política e organização da educação básica

Autora: Profa. Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira Colaboradores: Profa. Silmara Maria Machado Prof. Nonato Assis de Miranda Profa. Renata Viana de Barros Thomé

Política e Organização da Educação Básica

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Professora conteudista: Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira

Nascida em Ipaussu-SP, formou-se em Pedagogia pela Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo – USP, instituição onde cursou também mestrado e doutorado. Além disso, realizou um curso de especialização em Gestão Educacional na Universidade de Campinas – Unicamp.

Começou sua carreira profissional como professora concursada de Educação Infantil da Secretaria Municipal de Educação de São Paulo, função que exerceu de 1979 a 1990; atuou ainda, no mesmo período, em escolas particulares na cidade de São Paulo. Em 1980 passou a ministrar aulas às turmas de 1ª a 4ª séries do Ensino Fundamental da Secretaria Estadual de Educação de São Paulo. Depois da reorganização da Secretaria de Educação de São Paulo, em 1995, assumiu o cargo de diretora de escola, onde permaneceu até sua aposentadoria.

Na direção da escola, desenvolveu trabalhos, em 1996 e 1997, com o Cenpec, na formação de professores das classes de aceleração, para a correção idade/série dos alunos do Ensino Fundamental da rede estadual de São Paulo.

Em 2007, iniciou seu trabalho na Universidade Paulista como professora do curso de Pedagogia. Em seguida, assumiu a liderança da disciplina Estrutura e Funcionamento da Educação Básica e Políticas Públicas de Educação. No ano de 2012, foi convidada a participar do Grupo de Pesquisas de Políticas Públicas e Gestão de Práticas Educativas e a atuar nos cursos de pós-graduação de Formação em Educação a Distância e Formação de Professores da UNIP, como professora e conteudista, atividades que desenvolve até a presente data.

© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem permissão escrita da Universidade Paulista.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

N778p Nogueira, Maria Ephigênia de Andrade Cáceres.

Política e organização da educação básica / Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira. - São Paulo, 2013.

140 p., il.

1. Política. 2. Educação básica. 3. Planejamento educacional. I. Título

CDU 37.014.5

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Prof. Dr. João Carlos Di GenioReitor

Prof. Fábio Romeu de CarvalhoVice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças

Profa. Melânia Dalla TorreVice-Reitora de Unidades Universitárias

Prof. Dr. Yugo OkidaVice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa

Profa. Dra. Marília Ancona-LopezVice-Reitora de Graduação

Unip Interativa – EaD

Profa. Elisabete Brihy

Prof. Marcelo Souza

Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar

Prof. Ivan Daliberto Frugoli

Material Didático – EaD

Comissão editorial: Dra. Angélica L. Carlini (UNIP) Dra. Divane Alves da Silva (UNIP) Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR) Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT) Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)

Apoio: Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos

Projeto gráfico: Prof. Alexandre Ponzetto

Revisão: Giovanna Oliveira Juliana Mendes

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SumárioPolítica e Organização da Educação Básica

APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................7

Unidade I

1 POLÍTICA EDUCACIONAL NO BRASIL E TENDÊNCIAS CONTEMPORÂNEAS: TRAJETÓRIA HISTÓRICA E REDEFINIÇÕES DO PAPEL DO ESTADO ............................................................................. 13

1.1 Concepções de Estado e sociedade; políticas públicas; as políticas sociais e a política educacional ............................................................................................................................ 13

1.1.1 Estado e seu conceito ........................................................................................................................... 131.1.2 Estado e seu papel ................................................................................................................................ 151.1.3 Governo e seu conceito ....................................................................................................................... 151.1.4 Governo e seu papel .............................................................................................................................. 151.1.5 Conceito de nação .................................................................................................................................. 161.1.6 Conceito de público ............................................................................................................................... 16

1.2 Crise do Estado de Bem-Estar Social e redefinições do papel do Estado; políticas internacionais, educação e reajustes do mundo capitalista .................................... 22

1.2.1 Visão liberal ............................................................................................................................................... 221.2.2 Visão social-democrata ....................................................................................................................... 221.2.3 Visão neoliberal........................................................................................................................................ 23

1.3 Planos e políticas públicas de educação ................................................................................... 241.3.1 Políticas públicas neoliberais.............................................................................................................. 241.3.2 Políticas públicas pós-neoliberalismo............................................................................................. 26

1.4 A reestruturação produtiva, a delimitação do campo educacional, a função social da escola e a lógica do mercado............................................................................................... 28

2 PLANEJAMENTO EDUCACIONAL .............................................................................................................. 312.1 Conceito .................................................................................................................................................. 312.2 Abrangência ............................................................................................................................................ 31

2.2.1 Planejamento educacional/estratégico ........................................................................................ 312.2.2 Planejamento curricular ..................................................................................................................... 322.2.3 Planejamento escolar ........................................................................................................................... 322.2.4 Planejamento de ensino ..................................................................................................................... 322.2.5 Planejamento coletivo ......................................................................................................................... 332.2.6 Planejamento participativo ............................................................................................................... 332.2.7 Planejamento das aulas ...................................................................................................................... 33

2.3 Concepções de planejamento ......................................................................................................... 342.4 A relação entre políticas públicas, planejamento e gestão ................................................ 35

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3 LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL: PRINCÍPIOS E FINS DA EDUCAÇÃO ............................................... 363.1 Atitudes perante a legislação .......................................................................................................... 363.2 Hierarquia das leis ............................................................................................................................... 373.3 Educação: direito e dever. Educação para os direitos humanos ....................................... 39

3.3.1 Constituição Federal de 1988 ............................................................................................................ 39

4 PRINCÍPIOS E OBJETIVOS DA EDUCAÇÃO ESCOLAR ........................................................................ 404.1 O que propõe a Lei nº 9.394/96? .................................................................................................... 40

Unidade II

5 SISTEMA DE ENSINO E ORGANIZAÇÃO CURRICULAR ...................................................................... 555.1 Conceituação de sistema de ensino ............................................................................................. 55

5.1.1 O sistema escolar ................................................................................................................................... 555.2 Organização do sistema de ensino brasileiro nos âmbitos federal, estadual e municipal: composição, incumbências e organogramas (LDB, artigo 8º a 20) .................. 56

5.2.1 Estrutura .................................................................................................................................................... 565.2.2 Sistema ...................................................................................................................................................... 575.2.3 Funcionamento ...................................................................................................................................... 575.2.4 Níveis de administração dos sistemas de ensino ....................................................................... 58

5.3 Organização curricular: regras comuns (LDB, artigos 21 a 28) ........................................ 675.3.1 Ensino Fundamental de nove anos .................................................................................................. 735.3.2 Escola de gestores da educação básica ......................................................................................... 745.3.3 Fundeb ......................................................................................................................................................... 745.3.4 Merenda escolar ...................................................................................................................................... 745.3.5 Plano de Ações Articuladas ............................................................................................................... 745.3.6 Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) .............................................................................. 745.3.7 Plano Nacional de Educação (PNE) ................................................................................................. 745.3.8 Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) ............................................................................. 745.3.9 Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educação (Pradime) ........................... 755.3.10 Programa Nacional de Capacitação de Conselheiros Municipais de Educação (Pró-Conselho) ............................................................................................................................... 755.3.11 Programa de Fortalecimento Institucional das Secretarias Municipaisde Educação do Semiárido (Proforti) ......................................................................................................... 755.3.12 Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) ..................................................................... 755.3.13 Programa Nacional de Reestruturação e Aparelhagem da Rede Escolar Pública de Educação Infantil (ProInfância) ............................................................................................ 755.3.14 ProInfantil ............................................................................................................................................... 755.3.15 Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas (SPE) ........................................................................... 755.3.16 Prova Brasil ............................................................................................................................................. 765.3.17 Rede Nacional de Formação Continuada de Professores .................................................... 765.3.18 Transporte Escolar .............................................................................................................................. 765.3.19 Caminho da Escola .............................................................................................................................. 765.3.20 Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) ............................................ 76

