estado-membro que os utiliza.

74

Mesmo quando não conseguir satisfazer suas pretensões em juízo, o comunitário

terá o direito de requisitar um novo levantamento da proibição, após o interregno

máximo de três anos a contar da avaliação denegatória.

4.2.1.1.2 Livre circulação para estadas maiores

Tendo capacidade financeira para se manter no período trimestral sem onerar

os serviços assistenciais do Estado-membro de acolhimento, o cidadão europeu

pode solicitar uma matrícula de residência junto aos serviços administrativos locais,

novamente sem qualquer cobrança, além de ser titular de um bilhete de identidade

ou passaporte válido.2

Uma vez fixado o domicílio, este abrange a totalidade da jurisdição estatal e

somente poderá ser interrompido se o titular do direito de residência tornar-se um

encargo demasiado para o tesouro nacional, ou incorrer em graves questões

públicas que afetem a sociedade que o recebe.3

Assim, não serão aceitas condições de afastamento baseadas em motivos de

prevenção genérica que desconsiderem o nível de integração do residente, ou

mesmo, condenações por crimes não relacionados aos interesses fundamentais do

Estado de acolhimento.

2 O documento de residência é mais uma formalidade que, uma vez ignorada, não justifica o

afastamento do cidadão comunitário. A concessão do título de residência é válida para estadas de três meses a um ano, sendo utilizado o cartão de residência para temporadas superiores, tendo este validade qüinqüenal e renovação automática, por mais dez anos. Para os estudantes (também consagrados na Diretiva 38/2004), a validade do documento de residência é também de um ano, sendo renovável pelo mesmo período, mas limitado ao tempo da formação pretendida.

3 Do mesmo modo que os demais cidadãos europeus, o estudante também precisa munir-se de recursos que evitem gerar condições onerosas para o sistema de garantias sociais dos Estados-membros. Entretanto, no cálculo dos recursos econômicos, os governos devem ter em conta as particularidades do, então, residente comunitário, não podendo definir um montante fixo para os valores que considerem suficientes.

75

Com o passar do tempo, a Diretiva 38/2004 estabelece objeções, ainda

maiores, ao Estado-membro que pretender afastar um cidadão comunitário. Após

cinco anos de residência, o beneficiário da norma supranacional poderá ser obrigado

a deixar o seu território apenas nos casos em que se ausentar por um intervalo

superior a dois anos consecutivos ou vier a cometer cogentes infrações de ordem ou

segurança públicas.4

Mesmo assim, sob nenhuma condição, a saída compulsória poderá subsistir

de modo indefinido, pois o domiciliado permanente tem a faculdade de interpor um

pedido de reavaliação do afastamento, depois de transcorrido o mesmo prazo trienal

relativo ao indeferimento da solicitação de entrada. Também, da mesma forma que

ocorre com as regras de ingresso, devem ser observadas as garantias do devido

processo legal, oferecendo ao cidadão indiciado a oportunidade de afirmar razões

suscetíveis de impugnar a decisão estatal.5

4.2.1.1.3 Livre circulação dos membros da família c omunitária

É oportuno ressaltar que todos os proveitos inerentes à liberdade de

circulação dos nacionais comunitários estendem-se aos familiares que os

acompanham ou desejam se juntar a eles. Com essa diligência, a União Européia

procura transpor mais um obstáculo à mobilidade regional, ao favorecer a integração

dos seus cidadãos no Estado-membro onde pretendem residir.

Assim, a Diretiva 38/2004 permite ao comunitário, que se encontra fora do

seu Estado de origem, reunir-se com seus cônjuges, seus descendentes menores de

4 Com uma década de residência no Estado de acolhimento, o cidadão comunitário somente poderá

ser afastado em situações excepcionais, comprometedoras da segurança estatal, conforme previsão legislativa interna.

5 Durante o processo, o residente poderá manter-se no território do Estado de acolhimento, salvo em casos de manifestada urgência no afastamento.

76

vinte e um anos ou aqueles a seu cargo, bem como seus ascendentes, ou do

cônjuge, que também estejam sob sua responsabilidade. A definição de "membro da

família" poderá incluir o companheiro, se a legislação da sociedade receptora

considerar as parcerias registradas como equiparadas ao matrimônio.

Além disso, a referida norma supranacional determina que as leis internas

avaliem a possibilidade da entrada e residência de quem não participa do núcleo

familiar previsto em seu texto, motivo pelo qual, os Estados-membros devem

proceder a uma extensa análise das circunstâncias, antes de justificar qualquer

restrição às pessoas em causa.

Portanto, a despeito dos familiares que não sejam nacionais de um Estado-

membro estarem subordinados a algumas rotinas (como a apresentação de

passaportes e, se for o caso, de vistos consulares), o grau de parentesco ou

afinidade, devidamente comprovados, suscitam a entrega de uma licença exclusiva,

o que significa dizer que futuras dissoluções nos relacionamentos conjugais ou a

partida do cidadão europeu do território do Estado acolhedor não afetam a

permissão anteriormente concedida, desde que observados os prazos de carência

estabelecidos na Diretiva 38/2004.6

6 O cartão ou título de residência de membro da família de um cidadão da União Européia (conforme

se trate de familiar natural dos Estados-membros ou estrangeiros) é válido por cinco anos, ou durante o período de residência do comunitário, se este for inferior. Segundo o artigo 11 da Diretiva 38/2004, a validade não é afetada por saídas temporárias que não excedam seis meses por ano, nem por ausências maiores para cumprimento de obrigações militares, ou mesmo de doze meses consecutivos por outras causas importantes, como doenças, estudos ou formação profissional. Sobre a rescisão dos vínculos familiares, os membros que não possuem nacionalidade de um Estado-membro devem morar no território de acolhimento há, pelo menos, um ano, bem como obedecer a alguns requisitos de integração para conservarem o direito de residência (estão isentos dessas condicionantes, os filhos em idade escolar e o genitor que tenha a guarda efetiva desses filhos).

77

4.2.1.2 Mobilidade privilegiada do trabalhador comu nitário

Em harmonia com o Tratado da Comunidade Européia, fica assegurada a

livre movimentação dos trabalhadores europeus, independente dos citados registros

que funcionam apenas como meio administrativo de provar a residência do cidadão

comunitário em um Estado do qual não é nacional e que, sequer, constitui

justificativa para o seu afastamento.7

Tal como ocorre nos limites da ordem, da segurança e da saúde, o conceito

de trabalhador se inspira nos critérios estabelecidos pelas legislações nacionais,

mas possui uma interpretação utilizada para todos os efeitos comunitários, sem a

qual restaria prejudicado o desígnio de alcançar a livre mobilidade da mão-de-obra

originária dos Estados-membros.

Em se tratando de empregados assalariados, a relação funcional se esgota

nos termos do contrato que fixará onde a atividade deve ser exercida. Quanto ao

7 Muito antes das atuais reformas no TCE, os textos fundadores das Comunidades defendiam a livre

circulação dos trabalhadores comunitários a fim de unificar o mercado regional. Todavia, as prerrogativas supranacionais foram sendo desenvolvidas gradativamente, de forma que alcançaram os cônjuges e familiares dos trabalhadores europeus somente a partir do Regulamento 1612 e da Diretiva 360 (ambos de 1968) e os profissionais autônomos e alguns aposentados através das Diretivas 194 e 37 (em meados dos anos setenta). Cerca de vinte anos mais tarde é que foi permitido a todos os grupos de inativos viver em qualquer Estado-membro, através das Diretivas 364/1990, 365/1990 e 96/1993. Atualmente, apenas os países da Europa Central e Oriental que aderiram à União Européia em 2004 podem estar sujeitos a um período transitório de até sete anos, antes de efetivarem a liberdade de circulação de seus profissionais no mercado de trabalho unificado. Isso porque o Tratado de Adesão, assinado em abril de 2003, estabelece que nos dois primeiros anos, os Estados-membros podem conservar as legislações internas e os acordos bilaterais sobre a entrada desses trabalhadores, permanecendo, assim, a necessidade de autorizações nacionais. A partir de 2006, os Estados-membros devem indicar à Comissão os limites que desejam manter nos próximos três anos, sendo que, depois de 2009, as restrições somente podem subsistir, caso demonstrada uma grave instabilidade nos empregos nacionais, o que justificaria a salvaguarda da competitividade entre os novos comunitários e os antigos. De qualquer forma, a Cláusula de Status Quo impede que sejam adotadas limitações à circulação dos trabalhadores superiores às que se encontravam em vigor no ato de assinatura do Tratado de Adesão, bem como deve ser observada a preferência comunitária quando os empregados oriundos dos novos Estados-membros concorrerem com nacionais de países terceiros. Ressalte-se, ainda, que o regime provisório não afeta a mobilidade do cidadão que pretende circular com objetivos distintos da atividade econômica; pois, nesses casos, os novos sócios da União Européia participam de todos os avanços da livre circulação em vigor no momento de suas adesões (artigo 8º do Protocolo Schengen), mantendo-se as fronteiras internas, apenas, até que haja condições ideais que permitam liberar o tráfego de pessoas entre eles e os demais Estados da integração regional.

78

trabalhador por conta própria, conforme seu interesse profissional, exercerá a

ocupação de forma estável em um Estado-membro do qual não é nacional (direito de

estabelecimento) ou de forma inconstante, voltando ao seu local de origem em

intervalos regulares (livre prestação de serviços).

Assim, por serem imprescindíveis ao mercado comum, esses trabalhadores

de procedência comunitária possuem vantagens na fixação dos critérios de entrada

e permanência nos Estados-membros. “O objetivo da Comunidade é eliminar todos

os obstáculos que impeçam, ou dificultem, o deslocamento pelo território comunitário

com o fim de levar a cabo uma profissão em qualquer de suas formas” (POZO, 1997,

p.560, tradução nossa).

Tem-se, como exemplo, que esses cidadãos podem solicitar um comprovante

de residência permanente antes mesmo do período de quatro anos de moradia

ininterrupta, verificadas as situações previstas no Regulamento 1251/1970 que

confere aos trabalhadores da Comunidade o direito a permanecerem no território de

um Estado-membro após cessarem suas atividades laborais.8

4.2.1.3 Igualdade de tratamento entre os cidadãos c omunitários

Com a entrada em vigor do Tratado de Amsterdã, as normas da União

Européia reforçaram a aplicação prática da cidadania comunitária, através do

8 Nos termos do artigo 2º do Regulamento 1251/1970: “têm o direito de permanecer a título definitivo

no território de um Estado-membro: a) o trabalhador que, no momento em que cessa a sua atividade, atingiu a idade prevista pela legislação daquele Estado-membro, para fazer valer o seu direito a uma pensão de velhice, e que aí tenha ocupado um emprego durante, pelo menos, os últimos 12 meses, tendo aí residido de modo contínuo mais de 3 anos. b) o trabalhador que, residindo de modo contínuo naquele Estado há mais de 2 anos, cessar de ocupar um emprego assalariado em conseqüência de uma incapacidade permanente para o trabalho. Se esta incapacidade resultar de um acidente de trabalho ou de uma doença profissional que dê direito a uma pensão inteira ou parcialmente a cargo de uma instituição daquele Estado, não será exigido qualquer requisito de tempo de residência. c) o trabalhador que, após 3 anos de emprego e de residência contínuos no território daquele Estado, passar a ocupar um emprego assalariado no território de um outro Estado-membro, mantendo a sua residência no território do primeiro Estado, aonde regressa, em princípio, todos os dias ou, pelo menos, uma vez por semana“.

79

reconhecimento da pluralidade regional e da importância dos meios que viabilizem

aos nacionais dos Estados-membros uma participação ativa em todos os aspectos

da vida pública.

A principal medida comunitária destinada a preservar a igualdade de

tratamento entre os cidadãos europeus foi sugerida na Cimeira de Colônia, em junho

de 1999. Trata-se da Carta dos Direitos Fundamentais da União Européia, debatida

pela sociedade por mais de um ano, e, finalmente, proclamada no Conselho de Nice,

em dezembro de 2000. De acordo com o texto adotado, devem ser evitadas atitudes

que debilitem a inserção social dos comunitários a ponto de tornarem inoperantes as

garantias supranacionais.

No mesmo sentido, foi instaurado um Plano de Combate à Discriminação

(2001–2006) para disponibilizar apoio financeiro às organizações que representam

pessoas cerceadas em qualquer ambiente cotidiano, sobretudo nas relações

trabalhistas. O aporte da União Européia complementa as proteções geradas por

força das Diretivas 43/2000 e 78/2000 que requerem o empenho dos Estados-

membros na luta contra o preconceito devido à origem étnica, à faixa etária, à

preferência sexual, às deficiências físicas e mentais e à convicção religiosa.

Compete aos órgãos judiciais e administrativos dos Estados-membros

estarem prontos a receber as denúncias dos cidadãos da União Européia que se

sentirem prejudicados, cabendo ao suposto agressor demonstrar que não agiu de

má-fé, alegando que sua conduta partira de um requisito essencial ao exercício da

atividade proposta.

Na escolha dos meios procedimentais, é necessário priorizar os instrumentos

mais próximos dos cidadãos em litígio, o que significa esgotar as vias administrativas

80

disponíveis nos Estados-membros, até porque lhes compete assegurar a eficácia

das normas supranacionais.9

Entretanto, insatisfeita a pretensão, por negligência da autoridade nacional,

poder-se-á recorrer, diretamente, à União Européia, seja através de requerimento

aos parlamentares ou protesto junto aos comissários, para que esses cobrem uma

atitude dos governos, que poderão responder ante o Tribunal Europeu.

Como exemplo de valorização humana, tomada ao resguardo de princípios

que sobrepõem a ideologia meramente liberal, o Direito Comunitário reserva

oportunidades para as classes européias menos favorecidas. Entre as diversas

atuações da política igualitária, um obstáculo reside na elaboração de medidas

concretas que permitam abrandar a discriminação sofrida pelas mulheres.10

4.2.1.4 Equilíbrio de oportunidades entre os trabal hadores comunitários

Ao organizar o espaço de liberdade, a União Européia ressalta a importância

dos institutos jurídicos supranacionais que zelam por uma economia dinâmica, na

qual a mobilidade torna-se uma grande fonte de expansão para os Estados-

membros. Destarte, qualquer reserva de mercado deve ser ampliada aos cidadãos

da União Européia, a fim de efetivar os privilégios dos trabalhadores comunitários.11

9 O comunitário lesado deve ser recebido em condições equivalentes às dedicadas aos naturais do

Estado no qual se processa a ocorrência discriminatória. 10 Desde o início das Comunidades, mulheres e homens recebem a mesma proteção. No entanto, o

Tratado de Amsterdã tornou a igualdade de gênero uma missão comunitária (artigo 2º), permitindo a inversão do ônus da prova em favor das vítimas de atos discriminatórios por questões sexuais. Atualmente, essa matéria é definida pela Diretiva 97/1980 e corroborada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

11 Com o apoio das normas supranacionais, foram elaboradas iniciativas que aproximam os centros de emprego, considerando a inserção em um ambiente de grandeza transnacional. O objetivo desses mecanismos - como a Rede EURES (European Employment Services) - é potencializar a qualificação dos recursos humanos disponíveis na União Européia, divulgando mensalmente as ofertas de trabalho com vista a maior empregabilidade dos cidadãos europeus. Essa agência, em especial, foi criada pela Decisão 274/1993 e desenvolvida com o apoio da Comissão para divulgar as chamadas “ofertas de emprego de vocação comunitária”.

81

Mas, no que pese a relevância da movimentação laboral, e o empenho em

alcançá-la, não se pode esquecer que o caráter solidário do processo integrativo

europeu reclama investimentos nas áreas com reduzido potencial econômico, a fim

de conter a evasão dos fatores produtivos, o que inviabilizaria a sociedade do

conhecimento, objeto das reuniões do Conselho Europeu de Lisboa, realizado em

março de 2000.

Desse modo, somente quando não seja possível conservar as forças de

trabalho em suas cidades, deve-se garantir o exercício profissional em outro lugar da

União Européia, nas mesmas condições usufruídas pelos naturais do Estado-

membro que as receber, promovendo, assim, uma completa integração do

trabalhador comunitário e dos membros de sua família na sociedade de

acolhimento.12

Para colaborar na execução desse objetivo, o Tratado que Institui a

Comunidade Européia dedicou um novo Título ao Emprego, indicando que o

equilíbrio de oportunidades entre os trabalhadores comunitários deveria ser

considerado na elaboração de todas as ações internas e supranacionais. De início,

foi instituído um Conselho especializado para supervisionar os resultados, e, se

preciso, definir procedimentos complementares, normalmente subsidiados pela

União Européia.13

12 A “EQUAL” - Iniciativa Comunitária de Recursos Humanos, fixada para o interregno 2001-2006,

representa a maior estratégia financeira da União Européia para o combate à discriminação nas relações trabalhistas. Com o apoio do Fundo Social Europeu, os programas estatais são administrados pelas instituições comunitárias a fim de gerarem o mesmo nível de capacitação para os trabalhadores dos Estados-membros, o que permitiria uma mobilidade geográfica consciente das reais perspectivas do mercado interno.

13 Segundo Rogelio Perez-Bustamante: “a inclusão no Tratado de um capítulo sobre o emprego, em paralelo às disposições relativas à união econômica e monetária, supõe um novo ponto de partida: cada país segue sendo dono de sua política, mas a partir de agora a situará no contexto de uma estratégia coordenada de toda a Comunidade.” (BUSTAMANTE, 1997, pág. 300, tradução nossa)

82

Portanto, salvo exceções tradicionais (como a reserva ao preenchimento de

alguns cargos públicos relacionados com a segurança estatal), a legislação interna

do Estado-membro receptor deverá ter bastante cautela ao disciplinar os limites a

que os trabalhadores comunitários estão sujeitos, antes de adquirida a totalidade de

direitos mediante a fixação da residência permanente.14

Esse princípio da não discriminação não se dirige somente às autoridades nacionais, senão também às organizações sindicais ou patronais e empresas privadas, de forma que toda cláusula de convenção coletiva, contrato individual ou documento análogo que contenha ou autorize condições discriminatórias contra trabalhadores de outros Estados, será nula de pleno direito. (POZO, 1997, p. 562, tradução nossa)

Percebe-se que quaisquer restrições, sejam elas públicas ou particulares,

somente poderão ser aplicadas se forem imprescindíveis à defesa do interesse

social, reconhecido pela União Européia, segundo os princípios do Direito

Comunitário, especialmente a proporcionalidade.

Apenas dessa forma, cumprem-se as Orientações da Política de Emprego,

indicadas pelo Conselho Europeu de Helsinque, no final da década de 1990, nas

quais estão proibidas as diferenças em face da nacionalidade do cidadão europeu e

dos membros de sua família.

4.2.1.4.1 Sistema de reconhecimento das qualificaçõ es profissionais

Um passo importante no sentido de realizar o equilíbrio de oportunidades

entre os trabalhadores comunitários foi dado com o reconhecimento das

qualificações profissionais, mediante a certificação da legitimidade ocupacional pelo

Estado-membro onde o cidadão europeu pretende concentrar suas atividades.

14 De uma forma geral, as ofertas de emprego no setor público estão abertas a todos os cidadãos

comunitários, sem que os Estados-membros possam impor restrições com base na origem do candidato.

83

Como Gérard Druesne assevera:

A abolição das discriminações é incontestavelmente uma condição necessária da liberdade de circulação, mas ela não é certamente suficiente para permitir uma real mobilidade profissional. Se a legislação de um Estado-membro subordina o acesso a uma profissão, à posse de um diploma, como é o caso para os profissionais liberais, e exige o diploma nacional, isso quer dizer, na prática, proibir tal atividade às pessoas oriundas de outros Estados membros, não por causa de sua nacionalidade, mas porque a maioria deles fez seus estudos em seu país e, logo, não possuirão o diploma do Estado em que eles desejam se estabelecer. (DRUESNE, 1997, p.110, tradução nossa)

Assim, ao cobrar uma maior sintonia entre os serviços administrativos

estatais, a instituição do sistema comunitário auxilia quem se encontra habilitado em

qualquer dos Estados-membros, ou mesmo, em países terceiros, dentro dos limites

estabelecidos pela legislação supranacional.

O controle geral, estabelecido, inicialmente, através das Diretivas 48/1989 e

51/1992, trata das profissões que não receberam uma norma comunitária específica.

Nesses casos, se o trabalhador possuir um diploma reconhecido pelo Estado do qual

procede, sua formação será suficiente para qualificá-lo no mercado de trabalho da

União Européia, bastando que a referida profissão esteja regulamentada no Estado

de acolhimento.

Na falta de qualificações comprovadas pelo Estado de origem, o trabalhador

deverá mostrar que possui uma experiência profissional, de ao menos dois anos,

para que possa exercer sua atividade em outro território, salvo se a profissão

também não for reconhecida no Estado onde pretende trabalhar, hipótese que lhe

permite desempenhá-la nas mesmas condições dos cidadãos locais.

Existindo disparidades significativas na denominação das profissões entre os

Estados-membros, ou no grau de instrução exigido, pode-se condicionar o

84

reconhecimento profissional a estágios ou provas, caso a experiência do trabalhador

não seja considerada suficiente para suprir as defasagens apresentadas.15

A par do controle geral, existe, ainda, um sistema automático para algumas

qualificações que bastam serem comprovadas através da experiência profissional. O

modelo, ajustado, inicialmente, pela Diretiva 42/1999, cuida das atividades

comerciais e industriais, bem como da classe dos artesãos. Esses trabalhadores

podem exercer seus ofícios em quaisquer dos Estados-membros, demonstrando o

tempo de prática adquirida e a forma como a profissão fora executada durante esse

período.

Por fim, algumas diretivas estabeleceram um mecanismo para a organização

de profissões específicas, que beneficiam médicos, enfermeiros, parteiras, dentistas,

farmacêuticos, arquitetos e veterinários. Os Estados-membros reconhecem a

formação desses profissionais, desde que observadas as condições mínimas,

impostas nas regras da União Européia.

