“políticas públicas de desmovilización de menores de
TRANSCRIPT
Tesis de Grado
“Políticas Públicas de Desmovilización de Menores de
Grupos Armados al Margen de la Ley” Director: Carlos Enrique Tejeiro López Presentado por: Alfredo José Carbonell Código No. 199821683 Faihan Alfayez Código No. 199512310
Facultad de Derecho Universidad de los Andes
Marzo 2004
2
INDICE
Introducción..................................................................................................Pag. 6
Marco Conceptual.........................................................................................Pag. 9
Capítulo I
Políticas Públicas
I. De las Políticas Públicas en General…………...……………...…..............Pag. 14
A) Agenda ………………………………………………………………………Pag. 18
B) Diagnóstico ………………………………………………………………….Pag. 20
1) Determinación de los Objetivos ………………………………..…......Pag 20
1.1) Selección de los Indicadores…………………………………......Pag 20
2) Formulación de Soluciones…………………………………………….Pag.21
C) Formulación de Política y Toma de Decisiones……………...…….…….Pag 23
D) Implementación ...................................................................................Pag. 23
E) Evaluación............................................................................................Pag. 25
1) Noción de Evaluación......................................................................Pag. 25
II. Políticas Públicas de Niñez.....................................................................Pag. 26
A) Antecedentes…………………………………………………………...…....Pag. 26
1) la Influencia de la C.D. N. ..……………………………………...….…..Pag.27
B) Otras Areas de Influencia ……………………………………………...…..Pag.28
C) Importancia de una Política Pública sobre la Niñez ……………............Pag 28
D) Directrices para Diseñar una Política Pública sobre Niñez……..……...Pag 29
1) Primera Directriz …………………………………………..……………Pag. 29
2) Segunda Directriz………………….…………………………………....Pag 29
3
3) Tercera Directriz.............................................................................Pag. 30
4) Cuarta Directriz …………………….…………………………………...Pag.30
5) Quinta Directriz……………..….…………….………………………….Pag. 31
6) Sexta Directriz................................................................................Pag. 31
7) Séptima Directriz………………………………………………………...Pag.32
8) Octava Directriz……………..….……………….……………..………..Pag.33
9) Novena Directriz.............................................................................Pag. 33
Capítulo II
Compromisos Internacionales Adquiridos por Colombia
I. Cumbres Internacionales sobre la Niñez..................................................Pag. 34
A) Convención sobre los Derechos del Niño UNICEF...............................Pag. 34
1) De la Reserva …………………………………………………………..Pag. 36
B) Cumbre Mundial a favor de la Infancia 1990…………………..……...….Pag.38
1) De los Grandes Temas…………………………………………...…....Pag. 38
2) Desmovilización y Conflicto Armado…………………………….…....Pag.38
3) Corredores de Paz…………………………………………………...…Pag. 39
C) Estatuto de la Corte Penal Internacional de Roma…………..……....….Pag.39
D) Convenio N 182 de La Organización Internacional del Trabajo
(O.I.T.)……………………………………………………………………...…Pag. 40
E) Conferencia Latinoamericana del Caribe sobre el Uso de Niños como
Soldados…………………………………………………………….……… Pag. 42
F) Protocolo facultativo de la Participación de Niños en los Conflictos
Armados………………………………………………………………………Pag. 43
G) Sesion Especial a favor de la Infancia 2002…………………………...…Pag.46
H) Estado Mundial de la Infancia 2002…………………………………...…..Pag. 46
4
1) De la Protección Especial………………………………………...……Pag. 47
II. Esfuerzos Internacionales Adicionales....................................................Pag. 48
A) Observaciones y Recomendaciones Generales…………………………Pag.49
B) Los Niños Primero………………………………………………………......Pag. 50
C) Visita a Colombia del Representante Especial del Secretario
General sobre la Repercusión de los Conflictos Armados
en los Niños……………………………………………………………....….Pag. 51
Capítulo III
Programa del Gobierno de Desmovilización de Menores
I. Programa de Atención a Niños, Niñas y Jóvenes Desvinculados del Conflicto
Armado.........................................................................................................Pag. 53
A) Sustento Legal……..………………………………………………...……...Pag. 54
B) Objetivos del Programa…………………………………………...……..…Pag. 58
C) Cobertura Geográfica…………..………………………………...………...Pag.58
D) Beneficiarios del Programa………………………………………...………Pag.58
E) Funciones del Programa……………………………………………..…….Pag. 62
1) Prevención……………………………………………………………....Pag. 62
2) Atención / Protección………………………………………………...…Pag. 62
3) Inserción Social……………………………………………………..…..Pag. 64
F) Apoyo Institucional………………………………………………….….…...Pag. 65
G) Ruta Jurídica………………...………………………………………………Pag. 65
H) Ruta de Movilización………………………………………………………..Pag. 68
I) Seguimiento………………………………………………………………......Pag. 72
5
Conclusiones: Análisis de la Política Pública de Desmovilización de Menores a la luz de la teoría de las Políticas Públicas…………………………...........................Pag. 74 1) Clasificación……………………………………………………………………..Pag.74
2) Análisis…………...……………………………………………...………………Pag. 75
Recomendaciones……………………………………………………………….Pag. 77
Epílogo……………………………………………………………………………..Pag. 79
Anexos..........................................................................................................Pag. 80
Anexo 1………………………………………………………………..……………Pag. 80
Anexo 2….....................................................................................................Pag. 85
Bibliografía………………………………………………………………………….Pag. 89
Personas y Especialistas Consultados………………………………...………..Pag 93
6
Introducción
Los menores de nuestro país como integrantes de la familia forman parte del núcleo
esencial de nuestra sociedad protegido especialmente por nuestro ordenamiento
constitucional. Sin embargo, bajo las actuales condiciones, estos sufren los
desplazamientos, sufren los impactos sicológicos de la violencia que ven, y sufren la
incursión en el conflicto armado cuando son reclutados como combatientes.
A pesar de la envergadura de este problema, la infancia no ha logrado el status
suficiente para lograr un lugar entre los temas nacionales de mayor importancia. No
existe un marco legal claro que responda al problema de los menores vinculados al
conflicto armado. Ni siquiera el Código del Menor contempla esta situación como
irregular cuando la vinculación de menores a grupos insurgentes es un problema
claro del conflicto colombiano.1
La Constitución Política de 1991 en su art. 44 consagra los derechos fundamentales
del niño entre los cuales se encuentran el derecho a la vida, la integridad física, la
salud, la seguridad social, la alimentación equilibrada, tener una familia y no ser
separados de ella, el cuidado, el amor, la educación, la cultura y la recreación. La
participación de nuestros menores en el conflicto como miembros de los grupos
armados al margen de la ley se traduce en una violación constante de sus derechos
fundamentales. De esa manera, es apenas lógico concluir que el Estado colombiano
tiene el deber de asegurar la desmovilización de menores para garantizar la
protección de sus derechos fundamentales.
1 Código del Menor, art. 29
7
Las instituciones públicas de infancia han debatido y estudiado el problema de la
escogencia del mejor modelo para lograr el fin común que es claro: la protección de
los menores a partir de la desmovilización y la posterior restitución de sus derechos
fundamentales. Sobre el objetivo existe generalizado consenso, pero el problema es
encontrar un camino para lograr que sea efectivo y que no termine afectando mucho
más, en términos negativos, a los menores.
Colombia ha participado en diversas cumbres internacionales y ha ratificado tratados
internacionales en donde ha suscrito claros compromisos con la comunidad
internacional. Concretamente, ha adquirido obligaciones específicas destinadas a
proteger a la niñez vinculada en el conflicto armado. El gobierno nacional ha
respondido a estos compromisos por medio del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF) y el programa que se ocupa de la desmovilización de menores.
El objetivo de nuestra investigación en este sentido es recopilar y analizar las
políticas públicas que está implementando el gobierno nacional encaminado a
garantizar una efectiva desmovilización de los menores vinculados al conflicto
armado. De esa manera, estudiaremos con detalle el programa diseñado por el ICBF
con todos sus componentes.
En el primer capítulo de este trabajo se presenta el tema de las políticas públicas en
la dimensión teórica para tener un panorama conceptual desde el cual se abordará el
tema de estudio. En la primera parte de este capítulo se analizan los pasos de la
política pública así como los elementos básicos de ésta.
8
La segunda parte de este capítulo introduce al tema concreto de las políticas
públicas en materia de infancia y de los principios que deben tenerse en cuenta para
su formulación y puesta en marcha.
En el capítulo segundo se hace una relación completa de los compromisos que el
Estado colombiano ha adquirido a nivel internacional en materia de infancia. Esta
parte esta dedicada a identificar el plano normativo que a nivel internacional
determina las acciones que debe emprender el Estado para proteger los derechos
del niño.
El tercer capítulo esta dedicado a presentar y analizar el contenido del programa
adoptado por el Estado colombiano para atender los compromisos contraídos con la
niñez. Además se hace un análisis de los procedimientos aplicados en el programa
que actualmente constituye la política desmovilización de menores así como el papel
desempeñado por la institución encargada de aplicarlo.
Finalmente se presentan las conclusiones en las que se identifican las dificultades
encontradas para el cabal desarrollo de la política así como las recomendaciones
que se plantean para resolverlas.
9
Marco Conceptual
Para abordar el tema de estudio planetado en este trabajo, consideramos de gran
importancia la descripción del marco jurídico constitucional que define la naturaleza
de la responsabilidad del Estado frente a esta preocupación y las obligaciones que la
carta impone.
En primer lugar, debemos mencionar lo consignado en el preámbulo de la
Constitución Política, que es muy clara en establecer como finalidad del Estado
“asegurar a sus integrantes la vida, la covivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico democrático y
participativo que garantice un orden político, económico y social justo… ”
De igual forma, resulta de imperiosa necesidad considerar lo dispuesto los dos
primeros artículos de la carta al consagrar nuestra organización política como un
Estado Social de Derecho, así como el aseguramiento de la convivencia pacífica
como uno de los fines esenciales del Estado.
El establecimiento y divulgación de una serie de derechos calificados como
fundamentales, tales como la vida (art. 11), integridad (art.12), libertad, igualdad (art
13), la paz (art. 22), implica una gran responsabilidad. Es, tal vez, la protección de
estos derechos, el fundamento esencial y la razón de ser de una asociación colectiva
como lo es el Estado.
10
Uno de los apartes que mejor expresa la naturaleza del Estado de Derecho es quizá
el segundo y tercer inciso de artículo 13 de la carta.2
En nuestras condiciones, el Estado Social de Derecho, entendido como organización
comprometida con el logro efectivo del bienestar de la población, mal puede limitarse
al plano formal de las garantías. Bajo este modelo las acciones del Estado y sus
gobernantes deben estar encaminadas a honrar con claridad los compromisos
adquiridos con la ciudadanía.
La preocupación por los sectores más afectados por el conflicto armado es, en este
modelo, una guía permanente del accionar público y no una formulación inaplicada.
Es por ello que las acciones emprendidas por las instituciones designadas para
asegurar el bienestar infantil es un asunto que no solo merece toda la atención
posible, sino que está en condiciones de revelar la coherencia institucional y el nivel
de desarrollo político del Estado.
Si los concensos a que ha llegado nuestra sociedad respecto de los temas más
importantes, son ignorados por quienes deben asegurar su cuidado, la credibilidad
de las instituciones se verá afectada considerablemente, y la crisis de legitimidad del
Estado experimentarán un notable incremeto.
Es siguiendo esta lógica que se realiza el presente trabajo, teniendo claro que sólo el
seguimiento de las actuaciones públicas para confrontarlas con el marco jurídico, nos
dará cuenta de los logros alcanzados y los errores cometidos. Así, es posible
identificar los obstáculos encontrados y formular las respuestas pertinentes que
aseguren el cumplimiento de los principios consignados en la Carta Política.
2 Constitución Política de Colombia. Art. 13: Segundo Inciso: “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados.” Tercer Inciso: “El
11
Conceptos
A continuación presentamos una definición de los conceptos más importantes que
utilizaremos en el desarrollo del trabajo de manera uniforme. De la misma manera,
presentaremos los grupos que fueron objeto de estudio en esta investigación.
1. Grupo armado al margen de la ley: Se refiere a las organizaciones de
combatientes ilegales que propenden por la toma del poder del Estado o la
defensa de este. Los grupos de estudio en esta investigación que se tendrán
en cuenta son: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del
Pueblo (FARC-EP), Ejército de Liberación Nacional (ELN), y Autodefensas
Unidas de Colombia (AUC).3
2. Desmovilizado (o Desvinculado): Aquel que por decisión individual o
colectiva abandone voluntariamente sus actividades como miembro de grupo
armado ilegal y se entregue a las autoridades de la República. La
desmovilización es colectiva cuando resulta de un acuerdo de paz entre el
Estado y el grupo armado. Es individual si la decisión es tomada a título
personal por el combatiente.4
3. Reinserción (o Reintegración): Se refiere al proceso posterior a la
desmovilización y que regularmente implica el ingreso a programas de
compensación monetaria, entrenamiento, generación de ingresos o otros
beneficios que buscan garantizar la reinserción social y económica de los
excombatientes y de su familia.5
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos y maltrato que contra ellas se cometan. 3 Guerreros sin sombra: niños, niñas y jóvenes vinculados al conflicto armado, Miguel Alvarez Correa, Julián Aguirre Buenaventura, Procuraduría-ICBF, 2002. 4 Ibidem, pg. 37 infra. 7Diagnóstico del programa de reinserción en Colombia: Mecanismos para incentivar la desmovilización voluntaria individual. Departamento Nacional de Planeación Dirección de Estudios Económicos, Pinto Borrego, Maria Eugenia
12
4. Menores: Las personas cuya edad es inferior a 18 años.
5. Fuerzas Armadas: Las fuerzas armadas como parte del conflicto se
componen de todas las fuerzas, grupos y unidades armados y organizados,
colocados bajo un mando responsable de la conducta de sus subordinados
ante esa parte, aun cuando ésta esté representada por un gobierno o por una
autoridad no reconocidos por una Parte adversa. Tales fuerzas armadas
deberán estar sometidas a un régimen de disciplina interna que haga cumplir,
inter alia, las normas de derecho internacional aplicables en los conflictos
armados.6
6. Menores Desvinculados: Aquel menor de 18 años que ha participado en las
acciones de guerra orientadas por un grupo armado irregular, sean estas de
inteligencia, logística o combate y ha sido capturado, se ha entregado
voluntariamente o ha sido entregado por el grupo armado irregular al Estado u
otra entidad nacional o internacional.7
7. Desvinculados por Captura: Menores que han sido capturados por un
organismo de seguridad del Estado por pertenecer a un grupo armado, es
puesto a órdenes de un juez y éste decreta una medida de protección antes
de ingresar al Programa de Atención a Niños, Niñas y Jóvenes Desvinculados
del Conflicto Armado.8
y otros, Bogotá, Noviembre 20 de 2002. 8 Ley 12 de 1991 (por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I), adoptado en Ginebra, el 8 de junio de 1977). art.43 inciso 1. 7Caminos Recorridos, Programa de Atención a Niñas, Niños y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado Colombiano, Una Mirada a los Centros de Atención Especializada, OIM, ICBF, SCUK, USAID, Junio 2002, pg.15. 8Ibidem, pg.15 supra.
13
8. Desvinculados Voluntarios: Menores que han desertado de un grupo
armado al margen de la ley y se presentan a cualquier institución del Estado u
organismo nacional o extranjero, solicitando protección. Estas personas
acceden a los beneficios del Comité de Dejación de las Armas CODA.9
9. Desvinculados por Entrega: Menores que han sido retenidos por un grupo
armado irregular y acusado(a) de pertenecer al grupo contrario que son
entregados directamente al Estado.10
9op. cit., pg.15 supra. 10op.cit, pg.15 infra.