6 NÍVEIS E MODALIDADES DE ENSINO ....................................................................................................... 816.1 Primeira etapa da educação básica: Educação Infantil ........................................................ 816.2 Segunda etapa da educação básica: Ensino Fundamental ................................................. 83

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6.3 Etapa final da educação básica: Ensino Médio ........................................................................ 856.4 Modalidades de ensino ..................................................................................................................... 89

6.4.1 Educação de Jovens e Adultos .......................................................................................................... 896.4.2 Educação Profissional ........................................................................................................................... 906.4.3 Educação Especial ................................................................................................................................... 92

6.5 Profissionais da educação ............................................................................................................... 946.5.1 Diretrizes Curriculares Nacionais para o curso de Pedagogia .............................................. 99

7 POLÍTICA PÚBLICA E FINANCIAMENTO DO ENSINO: FONTES DE RECURSOS E VINCULAÇÃO DOS RECURSOS FINANCEIROS À EDUCAÇÃO ...........................................................100

7.1 O financiamento da educação escolar nas constituições brasileiras ............................1027.2 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e financiamento da educação ......1047.3 As políticas públicas no contexto da atualidade ...................................................................111

7.3.1 Plano Nacional de Educação (PNE) – Lei nº 10.172/01 ......................................................... 1127.3.2 Novo Plano Nacional de Educação ................................................................................................1137.3.3 Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) ...............................................................................119

8 MECANISMOS DE IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ...............................................1208.1 Fundef .....................................................................................................................................................1218.2 Fundeb ....................................................................................................................................................121

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APRESENTAÇÃO

Na disciplina Política e Organização da Educação Básica você terá a possibilidade de compreender, por meio do estudo da política educacional no Brasil, as tendências contemporâneas, a trajetória histórica e as redefinições do papel do Estado, a organização e o funcionamento da educação básica escolar e sua implementação. As concepções de Estado, governo, nação, e política pública também serão estudadas. Refletiremos ainda sobre as relações entre as políticas sociais e a política educacional, presentes nos Planos Nacionais de Educação, que tratam das estratégias da política educacional brasileira e do desempenho educacional. Discutiremos, inclusive, acerca disso, a explicitação dos determinantes de acesso e permanência na escola: inclusão e diversidade.

O financiamento do ensino, com a autonomia das escolas, as fontes e os recursos e a vinculação dos recursos financeiros à educação são os temas relacionados a verbas públicas. As avaliações Saeb, Enade e Enem foram introduzidas no Sistema Nacional de Educação, e a descentralização (Fundef, Fundeb) e o ajuste do currículo da educação básica (DCNs e PCNs, RCNEI) são os mecanismos apresentados para o desenvolvimento da educação escolar.

São objetivos específicos da disciplina: relacionar as principais questões políticas com o contexto atual, possibilitando o exercício da ação consciente e responsável; refletir sobre a importância dos valores na práxis social; e estabelecer relações entre a política pública, o planejamento educacional, a democracia e o exercício da cidadania. Além disso, procuramos também propiciar o exercício da reflexão sobre Estado, governo e nação, bem como os instrumentos para a compreensão das políticas públicas em educação, ou seja, um pensar consequente, de forma que o aluno possa organizar seus pensamentos e expressá-los com clareza, tendo por base argumentos válidos. Temos ainda a intenção de possibilitar o exercício da reflexão crítica, por meio da análise e da discussão de textos acadêmicos; o entendimento dos fins e princípios da LDB; a compreensão de deveres, direitos e objetivos; e o conhecimento sobre a organização da educação escolar, os níveis e as modalidades de ensino e o papel dos profissionais da educação.

Por fim, você será convidado a elaborar diferentes compreensões acerca das políticas públicas educacionais no Brasil, partindo da compreensão histórica da educação no país, da legislação educacional e das questões da contemporaneidade.

INTRODUÇÃO

O tema de nosso livro-texto é de fundamental importância para você, futuro profissional da educação, pois além de estudar a estrutura e o funcionamento da educação básica, pano de fundo de toda a sua atuação profissional no futuro, o assunto será abordado a partir das políticas públicas educacionais atuais brasileiras. Há assuntos correlatos que permeiam o tema, e será necessário recorrermos a estes com o intuito de esclarecer essa questão de tamanha importância para a sua formação e atuação profissional.

De modo geral, a disciplina Política e Organização da Educação Básica visa propiciar as condições para que você compreenda o embasamento legal para sua atuação profissional e as políticas a

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este associadas, reconhecendo o sistema escolar como um elemento de reflexão sobre a realidade educacional brasileira e sentindo-se estimulado a acompanhar as atualizações constantes que vêm sendo realizadas por intermédio dos membros do Conselho Nacional de Educação, do Ministério da Educação, nos estados e municípios, das secretarias de educação estaduais e municipais e dos conselhos estaduais e municipais de educação. Em decorrência disso, o planejamento educacional está atrelado às decisões das políticas públicas da educação e revelam como as prioridades nacionais, expressas no Plano Nacional de Educação e nos planos estaduais e municipais de educação, estão sendo e serão desenvolvidas. O planejamento educacional e as políticas públicas de educação compõem o cenário, pano de fundo do contexto escolar.

É preciso que tenhamos a consciência de que, atualmente, a escola é o local de atendimento ao aluno, do desenvolvimento da qualidade de ensino por meio do processo educativo, de modo que garanta a aprendizagem escolar, com sucesso e permanência dos educandos até o fim da educação básica.

Mas o que entendemos por contexto escolar? Para entender o conceito, prestemos atenção ao modo como o definem Formosinho, Kishimoto e Pinazza (2007):

É que uma escola articula atores que mantêm relações com outros atores, desenvolvendo atividade intencional, criando memória da presença no contexto. Um contexto físico, por si só, não faz escola; para que um edifício escolar seja uma escola, são necessárias diversas condições. Uma escola é um contexto social constituído por atores que partilham metas e memórias, por indivíduos em interdependência com o contexto que constroem intencionalidade educativa (FORMOSINHO; KISHIMOTO; PINAZZA, 2007, p. 23).

É no contexto escolar que a educação formal é desenvolvida e tem a finalidade de trabalhar com conteúdos sistematizados, social e historicamente desenvolvidos, por professores com intencionalidade, em espaços com ambientação própria, com regras, em escolas que são regulamentadas por leis, que emitem certificados e são organizadas de acordo com diretrizes nacionais. Os objetivos mais amplos estão voltados para a formação plena do cidadão, participativo e ativo, com o desenvolvimento de habilidades e competências para a vida social e para o trabalho.

O contexto escolar significa também a comunidade em que a escola está localizada, sua história, o contexto geográfico, histórico, econômico, social e cultural, assim como a história das pessoas que nela estão trabalhando, de seus alunos e de suas famílias. Um dos itens importantes das políticas públicas de educação é o reconhecimento da diversidade como princípio agregador e incentivador das ações e relações humanas. A diversidade requer o olhar direcionado ao local específico, sua gente, sua identidade, valores, costumes e hábitos. É nesse sentido que a identidade da escola representa o elemento identificador da qualidade de ensino necessária para suas crianças e seus jovens.

Para isso, a educação formal está sistematizada de acordo com o currículo nacional mínimo e com uma parte diversificada que permite o desenvolvimento das identidades locais e acontece num tempo

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definido por níveis e modalidades de ensino que têm como objetivo garantir a aprendizagem efetiva dos alunos.

Nesse sentido, o estudo da organização e do funcionamento da educação básica, bem como das políticas públicas de educação, tem como meta compreender que as políticas públicas educacionais devem garantir a efetiva aprendizagem das crianças e dos adolescentes brasileiros, por meio do desenvolvimento de programas, planos e ações que atendam às necessidades educacionais prioritárias brasileiras. Em sentido mais amplo, as políticas públicas educacionais revelam-se como a concretude da ação política do Estado para garantir a todos o mínimo nacional da educação escolar e do ensino. Nas unidades escolares públicas, o Projeto Político-Pedagógico, parte integrante do Plano de Gestão, é que vai orientar o desenvolvimento do processo educativo de acordo com as políticas públicas nacionais e locais, sob a responsabilidade do diretor/gestor escolar.