As autoridades competentes do Estado de acolhimento devem avaliar, caso a

caso, os pedidos de consideração das qualificações profissionais e da autenticidade

dos títulos de formação acadêmica, podendo exigir informações do Estado de

origem. Todos os processos devem ser fundamentados e concluídos em poucos

meses, cabendo recurso jurisdicional por falta de cumprimento dos prazos,

imposição de medidas compensatórias abusivas ou indeferimento da solicitação.

Embora considerado um significativo avanço no processo de integração

regional, o sistema de reconhecimento das qualificações profissionais, ainda,

encontra algumas dificuldades, sobretudo, frente a categorias de trabalhadores que

15 O que se deve ter em mente é que a falta de uma correspondência exata não constitui qualquer

presunção absoluta, pois se admite demonstrar a capacidade laboral por meios compensatórios.

85

não possuem uma denominação exata e, aqueles cujo exercício profissional

ultrapassa os aspectos econômicos.16

Devido a esses obstáculos, fora necessário incluir uma proposta de reforma,

apresentada na Reunião de Estocolmo, em março de 2001. Depois das alterações

indicadas pelos eurodeputados, os comissários finalizaram a Diretiva 36/2005 que

além de simplificar o procedimento anterior, ressalta a necessidade de fortalecer o

intercâmbio de dados entre os Estados-membros.17

No que diz respeito ao trabalhador comunitário, os cidadãos europeus que

prestam serviços foram os mais afetados pela iniciativa da Comissão, tendo em vista

os interesses dos consumidores. Destarte, esses profissionais serão

responsabilizados pela qualidade das informações prestadas aos seus clientes, a fim

de transmitir-lhes confiança sobre os termos contratados.

Ainda segundo a nova Diretiva, todos os prestadores de serviços que sejam

nacionais dos Estados-membros têm o direito de trabalhar, em princípio, sem a

necessidade do reconhecimento de suas qualificações pelos organismos

representantes das categorias profissionais. Embora a filiação seja uma escolha dos

trabalhadores comunitários, os prestadores da área de saúde devem

16 Como exemplo, é interessante a situação dos jogadores de futebol. Segundo as instituições da

União Européia, as regras adotadas pela FIFA (Federação Internacional de futebol) e acatadas pela UEFA (União de Associações Européias de Futebol) violariam a concorrência intracomunitária. Foi preciso o Tribunal Europeu de Justiça afirmar que nenhum clube, registrado nas federações estatais, poderia impedir que o jogador, nacional de um Estado-membro, mudasse para outro time da Comunidade, exigindo o pagamento de indenização por transferência, formação ou promoção. Além disso, não podem prevalecer normas determinando que um clube conserve certo número de jogadores nacionais, em detrimento dos seus colegas comunitários. A posição defendida pela entidade máxima do futebol apoiava-se na alegação de que os clubes não são empresas e as competições esportivas deveriam ser consideradas autônomas, em face dos aspectos culturais que encerram. Contudo, o TEJ foi categórico em afirmar a existência de uma relação de trabalho que movimenta cifras astronômicas, sendo impossível separá-la dos temas comunitários que exigem uma intervenção da União Européia, a fim de impedir a discriminação em face da nacionalidade.

17 Na área acadêmica, merecem destaque: a NARIC - entidade que reúne centros nacionais de informação sobre os diplomas obtidos nos Estados-membros, e o ECTS - sistema europeu de transferência de créditos apreendidos nos países terceiros.

86

necessariamente se inscrever junto à entidade representativa desse setor, no Estado

de acolhimento.

4.2.1.5 Política social aplicada aos cidadãos comun itários

O caráter marcadamente econômico assumido pelas Comunidades na

década de cinqüenta não logrou afastar, das aspirações integracionistas, a

consagração jurídica de uma política social que fosse atribuível aos cidadãos

europeus, notadamente, aos trabalhadores dos Estados-membros.

Os debates que buscam equilibrar interesses financeiros e sociais têm

dispersado o empenho dos governos nas conferências de reforma dos tratados. Em

Maastricht, a coesão desses vetores foi incluída entre os objetivos da União

Européia, sem haver, contudo, vestígios de qualquer embasamento normativo para a

instauração de proteções supranacionais.18

Foi necessário que Amsterdã determinasse a prática de empreendimentos

regionais capazes de fornecer garantias básicas aos cidadãos europeus, a começar

por um elevado nível de proteção social. Destarte, esse importante tratado surgiu

como referência para o cumprimento de metas que se tornaram parte das missões

comunitárias por razões associadas aos efeitos da mobilidade geográfica sobre a

concorrência no mercado unificado.

O Direito Supranacional passou, assim, a coordenar as legislações internas,

fazendo com que a categoria de cidadão europeu residente atribuísse, ao

comunitário, todos os benefícios concedidos aos habitantes originários do Estado de

18 Na época do Tratado de Maastricht, por maiores que fossem as lacunas do projeto de integração

no que se refere à defesa social, alguns governos ofereciam forte resistência em permitir qualquer avanço das Comunidades. Esse posicionamento foi encabeçado pelo Reino Unido que se recusou em assinar o protocolo que instituía um “Acordo sobre a política social na União Européia”. A postura inglesa só foi revista com a ascensão de Tony Blair (1997), quando as prioridades da Europa Social foram, enfim, recepcionadas no Tratado que institui a Comunidade Européia.

87

acolhimento. Tal iniciativa “têm por fim garantir que o exercício do direito à livre

circulação não conduza a privar um trabalhador de vantagens sociais a que teria

direito se tivesse cumprido sua carreira num único Estado-membro” (LOBO, 1997,

p.63).19

Portanto, os trabalhadores comunitários, filiados de acordo com a legislação

de um dos Estados-membros, bem como seus familiares, têm direito às prestações

de segurança social, definidas através dos Regulamentos 1408/1971 e 574/1972 e

suas consecutivas alterações.

Essas normas da União Européia trazem, de modo bastante detalhado, os

procedimentos aplicáveis nessa seara, embora não busquem implementar um

sistema único europeu e, sim, estabelecer limites que devem ser observados pelas

autoridades nacionais.20

Em regra, o cidadão europeu está vinculado ao regime de segurança social

do Estado-membro em que exerce sua atividade, independente do seu domicílio ou

da sede empresarial que lhe contrata. Para exercer seus direitos, pode considerar o

tempo de serviço, residência e seguro percebido em outro lugar que não aquele

19 A efetiva participação tanto dos governos nacionais quanto dos organismos comunitários é

imprescindível para garantir o funcionamento do sistema social europeu. Assim, as normas supranacionais definem, basicamente, os órgãos dos Estados-membros que devem tratar dessas questões, além de instituir mecanismos comunitários, a exemplo de Comissões administrativas, técnicas e contábeis, e de um Comitê Consultivo, para auxiliarem na cooperação intergovernamental. No entanto, é preciso ficar claro, que “as normas sobre aproximação de legislações perseguem não o estabelecimento de um Direito uniforme, e sim a mera harmonização dos distintos Direitos nacionais da União Européia” (MELGAR, 1999, p.170, tradução nossa); por conseguinte, cada sistema nacional conserva suas particularidades no tocante aos procedimentos de inscrição no regime de cobertura e de vantagens atribuídas aos beneficiários das prestações, desde que essas medidas internas não afrontem os parâmetros mínimos definidos nas regras do Direito Comunitário.

20 Sobre o âmbito de aplicação normativa, os regulamentos tratam dos clássicos domínios da segurança social, ou seja, das prestações de doença e de maternidade, invalidez, velhice, desemprego, familiares, acidente de trabalho, doenças profissionais, e subsídios por morte (artigo 4º - 1408/1971). O beneficiário tem acesso às vantagens concedidas à população em geral, seja pelos governos estatais ou por regimes adotados pelos empregadores. Não faz parte da cobertura, os regimes de aposentadoria complementar.

88

onde estiver atualmente empregado, mesmo que esse período seja anterior às

normas da União Européia que disciplinam a matéria.21

Atualmente, o Regulamento 883/2004 é que desempenha a tarefa de

coordenar os sistemas de proteção social na União Européia. O recente estatuto

amplia a cobertura supranacional a qualquer cidadão dos Estados-membros,

inclusive aqueles que tiverem deixado de exercer atividade econômica

involuntariamente e por tempo limitado, ou estejam aposentados.22

Segundo Crespo (1998), as medidas de socorro aos desempregados refletem

os efeitos da internacionalização econômica sobre as relações de trabalho:

Em efeito, os modelos de vida laboral estão mudando significativamente. Criam-se novos postos de trabalho no setor de serviços, ao tempo que diminui o emprego na indústria e na agricultura. A estrutura do emprego tende significativamente a se transformarem, os trabalhos escassamente qualificados deixam lugar a outros que exigem novos níveis de qualificação, cresce o trabalho temporal e a tempo parcial, encurta-se a vida profissional e se prolonga o período de formação. Nesse contexto, deve-se melhorar a eficácia dos sistemas de subsídio de desemprego, incrementando os incentivos para que os desempregados busquem um trabalho, brindando-lhes a oportunidade de atualizar suas qualificações. (CRESPO, 1998, p.777, tradução nossa)

Por conseguinte, de modo algum poderá ser tomada qualquer medida

contrária a quem busca permanecer no território de um Estado-membro a fim de

procurar trabalho durante um prazo razoável, estando abalizado em perspectivas

genuínas de ser contratado. Esses comunitários recebem seguro desemprego nas

mesmas condições que os nacionais do Estado de acolhimento, e, podem, caso

cheguem desempregados, requerer um subsídio trimestral em continuidade ao que

recebia no seu Estado de origem.

21 No caso de empregado destacado para realizar um trabalho em outros Estados-membros, se a

atividade durar menos que um ano, continuará sob a tutela do local em que exerce seu ofício regularmente (lex loci laboris). Apenas quando o serviço ultrapassar a dois anos (já que o prazo inicial pode ser renovado uma vez pelo mesmo período) é que a segurança social do trabalhador será entregue ao Estado de acolhimento.

22 Para efetivar a igualdade de tratamento, não se exige mais a prévia condição de residência em um dos Estados-membros.

89

Para Maria Eduarda Azevedo, os cuidados sociais da União Européia devem

perceber que: “a evolução demográfica acusa o aumento da população não activa”

(AZEVEDO, 1997, p.288). Essa insofismável realidade faz com que a assistência

aos cidadãos aposentados surja como outro importante segmento que complementa

o aspecto solidário do projeto de integração europeu.

Portanto, o comunitário reformado terá direito a uma pensão de aposentadoria

em qualquer lugar onde decida usufruir os vencimentos alcançados como resultado

de suas contribuições. Caso deseje, poderá continuar no Estado de acolhimento em

que trabalhava, desde que preencha o tempo de ocupação e residência estabelecido

nas regras da União Européia.

4.2.1.6 Proteção da saúde e segurança alimentar

A proteção da saúde e a segurança alimentar fazem parte das atribuições

comunitárias, embora os Estados-membros detenham uma capacidade maior para

apreciar e resolver essas questões. De fato, o papel subsidiário da União Européia

permite-lhe, apenas, coordenar os esforços nacionais e, eventualmente,

complementá-los através das medidas tomadas em nível supranacional.

Mas, tendo em conta a fiabilidade do mercado único europeu, várias são as

políticas regionais que devem assegurar condições elevadas de bem-estar para os

consumidores. Nesse sentido, o Tratado de Amsterdã fortaleceu, em boa hora, as

medidas fitossanitárias e os controles veterinários que permitem combater os atuais

surtos de Influenza Aviária (a gripe do frango), de Encefalopatia Espongiforme

Bovina (o mal da vaca louca) e da Febre Aftosa.

Quanto ao sistema público de saúde, em sua acepção restrita, os Estados-

membros se comprometem a cobrir os atendimentos de urgência, bastando a

90

apresentação do seguro que prevê o ressarcimento nos casos de acidentes e

enfermidades súbitas. Além dos primeiros socorros, os titulares do regime de

segurança social desfrutam de todos os cuidados médicos necessários.23

4.2.1.7 Prevenção de acidentes no ambiente de traba lho

Ao mesmo tempo em que o Direito Comunitário exige políticas estatais que

assegurem os serviços públicos na área da saúde, sucessivas normas da União

Européia, representadas através da Diretiva-Quadro 391/1989, requerem de todos

os setores da atividade econômica, sejam eles privados ou públicos, medidas

destinadas a promover uma melhoria da segurança dos trabalhadores em seu

ambiente profissional.

Como salienta Juan Canto Rubio,

Os acidentes laborais quantificam alta monta econômica tanto às empresas como aos Estados. Daí torna-se imprescindível incrementar as medidas de saúde e segurança no trabalho. Atender aos lugares onde o cidadão desenvolve a atividade profissional forma parte da dimensão social da construção comunitária. Nesse, como em outros setores, a aproximação das legislações é ação obrigatória. (RUBIO, p.110, 1997, tradução nossa)

A intenção é evitar que haja falhas no sistema de proteção dos empregados,

mas caso essas ocorram, responsabilizar a entidade patronal contratante. Destarte,

a comissão interna de prevenção de acidentes tem a possibilidade de recorrer às

autoridades estatais e solicitar a reparação dos fatos que resultaram danos ao

trabalhador, por negligência empresarial ou inaptidão dos meios utilizados.24

23 Os cidadãos comunitários que estejam provisoriamente fora de sua terra natal podem utilizar o

Cartão Europeu do Seguro de Doença que agiliza quaisquer atendimentos médicos que se fizerem necessários durante sua permanência no Estado de acolhimento.

24 Cada vez mais, a União Européia tem feito uso de organismos especializados que facilitam os trabalhos das instituições comunitárias. Nessa área da prevenção de acidentes, foram aprovados os Regulamentos 2062/1994 e 1643/1995 que criam a Agência Européia para a Segurança e a Saúde no Trabalho (EU-OSHA). Administrada por representantes dos empregados, das empresas e dos governos, a referida agência organiza e publica dados sugerindo medidas de prevenção.

91

De uma forma geral, as empresas respondem por lesões causadas à

integridade física de seus trabalhadores em todas as fases da produção mercantil,

salvo se o ordenamento jurídico nacional reconhecer o mérito dos esforços

colocados em prática em matéria de prevenção dos riscos, quando, então, o

acidente passa a ser visto como inevitável e isento de reparações financeiras.

4.2.1.8 Liberdade política dos cidadãos comunitário s

Outra significativa vantagem de ser um comunitário é gozar dos direitos

políticos atribuídos pelos tratados fundacionais da União Européia. O alcance dessa

regra é tão extenso, que o voto (direito ativo) e a elegibilidade (direito passivo) são

concedidos a todas as pessoas na faixa etária apropriada, bastando estarem

subordinadas, respectivamente, a uma lista eleitoral ou filiação partidária.

Em Maastricht ficou estabelecido que o cidadão europeu tem a faculdade de

tomar parte nas eleições municipais do Estado-membro em que esteja residindo, em

circunstâncias idênticas aos nacionais. Do mesmo modo, o comunitário participa do

sufrágio que nomeia os parlamentares europeus, dispensada, em princípio, qualquer

condição referente ao tempo de moradia no Estado de acolhimento.25

Essas medidas buscam uma aproximação cada vez mais intensa entre os

povos da União Européia, mediante a instituição da cidadania comunitária que

impede discriminações injustificadas. Não significa, entretanto, a uniformização do

sistema eleitoral nos Estados-membros, tampouco o fim das exclusividades

atribuídas ao procedimento de escolha de alguns representantes do governo estatal.

25 As orientações supranacionais quanto ao exercício do voto e da elegibilidade nas eleições para o

Parlamento Europeu foram circunstanciadas pela Diretiva 109/1993 que traz uma interessante previsão derrogatória: o Estado-membro, com mais de vinte por cento de cidadãos europeus que não tenham a sua nacionalidade, pode reservar esses direitos àqueles comunitários que, nele, tenham residido por certo tempo (o período mínimo de residência não deve ultrapassar cinco anos, no caso dos eleitores, e dez anos, para os candidatos).

92

4.2.2 Nacionais dos países terceiros no espaço de l iberdade

A partir da conceituação aplicada ao espaço de liberdade, os Estados-

membros foram pressionados a discutir, na agenda comunitária, as vias de acesso e

trânsito do imigrante legalizado, e, também, quais os direitos que lhe seria confiado

pelo ordenamento jurídico da União Européia com o propósito de facilitar sua

integração social.

A dinâmica do mercado unificado tornou os governos cientes da necessidade

de avaliar a implementação de medidas supranacionais que digam respeito às

concessões de vistos para trabalhadores estrangeiros, bem como as circunstâncias

em que esses cidadãos extracomunitários podem residir em um Estado-membro que

não seja aquele que o contratou.

4.2.2.1 Condições de acesso e circulação dos nacion ais de países terceiros

Admitir nacionais de outros países é, tradicionalmente, uma competência dos

Estados, definida segundo critérios estabelecidos nas legislações internas. Contudo,

mesmo sob a precedência estatal, as instituições comunitárias puderam desenvolver

medidas que satisfazem parte das orientações do Tratado de Amsterdã relativas à

admissão conjunta dos nacionais de países terceiros e às condições de passagem

nas fronteiras externas.

4.2.2.1.1 Restrições impostas nas estadas de até tr ês meses

No que diz respeito às estadas que não excedam um trimestre, pode se dizer

que existe um marco jurídico diretamente aplicável nos Estados-membros, mas

apenas naqueles que fazem parte do Espaço Schengen. Dentro desses limites, o

93

artigo 5º do Convênio de Aplicação estabelece que o estrangeiro deve preencher,

cumulativamente, os seguintes requisitos de entrada:

a) Possuir um documento ou documentos válidos, determinados pelo Comitê Executivo, que permitam a passagem da fronteira; b) Ser titular de um visto válido se este for exigido; c) Apresentar, se for caso disso, os documentos que justifiquem o objetivo e as condições da estada prevista e dispor de meios de subsistência suficientes, quer para a duração dessa estada, quer para o regresso ao país de proveniência ou o trânsito para um Estado terceiro em que a sua admissão esteja garantida, ou estar em condições de adquirir legalmente estes meios; d) Não estar indicado para efeitos de não admissão; e) Não ser considerado como susceptível de comprometer a ordem pública, a segurança nacional ou as relações internacionais de uma das partes contratantes.

A análise superficial dessas condições de acesso não permite diferenciá-las

das exigências naturalmente impostas pelos governos do mundo inteiro. No entanto,

por tratar-se de um espaço comum, torna-se impossível prescindir de uma

harmonização que crie novos hábitos para o grupo e imponha restrições a cada uma

das partes.

Em primeiro lugar, os documentos que autorizam a passagem da fronteira

externa devem ser considerados válidos por todas as legislações nacionais. O

Comitê Executivo, reunido no final de 1998, definiu quais modelos seriam permitidos

no Espaço Schengen. Caso o estrangeiro apresente um documento que não conste

do manual, sua circulação restará limitada ao território do Estado que resolver

permitir seu ingresso.26

Quanto ao item relativo à política de vistos, os estrangeiros isentos dessa

obrigação, e que cumpram os demais requisitos, podem circular livremente durante

as curtas temporadas. Na hipótese do visto ser necessário, caberá aos funcionários

diplomáticos do lugar aonde se dirige o estrangeiro conceder a autorização. Se não

26 Em continuidade ao Acervo Schengen, o Conselho da União Européia adotou o Regulamento

333/2002 que cria um modelo uniforme de impresso para servir à aposição de vistos concedidos pelos Estados-Membros a estrangeiros que não possuem qualquer documento de viagem ou são titulares de passaportes não reconhecidos pelo órgão estatal expedidor. Por força do protocolo relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda, esta resolveu não aplicar a norma comunitária.

94

for possível estabelecer o destino principal, a licença poderá ser entregue pelas

autoridades de onde for realizado o primeiro cruzamento das fronteiras do Espaço

Schengen.27

Na análise do cumprimento das exigências impostas para a entrega do visto,

o requisitante deve apresentar, pessoalmente, a documentação que se fizer

necessária. Se o pedido for indeferido, o estrangeiro poderá recorrer através dos

meios à disposição no ordenamento jurídico da parte contratante, responsável pelo

despacho adverso.28

Todos aqueles que necessitam dos vistos de curta duração, encontram no

Acervo Schengen certa uniformidade, a começar pelo modelo-tipo, através do qual

os governos autorizam os estrangeiros a circular no interior de seus territórios por

intervalos de no máximo três meses por semestre, ou para que esses possam se

deslocar em direção a países terceiros, sem que a travessia ultrapasse cinco dias.29

O Visto Schengen Uniforme poderá ser concedido, também, a grupos de

estrangeiros, através de uma licença coletiva, sempre que os integrantes possuam a

mesma cidadania e necessitem de uma autorização idêntica, não superior a trinta

dias. Nesse caso, apenas o profissional responsável pelo grupo, geralmente de

27 Segundo a instrução consular comum adotada pelos Estados Schengen: “se num país não existir

uma missão diplomática ou posto consular de carreira do Estado competente para tratar do pedido, o visto uniforme poderá ser concedido pela missão diplomática ou posto consular de carreira da parte contratante que represente os interesses do Estado que deveria tratar do pedido. O visto será concedido por conta da parte contratante representada, mediante autorização prévia do mesmo, recorrendo-se, se necessário, à via da consulta entre autoridades centrais”.

28 Recentemente, o texto da Decisão 17/2004 acrescentou, entre os requisitos para entrega do visto uniforme, a comprovação de um seguro médico de viagem.

29 Seguindo essas disposições, os ministros da União Européia adotaram uma legislação semelhante àquela oferecida inicialmente pelo Acervo de Schengen. Destarte, o Regulamento 1683/1995 estabelece um modelo-tipo de visto comunitário e os Regulamentos 693/2003 e 694/2003 criaram um documento para efeitos de trânsito facilitado, ou seja, a passagem de nacionais estrangeiros que precisam atravessar um ou mais Estados-membros, por via terrestre, a fim de viajar entre duas partes do território do seu país de origem.