14
CAPÍTULO I
POLÍTICAS PÚBLICAS
I. Políticas Públicas en General
La definición del concepto de política pública, es un tema que ha venido suscitando grandes debates académicos debido a la multiplicidad de enfoques adoptados. Así, encontramos desde las definiciones que reducen las posibilidades de la política pública al ámbito estatal, a aquellas tendencias que de igual modo consideran algunas acciones emprendidas por actores no estatales como políticas públicas. Las diferencias conceptuales que existen al respecto encuentran origen en la perspectiva que se utilice para determinar tanto el carácter estatal, como los elementos básicos de la política pública.
Por esta razón es importante ser especialmente cuidadoso en la selección del marco conceptual a utilizar en el examen de una política pública y la correspondencia que debe existir entre este y las definiciones adoptadas.
Teniendo en cuenta la complejidad de este escenario y con el único propósito de obtener una visión amplia de este tema, veamos algunas definiciones clásicas del concepto de Política Pública que han sido empleadas por algunos autores reconocidos en la materia:
15
1. “El Conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas” 11
2. “Una política pública se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o un espacio geográfico” 12
3. “Hay política pública cuando una autoridad política local o nacional, intenta, a través de un programa de acción coordinado, modificar el ámbito cultural, social o económico de actores sociales, considerados en general dentro de una lógica sectorial” 13
La corriente que consideramos pertinente para obtener un marco conceptual claro sobre políticas públicas es la desarrollada por Ives Meny y Jean-Claude Thoenig. De esa manera, primero esbozaremos brevemente en que consiste esta teoría de políticas públicas para después hacer un análisis de la política pública de desmovilización de menores de grupos armados al margen de la ley a la luz de esta teoría.
En primera instancia, se entiende como política pública aquellos mecanismos que nacen a partir de una autoridad investida de poder público que a la vez goza de legitimidad gubernamental. Es un instrumento tanto de acción como de omisión (comprometida) que se asume frente a un problema, un sector o un espacio geográfico determinado. La autoridad pública a su vez, es un organismo concesor y administrador de los bienes colectivos.14
11 Salazar Vargas, Carlos. “Las Políticas Publicas”. Pontificia Universidad Javeriana Colección Profesores N 19. Bogotá, 1995. Pag 30 12 Yves Meny y Jean - Claude Thoeni. « Politiques Publiques » Paris. PUF, Col 1989. Pag 130. Citado en Pierre Muller « Las Políticas Publicas » Traducción de Jean-François Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor de fecha marzo 7 de 1997. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá, agosto de 2000. Pág.20. 13 Pierre Muller “ Las Políticas Publicas”. Traducción de Jean-françois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor (Marzo 7 de 1997) Pontificia Universidad Javeriana. Agosto de 2000. Pag 21. 14 Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, “Las Políticas Públicas”, Editorial Ariel, Barcelona, 1992, Pag. 89
16
Teniendo en cuenta lo anterior podemos comenzar a definir la política pública como un procedimiento que, sobre una situación concreta, se realiza desde una óptica colectiva, para resolver el o los problemas identificados, utilizando las herramientas propias de la acción social.
La construcción de una política pública es un ejercicio complejo que para lograr los resultados deseados debe realizarse con el mayor esfuerzo posible, contemplando todas las variables (formales e informales) que intervienen en el proceso y cuya presencia y/o ausencia pueden explicar la suerte de la tarea emprendida.
De la anterior definición podemos extraer los siguientes elementos constitutivos básicos. Tales elementos son:
a) El carácter netamente estatal o gubernamental del accionar.
b) Un número plural de destinatarios, ligados a una organización estatal de la que se desprende un vínculo o relación de dependencia-subordinación, o asociación, si se quiere.
c) La identificación de un fenómeno problemático o que al menos reclama atención del Estado.
d) Un plan de acción u omisión.
En ese mismo sentido, una política pública tiene una naturaleza determinada que incluye principalmente las siguientes características:
a) Un contenido: en el sentido más simple de la palabra, es decir, una sustancia.
b) Un programa: en la medida que una política pública no es un acto aislado, sino constituye un marco generalizado.
c) Una orientación normativa: en la medida que responde a ciertas posiciones asumidas por el decisor que apuntan hacia cierto sector de la legislación.
17
d) Un factor de coerción: pues se impone al destinatario ya sea por acción u omisión. Puede ejercerse directamente sobre el sujeto o de una manera indirecta o suave.
e) Una competencia social: pues incluye a un público, conformado por grupos o instituciones quienes van a ser afectados directa o indirectamente por el accionar correspondiente.15
Uno de los fines primordiales de la política pública es transformar productos en efectos o impactos. Como señalamos anteriormente, no necesariamente el actor gubernamental debe tomar una acción determinada. Es decir, con la decisión comprometida del -no hacer- se puede conseguir una alteración al estado natural de la sociedad. De esa manera, toda política pública debe llevar, de cualquier manera, a un cambio social.16
Existen cuatro tipos de políticas públicas que entran a funcionar a partir del factor de coerción que se les aplique:
a) Políticas distributivas: el accionar consiste en la autorización de una conducta de un caso específico siempre y cuando cumpla con unas condiciones establecidas.
b) Políticas constitutivas: el accionar consiste en la modificación o adhesión de unas normas o de un poder preexistente en un tema determinado.
c) Políticas reglamentarias: el accionar consiste simplemente en dictar normas que afecten el comportamiento de la sociedad.
d) Políticas redistributivas: el accionar consiste en dictar unos criterios específicos para otorgar ciertas ventajas a un grupo determinado de la sociedad.17
Es importante para la definición de las políticas del nivel nacional o local, establecer
su naturaleza sectorial, es decir ubicar en el plano de las actividades del Estado el
15 Ibidem, pg. 91 infra 16 Op.cit. pg. 96 supra 17 Op.cit. pg.100 infra
18
área temática a que pertenece el problema identificado, así como la identificación de
la institución competente para desarrollar la actividades relacionadas con el sector.
En relación al tema de la competencia, es importante anotar que no basta con la
identificación formal de la institución encargada, sino que es preciso también tener
claro los límites que afronta tanto en términos normativos como presupuestales.
Tener en cuenta las características formales e informales de este tipo de procesos,
así como las facilidades e impedimentos que ellos generan aseguran la formación
de un panorama más consecuente con los fenómenos que se presentan.18 Todo
esto, al incrementar la percepción global del problema, posibilita finalmente la
formulación de planteamientos más acordes con las posibilidades reales.
Siguiendo la esquematización que nos ofrece la corriente de políticas públicas objeto
de nuestro estudio, es posible hacer una diferenciación por etapas del proceso que
siguen los entes administradores de cualquier nivel:
A) Agenda
Este es el momento en que un problema o asunto se identifica y cobra tal
importancia para la administración que logra ingresar al cronograma de actividades
de la autoridad pública. Sobre este punto coinciden ciertos estudiosos del tema al
centrarse en analizar la manera como el asunto o problema determinado logra
atravesar la estrecha “ventana” de entrada a la agenda y ser escogido por encima de
otros asuntos.19
18 North, Douglass Cecil “Institutions, institutional change, and economic performance” .; New York : Cambridge University Press, Cambridge, Inglaterra c1990. Reimpresión de 1999 19 Para profundizar este tema véase Salazar Vargas, Carlos. “Las Políticas Publicas”. OpCit Cap II.
19
La importancia de estudiar ésta etapa está dada por la visión que proporciona del
panorama político real, es decir, de las relaciones de poder entre los actores que
intervienen (o no) en el proceso y su consecuente capacidad para imponer sus temas
de interés frente a los demás actores.
En lo referente al tema que nos concierne, éste aspecto teórico es importante porque
dirige nuestra mirada al compendio de temas incluidos en los planes de desarrollo
nacionales, en los documentos, planes y al énfasis que en este documento se hace y
en los compromisos internacionales adquiridos por el Estado.
Es importante anotar que la llamada “ventana” de las políticas públicas en muchas
ocasiones se abre a causa del proceso de firma y ratificación de los tratados
internacionales. En tales situaciones es evidente la influencia de los actores
internacionales y su capacidad para imponer temas en las legislaciones y políticas
internas de los países. Aunque pueden presentarse situaciones en los que los
Estados no cumplen totalmente con los compromisos adquiridos ante la comunidad
internacional, la existencia de un tema como parte de la agenda puede significar una
subsistencia latente, es decir, que aunque no sea este prioritario en un momento
dado de las relaciones internacionales, existe la posibilidad de que una coyuntura
muy específica produzca su resurrección y así imponerse en la agenda internacional
sobre otros intereses. A este fenómeno se le denomina “agenda oculta” o latente que
muchas veces se encuentra por debajo de la agenda declarada o manifiesta. A la
vez, existen dos tipos principales de agenda, la agenda institucional y la agenda
coyuntural. En la agenda institucional entran los problemas anuales, automáticos y
estandarizados como lo sería la determinación del presupuesto. En la agenda
coyuntural entran los problemas que no pertenecen a la competencia anual de la
20
autoridad pública y que por el contrario surgen por la situación específica que se vive
en el momento. 20
B) Diagnóstico
Para iniciar este ejercicio se requiere, en primer lugar, un análisis completo de la
situación que se pretende abordar, estableciendo claramente las situaciones
problemáticas que se intentarán conjurar para estudiar las posibles respuestas que
pueden surgir ante la situación determinada. Es fundamental que el diagnóstico
realizado incluya todas las variables pertinentes y que cada una ha sido valorada
correctamente, midiendo su incidencia real en la situación estudiada. Un diagnóstico
incompleto de la situación conlleva casi siempre a una solución errada del problema,
y en consecuencia al fracaso de la política pública.
1) Determinación de los objetivos
En esta etapa es importante establecer claramente los objetivos que se pretende
alcanzar con la política para establecer de una vez sus propósitos generales y
específicos. Es importante tener claridad conceptual sobre el problema de estudio
para realizar un diagnóstico acertado. La definición de problemas y objetivos debe
ser lo mas concreto posible a fin de conservar coherencia lógica en el procedimiento.
El estudio diagnóstico no puede limitarse a una descripción cuantitativa o a un
análisis superficial de la situación, ya que el inventario de elementos y actores es
sólo el primer paso. Este estudio debe, además de demostrar un gran esfuerzo
investigativo, ser lo más analítico posible ya que se trata de identificar las causas
reales del problema, para formular las posibles soluciones.
21
1.1) Selección de los Indicadores
La importancia de que el procedimiento cuente con las características señaladas,
radica también en que de su calidad depende la utilidad de las variables a utilizar.
Una vez elaborado el mapa conceptual y práctico del escenario propuesto debe
seleccionarse los indicadores a utilizar. Estos indicadores son la clave para
determinar posteriormente el éxito de la política pública ya que es fundamentalmente
en torno a la evolución mostrada por estos que se juzgará el éxito o fracaso del
trabajo realizado. Los indicadores seleccionados deben ser lo mas claros posibles y
guardar relación directa tanto con el problema planteado como con las causas
detectadas, no puede faltar una justificación que de cuenta de las razones de su
selección. Por otra parte es importante anotar también que estos deben ser no sólo
de fácil comprensión, sino que deben demostrar independencia de situaciones
ajenas al problema. Aunque existen diversas discusiones de corte metodológico en
torno a este tema, lo cierto es que unos indicadores susceptibles de ser
distorsionados por agentes externos pueden poner en riesgo su utilidad.
2) Formulación de Soluciones
Se estudia toda la gama de respuestas, se elaboran y se negocian nuevas
respuestas para ir moldeando lo que puede significar la decisión definitiva. En esta
parte del proceso vale la pena señalar, que una fase no sigue necesariamente a la
siguiente. Es decir, las fases no tienen una secuencia cronológica estandarizada y
por el contrario, pueden superponerse, retroceder o desencadenar una completa
vuelta atrás. La teoría de políticas públicas que hemos abordado presupone un
proceso de forma circular en donde hay una constante evolución y moldeamiento al
interior de la política pública.21
20 Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, “Las Políticas Públicas”, Editorial Ariel, Barcelona, 1992, Pag. 172. 21 Ibidem, pg.171 supra
22
En esto coincide desde otro punto de vista la teoría de las “anarquías organizadas”.
Esta teoría explica la naturaleza contingente de los procesos electivos y su inevitable
influencia en los procesos de toma de decisiones que se dan al interior de la
administración pública.22 Esta tendencia enfatiza la importancia de considerar el
origen “no racional” de la toma de decisiones, es decir, la influencia de
consideraciones de tipo emocional y psicológico en la toma de decisiones. En los
procesos administrativos considera la práctica y necesidad de los actores de no
actuar según los patrones rígidos que sobrevienen de las consideraciones
puramente objetivas, en las cuales si se basa, casi que exclusivamente, la tendencia
opuesta: método “racional exhaustivo”.
La gran flexibilidad que propone la teoría de las “anarquías organizadas” igualmente
deriva en la posibilidad de hacer constantes cambios en la estructura de los
proyectos en curso ya que valora mucho las oportunidades que se presentan de
improvisto. En este orden de ideas, su aplicación resulta más provechosa en los
trabajos que requieren un gran margen de maniobra por el carácter voluble de las
variables en juego.
Una autoridad pública tiene una variedad de respuestas que atraviesan toda la línea
comenzando desde la neta acción hasta la más conciente omisión sobre un problema
determinado. De esa manera, la respuesta que puede asumir una autoridad pública
puede ser simplemente la de mandar una señal simbólica, postergar el examen del
problema o reglamentar solamente una pequeña parte del problema. La autoridad
pública en este sentido es quien determina y modela las necesidades a medida que
estas van en ascenso.23
22 Simon, H. “Administrative Behaviour: A study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations”
23
C) Formulación de Política y Toma de Decisiones
En este punto la autoridad pública competente elige una solución particular que se
traduce en la formulación de la política pública. Se requiere conservar gran
coherencia lógica acompañada de sentido práctico en el que la experiencia y el
análisis de antecedentes tiene gran peso. Debe tenerse esto claro porque una
respuesta lógica a un problema planteado no siempre es aplicable en la práctica con
facilidad, es por esta razón que una vez contemplada una posible respuesta, deben
evaluarse también sus posibilidades de aplicación teniendo en cuenta los recursos e
instrumentos disponibles. La implementación es además de un ejercicio lógico, un
análisis práctico. En este momento se comienzan a generar actos y efectos según la
orientación normativa de la autoridad pública. Como es de suponer, esta etapa
corresponde al momento en que se eligen los medios a implementar para el logro de
los objetivos seleccionados en la etapa anterior. Se decide específicamente lo que se
le va a transmitir posteriormente a los ejecutores encargados de su implementación.
Para escoger la respuesta adecuada se debe tener en cuenta el enunciado del
problema; pues se puede caer en el error de llegar a una respuesta de magnitudes
superiores al conflicto lo que a su vez equivaldría al despilfarramiento del capital
designado.
New York: McMillan, 1957. 23 Op.cit. pg. 111 infra
24
D) Implementación
Esta es la etapa más importante de todo el proceso ya que en realidad define la
utilidad de los esfuerzos realizados durante los pasos anteriores. La política es
ejecutada y administrada sobre el terreno de la marcha. Los errores cometidos
durante la ejecución de los planes previstos comprometen la utilidad de las políticas
y condicionan los cambios que se deben implementar para apuntar a la eficiencia.
La implementación supone la asignación de ciertas tareas para que el ejecutor las
ponga en práctica. Estas instrucciones deben ser transmitidas de la forma más
detallada posible incluyendo procedimientos operacionales y programas
determinados para garantizar una real consecución de las indicaciones. En este
punto vale la pena aclarar, que la existencia de la política pública es anterior a este
momento. Es decir, la política pública es preexistente a su ejecución.24
Por otro lado, el proceso de ejecución es más complejo de lo que puede creer la
autoridad pública que emana la política. En la práctica, existe cierta autonomía en la
acción, pues los ejecutores se apropian los procedimientos y los tergiversan según
sus necesidades de poder frente a sus subordinados. En esta relación de tipo
piramidal, la ejecución es activa y escapa a las órdenes que obtiene de la cumbre.