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POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA

Unidade I1 POLÍTICA EDUCACIONAL NO BRASIL E TENDÊNCIAS CONTEMPORÂNEAS: TRAJETÓRIA HISTÓRICA E REDEFINIÇÕES DO PAPEL DO ESTADO

1.1 Concepções de Estado e sociedade; políticas públicas; as políticas sociais e a política educacional

Na perspectiva desta disciplina, vamos discutir a organização e o funcionamento da educação brasileira – principalmente da educação básica – e discutir como as políticas públicas são planejadas para atender aos direitos previstos nas legislações educacionais. As Constituições brasileiras, ao reconhecerem a educação como direito do cidadão, definiram os responsáveis pelo seu provimento. Para atender ao direito à educação, o Estado deve estabelecer sua estrutura, seu funcionamento formal e suas fontes de financiamento. A política pública em educação traduz-se em ações que dão o alicerce para o atendimento aos ideais expressos nas leis. Para que se efetive, o planejamento educacional, em todos os seus níveis, pretende garantir a organização de ações, programas e planos, e o financiamento da educação visa à garantia do desenvolvimento desses planos, programas e ações das políticas educacionais.

Para entender o conceito de políticas públicas, vamos tratar de alguns de seus elementos, com o objetivo de delimitar sua abrangência e seu conteúdo temático, partindo dos conceitos de Estado e governo. O conceito de nação vai ser apresentado com o objetivo de esclarecer seu significado, diferenciando-o dos de Estado e governo.

1.1.1 Estado e seu conceito

Para Vieira e Albuquerque (2001), muitas são as formas de entender o significado do conceito de Estado. Conforme Houaiss (2009, p. 341), Estado é entendido pela noção clássica de “povo social e política e juridicamente organizado, que, dispondo de uma estrutura administrativa, de um governo próprio, tem soberania sobre determinado território”.

Para De Cicco e Gonzaga (2013), o conceito de Estado é:

uma instituição organizada política, social e juridicamente, que ocupa um território definido e, na maioria das vezes, sua lei maior é a Constituição. É dirigido por um governo soberano, reconhecido interna e externamente, sendo responsável pela organização e pelo controle social, pois detém o monopólio legítimo do uso da força e da coerção (DE CICCO; GONZAGA, 2013, p. 25).

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Unidade I

Segundo Bobbio (2007), os elementos do Estado são de ordem material e formal. Do ponto de vista material, temos a população e o território; do ponto de vista formal, o governo. Já de acordo com Kelsen (2000), do ponto de vista material, podemos entender por população o conjunto de todos os habitantes do território do Estado. Por povo, o conjunto dos cidadãos que mantêm vínculos políticos e jurídicos com o Estado. Território é entendido como o espaço para o qual apenas uma ordem jurídica está autorizada a prescrever atos coercitivos e onde podem ser executados.

Do ponto de vista formal, governo refere-se ao exercício do poder do Estado ou à condução política geral. Diz respeito ao povo e pode ser entendido como o órgão ao qual a Constituição atribui o poder executivo sobre uma sociedade e que geralmente é formado por um presidente ou um primeiro-ministro e alguns ministros, secretários e outros funcionários.

As características do Estado são a soberania, a nacionalidade e a finalidade. Por soberania podemos entender a capacidade de proclamar seu próprio direito positivo de forma incontestável. Para Miranda (2004), nacionalidade é o vinculo jurídico-político de direito público interno, em que a pessoa se torna um dos elementos da dimensão pessoal do Estado. Atualmente, no Direito Constitucional, nacionalidade e cidadania têm sentidos distintos. Nacionalidade está mais ligada à origem, ao local de nascimento. Já cidadania está mais ligada às obrigações políticas e jurídicas. Finalidade, segundo Dallari (1990, p. 56), “é o bem comum, ou seja, o conjunto de todas as condições de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da pessoa humana”.

O termo é escrito em letra maiúscula e representa um governo próprio que, em seu território, tem soberania. As teorias que tratam do Estado estudam as suas funções tradicionais, que estão englobadas em três grandes domínios de poder: Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário. Podemos afirmar que as funções desempenhadas pelo Estado são as políticas, as sociais e as econômicas.

Para Acquaviva (2000) e Maluf (1980), a Teoria Geral do Estado faz parte do Direito Constitucional e compreende um conjunto de ciências que são necessárias para a compreensão do fenômeno estatal, assim, desdobra-se em Teoria Social do Estado, Teoria Política do Estado e Teoria Jurídica do Estado. Portanto, o conceito de Estado é inconfundível e apresenta vários sentidos. Conforme Acquaviva (2000, p. 4), origina-se do latim status, que, em letra minúscula, significa “a condição pessoal do indivíduo perante seus direitos políticos e civis”, e, em letra maiúscula,

denomina, modernamente, a mais complexa e perfeita das sociedades civis, qual seja, a sociedade política, que poderia ser conceituada como ‘a sociedade civil politicamente soberana e internacionalmente reconhecida, tendo por objetivo o bem comum aos indivíduos e comunidades sob seu império’” (ACQUAVIVA, 2000, p. 4).

Para encontrar um denominador comum às várias definições e suas influências históricas, sociais e econômicas, Jellinek (apud ACQUAVIVA, 2000, p. 7) define-o como “corporação de um povo, assentada num determinado território e dotada de um poder originário de mando”.

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Assim, Estado pode ser entendido como a unidade administrativa de um território e constitui-se pelas instituições públicas que o representam, organizam e que devem atender aos desejos e anseios de seus cidadãos, de suas instituições públicas e privadas. A educação escolar é uma das instituições que representam o Estado.

1.1.2 Estado e seu papel

Encontramos duas grandes correntes de pensamento que discutem o papel do Estado para com a sociedade: uma de fundamentação liberal e outra de suporte marxista. Cada uma explicita os tipos de relação entre os cidadãos de um país, por exemplo, direitos individuais e sociais.

Para organizar o funcionamento estatal, encontramos três poderes que fazem parte de sua estrutura formal para garantir que o Estado cumpra suas funções: Poder Executivo, que administra os órgãos governamentais e desenvolve as atividades relacionadas às políticas públicas; Poder Legislativo, que tem a responsabilidade de estabelecer as leis regulamentares e ordinárias que regem as atividades e relações entre os cidadãos e as instituições; e o Poder Judiciário, que tem a função de distribuir justiça, fazendo respeitar a constituição e aplicar as leis, segundo os códigos vigentes. Seu objetivo principal é garantir a efetividade dos direitos e das obrigações de todos os cidadãos, bem como de instituições públicas e privadas.

Sintetizando, podemos afirmar que os fins do Estado são: garantir a segurança de seus cidadãos e de suas instituições públicas e privadas, assim como assegurar a justiça e o bem-estar econômico e social.

1.1.3 Governo e seu conceito

No dicionário Novo Aurélio (FERREIRA, 1999, p. 1.000), governo refere-se a “ato ou efeito de governar; administração, gestão, direção; e ainda, administração superior, ministério, Poder Executivo e também sistema político pelo qual se rege um país”.

Resumindo, o governo tem o papel de administrar o Estado, com a função executiva, e, nesse sentido, caracteriza-se como uma das instituições que compõem o Estado: o Poder Executivo. Essa administração é transitória e pode ser representada pelos diversos partidos políticos existentes.

1.1.4 Governo e seu papel

Estamos nos referindo ao Poder Executivo de um país, estado ou município que durante um período de tempo administra, chefia. Por isso, quando falamos de governo, identificamos a pessoa que o representa, o governante de uma esfera de Poder Executivo (federal, estadual ou municipal) e expressamos nossa opinião sobre seu desempenho, por exemplo, dizendo que foi alguém que governou bem no seu tempo, que provocou mudanças favoráveis para o povo, e julgando sempre de acordo com o tipo de sociedade que o Estado decidiu ser. Atualmente estamos numa sociedade democrática.

Em nossa sociedade democrática, o governante – presidente na esfera federal, governador na estadual, prefeito na municipal – é escolhido por meio de eleições realizadas segundo calendário do Tribunal Superior Eleitoral, órgão do Poder Judiciário, que tem, nos estados, como seu representante, o Tribunal Regional Eleitoral.