95

turistas, deverá apresentar seu passaporte, e, caso seja necessário, ter uma

permissão individualizada.

Por sua vez, o Regulamento 415/2003, cuja principal utilidade é facilitar o

trabalho dos marinheiros enquanto permanecem na costa do Espaço Schengen,

afasta a regra geral que determina a emissão de vistos pelos órgãos consulares, e

permite aos agentes responsáveis pelas fronteiras conceder autorizações de trânsito

(não superior a cinco dias) e de circulação (inferior a quinze dias) ao estrangeiro que

apresente razões justificáveis para não ter requerido o visto de entrada com

antecedência.30

Para definir a origem dos estrangeiros que necessitam dos vistos uniformes

para entrar e permanecer, temporariamente, no Espaço Schengen, existe uma

relação, elaborada através de critérios que incluem os países com altos índices de

emigração, ou que, simplesmente, não gozam de um bom relacionamento com os

governos europeus, tendo em conta o mecanismo da reciprocidade.31

30 Nos pequenos intervalos de tempo, dedicados ao trânsito e à circulação, a prática internacional

costuma reconhecer várias autorizações efetuadas nas fronteiras, e, em alguns casos, até dispensá-las. Assim, tem-se por hábito entregar uma permissão de quarenta e oito horas nas hipóteses em que o estrangeiro pretende conhecer determinada cidade ou repousar antes de continuar a viagem. Nas áreas dos portos e aeroportos, é usual dispensar a apresentação dos vistos de escala, embora os signatários do Acordo de Schengen imponham esse dever a algumas nacionalidades, por motivos de segurança.

31 A idéia do Regulamento 453/2003, que atualmente define essa matéria, surgiu em 1995, baseada na competência expressa pelo artigo 100C do Tratado de Maastricht. O primeiro documento foi anulado pelo Tribunal Europeu de Justiça por não corresponder à proposta apresentada pela Comissão e por não terem sido efetivadas, pelo Conselho, as emendas sugeridas no Parlamento. Quatro anos mais tarde, o Regulamento 574/1999 entrou em vigor, trazendo uma única relação que determinava os países terceiros, cujos nacionais deveriam possuir licença para transporem as fronteiras externas dos Estados-membros, enquanto cabia às legislações estatais definir uma possível necessidade de visto aos países que não constavam daquela lista. Reeditado no início deste século, pela norma 539/2001 (dessa vez, amparada no artigo 62 do TCE, sob a influência da comunitarização de Amsterdã), o regulamento atual traz, inclusive, a listagem dos extracomunitários isentos da necessidade de apresentar visto de curta duração, harmonizando, assim, as antigas legislações dos Estados-membros, também nesse sentido. Os governos conservam a possibilidade de isentarem algumas pessoas - como os titulares de passaportes diplomáticos e a tripulação civil de aviões e navios - da obrigatoriedade de apresentar o Visto Schengen, mesmo quando esses sejam provenientes de regiões que constam na “lista negra”.

96

Independentemente dos trâmites efetuados no momento de concessão dos

vistos consulares, os estrangeiros com destino ao Espaço Schengen necessitam

comprovar, também nas fronteiras, os motivos da viagem e as formas de sustentá-la.

Nesse ponto, as exigências previstas no Convênio de Aplicação e no Manual

Comum são as mesmas impostas em qualquer lugar, apresentando uma série de

condicionantes que indiquem o regresso dos estrangeiros aos seus países de

origem, após a curta temporada na Europa.32

Por fim, as duas últimas imposições dizem respeito à ordem e a segurança do

Espaço Schengen. Trata-se de vetar a entrada de pessoas consideradas, pelo

Sistema de Informação, como susceptíveis de praticar delitos graves, bem como

aquelas sob as quais incide uma decisão de afastamento motivada pela

inobservância das regras estatais que regulamentam a entrada e permanência de

imigrantes em seus territórios.

4.2.2.1.2 Restrições impostas nas estadas maiores

Os modelos criados para uniformizar a liberdade de acesso e circulação dos

nacionais de países terceiros possuem duração muito curta e sequer ocupam todo o

espaço da União Européia. Dessa forma, as autorizações para ciclos superiores a

três meses continuam sendo decididas nacionalmente e entregues segundo a

legislação interna de cada Estado-membro.

A principal novidade comunitária, igualmente restrita aos limites do Espaço

Schengen, baseia-se no Regulamento 1091/2001 que amplia os préstimos do visto

nacional para estadas de longa temporada. Com efeito, a norma européia garante os

32 De fato, os vistos concedidos nas repartições diplomáticas permitem apenas que o estrangeiro se

apresente nos postos de fronteira, ou seja, não garantem o acesso ao território comunitário, pois o êxito de sua apresentação está diretamente associado aos demais requisitos.

97

deslocamentos típicos de uma licença uniforme de curta duração, o que era negado

anteriormente quando o trânsito estava restrito a uma única vez para viabilizar a

chegada ao Estado-membro que concedera acesso ao estrangeiro.

Em outras palavras, admite-se dilatar a mobilidade dos imigrantes, enquanto

aguardam a entrega do título de residência que lhes permite circular pelos outros

Estados-Membros, dentro do seu período de validade.

Desse modo, pouco relevante, a União Européia põe termo a sua

interferência nas políticas nacionais que decidem sobre os vistos para estadas de

longa duração.

4.2.2.2 Condições de acesso dos trabalhadores extra comunitários

Quando se trata dos estrangeiros que chegam na União Européia para

exercerem atividades econômicas, não existe um visto de trabalho que seja

reconhecido conjuntamente pelos Estados-membros, ou mesmo por aqueles que

fazem parte do Acordo Schengen.

Os procedimentos definidos pelos governos são irrefutáveis, o que significa

dizer que as normas estatais podem, até mesmo, assinalar exceções à dispensa de

visto para curtas temporadas em relação às pessoas que desejam trabalhar durante

sua breve permanência nas Comunidades.

Dessa forma, a pessoa jurídica que pretende contratar um nacional de país

terceiro necessita obter um consentimento do Estado-membro onde mantém sua

administração central. Para convencer as autoridades estatais, o empregador

precisa dar mostras de que o estrangeiro é imprescindível para a realização das

98

funções propostas, indicando que não existem profissionais disponíveis no mercado

de trabalho nacional.33

Quanto ao imigrante que exerce atividade independente, poderá trabalhar na

União Européia, apenas quando demonstre que sua ocupação é financeiramente

viável e trará benfeitorias ao Estado-membro que o receber. Atendidas as

qualificações necessárias para o exercício profissional e demonstrados os meios

com os quais pretende se manter, o estrangeiro autônomo receberá uma liberação

por ordem das autoridades estatais competentes.

Na concessão das autorizações de residência e trabalho, os Estados-

membros costumam utilizar um sistema anual de cotas que estabelece limites,

geralmente, por setor de atividade e regiões metropolitanas. Alguns governos

mantêm acordos bilaterais com países que gozam de regalias na seleção dos

estrangeiros com direito a trabalhar em seus territórios, motivados por relações

históricas.

Somente depois de autorizada a entrada pelos Estados-membros, é que

compete à União Européia estabelecer marcos legislativos para evitar que a

contratação do estrangeiro ocasione disparidades produtivas, dessa feita, no

mercado unificado.

Consoante as regras estabelecidas, recorre-se à preferência comunitária,

sempre quando o número de vagas possa ser ocupado por nacionais dos Estados-

membros, ou pela mão-de-obra não comunitária que já pertença ao mercado de

trabalho regional.

33 O período de validade dessas autorizações costuma variar entre um e cinco anos, sendo

renovadas caso se mantenham os requisitos da contratação, especialmente o vínculo empregatício. Em condições excepcionais, a entrada de estrangeiros em busca de trabalho será permitida, mesmo sem um contrato prévio. É o que fez, por exemplo, a Inglaterra quando, em 2002, disponibilizou uma via de acesso específica para trabalhadores altamente qualificados. (Comunicação 412/2004)

99

4.2.2.2.1 Restrições à circulação dos trabalhadores extracomunitários

Quanto maior for a mobilidade dos imigrantes que trabalham na União

Européia, mais sofisticados tendem a ser os instrumentos à disposição dos governos

estatais para organizar a oferta de mão-de-obra. Esse raciocínio depreende-se da

lógica do mercado comum e da estratégia regional para o emprego, mas não

corresponde a interpretação que o Tribunal Europeu de Justiça tem dado ao artigo

39 do TCE que assegura a livre circulação de trabalhadores.

Sempre que foi chamado para interpretar a referida norma (desde sua versão

anterior, no artigo 48), o Tribunal Europeu de Justiça utilizou um expediente oblíquo,

limitando-se a citar os parâmetros da legislação derivada, sobretudo os

regulamentos 1612/1968 e 1408/1971, como evidências de que os direitos, em

questão, pertenciam exclusivamente aos comunitários.34

Com isso, dentre os trabalhadores extracomunitários assalariados, apenas o

que reside de forma legal e continuada na União Européia, por mais de cinco anos,

possui um estatuto próprio, instituído através da Diretiva 109/2003, que lhe atribui

prerrogativas de mobilidade, em conseqüência da progressão de direitos atrelada ao

tempo de moradia.35

De posse de uma licença automaticamente renovável, o imigrante de longa

duração pode se deslocar a outro Estado-membro, desde que comprove possuir um

34 Nesse sentido, as sentenças prolatadas nos assuntos 13/76, 283/83, 24/97, 35/97, entre outras. 35 Sobre a contagem dos dias para o consentimento da residência de longa duração, é preciso

ressaltar que as saídas não justificadas inferiores há seis meses consecutivos, ou dez meses no período necessário para concessão do título, não interrompem ou suspendem o prazo. Ausências prolongadas, por motivos previstos nas legislações nacionais (como doenças e alistamento militar) também não impedem o reconhecimento do residente de longa duração, mas esse interregno não participa do cálculo para concessão do título e ainda poderá servir para sua cassação se o imigrante ficar fora por mais de doze meses (salvo, novamente, se o Estado-membro excepcionar a regra em sua legislação interna). A norma comunitária permite que os governos concedam títulos mais favoráveis aos seus imigrantes, embora, nesse caso, a medida nacional não garanta a fixação de residência para além de seu território.

100

seguro de saúde e recursos financeiros estáveis, suficientes para cobrir suas

despesas, sem o auxilio da administração pública.

Em todos os lugares da União Européia em que esse nacional de países

terceiros fixar residência, terá a possibilidade de adquirir um novo título de

permanência, uniformizado através do Regulamento 1030/2002, com o qual

conservará os mesmos benefícios trabalhistas que dispunha anteriormente.

Todavia, enquanto não obter a referida concessão, o imigrante poderá ser

convidado a retornar ao primeiro Estado de acolhimento, se não preencher

eventuais condições de integração ou for considerado uma ameaça para as

instituições públicas; o que inclui a condenação por quaisquer crimes de natureza

grave.

Alguns Estados-membros impõem testes de adaptação aos empregados

oriundos de países que não pertencem à União Européia, antes de conceder-lhes

licenças de longa duração. Geralmente, o imigrante tem que demonstrar que

conhece a língua, a cultura e a legislação da sociedade de acolhimento.

Quanto aos estrangeiros que desempenham atividades econômicas não

assalariadas, são mantidas todas as restrições à livre circulação, dado que essa é

atribuída somente aos autônomos comunitários. Apenas, indiretamente, os

imigrantes podem realizar uma prestação de serviços em Estados-membros

diferentes daquele no qual residem, quando atuam na condição de empregados de

organizações econômicas, civis ou comerciais, sediadas na União Européia.36

36 O fundamento dessa mobilidade não é outro, senão a igualdade de tratamento entre as empresas

comunitárias. Destarte, o TEJ pretende garantir que as prestadoras de serviço da União Européia, concorram, livremente, no mercado unificado. Se a intenção fosse desenvolver as atividades do imigrante, melhor seria utilizar as prerrogativas do Conselho de Ministros que, desde os Tratados de Roma, possui competência para estender a livre prestação de serviços aos nacionais de países terceiros, mas não demonstra qualquer interesse em tornar efetiva essa possibilidade.

101

4.2.2.3 Garantias econômicas e sociais dos trabalha dores extracomunitários

Definidas as condições de entrada dos imigrantes econômicos e os

embaraços a que estão submetidos em suas possibilidades de locomoção, o Direito

Comunitário passou a enfrentar o problemático convívio entre os estrangeiros e a

sociedade nativa.

Nessa intricada tarefa, marcada pela resistência dos segmentos mais

conservadores, as prerrogativas do trabalhador extracomunitário deveriam

comparar-se, o quanto possível, ao estatuto atribuído aos cidadãos da União

Européia, desde que essas conquistas não interferissem nos estreitos critérios que

regem o acesso e a mobilidade dos nacionais de países terceiros.

Em outras palavras, as normas supranacionais deveriam complementar a

legislação dos Estados-membros para receber o estrangeiro com possibilidades

dignas do seu esforço de trabalhador, construindo uma maior solidariedade no

mercado de trabalho regional.

O Tratado da Comunidade Européia, em seu artigo 137-G, forneceu o apoio

das regras originárias aos estrangeiros que possuem autorização estatal para

trabalhar, indicando a necessidade do Conselho de Ministros definir as condições de

emprego a que esses imigrantes estão submetidos, durante a permanência nos

Estados-membros.

Para além das normas fundacionais, a legislação comunitária proporcionou

um repertório derivado, com base nos princípios reconhecidos, nomeadamente, pela

Carta dos Direitos Fundamentais, que busca assegurar, a qualquer trabalhador

documentado, vantagens econômicas e sociais apropriadas ao exercício de suas

atividades.

102

Nesse sentido, o Regulamento 859/2003, alheio ao critério da nacionalidade,

garante assistência a todos os estrangeiros que residem e trabalham, legalmente,

nos Estados-membros, em circunstâncias semelhantes às atribuídas aos nacionais

comunitários, exceto quando o benefício seja próprio da cidadania européia.37

Ao se deslocarem no interior da Comunidade, os imigrantes laborais terão

direito a um regime uniforme de proteção social, o que reduz a incidência de

problemas jurídicos e administrativos que poderiam afetar os envolvidos no processo

de contratação da mão-de-obra estrangeira.

O trabalhador imigrante, com um tempo de estada igual ou superior a um ano

e com perspectiva fundamentada de obter residência permanente, tem a

possibilidade de receber seus familiares no Estado-membro em que está

domiciliado, como ocorre nas relações pessoais dos cidadãos comunitários.

Essa prerrogativa é reconhecida pela Diretiva 86/2003 que, mesmo contento

previsões restritivas na demarcação dos laços de parentesco, representa uma

melhoria supranacional, no que diz respeito à liberdade de acesso e circulação dos

estrangeiros, através do reagrupamento familiar.38

Sobre a norma, em si, estabelece que o imigrante, em condições de

sustentação adequada, pode reconstituir seu núcleo familiar básico (ou seja, receber

o seu cônjuge e filhos menores), tendo o Estado de acolhimento a possibilidade de

estender o preceito normativo aos ascendentes diretos e outros familiares, como a

37 O Regulamento 859/2003 estende, aos cidadãos de terceiros países, as garantias definidas pelas

normas 1408/1971 e 574/1972 que, além dos cidadãos europeus, contemplavam, apenas, os apátridas e os refugiados. No entanto, essa novidade legislativa não confere qualquer direito de acesso ao território dos Estados-membros, ou a postos de trabalho.

38 A Diretiva do Reagrupamento Familiar, negociada durante quatro anos, foi o primeiro instrumento jurídico da política comum de imigração, tendo sido discutida a partir do Grupo de Copenhague, em junho de 1993, que solicitou medidas a fim de proteger a vida em família, enquanto direito universal.

103

companheira na união estável e os descendentes maiores que dependam totalmente

de seus pais.39

Aqueles que usufruírem a entrada sob tutela do reagrupamento familiar

poderão adquirir um estatuto autônomo, após um prazo de adaptação de cinco anos,

sendo que a primeira autorização não ultrapassa, em regra, a data de validade da

residência do solicitante.

Em conformidade com a regra geral estabelecida na Diretiva 221/1964, os

motivos de ordem pública desautorizam o acesso, bem como os Estados-membros

podem restringir a residência do cônjuge se houver uma ruptura dos laços familiares,

embora caibam recursos jurisdicionais tanto para impedir a denegação de entrada

quanto a renovação das autorizações.

O aspecto mais questionável da norma supranacional diz respeito a

possibilidade de um exame que avalie as condições de integração dos filhos maiores

de doze anos, o que afronta a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da

Criança, quando essa exige dos Estados signatários a preservação do interesse

superior do menor, através do contato direto com seus progenitores.

Já para os residentes de longa duração e os membros de suas famílias, a

igualdade perante os nacionais dos Estados-membros abrange todos os aspectos

da relação trabalhista, desde a escolha e o acesso ao emprego, a liberdade de

associação, o sistema de cargos e salários, o reconhecimento dos diplomas

acadêmico e profissional, as situações de exoneração e as garantias sociais.40

39 No entanto, os Estados-membros podem submeter os estrangeiros a um interregno residencial de

até dois anos, sem que seja possível a solicitação do reagrupamento familiar. 40 Ressalte-se, que, todos esses benefícios podem sofrer restrições das leis internas, e, para que não

percam sua eficácia, devem ser interpretados segundo o que complementa a Diretiva 109/2003: “a fim de constituir um verdadeiro instrumento de integração na sociedade em que se estabeleceu o residente de longa duração, esse deverá ser tratado em pé de igualdade com os cidadãos do Estado-Membro num amplo leque de domínios econômicos e sociais”.

104

4.2.2.4 Medidas de integração dos trabalhadores ext racomunitários

Ao advertir sobre a importância política de realizar uma união cada vez mais

estreita entre os Estados-membros, em meio à salvaguarda das liberdades

fundamentais, consideradas independentes da origem nacional, o Conselho Europeu

de Tampere abriu o caminho para fornecer um tratamento mais justo aos nacionais

de países terceiros que residem e trabalham, legalmente, no interior da União

Européia.

Eventuais diferenças em função da nacionalidade não devem impedir o

esforço supranacional que permita converter os trabalhadores imigrantes em

cidadãos ativos, na sociedade de acolhimento. Esse é o sentido da Comunicação

336/2003 que reconhece, na mão-de-obra estrangeira, uma ferramenta cada vez

mais importante para o mercado europeu.

4.2.2.4.1 Estados-membros na integração dos trabalh adores extracomunitários

Os limites da subsidiariedade fazem com que a União Européia resista em

disciplinar a integração dos nacionais de países terceiros. No entanto, a ordem

jurídica comunitária deve implementar estratégias que permitam conhecer as formas

com que os Estados-membros tratam os imigrantes, sobretudo aqueles, de longa

duração.

No setor de emprego, a Comunidade divulga orientações com o intuito de

reduzir as taxas de imigrantes sem ocupação, pois, segundo os comissários

europeus, o número de extracomunitários desempregados é, expressivamente,

105

maior que os índices referentes aos nacionais dos Estados-membros, inclusive no

que diz respeito aos estrangeiros com melhores qualificações profissionais.41

Quanto aos imigrantes que se encontram no exercício de suas atividades,

precisam ser alvo de medidas relacionadas às condições de emprego. Assim, é

necessário dar-lhes meios eficientes para que possam usufruir as vantagens de um

contrato legalizado, da mesma forma que os demais trabalhadores.42

No campo da ação social, os Estados-membros devem fornecer bens e

serviços públicos aos imigrantes, sem comprometer a qualidade de vida da

população nativa, especialmente nos grandes centros, submetidos à prova com o

êxodo rural gerado durante o último século.

A maior finalidade da gerência municipal é conter a proliferação dos guetos

onde vários trabalhadores imigrantes são confinados, passando a sobreviver como

um grupo inferior na escala sociocultural, geralmente culpado pela delinqüência

urbana, ou quando menos, por uma ameaça às tradições européias.43

Outro importante papel desempenhado pelos Estados-membros refere-se ao

compromisso de oferecer ensino gratuito e formação contínua aos filhos dos

41 Essas orientações são fundamentais para evitar que o imigrante desempregado procure setores da

economia nacional que sobrevivem dos lucros aferidos com trabalhadores colocados à margem das garantias públicas.

42 A burocracia torna moroso o desempenho dos serviços estatais que regularizam o exercício profissional do imigrante. Uma primeira obrigação dos Estados-membros seria desenvolver formas de contato dos trabalhadores estrangeiros com a Administração Pública, facilitando o acesso aos documentos que viabilizam a legalidade do imigrante contratado para trabalhar na União Européia. Nesse ponto, o funcionalismo estatal deve ser treinado para realizar seus afazeres com eficiência e civilidade.

43 Os estudos sobre o impacto da imigração nas questões sociais foram apresentados na Comunicação 412/2004 que, ainda, destaca a importância dos pontos nacionais de contato responsáveis pelo levantamento das práticas realizadas nos Estados-membros com vista à integração dos trabalhadores imigrantes. Nessa tarefa, sobressaem as atividades do Comitê sobre a Imigração e da Rede Européia das Migrações.

106

estrangeiros, para garantir-lhes tranqüilidade e, ao mesmo tempo, viabilizar a

ambientação dos futuros trabalhadores na sociedade de acolhimento.44

Para realizar todos esses objetivos, a Comissão enfatizou a importância dos

recursos destinados às ações preparatórias de integração dos nacionais de países

terceiros (Projeto INTI). Os comissários indicaram, ainda, a necessidade de efetivar

mecanismos de solidariedade nas perspectivas financeiras 2007-2013, incluindo um

Fundo Europeu com verbas exclusivas para fomentar a participação dos imigrantes

nas sociedades receptoras.45

4.2.2.4.2 Sociedade civil na integração dos trabalh adores extracomunitários

A integração dos estrangeiros na União Européia surge como uma excelente

oportunidade para reduzir o déficit de participação social em questões que

interessam aos Estados-membros, mas repercutem igualmente no âmbito

comunitário.