Esto explica las ventajas de las políticas de omisión, pues es un modelo que funciona
prescindiendo de ejecutores y por consiguiente se escapa al problema de
coordinación planteado previamente.25
De esa manera, existen ciertas variables que están fuera del alcance del ejecutor
que dificultan la implementación. Por ejemplo: la coyuntura política y las
24 Op.cit. pg. 159 infra
25
disposiciones públicas pueden entorpecer el proceso ya en un plano más lejano a la
autoridad pública. Asimismo, se dificulta la implementación cuando se aumenta la
distancia entre la autoridad pública y los ejecutores, o cuando la política que se va a
ejecutar fue ambigua en su formulación o a los ejecutores no se les ofrecen estímulos
para accionar el mecanismo.26 De cualquier manera, el criterio más importante que
determina la eficiencia es aquel que se deduce desde la posición más lógica y
sencilla, es decir, la factibilidad.
Una vez implementada la política, o durante este proceso, resulta importante hacer
un seguimiento o monitoreo para detectar las situaciones concretas previstas,
imprevistas, o imprevisibles que se presenten y que puedan cambiar el rumbo y/o los
resultados de la política. Vale la pena aclarar que la aplicación de este tipo de
seguimientos nunca es la última oportunidad para introducir los ajustes necesarios a
la política para recuperar o incluso incrementar su efectividad. Es necesario que el
seguimiento que se realice corresponda a un plan previamente elaborado, siguiendo
una metodología definida y no a una serie de observaciones irregulares y
espontáneas.
E) Evaluación
Finalmente debe hacerse una evaluación completa de todo el procedimiento. Para
esto es importante contar con indicadores y datos susceptibles de ser comparados
para obtener el panorama más amplio posible capaz de dar cuenta sobre el nivel real
de efectividad logrado. Debe hacerse un balance detallado que no sólo contemple la
satisfacción de los objetivos propuestos inicialmente, sino la eficiencia del
procedimiento implementado para lograrlos.
25 Op. cit. pg.161 infra
26
Llegado este punto podemos concretar que: una vez la necesidad de responder a un
problema público ha sido reconocida (Agenda Gubernamental), las diversas
alternativas de solución analizadas (Formulación), entre éstas una seleccionada
(Toma de decisiones), y luego puesta en práctica (Implementación), los resultados de
todo éste proceso deben ser evaluados (Evaluación).
1) Noción de Evaluación
De ésta manera podemos definir la evaluación así:
El proceso de investigar, de manera objetiva, empírica y sistemática, acerca de los
efectos de una política pública (operación y resultados), con respecto a criterios
particulares, y con énfasis particular en los objetivos inicialmente planteados y los
medios utilizados en su desarrollo.27
La evaluación de las políticas públicas nos permite determinar las realidades de la
aplicación de las políticas prescritas, señalando el grado de cumplimiento de los
objetivos propuestos.
II. Políticas Públicas de Niñez
En esta parte de la investigación analizaremos la importancia de la adopción de
políticas públicas en torno a la niñez y el conflicto armado. De esa manera, primero
se esbozarán brevemente las políticas públicas adoptadas en el tema de la niñez a
partir de 1990 para en primera medida, determinar la importancia que tienen estas
26 Op. cit. pg.163 supra 27 Ver Salazar Vargas, Carlos. “Las Políticas Publicas” OpCit, y , Pierre Muller “ Las Políticas Publicas”. Traducción de Jean-françois Jolly y Carlos Salazar Vargas OpCit.
27
políticas y en segunda medida presentar un diagnóstico sobre las formas y
directrices correctas para diseñar estos mecanismos de acción.
Las directrices que a continuacion serán descritas son el producto del documento
“Hacia la Construcción de una Política Pública de Niñez y Adolescencia” elaborado
por el CINDE, con el apoyo de la Fundación Antonio Restrepo Barco28, trabajo que
consideramos de gran importancia para orientar la construcción y análisis de
politicas públicas destinadas a la población infantil.
A) Antecedentes
Históricamente, la implementación de políticas públicas a favor de la niñez y la
adolescencia en nuestro país constituye una novedad. Pues fue a partir del siglo XX
cuando el gobierno nacional comenzó a dirigir acciones específicas hacia estos
grupos, particularmente en los temas de salud y educación. Sin embargo, todavía no
se ha alcanzado a construir una política pública integral que efectivamente promueva
la desmovilización de menores de los grupos armados al margen de la ley.29
Nuestro país ha venido avanzando poco a poco con el apoyo de las universidades e
organizaciones no gubernamentales a través de estudios y documentos a obtener
una visión de la verdadera situación que está viviendo nuestra niñez.
1) La Influencia de la C.D.N.
La Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas en 1989 marcó el
comienzo de una época de cambios significativos en torno al reconocimiento de la
importancia que tienen los Derechos de los Niños. Con la Constitución Política de
1991 en Colombia en donde se reconocen los derechos fundamentales de los niños
28 http://www.funrestrepobarco.org.co/PDF%20LIBRO/cuadernillo%20reflexion/politicapublicafinal.pdf 29 Niñez y Conflicto Armado: Desde la Desmovilización hacia la garantía integral de derechos de infancia, Cátedra Ciro Angarita, Ediciones Uniandinas, Bogotá, Colombia, 2002, pg.20.
28
y niñas se consolidó la importancia de adoptar políticas públicas para garantizar la
protección de este grupo.30 A partir de este momento, se comenzaron a implementar
programas en materia de salud como los promovidos por la Ley 100 de 1994 y la
reforma del Sistema General de Seguridad Social. En cuanto al tema de la
educación, igualmente surgieron programas en la década de los noventa como el
Plan Decenal de Educación, el Plan de Apertura Educativa, el Salto Educativo y
Cambio para Construir la Paz incluido en el Plan de Desarrollo 1998-2002. De la
misma manera, nuestro país comenzó a manifestar su interés por la niñez a través de
la implementación de acciones sobre el derecho al nombre y nacionalidad, sobre el
derecho a la participación, en el área de la cultura y acciones para garantizar el
derecho a la protección de este grupo especial.
B) Otras Areas de Influencia
Entre las acciones para garantizar el derecho a la protección encontramos en
primera medida, las acciones adelantadas por la Organización Internacional del
Trabajo a través del programa IPEC en coordinación con las organizaciones
gubernamentales laborales. Este programa que estudiaremos posteriormente con
más detalle, constituye una acción dirigida especialmente para erradicar la
explotación de menores y su utilización en las peores formas de explotación laboral.
Por su parte, a través del Plan de Construcción de Paz y Convivencia Familiar, Haz
Paz, se han creado acciones contra los delitos sexuales y la violencia intrafamiliar.
De la misma manera, a través de los Hogares Comunitarios del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar se brinda a la niñez una asistencia social.
30 Concretamente, la Constitución consagra en su art. 44 el postulado “Los derechos del niño prevalecen sobre los
29
C) Importancia de una Política Pública sobre la Niñez
El valor que tiene la atención al ser humano en sus primeros años es invaluable y
determina la proyección futura de la persona en la edad adulta. La vulneración de los
derechos humanos en la niñez constituye un atropello contra la contribución futura
que se espera de estos individuos e inclusive puede llegar a causar secuelas de
cualquier índole irrecuperables. Desde el punto de vista económico, garantizar un
óptimo desarrollo infantil es una inversión que conlleva a un futuro ahorro en
protección, salud y educación. Además contribuye a la creación de capital social y el
fortalecimiento del tejido social entre otros beneficios.
Desde el punto de vista jurídico, además de los derechos humanos reconocidos
internacionalmente por diversas cumbres y tratados internacionales que
estudiaremos posteriormente, se debe proteger al menor por el simple hecho de
constituir este un ciudadano que más adelante va a formar parte de un sistema
democrático.
D) Directrices para diseñar una Política Pública sobre la Niñez
Los compromisos internacionales adquiridos por Colombia deben ser los
fundamentos de las políticas públicas que implemente el gobierno para el tema de la
niñez. Esto garantizaría que las acciones vayan dirigidas a cumplir las obligaciones
internacionales adquiridas por nuestro país a partir de las cumbres y tratados
internacionales.
En adelante presentaremos un resumen de las principales directrices que se deben
tener en cuenta para garantizar la creación de una óptima política pública destinada
a la protección de la niñez.
derechos de los demás.”
30
1) Primera Directriz
La primera directriz es mirar hacia el pasado e identificar los procesos que han
generado un resultado positivo como lo serían los factores que hayan servido para
proteger a la sociedad y las acciones en donde se haya maximizado los recursos
para lograr los mayores avances en la promoción de la paz y el desarrollo. Es decir,
rescatar cualquier idea, mecanismo o política que se haya adoptado en gobiernos
anteriores para estudiar sus posibilidades de aplicabilidad para la coyuntura. Como
bien señalábamos anteriormente, las universidades y organizaciones no
gubernamentales han hecho un buen diagnóstico a partir de la recopilación de buena
cantidad de información sobre la situación de la infancia en el país. Estos estudios
adquirirían gran utilidad en este momento pues facilitan la labor de identificación a la
que nos estamos refiriendo.
2) Segunda Directriz
La segunda directriz es lograr que las acciones adquieran la importancia de agenda
institucional. Es decir, una política pública con la envergadura e importancia para
aplicarse anualmente y a largo plazo. La política de Estado debe reflejar la
protección de los derechos de los menores reconocidos tanto por la legislación
nacional como por la legislación internacional.
3) Tercera Directriz
La tercera directriz es lograr un compromiso sociocultural en la medida en que se
logre la inclusión de los menores en el proceso para que participen como sujetos
activos en la toma de decisiones sobre los temas que los afectan. Esta participación
debe ocurrir desde los niveles familiares y comunitarios hasta en los niveles
institucionales. Es decir, desde los primeros niveles de educación se debe instruir a
los menores sobre sus derechos de participación. El enfoque que se debe dar en
31
este proceso es el de capacitación, es decir que uniformemente todo el sector
educativo asuma la responsabilidad de instruir a los menores para crear una
conciencia del deber sociocultural de participación. Se debe además incentivar el
liderazgo en quienes tienen la responsabilidad de guiar a los menores en sus
procesos de formación hasta el punto de vigilar y calificar sus labores.
4) Cuarta Directriz
La cuarta directriz es ejecutar las políticas desde la descentralización y la
participación ciudadana. La sociedad civil cumple un papel fundamental, pues desde
la infancia es indispensable que los destinatarios de las políticas públicas, que son
los miembros de la sociedad, manifiesten su posición frente a las acciones que se
van a poner en práctica. El gobierno nacional debe optimizar los canales de
comunicación que tiene con estas para poder lograr políticas y programas mejor
orientadas. Estas acciones se deben diseñar desde el nivel local en todo el proceso;
desde el plano de los diagnósticos y diseños hasta el posterior seguimiento y
evaluación. Sin embargo, es indispensable la coordinación que implica la figura de la
descentralización pues a pesar de que estamos hablando de un desarrollo de
políticas a nivel de Municipio, el gobierno nacional es quien debe dar la pautas a las
instituciones locales. Entonces el desarrollo local debe convertirse en el eje del
desarrollo nacional. Esto para garantizar que la ejecución de las políticas y
programas sea transparente, eficiente, pertinente y más sostenible. Además, puede
contribuir a afianzar los lazos sociales, pues integra a la familia y a la comunidad en
el proceso. Todo esto en beneficio de la niñez pues sabemos que la familia, como
bien lo señala nuestra Constitución es “El núcleo fundamental de la sociedad”31 y en
ese orden de ideas el fortalecimiento de esta institución produce un impacto positivo
y directo en el proceso de formación de los menores.
31Constitución Política de 1991, art.42
32
5) Quinta Directriz
La quinta directriz es lograr una articulación entre el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y el gobierno nacional. Es decir, una cooperación e integración
entre la entidad y los Ministerios y demás instancias estatales que manejan los temas
de infancia y adolescencia. Pues a pesar de que el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar es la institución más importante en nuestro país en favor de la niñez,
necesita el apoyo del gobierno y sus instituciones para maximizar los esfuerzos y
lograr una mayor efectividad en el cumplimiento de los objetivos en general son los
mismos. Concretamente, se deben reducir los límites que existen entre los niveles
decisorios y los niveles técnicos en todas las instituciones estatales que manejen el
tema. En resumen, no basta con que el tema de la infancia y la adolescencia
adquiera prioridad a la hora de diseñar políticas y planes de gobierno, pues solo a
partir de una articulación institucional apropiada se puede garantizar el impacto
eficaz de estas acciones.
6) Sexta Directriz
La sexta directriz es lograr una actualización legislativa para lograr una armonía
entre las normas y las políticas públicas a aplicar. Es decir, si se van a implementar
políticas públicas destinadas a cumplir las obligaciones internacionales adquiridas
por Colombia en las cumbres internacionales en el tema de niñez, es apenas lógico
que nuestra legislación acoja formalmente los acuerdos internacionales ratificados
por nuestro país. Además, internamente existen diversos puntos que deben ser
modificados. Por ejemplo, en el tema de conflicto armado que es el que más nos
interesa, como bien señalamos en la introducción, el Código del Menor presenta un
vacío en la medida que no contempla en su art. 29 como situación irregular la
vinculación o desvinculación de un menor a un grupo armado al margen de la ley. Es
evidente que esta es una situación de peligro y/o abandono y la importancia de
33
proteger a los menores que se encuentran en esta situación es reiterada por la
comunidad internacional.
7) Séptima Directriz
La séptima directriz en la que se debe tener especial cuidado es en la comunicación.
Pues las políticas públicas pueden tener distintos alcances según los distintos
contextos sociales sobre todo en nuestro país donde existe una vasta diversidad
sociocultural. De esa manera, a la hora de diseñar una política pública se debe tener
en cuenta el destinatario para poder adecuar su forma al contexto sociocultural que
la va a recibir. No sería correcto diseñar una política pública para después buscar la
forma de adecuarla a los distintos contextos que existen en nuestro país. Por otro
lado, se debe tener especial cuidado con la manera en que los medios masivos de
comunicación intervienen en el proceso. Se debe lograr una sensibilización y un
especial tratamiento en la manera en que se comunica este tema que es tan delicado
a los responsables y directivos de la prensa para que le den un manejo adecuado a
la información. Para dar un ejemplo, como veremos posteriormente, el tema de
desmovilización de menores comprendido en el Programa de Atención a Niños,
Niñas, Desvinculados del Conflicto Armado del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar por su naturaleza tan delicada se desarrolla con estricta reserva con
respecto a los medios de comunicación.
8)Octava Directriz
La octava directriz consiste en darle a la política pública la envergadura de un
instrumento integral. Es decir, que proteja en todas sus dimensiones al menor, en
este caso, no solo del conflicto armado sino de la vulneración del resto de sus
derechos. Al menor se le debe proteger coordinada e uniformemente para lograr una
34
real cobertura. Para lograr esto es indispensable lograr el fortalecimiento de las
relaciones interinstitucionales y las redes sociales. Solo con la colaboración de todos
los sectores de la sociedad se puede cobijar al menor en todas las facetas de su
desarrollo. Además si se consigue la construcción de una política pública integral, se
consigue un mayor acercamiento al status que se merece la infancia en la agenda
gubernamental.
9) Novena Directriz
Por último, debemos resaltar la importancia de que el gobierno nacional le de
prioridad a la facilitación de recursos para el financiamiento de estos programas.
Según las obligaciones internacionales contraídas por nuestro país y
específicamente según lo dispuesto en la Convención de los Derechos del Niño de
1989, los Estados Parte que ratificaron esta Convención adquirieron la obligación de
utilizar la mayor cantidad de recursos disponibles para beneficiar los programas y
políticas destinados a la niñez.32 La inversión en la niñez no se debe ver como un
gasto, sino como una inversión a futuro de alta rentabilidad humana. De esa
manera, se deben racionalizar los recursos destinados a estos programas en lo
posible con la cooperación de las instituciones no gubernamentales, familias y
empresas privadas y hasta, como bien lo dispone la Convención previamente
estudiada, cuando sea necesario de la comunidad internacional.