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Unidade I

Nesse sentido, não podemos entender como idênticos o papel do Estado e o do governo. O governo tem a responsabilidade de desenvolver, por meio de planos, programas e projetos, ações com o objetivo de atender à sociedade brasileira em todas as suas necessidades, que são apontadas por meio de avaliações nos diferentes setores da vida pública e revelam as intervenções necessárias, das mais urgentes àquelas que são apenas reflexos de ideais nos diferentes setores da vida da nação brasileira.

Podemos tratar dos planos do governo que já foram desenvolvidos e avaliá-los, a fim de concluir se foram planejados com eficiência, respeitando os interesses dos cidadãos brasileiros. Nessa avaliação, analisamos se o governante atuou com lisura, transparência e responsabilidade na administração e no uso dos recursos públicos para a implantação e a implementação dos programas, planos e projetos desenvolvidos para o atendimento à sociedade brasileira. Estes estão previstos no que podemos chamar de políticas públicas nacionais, estaduais ou municipais. Em se tratando da área educacional, chamamos de políticas públicas educacionais. Podemos identificar, nas políticas públicas, as áreas em que estas se subdividem e atuam: a área educacional faz parte da área social. Quando nos referimos às políticas públicas sociais, estamos nos referindo às áreas que estão sob essa denominação, apontada pela atual Constituição Federal de 1988. Assim, ao tratarmos das políticas públicas educacionais, estamos abordando as políticas públicas sociais.

Na área educacional, é o Plano Nacional de Educação o documento que expressa a realidade brasileira na área da educação escolar.

1.1.5 Conceito de nação

Por nação entendemos um povo, agrupamento ou organização de uma sociedade cujos membros compartilham uma tradição histórica e que, por isso, apresentam uma identidade, uma cultura própria que os distingue de outros e que também os une.

Usamos cotidianamente as palavras Estado, governo e nação como se fossem sinônimas, porém elas representam aspectos bem diferentes da realidade social, política e econômica brasileira.

Chegamos aos conceitos de política e público para entendermos a atuação das políticas públicas educacionais brasileiras. Mas o que significa o termo políticas públicas?

No Dicionário Michaelis (2009), entre outras, encontramos as seguintes definições da palavra política: “Arte ou ciência de governar. [...] Arte ou ciência da organização, direção e administração de nações ou estados. [...] Aplicação desta arte nos negócios internos (política interna) da nação ou nos negócios externos (política externa)”.

1.1.6 Conceito de público

Quando pensamos no termo política, estamos nos referindo àquilo que é próprio do homem, auxilia-o a resolver problemas, conflitos e a organizar sua vida social. Para Padilha (2001), há várias definições para política, mas o sentido que está mais presente é o das ações e relações humanas. Identificamos, para nossos estudos nesta disciplina, as políticas sociais, dentre as quais estão as políticas educacionais.

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No caso da educação escolar, em sentido específico, o termo política “pode representar a administração do Estado pelas autoridades e [pelos] especialistas governamentais, ações da coletividade em relação a tal governo [...]” (PADILHA, 2001, p. 20) e em relação à educação escolar.

Estamos tratando do ser humano como ser político, que realiza escolhas, participa da vida familiar, produtiva e social, colabora com a comunidade e é por ela envolvido. Ao fazer parte de uma comunidade, torna-se um ser político coletivo, pois assume, perante o seu grupo, responsabilidades, compromissos relativos à continuidade da vida social, realiza as tarefas que lhes são próprias, aceita as normas e costumes comuns, assim como compartilha dos valores morais e éticos do grupo.

Quando nos referimos ao governo de uma nação, de um estado ou de um município, estamos nos referindo às diferentes esferas do Poder Executivo responsáveis pelo desenvolvimento das políticas públicas educacionais. A esfera de poder político a ser discutida nesta disciplina é a federal, pois a partir das orientações desta as esferas estaduais elaboram as suas, que coordenam as ações para sua região, e as esferas municipais especificam-nas para o seu território. O sistema escolar brasileiro, sua estrutura e seu funcionamento serão o objeto de análise no desenvolvimento, na implementação e na avaliação das políticas públicas.

No conceito de políticas públicas, o conteúdo temático a ser apresentado é o da política educacional e sua relação com as demais políticas adotadas no decorrer da história brasileira. Temos de partir da compreensão de que a história brasileira, em todos os seus aspectos (sociais, econômicos, culturais), influenciou o desenvolvimento das ideias pedagógicas, assim como as práticas sociais realizadas na educação escolar. A elaboração das leis educacionais e as políticas públicas estiveram atreladas a essa demanda social brasileira. A partir do que estudaremos nas disciplinas do curso de Pedagogia, entenderemos que há muita complexidade e ambiguidade entre as discussões teóricas do ideal a ser buscado pelas políticas públicas e a realidade educacional revelada pelos dados resultantes das avaliações institucionais que passam a ser desenvolvidas, principalmente, após a Lei nº 9.394/96.

Saiba mais

Nos sites a seguir você pode encontrar definições de Estado, governo, política e política pública educacional.

<www.unip.br>.

<http://dicionario.cijun.sp.gov.br/houaiss/>.

<www.primeiroconceito.com.br>.

<www.michaelis.uol.com.br>.

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Na atualidade, são as avaliações institucionais implementadas pelos governos federal, estaduais e municipais que revelam os índices de qualidade de ensino, apontados pela aprendizagem dos alunos e pelo exame dos contextos educativos.

O desafio do curso será entender o processo das políticas públicas educacionais, observando sua formulação (que envolve a definição de prioridades, responsabilidades, uso e destinação das verbas públicas), a implantação e a implementação de ações, planos, programas e projetos, bem como o acompanhamento e a avaliação dos resultados.

Há também a participação dos movimentos populares, no decorrer do processo histórico, apontando problemas, situações e alternativas que representam os anseios dos grupos sociais locais ou regionais, que, além de influenciar, pretendem decidir as políticas públicas. Esses movimentos constituem atitudes cidadãs, solidárias e participativas.

A luta dos movimentos sociais pela educação nunca teve muita visibilidade, pois, no decorrer da história, foi assumida pelos sindicatos de professores, de profissionais da educação ou por organizações não governamentais (ONGs). A partir da década de 1990, segundo Gohn (2006), as lutas se dirigiram para falta de vagas nas escolas públicas, filas para matrículas, deslocamento de filhos de uma mesma família para escolas diferentes, atrasos nos repasses de verbas, entre outras causas.

A discussão sobre os movimentos sociais pela educação escolar já aponta, desde as décadas de 1970 e 1980, indícios de que ainda não foi superada a fase de reivindicações mais básicas, como discute Azanha (1975, p. 17), quando afirma que “a capacidade reivindicatória das comunidades, em matéria da educação, não vai além da luta pela abertura de escolas” e acrescenta que “as classes de mais baixa renda não conseguem ainda discernir o bom do mau ensino e por isso, em face das sucessivas reprovações de seus filhos, apenas se limitam a retirá-los da escola”.

Devido às diferentes realidades regionais brasileiras, participar do processo demanda a identificação das possibilidades e dos espaços existentes, bem como das dificuldades, dos limites e das contradições dos projetos historicamente desenvolvidos de descentralização e municipalização, demanda ainda aceitar o desafio de construir propostas de políticas articuladas com um desenvolvimento educacional brasileiro integrado e sustentável.

Observação

Dentre os movimentos sociais por educação escolar, o movimento de mães por creches e pré-escolas, relatado pela educadora Maria Malta Campos, na década de 1980, resultou na Educação Infantil como primeira etapa da educação básica brasileira, apresentada em duas fases: creches de 0 a 3 anos e pré-escola dos 4 aos 5 anos.

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De acordo com Ferreira (1999), o sentido etimológico da palavra política é

ciência que trata dos fenômenos referentes ao Estado; ciência política; sistema de regras respeitantes à direção dos negócios públicos; arte de bem governar e conjunto de objetivos que dão forma a determinado programa de ação governamental e condicionam sua execução (FERREIRA, 1999, p. 1.599).