O apoio da sociedade civil é fundamental pois o atendimento aos imigrantes

costuma partir de instituições que fornecem acolhida aos recém-chegados. Para

além dos incontáveis benefícios que essas ONG’s proporcionam no dia-a-dia dos

estrangeiros, elas possuem a virtude de apresentar os costumes locais, sem retirar o

44 A formação dos “imigrantes de segunda geração” é parte essencial da Estratégia de Lisboa para

uma sociedade do conhecimento. Além de medidas voltadas para integrar os estrangeiros residentes, há programas que concedem oportunidades de ensino para nacionais de países terceiros, baseados na cooperação para o desenvolvimento. Nesse sentido, a Diretiva 114/2004 estabelece que cabe aos Estados-membros facilitarem a entrada de quem detenha condições financeiras suficientes para realizar a formação oferecida por centros de estudos nacionais ou comunitários. Embora, via de regra, não se permita que os estudantes trabalhem durante o curso, poderão, eventualmente, realizar tarefas remuneradas para custear as despesas com o aprendizado, desde que tal serviço não prejudique o ensino. Em virtude da posição adotada pelo Conselho, os estudantes podem se locomover de um Estado ao outro, caso a mobilidade interesse a sua formação acadêmica.

45 Os planos que financiam as atividades relacionadas com a integração dos trabalhadores extracomunitários estão descritos na Comunicação 389/2005.

107

contato dos extracomunitários com os valores que modelam a sociedade de

origem.46

Ademais, as redes de ajuda aos imigrantes funcionam como porta-vozes de

setores da opinião pública que repudiam as atitudes ofensivas, baseadas em

fórmulas discriminatórias, que tendem a se difundir em uma população com sérias

dificuldades em aceitar os estrangeiros.

Essas organizações tomam a palavra em nome das minorias, dando-lhes a

oportunidade de mostrar os acontecimentos reais, muitas vezes encobertos pela

falta de acesso aos meios de comunicação. Sem oportunidade de se expressarem,

os cidadãos comunitários ficariam totalmente à margem do afamado modelo social

europeu.

Com efeito, a busca de um consenso sobre a execução das medidas

apropriadas para integrar os estrangeiros na Comunidade requer uma parceria que

envolve a sociedade européia como um todo, e especialmente, as organizações não

governamentais, os sindicatos de trabalhadores e as associações patronais que

contratam os serviços dos imigrantes.

4.2.2.4.3 Mídia na integração dos trabalhadores ext racomunitários

Em nossos dias, somente a mídia avança sobre todas as camadas da

sociedade, podendo formar o pensamento que for mais conveniente aos seus

idealizadores. Assim, “para a maioria dos cidadãos, as imagens do mundo e dos

acontecimentos são definidas, primeiramente, através das notícias” (SERRANO,

2003, p.14).

46 Em meados dos anos 1990, foi criada a Plataforma das ONG’s Européias, tornando possível

divulgar as atividades empreendidas na defesa de setores da sociedade comunitária, entre os quais se encontram os empregados originários de países terceiros.

108

É muito importante que os veículos de comunicação reservem um espaço

para os diferentes grupos de imigrantes manifestarem suas principais necessidades,

frente ao público em geral, e, especialmente, aos jovens que formarão a sociedade

européia dos próximos anos.

Ao lado do pluralismo comunicativo, os órgãos de imprensa devem,

igualmente, anunciar as regras supranacionais constituídas em favor da integração

dos trabalhadores estrangeiros, complementando, assim, as divulgações realizadas

pela União Européia, por força do princípio comunitário da publicidade.

Essas medidas fazem com que todos conheçam a importância que a

diversidade cultural possui nos avanços obtidos pelos Estados-membros e permitem

a elaboração de proteções jurídicas, discutidas em termos que marcam uma

sociedade verdadeiramente democrática.

4.2.2.5 Extracomunitários em situação privilegiada

Da mesma forma que os membros estrangeiros da família comunitária

possuem certas vantagens em relação à esmagadora maioria dos imigrantes que

vivem nos Estados-membros, outras pessoas de fora da União Européia também se

encontram em situação privilegiada.

Trata-se dos nacionais de países remanescentes da Associação Européia de

Livre Comércio (AELC) que, embora tenham uma percepção diferenciada sobre os

limites da supranacionalidade, usufruem certos benefícios atribuídos pelo Direito

Comunitário. Na prática, “esses deixam de ser considerados estrangeiros

109

submetidos ao regime geral para serem assimilados em seu status aos próprios

cidadãos da União” (RODRÍGUEZ, 2003, p.159, tradução nossa).47

As prerrogativas desses indivíduos baseiam-se na intensidade das obrigações

assumidas pelas Comunidades Européias, através do Acordo sobre o Espaço

Econômico Europeu, firmado em 02/05/1992 com Islândia, Noruega e Liechtenstein,

bem como do Acordo sobre a Livre Circulação de Pessoas, assinado, em

21/06/1999, com a Suíça.

Os Estados-membros e os países do Espaço Econômico Europeu se

propõem a formar um mercado interior homogêneo, enquanto a Confederação

Helvética inclui a liberdade de circulação em um rol de acordos econômicos,

pactuados em áreas específicas, como o transporte e o comércio de produtos

agrícolas.48

De qualquer modo, os dois tratados ostentam o caráter de Associação que

“permite estabelecer uma modalidade de cooperação especial e privilegiada entre as

Partes, através da qual o terceiro Estado participa, parcialmente, no sistema

comunitário” (DAUSÀ, 2001, p. 327, tradução nossa). Assim, as normas

supranacionais e as decisões do Tribunal Europeu de Justiça outorgam direitos que

podem ser requisitados através da atividade jurisdicional dos países signatários.

47 Os nacionais da AELC ultrapassam as prerrogativas dos familiares extracomunitários, pois estes

não têm acesso às facilidades de locomoção nas viagens desacompanhadas, salvo quando residam em um dos Estados-membros, por atributos diferentes do reagrupamento familiar. Assim, os estrangeiros da família de um comunitário podem sofrer uma “discriminação inversa” (como definido pelo TEJ em 27/10/1992, no assunto 35/82), o que significa dizer que os Estados-membros não são obrigados a recebê-los em seus territórios quando o próprio nacional comunitário não esteja exercendo um direito assegurado pelo ordenamento da União Européia.

48 A respeito da liberdade de circulação, é preciso recordar que a Inglaterra, a Irlanda e a Dinamarca podem impor controles em suas fronteiras, na mesma proporção imposta aos seus nacionais. No caso dos países que formam o Espaço Econômico Europeu, os limites são apenas em relação a esses Estados-membros. Quanto à Suíça, a mobilidade é mais restrita pois ela também não participa do Espaço Schengen, tendo sido efetivada apenas uma simplificação das formalidades de entrada na União Européia. Ademais, por força do seu tratado com as Comunidades, tanto os suíços quanto os cidadãos comunitários podem sofrer restrições de acesso ao mercado de trabalho por um tempo pré-estabelecido.

110

Desde que satisfaçam as poucas formalidades impostas aos cidadãos

comunitários, os naturais desses países e seus familiares não poderão sofrer

quaisquer discriminações em virtude da nacionalidade. Aproveitam, portanto, os

benefícios econômicos e sociais atribuídos pela União Européia, até o limite da

ordem e da segurança pública.

Resta indicar, ainda, outros acordos firmados com estrangeiros que detêm

menores, porém significativas, vantagens no mercado comunitário. É o caso da

Turquia, cujos profissionais gozam de iguais condições de trabalho e esperam firmar

a mobilidade plena, antes mesmo de aderirem à União Européia, além dos cidadãos

originários do Magreb (Marrocos, Argélia e Tunísia) e da ex União Soviética que

possuem igualdade de tratamento, quando residentes nos Estados-membros.

4.3 CONTORNOS DO ESPAÇO DE SEGURANÇA

Ao atribuir como objetivo da União Européia desenvolver um espaço de

segurança, o Tratado de Amsterdã busca conter o receio da sociedade, quanto aos

possíveis infortúnios acarretados pela retirada das barreiras que separavam os

Estados-membros.

As orientações, nesse sentido, são publicadas a fim de gerar um modelo

eficaz para avaliação dos riscos, evitando que as suspeitas quotidianas

comprometam as vantagens do espaço de liberdade, dado que pessoas mal-

intencionadas, também, utilizam as prerrogativas inerentes à livre circulação.

4.3.1 Cooperação administrativa

A administração das fronteiras compete, em regra, aos Estados-membros que

organizam as rotinas de acordo com suas leis e repartições públicas. A finalidade da

111

União Européia seria, apenas, incentivar a cooperação entre os administradores

estatais, ficando na expectativa de que os procedimentos fossem uniformizados a

partir dos contatos empreendidos no marco intergovernamental.49

Contudo, o aumento da delinqüência evidenciou a precariedade das técnicas

seguidas pelos Estados-membros, mesmo quando estimuladas pelas instituições

comunitárias. Afirma Rodríguez (2003) que, a partir dessa perspectiva, vislumbrou-

se, como imprescindível, a regulamentação exaustiva e uniforme do cruzamento das

fronteiras exteriores da União Européia.

Essa gerência integrada somente teria êxito se constituída ao amparo de

mecanismos que coordenassem os sistemas nacionais, através de regras definidas

supranacionalmente. Para efetuar um controle nesses moldes, a Comissão deveria

introduzir programas de grande amplitude, considerando a necessidade de vigilância

em toda a Comunidade.50

O esforço dos comissários deu origem a um plano global, que o Conselho de

Ministros adotou, em junho de 2002. Logo depois, os governos, representados no

Conselho Europeu de Sevilha, reafirmaram que a União Européia teria, de fato, a

49 A cooperação administrativa recebeu um grande estímulo com o incremento do Acervo Schengen,

sobretudo através do Manual Comum das Fronteiras Externas, do Sistema de Informação (SIS) e do Inventário de Boas Práticas. A Convenção de Aplicação estabelece que “as partes contratantes prestar-se-ão assistência e assegurarão uma cooperação estreita e permanente tendo em vista uma execução eficaz dos controles e da fiscalização. Procederão nomeadamente à troca de todas as informações pertinentes e importantes, com exclusão dos dados pessoais nominativos, salvo disposição em contrário da presente convenção, à harmonização, na medida do possível, das instruções dadas aos serviços encarregados dos controles e à promoção de uma formação e de uma reciclagem uniformes do pessoal afetado aos controles.” (artigo 7º - CAAS)

50 Dentre os grupos de trabalho, geridos por autoridades de vários Estados-membros, destacam-se: STOP1 e STOP2 (1996 a 2002) acerca do intercâmbio de profissionais que combatem o transporte clandestino; ODYSSEUS (1998 a 2002) responsável por elaborar investigações relacionadas à delinqüência transnacional; ARGO (2002 a 2006) criado em substituição ao programa anterior; Ulysses (2003) de vigilância das fronteiras marítimas; PHARE (1998) voltado para a defesa das fronteiras nos países da Europa Central; além de programas direcionados para regiões extracomunitárias (CARDS - Bálcãs Ocidentais; MEDA - Mediterrâneo; COTONOU - África, Caribe e Pacífico; TACIS - Europa Oriental e Ásia Central).

112

melhor estrutura para conduzir os procedimentos de supervisão, desde que

reservada uma parte do orçamento comunitário.

Nesse sentido, a Direção-Geral Justiça e Assuntos Internos pretende incluir,

no período 2007-2013, recursos para custear as despesas de um Fundo de

Solidariedade para o Controle das Fronteiras Externas. A assistência financeira

deverá ser repartida de acordo com os encargos suportados pelos Estados-

membros, sem embargo de os recursos das fazendas públicas estatais continuarem

a prover boa parte dos gastos.

O sistema de ressarcimento acolhe o ônus que pesa sobre alguns Estados-

membros (notadamente os novos associados de 2004) que estão compelidos a uma

maior carga migratória por sua localização no entorno geográfico da Comunidade,

motivo pelo qual receberam investimentos, mesmo antes de oficializarem seu

assenso ao projeto de integração europeu.

A respeito da solidariedade financeira, João Mota Campos lembra que:

Este princípio tem plena aplicação em diversos domínios e circunstâncias - e designadamente no âmbito do sistema de financiamento das despesas comunitárias - na medida em que as receitas do orçamento da Comunidade (ditos ‘recursos próprios’) são geradas no quadro das actividades de produção e consumo que se desenvolvem nos territórios dos Estados-membros que assim contribuem em conjunto para suportar o custo das acções comunitárias, independentemente dos benefícios que delas possam retirar. (CAMPOS, 1995, p.625)

Ao lado dessas subvenções, o esquema de apoio logístico da União Européia

disponibiliza alta tecnologia e material humano especializado. A finalidade é auxiliar

os Estados-membros, quando for necessário, através de organismos setoriais que

facilitem a implementação dos programas comunitários.

Dessa forma, instalou-se, em Varsóvia, uma Agência de Gestão das

Fronteiras Externas, criada pelo Regulamento 2007/2004, e existe a probabilidade

113

de uma Academia Européia de Guardas de Fronteiras se tornar efetiva, em médio

prazo.51

4.3.2 Cooperação policial

Os serviços de polícia devem resguardar a ordem pública, mantendo a

integridade dos cidadãos e seus patrimônios. Na defesa do bem comum europeu,

permanecem as mesmas atividades, embora o projeto de integração exija que as

corporações policiais dos Estados-membros estejam interconectadas, a fim de criar

uma área de proteção vital em torno da União Européia.

Neste particular, o Tratado de Amsterdão já não evidenciou uma sensibilidade, um pragmatismo e um sentido de oportunidade idênticos aos que haviam estado subjacentes ao apelo à comunitarização das áreas dos assuntos internos. Assim, teimou em manter a cooperação policial na órbita da intergovernamentalidade, apelando todavia aos Estados membros para tornarem mais operacional a estrutura europeia de polícia, robustecendo a cooperação e aproximando as polícias ao nível europeu. (AZEVEDO, 1997, p.165)

Por sua estreita afinidade com questões, tradicionalmente, confiadas à esfera

da soberania, o modelo europeu de vigilância busca, sobretudo, assegurar a maior

cooperação possível entre os Estados-membros, as instituições supranacionais e os

países terceiros. Com efeito, prevalecem os recursos nacionais, as consultas no

âmbito do Conselho, os documentos facultativos, as decisões por unanimidade e o

poder de iniciativa estatal.

Para que se desenvolva uma cultura associativa, o Conselho de Ministros

instituiu a Academia Européia de Polícia (Decisão 820/2000), através da qual a

51 Pelo extenso volume de área a ser resguardada, a União Européia aproveita seu alcance

tecnológico, notadamente, o projeto GALILEO, as redes EUROMED, EURODAC e EUROSTAT, o Arquivo Eletrônico de Imagens FADO, os Sistemas de Informação e de Aduanas, a Base de Dados de Vistos (VIS) e o Sistema de Informação Schengen (SIS e SIS II), todos relacionados à segurança do espaço comunitário, através do recolhimento de informações sobre a transposição de fronteiras.

114

Comunidade passou a ter uma rede de formação especializada, composta pelos

quadros superiores de cada Estado-membro. A CEPOL, como é conhecida, teve sua

personalidade jurídica atribuída pela Decisão 556/2004, quando passou a utilizar o

financiamento comunitário.

Outro significativo projeto, lançado desde a Cimeira de Tampere, resultou no

Grupo de Trabalho dos Chefes de Polícia Europeus, uma integração que aproveita

os conhecimentos provindos da experiência obtida na Academia. A partir desse

entrosamento, os oficiais que atuam no âmbito territorial de um Estado-membro

podem compreender os serviços realizados por seus pares comunitários e, assim,

sugerir as melhores técnicas para vencer a criminalidade.

4.3.2.1 Serviço Europeu de Polícia - EUROPOL

No que pese as ações supracitadas, a interação policial mais expressiva

nasceu a partir do Serviço Europeu de Polícia, idealizado pelos chefes de governo

reunidos na cidade de Luxemburgo, em meados de 1991. Trata-se da Europol, um

centro de informações sobre atividades criminosas que ultrapassam as fronteiras

dos Estados-membros.

Formada por agentes designados pelas administrações estatais, a polícia

regional concentrou seus esforços iniciais no combate ao tráfico de entorpecentes,

sob o comando da Unidade de Droga Europol (UDE). Da repressão ao narcotráfico,

as diligências passaram a atingir várias outras frentes, despertando o interesse do

legislador comunitário por seu rápido desenvolvimento.

Assim sendo, o ato jurídico que institui a Europol foi assinado pelo Conselho

em 1995 e, logo se incluíram, no prazo transitório de Amsterdã, diversos

115

expedientes com o propósito de reforçar o intercâmbio policial. Nos termos do artigo

30 do Tratado da União Européia, o Conselho:

a) Habilitará a Europol a facilitar e apoiar a preparação, bem como a incentivar a coordenação e execução, de ações específicas de investigação efetuadas pelas autoridades competentes dos Estados-Membros, incluindo ações operacionais de equipes conjuntas em que participem representantes da Europol com funções de apoio; b) Adotará medidas que permitam a Europol solicitar às autoridades competentes dos Estados-Membros que efetuem e coordenem investigações em casos concretos, bem como desenvolver conhecimentos especializados que possam ser postos à disposição dos Estados-Membros para os assistir na investigação de casos de criminalidade organizada; c) Promoverá o estabelecimento de contatos entre magistrados e investigadores especializados na luta contra a criminalidade organizada, em estreita cooperação com a Europol; d) Criará uma rede de investigação, documentação e estatística sobre a criminalidade transfronteiriça.

Para estar em condições de realizar suas atividades, a Europol utiliza

modernos programas de informática no rastreamento de pessoas suspeitas e de

mercadorias extraviadas. A base de dados está conectada ao Sistema de

Informação Schengen (SIS) e é considerada fundamental na prevenção de ações

criminosas que possam afetar a segurança da Comunidade.52

A Europol é custeada pelos recursos monetários nacionais, sob fiscalização

de um comitê formado pelos auditores da União Européia. A polícia regional pode,

ainda, sofrer a interferência de outra instituição comunitária, posto que o Tribunal

Europeu de Justiça conhecerá dos recursos sobre a interpretação do seu ato

convencional, desde que haja anuência dos governos estatais.

52 Esses bancos de dados são bastante oportunos quando os Estados-membros buscam auxiliar

países terceiros e organismos internacionais no combate a criminalidade. No entanto, poderão transitar, por esses canais, informações sigilosas, o que exige um acordo cooperativo no qual os pedidos se fundamentem. Caso ocorra qualquer irregularidade, com prejuízos a terceiros, o interessado poderá responsabilizar o Estado-membro que cometeu o erro, tendo esse governo, a obrigação de indenizar o sujeito lesado. Essas medidas estão estabelecidas na Diretiva 46/1995 e no Regulamento 45/2001 que asseguram o sigilo dos registros de caráter privado, constantes nos centros de pesquisa, com vista à proteção dos indivíduos contra uma utilização abusiva.

116

4.3.3 Nacionais dos Estados-membros no espaço de se gurança

Os procedimentos administrativos e policiais devem ser capazes de sustentar

o mesmo nível de prevenção nos milhares de quilômetros que compõem os limites

territoriais da União Européia. Nesse desafio, entre a mobilidade dos fatores

produtivos e a segurança dos Estados-membros, os cidadãos europeus acabam

submetidos a alguns controles na travessia das fronteiras externas.

A averiguação, embora sistemática, limita-se a identificar os comunitários

através dos seus documentos de viagem, de tal forma que não se detenham por

muito tempo. Portanto, o certificado de transposição das fronteiras deve ser

fornecido aos nacionais dos Estados-membros, em condições à altura de suas

prerrogativas de entrada e saída da União Européia.

4.3.4 Nacionais dos países terceiros no espaço de s egurança

Sob o pretexto de garantir aos cidadãos comunitários um espaço de

segurança, os líderes europeus fizeram dos estrangeiros indocumentados, alvos

primordiais de suas atenções, deixando, em segundo plano, os direitos dos

imigrantes contratados dentro das formalidades exigidas pelos Estados-membros.

Mesmo reconhecendo que uma abordagem diversificada da imigração

constituiria o método de trabalho mais apropriado, os idealizadores do Tratado de

Amsterdã conservaram o policiamento como técnica de gestão dos fluxos

migratórios. “Os riscos, nesse sentido, procedem da crescente identificação

genérica, difundida entre quem pertence às agências policiais, dos imigrantes como

uma ameaça à segurança” (NESTARES, 1998, p.285, tradução nossa).

117

O trabalho dos policiais, no âmbito da estratégia comunitária, recebe o apoio

de outros departamentos, como os agentes de ligação, responsáveis por obter

informações nos países de trânsito e origem dos estrangeiros que vivem na União

Européia. Todos esses profissionais esforçam-se por aplicar o Plano Global de Luta

contra a Imigração Clandestina, no qual, devem ser utilizados os instrumentos

necessários para garantir a ordem no mercado sem fronteiras internas.53

4.3.4.1 Controle de imigrantes nas fronteiras exter nas da União Européia

Diante do quadro notoriamente elaborado para reprimir a política imigrantista,

o Conselho da União Européia encontrou a oportunidade que faltava para romper

com a chegada de mão-de-obra estrangeira irregular, desde há muito tempo

presente na história dos povos europeus.54

Não por acaso, a primeira das linhas de frente do espaço de segurança está

direcionada para evitar a entrada de imigrantes econômicos reprovados pelos

governos dos Estados-membros. Para tanto, reforça-se o sistema europeu de vistos

e o controle sobre o transporte de pessoas que cruzam as fronteiras da União

Européia.

53 A proposta 6621/2002, que define o Plano Global de Luta contra a Imigração Clandestina, foi

sugerida pelo Conselho de Justiça e Assuntos Internos, sendo instituída na reunião de Sevilha, em julho de 2002. Dentre os mecanismos criados para auxiliar no controle dos fluxos migratórios, destaca-se o trabalho dos agentes de ligação que obteve, recentemente, um forte estímulo através do Regulamento 377/2004 que instituiu uma rede oficial, com o propósito de aperfeiçoar os contatos entre as missões e, dessas, com os organismos comunitários. Outra medida, recente, foi implementada pela Decisão 267/2005 que estabeleceu um banco de dados sobre a imigração clandestina, disponível na rede mundial de computadores.