32 Art.4, Convención sobre los Derechos del Niño.
35
CAPÍTULO II
COMPROMISOS INTERNACIONALES ADQUIRIDOS POR COLOMBIA
I. Cumbres Internacionales sobre la Niñez
En adelante se presentará un compendio de los tratados y cumbres internacionales
de la niñez más importantes en los que ha participado Colombia. Lo que se pretende
es mostrar en que puntos se ha comprometido el gobierno colombiano para combatir
el problema de la niñez y el conflicto armado a partir de 1990. Particularmente, nos
interesa identificar el tema que tiene que ver con la desmovilización. De igual
manera, se hará una aproximación al tema a partir de la identificación de las
disposiciones internacionales que Colombia ha ratificado. Para obtener de esa
manera, un panorama claro de las obligaciones internacionales contraídas por
nuestro país en el tema particular de desmovilización de menores
A) Convención sobre los Derechos del Niño UNICEF
En 1989 las normas concernientes a los derechos de los niños se unificaron en un
instrumento jurídico aprobado por la comunidad internacional en general. La
Convención sobre los Derechos del Niño33 promovida por la UNICEF fue ratificada
por 192 países. Colombia se encuentra entre los países que ratificaron el acuerdo
internacional. Solamente dos países no la han ratificado hasta el momento, Estados
Unidos y Somalia. Sin embargo, ambos países han manifestado su intención de
ratificar el acuerdo.
33Convención sobre los Derechos del Niño, texto completo en www.unicef.org
36
La Convención sobre los Derechos del Niño es aún hoy en día el documento más
importante que existe internacionalmente sobre el tema de la niñez y constituye el
instrumento de derechos humanos que ha sido ratificado por el mayor número de
Estados. En este compilado se reúnen de forma precisa todos los derechos
correspondientes a todos los niños y niñas del mundo sin discriminación alguna. En
resumen, se recopilaron todos los derechos de todos los niños existentes. De ahí la
importancia de la Convención pues indistintamente, en todos los países del mundo
los niños están sufriendo violaciones a sus derechos de diversas maneras. En cada
país el drama de los abusos contra la niñez tiene matices diferentes. A través de este
instrumento internacional único, se busca incitar a todos los gobiernos de los
Estados Parte a que promuevan el respeto por los derechos humanos de la niñez.
La ratificación por Colombia del tratado significa la aceptación de todos los
compromisos consignados en el acuerdo. Pues la importancia del documento no se
reduce únicamente a sus postulados, sino depende en gran parte de la ejecución de
los objetivos consignados. Colombia ha adquirido importantes compromisos
concernientes al tema de la niñez y conflicto armado en este acuerdo.34
34 Artículo 3 : 1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño. 2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas. Artículo 4: Los Estados Parte adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional.
37
En los incisos 1 y 2 del Artículo 3 se establece la importancia de cumplir los
compromisos consignados en el acuerdo a través de medidas legislativas y
administrativas que se traducen en políticas públicas que además deben ser
ejecutadas de manera prioritaria como bien lo señala el inciso primero. El Artículo 4
reafirma la importancia del cumplimiento de las disposiciones consagradas hasta el
punto en que le impone la obligación a los Estados de disponer de la mayor cantidad
de recursos para lograr tales fines y de ser necesario, recurrir al apoyo internacional.
En el Artículo 3835 se consagra la obligación de respetar las normas del derecho
internacional humanitario concernientes a la niñez y el conflicto armado. Además se
fija como edad mínima para el reclutamiento en la Fuerzas Armadas la edad de 15
años. Se sugiere que se evite al máximo el reclutamiento de los niños entre 15 y 18
años. Por último se impone la obligación de adoptar medidas para lograr el
cumplimiento de lo descrito.
1) De la reserva
Cuando el Estado colombiano ratifica la Convención, lo hace con una reserva sobre
el artículo 38. Esto significa que para el caso colombiano queda prohibido el servicio
militar obligatorio para cualquier persona menor de 18 años. Colombia manifestó de
esta manera una preocupación sobre la participación de personas entre 15 y 18 años
35 Artículo 38: 1. Los Estados Partes se comprometen a respetar y velar por que se respeten las normas del derecho internacional humanitario que les sean aplicables en los conflictos armados y que sean pertinentes para el niño. 2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para asegurar que las personas que aún no hayan cumplido los 15 años de edad no participen directamente en las hostilidades. 3. Los Estados Partes se abstendrán de reclutar en las fuerzas armadas a las personas que no hayan cumplido los 15 años de edad. Si reclutan personas que hayan cumplido 15 años, pero que sean menores de 18, los Estados Partes procurarán dar prioridad a los de más edad.
4. De conformidad con las obligaciones dimanadas del derecho internacional humanitario de proteger a la población civil durante los conflictos armados, los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para asegurar la protección y el cuidado de los niños afectados por un conflicto armado.
38
en los conflictos armados y de esa manera protegió con esta reserva a los menores
de 18 años quitándoles el servicio militar obligatorio. Sin embargo, fue hasta 1999
que se expidió la Ley 548 que a pesar de la existencia del tratado internacional, fue
la que originó que las Fuerzas Armadas decidieran retirar el servicio militar
obligatorio para menores de 18 años. Esto quiere decir que tuvieron que transcurrir 8
años para que realmente se cumpliera el objetivo previamente descrito.
En el Artículo 39 se infiere de alguna manera la obligación del Estado de promover la
desmovilización y la posterior reinserción de los niños en este caso de los conflictos
armados. Sin embargo, el artículo no hace una referencia clara al fenómeno de
dimensiones mas complejas.36
Colombia se acogió al resto de la Convención Internacional de los Derechos del Niño
a través de la Ley 012 de 1991. A partir de ese momento, el Estado adquirió la
obligación de lograr a través de todos los medios posibles, la ejecución de las
disposiciones consagradas. De esa manera, se convirtió en deber del Estado el
diseñar políticas, realizar programas, destinar recursos, entre otros para lograr el
cumplimiento efectivo del propósito de la Convención. A pesar de los esfuerzos del
gobierno colombiano y el compromiso mostrado con el tema de la niñez en general
todavía no se ha llegado a diseñar políticas públicas claras que logren un efectivo
cumplimiento de todos los compromisos internacionales adquiridos por nuestro país.
36 Artículo 39: Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y psicológica y la reintegración social de todo niño víctima de: cualquier forma de abandono, explotación o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos armados. Esa recuperación y reintegración se llevarán a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de sí mismo y la dignidad del niño.
39
Actualmente no existe una política pública suficientemente importante que le de la
relevancia que se merece al tema específico de la niñez en el contexto colombiano.
Creemos que la desmovilización de menores merece la importancia suficiente como
para tratarse como tema independiente tanto por la urgencia de la medida como por
el compromiso internacional adquirido. En ese sentido, no basta la existencia de un
programa de atención a los menores que decidan desvincularse del conflicto armado
pues es igualmente indispensable promover su desmovilización.
B) Cumbre Mundial en Favor de la Infancia 1990
1) De los Grandes Temas
En Septiembre de 1990 se reunieron en Nueva York dirigentes y altos funcionarios
del mundo en lo que se denominó la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia. 37 Del
29 al 30 del mes anteriormente enunciado, 71 Jefes de Estado y de Gobierno y 88
altos funcionarios entre los cuales se encontraban en su mayoría altos mandatarios
se realizó este evento sin precedentes. En la Cumbre Mundial se aprobó la
Declaración sobre la Supervivencia, la Protección y el Desarrollo del Niño, y un Plan
de Acción para aplicar la Declaración en los años noventa. A penas 1 año antes
había sido aprobada por unanimidad la Convención sobre los Derechos del Niño por
la Asamblea de las Naciones Unidas y el compromiso en esta cumbre sería el de
ratificarla.
37http://atzimba.crefal.edu.mx/bibdigital/cumbres/cm90.htm
40
2) Desmovilización y Conflicto Armado
Se le dio suma importancia al tema de la niñez y su vinculación al conflicto armado.
En el artículo 8 es expresó la preocupación sobre la participación de los menores en
los conflictos armados.38
De esa manera, entre el listado de las medidas específicas relacionadas con la
supervivencia, la protección y el desarrollo del niño se incluyó la protección de los
niños que se encuentren en situación de conflicto armado. Además, dentro de las 7
metas específicas hacia el año 2000 se incluyó el dar protección a los niños en
circunstancias especialmente difíciles sobre todo en situaciones de conflictos
armados.
3) Corredores de Paz
Para cumplir el objetivo de proteger a los niños en situaciones de conflicto armado se
propone en primera medida implementar programas que garanticen una especial
protección. Se propone la idea de la implementación de los denominados “corredores
de paz” personas cuya labor sería la distribución de suministros de emergencia para
los niños y mujeres en el conflicto. Así como la realización de “jornadas de paz”,
épocas especialmente dedicadas a la vacunación y prestación de servicios de salud
en general a los niños en zonas de conflicto.
La Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, marcó un hito en la medida que se
comenzó a proponer concretamente políticas destinadas exclusivamente a la
38 Artículo 8 : Nos esforzaremos con especial dedicación por proteger a los niños contra el flagelo de la guerra y por tomar medidas que impidan el estallido de nuevos conflictos armados, para así dar a los niños de todo el mundo un futuro de paz y seguridad. Fomentaremos los valores de la paz, la comprensión y el diálogo en la educación de los niños. Incluso en épocas de guerra y en zonas asoladas por la violencia se deben respetar las necesidades esenciales de los niños y las familias. Solicitamos que se establezcan treguas y que se creen corredores especiales de ayuda en
41
protección de los menores en este tipo de situaciones. En adelante veremos el
desarrollo histórico del trato de este problema tan complejo por la comunidad
internacional.
C) Estatuto de la Corte Penal Internacional de Roma
Desde 1994 la comunidad internacional había iniciado una serie de diálogos para
instituir una corte internacional permanente para que conociera sobre los crímenes
de guerra realizados en el mundo. En Julio de 1998 culminó este proceso en Roma
con la institución de la Corte Penal Internacional.39 Además en esta cumbre
internacional se especificaron los delitos que serían de competencia de este alto
tribunal. Se reconoció de esa manera como crimen de guerra el reclutamiento de
menores de 15 años en conflictos armados. Sobre este tema es necesario destacar
que las personas menores de 18 años no fueron consideradas en el grupo como
responsables de crímenes internacionales en el ámbito de la jurisdicción penal
internacional. El Estatuto de la Corte Penal Internacional reconoce adicionalmente
esta situación como un principio del proceso penal internacional. De esa manera, los
menores de 18 años no se consideran dentro de la competencia de la Corte Penal
Internacional. Esto perjudicó aún mas la situación de las personas mayores de 15
años pero menores de 18 años utilizadas en el conflicto armado, pues este Estatuto
a pesar de ser un mecanismo de suma importancia para combatir los delitos de
guerra y de lesa humanidad, significó el desconocimiento por parte de un alto ente
internacional del daño que también se genera a partir de la participación de este
grupo de menores en los conflictos armados. El Estatuto entró en vigor el 1 de julio
de 2002. En el Artículo 8 se reconoce le reclutamiento de menores en conflictos
pro de los niños en aquellos casos en que aún subsistan la guerra y la violencia. 39http://www.un.org/spanish/law/icc/
42
armados como crímen de guerra.40
D) Convenio No. 182 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.)
La Conferencia Internacional del Trabajo de la O.I.T. en su 87ª reunión realizada en
Ginebra Suiza en junio de 1999 expidió el Convenio No. 182. El Convenio se
denominó “Convenio sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la
acción inmediata para su eliminación.”41 Como una de las peores formas de
explotación laboral se incluyó el reclutamiento forzoso u obligatorio de menores para
utilizarlos en conflictos armados.42
Desde este momento entonces, se comenzó a reconocer por la comunidad
internacional como edad mínima para la utilización de personas en los conflictos
armados los 18 años. En este mismo momento, comenzaron los esfuerzos por las
Naciones Unidas por reiterar esta política que se instituyó posteriormente en un
Protocolo Facultativo que estudiaremos más adelante.
No obstante, para garantizar el cumplimiento de este acuerdo, la OIT creó el
Programa “InFocus” sobre el trabajo Infantil. El programa, denominado como IPEC es
un mecanismo que pretende a través de una alianza internacional combatir el
problema de la explotación laboral infantil alrededor del mundo. Este programa va
dirigido prioritariamente a los grupos que se encuentran en condiciones laborales
peligrosas, a los menores que se encuentran en una situación particularmente
vulnerable, menores de 12 años y niñas que se encuentren trabajando. Son
considerados menores en situaciones particularmente vulnerables, lo que están en
40 Artículo 8: (Se reconoce como crímen de guerra) Reclutar o alistar a niños menores de 15 años en las fuerzas armadas nacionales o utilizarlos para participar activamente en las hostilidades. 41http://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc87/com-chic.htm
43
los sectores de prostitución, pornografía, tráfico infantil, empleos domésticos,
trabajos forzosos, narcotráfico, negocios ilícitos y conflicto armado. Colombia se
encuentra actualmente dentro de los países en preparación. Esto significa que a
pesar de que aún no ha ratificado formalmente el programa, está encaminado a
hacerlo.
El programa busca prevenir, agotar y buscar alternativas contra las denominadas
peores formas de explotación laboral infantil. Hasta el momento el programa ha sido
acogido por noventa países y está en expansión. El objetivo es lograr una conciencia
del problema a nivel mundial y consolidar un movimiento con el aval de la mayor
cantidad de países.
La ejecución del programa consiste básicamente en el fortalecimiento de
instituciones y organismos que combatan el problema de la explotación infantil
laboral, en la promoción del desarrollo y la aplicación de toda la legislación posible
que condene estas prácticas, en la expansión de programas eficaces y en incentivar
la inclusión de este tema en las políticas públicas nacionales. Al Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar y particularmente al Programa de Atención a Niños, Niñas
desvinculadas del Conflicto Armado ha llegado el programa para el caso
colombiano.43
E) Conferencia Latinoamericana del Caribe sobre el uso de niños como
soldados
Esta conferencia fue realizada en Montevideo, Uruguay del 5 al 8 de Julio de 1999
con la participación de Colombia.44 El objetivo de esta cumbre fue claro y conciso:
42 Artículo 3: a) todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y el tráfico de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso u obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados; 43www.oit.org 44http://www.redoc.org/py_declaracionfinall.htm
44
acabar con el uso de menores de 18 años como soldados. Fue dirigido
exclusivamente a los grupos armados de los países latinoamericanos al margen de la
ley y a sus fuerzas armadas nacionales. En la conferencia, se hace un llamado de
atención a los países para que respeten las disposiciones de la Convención de los
Derechos del Niño en este aspecto y promueve la expedición del Protocolo
Facultativo que todavía no existía en donde se eleva la edad mínima de
reclutamiento a 18 años. También incita a los Estados a la ratificación del Estatuto de
la Corte Penal Internacional y del Convenio 182 de la OIT en donde se considera la
participación de menores en conflictos armados entre las peores formas de
explotación laboral. Además, en el tema que nos interesa, promueve la
desmovilización de menores específicamente. Dedica cuatro incisos a este tema que
muy poco es tratado con la atención que se merece.45
Como se puede observar, no solo se ratifican las políticas anteriormente
adoptadas por la comunidad internacional, sino también se propone el tema de la
desmovilización y la posterior reinserción desde el contexto de un proceso de
paz. De esto podríamos en primera instancia interpretar que el compromiso
internacional adquirido por Colombia en esta conferencia dependería del éxito de
un proceso de paz. Sin embargo, el inciso n cuando habla de programas se
puede interpretar también como la adopción de políticas públicas independientes
a un proceso de paz. Adicionalmente, se menciona la importancia de la
45 (4 Incisos): n, incluir desde el principio en los procesos de paz la cuestión de la desmovilización, reintegración y reinserción social integrales de los menores de 18 años soldados; o, adoptar programas de desmovilización y reintegración integral de los menores de 18 años soldados teniendo en cuenta la equidad de género e integrando de forma sistemática programas de prevención en los ámbitos comunitario y local, con el objetivo fundamental de lograr el rearme y lograr la reunificación familiar así como una plena reinserción social y en especial en el sistema educativo formal; p, otorgar amnistías u otras medidas similares a los menores de 18 años que han participado, directa o indirectamente, en los conflictos armados; y
45
implementación de mecanismos de protección desde las comunidades y ámbitos
locales.