Da mesma forma, de acordo com o sentido etimológico, a palavra público (FERREIRA, 1999, p. 1.664) “é um adjetivo que diz respeito ao que é relativo ou pertencente ou destinado ao povo, à coletividade e também relativo ou pertencente ao governo de um país”.

Para entendermos o que políticas públicas significam, usando as definições apontadas, podemos dizer que são diretrizes, princípios norteadores de ação do Poder Público, regras e procedimentos que estabelecem as relações entre este e a sociedade, as mediações entre a população e o Estado, ou seja, cidadãos que representam a sociedade e o Estado.

Nesse sentido, as políticas públicas são explicitadas em documentos como leis e programas que definem quais as prioridades e as linhas de financiamento que determinam as aplicações de recursos públicos em educação.

Podemos afirmar que as políticas públicas em educação traduzem e sistematizam, em seu processo de elaboração, a definição das necessidades educacionais brasileiras e a forma de intervenção a ser adotada; a implantação e a implementação de ações, projetos e programas e qual a população a ser atendida; e os resultados esperados em curto, médio e longo prazo.

Nesse processo estão envolvidas as formas de exercício do poder político – uma vez que se trata de distribuição e redistribuição do poder – o papel do conflito social nos processos de decisão e a repartição de custos e benefícios sociais.

É importante esclarecer que as políticas públicas tratam de recursos públicos que serão destinados diretamente aos projetos, programas e ações junto à área educacional, ou por meio de isenções ou relações que são de interesse público.

A crescente participação da sociedade civil nas diferentes esferas da vida social faz com que se entrecruzem interesses e visões de mundo, e torna difícil a delimitação clara entre o público e o privado. Daí surge a importância do debate público, articulado por grupos sociais, em espaços públicos, promovido com transparência e visibilidade.

Ao tratarmos de poder, queremos esclarecer que o conceito deve ser entendido como a relação social entre os vários personagens que se interessam direta ou indiretamente pela área educacional, que atuam nela ou são seus beneficiários, com projetos ou interesses diferenciados. O interesse por essa área, em nosso caso, necessita de mediações sociais e institucionais para que as políticas públicas possam ser legitimadas e, assim, tornarem-se eficazes.

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Segundo Teixeira (2002), a natureza de regime político em que o país vive, o grau de organização da sociedade civil e a cultura vigente determinam a elaboração de políticas públicas. Dessa maneira, as políticas públicas são definidas e sistematizadas, podendo-se, por isso, determinar quem é responsável por decidir o que, quando, com que consequências e para quem.

Os objetivos das políticas públicas sociais estão voltados, principalmente, aos setores marginalizados da sociedade, que são considerados vulneráveis. Nesse sentido, as políticas visam a efetivar os direitos da cidadania. As demandas da sociedade civil (por mobilização, luta ou pressão social) são apresentadas por meio de movimentos sociais. Reconhecidas institucionalmente, geram políticas de atendimento que promovem o desenvolvimento, seja para a geração de emprego ou renda, seja para outras políticas de cunho mais estratégico.

Assim, as políticas públicas trazem em seu bojo valores e visões de mundo e os exprimem em suas ações. Dessa forma, expressam as visões de mundo dos que controlam o poder. Contudo, para que esse poder seja representativo dos interesses de todos os segmentos sociais, depende-se da capacidade de organização e negociação dos segmentos sociais dominados.

Para atingir os objetivos de determinada política pública, é preciso considerar a natureza ou o grau de intervenção, a abrangência dos benefícios e os impactos aos beneficiários ou às relações sociais. Podemos analisar se a natureza ou o grau de intervenção é estrutural ou conjuntural. É estrutural quando se trata de intervir em relações socioestruturais, como renda, e é conjuntural ou emergencial quando procura atender a uma situação imediata.

A abrangência pode ser universal, quando se estende a todos os cidadãos; segmentada, quando atende a um fator determinante, como idade, gênero; e fragmentada, quando atende a um determinado grupo social, de um segmento específico.

Quanto aos impactos que podem causar nas relações sociais ou em seus beneficiários, as políticas públicas podem ser: distributivas, quando distribuem benefícios individuais; redistributivas, ao buscar equidade redistribuindo os benefícios entre os grupos sociais; e regulatórias, ao definir regras e procedimentos para atender aos interesses gerais da sociedade.

Está presente na Constituição Federal de 1988, no artigo 37, a importância da atitude da administração pública no desempenho de sua função com ética, sobriedade, impessoalidade e no trato com verba pública, que deve ser empregada com transparência, lisura e eficiência. A responsabilidade de atuação governamental voltada para as necessidades apontadas pela coletividade social envolve também a cobrança de atitudes de legalidade, de moralidade e da publicidade dos atos administrativos, conforme o artigo 37 da Constituição Federal: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]” (BRASIL, 1988).

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Observação

Hoje a verba pública é distribuída na educação formal pelo que a lei chama de custo-aluno. Anualmente, deve-se elaborar o valor do custo-aluno da Educação Infantil, do Ensino Fundamental e do Ensino Médio. O valor da verba a ser recebida pelas escolas é calculado pelo número de alunos nela matriculados, em cada nível e modalidade de ensino que a escola oferece à comunidade.

Exemplo de aplicação

Pesquise em seu município ou em seu estado quais são as metas dos planos de educação, sua abrangência e as prioridades educacionais apontadas, os programas, planos e ações em desenvolvimento, as parcerias com o sistema federal ou estadual e as formas de publicidade dos dados e das verbas públicas utilizadas.

É importante atentar para programas criados pelo Ministério da Educação junto às unidades da federação e seus sistemas de ensino – federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal –, como o PDE (Plano de Desenvolvimento da Escola). Esse plano foi concebido em conformidade com a atual legislação educacional, que destaca a importância da escola como agente principal de desenvolvimento da educação escolar brasileira e também local em que a relação professor-aluno se realiza – e é na qualidade dessa relação que residem, em grande medida, a aprendizagem do aluno e o bom desenvolvimento do ensino. O PDE é planejado pelo MEC de acordo com as prioridades educacionais brasileiras, e o financiamento das ações nele previstas está presente no planejamento setorial do MEC. As unidades escolares públicas podem se tornar parceiras dessas ações, de acordo com seu Projeto Político-Pedagógico e suas necessidades locais. Para isso, a participação da comunidade nas decisões sobre o desenvolvimento educacional da instituição é importante para definir tanto as prioridades locais quanto os objetivos da escola, tendo como meta a aprendizagem escolar com qualidade. É também importante discutir a importância da autonomia da escola para decidir sobre quais projetos e ações devem ser desenvolvidos para atingir esse objetivo. Em contrapartida, a legislação educacional implantou a cultura das avaliações institucionais na educação escolar brasileira, que ocorrem sob a responsabilidade das diferentes esferas administrativas e de seus sistemas de ensino. Por meio das avaliações do MEC – como Saeb, Prova Brasil, Provinha Brasil, Enem –, das avaliações dos sistemas estaduais e dos municipais e da instituição do Ideb (Índice de Desenvolvimento da educação básica), podemos aferir como está o funcionamento da educação escolar nacional e seus pontos de avanços e de fragilidades. O Brasil participa também da avaliação internacional do Pisa, que aponta como o país está no desenvolvimento educacional da população comparado aos outros países participantes da prova. Como podemos observar, o sistema nacional de educação escolar está implantando e implementando ações com o objetivo de garantir a real qualidade de ensino ministrado pelas escolas brasileiras, para garantir um dos direitos da cidadania ao cidadão brasileiro.

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1.2 Crise do Estado de Bem-Estar Social e redefinições do papel do Estado; políticas internacionais, educação e reajustes do mundo capitalista

1.2.1 Visão liberal

É importante considerarmos as orientações políticas presentes na história brasileira para podermos entender as atuais políticas públicas na área educacional, assim com a LDB nº 9.394/96.