54 Para citar apenas dois exemplos que costumam freqüentar os noticiários, a Itália vem sofrendo com incursões desautorizadas do leste europeu, que, geralmente, chegam pela Albânia, através do mar Adriático, além de receber cidadãos do Magreb e da Ásia, que utilizam as fronteiras com a Tunísia para acessarem o território da União Européia. Na Espanha, o fenômeno agravou-se na última década com a entrada, sobretudo, de marroquinos, através do Estreito de Gibraltar e das Ilhas Canárias, o que, normalmente, fazem utilizando as famosas “pateras”, embarcações rudimentares usadas na travessia dos poucos quilômetros que separam a África da Europa, no ponto mais estreito entre os dois lados do mediterrâneo.

118

4.3.4.1.1 Segurança na política de vistos comunitár ios

Porquanto se tornara cogente a regência uníssona do território comunitário,

foram estabelecidos pontos de entrada nos quais os estrangeiros devem ser

submetidos a um controle minucioso, quando de sua chegada ou saída da União

Européia. Assim, quaisquer nacionais de países terceiros serão revistados pelas

autoridades alfandegárias, que examinarão seus documentos e pertences.55

No exercício dessa controladoria, o sistema de vistos torna-se um elemento

fundamental, que pode ser adaptado às circunstâncias existentes. “Partindo destas

premissas, não é de estranhar que no marco do estabelecimento de uma Europa

sem controles nas fronteiras interiores, tenha sido necessário harmonizar a nível

comunitário questões centrais da figura clássica do visto” (RODRÍGUEZ, 2003, p.97,

tradução nossa).

De fato, as instituições supranacionais foram credenciadas, desde o Tratado

de Maastricht, a elaborar um modelo a ser utilizado em todos os Estados-membros.

Com as novidades legislativas estabelecidas em Amsterdã, as orientações nessa

matéria receberam maior atenção, especialmente no que diz respeito à

confiabilidade dos procedimentos adotados.

Complexo em suas especificações (contendo elementos sigilosos) e na forma

de administração (com organismos e peritos nacionais), o visto europeu goza dos

mais avançados instrumentos biométricos para combate aos falsificadores. Assim, a

União Européia almeja estar na vanguarda dos projetos de autenticidade

55 O Convênio de Aplicação do Acordo Schengen estabelece que “as fronteiras externas só podem

em princípio ser transpostas nos pontos de passagem fronteiriços e durante as horas de abertura fixadas” e que “as partes contratantes comprometem-se a prever sanções contra a passagem não autorizada das fronteiras externas fora dos pontos de passagem fronteiriços e das horas de abertura fixadas” (artigo 3º).

119

documental, servindo de referência para os terceiros países, os quais poderão

receber ajuda técnica e financeira.56

Ao lado dessas atitudes preventivas, a União Européia realiza estudos para

avaliar o desempenho das ações empreendidas na contenção dos estrangeiros

indocumentados. Em pesquisa recente, a Comissão inferiu que a obrigatoriedade de

vistos nos países limítrofes diminui a chegada de imigrantes clandestinos, sejam os

próprios vizinhos, ou aqueles que utilizam suas fronteiras, como área de

passagem.57

Outra importante medida diz respeito à necessidade de aproximar as

representações dos Estados-membros, sobretudo, em países caracterizados por um

grande escoamento migratório. Espera-se, em um futuro próximo, que o sistema

unificado de análise e emissão do visto comunitário fomente a criação de postos

consulares da União Européia.58

No entanto, ainda que não haja dados precisos sobre a imigração clandestina

(pois o assunto é delimitado, em cada Estado-membro, com base nos estrangeiros

que não atendem aos requisitos legais), é possível contestar a eficácia das medidas

de segurança implementadas, tomando-se em consideração que grande parte dos

nacionais de países terceiros utiliza regularmente os pontos oficiais nas fronteiras, e

56 Para atingir um melhor nível de segurança, as normas comunitárias regulamentaram vários

dispositivos. Entre outros, criou-se um modelo uniforme de impresso para colocação de vistos entregues a titulares de documentos de viagem não reconhecidos pelos Estados-membros (333/2002); foi introduzida uma fotografia no modelo-tipo de visto (334/2002) e a aposição sistemática de carimbo nos passaportes dos nacionais de países terceiros (2133/2004).

57 Segundo os mesmos estudos, apresentados na Comunicação 352/2005, alguns países de trânsito preferem abrir mão de controles mais rigorosos para não se tornarem o ponto final dos fluxos migratórios (parece ser esse o caso de Marrocos que atualmente é tanto um país de passagem, quanto de origem da imigração clandestina). Outros, no entanto, concordam em fechar suas fronteiras, como a Bósnia e Herzegovina, que tem reduzido a quantidade de iranianos e turcos que utilizavam seu território para aproximarem clandestinamente da União Européia.

58 Também nesse aspecto, o Acervo Schengen parece ser um laboratório eficiente para a União Européia. A Instrução Consular Comum apresenta várias regras sobre o funcionamento das missões diplomáticas, incluindo os meios de contato entre os postos estatais e um modelo de solicitação dos vistos unificados.

120

somente após haver findado o prazo de isenção ou de validade da licença

regularmente fornecida, convertem-se em imigrantes clandestinos a busca de

trabalho no mercado informal.

4.3.4.1.2 Medidas de combate ao transporte irregula r

Ainda no combate à irregularidade migratória, a União Européia, também,

fornece suporte legislativo para autuação das pessoas físicas e jurídicas que

facilitam a entrada de imigrantes clandestinos, seja por via aérea, marítima ou

terrestre. As normas supranacionais buscam harmonizar, na medida do possível, os

procedimentos e sanções aplicados a quem transporta estrangeiros sem a exigida

documentação.

Nesse sentido, a Diretiva 51/2001 estabelece multas aos transportadores,

além da obrigação de custearem e procederem ao retorno do imigrante a seu país

de origem ou a qualquer outro, que admita a entrada de pessoas nessas

circunstâncias. Nos casos em que não for possível garantir a imediata recondução

do estrangeiro, os governos comunitários devem assegurar que os transportadores

ressarçam as despesas públicas incorridas durante a espera da passagem de

volta.59

Por sua parte, a Diretiva 90/2002 arremata a precedente, definindo que os

Estados-membros se comprometem a sancionar quem assessora, incentiva ou é

59 Segundo Irene Blázquez Rodríguez: “os transportadores estarão submetidos a uma dupla

obrigação. Primeiramente, o transportador deverá certificar-se, tomando todas as medidas necessárias, de que o estrangeiro que transporta tenha em seu poder todos os documentos de viagem exigidos para cruzar as fronteiras exteriores das Partes contratantes (art.26.1.b). E, em segundo lugar, caso o transportador tenha trasladado um nacional de terceiro Estado ao qual posteriormente seja negada a entrada no território de uma Parte Contratante, aquele terá a obrigação de retomá-lo a seu cargo imediatamente (art.26.1.a). Isso significa que segundo as diretrizes do agente existente na fronteira, o transportador deverá levar o mencionado estrangeiro ao Estado terceiro que expedirá o documento de viagem utilizado ou a qualquer outro país terceiro onde seja garantida sua admissão.” (RODRÍGUEZ, 2003, p.124, tradução nossa)

121

cúmplice do auxílio à entrada de estrangeiros clandestinos. Procura-se, dessa forma,

abranger o maior número possível de situações que envolvam o transporte irregular

de imigrantes.

Como a União Européia acaba impondo uma responsabilidade que excede as

obrigações inerentes ao exercício da atividade profissional de transporte, compete-

lhe, também, exigir que os Estados-membros forneçam meios recursais aos

transportadores que se sentirem prejudicados.

4.3.4.2 Controle de imigrantes nas fronteiras inter nas da União Européia

Em circunstâncias normais, as fronteiras internas da União Européia podem

ser transpostas, em qualquer ponto do território comunitário, sem que ocorram

quaisquer controles sobre as pessoas. A ausência de obstáculos desperta a

preocupação dos Estados-membros, que tendem a introduzir mecanismos de

vigilância complementares.

No âmbito do Acordo de Schengen, os estrangeiros que cruzam as fronteiras

entre as partes contratantes necessitam declarar sua travessia, no momento em que

essa ocorre, ou em um prazo de três dias úteis. A fiscalização continua quando o

imigrante se aloja, pois o responsável pelo estabelecimento deve exigir que ele

preencha e assine pessoalmente um registro, que será entregue às autoridades

estatais, quando for necessário, por questão de segurança.

Além dessas, outras medidas pretendem evitar que os imigrantes

permaneçam, irregularmente, na União Européia. As normas aplicadas a quem já se

encontra em solo comunitário procuram coibir o abuso econômico dos serviços

122

efetuados no mercado de trabalho informal, ao mesmo tempo em que observam as

relações particulares dos estrangeiros com a sociedade de acolhimento.60

4.3.4.2.1 Medidas de combate à contratação irregula r

A imigração clandestina é um consectário inevitável da economia

subterrânea, posto que as atividades laborais sem registro desconsideram o

ambiente de inserção ocupacional regulamentada, para explorar trabalhadores

estrangeiros que necessitam de emprego a qualquer custo.

Além dos problemas relacionados às condições de trabalho, a contratação

irregular provoca uma significativa evasão de impostos que prejudica o

financiamento das despesas públicas nacionais e comunitárias.

Somente por essas conseqüências, a União Européia teria motivos suficientes

para justificar a realização de medidas que reduzissem as atividades não declaradas

de estrangeiros nos Estados-membros. Acontece, porém, que a informalidade ainda

desperta o “efeito chamada” de novos imigrantes, que passam a concorrer, de forma

desleal, com os trabalhadores documentados.

Como salienta Inácio Mota da Silva, em sua participação no Seminário de

Lisboa sobre a política européia de imigração:

Ao trabalhar em condições precárias, com salários baixos, deficientes condições de segurança e saúde e ausência de protecção social o imigrante clandestino reproduz uma situação de dumping social que muitos agentes económicos podem ser tentados a converter em regra quanto às condições que oferecem aos restantes trabalhadores, tendo como resultado a degradação das relações de trabalho e a proliferação da economia subterrânea. (COMISSÃO EUROPEIA, 2002a, p.68)

60 As diretivas que combatem o transporte irregular de nacionais de países terceiros nas fronteiras

externas, também, são utilizadas para reprimir quem auxilia imigrantes clandestinos a transitar e a permanecer no território comunitário.

123

Destarte, as entidades patronais se responsabilizam civilmente pela

regularidade dos trabalhadores estrangeiros, sob pena de multas e da supressão de

eventuais lucros a quem não apresentar a correta documentação.

Entre os deveres dos contratantes está o de impedir que os acordos se

prolonguem após o termo final da relação trabalhista, pois o imigrante deve

abandonar a União Européia, cessado o motivo que justificou sua estada.

4.3.4.2.2 Medidas de combate ao casamento por conve niência

Como não poderia ser de outra forma, o Direito Comunitário reconhece a

atribuição, de natureza social, que o matrimônio desempenha nos Estados-

membros. Assim, respeita as leis internacionais que consagram a privacidade da

vida familiar, desde que o casamento seja contraído de boa-fé por ambos os

cônjuges.

Nesse sentido, o Tribunal Europeu de Justiça proferiu a seguinte ementa no

acórdão que decidiu um requerimento prejudicial do Conseil d'Etat da Bélgica:

Um Estado-membro não pode recusar a entrada na fronteira do nacional de um país terceiro, cônjuge do nacional de um Estado-Membro, que tente entrar no seu território sem dispor de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido ou, eventualmente, de um visto, quando o referido cônjuge puder provar a sua identidade bem como o vínculo conjugal e não existam elementos suscetíveis de provar que representa um perigo para a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública. (Processo C459/99)

Não obstante à deferência aos laços afetivos, as normas criadas pela União

Européia instigam a vistoria dos casamentos celebrados com nacionais de países

terceiros, a fim de impedir a permanência, nos Estados-membros, de imigrantes que

utilizam a via matrimonial para alcançar o status de familiar de um cidadão europeu.

O assentimento outorgado pela Resolução 382/1997 permite denegar ou

suprimir a residência do estrangeiro quando houver indícios, fundamentados, de que

124

o seu matrimônio com o cidadão comunitário (ou mesmo com um nacional de país

terceiro que possua domicílio legalizado nos Estados-membros) fora realizado com o

exclusivo propósito de ludibriar as regras da política européia de imigração.61

Mesmo antes da cerimônia, os Estados-membros podem averiguar a índole

dos nubentes, caso existam circunstâncias que autorizem presumir a tentativa de um

pacto nupcial ilegítimo. O imigrante suspeito de fraude poderá contestar, judicial ou

administrativamente, as decisões tomadas para impedir sua estada na União

Européia, sob o título do referido casamento.62

4.4 CONTORNOS DO ESPAÇO DE JUSTIÇA

Ao atribuir como objetivo da União Européia desenvolver um espaço de

justiça, o Tratado de Amsterdã recolhe as experiências adquiridas pelos Estados-

membros na aplicação do Direito Comunitário, a fim de criar uma tutela jurisdicional

mais efetiva e abrangente, sem comprometer os sistemas nacionais.

O método adotado, regionalmente, permite assemelhar, no que for possível,

as legislações e os procedimentos administrativos. A integração das Redes

Judiciárias alcança matérias cíveis e penais, sendo que cada vertente utiliza

mecanismos que se diferem em razão do nível de interferência supranacional.

61 A Diretiva 38/2004, relativa aos direitos de circulação e residência dos cidadãos comunitários e

membros das suas famílias, também permite que os Estados-membros retirem quaisquer benefícios, por ela conferidos, em caso de fraude, como os casamentos irregulares.

62 A Resolução 382/1997 proíbe instituir controles sistemáticos nas legislações nacionais, mas permite que os governos utilizem informações retiradas diretamente das pessoas envolvidas com os fatos, de interessados e mesmo de terceiros alheios ao casamento suspeito. Os fatores que podem levar à presunção que determinado matrimônio é apenas um instrumento para viver na União Européia são os seguintes: a reincidência dessa prática, a falta de vida em comum ou de contribuição para os encargos familiares, o fato de os cônjuges nunca se terem encontrado antes ou de se enganarem sobre os dados pessoais e as circunstâncias em que se conheceram, de não falarem a mesma língua, e, até mesmo, de receberem dinheiro para celebração do casamento, salvo se a prática de dotes for típica do país de origem do imigrante.

125

4.4.1 Procedimentos adotados na cooperação judiciár ia civil

No que diz respeito à cooperação judiciária em matéria civil, os ajustes

intergovernamentais têm sido edificados, desde o início das Comunidades

Européias, através de importantes convênios, dentre os quais se destacam o de

Bruxelas (1968) e o de Roma (1980).

No entanto, com o Tratado de Amsterdã, os governos permitiram uma intensa

manifestação comunitária nas relações jurídicas sujeitas ao ordenamento de vários

Estados-membros, tornando-as disciplinas supranacionais regulamentadas por atos

jurídicos vinculativos e diretamente aplicáveis.63

Assim, os procedimentos de natureza cível constam do Tratado que instituiu a

Comunidade Européia, mais precisamente no Título IV, responsável por

“comunitarizar” parte da justiça dos Estados-membros, junto a outros elementos dos

assuntos internos que possuem repercussão transnacional.

Por determinação originária, o Conselho de Ministros tem por encargo:

a) melhorar e simplificar: o sistema de citação e de notificação transfronteiriça dos atos judiciais e extrajudiciais, a cooperação em matéria de obtenção de meios de prova, o reconhecimento e a execução das decisões em matéria civil e comercial, incluindo as decisões extrajudiciais; b) promover a compatibilidade das normas aplicáveis nos Estados-membros em matéria de conflitos de leis e de jurisdição; c) eliminar os obstáculos à boa tramitação das ações cíveis, promovendo, se necessário, a compatibilidade das normas de processo civil aplicáveis nos Estados-membros. (artigo 65 do TCE)

Essas questões restariam submetidas ao período transitório de cinco anos,

não fosse a urgência extraordinária de seus enunciados, o que fez com que se

dispensassem os freios da unanimidade, estendendo-se, imediatamente, a maioria

qualificada, exceto às demandas concernentes ao direito de família. 63 Como exemplo, o Regulamento 1348/2000 estabelece procedimentos de citação e de notificação

dos atos judiciais e extrajudiciais, o Regulamento 44/2001 indica as formas de competência judiciária, o reconhecimento e a execução de decisões, e o Regulamento 1206/2001 define a cooperação no domínio dos meios probatórios.

126

Para agilizar as decisões em matéria comercial, torna-se necessário, ainda,

desenvolver um quadro comum de referência para os contratos celebrados nos

Estados-membros, pois esses figuram como principal instrumento na movimentação

das riquezas produzidas no mercado único.64

4.4.2 Procedimentos adotados na cooperação judiciár ia penal

Na esfera penal, os mecanismos da União Européia voltam a transitar por

âmbitos imanentes à soberania dos Estados-membros, o que justificou sua

continuidade no título VI do Tratado de Maastricht, seguindo a mesma linha das

disposições relativas à cooperação policial adotada nos domínios da segurança.

Como não poderia haver desníveis que gerassem vantagens para os

delinqüentes, tal conservadorismo não impediu que fossem tomadas providências

com intuito de agilizar o sistema intergovernamental. Assim, foram estabelecidas

algumas normas supranacionais que obrigam os Estados-membros a definir,

conjuntamente, os elementos constitutivos dos principais atos criminosos, seus

instrumentos probatórios e respectivas sanções.65

O grande passo na luta contra a delinqüência transnacional ocorreu através

da Decisão-quadro 584/2002 que institui o mandado de detenção europeu,

suprimindo os tradicionais procedimentos de extradição. Destarte, qualquer Estado-

membro deve reconhecer a sentença prolatada por outro, no sentido de capturar

64 Guy Isaac assevera que: “um mercado comum, caracterizado pela intensificação dos intercâmbios

comerciais, não poderia acomodar-se a obstáculos e discriminações derivadas da compartimentação das organizações judiciais nacionais; necessitando uma autêntica livre circulação das resoluções judiciais, pela qual o operador econômico que tenha obtido uma resolução frente a um adversário estrangeiro possa facilmente fazer reconhecer e executar essa resolução nos demais países da Comunidade.” (ISAAC, 1997, p. 365-366, tradução nossa)

65 O mesmo Guy Isaac definiu, primorosamente, que “a livre circulação das pessoas e o progressivo desaparecimento das medidas de controle tornaria indispensável, em efeito, uma cooperação repressiva com o objetivo de que as fronteiras, que não detêm os criminosos, tão pouco detenham os juízes.” (ISAAC, 1997, p.369, tradução nossa)

127

indivíduos que se encontrem foragidos em seu território, entregando-os às

autoridades estatais responsáveis pelo desenvolvimento processual.

4.4.3 Unidade Européia de Cooperação Judiciária - E UROJUST

Assim como ocorre na interação das forças policiais, realizada através da

Europol, foi criada uma Unidade Européia de Cooperação Judiciária que centraliza

as operações interestatais sob controle do Conselho de Ministros, desde fevereiro de

2002.66

Conforme prevê o artigo 31 do Tratado de Maastricht:

O Conselho promoverá a cooperação através da Eurojust: a) Permitindo a Eurojust facilitar a coordenação adequada entre as autoridades nacionais dos Estados-Membros competentes para a investigação e o exercício da ação penal; b) Favorecendo o contributo da Eurojust para as investigações relativas aos processos referentes a formas graves de criminalidade transfronteiriça, especialmente quando se trate de criminalidade organizada, tendo em conta nomeadamente as análises da Europol; c) Promovendo a estreita cooperação entre a Eurojust e a Rede Judiciária Européia, designadamente a fim de facilitar a execução das cartas rogatórias e dos pedidos de extradição.

Os fiscais e magistrados, designados pelos Estados-membros, são peritos em

coordenar investigações de práticas delituosas graves. Seus procedimentos facilitam

o trabalho das instâncias criminais da União Européia, ao manterem um contato

permanente entre os responsáveis por aplicar o ordenamento jurídico nacional.

4.4.4 Nacionais dos Estados-membros no espaço de ju stiça

Para os cidadãos dos Estados-membros, as matérias cíveis ostentam ampla

importância prática em razão do número de litígios que são submetidos ao Poder

66 A Eurojust também centraliza suas atividades em Haia, sendo igualmente titular de direitos e

obrigações comunitárias.

128

Judiciário, a fim de se determinar os efeitos das relações interpessoais que ocorrem

diariamente.

No aspecto penal, esses mesmos cidadãos ganham um significativo reforço

para atenuar a quantidade de crimes, pois a cooperação judiciária busca impedir que

os criminosos escapem às penalidades impostas, conseguindo refúgio em um

território que não aquele no qual foi cometida a infração.

O mesmo aspecto da mobilidade faz com que se preste maior assistência às

vítimas, posto que o sujeito passivo do ilícito carece de medidas aplicadas para obter

um pronunciamento judiciário, independente de onde esteja ou de onde tenha

ocorrido a infração.

Nesse caso, o entendimento do Tribunal Europeu de Justiça, amparado pela

extensa interpretação dada ao artigo 308 TCE, permitiu aos demais órgãos

comunitários tornar efetivo um mecanismo indenizatório, elaborado nos termos da

Decisão-quadro 220/2001 e, mais recentemente, da Diretiva 80/2004.

Através dos poderes subsidiários da Comunidade foi possível tornar o Estado-

membro, em cujo território ocorreu o delito, responsável por indenizar a vítima, caso

essa não possa obter a reparação através do próprio delinqüente.

Junto com as reparações proporcionais ao dano experimentado, deve-se

reduzir, ao mínimo indispensável, as formalidades administrativas, podendo o

interessado apresentar seu pedido no local em que reside, o que certamente facilita

o desenvolvimento processual.