F) Protocolo Facultativo a la participación de niños en los conflictos armados
El 25 de mayo de 2000, la Asamblea General de la ONU adoptó dos protocolos
facultativos por unanimidad. El Protocolo facultativo de la Convención sobre los
Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados46 y el
Protocolo facultativo relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización
de niños en la pornografía. El Protocolo facultativo relativo a la participación de los
niños en los conflictos armados entró en vigor el 12 de febrero de 2002. 11 países lo
han firmado y 54 lo han ratificado. Colombia es uno de los países que ha ratificado
este Protocolo que entró en vigor el 12 de febrero de 2002 y se convirtió, a partir de
esa fecha, en un instrumento jurídico vinculante para nuestro país. Actualmente, se
encuentra en trámite en la Corte Constitucional para su incorporación en el derecho
interno colombiano.
El cambio más significativo que trajo esta enmienda fue que consolidó los 18 años
como la edad mínima permitida para la participación en los conflictos armados tanto
en Fuerzas Armadas como en grupos al margen de la ley. Además, le exige al
gobierno tomar medidas para lograr la desmovilización, rehabilitación y reinserción
de los menores que hayan estado vinculados a algún grupo armado. El Artículo 4
establece la edad mínima para los vinculados a grupos armados distintos de las
Fuerzas Armadas.47 Por su parte, el Artículo 4 establece las condiciones de
q, otorgar pronta y efectiva reparación integral a los menores de 18 años soldados; 46Protocolo Facultativo a la participación de niños en los conflictos armados, texto completo en www.unicef.org 47 Artículo 4: 1. Los grupos armados distintos de las Fuerzas Armadas de un Estado no deben en ninguna circunstancia reclutar o utilizar en hostilidades a menores de 18 años. 2. Los Estados partes adoptarán todas las medidas posibles para impedir ese reclutamiento y utilización, con inclusión
46
aplicación del presente tratado.48
El Protocolo en su artículo 3 impone a los Estados una obligación particularmente
importante. Les exige que realicen una declaración posterior a la ratificación del
Protocolo donde indiquen la edad mínima que regirá el ingreso voluntario a las
Fuerzas Armadas, así como las medidas a tomarse en torno a la prohibición de
reclutamientos forzosos. Esto debido a que en el Protocolo solo se ha fijado la edad
de 18 años como mínima para el reclutamiento cuando es exclusivamente obligatorio.
De esa manera, la UNICEF busca incitar a los Estados a que establezcan como edad
mínima 18 años; tanto para el reclutamiento obligatorio como para el reclutamiento
voluntario. Debemos decir que esta es una disposición especial pues aunque no
prohíbe que los Estados acepten el reclutamiento voluntario de menores de 18 años,
si sugiere y se ve claramente en el espíritu del Protocolo, que los Estados acojan la
edad mínima de 18 años para cualquier tipo de reclutamiento. El propósito de la
UNICEF en últimas es unificar en 18 años la edad mínima permitida para cualquier
participación en conflictos armados. Sin embargo, deja a discreción de los Estados la
decisión concerniente al reclutamiento forzoso. El fin último es claro y se evidencia
aún más, en la medida en que en los casos en los cuales los Estados no eleven la
edad mínima del reclutamiento voluntario a 18 años deben acogerse a las
disposiciones descritas en el inciso tercero del Artículo 3.49
de la adopción de las medidas legales necesarias para prohibir y tipificar esas prácticas. 48 Artículo 7: 1. Los Estados Partes cooperarán en la aplicación del presente Protocolo, en particular en la prevención de cualquier actividad contraria del mismo y la rehabilitación y reintegración social de las personas que sean víctimas de actos contrarios al presente Protocolo, entre otras cosas mediante la cooperación técnica y la asistencia financiera. Esa asistencia y esa cooperación se llevarán a cabo en consulta con los Estados Partes afectados y las organizaciones internacionales pertinentes. 2. Los Estados Partes que estén en condiciones de hacerlo prestarán esa asistencia mediante los programas multilaterales, bilaterales o de otro tipo existentes o, entre otras cosas, mediante un fondo voluntario establecido con las normas de la Asamblea General. 49 Artículo 3: 1. Los Estados Partes elevarán la edad mínima, contada en años, para el reclutamiento voluntario de personas en sus
47
Colombia se encuentra en esta posición descrita en el Artículo 3 pues a pesar que en
la ley 418 de 1997 expresamente se prohíbe la prestación del servicio militar
obligatorio para personas menores de 18 años, esta ley afirma que si el menor y la
voluntad de los padres lo expresan, podrá prestar el servicio militar.
G) Sesión Especial en Favor de la Infancia 2002
La UNICEF organizó esta conferencia internacional celebrada en Nueva York entre
el 8 y el 10 de Mayo del 2002 donde participaron más de 7.000 personas. Fue la
primera reunión en donde participaron activamente menores de edad como
delegados oficiales. Los objetivos fueron principalmente revisar los progresos
alcanzados desde la Convención de los Derechos del Niño de 1990 y reafirmar el
compromiso internacional a favor de la niñez. En la sesión participaron alrededor de
70 Jefes de Estado, dirigentes de la sociedad civil, ONGS y personalidades como
Nelson Mandela y Bill Clinton. Uno de los compromisos internacionales adquiridos
fue el de proteger a la niñez contra la guerra. En este punto intervinieron delegados
de diversos países distintos a Colombia. En cuanto al tema de desmovilización, los
países en situación de posguerra (Congo, República Democrática del Congo y
Liberia) explicaron las medidas que habían tomado para lograr el desarme y la
reinserción de sus niños soldados. Por su parte, El Salvador y Guatemala indicaron
que el proceso de paz es la mejor salida para un conflicto armado. Vale la pena
resaltar, que no se hace alusión al tema específico del conflicto armado
fuerzas armadas nacionales por encima de la fijada en el párrafo 3 del artículo 38 de la Convención sobre los Derechos del Niño, teniendo en cuenta los principios formulados en dicho artículo, y reconociendo que en virtud de esa Convención los menores de 18 años tienen derecho a una protección especial. 2. Cada Estado Parte depositará, al ratificar el presente Protocolo o adherirse a él, una declaración vinculante en la que se establezca la edad mínima en que permitirá el reclutamiento voluntario en sus fuerzas armadas nacionales y se ofrezca una descripción de las salvaguardias que haya adoptado para asegurarse de que no realice ese reclutamiento por la fuerza o por coacción. 3. Los Estados Partes que permitan el reclutamiento voluntario en sus fuerzas armadas nacionales de menores de 18 años establecerán medidas de salvaguardia que garanticen, como mínimo, que: a) Ese reclutamiento sea auténticamente voluntario; b) Ese reclutamiento se realice con el consentimiento informado de los padres o de quienes tengan la custodia legal; c) Esos menores estén plenamente informados de los deberes que supone ese servicio militar;
48
colombiano.50 Posteriormente, se rindió el informe oficial de la UNICEF que
estudiaremos a continuación.
H) Estado Mundial de la Infancia 2002
Se denominó “Estado Mundial de la Infancia” al informe rendido por la UNICEF en el
año 2002 sobre la situación de los niños en el mundo. Es un informe que busca
incitar a los gobiernos e instituciones internacionales a que a través de sus medios y
herramientas le den prioridad a los derechos de los niños por encima de sus demás
obligaciones. La idea es impulsar la capacidad de liderazgo de estos dos grupos
para lograr una efectividad en los logros a cualquier costo. Va dirigido principalmente
a los Jefes de Estado y de Gobierno de los países del mundo pero en general
constituye un llamado de atención a todas las organizaciones y personas para que
se comprometan con la niñez a través de actos ostensibles.
El informe se desarrolla a partir de ejemplos de liderazgo, estadísticas, opiniones de
expertos, cifras, mapas y balances. Es un compendio que reúne a partir de diversas
modalidades un resumen de los esfuerzos más importantes realizados mundialmente
en favor de la niñez brindando un diagnóstico claro desde todos los ángulos de la
situación que se vive. Concretamente, se hace un análisis de los logros obtenidos a
partir de la celebración de la Cumbre Mundial de la Infancia en 1990 y las metas a
trazarse hacia futuro.
1) De la Protección Especial
La Meta No. 7 que se consigna es la de mejorar la protección de los niños en
circunstancias especialmente difíciles. Dentro de esta categoría se encuentran los
niños en situaciones de conflicto armado. Para lograr una efectiva protección a este
d) Esos menores presenten pruebas fiables de su edad antes de ser aceptados en el servicio militar nacional.
49
grupo, se exhorta a los países a que ratifiquen el Protocolo Facultativo a la
Convención sobre los Derechos del Niño del 2000 en donde se prohíbe el
reclutamiento de menores de 18 años en conflictos armados. El informe incluye el
documento completo del Protocolo donde se explica la intención y la justificación de
estas intenciones. El documento reiteradamente hace énfasis en la necesidad que
existe en ponerle fin a la participación de los niños en las guerras. Sin embargo, no
hace un balance adicional ni nos ofrece comentarios detallados a partir de este tema.
Mucho menos se hace alusión a la situación del conflicto armado que se vive en
Colombia. Se resaltan solamente los esfuerzos realizados por Afganistán para
resolver este tipo de problemas durante los años 2000-2001. Esta omisión se
evidencia claramente hasta el punto que la palabra desmovilización por ejemplo, ni
siquiera se hace presente en ninguna página del documento.
Sin embargo, en un mapa mundial denominado “Proteger a los niños y luchar contra
el VIH/Sida” se evidencia la situación jurídica de Colombia cuando se cataloga al
país entre el grupo de países que han ratificado los dos Protocolos de la Convención
sobre los Derechos del Niño pero no han ratificado el Convenio No. 182 de la O.I.T
(cuya ratificación sigue en trámite). Una estadística interesante que nos presenta el
informe es que “en el período comprendido entre 1990 y 2000, murieron a causa de
conflictos dos millones de niños, seis millones sufrieron heridas o quedaron
impedidos y doce millones perdieron su hogar.”51
Según este diagnóstico general, aunque el informe le exige a los países a excluir a
sus menores de los conflictos armados y en ninguna parte resalta los esfuerzos
realizados por Colombia al respecto, la única exigencia concreta que hace en este
tema se resume en la ratificación del Protocolo Facultativo del 2000 con lo cual
nuestro país ya está comprometido.
50http://www.unicef.org/spanish/specialsession/docs_new/documents/ga_debate_sp.pdf
50
II. Esfuerzos Internacionales Adicionales
La ratificación de tratados internacionales es un paso formal importante. Sin
embargo, la ratificación no garantiza la aplicación e interpretación certera de las
disposiciones acordadas en los tratados. Los Estados Partes tienen la obligación de
presentar informes en donde expliquen la manera en que están cumpliendo con las
obligaciones acordadas. También se ejerce control a través del examen de las
denuncias individuales que se presentan por violaciones de los contenidos de los
tratados. A la vez los organismos internacionales como la UNICEF y el Comité de
Derechos Humanos realizan observaciones o recomendaciones generales para
explicar los alcances y contenidos de los derechos y obligaciones consignados en
los tratados.
A) Observaciones y Recomendaciones Generales
En la publicación “Interpretación de las normas internacionales sobre derechos
humanos” 52 se recopilaron las observaciones y recomendaciones generales de los
órganos de vigilancia de los tratados. Estos órganos son el Comité de Derechos
Humanos, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité para
la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, el Comité
contra la Tortura y el Comité de los Derechos del Niño. La observación general no.17
es la correspondiente a los derechos del niño y particularmente se hace alusión al
51http://www.acpp.com/documentacion/Informe%20anual%20sobre%20la%20infancia%202002.pdf, pg. 43 52Interpretación de las normas internacionales sobre derechos humanos, Observaciones y recomendaciones generales de los órganos de vigilancia de los tratados internacionales de derechos humanos de las Naciones Unidas, Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Bogotá, Colombia, Septiembre 2002, pg.65.
51
tema de niñez y conflicto armado.53
De resto no existen más recomendaciones sobre este asunto en el texto. Aunque
estas observaciones se hacen de carácter general, y no son de obligatorio
cumplimiento por los gobiernos, nos dan una idea de la labor internacional de
seguimiento que existe sobre el tema ante la ineficacia de algunos Estados por
cumplir las obligaciones acordadas en los tratados internacionales.
La Constitución Política de Colombia en su art. 93 expresa la obligación de
interpretar todos los deberes y obligaciones consignadas en concordancia con los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. De esto se
desprende la importancia para nuestro sistema legislativo de lo dispuesto en los
tratados internacionales ratificados por nuestro país pues según el mandamiento
constitucional, en consecuencia esos tratados entran automáticamente a hacer parte
del denominado bloque de constitucionalidad. Esto quiere decir que ninguna
disposición normativa, ley o decisión administrativa inferior a la Constitución puede ir
en contra de lo dispuesto en esos tratados internacionales, lo que implica a la vez,
que el Estado colombiano, desde el momento en que ratifica un tratado internacional
de derechos humanos, tiene la obligación de adecuarlo normativamente a la
legislación nacional. Tal obligación constituye un gran reto para el Estado
colombiano pues un retardo en esta adecuación normativa significa poner en peligro
la seguridad jurídica del país.
53 “Además, el Comité desea señalar a la atención de los Estados Partes la necesidad de que en sus informes incluyan datos sobre las medidas adoptadas para garantizar que el niño no participe de manera dilecta en los conflictos armados.”
52
B) Los Niños Primero
La UNICEF, con el fin de incentivar el trabajo en pro de la niñez de los países que
ratificaron la Convención de los Derechos del Niño publicó en Abril del 2000 el
cuadernillo “Los Niños Primero”.54 En esta publicación se exhibe un plan de acción
para la aplicación de la declaración mundial sobre la supervivencia, la protección y el
desarrollo del niño en el decenio de 1990. De esa manera, se proponen medidas
específicas para llevar a cabo las disposiciones planteadas en la Convención
encaminadas a desarrollar cada uno de los objetivos.
Se reiteran de esa manera las medidas concernientes para lograr el cumplimiento del
objetivo de proteger a los niños en situaciones de conflicto armado referidas
anteriormente en la Cumbre Mundial a Favor de la Niñez de 1990. De esa manera,
como se expuso previamente, se propone la idea de la implementación de los
denominados “corredores de paz” y de la realización de “jornadas de paz”.
Esto es relevante para esta parte de la investigación en primera instancia si tenemos
en cuenta que son medidas que se reiteran independientemente de llegar a una
solución del conflicto. En segunda medida, vale la pena resaltar que a pesar de la
especificidad del cuadernillo no se hace más alusión al tema del conflicto armado y
se omite totalmente el tema de la desmovilización de menores.
C) Visita a Colombia del Representante Especial del Secretario General sobre la
repercusión de los conflictos armados en los niños
Las Naciones Unidas publicaron el 9 de febrero del 2000 un informe en donde se
describían las actividades realizadas por su Representante Especial el Sr. Olara
54 Los Niños Primero, UNICEF, Mayo 2000, Reimpresión Conmemorativa
53
Otunnu. 55 Del 30 de mayo al 6 de junio de 1999 se realizó la visita a Colombia
durante el gobierno de Andrés Pastrana. Los principales objetivos de esta visita eran
en primera medida evaluar la situación de la niñez y el conflicto armado en Colombia,
y en segunda medida, establecer un programa de protección en donde se asegurara
una protección a los niños afectados en la guerra.
El Representante Especial se reunió con el Presidente de la República y discutieron
los temas de mayor importancia. Ante la petición de la institución de la edad mínima
de 18 años, el gobierno colombiano se comprometió a implementar inmediatamente
un programa en el cual a través de la adopción de la legislación nacional se
prohibiría el alistamiento de menores de 18 años a las Fuerzas Armadas Nacionales.