A visão da política liberal tem no liberalismo seus fundamentos, que se traduzem no “conjunto de ideias e doutrinas que visam a assegurar a liberdade individual no campo da política, da moral, da religião dentro da sociedade” (FERREIRA, 1999, p. 1.209). O liberalismo político resultante da filosofia liberal defende a liberdade política do indivíduo em relação ao Estado e à existência de oportunidades iguais para todos. A ideia do Estado liberal está centrada na noção de Poder Público com autoridade política dentro de limites precisos, separado de governante e governado. Há três tradições na ciência política. A primeira analisa a política liberal como a que discute as questões da cultura política da nação e a constituição do cidadão. A segunda discute problemas de representação política e responsabilização, propondo que as ações dos indivíduos, das instituições e do Estado podem estar sujeitas a controles provenientes dos acordos centrais do pacto democrático. A terceira enfatiza o poder do Estado nos aspectos que se referem à obtenção do consenso e à implementação de medidas representativas de interesses, defendidos, inclusive, se necessário, com atos de coerção e relações sociais de dominação.

Nesse sentido, a visão liberal defende uma concepção de política pública voltada para interesses individuais e que desconsidere as desigualdades sociais. A vida social e econômica é resultante das capacidades individuais e do esforço individual de superação para uma melhor qualidade de vida.

Essa concepção opõe-se à universalidade dos benefícios de uma política social. Para ela, a política social não tem papel relevante, pois as desigualdades sociais são resultantes de esforços individuais.

Como exemplo dessa visão, Azanha (1975, p. 17) afirma: “Geralmente, a escola não é responsabilizada pela reprovação, pois o malogro escolar é recebido como resultado de deficiências pessoais das crianças”.

Dessa maneira, a visão liberal está presente no cotidiano da vida escolar, inclusive de crianças e jovens, sem ter presente a importância do atendimento escolar como fator de sucesso no ensino.

1.2.2 Visão social-democrata

A visão social-democrata concebe uma política de atuação com benefícios sociais que visem à proteção dos mais fracos, como uma maneira de dar igualdade de condições a todos, em decorrência das diferenças econômicas promovidas pela sociedade capitalista. O Estado de Bem-Estar Social é o sistema que representa a visão social-democrata, na qual as políticas públicas têm um papel regulador das relações econômico-sociais. Nesse sentido, representa um acordo social entre o trabalho e o capital em que os cidadãos podem aspirar a níveis mínimos de bem-estar social, incluindo educação, saúde, seguridade social, salário e moradia.

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Esse sistema cresce e leva a uma relativa distribuição de renda e ao reconhecimento de uma série de direitos sociais. Fundos públicos são constituídos e utilizados em investimentos em áreas estratégicas para o desenvolvimento e em programas sociais, o que acarreta um controle político e burocrático da vida dos cidadãos consumidores de bens públicos.

Os sistemas liberal e social-democrata executavam políticas públicas com a intervenção do Estado em várias áreas de atuação dos indivíduos.

A partir da década de 1970, esse modelo entrou em crise, devido aos novos padrões introduzidos pelas tecnologias nos processos de acumulação e nas relações de trabalho. Essa situação levou à falência do Estado protetor e ao agravamento da crise social, em virtude do esgotamento das possibilidades de atendimento às necessidades crescentes da população, gerando o burocratismo e a ineficiência do aparelho governamental.

A crítica a essa situação foi de que a política de intervencionismo causou a estagnação econômica e o parasitismo social. Foi proposto, então, um ajuste estrutural, que levasse a um equilíbrio financeiro, à redução dos gastos sociais e a uma política social seletiva e emergencial.

1.2.3 Visão neoliberal

O sistema que historicamente veio responder a essas necessidades sociais e econômicas foi o neoliberalismo, que defendia a ação mínima do Estado. O equilíbrio social é resultante do livre funcionamento do mercado. As noções de mercados abertos e tratados de livre-comércio, redução do setor público e diminuição da intervenção estatal na economia e na regulação do mercado resultaram em programas e políticas de ajuste estrutural. Nesse sistema modificam-se as formulações das políticas públicas, pois com a ação mínima do Estado é preciso que as regulamentações sejam mínimas e as políticas distributivas compensem desequilíbrios graves e passem, então, a ter um caráter seletivo de atendimento a todos – ou seja, um atendimento não universal.

As políticas redistributivas, controladas por tecnocratas, sem a participação da sociedade – presentes nas visões anteriores – não são coerentes com a liberdade do mercado e incentivam o parasitismo social.

O fenômeno da globalização do capitalismo influencia a elaboração das políticas públicas, e os interesses internacionais aparecem com grande poder de interferência nas decisões, às vezes, ditados por organismos multilaterais. Cada país tem seu processo de formulação de políticas públicas, e esses processos vêm se tornando cada vez mais complexos.

O Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional aparecem como instituições com grande poder de influência, por meio de um conjunto de programas e políticas com vistas ao ajuste estrutural necessário ao novo modelo econômico e social do Estado. O modelo de ajuste e estabilização proposto é baseado numa série de recomendações de políticas públicas que tem como premissa a redução drástica do gasto governamental, por meio da privatização das empresas paraestatais, da liberalização dos salários e preços e da reorientação das produções industrial e agrícola para exportação.

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É proposta a diminuição da participação financeira do Estado no fornecimento de serviços sociais, como saúde, pensões, aposentadorias, transporte público, habitação popular e educação, mediante sua transferência para o setor privado. As atividades do setor público são concebidas como improdutivas e como desperdício social. Assim também é entendida a educação e sua função social, o que incide nas concepções do papel da educação nos dias de hoje e nas políticas públicas na área educacional.

Educadores brasileiros como Paulo Freire e Moacir Gadotti criticam o pensamento e a prática neoliberal, pois consideram o neoliberalismo contrário à ética integral do ser humano, à utopia e à educação como ato democrático. O neoliberalismo naturaliza a desigualdade e sustenta a ética do mercado. O homem é considerado como força de trabalho. Para o neoliberalismo, a globalização é considerada uma realidade definitiva, e não uma categoria histórica.

1.3 Planos e políticas públicas de educação

1.3.1 Políticas públicas neoliberais

A partir do neoliberalismo, temos a sociedade civil chamada a participar do processo de formulação de políticas públicas e podemos identificar alguns aspectos que dele fazem parte:

• Identidade: o processo de formação de identidade coletiva se constrói na medida em que há iniciativas de proposições para resolver problemas coletivos.

• Plataformas políticas: expressam as concepções do papel do Estado e da sociedade civil por meio de programas e ações voltados às demandas e carências. As políticas públicas representam o sentido do desenvolvimento histórico-social dos atores sociais na disputa para construir a hegemonia.

• Mediações institucionais: são as políticas públicas que representam as mediações entre os interesses e valores de diversos atores sociais que se defrontam em espaços públicos a fim de negociar soluções para o conjunto da sociedade ou para determinados grupos sociais.

• Dimensão estratégica: é representada pelas políticas públicas que são diretamente ligadas ao modelo econômico e à constituição de fundos públicos e estabelecem referência e base para a definição de outras políticas ou programas em determinadas áreas. As inovações tecnológicas e a reestruturação produtiva, acompanhadas de seus efeitos sobre o emprego e o agravamento das desigualdades sociais, devem ser consideradas nas opções estratégicas.

As opções estratégicas devem considerar alternativas que redirecionem o emprego – de maneira que tornem seus beneficiários cidadãos ativos, com inserção social – e que contribuam para o desenvolvimento da sociedade.

Podemos definir políticas públicas como um processo dinâmico composto de negociações, pressões, mobilizações, alianças ou coalizões de interesses. Para participar desse processo é preciso o estabelecimento de uma agenda. Essa agenda reflete interesses que podem ser ou não dos setores majoritários da população. Essa participação vai depender do grau de mobilização da sociedade civil e

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da institucionalização de mecanismos que viabilizem sua participação. Estão envolvidos os conceitos de composição de classe, mecanismos internos de decisão dos diversos aparelhos e seus conflitos, e alianças internas da estrutura de poder. Esses conceitos estão imersos nas pressões sociais e nos conflitos da sociedade.