4.4.5 Nacionais dos países terceiros no espaço de j ustiça

Por não ser natural do Estado onde reside, o imigrante necessita, com muita

freqüência, do apoio das instituições judiciais, notadamente para eliminar problemas

129

relacionados com seus contratos de trabalho. Outras demandas, mais específicas,

referem-se ao combate da xenofobia e das redes criminosas, aspectos, nos quais,

sobressaem os métodos de aproximação das legislações internas.

Todavia, mais das vezes, o espaço judicial comunitário interfere na política

migratória da União Européia para aplicar sanções aos estrangeiros em posição

administrativa irregular. Medidas que precisam conter limites adaptados às

particularidades dos imigrantes, uma vez que alguns nacionais de países terceiros

requerem proteção especial.

4.4.5.1 Cooperação judiciária contra o racismo e a xenofobia

A União Européia deve fazer o que estiver a seu alcance para fomentar a

reação da sociedade ao recrudescimento da intolerância frente aos estrangeiros que

trabalham nos Estados-membros. A luta contra o racismo e a xenofobia apresenta-

se na base da estrutura comunitária que sustenta a relação entre os imigrantes e as

populações autóctones.

Mesmo não direcionadas especificamente aos cidadãos de países terceiros e

contendo reservas em virtude da nacionalidade, as Diretivas 43/2000 e 78/2000

acabaram beneficiando os trabalhadores extracomunitário na medida em que

buscam resguardar a União Européia de uma série de comportamentos

discriminatórios.

O imigrante estará seguro contra represálias, podendo se dirigir às instâncias

nacionais especializadas a fim de solicitar uma efetiva compensação pelas lesões

causadas a sua integridade. O seu pedido deve ter, para o infrator, um caráter

sancionatório, de forma que o aspecto econômico da condenação desestimule, pelo

efeito intimidativo, a reincidência de atitudes xenofóbicas.

130

No quadro da cooperação judiciária, o Conselho de Ministros optou

inicialmente por adotar uma Ação-Comum, em 1996. Um ano depois, estabeleceu o

Regulamento 1035/1997 que criou o Observatório Europeu do Racismo e da

Xenofobia, com o intuito de realizar pesquisas, a partir das vivências dos imigrantes,

e apresentá-las aos Estados-membros e às instituições comunitárias.67

Para incentivar uma legislação supranacional mais completa, os comissários

europeus apresentaram a Comunicação 664/2001. Esse informe apresenta

modalidades de sanções que alcançam os grupos responsáveis por divulgar

imagens racistas, ou que incitem, publicamente, a violência contra os estrangeiros.

4.4.5.2 Cooperação judiciária contra o tráfico de i migrantes

A decisão de emigrar é geralmente instigada por vínculos pessoais entre

membros de uma mesma sociedade. Assim, quem já esteve, ou se encontra, no

exterior assiste aos que pleiteiam um emprego fora do seu país de origem. No

entanto, essas pessoas costumam indicar o serviço de organizações criminosas

especializadas na travessia das fronteiras estatais.68

Para reprimir as práticas clandestinas, a União Européia utiliza a cooperação

judiciária, reforçando o quadro penal contra o auxílio à entrada, ao trânsito e à

residência irregular de estrangeiros. Nesse sentido, a Decisão-quadro 946/2002 traz

67 O Observatório coordena os trabalhos da Rede Européia de Informação sobre o Racismo e a

Xenofobia (RAXEN) e participa de cooperações internacionais, tal como o acordo firmado, em 1998, entre a União Européia e o Conselho da Europa, relativamente à proteção dos imigrantes.

68 Ações como essas, contribuem para que as populações dos Estados-membros tendam a culpar os estrangeiros pelo crescimento de máfias dedicadas às mais variadas ações criminosas de nível internacional, que atuariam na União Européia. Recentemente, os atos de terrorismo, que avançaram pelo continente, na onda dos atentados de Nova Iorque e Washington, em 11 de Setembro de 2001, surgiram como motivo para condenar os imigrantes pelo emprego sistemático da violência, o que justificaria as posições restritivas adotadas pela Comunidade.

131

regras mínimas sobre as penas impostas, a responsabilidade das pessoas jurídicas

e as formas de solucionar conflitos de jurisdição.

Primeiramente, as disposições estatais devem considerar os meios

necessários para dissuadir os transgressores, incluindo a possibilidade de serem

aplicadas penas cumulativas. A facilitação do trânsito ilegal de estrangeiros poderá

ser repreendida através do confisco dos veículos utilizados no delito, do

impedimento de realizar atividade profissional de transporte, da apropriação judicial

dos benefícios econômicos aferidos etc.

Sempre que as infrações sejam praticadas com fins lucrativos, colocando em

perigo a vida dos imigrantes ou através de organizações criminosas, os agentes

devem ser privados da liberdade, por um interregno mínimo de oito anos, salvo se a

reclusão por seis anos for uma das penas nacionais mais severas existentes para

crimes de gravidade comparável.69

Em se tratando de pessoas jurídicas, respondem quando atuam por

negligência, nas ocasiões em que o delito tenha sido executado em seu proveito e

por alguém sob seu comando. A Decisão-quadro 946/2002 estabelece que as

empresas, também, serão passíveis de sanções eficazes, que podem incluir a

retirada de subsídios públicos, e, até mesmo, uma medida judicial de dissolução.70

69 A Decisão-quadro 946/2002 cuida da entrada irregular que ocorre com a anuência do estrangeiro,

sem ofensas a sua integridade. Portanto, essa norma afasta as hipóteses do tráfico de pessoas que constitui uma infração aos direitos humanos, e não contra a soberania estatal. Para esse outro delito, a União Européia acredita, também, nos benefícios que podem trazer a cooperação judiciária, notadamente através de conceitos supranacionais que fixem as bases das legislações internas. Apóia-se na Carta de Direitos Fundamentais que proíbe o trabalho forçado, bem como na Decisão-quadro 629/2002 que estabelece o sentido exato dessa prática delituosa e os modos de combatê-la (a sanção prevista é, em regra, de oito anos). Recentemente, as instituições comunitárias concentraram seus esforços na exploração das mulheres, como indica uma Resolução do Conselho, de outubro de 2003. Tal como ocorre com as cidadãs européias, as imigrantes encontram-se em situação delicada, requerendo cuidados especiais sobretudo contra abusos de ordem sexual.

70 A responsabilidade da pessoa coletiva não exclui a punibilidade dos indivíduos que sejam autores, instigadores ou cúmplices dos delitos.

132

Sobre as regras de competência, a norma estabelece que o local do crime

define a responsabilidade dos Estados-membros, que podem, se desejarem,

assumir os processos que envolvam seus nacionais ou empresas sediadas em seu

território, independentemente de onde ocorreram as infrações.

4.4.5.2.1 Imigrantes envolvidos com organizações cr iminosas

Segundo as Nações Unidas, os imigrantes não devem ser condenados por

estarem envolvidos com as organizações criminosas que praticam o transporte

irregular de pessoas. O grau de cautela utilizado para garantir o estado de

segurança tem de concentrar-se nos indivíduos que planejam os crimes. A União

Européia corrobora esse entendimento, ao recepcionar, através da Decisão 87/2001,

os protocolos contra a delinqüência transnacional.71

Nessa mesma linha de raciocínio, a Diretiva 81/2004 permite o fornecimento

de um registro de moradia temporária para os imigrantes quem denunciem os

grupos criminosos que tiram proveito da imigração clandestina. O referido título

mantêm-se enquanto a cooperação tiver alguma serventia para as autoridades

competentes, mas não impede que seja concedida residência por outros motivos

abonados pela legislação nacional.72

A autorização instituída pela norma supranacional garante cuidados médicos

e psicológicos ao imigrante, além do arrimo financeiro suficiente para manter um

71 O sistema das Nações Unidas, sob a coordenação do Alto-Comissariado para os Direitos

Humanos, busca oferecer garantias mínimas aos estrangeiros, inclusive na hipótese de migrações irregulares. A principal iniciativa da ONU resulta na Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros de suas Famílias, adotada pela Assembléia Geral, em 18 de dezembro de 1990. Existem, ainda, dois convênios da Organização Internacional do Trabalho (97/1939 e 143/1975) que complementam a regulamentação dos fluxos migratórios.

72 O informante terá direito a um prazo, determinado pelas leis nacionais, para refletir sobre a sua atitude, tendo em vista o natural receio de que possam surgir retaliações tanto dos delinqüentes quanto dos governos estatais responsáveis por sua proteção.

133

nível de vida elementar. A moradia provisória favorece, também, o relacionamento

dos estrangeiros com a sociedade receptora, através da indicação, aos Estados-

membros, para conceder-lhes acesso ao trabalho e às formações profissionais.73

Os Estados-membros podem, ainda, estender o campo de aplicação da

residência temporária ao imigrante menor de idade, quando a medida se ajustar ao

seu interesse e, portanto, seguir as normas internacionais que disciplinam os direitos

das crianças e adolescentes. Devido às condições de imaturidade do estrangeiro em

causa, os governos podem aumentar o prazo de reflexão, sempre considerando que

as pessoas mais fragilizadas serão detidas apenas em casos extremos.

Se o jovem imigrante estiver desacompanhado, as administrações deverão

envidar todos os esforços para que seus pais ou responsáveis sejam localizados.

Caso não seja possível encontrar a família, deve-se garantir um representante legal

para acompanhar os trâmites do processo que definirá a reintegração ao país de

origem ou o internamento nos serviços de amparo a menores.

4.4.5.3 Cooperação judiciária em matéria de regress o

A legislação comunitária é taxativa quanto à saída compulsória e imediata dos

nacionais de países terceiros que não reúnam as exigências legais para estarem

situados no território de um dos Estados-membros. Cabe às autoridades estatais de

fronteira, coordenadas pela agência gestora, levar a efeito o processo de retorno

desses imigrantes.

Sejam pelos custos procedimentais inferiores ou por questões de fundo

humanitário, prefere-se que o estrangeiro utilize os caminhos do regresso voluntário. 73 Os programas direcionados ao emprego são limitados, evidentemente, ao período de validade do

título residencial que é, no mínimo, de seis meses a contar do início dos procedimentos nacionais de investigação. Consoante a Diretiva 81/2004, os Estados–membros que decidam implementá-los, podem subordinar a permanência do imigrante à sua participação nas atividades oferecidas.

134

Assim sendo, foi publicada a Decisão 340/1997 com o intuito de facilitar a troca de

informações sobre os programas nacionais de ajuda ao retorno de imigrantes que

pretendem deixar o território comunitário de maneira espontânea.

Entretanto, nos termos do Convênio de Aplicação do Acordo de Schengen:

Sempre que este estrangeiro não partir voluntariamente, ou sempre que se puder presumir que não partirá, ou caso a partida imediata do estrangeiro se imponha por motivos de segurança nacional ou de ordem pública, o estrangeiro deve ser expulso do território da parte contratante em que foi detido, nas condições previstas pelo direito nacional dessa parte contratante. (artigo 23)

Nesse ponto, a cooperação judiciária atinge um dos seus melhores

resultados, fazendo com que os imigrantes deixem o território da União Européia e

não apenas do Estado-membro em que residiam. O mecanismo comunitário

fundamenta-se na subsidiariedade e no reconhecimento mútuo das sentenças

estatais de afastamento dos estrangeiros.

Efetivamente, a Diretiva 40/2001 afirma que os Estados-membros devem

aceitar os estrangeiros em trânsito de saída, fazendo com que o governo de

execução (onde o imigrante se encontra) reconheça e aplique, seguindo suas leis

internas, as expulsões decretadas pelo autor da medida compulsória.74

Para tornar ainda mais eficientes as políticas nacionais de regresso, o

imigrante poderá receber um auxílio financeiro, para custear as despesas básicas,

caso as circunstâncias recomendem. Se isso ocorrer, os Estados-membros

procederão, entre si, a formas de compensar os gastos que possam advir das

sentenças de afastamento.75

74 Como, geralmente, o retorno dos imigrantes clandestinos ocorre por via aérea, o Conselho

produziu a Diretiva 110/2003 e a Decisão 573/2004 que definem a organização de vôos comuns. Segundo essas normas, os Estados-membros devem intensificar o auxílio operacional, tratando, em conjunto, de questões como a escolta dos estrangeiros, seja durante o trânsito pelos aeroportos dos Estados-membros, seja no momento em que são entregues no país de destino.

75 A Decisão 191/2004 é responsável por estabelecer os critérios e as modalidades práticas da compensação financeira.

135

4.4.5.3.1 Condições de retorno dos imigrantes cland estinos

Para executar as medidas de afastamento forçado, costuma ser necessário

restringir a liberdade dos imigrantes clandestinos pelo tempo suficiente para

identificar sua procedência e, a partir dela, conseguir levantar os documentos

exigidos para o regresso ao Estado de origem; ou mesmo a fim de impedir que o

residente escape dos controles migratórios, enquanto aguarda a saída definitiva do

território comunitário.

Com a finalidade de amenizar os procedimentos, a Comissão Européia

instituiu um Livro Verde sobre a Política Comunitária em Matéria de Regresso dos

Imigrantes em Situação Irregular. O trabalho de investigação dos comissários está

direcionado aos centros de internamento em que os estrangeiros podem ser

obrigados a permanecer, como medida acautelatória. Na prática, os comissários

decidiram conferir os meios de tratamento a que o imigrante está sujeito, até que se

proceda à sua retirada da União Européia.76

Cumpre observar que a política européia de repatriamento deve proceder de

acordo com os valores humanitários nos quais assenta todas as atividades

realizadas pelos Estados-membros, sob a fiscalização das instituições comunitárias.

Reaparece, nesse aspecto, os méritos da Carta dos Direitos Fundamentais que

garante o acesso a um judiciário imparcial para dirimir possíveis irregularidades

durante o período de retenção do estrangeiro.

76 Trata-se de garantir a integridade física e mental dos imigrantes, pois devem ser colocados em

instalações que evitem qualquer criminalização. Caso não haja centros disponíveis para detenção ou se a capacidade dos que houver estiver esgotada, os imigrantes poderão ser colocados em estabelecimentos prisionais comuns, desde que separados dos criminosos. O Estado-membro responsável pela detenção pode, ainda, utilizar medidas alternativas, como a apresentação regular do imigrante junto às autoridades nacionais e o pagamento de cauções. Sendo feita a escolha pela reclusão, os governos devem oferecer serviços de intérprete, centro de saúde, assistência jurídica especializada, proteção consular e quaisquer outros serviços que se fizerem necessários.

136

4.4.5.3.2 Política externa e retorno dos imigrantes clandestinos

É bastante amplo, o leque de iniciativas supranacionais que poderiam ser

adotadas, sob a conta destinada à cooperação para o desenvolvimento de países

terceiros, a fim de melhorar os instrumentos da política de imigração, sobretudo

depois que esse domínio passou a freqüentar o pilar comunitário.77

Entretanto, as preocupações com os estrangeiros clandestinos também

sugestionaram o diálogo internacional da União Européia com os países

extracomunitários, de modo que fora concedido um maior empenho à readmissão

dos imigrantes, medida considerada essencial, notadamente, por seu caráter

dissuasivo.78

Destarte, os Conselhos preferiram enfatizar a celebração de acordos

administrativos bilaterais que incitam os governos estrangeiros a assumirem a

parcela de responsabilidade que lhes compete no tráfego clandestino de imigrantes,

aceitando, em primeiro lugar, o retorno dos seus nacionais sem maiores

formalidades e depois o acompanhamento da reintegração para que seja duradoura.

A União Européia utiliza o seu peso econômico com o objetivo de convencer

os países terceiros a efetivar suas obrigações em matéria de reingresso. Com isso,

quaisquer negócios firmados com as Comunidades podem e devem ficar atrelados

77 “A política da Comunidade em matéria de cooperação visa fomentar o desenvolvimento econômico

e social sustentável dos países em desenvolvimento, a sua inserção harmoniosa e gradual na economia mundial, com o objetivo de contribuir para a consolidação da democracia e do Estado de direito, bem como para assegurar o respeito pelos direitos do Homem e liberdades fundamentais.” (LOBO, 1997, p.55). Existem várias possibilidades de assistência, como a facilitação da entrada dos produtos estrangeiros no mercado comunitário e os investimentos diretos nos governos emergentes.

78 Em tese, a política de readmissão incentivaria os imigrantes a buscarem vias de acesso e residência legalizadas, além de ser mais uma alternativa de apoio ao desenvolvimento extracomunitário, visto que o imigrante poderia utilizar as qualificações e finanças adquiridas na União Européia, em seu país de origem. Entretanto, essa medida tem influenciado os esforços na gestão dos fluxos migratórios de outras formas, podendo ser citado o programa AENEAS criado, pelo Regulamento 491/2004, no qual os recursos devem ser, prioritariamente, destinados aos países empenhados na assinatura de acordos de readmissão.

137

às cláusulas de readmissão obrigatória e ao consentimento de passagem, conforme

seja o país aderente terra natal do estrangeiro irregular ou esteja no caminho entre

os Estados-membros e o local de origem do imigrante repatriado.79

Dado que esses ajustes interessam principalmente à União Européia, as

instituições comunitárias têm colocado em debate formas de incentivar a readmissão

nos países que se opõem a aceitar os imigrantes repatriados ou dificultam os

procedimentos de transferência das pessoas a readmitir.80

Segundo a Comunicação 412/2004, os países terceiros que aceitam

estabelecer acordos de readmissão, costumam solicitar alguns privilégios, em

contrapartida.81 Entretanto, o Plano Global de Luta Contra a Imigração Clandestina,

estabelece que o Conselho poderá adotar medidas no âmbito das políticas

comunitárias, se os mecanismos compensatórios forem exauridos, sem resultado.

Nessa linha punitiva, alguns líderes estatais têm preconizado que a União

Européia deveria adotar medidas severas para garantir o implemento da política de

retorno dos imigrantes clandestinos em países que, apesar dos subsídios

convencionados, mantêm o propósito de não celebrar acordos de readmissão.82

79 Os termos que exigem, das partes contratantes, o compromisso de readmitir seus nacionais, ou

mesmo, cidadãos de países terceiros e apátridas, foram assinados com alguns governos extracomunitários (Croácia, Azerbaijão, Egito, Macedônia e Líbano, por exemplo). A cláusula de readmissão consta, igualmente, de tratados multilaterais, como o Acordo de Cotonou entre a Comunidade e os Estados ACP (África, Caribe e Pacífico) que, segundo a Comissão, traz o modelo ideal em seu artigo 13: “os Estados ACP devem aceitar o regresso e a readmissão de qualquer dos seus cidadãos ilegalmente presente no território de um Estado-membro da União Européia, a pedido deste último e sem outras formalidades”.

80 Os países extracomunitários recusam a emissão de documentos de viagem, sobretudo quando faltam dados comprobatórios da nacionalidade do cidadão deportado.

81 Os governos requerem um melhor tratamento aos seus nacionais, a facilitação ou retirada de vistos, algumas preferências comerciais e vantagens no sistema de quotas.

82 Mesmo sem comprovar a eficiência da política comunitária de readmissão, esses governantes insistem em fazer uso de uma ferramenta econômica que desvirtua os objetivos da política de cooperação para o desenvolvimento, a partir da imposição de encargos aos países terceiros.

55 AA FFUUTTUURRAA CCOONNSSTTIITTUUIIÇÇÃÃOO EEUURROOPPÉÉIIAA

““““A União fundaA União fundaA União fundaA União funda----se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de Didemocracia, da igualdade, do Estado de Didemocracia, da igualdade, do Estado de Didemocracia, da igualdade, do Estado de Direito e do respeito dos direitos, incluindo dos direitos das reito e do respeito dos direitos, incluindo dos direitos das reito e do respeito dos direitos, incluindo dos direitos das reito e do respeito dos direitos, incluindo dos direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estadospessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estadospessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estadospessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados----Membros, numa sociedade Membros, numa sociedade Membros, numa sociedade Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a iguaiguaiguaigualdade entre mulheres e homens.ldade entre mulheres e homens.ldade entre mulheres e homens.ldade entre mulheres e homens.””””

Valores da União Européia, segundo o Projeto Consti tucional

139

5.1 IMPORTÂNCIA DO TEXTO CONSTITUCIONAL PARA A UNIÃ O EUROPÉIA

Todas as sociedades politicamente organizadas demandam um conjunto

normativo, distribuído segundo uma ordem hierárquica, que defina a extensão dos

poderes institucionais e dos direitos e obrigações de seus cidadãos. Por via de

regra, esse ordenamento tem uma Constituição à qual todos os demais atos devem

ajustar-se, caso desejem produzir efeitos jurídicos.

Sobre a União Européia, nem mesmo suas particularidades afastaram o

intuito de realizar um texto constitucional que tenha aptidão para se contrapor aos

julgamentos de quem reprova a fragilidade de sua estrutura decisória e a falta de um

catálogo de valores fundamentais.

Assim, procurou-se desenvolver um documento que, além de colmatar as

lacunas existentes, simplificasse as disposições anteriores, especialmente no que

diz respeito aos instrumentos de aplicação normativa, aproximando-os dos modelos

legislativos nacionais.1

Não obstante seus virtuais avanços, o projeto que estabeleceu a Constituição

tem sido objeto de extensos debates realizados entre as instituições comunitárias, os

governos estatais e membros da sociedade civil, por despertar a prudência dos

Estados-membros sobre aspectos sensíveis da agenda européia o que justifica os

recentes embaraços em sua trajetória de ratificação.2

1 O novo vocabulário do Direito Comunitário derivado contém apenas seis atos: Lei Européia (antigo

regulamento); Lei-quadro Européia (antiga diretiva); Regulamento, Decisão, Recomendação e Parecer (atos não legislativos). Desapareceram, portanto, os ‘atos jurídicos atípicos’ (posições comuns, decisões-quadro etc) que são comumente utilizados nos pilares intergovernamentais, pois a estrutura tripartida, lançada em Maastricht, também será extinta.