Como vimos anteriormente, esta petición se cumplió a partir de la expedición de la
Ley 548 de 1999.
Además el funcionario internacional pidió al gobierno que le diera prioridad a los
intereses de los niños a través de la asignación de los recursos necesarios y el
fortalecimiento de las instituciones pertinentes tanto local como regionalmente. El
Presidente se comprometió a cumplir estos objetivos a partir de la instrucción del
Director del ICBF, Juan Manuel Urrutia quien estaba presente en la reunión, sobre la
asignación de recursos de dicha entidad.
55http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/html/informes/onu/renc/E-CN-4-2000-71.html
54
En la reunión no se abarcó el tema de la desmovilización de menores, ni se
propusieron fórmulas ni medidas al respecto. No se concretaron programas
específicos ni compromisos internacionales adquiridos por el gobierno que tuvieran
que ver con este tema.
El informe concluye con una impresión del funcionario sobre la situación que vio en
Colombia.56
55
CAPÍTULO III
PROGRAMA DEL GOBIERNO DE DESMOVILIZACIÓN DE MENORES
I. Programa de Atención a Niños, Niñas y Jóvenes Desvinculados del
Conflicto Armado
Una gran cantidad de los desmovilizados de los grupos armados al margen de la ley
en Colombia son menores de edad. Ingresan a las filas de estos grupos insurgentes
desde muy temprana edad y por lo general no reciben una educación adecuada. A
continuación les presentaremos un cuadro donde podemos constatar el perfil de un
desmovilizado promedio de los grupos armados al margen de la ley:
Perfil del desmovilizado promedio
Variable
Mayor ocurrencia
Edad del desmovilizado 44% mayor a 17 años
56% menor a 17 años
Edad de ingreso a la guerrilla
Entre los 10 y 17 años
Sexo
Masculino
Nivel de escolaridad
Educación básica incompleta
Estado Civil
Soltero
Motivo de ingreso a la guerrilla
Reclutamiento forzoso, gusto por las armas
y el uniforme, promesas (remuneración económica y buen trato)
56 “Durante su visita a Colombia, impresionó profundamente al Representante Especial la aspiración palpable y casi universal de paz y justicia social. Con todo y con eso, está claro que sólo en condiciones de paz el pueblo colombiano podrá hacer frente a las cuestiones fundamentales, justicia social e inclusión en la sociedad.”
56
Motivo de la desmovilización Maltrato, falta de remuneración económica, privación de la libertad y las falsas promesas
Departamento donde se desmoviliza
Santander, Norte de Santander, Antioquia y
Putumayo
Conocimiento del programa de reinserción
No
Desmovilizados por grupo insurgente
FARC-EP
Existencia de hijos
No FUENTE: DNP Como se ve claramente, a pesar de que esto es un perfil de un desmovilizado
promedio, el cuadro nos indica que la mayoría de estos jóvenes no tienen
conocimiento del programa de reinserción.
A) Sustento Legal
La Ley 418 de 1997 y específicamente el Art. 17, consagra la obligación del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar de prestar especial protección a los menores de
edad que de alguna manera se encuentren participando en el conflicto armado
interno. A partir de la expedición de esta ley, el ICBF comenzó a diseñar un
programa destinado especialmente a brindar la protección idónea para los menores
colombianos en esta situación particular. El debate, diseño y caracterización del
programa duró hasta 1999. Hasta ese momento, los menores desvinculados del
conflicto armado eran ubicados en los programas regulares de la institución
destinados a protección, reeducación y rehabilitación. En 1999 comenzó a operar
formalmente este nuevo diseño con el nombre de “Programa de Atención a Niños,
Niñas y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado.”57
57 www.icbf.gov.co
57
Posteriormente, este programa encontró apoyo legislativo en el plano nacional en la
Ley 782 de 2002 y en el Decreto 128 de 2003. En el plano internacional, el programa
encuentra sustento en La Convención de los Derechos del Niño de 1989, su
Protocolo Facultativo a la Participación de Niños en los Conflictos Armados del 2000
y El Convenio No. 182 de la OIT. El cambio que trajo la Ley 782 de 2002 al programa
fue que estableció que no había diferencia en el origen ni la razón de la
desvinculación del menor del grupo armado al margen de la ley. Desde ese
momento, se impuso la obligación de dar a todos los menores que se desvinculen de
los grupos armados al margen de la ley el mismo tratamiento durante el proceso de
protección. El Decreto 128 de 2003 estableció la posibilidad de brindarle beneficios
jurídicos a las personas desvinculadas de los grupos de autodefensas que antes no
gozaban de estos beneficios por no tener reconocimiento político. Además, a partir
de la modificación de los artículos que regulan el tema de la reincorporación de la
vida civil de los desvinculados del conflicto armado, se fortaleció el programa. El
Decreto 128 le entregó al programa un mayor número de herramientas para
desarrollar los lineamientos y cumplir con los objetivos dispuestos a partir del
desarrollo de planes estratégicos. En marzo de 2001, la OIM y Save The Children
U.K. se unieron a los esfuerzos del Programa del ICBF brindándole apoyo financiero
proveniente de fondos gubernamentales, de entidades de cooperación bilateral y
multilateral y de organismos no gubernamentales. De esa manera, han contribuido
con la dotación de mobiliario y equipos tanto para el ICBF como para las
instituciones prestadoras de los servicios del programa. Además, han hecho una
contribución especial de equipos de monitoreo y evaluación para niños que se han
acogido al programa.58
58http://www.oim.org.co/scripts/programas2.php?idart=52&categ=14&categn=Asistencia%20a%20poblaciones%20
58
Sin embargo, el desarrollo del programa presenta un desafío por la complejidad y la
importancia del tema. El reto consiste en la creación de un mecanismo eficiente para
lograr la protección de los menores desvinculados del conflicto armado que a la vez
responda a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en favor de la
niñez. El éxito del programa depende de la destinación de recursos que son
indispensables para cumplir tan ardua labor. El cuadro que presentaremos a
continuación nos ofrece las cifras que corresponden a la destinación de recursos a
este programa año tras año:
Recursos destinados por el ICBF a atención de menores desvinculados del conflicto
(Millones de pesos de 2001)
AÑO
RECURSOS
1997 1998 1999 2000 2001 2002
1.117.602.672 1.122.276.930 1.095.871.148
440.584.857 808.738.070
1.548.240.735 TOTAL
6.133.314.412
FUENTE: ICBF Si examinamos detenidamente el cuadro, veremos como no existe una destinación
uniforme de recursos a través de los años. Por ejemplo, los años 2000 y 2001 fueron
los años en los que se destinaron la menor cantidad de recursos. Esto nos llama la
atención, teniendo en cuenta que el programa de desmovilización del ICBF comienza
a operar a partir del año 1999.
desarraigadas
59
Cuadro de Costos por Ubicación de Menores en Programas del ICBF
MODALIDAD
DURACIÓN PROMEDIO
VALOR
CUPO/NIÑO/MES
COSTOS
PERIODO Atención psiquiátrica
1 mes
1.410.250
1.410.250
Centro de atención especializada
4-6 meses
700.300
3.501.500
Casa juvenil
12 meses
400.000
4.800.000
Institución de protección
*
413.250
Hogar transitorio
1 mes
657.617
657.617
Casa hogar de protección
*
400.000
TOTAL
19 meses
10.369.367
FUENTE: ICBF-DNP En este cuadro, podemos ver a grandes rasgos el costo que tiene para el programa
del ICBF la ubicación de un menor en cada una de las modalidades que
estudiaremos posteriormente con más detalle.
B) Objetivos del Programa
El objetivo general de este programa es lograr el fortalecimiento de las herramientas
y la capacidad de atención a los niños desvinculados del conflicto armado a nivel
institucional. Los objetivos específicos son tres: Disminuir la participación de los
niños en el conflicto armado, atender a los niños que se desvinculen de los grupos
armados al margen de la ley y colaborar para que los menores desvinculados
construyan una nueva vida a través de proyectos que les brinden soluciones
duraderas.
60
C) Cobertura Geográfica
El programa tiene una cobertura geográfica extensa, que sin embargo no alcanza a
abarcar la totalidad de las regiones del país. Esto se debe a que existen zonas
donde no existe el nivel de seguridad suficiente para que operen los centros de
atención que son por obvias razones altamente vulnerables por parte de los grupos
armados al margen de la ley. El programa entonces está comprendido principalmente
en las regiones de Bogotá, Cundinamarca, Santander, Valle del Cauca, Antioquia y
Quindío. En los departamentos del Chocó y Cauca, el programa opera mediante
convenio con las Gobernaciones de los Departamentos y la Defensoría del Pueblo.
Actualmente, funciona en 13 regionales.
En esta parte de la investigación se hará una breve exposición de los elementos
fundamentales del Programa a partir de la información suministrada por el ICBF y del
texto Caminos Recorridos.59
D) Beneficiarios del Programa
Entre los menores desmovilizados atendidos por el programa se encuentran niños y
niñas de tan sólo 10 años de edad. Sin embargo, la mayoría de jóvenes están entre
las edades de 16 y 18 años. Desde la creación del programa hasta el 2003 se
atendieron aproximadamente 780 menores.
59 Caminos Recorridos, Programa de Atención a Niñas, Niños y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado Colombiano, Una Mirada a los Centros de Atención Especializada, OIM-ICBF-SCUK-USAID, Bogotá, Colombia, Junio 2002.
61
FUENTE: “Guerreros sin sombra: Niños, niñas y jóvenes vinculados al conflicto armado” Miguel Alvarez-
Correa Julián Aguirre Buenaventura. 2002. Procuraduría General de la Nación– ICBF
El anterior cuadro ilustra el incremento en el número de niños atendidos por el ICBF
en los últimos años. Tal incremento muestra la importancia de estructurar un plan
adecuado para atender a los menores y sugiere un importante aumento futuro de la
cifra.
62
Muestra por Tiempo de Vinculación y Pertenencia al Grupo Armado al Margen de la Ley
FUENTE: Caminos Recorridos, Programa de Atención a Niñas, Niños y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado Colombiano, Una Mirada a los Centros de Atención Especializada, OIM, ICBF, SCUK, USAID, Junio 2002. El anterior grafico indica el grado de permanencia de los menores en los grupos
armados, sugiriendo un promedio de aproximadamente 10 meses. Aunque sería
interesante contar con mayor información al respecto, parece existir una tendencia a
retirarse pasado este tiempo.
63
Muestra de Pertenencia Al Grupo Armado Al Margen de La Ley por Género
FUENTE: Caminos Recorridos, Programa de Atención a Niñas, Niños y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado Colombiano, Una Mirada a los Centros de Atención Especializada, OIM, ICBF, SCUK, USAID, Junio 2002.
Resulta en extremo difícil construir conjeturas a partir de esta gráfica, sin embargo es
importante tener en cuenta la participación por género de la población destinataria
del programa ya que una estructuración responsable del mismo debe tener en cuenta
las características del grupo a atender.
Los vacíos que existen en este punto determinado son una muestra de la escasez de
información general sobre el tema. La construcción de una política pública debe
contar con un diagnóstico detallado en esta materia que también permita hacer
comparaciones en el tiempo con estricta regularidad.
64
E) Funciones del Programa
El programa cumple tres funciones específicas:
1. Prevención
2. Atención/Protección
3. Inserción Social
1). Prevención
Se busca impulsar acciones a nivel comunitario para fortalecer los vínculos sociales
con proyectos como los clubes juveniles que buscan ofrecerle a los menores distintas
alternativas de vida a la vinculación de los mismos a grupos armados la margen de la
ley. El problema principal de estos proyectos es lograr una propuesta atractiva que
contraste con la acogida que tienen las prácticas ilegales para los menores.
Adicionalmente, a través de talleres de capacitación se busca lograr la instrucción y
sensibilización de la población sobre Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario. Por otro lado, el programa ha impulsado proyectos para lograr la
disminución del maltrato infantil y la deserción escolar, así como el fortalecimiento
general de la Política Pública en favor a la infancia.
2) Atención/Protección
Este proceso tiene dos momentos:
1. Hogares de Atención Transitoria
2. Centros de Atención Especializada
Los Hogares de Atención Transitoria constituyen el primer momento en donde los
menores desvinculados son evaluados, diagnosticados, referenciados y
65
caracterizados por el período aproximado entre 1 mes y 1 mes y medio. Se les hace
una valoración del perfil, una valoración médica, una valoración pedagógica y los
primeros pasos en el proceso de acercamiento, apoyo, afecto y construcción de
confianza. En esta etapa se determina el tipo de tratamiento que en adelante se le
dará al menor según su perfil. Existen 2 Hogares de Atención Transitoria en el país.
Los Centros de Atención Especializada están diseñados específicamente para
atender a los grupos de menores a través de profesionales de diversas disciplinas
en las áreas de salud, familia, capacitación vocacional para trabajar, educación
formal y acelerada, documentación, capacitación y asistencia jurídica. La atención en
salud se brinda en los niveles tanto de salud física como de salud psicológica. La
orientación pedagógica se brinda en el nivel educativo formal y no formal,
vocacional, cultural y ocupacional. La orientación jurídica se brinda en los niveles de
documentación, procesos jurídicos y proyectos de ley. La orientación socio-cultural
se desarrolla en los niveles de comunidad y familia, en los temas de contacto,
acercamiento y encuentro familiar.
La llegada de los menores a estos centros todavía sigue siendo una experiencia
psicológica difícil. Si examinamos el cuadro que presentaremos a continuación
vemos como inclusive hay más sentimientos de malestar en el ingreso de menores a
estos centros en una de las dos instituciones estudiadas:
66
Impresión Subjetiva de los Jóvenes en el Momento de Ingreso al Centro de Atención Especializada
Sentimientos
Centro de Atención Especializada Corporación Cedro
Bienestar
3
Malestar
3
Sentimientos
Centro de Atención Especializada Corporación Gente Nueva
Bienestar
5
Malestar
7
FUENTE: Caminos Recorridos, Programa de Atención a Niñas, Niños y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado Colombiano, Una Mirada a los Centros de Atención Especializada, OIM, ICBF, SCUK, USAID, Junio 2002.
El tiempo de duración de un menor en estos centros es entre 8 meses y 1 año.
Actualmente existen 9 Centros de Atención Especializada que operan en 5
ciudades del país.
3) Inserción Social
En esta etapa del proceso los menores tienen dos alternativas de ubicación:
1. Casas Juveniles
2. Hogares Tutores
67
Las Casas Juveniles son una alternativa para los niños mayores de 17 años que por
sus condiciones no pueden regresar con su familia. La estrategia a seguir con este
grupo de niños, niñas y jóvenes es el apoyo para construir planes de vida a través
del otorgamiento de becas en la educación formal y no formal y el apoyo en la
inserción productiva laboral. En la actualidad existen 6 Casas Juveniles en el país.
Los Hogares Tutores son el sitio donde se ubican a los menores que pueden retornar
con sus familias o con sus parientes cercanos sin que incurran en ningún peligro. La
estrategia que se aplica a estos menores es la misma que en las Casas Juveniles.
F) Apoyo Institucional
De presentarse una desmovilización masiva de menores, existe un plan de
contingencia entre las instituciones destinadas a la protección de la infancia y la
adolescencia capaz de atender hasta 300 menores desvinculados. Por otro lado, la
Ruta Jurídica, ha brindado apoyo al marco legal existente al describir el tratamiento
jurídico que deben seguir los menores desmovilizados de los grupos armados al
margen de la ley. El documento fue construido en coordinación con el Instituto
Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), La Defensoría del Pueblo, La Organización
Internacional para las Migraciones (OIM) y La Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID). En el documento se expone el proceso bajo la luz
del derecho nacional y el Derecho Internacional Humanitario.
Adicionalmente, se ha hecho una difusión a través de la publicación de documentos
de experiencias y aprendizajes del programa. A través de seminarios, documentos de
opinión, investigaciones y demás herramientas se ha buscado la manutención de una
opinión pública identificable sobre el tema.