Quando nos referimos à sociedade civil devemos reconhecer a diversidade de interesses e visões presentes. Chegar a um consenso exige a realização de uma tarefa complexa, pois é necessário o debate, o confronto e a negociação. Esse consenso depende do grau de organização da sociedade civil e de suas organizações, que atualmente estão fragmentadas, embora com algumas iniciativas de articulação de alguns setores.

Teixeira (2002) aponta os passos a serem seguidos para uma participação efetiva e eficaz da sociedade civil:

a) elaboração e formulação de um diagnóstico participativo e estratégico com os principais atores envolvidos, no qual se possa[m] identificar os obstáculos ao desenvolvimento, fatores restritivos, oportunidades e potencialidades; negociação entre os diferentes atores;

b) identificação de experiências bem-sucedidas nos vários campos, sua sistematização e análise de custos e resultados, tendo em vista possibilidades de ampliação de escalas e criação de novas alternativas;

c) debate público e mobilização da sociedade civil em torno das alternativas mais entre os atores;

d) decisão e definição em torno de alternativas; competências das diversas esferas públicas envolvidas, dos recursos e estratégias de implementação, cronogramas, parâmetros de avaliação;

e) detalhamento de modelos e projetos, diretrizes e estratégias; identificação das fontes de recursos; orçamento dos meios disponíveis e a providenciar; mapeamento de possíveis parcerias, para a implementação;

f) na execução, publicização, mobilização e definição de papéis dos atores, suas responsabilidades e atribuições, acionamento dos instrumentos e meios de articulação;

g) na avaliação, acompanhamento do processo e resultados conforme indicadores; redefinição das ações e projetos (TEIXEIRA, 2002, p. 5).

Atualmente, os conceitos que fazem parte do conteúdo e do processo da estruturação das políticas públicas são: sustentabilidade, democratização, eficácia, transparência, visibilidade, diversidade, participação e qualidade de vida para a construção de uma nova ética centrada na vida, na solidariedade,

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com vistas a uma cultura da paz. Mas não basta conhecer esses elementos, é preciso que sejam traduzidos em parâmetros objetivos para que orientem a elaboração, a implementação e a avaliação das políticas propostas.

O Estado de Bem-Estar Social, como uma das formas de atuação da política, não deu conta de atender a todas as necessidades educacionais que se propôs a oferecer à coletividade social. O governo, como responsável pelo desenvolvimento das políticas públicas em educação, não cumpriu as metas de universalização da educação escolar obrigatória, da qualidade de ensino, da remuneração do professor e da proposta de valorização do magistério; também não resolveu satisfatoriamente os problemas relacionados a políticas públicas de formação continuada dos profissionais da educação e ao estado de precariedade das instalações dos estabelecimentos de ensino. Isso é visível nos índices de analfabetismo e no resultado insatisfatório das avaliações institucionais das diferentes esferas de poder (federal, estadual e municipal), que apontam problemas ainda básicos de leitura e interpretação de textos e na resolução de problemas de Matemática.

O conhecimento dos mecanismos envolvidos no estabelecimento de políticas públicas propicia informações sobre como executar ações de intervenção a favor dos princípios da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9.394/96. Os textos legais apresentam conquistas sobre direitos individuais, coletivos e sociais; o direito à educação escolar é definido como um direito social, que se expressa por meio de medidas como o acesso do aluno à escola e sua permanência com sucesso escolar, o financiamento da educação, a definição do que são gastos em educação e a prestação de contas sobre os gastos realizados. A avaliação do desenvolvimento do processo educativo é o instrumento que pretende verificar se programas, planos e ações estão ocorrendo de acordo com os preceitos legais, como a permanência do aluno na escola até completar sua escolaridade básica e a responsabilização dos poderes públicos e dos órgãos administrativos pela elaboração de políticas educacionais que permitam a realização dos anseios sociais presentes na legislação educacional e de acordo com as necessidades sociais e educacionais da atualidade.

1.3.2 Políticas públicas pós-neoliberalismo

Autores como Barroso (2005) discutem que a proposta neoliberal adotada como fundamentação para o desenvolvimento de políticas públicas afirmando que a sociedade civil deve se responsabilizar pelo desenvolvimento de ações demandadas por contextos locais é, de certo modo, uma desresponsabilização do Estado pelo setor social, especificamente pela educação escolar. Na proposta neoliberal, as políticas públicas educacionais que atendiam especificamente à unidade escolar deviam ser desenvolvidas por meio de ações, programas e planos envolvendo a parceria entre a sociedade civil e a escola pública, mas, mesmo assim, não resultaram na melhoria da qualidade do ensino oferecido à população. Em função disso, aponta que está havendo uma recomposição das relações entre “Estado e mercado, no que se refere ao fornecimento e financiamento dos serviços púbicos, incluindo, no caso vertente, a educação” (BARROSO, 2005, p. 745). No Brasil, as organizações do terceiro setor têm atuado em parceria com as instituições de ensino no desenvolvimento de projetos que têm o objetivo de atender a cada estabelecimento de ensino em ações e programas específicos. Tais ações e programas estão relacionados diretamente ao Projeto Político-Pedagógico da escola e têm o objetivo de proporcionar, aos educandos da escola, atividades que venham a contribuir para a efetivação da qualidade de ensino que é necessária

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à população. Dessa forma, efetiva-se o objetivo da política neoliberal, que é manter a sociedade civil, representada pelo terceiro setor, ou seja, as ONGs, em parceria com as unidades escolares vinculadas às redes públicas de ensino municipal ou estadual. Essas organizações do terceiro setor podem buscar recursos públicos e privados para o atendimento a esses projetos sociais voltados para a educação escolar. Porém, tais projetos geralmente são desenvolvidos por tempo limitado e não conseguem abranger toda a coletividade escolar e seu cotidiano, tornando, assim, frágil a relação entre ONGs e escolas, e não atingindo o objetivo de melhorar a qualidade do ensino. Em contrapartida, é defendido que qualquer que seja a mudança nas questões políticas, é preciso proteger e promover a escola pública, como “garantia da aquisição e distribuição equitativa de um bem comum educativo” (BARROSO, 2005, p. 745).

Canário (2003, p. 150), discutindo as políticas públicas educacionais, dá ênfase ao objetivo maior da escola, que está inserida numa comunidade para a qual deve voltar sua ação, contribuindo, assim, para a democratização da sociedade por meio da transformação do ensino: “pensar a escola a partir de um projeto de sociedade, não a partir dos meios disponíveis, e sim das finalidades a atingir”.

Na mesma linha de pensamento, Barroso (2005, p. 745) propõe os princípios da escola: “a universalidade do acesso, a igualdade de oportunidades e a continuidade dos percursos escolares. Estes princípios obrigam que a escola seja sábia para educar, reta para integrar as crianças e os jovens na vida social e justa”.

A discussão da educação como fator de desenvolvimento econômico já percorre algumas décadas e vem apresentando modificações em seu enfoque pelo desenvolvimento científico, econômico, social e de fenômenos como globalização e urbanização crescentes. Atualmente a escola ainda é considerada fator de transformação social – e, dependendo de como esse conceito é entendido, pode estar ou não a favor das classes populares e do desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a educação escolar de todos, com igualdade de condições e equidade, garantindo, assim, o desenvolvimento da plena cidadania, bem como da participação social e produtiva do cidadão.

Alguns teóricos da educação escolar, como Paro, Oliveira, Ferreira e Dourado, defendem o conceito de educação escolar como fator de transformação social, como um direito à cidadania e à escola. Os responsáveis pelas políticas públicas estão atrelados ao Plano Nacional de Educação, assim como aos planos estaduais e aos municipais de educação, para o uso das verbas públicas previstas no financiamento da educação. Órgãos administrativos como o MEC e as secretarias estaduais e municipais de educação promovem ações que têm como princípio o desenvolvimento de competências e habilidades e a construção dos conhecimentos pelas crianças e jovens da educação escolar básica, garantindo a eles a plena participação nos processos sociais, produtivos e políticos. É direito do aluno da escola pública ter acesso aos conhecimentos necessários que o tornem capaz de participar plenamente da vida produtiva, social e política, assim como ter domínio desses conhecimentos.