2 Durante quase dezessete meses (02/2002 a 06/2003), a Convenção para o Futuro da Europa preparou as negociações da Conferência Intergovernamental, iniciada, em outubro de 2003, entre os representantes dos Estados-membros e aqueles em fase de pré-adesão (inclusive: Bulgária, Romênia e Turquia), sendo que o texto constitucional foi acordado durante o Conselho Europeu de Bruxelas, em junho de 2004, e assinado pelos governantes em outubro do mesmo ano na cidade de Roma.

140

Atualmente, a Constituição aguarda o cumprimento das exigências nacionais

de ratificação (via parlamentar ou referendo) para ser publicada, logo após a

assinatura de todos os membros da União Européia ou de uma decisão favorável do

Conselho Europeu baseada no acatamento de um quorum mínimo de vinte Estados-

membros.3

5.2 CIDADÃOS COMUNITÁRIOS E SEUS DIREITOS FUNDAMENT AIS

No tocante à governabilidade, a principal mudança que afeta os cidadãos

refere-se ao assentimento das leis por iniciativa popular, sempre quando os

comunitários representarem, ao menos, um milhão de indivíduos distribuídos por

uma quantidade significativa de Estados-membros.

O texto constitucional institui, outrossim, a verificação da anuência de no

mínimo sessenta e cinco por cento dos cidadãos europeus acerca dos projetos

supranacionais, e a obrigatoriedade de reuniões públicas, durante os debates

legislativos travados no Conselho de Ministros.

Quanto ao respeito pela dignidade humana, a Carta dos Direitos

Fundamentais será, enfim, recepcionada, na segunda parte da Constituição. Desse

modo, poder-se-á exigir o implemento das obrigações que competem aos governos

estatais na luta empreendida pela ordem jurídica supranacional contra a violação

das garantias inerentes à cidadania européia.

As instituições comunitárias poderão, também, recepcionar a Convenção

Européia dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH). Caso

3 O recurso à quantidade mínima de Estados passou a ser a única hipótese possível, desde que, em

França e nos Países Baixos, a população votou contra o texto constitucional em meados de 2005. Diante desses resultados denegatórios, o Conselho Europeu achou por bem rever as datas programadas para o depósito dos instrumentos de ratificação, o que implica um provável alargamento do prazo aguardado para que a Constituição Européia entre em vigor, inicialmente, definido para novembro de 2006.

141

isso ocorra, restarão superadas as oposições do Tribunal Europeu de Justiça sobre

o alcance das regras definidas no Conselho da Europa.4

Junto ao título dedicado à não discriminação e à cidadania, esses

documentos reafirmam o propósito de tornar, juridicamente obrigatória, a defesa dos

direitos fundamentais do cidadão europeu. Na prática, a União Européia deve

estabelecer as medidas necessárias para que os comunitários recolham os frutos da

livre circulação, das vantagens políticas e consulares, bem como da proteção social.

5.3 PRINCIPAIS MUDANÇAS DE CARÁTER INSTITUCIONAL

A despeito de não ter atingido o nível de flexibilidade esperado pela

Convenção Européia, o texto da Constituição realça as decisões tomadas por

maioria qualificada no seio do Conselho, e a legitimação do mecanismo de votos

ponderados, tomando-se em conta o peso demográfico de cada Estado-membro.5

O projeto constitucional reclama uma maior influência do Parlamento

Europeu, dando ênfase ao procedimento de co-decisão e abolindo o modelo

cooperativo. Embora permaneçam áreas nas quais a manifestação dos

eurodeputados não é decisiva, eles passam a dividir, com os ministros, a

4 Em 1996, a pedido do Conselho de Ministros, o Tribunal Europeu de Justiça havia emitido um

parecer no qual estabeleceu a falta de competência das Comunidades para aderirem à Convenção Européia dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. No entanto, “a constituição européia exigiria, no âmbito comunitário, a positivação de catálogo de direitos fundamentais, bem como adequação dos ordenamentos jurídicos nacionais aos supranacionais, possibilitando à CEDH colocar-se em posição semelhante à que se encontra em relação às constituições dos Estados-partes: como garantia mínima e de caráter subsidiário.” (SOARES, 2000, p.284)

5 As decisões unânimes continuam presentes em alguns setores, como, por exemplo, no marco das receitas orçamentárias. Mas, a Constituição permite a transferência de matérias para a maioria qualificada, sem a necessidade de uma revisão constitucional, através de um procedimento que exige a unanimidade do Conselho de Ministros e a aprovação do Parlamento Europeu. Acrescenta, também, a exigência de quatro Estados-membros na formação da minoria de bloqueio, do contrário, restará constituído o número de votos necessários para aprovação de medidas supranacionais.

142

responsabilidade em pontos sensíveis, como na assinatura dos tratados

internacionais de qualquer natureza.

Consagra-se, também, a intervenção das Assembléias nacionais que passam

a realizar um controle prévio da subsidiariedade. Por intermédio do “mecanismo de

alerta rápido”, um terço dos parlamentares, distribuídos entre os Estados-membros,

podem solicitar a revisão das propostas legislativas comunitárias.

Por fim, dilatam-se as competências do Judiciário europeu. O Tribunal de

Justiça - além de assumir as funções de Corte Suprema para verificar a

constitucionalidade em nível supranacional - passa a acolher os recursos interpostos

diretamente pelos cidadãos e por empresas que tiverem direitos violados pelas

instituições comunitárias.6

5.4 ESPAÇO CONSTITUCIONAL DE LIBERDADE, SEGURANÇA E JUSTIÇA

Quando trata dos procedimentos que serão utilizados a fim de reforçar o

espaço de liberdade, segurança e justiça, a Constituição recorre aos atos legislativos

e ao marco institucional da União Européia, para aproximar as disposições estatais,

incluindo o estabelecimento de leis comunitárias quando absolutamente necessário.

Destarte, far-se-á uso das leis e leis-quadro, elaboradas sob o processo

ordinário, no qual os chefes de governo definem as linhas mestras, os comissários

submetem o projeto à apreciação do Conselho, que o aprova por maioria qualificada

e em co-decisão junto ao Parlamento Europeu.

6 Embora se reconheça o mérito do Tribunal Europeu de Justiça na afirmação dos direitos mais

elementares, é preciso salientar as falhas de uma tutela amparada excessivamente na prestação jurisdicional, tendo em vista os riscos que se corre em transformar o Poder Judiciário em legislador comunitário. Ademais, os juízes de Luxemburgo continuam afastados dos pronunciamentos a respeito da ordem pública e da segurança interna, o que inclui o juízo da legalidade dos serviços policiais.

143

A partir do texto constitucional, a Comissão toma a iniciativa de legislar sem a

concorrência dos governos nacionais, ou mesmo sem a necessidade, prevista no

Tratado de Amsterdã, de instruir os pedidos formulados por estes. Apenas no que

diz respeito à cooperação policial, ou judiciária penal, os Estados-membros podem

se unir, a fim de apresentar uma proposta legislativa.

No plano financeiro, o equilíbrio orçamentário fica a cargo do princípio da

solidariedade e da partilha eqüitativa de obrigações entre os Estados-membros. A

proposta de Constituição para a Europa prevê a introdução do “Quadro Financeiro

Plurianual” que servirá de base para a adoção das futuras políticas comunitárias de

médio e longo prazo.

5.5 CONSTITUIÇÃO EUROPÉIA E NACIONAIS DE PAÍSES TER CEIROS

Os membros da Convenção limitaram-se a sugerir poucas mudanças sobre o

tratamento dos imigrantes laborais. Embora falassem em um conceito “aberto” da

política comunitária de imigração, mantiveram o ponto de convergência nos

programas dedicados em reduzir o número de estrangeiros clandestinos.

De qualquer forma, o texto que foi adotado reivindica uma análise eficaz dos

fluxos migratórios, tendo em vista a importância dessas questões para o destino da

união política entre os Estados-membros. Nota-se, um juízo mais equilibrado e

abrangente da matéria, a começar pelo campo de ação legislativa reservado ao

estatuto dos imigrantes que possuem licença de trabalho (Artigo III-267).

A Constituição reconhece a necessidade do tratamento eqüitativo dos

imigrantes legalizados como uma obrigação institucional, e, por isso, incentiva os

programas nacionais de acolhimento e o intercâmbio das experiências bem-

sucedidas. Em perspectiva, a União Européia almeja delimitar um quadro regional de

144

integração para tentar maximizar o valor positivo da chegada de estrangeiros,

conforme estabelecido no Programa de Haia.7

Sobre a quantidade de imigrantes que serão admitidos para exercer uma

atividade remunerada na União Européia, os governos nacionais conservam a última

palavra, ou melhor, a única. Essa postura impede qualquer regime de cotas em nível

comunitário, ao tempo em que prevalecem as vantagens concedidas aos países que

gozam de um relacionamento privilegiado com os Estados-membros.

5.5.1 Extracomunitários e seus direitos fundamentai s

Como afirma Soares (2000), o Direito Comunitário tem superado os limites do

aspecto econômico, que, embora, ainda o condiciona, não impede que a

jurisprudência e a legislação supranacionais busquem efetivar os postulados

inerentes aos direitos humanos.

Mesmo reconhecendo que esse aperfeiçoamento tem por objeto a cidadania

européia, a Constituição não despreza as garantias dos imigrantes, residentes nos

Estados-membros. Destarte, o respeito pela dignidade humana torna possível

aproximar o tratamento dado aos comunitários e aos estrangeiros legalizados.

Através da Convenção Européia dos Direitos do Homem e da Carta dos

Direitos Fundamentais, o texto constitucional pode impulsionar um acervo normativo

que amplie as prerrogativas dos nacionais de países terceiros. Tal fato repercute em

momentos de grande ansiedade para os imigrantes, como nas medidas de

afastamento, quando se devem impedir as expulsões coletivas, ou que elas ocorram

sem o devido processo legal.

7 Os Estados-membros ainda continuam organizando os detalhes da inclusão social, o que impede a

União Européia de recorrer aos atos comunitários para harmonizar normas internas.

145

5.5.2 Ausência de direitos políticos aos extracomun itários

A principal ausência sentida pelos imigrantes nos quase quinhentos artigos do

texto constitucional diz respeito à atribuição de direitos políticos. As normas

comunitárias insistem em atribuir as prerrogativas da cidadania européia somente

aos nacionais dos Estados-membros, excluindo quaisquer indivíduos naturais de

países terceiros, mesmo àqueles residentes de longa duração.

Assim, a União Européia deixa de proporcionar um avanço no trato da

imigração, pois as manifestações eleitorais dos imigrantes ajudariam a tornar os

políticos mais conscientes das vantagens que os fluxos migratórios encerram. Os

cidadãos comunitários que procuram legitimar comportamentos racistas, dificilmente

encontrariam apoio em discursos que culpam os estrangeiros pelo aumento do

desemprego e pela quebra da identidade cultural, nos Estados-membros.

Afastado o reconhecimento de uma permanência duradoura como instituidor

da liberdade política, os imigrantes laborais permanecem fora dos sufrágios que

definem o Parlamento Europeu. Com isso, as comunidades de estrangeiros deixam

de usufruir um recurso indispensável a quem muito necessita de espaço para

manifestar seus interesses.8

8 A participação dos imigrantes nas eleições municipais vai depender da legislação nacional. Boa

parte dos Estados-membros permite que os residentes de longa duração escolham seus representantes nas eleições das cidades onde vivem. É o caso, por exemplo, de Holanda, Suécia, Dinamarca, Irlanda, Bélgica e Portugal.

66 CCOONNCCLLUUSSÃÃOO

147

A partir do conhecimento assimilado, nota-se que as principais correntes de

imigrantes buscam a União Européia em virtude do seu nível, comparativamente,

alto de remuneração do trabalho. Contudo, a extrema pobreza ainda responde por

migrações que chegam no território comunitário arrastadas pelas necessidades

imprescindíveis à sobrevivência humana.

Embora a imigração alcance todos os aspectos da vida social, o mesmo fator

econômico é que predomina no interesse dos Estados-membros, pelos nacionais de

países terceiros. Dito conceito reflete as preocupações com o equilíbrio da

concorrência interna e se fundamenta tirando proveito do estrangeiro, por um tempo

determinado e para uma atividade específica.

A relutância em assumir uma posição única acerca das questões migratórias

obedece a essa lógica utilitarista, que perderia autoridade quando sujeita a

instâncias concorrentes. Efetivamente, os governos nacionais temem uma nova

leitura, em nível comunitário, de assuntos que monitoram desde quando se

estabeleceram como entidades soberanas.

Todavia, os domínios da imigração repercutem no funcionamento do mercado

unificado, assente na livre circulação dos fatores produtivos, em especial, das

pessoas físicas. Assim sendo, os Estados-membros não podem evitar a ingerência

supranacional, por estar associada às finalidades da União Européia, nas quais

detém um comando exclusivo.

148

O Direito Comunitário pretende estabelecer critérios uniformes para organizar

as condições de entrada dos imigrantes econômicos. O quadro jurídico

supranacional poderá diminuir a complexidade dos serviços administrativos estatais,

a começar pela instituição de um único documento para residência e trabalho.

Por outro lado, métodos de acesso mais transparentes poderão reduzir a

quantidade de imigrantes clandestinos, sendo, portanto, uma via adequada para se

deixar de tratar a imigração junto com outras medidas inseridas nos regulamentos

encarregados de reprimir delinqüentes que ameaçam a segurança pública.

Em relação à coexistência pacífica entre os estrangeiros e os demais

habitantes dos Estados-membros, a União Européia tem a oportunidade de criar

projetos sinalagmáticos, em que exista respeito por todas as vontades

individualmente consideradas.

Destarte, a fronteira social da integração poderá ser transposta a partir de

comportamentos que substituam a assimilação das tradições nacionais por um

conjunto de direitos e deveres ajustado aos princípios do Direito Comunitário.

A título de exemplo, o sistema educativo deve ser concebido pelos Estados-

membros através de um conteúdo didático que não ofenda as convicções da

comunidade imigrante. A conveniência desse processo é encontrar os sujeitos em

uma fase da natureza humana dificilmente suscetível à aversão pelos estrangeiros.

Do mesmo modo que a educação favorece o convívio entre os mais jovens, a

União Européia pode auxiliar as Casas de Imigrantes, espalhadas pelos Estados-

membros, para que continuem vigiando a execução das faculdades concedidas

pelas regras comunitárias aos nacionais de países terceiros, a quem podem

representar judicial e administrativamente.

149

A par das medidas internas, a União Européia investe nos programas de

apoio ao desenvolvimento externo, tendo em vista a repressão dos principais fatores

migratórios. Assim, o destaque de uma parcela do orçamento comunitário representa

a oportunidade de auxiliar os países de origem dos estrangeiros que residem nos

Estados-membros.

De fato, é digno de nota o aspecto humanitário do projeto europeu, em realce

desde a Declaração Schuman, quando já se fazia da assistência a países terceiros

um imperativo de ordem moral e política. Atualmente, as contribuições do Serviço de

Ajuda Humanitária da União Européia (ECHO) se converteram no mais importante

programa de auxílio financeiro internacional.

A ordem comunitária concentra seus esforços nos países mais necessitados,

sobretudo na África onde o relacionamento com a Europa é secular, embora por

motivos nada valorosos. Os povos africanos passaram a firmar importantes

convênios que contribuem para resolver questões humanitárias urgentes e fornecem

o intercâmbio necessário para estruturar o modelo econômico-social africano.

Por todo o exposto, conclui-se que a transferência de alguns setores para o

âmbito supranacional demonstra o reconhecimento do avanço político em uma

União Européia que traz, em si, o predicado de idealizar os cidadãos europeus como

membros de uma vivência comunitária, na qual permanecem unidos apesar das

diversidades históricas.

Quanto à política comunitária de imigração, o ordenamento jurídico da União

Européia tem como oferecer para as autoridades estatais, princípios e regras que

orientem, ou mesmo imponham, a execução das medidas internas, considerando as

150

particularidades do mercado unificado e o respeito pela universalização dos direitos

humanos.

Por fim, o enfoque supranacional da imigração pode ser aproveitado por

outros blocos regionais, mormente, quando se nota a proximidade das economias

internas sem o necessário cuidado com a dimensão social. Quiçá, as reivindicações

associadas aos trabalhadores, oriundos de países terceiros, permitam construir um

mundo que seja qualificado como espaço de liberdade, segurança e justiça.

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SOLA, Natividad Fernández. Dist intas aproximaciones de la Unión Europea al fenómeno de la inmigración: variedad tipológica de inmigrantes en la Unión Europea. In: II jornadas internacionales sobre derechos humanos y l ibertades públicas - inmi gración y derechos , 11, 2000, Zaragoza. Disponível em <http:/ /www.unizar.es /derechos_humanos/DOCUJOR2/NFernandez.doc> Acesso em 27 jan. 2006.

STELGES, Isabela Kathrin. A cidadania da União Européia : uma sugestão para o Mercosul. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. 72p.

TEMAS de direito comunitário: estudos e jurisprudência selecionada. Lisboa: Gabinete de documentação e direito comparado, 1986.

VASCONCELOS, Ricardo Guerra. A consti tucional ização da União Européia na perspectiva dos tratados comunitários . 2004. 111f. Dissertação (Mestrado em Direito) - Pontif ícia Universidade Catól ica de Minas Gerais, Belo Horizonte.

159

AANNEEXXOO DDEE LLEEGGIISSLLAAÇÇÃÃOO

Direito Comunitário Originário

�� TTrr aattaaddooss CCoonnsstt ii ttuutt iivvooss

Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (1951) Jornal Oficial – não publicado

Tratado que institui a Comunidade Econômica Europeia (1957) Jornal Oficial – não publicado

Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atômica (1957) Jornal Oficial – não publicado

Ato Único Europeu (1986) Jornal Oficial n° L 169 de 29.06.1987

Tratado da União Europeia – Maastricht (1992) Jornal Oficial n° C 191 de 29.07.1992

Tratado de Amsterdã (1997) Jornal Oficial n° C 340 de 10.11.1997

Tratado de Nice (2001) Jornal Oficial n° C 80 de 10.03.2001

Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa (2004) Jornal Oficial n° C 310 de 16.12.2004

�� TTrr aattaaddooss ddee AAddeessããoo

Tratado de Adesão do Reino Unido, da Irlanda e da Dinamarca (1972) Jornal Oficial n° L 73 de 27.03.1972

Tratado de Adesão da Grécia (1979) Jornal Oficial n° L 291 de 19.11.1979

Tratado de Adesão da Espanha e de Portugal (1985) Jornal Oficial n° L 302 de 15.11.1985

Tratado de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia (1994) Jornal Oficial n° C 241 de 29.08.1994

Tratado de Adesão dos dez novos Estados-Membros (2003) Jornal Oficial n° L 236 de 23.09.2003

160

Direito Comunitário Derivado

�� CCoommuunniiccaaççõõeess

2000/0757 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, relativa a uma política da comunidade em matéria de imigração.

2001/0387 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, relativa a um mecanismo de coordenação aberto da política comunitária em matéria de imigração.

2001/0672 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, relativa a uma política comum em matéria de imigração clandestina.

2002/0175 Livro Verde relativo a uma política comunitária em matéria de regresso dos residentes em situação ilegal.

2002/0233 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, rumo a uma gestão integrada das fronteiras externas dos estados-membros da união europeia.

2002/0564 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, relativa a uma política comunitária de regresso dos residentes em situação ilegal.

2002/0694 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, relativa a Livre circulação de trabalhadores – realização integral de benefícios e potencial.

2002/0703 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, para integrar as questões ligadas à migração nas relações da União Européia com países terceiros.

2003/0179 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, destinada a apresentar um plano de acção para a recolha e a análise de estatísticas comunitárias no domínio da migração.

2003/0323 Comunicação da Comissão, ao Parlamento Europeu e ao Conselho, na perspectiva do Conselho Europeu de Salônica sobre o desenvolvimento de uma política comum em matéria de imigração clandestina, de tráfico ilícito e de tráfico de seres humanos, de fronteiras externas e de regresso das pessoas em residência irregular.

161

2003/0336 Comunicação da Comissão, ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comitê Econômico e Social Europeu e ao Comitê das Regiões, relativa à imigração, à integração e ao emprego.

2003/0483 Comunicação da Comissão, ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comitê Econômico e Social Europeu e ao Comitê das Regiões, sobre as atividades do Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia, acompanhado de propostas de reformulação do regulamento (ce) nº 1035/97 do Conselho.

2004/0379 Livro Verde sobre a igualdade e combate à discriminação na União Europeia alargada.

2004/0401 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, sobre o espaço de liberdade, de segurança e de justiça: balanço do programa de tampere e futuras orientações.

2004/0412 Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comitê Econômico e Social Europeu e ao Comitê das Regiões: estudo sobre as relações entre a imigração legal e a imigração clandestina.

2004/0508 Comunicação da Comissão, ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comitê Econômico e Social Europeu e ao Comitê das Regiões, sobre o primeiro relatório anual em matéria de migração e de integração.

2004/0811 Livro Verde sobre uma abordagem da União Européia em matéria de gestão da migração econômica.

2005/0123 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, sobre o estabelecimento de um programa de solidariedade e gestão dos fluxos migratórios para o período 2007-2013.

2005/0184 Comunicação da Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, sobre o Programa de Haia: dez prioridades para os próximos cinco anos parceria para a renovação europeia no domínio da liberdade, segurança e justiça.

2005/0224 Comunicação da Comissão, ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comitê Econômico e Social Europeu e ao Comitê das Regiões, sobre o combate à discriminação e igualdade de oportunidades para todos – uma estratégia-quadro.

162

2005/0352 Comunicação da Comissão, ao Conselho, relativa ao mecanismo de acompanhamento e de avaliação dos países terceiros no domínio da luta contra a imigração clandestina.

2005/0389 Comunicação da Comissão, ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comitê Econômico e Social Europeu e ao Comitê das Regiões, sobre a Agenda Comum para a integração: enquadramento para a integração de nacionais de países terceiros na União Européia.