68
G) Ruta Jurídica
Con el nombre de “Ruta Jurídica para la Niñez Desvinculada de Organizaciones
Armadas al Margen de la Ley que Participan en el Conflicto Armado Interno”60 se
expidió un documento que expone todo el proceso jurídico por el cual debe pasar un
menor desde el momento de su desvinculación hasta el momento de su reinserción.
En adelante explicaremos todo el proceso a partir del esquema del documento
anteriormente enunciado.
En primer lugar, debemos resaltar que la desvinculación del menor puede ser de tres
tipos: voluntaria, a través de captura, o a través de entrega por parte del grupo
armado. En los casos de desvinculación voluntaria, el menor se entrega ante una
autoridad civil, militar o judicial. Para cualquiera de los casos, la primera autoridad
que conozca la desvinculación tiene 36 horas para entregar al menor al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar para que sea remitido al programa adecuado que
le garantice la restitución de sus derechos. El Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, tiene el deber de realizar todos los trámites administrativos para poder
incluir al menor en el programa idóneo para que reciba la especial protección que se
merece según su circunstancia específica. A la hora que se vaya a hacer la entrega
física del menor, deberá diligenciarse un documento especial denominado Acta de
Entrega donde se informarán los datos iniciales de individualización del niño, su
huella dactilar y las circunstancias que llevaron a su desvinculación. A partir de ese
momento, surge la obligación de la autoridad que constató la desvinculación del
menor de informar el hecho a la autoridad judicial competente. De esa manera, quien
conozca la desvinculación del menor tiene 36 horas para remitir copia del Acta de
Entrega al juez de menores o promiscuo de familia de la zona o dentro del término de
60 Ruta Jurídica para la Niñez Desvinculada de Organizaciones Armadas de la Ley que Participan en el Conflicto Armado Interno, ICBF-OIM-DEFENSORÍA DEL PUEBLO-USAID, Documento Disponible en: Cátedra Ciro Angarita, Universidad de los Andes.
69
la distancia al juez competente del lugar donde ocurrió la desvinculación del menor.
Seguidamente, El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberá notificarle el
hecho al Ministerio de Defensa Nacional para que este verifique que de hecho existió
una vinculación del menor al grupo armado al margen de la ley. Igualmente, El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberá notificarle al Ministerio del Interior
para que ejerza las labores de seguimiento y posterior reconocimiento de beneficios
jurídicos, educativos y económicos para el menor. De esa manera, el juez de
menores o promiscuo de familia del lugar donde ocurrió la desvinculación, iniciará el
proceso judicial correspondiente. En este proceso principalmente, se determinará la
vinculación y participación que tuvo el menor con el grupo armado al margen de la
ley. En esta parte del proceso vale la pena abrir un paréntesis para aclarar que antes
de 1999 los menores eran considerados como infractores y por lo tanto recibían un
tratamiento normal bajo las normas del Código Penal. Recibían condenas alrededor
de 5 años de cárcel y eran internados en instituciones de reeducación sin
consideración de su alta situación de vulnerabilidad. Actualmente, los menores
desvinculados del conflicto armado son procesados con la conciencia de que no son
infractores sino víctimas del conflicto armado. Pues no se puede desconocer la
cantidad de derechos fundamentales que les pueden llegar a vulnerar en tales
circunstancias.
Después de esta etapa, el juez de menores o promiscuo de familia deberá pedir
pruebas y tiene un término de 5 días para resolver la situación jurídica del menor.
Además, en ese mismo momento, el juez deberá oficiar al Comité Operativo para la
Dejación de Armas (CODA), para obtener la certificación donde se constate la
pertenencia del menor al grupo armado al margen de la ley. Posteriormente, el juez
deberá imponer medida provisional de ubicación institucional que colocará al menor
en el programa específico que determine el Instituto Colombiano de Bienestar
70
Familiar. Pues, cabe aclarar que a pesar de que la gran mayoría de los menores son
ubicados en el Programa de Atención a Niños, Niñas y Jóvenes Desvinculados del
Conflicto Armado, existe la posibilidad de que por el perfil del menor este sea
ubicado en un programa distinto de protección. Por ejemplo, si el menor consume
sustancias psicoactivas o tiene algún tipo de problema físico o mental deberá recibir
un tratamiento especial.
Por último, el juez de menores o promiscuo de familia solicitará las explicaciones
necesarias al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para verificar el estado, las
condiciones del menor y la respuesta institucional para su protección integral para
que ratifique o modifique las medidas adoptadas. A partir de este momento surgen
dos opciones: Si la desvinculación del menor fue de manera voluntaria o fue
entregado por el grupo armado al margen de la ley, a partir de la certificación del
Comité Operativo para la Dejación de las Armas (CODA) el juez deberá ordenar el
cese de procedimiento. De esa manera culmina el proceso penal en contra de estos
menores. En los casos de menores desvinculados a través de captura, el juez deberá
imponer medida de ubicación institucional en el programa especial del Instituto de
Bienestar Familiar y la culminación del proceso penal en su contra queda
condicionada a su evolución y continuidad en las distintas etapas del programa.
H) Ruta de Movilización
El menor desvinculado del Grupo Armado al Margen de la Ley es trasladado por
diversos sitios mientras culmina su proceso de inserción social. En esta parte de la
investigación, deseamos mostrar brevemente la trayectoria que sufre un menor
partiendo desde el momento de su desvinculación.61
61Caminos Recorridos, Programa de Atención a Niñas, Niños y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado Colombiano, Una Mirada a los Centros de Atención Especializada, OIM-ICBF-SCUK-USAID, Bogotá, Colombia, Junio 2002, pg. 21.
71
El momento en que el menor sale del grupo armado es el momento más crítico del
proceso. Esto en la medida en que es un momento de alto riesgo para su integridad
física, psicológica y moral.
Es alta la probabilidad de que sean perseguidos y se encuentran invadidos de temor.
Por esto es indispensable que sean trasladados lo más pronto posible de la zona de
donde se han desvinculado. El Programa de Atención a Niños, Niñas, Desvinculados
del Conflicto Armado debe estar siempre preparado y alerta para estos momentos
para que cuando reciban noticias de menores desvinculados, puedan desplegar toda
su logística para lograr un traslado seguro de los menores a una zona salva. Deben
ser extremadamente minuciosos en los detalles hasta el punto en que en un caso
concreto deben saber exactamente cuantos menores vienen y que necesidades
presentan. De esta manera garantizan una idónea protección que va desde las
medicinas hasta los abrigos requeridos. Además, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar tiene el reto de proteger la identidad de los menores durante todo
este proceso. Así, deben evitar cualquier contacto con los medios de comunicación y
evitar a toda costa que la prensa conozca de estos traslados. El art. 300 del Código
del Menor establece esta situación al prohibir las transmisiones y publicaciones que
puedan llegar a atentar contra la integridad moral, física o psíquica de los menores.
Además, el mismo artículo prohíbe transmisiones o publicaciones de menores que
puedan llegar a incitar violencia, muestren conductas delictivas o contravencionales
o contengan descripciones que despierten morbo. De esa manera, El Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar debe operar con extremo cuidado para que los
menores no vayan a salir perjudicados de este tan complejo proceso. A continuación
presentaremos un cuadro donde se hace un breve sondeo sobre la experiencia de
algunos menores en su ruta de movilización.
72
Valoración de la Experiencia Vivida por los Niños, Niñas y Jóvenes en su Trayectoria
de Movilización
Institución
Positivo
Negativo
Regular
No Respondió
Ejército
7
2
3
5
Policía
3
0
0
2
Centro de Menores - ICBF
2
2
0
0
Centro de Reeducación
3
2
0
2
Hogar Sustituto - ICBF
4
0
0
1
Semillas de Amor -ICBF
1
1
0
0
ICBF (Centro Zonal -Regional o Agencia)
4
0
0
1
Hospital
2
0
0
0
Reinserción
2
0
0
0
Fiscalía
1
0
0
1
Juzgado
0
0
0
1
Defensoría
0
0
0
1
FUENTE: Caminos Recorridos, Programa de Atención a Niñas, Niños y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado Colombiano, Una Mirada a los Centros de Atención Especializada, OIM, ICBF, SCUK, USAID, Junio 2002.
Si observamos detenidamente el cuadro, vemos como la experiencia más
significativa que tienen los menores es aquella que experimentan en el ejército. Pues
17 personas respondieron en algún sentido cuando se les preguntó sobre esta
73
instancia. Sin embargo, esto también puede significar que la institución con la que
más tienen contacto estos menores es el ejército.
Cuando los menores se desvinculan voluntariamente o son capturados, pueden ser
llevados a estaciones de policía, Brigadas o Batallones de las Fuerzas Armadas.
Esto constituye una situación compleja si tenemos en cuenta que los menores en
este momento se encuentran bajo la custodia de quienes siempre han considerado
como sus enemigos. La estadía en estos sitios puede variar en la medida en que el
menor puede ser trasladado inmediatamente a otra institución o puede durar un mes
con las Fuerzas Militares. En estos sitios se les hace a los menores entrevistas sobre
sus experiencias como miembros de los Grupos Armados al Margen de la Ley. Según
lo que estudiamos previamente en la Ruta Jurídica, la institución que recibe al menor
por primera vez tiene 36 horas para trasladarlo al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, norma que en la práctica no siempre se está siguiendo. Adicionalmente, los
menores pueden presentar circunstancias específicas que impidan el traslado
inmediato al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Si presentan heridas son
enviados a hospitales de la zona y en otros casos son enviados a otros programas
del ICBF como Centros de Reeducación, Hogares de Paso y Hogares Sustitutos. En
otros casos, el Juez Promiscuo o de Menores que conoce el caso los ubica en el
Programa de Reinserción del Ministerio del Interior. Este fenómeno como explicamos
anteriormente, se puede dar porque muchas veces es conveniente una ubicación
especial según el caso específico del menor. Sin embargo, esta ubicación también se
puede presentar por simple arbitrariedad. En síntesis, a partir de la desvinculación
del menor y su encuentro con las Fuerzas Militares el menor inicia una trayectoria
que no necesariamente lo conduce directamente al Programa de Atención a Niños,
Niñas y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado del ICBF. De esa manera, el
tiempo que transcurre entre la desvinculación del menor hasta la llegada al Programa
74
de Atención a Niños, Niñas y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado puede
variar entre una semana y un año.
La ubicación del menor en los Centros de Atención Especializada no está
estandarizada bajo un procedimiento único. En algunos casos, la transferencia del
menor entre una institución y el Centro se hace con la colaboración de funcionarios
del ICBF o de los juzgados de menores o promiscuos de familia. Pues vale la pena
resaltar, que los Centros de Atención Especializada no son dependencias directas
del ICBF, sino instituciones contratadas que trabajan en coordinación con los
lineamientos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Esto genera que a pesar
de que existen unos objetivos generales comunes, cada Centro de Atención
Especializada tenga una distinta propuesta institucional. Por consiguiente, cada
Centro tiene su propia manera de recibir y de tratar al menor. En resumen, no existe
en la actualidad un procedimiento uniforme en cuanto al tratamiento interno que se
brinda al menor en los Centros de Atención Especializada.
I) Seguimiento
El primer estudio de seguimiento que se hizo del Programa de Atención a Niños,
Niñas y Jóvenes Desvinculados del Conflicto Armado fue realizado en junio de 2001.
El estudio fue realizado por la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Save the Children (SCUK)
y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y estuvo
enfocado en las labores de dos Centros de Atención Especializada que existían a la
fecha, Corporación Gente Nueva y Corporación Cedro. A pesar de que se hicieron
las correspondientes recomendaciones y observaciones, el balance general fue
positivo.
Hasta la fecha de este trabajo no se ha registrado la publicación de un documento
que registre nuevos seguimientos de este tipo.
76
Conclusiones
Análisis de la Política Pública de Desmovilización de Menores a la luz de la teoría de las Políticas Públicas
El análisis de una política pública es un proceso sumamente complejo. Pues el solo proceso de ejecución comprende una multiplicidad de acciones, de actores, personas y organizaciones en un espacio de tiempo prolongado, difícilmente identificable. Sin embargo, a partir del estudio de la teoría de las políticas públicas que se hizo en el Capítulo I, podemos llegar a un análisis partiendo de la clasificación de la política pública del gobierno de desmovilización de menores.
1) Clasificación
A) Factor de Coerción: como vimos anteriormente, la coerción pública se puede ejercer tanto directa, como indirectamente. En este caso la coerción se ejerce indirectamente y recae sobre el entorno del comportamiento de los afectados, pues como vimos en el Capítulo III, el programa todavía no cubre la totalidad de la extensión geográfica del país.
B) Tipo de Política: Nos encontramos frente una Política Redistributiva. Pues en este caso, la autoridad pública está dando ciertas ventajas (la protección de los menores en situación de conflicto armado) a un grupo determinado (los menores vinculados a grupos armados al margen de la ley).
C) Tipo de Agenda: Respecto del carácter del programa analizado en este sentido, debemos tener en cuenta la dificultad de ubicar el programa en alguno de los tipos ideales descritos por Meny. Sin embargo, es posible afirmar que teniendo en cuenta el comportamiento de la institución encargada de implementarlo y de los fundamentos legales del programa, nos encontramos ante una agenda más de tipo Institucional a pesar de su novedad.
77
2) Análisis
A) Respecto de la concordancia de las obligaciones internacionales adquiridas con
los contenidos del Programa de Desmovilización de Menores del Institutito de
Bienestar Familiar podemos afirmar que, en el plano formal los objetivos del
programa y su formulación general constituyen una respuesta adecuada para cumplir
con las obligaciones adquiridas. Sin embargo, las deficiencias encontradas en su
proceso de implementación comprometen su efectividad como política pública,
comprometiendo inevitablemente la satisfacción de las metas inicialmente
propuestas.
En otras palabras, formalmente los contenidos del programa son los adecuados para
responder a los compromisos adquiridos con la comunidad internacional, pero
operativamente los problemas estructurales que señalaremos dificultan su eficacia.
B) En esta política pública existe una condición que se halla por fuera del alcance del
ejecutor y dificulta la implementación de la política pública como lo es el contexto
político y más específicamente el conflicto armado.
C) No existe una real estructura piramidal de una autoridad pública en la cumbre y un
ejecutor en la base. Pues el ICBF resulta ser a la vez autoridad pública y ejecutor de
la política de desmovilización de menores, no recibe coordinación de ningún ente
administrativo superior y ejecuta la política basándose puramente en las obligaciones
internacionales adquiridas por Colombia y la Ley 418 de 1997. Tal situación es
contraria al modelo de políticas públicas adoptado en nuestro marco conceptual.
D) Una de las dificultades que encuentra la ejecución de esta política pública es la
falta de claridad y precisión que existe en la formulación de los programas por parte
de la autoridad pública. Pues no existe una coordinación a partir de la indicación de
procedimientos ni lineamientos específicos, y en cambio, los objetivos deseados solo
78
se deducen de la ley en un carácter demasiado abstracto.
E) No se encuentra en el programa una estrategia fuerte y factible destinada a
prevenir el ingreso de los menores a los grupos armados. Aunque se plantea como
uno de los tres objetivos del programa, resulta imposible determinar los efectos que
el mecanismo establecido (Clubes juveniles, Talleres de capacitación) ha tenido en la
práctica.
F) De los documentos encontrados se concluye que no existe un sistema regular de
seguimiento destinado a corregir errores y resolver dificultades en la aplicación del
programa. Aunque no se descarta la utilidad de los esquemas que, al interior de la
institución permitan una constante retroalimentación de las actividades emprendidas,
tales como reuniones y memorandos internos, no se estableció la existencia de un
verdadero sistema de indicadores certeros y uniformes para llevar a cabo la fase del
diagnóstico y posteriormente continuar con una evaluación de la política pública.
G) Respecto de la estructura que debe seguir una política pública, debemos alertar
sobre la ausencia de un documento público de evaluación de la política. Si bien los
documentos como el titulado “Caminos Recorridos”, en el cuya elaboración participó,
entre otras instituciones el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF,
constituyen un notable esfuerzo por hacer seguimiento y evaluación al programa,
éste no sólo se limita a algunos aspectos sino que parece ser más bien esporádico.
Una de las características de la evaluación es su carácter permanente ya que solo de
este modo es posible determinar el comportamiento de la gestión realizada durante
periodos de tiempo regulares.
79
Recomendaciones
Si bien ha sido claro a lo largo de este estudio que existen unos parámetros normativos que deben guiar el contenido de los programas e instrumentos legales tendientes a proteger la población bajo estudio, y también debe tenerse en cuenta que los aspectos más elementales del procedimiento establecido para lograr los objetivos propuestos son definitivos a la hora de garantizar el camino adecuado. En este sentido consideramos de gran importancia velar por las garantías que se brinden durante el proceso de entrega y confinamiento temporal de los menores capturados en flagrancia o desmovilizados voluntariamente.
Siguiendo esta línea creemos importante prestar atención al manejo de la presunción de inocencia que ordena seguir en todos los procesos la Constitución Nacional y la calidad de víctima que se reconoce al menor en estas condiciones. Teniendo en cuenta la teoría desarrollada a lo largo del texto formulamos las siguientes recomendaciones:
• Incorporar a la política que desarrolla el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar una estrategia dirigida exclusivamente a prevenir el ingreso de los menores a los grupos armados. Tal estrategia debe tener en cuenta los principales motivos de ingreso identificados hasta el momento, así como la elaboración de investigaciones dirigidas a profundizar el conocimiento que actualmente se tiene al respecto. El elemento preventivo es parte fundamental de las políticas dirigidas a atacar las causas de los problemas sociales identificados.
• Implementar un sistema de monitoreo al programa que, mediante la selección de indicadores objetivos, ayude a detectar a tiempo las dificultades que se encuentren durante la ejecución del programa.
• Diseñar una ruta de movilización que sea uniforme para todos los menores que ingresan en el programa para que no sufran un traspaso por más de 2 lugares diferentes
80
• La estadía de los menores en sedes de la Fuerza Pública debe tener un carácter estrictamente excepcional.
• Establecer un proceso de evaluación pública, institucional, de carácter integral y permanente que permita establecer con claridad el cumplimiento de las metas propuestas. La realización de este ejercicio, como se afirmó en el capitulo I de este trabajo, es un elemento fundamental para determinar la utilidad de las tareas emprendidas.
• Recurrir a las fuentes de apoyo que a nivel internacional pueden existir. Para ello es importante identificar los programas que al respecto puedan ofrecer países con experiencia en la materia. Esta tarea implica un profundo trabajo de investigación que dé cuenta de las fuentes y los recursos disponibles así como de las principales carencias del Estado colombiano para ejecutar los programas.
• Se recomienda incrementar la cobertura geográfica del programa a partir de la construcción de más Centros de Atención Especializada en el país.
.
81
Epílogo
Justo al finalizar este trabajo ha sido aprobado por el Congreso de la República el
proyecto de ley estatutaria número 211 de 2004 Cámara – 166 de 2004 Senado (por
medio del cual se desarrolla el Acto Legislativo número 02 de 2003) llamado estatuto
anti-terrorista que con el objeto de fortalecer el marco jurídico aplicable al control del
orden público en Colombia prevee la atribución de facultades excepcionales a la
Fuerza Pública.
Aunque de momento es imposible establecer los efectos concretos que tales
modificaciones tendrán en el proceso de desmovilización de menores, si es posible
anticipar un cambio sustancial en la dinámica del procedimiento. Las facultades que
con base en esta ley serán atribuidas a la Fuerza Publica no solo sugieren un
evidente cambio en la estructura jurídica sino que también apuntan a la alteración de
las reglas informales a que en este trabajo se han hecho referencia.
No es pretensión del presente trabajo agotar el tema abordado, sin embargo la
preocupación por la evolución que experimente su objeto de estudio va más allá de
estas líneas. Ante esta circunstancia no podemos en este momento dejar de advertir
que la introducción de estos nuevos elementos jurídicos aseguran una alteración
significativa de el esquema que, hasta la fecha, se ha venido aplicando en la
desmovilización de menores. Aunque los decretos reglamentarios que seguramente
serán dictados por el Gobierno Nacional profundizarán el llamada estatuto
antiterrorista, no es difícil augurar tremendas dificultades para la protección de los
derechos del menor desmovilizado. Este reconocimiento busca convertirse en una
invitación a los sectores preocupados por el tema a emprender seguimientos de la
aplicación de estas disposiciones y hacer las denuncias públicas que se consideren
necesarias
82
ANEXOS
Anexo 1: Normas sobre Conflicto Armado desde 1990
Norma
Doctrina
Ley 12 de 1991
Por medio de la cual el Congreso de la República aprueba la Convención de los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de Noviembre de 1989.
Ley 104 de 1993
El Congreso de la República consagró instrumentos para la búsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia. Estableció las causales de extinción de la acción penal y de la pena en caso de delitos políticos y conexos. Cobijó los acuerdos de paz firmados en 1994 entre el Gobierno Nacional y los grupos insurgentes CRS (9 de abril), Milicias Urbanas de Medellín (26 de mayo) y el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera (30 de junio).
83
Decreto 0542 de 1993
Por el cual se dictan disposiciones para facilitar el diálogo con los grupos guerrilleros, su desmovilización y reinserción a la vida civil.
Decreto 1385 de 1994
El Presidente de la República expidió este decreto por el cual se consagran normas sobre el tratamiento que debe darse a los niños y adolescentes desvinculados del conflicto armado. Se establecen las normas para la concesión de beneficios para todas las personas que se desvinculen voluntariamente de grupos armados al margen de la ley. Además, se crea el Comité Operativo para la Dejación de las Armas (CODA) para evaluar y verificar cada caso concreto para determinar el acceso a los beneficios.
84
Ley 418 de 1997
El Congreso de la República, en el Título III de ésta Ley, estableció las causales de extinción de la acción penal y de la pena en casos de delitos políticos y conexos. Prorrogó la Ley 104 de 1993, prorrogada, modificada y ampliada por la Ley 241 de 1995. Cobijó el Acuerdo de Paz firmado entre el Gobierno Nacional y el MIR-COAR (29 de julio de 1998), al amparo de los Decretos 1247 de 1997 y 2087 de 1998. A partir de esta ley se inicia la elaboración del programa del ICBF de Atención a niños, niñas desvinculadas del conflicto armado. Textualmente el parágrafo del art. 17 establece: “gozarán de especial protección y serán titulares de todos los beneficios contemplados en dicha ley, los menores que en cualquier condición participen en el conflicto armado interno.”
85
Ley 548 de 1999
El Congreso de la República prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997. Se prohibió el servicio militar obligatorio para personas menores de 18 años. La ley 589 de 2000 definió que la desaparición, el desplazamiento forzado, el genocidio y la tortura quedan excluidos para la aplicación de medidas de indulto y/o amnistía.
Ley 600 de 2000 (Nuevo Código Penal)
En el art. 162 se penaliza el reclutamiento de menores en el conflicto armado como bien lo señalaba el art. 14 de la Ley 418 de 1997. Se tipificó de esa manera el delito de Reclutamiento Ilícito con una pena de prisión de 6 a 10 años.
Ley 704 de 2001
El Congreso de la República ratificó el Convenio No. 182 de la OIT sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil.
86
Ley 782 de 2002
El Congreso de la República prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997. Incluyó modificaciones sobre extinción de la acción penal y de la pena en casos de delitos políticos y conexos. No se aplica en el caso de actos de ferocidad y barbarie, terrorismo, secuestro, genocidio y homicidio cometido fuera de combate.
Decreto 128 de 2003
Reglamentó la Ley 418 de 1997, en lo concerniente a la posibilidad de otorgar los beneficios jurídicos a los grupos de autodefensa. De acuerdo con la Ley, los beneficios jurídicos podrían ser de indulto, suspensión condicional de la ejecución de la pena, cesación de procedimiento, preclusión de la instrucción o la resolución inhibitoria. Modificó el Decreto 1385 de 1994.
Fuentes: www.ideaspaz.org www.banrep.gov.co
87
Anexo 2: Pasos para resolución de la situación jurídica de un desmovilizado voluntario
ETAPA
NORMA QUE REGULA
QUÉ DICE LA NORMA
Entrega del desmovilizado
Decreto 1385/94 art. 2 El desmovilizado debe entregarse a cualquier autoridad civil, judicial o militar. Esta autoridad elabora un acta de entrega.
Entrevista al desmovilizado
No existe
Una autoridad militar o con atribuciones de policía judicial actualmente lleva a cabo la entrevista, pero ninguna norma señala qué entidad está obligada a realizarla. El Fiscal encargado del proceso recibe la entrevista y la envía al CODA junto con la demás documentación.
88
Remisión a la Fiscalía
Decreto 1385/94 art. 2
Código de Procedimiento Penal Art. 341
La autoridad que recibe al desmovilizado lo remite inmediatamente a la Fiscalía seccional que corresponda. Cuando las circunstancias en que se entrega el desmovilizado ofrecen certeza sobre su pertenencia a un grupo insurgente, el Fiscal realiza diligencias previas que terminan en la expedición de un auto inhibitorio. En otro caso, el Fiscal inicia el proceso por el delito de Rebelión, realiza la indagatoria y verifica que no haya cometido delitos atroces o de lesa humanidad. El Fiscal reúne los siguientes documentos: la entrevista, el orden de batalla, el auto donde se señala si para enviárselos al CODA .Para todo lo anterior se dispone de tres días.
Ubicación de desmovilizado
mientras se resuelve situación jurídica
Decreto 1385/94 art. 2
El Fiscal valora las circunstancias particulares del desmovilizado y determina si es necesaria su reclusión en instalaciones militares o centro carcelario. En caso contrario el desmovilizado firma una diligencia de compromiso y queda en libertad de acogerse a las casa de paz que maneja la Dirección General de Reinserción (DGR)
89
Ley 418 art. 53 parágrafo 1
La autoridad competente envía, en un término no mayor a 3 días (a partir de la presentación ante la autoridad ), más el de la distancia, la documentación pertinente al Comité Operativo para la Dejación de Armas (CODA) para que resuelva si expide o no la certificación a que hace referencia el art. 1 del decreto 1385/94.
Valoración de la situación
jurídica
Decreto 1385/ 94 art. 1
El CODA valora las
circunstancias del abandono voluntario y corrobora la pertenencia del solicitante a un grupo guerrillero basándose en la información suministrada por los organismos de seguridad del Estado y pruebas que aporte el solicitante. De acuerdo a lo anterior expide una certificación que permite que el solicitante pida los beneficios jurídicos.
Ley 418/97 art. 54
Una vez emitida la certificación por el CODA, esta debe ser remitida al Mininterior, el cual elaborará actas que contengan los nombres de las personas que puedan solicitar el beneficio.
Entrega de certificación que
acredita que el desmovilizado puede solicitar beneficios (la
certificación acredita las circunstancias del abandono
voluntario y la pertenencia del solicitante a un grupo
guerrillero) Decreto 1385/94 art. 2
En caso de recibir la certificación, el desmovilizado puede solicitar los beneficios legales que se citan en el art. 1 del decreto 1385
90
Descripción de los beneficios
jurídicos:
Los beneficios jurídicos dependen de acuerdo al estado del proceso: si está en instrucción se dicta auto inhibitorio; si está en juzgado se dicta cesación de procedimiento; si se dictó sentencia condenatoria se concede indulto.
Ley 418 art.58
El beneficio de indulto será resuelto dentro de los 3 meses siguientes a la fecha de recibo de los expedientes.
Solicitud de beneficios jurídicos (cesación del
procedimiento, resolución de preclusión de la instrucción o
resolución inhibitoria, o indulto si ya ha sido
condenado)
Ley 418 art. 60
La Sala Penal del Tribunal respectivo tiene 3 meses para otorgar los beneficios de cesación del procedimiento, resolución de preclusión de la instrucción o resolución inhibitoria, por delitos políticos y que no hayan recibido sentencia.
FUENTE: Fiscalía General de la Nación, Dirección General par la Reinserción, DNP
91
Bibliografía
- North, Douglass Cecil
“Institutions, institutional change, and economic performance”
New York Cambridge University Press, Cambridge, Inglaterra c1990. Reimpresión
de 1999.
- Simon, H.
“Administrative Behaviour: A study of Decision-Making Processes in
Administrative Organizations”
New York: McMillan, 1957.
- Lasswell, Harold Dwight, 1902.
“The analysis of political behaviour : an empirical approach” Londres : Routledge
& Kegan Paul, c1966
- Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude
“Las Políticas Públicas”
Barcelona, Ariel, 1992.
- Subirats, Joan
“Análisis de Políticas Públicas y Eficiencia de la Administración”
Ministerio para las Administraciones Públicas
Madrid, 1994
- “Niñez y conflicto armado en Colombia”
Memorias de los foros:
92
Los niños y las niñas de las guerras
Agosto 24 de 2000
Infancia y desplazamiento forzado
Marzo de 2001
- “Guerreros sin sombra: Niños, niñas y jóvenes vinculados al conflicto armado”
Miguel Alvarez-Correa
Julián Aguirre Buenaventura
2002
Procuraduría – ICBF
- “Nuevo Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de Colombia”
Defensoría del Pueblo
Enero-Diciembre 2001
Bogotá 2001
- “Los Niños Primero”
UNICEF
Mayo 2000
Reimpresión Conmemorativa
- “Interpretación de las normas internacionales sobre derechos humanos”
Observaciones y recomendaciones generales de los órganos de vigilancia de los
tratados internacionales de derechos humanos de las Naciones Unidas
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos Bogotá, Colombia, Septiembre 2002
- “Impacto de los conflictos armados en la infancia”
93
Memoria de la consulta para la región de América Latina y el caribe
Convenio UNICEF - FES - Defensoría del pueblo - 1998
-“Posibilidades y dificultades para aplicar en Colombia el Derecho Internacional
Humanitario”
Carlos Vicente de Roux
Bogotá Colombia
pgs. 98-103
-“Niñez y conflicto armado: Desde la desmovilización hacia la garantía integral de
derechos de infancia”
Cátedra Ciro Angarita
Ediciones Uniandinas
Bogotá, Colombia
2002
-“Caminos Recorridos”
Programa de Atención a Niñas, Niños y Jóvenes Desvinculados del Conflicto
Armado
Colombiano
Una Mirada a los Centros de Atención Especializada
OIM, ICBF, SCUK, USAID
Bogotá, Colombia
Junio 2002
-“Globalización y Convención sobre los Derechos del Niño: el contexto del texto”
Francisco Pilotti
94
Publicación de las Naciones Unidas
Santiago de Chile, Chile
Marzo de 2001
-“Niños, niñas, jóvenes y conflicto armado”
Análisis jurídico de legislación internacional y colombiana
Coalición contra la vinculación de niños, niñas y jóvenes al conflicto armado en
Colombia
Edición Grupo Editorial La Liebre
Bogotá, Colombia. Diciembre de 2002.
- “Hacia una Política de Protección a la Niñez:
Propuesta para la creación de una organización nacional, descentralizada y
participativa”
Fundación Antonio Restrepo Barco
Angela María Robledo, María Teresa Garcés, Carmen Elisa Palacios
Bogotá, Colombia
1999
-“Niños, niñas y conflicto armado en Colombia
Una aproximación al estado del arte, 1990-2001"
Universidad Nacional de Colombia, Observatorio sobre infancia, Fundación Antonio
Restrepo Barco, Convenio del Buen Trato
Bogotá, Colombia
2002.
95
Personas y Especialistas Consultados
Nombre
Cargo o Organización
Fecha
Romel Rojas
Programa de Atención a Niños, Niñas desvinculados del conflicto armado ICBF
Marzo 10 de 2004
Gustavo Bell Lemus
Vicepresidente de la República, Ministro de Defensa 1998-2002
Febrero 24 de 2004
Juan Manuel Luna
OIM Marzo 30 de 2004