�� DDeecciissõõeess

1985/0381 Decisão da Comissão, de 8 de Julho de 1985, que institui um processo de notificação prévia e de concertação sobre as políticas migratórias em relação a países terceiros.

Jornal Oficial nº L 217 de 14/08/1985 p. 0025 - 0026

1994/0795 Decisão do Conselho, de 30 de Novembro de 1994, relativa a uma acção comum, adotada pelo Conselho, com base no nº 2, alínea b, do artigo K.3 do Tratado da União Europeia, respeitante à concessão de facilidades de viagem a estudantes de países terceiros residentes num Estado-membro.

Jornal Oficial nº L 327 de 19/12/1994 p. 0001 – 0003

1996/0749 Decisão do Conselho, de 16 de Dezembro de 1996, relativa ao acompanhamento da execução dos diplomas aprovados pelo Conselho em matéria de imigração ilegal, readmissão, emprego ilegal de nacionais de países terceiros e cooperação na execução das ordens de expulsão.

Jornal Oficial nº L 342 de 31/12/1996 p. 0005 - 0005

1997/0340 Decisão do Conselho, de 26 de Maio de 1997, relativa ao intercâmbio de informações sobre a ajuda ao regresso voluntário de nacionais de países terceiros.

Jornal Oficial nº L 147 de 05/06/1997 p. 0003 – 0004

1998/0056 Decisão do Comitê Executivo Schengen, de 16 de Dezembro de 1998, sobre a criação de um manual relativo aos documentos nos quais podem ser apostos vistos..

Jornal Oficial nº L 239 de 22/09/2000 p. 0207 - 0297

1998/0701 Decisão do Conselho, de 3 de Dezembro de 1998, relativa às normas comuns destinadas ao preenchimento do modelo uniforme de autorização de residência.

Jornal Oficial nº L 333 de 09/12/1998 p. 0008 - 0016

1999/0435 Decisão do Conselho, de 20 de Maio de 1999, relativa à definição do acervo de Schengen com vista a determinar, nos termos das disposições pertinentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Tratado da União Europeia, o fundamento jurídico de cada uma das disposições ou decisões que o constituem.

163

Jornal Oficial nº L 176 de 10/07/1999 p. 0001 – 0016

2000/0261 Decisão do Conselho, de 27 de Março de 2000, relativa à melhoria do intercâmbio de informações para o combate à contrafação de documentos de viagem.

Jornal Oficial nº L 081 de 01/04/2000 p. 0001 - 0003

2000/0075 Decisão do Conselho, de 27 de Novembro de 2000, que estabelece um programa de ação comunitário de luta contra a discriminação (2001-2006).

Jornal Oficial nº L 303 de 02/12/2000 p. 0023 - 0028

2000/0820 Decisão do Conselho, de 22 de Dezembro de 2000, que cria a Academia Europeia de Polícia (AEP).

Jornal Oficial nº L 336 de 30/12/2000 p. 0001 – 0003

2001/0087 Decisão do Conselho, de 8 de Dezembro de 2000, relativa à assinatura, em nome da Comunidade Europeia, da Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional e dos protocolos anexos relativos à luta contra o tráfico de pessoas, em especial das mulheres e das crianças, e ao tráfico de migrantes por via terrestre, aérea e marítima.

Jornal Oficial nº L 030 de 01/02/2001 p. 0044 - 0044

2001/0427 Decisão do Conselho, de 28 de Maio de 2001, que cria uma Rede Europeia de prevenção da criminalidade.

Jornal Oficial nº L 153 de 08/06/2001 p. 0001 – 0003

2001/0470 Decisão do Conselho, de 28 de Maio de 2001, que cria uma rede judiciária europeia em matéria civil e comercial.

Jornal Oficial nº L 174 de 27/06/2001 p. 0025 - 0031

2001/0886 Decisão do Conselho, de 6 de Dezembro de 2001, relativa ao desenvolvimento da segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II).

Jornal Oficial nº L 328 de 13/12/2001 p. 0001 – 0003

2002/0187 Decisão do Conselho, de 28 de Fevereiro de 2002, relativa à criação da Eurojust a fim de reforçar a luta contra as formas graves de criminalidade.

Jornal Oficial nº L 063 de 06/03/2002 p. 0001 - 0013

2002/0463 Decisão do Conselho, de 13 de Junho de 2002, que adota um programa de acção de cooperação administrativa em matéria de fronteiras externas, vistos, asilo e imigração (programa ARGO).

Jornal Oficial nº L 161 de 19/06/2002 p. 0011 - 0015

2002/0946 Decisão do Conselho, de 28 de Novembro de 2002, relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares.

Jornal Oficial nº

2004/0191

164

Decisão do Conselho, de 23 de Fevereiro de 2004, que estabelece os critérios e as modalidades práticas da compensação dos desequilíbrios financeiros decorrentes da aplicação da Diretiva 2001/40/CE relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros.

Jornal Oficial nº L 060 de 27/02/2004 p. 0055 - 0057

2004/0512 Decisão do Conselho, de 8 de Junho de 2004, que estabelece o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS).

Jornal Oficial nº L 213 de 15/06/2004 p. 0005 - 0007

2004/0573 Decisão do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa à organização de vôos comuns para o afastamento do território de dois ou mais Estados-Membros de nacionais de países terceiros que estejam sujeitos a decisões individuais de afastamento.

Jornal Oficial nº L 261 de 06/08/2004 p. 0028 - 0035

2004/0867 Decisão do conselho, de 13 de Dezembro de 2004, que altera a Decisão 2002/463/CE que adota um programa de ação de cooperação administrativa em matéria de fronteiras externas, vistos, asilo e imigração (programa ARGO).

Jornal Oficial nº L 371 de 18/12/2004 p. 0048 – 0049

2004/0927 Decisão do Conselho, de 22 de Dezembro de 2004, que torna aplicável o processo previsto no artigo 251.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia a certos domínios abrangidos pelo Título IV da Parte III desse Tratado.

Jornal Oficial nº L 396 de 31/12/2004 p. 0045 - 0046

2005/0267 Decisão do Conselho, de 16 de Março de 2005, que estabelece uma rede segura de informação e de coordenação acessível através da Internet dos serviços encarregues da gestão dos fluxos migratórios nos Estados-Membros.

Jornal Oficial nº L 083 de 01/04/2005 p. 0048 – 0051

2004/0017 Decisão do Conselho, de 22 de Dezembro de 2003, que altera o ponto 1.4 da parte V das instruções consulares comuns e o ponto 4.1.2 da parte I do manual comum no que respeita à inclusão da exigência de posse de um seguro médico de viagem entre os documentos comprovativos para a concessão de um visto uniforme de entrada.

Jornal Oficial nº L 005 de 09/01/2004 p. 0079 - 0080

�� DDeecciissõõeess--qquuaaddrr oo

2001/0220 Decisão-quadro do Conselho, de 15 de Março de 2001, relativa ao estatuto da vítima em processo penal.

Jornal Oficial nº L 082 de 22/03/2001 p. 0001 - 0004

2002/0584 Decisão-quadro do Conselho, de 13 de Junho de 2002, relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados-Membros.

Jornal Oficial nº L 190 de 18/07/2002 p. 0001 - 0020

2002/0629

165

Decisão-quadro do Conselho, de 19 de Julho de 2002, relativa à luta contra o tráfico de seres humanos.

Jornal Oficial nº L 203 de 01/08/2002 p. 0001 – 0004

�� DDii rr eett iivvaass

1977/0486 Diretiva do Conselho, de 25 de Julho de 1977, que tem por objetivo a escolarização dos filhos dos trabalhadores migrantes.

Jornal Oficial nº L 199 de 06/08/1977 p. 0032 – 0033

1989/0048 Diretiva do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos.

Jornal Oficial nº L 019 de 24/01/1989 p. 0016 – 0023

1989/0391 Diretiva do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho.

Jornal Oficial nº L 183 de 29/06/1989 p. 0001 – 0008

1990/0366 Diretiva do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos estudantes.

Jornal Oficial nº L 180 de 13/07/1990 p. 0030 - 0031

1992/0051 Diretiva do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa a um segundo sistema geral de reconhecimento das formações profissionais, que completa a Diretiva 89/48/CEE.

Jornal Oficial nº L 209 de 24/07/1992 p. 0025 - 0045

1993/0109 Diretiva do Conselho, de 6 de Dezembro de 1993, que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu dos cidadãos da União residentes num Estado-membro de que não tenham a nacionalidade.

Jornal Oficial nº L 329 de 30/12/1993 p. 0034 - 0038

1995/0046 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados.

Jornal Oficial nº L 281 de 23/11/1995 p. 0031 – 0050

1996/0093 Diretiva do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa ao direito de residência dos estudantes.

Jornal Oficial nº L 317 de 18/12/1993 p. 0059 - 0060

2000/0043 Diretiva do Conselho, de 29 de Junho de 2000, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica.

Jornal Oficial nº L 180 de 19/07/2000 p. 0022 - 0026

166

2000/0078 Diretiva do Conselho, de 27 de Novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional.

Jornal Oficial nº L 303 de 02/12/2000 p. 0016 – 0022

2001/0040 Diretiva do Conselho, de 28 de Maio de 2001, relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros.

Jornal Oficial nº L 149 de 02/06/2001 p. 0034 - 0036

2001/0051 Diretiva do Conselho, de 28 de Junho de 2001, que completa as disposições do artigo 26.° da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen de 14 de Junho de 1985.

Jornal Oficial nº L 187 de 10/07/2001 p. 0045 - 0046

2001/0055 Diretiva do Conselho, de 20 de Julho de 2001, relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as conseqüências decorrentes desse acolhimento.

Jornal Oficial nº L 212 de 07/08/2001 p. 0012 - 0023

2002/0090 Diretiva do Conselho, de 28 de Novembro de 2002, relativa à definição do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares.

Jornal Oficial nº L 328 de 05/12/2002 p. 0017 - 0018

2002/0584 Decisão-quadro do Conselho, de 13 de Junho de 2002, relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados-Membros - Declarações de alguns Estados-Membros aquando da aprovação da decisão-quadro.

Jornal Oficial nº L 190 de 18/07/2002 p. 0001 - 0020

2003/0086 Diretiva do Conselho, de 22 de Setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar.

Jornal Oficial nº L 251 de 03/10/2003 p. 0012 - 0018

2003/0109 Diretiva do Conselho, de 25 de Novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração.

Jornal Oficial nº L 016 de 23/01/2004 p. 0044 - 0053

2003/0110 Diretiva do Conselho, de 25 de Novembro de 2003, relativa ao apoio em caso de trânsito para efeitos de afastamento por via aérea.

Jornal Oficial nº L 321 de 06/12/2003 p. 0026 - 0031

2004/0038 Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros, que altera o Regulamento 1612/68 e revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE.

Jornal Oficial nº L 158 de 30/04/2004 p. 0077 - 0123

167

2004/0080 Diretiva do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa à indenização das vítimas da criminalidade.

Jornal Oficial nº L 261 de 06/08/2004 p. 0015 - 0018

2004/0081 Diretiva do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma acção de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes.

Jornal Oficial nº L 261 de 06/08/2004 p. 0019 - 0023

2004/0082 Diretiva do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa à obrigação de comunicação de dados dos passageiros pelas transportadoras.

Jornal Oficial nº L 261 de 06/08/2004 p. 0024 - 0027

2004/0114 Diretiva do Conselho, de 13 de Dezembro de 2004, relativa às condições de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado.

Jornal Oficial nº L 375 de 23/12/2004 p. 0012 - 0018

2005/0036 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais.

Jornal Oficial nº L 255 de 30/09/2005 p. 0022 - 0142

2005/0071 Diretiva do Conselho, de 12 de Outubro de 2005, relativa a um procedimento específico de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação científica.

Jornal Oficial nº L 289 de 03/11/2005 p. 0015 – 0022

�� RReeccoommeennddaaççõõeess

Recomendação do Conselho, de 30 de Novembro de 1994, relativa à adoção de um documento de viagem normalizado para a expulsão de nacionais de países terceiros.

Jornal Oficial nº C 274 de 19/09/1996 p. 0018 – 0019

Recomendação do Conselho, de 30 de Novembro de 1994, relativa a um modelo de acordo bilateral de readmissão entre um Estado-membro e um país terceiro.

Jornal Oficial nº C 274 de 19/09/1996 p. 0020 – 0024

Recomendação do Conselho, de 24 de Julho de 1995, relativa aos princípios diretores a seguir na elaboração de protocolos sobre a execução de acordos de readmissão.

Jornal Oficial nº C 274 de 19/09/1996 p. 0025 - 0033

Recomendação do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativa à harmonização dos meios de luta contra a imigração e o emprego ilegais e ao aperfeiçoamento dos meios de controlo previstos para esse efeito.

Jornal Oficial nº C 005 de 10/01/1996 p. 0001 - 0003

Recomendação do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativa à concertação e à cooperação na execução das medidas de afastamento.

168

Jornal Oficial nº C 005 de 10/01/1996 p. 0003 – 0007

Recomendação do Conselho, de 4 de Março de 1996, relativa à cooperação consular local em matéria de vistos.

Jornal Oficial nº C 080 de 18/03/1996 p. 0001 - 00010019

Recomendação do Conselho, de 27 de Setembro de 1996, sobre a luta contra o emprego ilegal de nacionais de Estados terceiros.

Jornal Oficial nº C 304 de 14/10/1996 p. 0001 – 0002

Recomendação do Conselho, de 28 de Maio de 1998, sobre a instalação de equipamento de detecção de falsificações nos pontos de entrada da União Europeia.

Jornal Oficial nº C 189 de 17/06/1998 p. 0019 - 0020

�� RReegguullaammeennttooss

1968/1612 Regulamento do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade.

Jornal Oficial nº L 257 de 19/10/1968 p. 0002 - 0012

1970/1251 Regulamento da Comissão, de 29 de Junho de 1970, relativo ao direito dos trabalhadores permanecerem no território de um Estado-membro depois de nele terem exercido uma atividade laboral.

Jornal Oficial nº L 142 de 30/06/1970 p. 0024 - 0026

1971/1408 Regulamento do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade.

Jornal Oficial nº L 149 de 05/07/1971 p. 0002 - 0050

1995/1683 Regulamento do Conselho, de 29 de Maio de 1995, que estabelece um modelo-tipo de visto.

Jornal Oficial nº L 164 de 14/07/1995 p. 0001 - 0004

1997/1035 Regulamento do Conselho de 2 de Junho de 1997 que cria um Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia.

Jornal Oficial nº L 151 de 10/06/1997 p. 0001 - 0007

2000/1348 Regulamento do Conselho, de 29 de Maio de 2000, relativo à citação e à notificação dos atos judiciais e extrajudiciais em matérias civil e comercial nos Estados-Membros.

Jornal Oficial nº L 160 de 30/06/2000 p. 0037 - 0052

2001/0044 Regulamento do Conselho, de 22 de Dezembro de 2000, relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial.

Jornal Oficial nº L 012 de 16/01/2001 p. 0001 - 0023

2001/0045 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados

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pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados.

Jornal Oficial nº L 008 de 12/01/2001 p. 0001 - 0022

2001/0539 Regulamento do Conselho, de 15 de Março de 2001, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação.

Jornal Oficial nº L 081 de 21/03/2001 p. 0001 - 0007

2001/0790 Regulamento do Conselho, de 24 de Abril de 2001, que reserva ao Conselho a competência de execução em relação a determinadas regras de execução e procedimentos práticos de aplicação do controlo e da vigilância das fronteiras.

Jornal Oficial nº L 116 de 26/04/2001 p. 0005 - 0006

2001/1091 Regulamento do Conselho, de 28 de Maio de 2001, relativo à livre circulação ao abrigo de um visto de estadia de longa duração.

Jornal Oficial nº L 150 de 06/06/2001 p. 0004 - 0005

2002/1030 Regulamento do Conselho, de 13 de Junho de 2002, que estabelece um modelo uniforme de título de residência para os nacionais de países terceiros.

Jornal Oficial nº L 157 de 15/06/2002 p. 0001 – 0007

2002/0333 Regulamento do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2002, relativo a um modelo uniforme de impresso para a aposição de vistos concedidos pelos Estados-Membros a titulares de documentos de viagem não reconhecidos pelo Estado-Membro que emite o impresso.

Jornal Oficial nº L 053 de 23/02/2002 p. 0004 - 0006

2002/0334 Regulamento do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2002, que altera o Regulamento (CE) n.° 1683/95 que estabelece um modelo-tipo de visto.

Jornal Oficial nº L 053 de 23/02/2002 p. 0007 - 0008

2003/0415 Regulamento do Conselho, de 27 de Fevereiro de 2003, relativo à concessão de vistos na fronteira, incluindo a marítimos em trânsito.

Jornal Oficial nº L 064 de 07/03/2003 p. 0001 - 0008

2003/0693 Regulamento do Conselho, de 14 de Abril de 2003, que estabelece um Documento de Trânsito Facilitado (DTF) e um Documento de Trânsito Ferroviário Facilitado (DTFF) específicos e que altera as Instruções Consulares Comuns e o Manual Comum.

Jornal Oficial nº L 099 de 17/04/2003 p. 0008 - 0014

2003/0694 Regulamento do Conselho, de 14 de Abril de 2003, que estabelece modelos uniformes para o Documento de Trânsito Facilitado (DTF) e para o Documento de Trânsito Ferroviário Facilitado (DTFF) previstos no Regulamento (CE) n.° 693/2003.

Jornal Oficial nº L 099 de 17/04/2003 p. 0015 - 0021

2003/0859

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Regulamento do Conselho, de 14 de Maio de 2003, que torna extensivas as disposições do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 e (CEE) n.° 574/72 aos nacionais de Estados terceiros que ainda não estão abrangidos por estas disposições por razões exclusivas de nacionalidade.

Jornal Oficial nº L 124 de 20/05/2003 p. 0001 - 0003

2004/0377 Regulamento do Conselho, de 19 de Fevereiro de 2004, relativo à criação de uma rede de agentes de ligação da imigração.

Jornal Oficial nº L 064 de 02/03/2004 p. 0001 - 0004

2004/0491 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Março de 2004, que estabelece um programa de assistência técnica e financeira a países terceiros em matéria de migração e asilo (AENEAS).

Jornal Oficial nº L 080 de 18/03/2004 p. 0001 - 0005

2004/2007 Regulamento do Conselho, de 26 de Outubro de 2004, que cria uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia.

Jornal Oficial nº L 349 de 25/11/2004 p. 0001 - 0011

2004/2133 Regulamento do Conselho, de 13 de Dezembro de 2004, relativo à obrigação de as autoridades competentes dos Estados-Membros procederem à aposição sistemática de carimbo nos documentos de viagem dos nacionais de países terceiros na passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros e que altera, para o efeito, as disposições da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen e do Manual Comum.

Jornal Oficial nº L 369 de 16/12/2004 p. 0005 - 0010

2004/2252 Regulamento do Conselho, de 13 de Dezembro de 2004, que estabelece normas para os dispositivos de segurança e dados biométricos dos passaportes e documentos de viagem emitidos pelos Estados-Membros.

Jornal Oficial nº L 385 de 29/12/2004 p. 0001 - 0006

2005/0851 Regulamento do Conselho, de 2 de Junho de 2005, que altera, em relação ao mecanismo de reciprocidade, o Regulamento (CE) n.° 539/2001 que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação.

Jornal Oficial nº L 141 de 04/06/2005 p. 0003 - 0005

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Resolução do Conselho, de 30 de Novembro de 1994, relativa às restrições à admissão de nacionais de países terceiros no território dos Estados-membros a fim de aí exercerem uma atividade profissional independente.

Jornal Oficial nº C 274 de 19/09/1996 p. 0007 - 0009

Resolução do Conselho, de 30 de Novembro de 1994, relativa à admissão de nacionais de países terceiros no território Estados-membros a fim de aí estudarem.

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Jornal Oficial nº C 274 de 19/09/1996 p. 0010 - 0012

Resolução do Conselho, de 26 de Junho de 1997, relativa aos menores não acompanhados nacionais de países terceiros.

Jornal Oficial nº C 221 de 19/07/1997 p. 0023 – 0027

Resolução do Conselho, de 20 de Outubro de 2003, relativa a iniciativas em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos, em particular de mulheres.

Jornal Oficial nº C 260 de 29/10/2003 p. 0004 - 0005

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Convenção elaborada com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia que cria um Serviço Europeu de Polícia (Convenção Europol)

Jornal Oficial nº C 316 de 27/11/1995 p. 0002 - 0032

Acervo de Schengen - Acordo entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controles nas fronteiras comuns, assinado em Schengen em 14 de Junho de 1985

Jornal Oficial nº L 239 de 22/09/2000 p. 0013 - 0018

Acervo de Schengen - Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controles nas fronteiras comuns.

Jornal Oficial nº L 239 de 22/09/2000 p. 0019 – 0062

Acervo de Schengen - Decisão do grupo central de 27 de Outubro de 1998, relativa à adoção de medidas para lutar contra a imigração ilegal.

Jornal Oficial nº L 239 de 22/09/2000 p. 0205 - 0205

Acervo de Schengen - Decisão do Comitê Executivo de 27 de Outubro de 1998, relativa à adoção de medidas para lutar contra a imigração ilegal.

Jornal Oficial nº L 239 de 22/09/2000 p. 0203 - 0204

Acervo de Schengen - Decisão do Comitê Executivo, de 28 de Abril de 1999, relativa às versões definitivas da instrução consular comum e do manual comum.

Jornal Oficial nº L 239 de 22/09/2000 p. 0317 - 0404

Acervo de Schengen - Manual Comum. Jornal Oficial nº C 313 de 16/12/2002 p. 0097 – 0335

Proposta de Decisão-Quadro do Conselho relativa à luta contra o racismo e a xenofobia.

Jornal Oficial nº C 075 E de 26/03/2002 p. 0269 – 0273