Muitos instrumentos legais foram implementados para a garantia desse direito. A decisão política tomada foi colocar a escola como o local onde se deve olhar para avaliar a qualidade de ensino desenvolvida, ou seja, a aprendizagem do aluno. Para isso, os conceitos de gestão escolar e Projeto

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Político-Pedagógico, bem como os princípios da gestão na escola pública, da participação e da autonomia são os que devem ser entendidos para que o processo ocorra a favor das classes populares.

O entendimento desses conceitos passa pela visão política adotada pelo Estado, e, em função disso, exige a compreensão das prioridades nacionais elencadas e das políticas públicas educacionais em concordância com um projeto de Estado brasileiro. Destacamos a importância do planejamento em todas as áreas e setores da educação escolar.

Temos de retomar o que Barroso apontou como o mais importante: que a escola pública nunca seja desvinculada de seu papel e de sua importância no seio da sociedade.

1.4 A reestruturação produtiva, a delimitação do campo educacional, a função social da escola e a lógica do mercado

Dourado (2001), Paro (2002) e Antunes (2000) apontam a influência da reestruturação produtiva na educação escolar, principalmente ao discutir a função social da escola nos dias de hoje, em relação à lógica do mercado.

Antunes (2000) analisa a sociedade contemporânea e suas transformações, que são discussões presentes diariamente no nosso cotidiano. Sempre nos referimos à escola como instituição transformadora, em função de seu papel na formação do cidadão, para a cidadania e a vida social e produtiva. Nesse sentido, considerar o novo perfil de cidadão e profissional, o papel de mudanças e avanços tecnológicos, da sociedade do conhecimento, da globalização e da mundialização da cultura que essa nova sociedade requer significa compreender o neoliberalismo, a reestruturação produtiva, a globalização produtiva e a era da acumulação flexível.

Soares (1997) cita Harvey [s.d.] para tratar das transformações da economia e aponta que:

As rachaduras nos espelhos refletores da economia são abundantes; com grande rapidez bancos eliminam bilhões de dólares de dívidas incobráveis, governos ficam inadimplentes, mercados internacionais de divisas se mantêm numa perpétua confusão (HARVEY, [s.d.] apud SOARES, 1997).

O texto citado discute que a reestruturação pós-fordista se define por novas tecnologias, novos métodos de gestão e, em função disso, novas maneiras de tratar da utilização da força de trabalho, o que levou a novos modos de regulação estatal nomeados, pelo autor, de elementos que definem o “modo de acumulação flexível de capitais” (HARVEY, [s.d.] apud SOARES, 1997). Podemos apontar como integrantes dessa reestruturação os seguintes aspectos:

1) a globalização: produção, troca e circulação de mercadorias estão globalizadas, caracterizando o escopo transnacional do capital;

2) a efemeridade: o turnover da produção e do consumo é extremamente veloz; aceleração do tempo de giro na produção (produção flexível: pequenos

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lotes, variedade de tipos de produto e sem estoques) e redução do tempo de giro no consumo;

3) a dispersão: geográfica da produção, feita através de uma mudança na estrutura ocupacional; do trabalho (com as novas modalidades de empregos: temporários, de tempo parcial e a terceirização); do monopólio, num amplo conjunto de produção desterritorializada (SOARES, 1997).

O texto comenta que globalização, efemeridade e dispersão são aspectos que estão presentes na reorganização do sistema financeiro global. Esses elementos tornam essa reorganização uma esfera autônoma, responsável pelos fluxos de capital e capaz de desvincular-se das antigas noções de tempo e espaço. Suas características, naturalmente, fazem dessa reorganização, um sistema complexo e de difícil compreensão para muitas pessoas (HARVEY, [s.d.] apud SOARES, 1997).

Soares (1997) define a economia pós-moderna como essas novas atividades materiais de produção e consumo, como o novo sistema financeiro global, que não é mais uma economia de escala, como a fordista. Em consequência, o Banco Mundial/FMI, chamado por ele de “Estado do capital mundial”, atua além da autonomia do Estado-Nação. A sociedade capitalista pós-moderna, em que o poder da competição é decisivo no sistema de mercado e a corporação transnacional é o tipo de organização produtiva mais atuante, tem na informação operacional, que se constitui como bem mais procurado, a possibilidade de exercer a hegemonia.

Segundo Lévy (2010),

mais de dois terços dos dados atualmente armazenados no mundo representam informações econômicas, comerciais ou financeiras com características estratégicas, e o conhecimento das mesmas, devido às novas tecnologias, se dá em tempo real, isto é, com a operação ainda em andamento. Isto explica por que o fuso horário representa ganho para uns e prejuízo para outros. (LÉVY, 2010, p. 59).

Dessa maneira, o rápido acesso à informação atualizada para a tomada de decisão é a maneira de ser das novas corporações transnacionais e o que gera “os riscos e as crises globais (globalização) e a economia de transitoriedade, cujo lema é: ‘compre-use-e-descarte’ produtos, pessoas, ideias (efemeridade); e exige de todos uma flexibilidade fora do comum em termos de adaptação (dispersão)” (SOARES, 1997).

Assim, Antunes (2000), tendo como pano de fundo essas transformações, afirma que:

A sociedade contemporânea, particularmente nas últimas décadas, presenciou fortes transformações. O neoliberalismo e a reestruturação produtiva da era de acumulação flexível, dotados de forte caráter destrutivo, têm acarretado, entre tantos aspectos nefastos, um monumental desemprego, uma enorme precarização do trabalho e uma degradação

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crescente da relação metabólica entre homem e natureza, conduzida pela lógica societal voltada prioritariamente para a produção de mercadorias, que destrói o meio ambiente em escala globalizante (ANTUNES, 2000, p. 13).

O autor chama a atenção para a reestruturação produtiva que acarreta a transformação no trabalho, pois algumas ocupações ou postos, devido às grandes transformações no conhecimento e à globalização da economia, entraram em processo de extinção. Isso exige do trabalhador uma rápida formação para o desempenho de novas tarefas, cargos e funções necessários ao mundo contemporâneo. Essas transformações, de acordo com Antunes (2000), atingem ainda o meio ambiente, bem como as relações dos homens entre si e com esse ambiente, obedecendo a uma lógica que até então não existia: a lógica neoliberal, num modelo toyotista de produção. O autor acrescenta também que essa crise é uma tendência mundial, atingindo até os países capitalistas centrais, provocando grande concorrência e causando um processo destrutivo dos postos de trabalho, levando à exclusão, do mercado de trabalho, de grande quantidade de trabalhadores, bem como à desestruturação da relação homem-trabalho.

Destaca-se, então, a importância da escola e do seu papel como garantia de aprendizagem e inserção social dos alunos. É preciso ressignificar o papel da escola no mundo atual, a favor da conquista da cidadania plena para todas as crianças e todos os jovens da educação básica, principalmente os oriundos das classes populares. Isso porque a escola, cumprindo seu papel de instituição capaz de promover transformação social, empreende uma caminhada rumo a uma sociedade mais democrática e inclusiva, em que o cidadão possa se sentir sujeito coletivo e participativo na vida social, econômica e política do país.

Saiba mais

Para aprofundar seus conhecimentos sobre o assunto, pesquise os seguintes autores:

ANTUNES, R. Trabalho e precarização numa ordem neoliberal. In: GENTILI, P.; FRIGOTTO, G. (Org.). A cidadania negada: políticas de exclusão na educação e no trabalho. Buenos Aires: CLACSO/Asdi, 2000.

DOURADO, L. F.; PARO, V. H. (Org.). Políticas públicas e educação básica. São Paulo: Xamã, 2001.

______. Políticas e gestão da educação básica no Brasil: limites e perspectivas. Educação e Sociedade, Campinas, v. 28, n 100, p. 921-46, out. 2007. Número especial. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/es/v28n100/a1428100>. Acesso em: 24 set. 2013.

Em suas obras e artigos, esses autores aprofundam os estudos sobre a escola e as transformações do mundo contemporâneo.

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Vamos tratar agora do conceito de planejamento e de seus diferentes usos, abrangências e especificidades.

2 PLANEJAMENTO EDUCACIONAL

2.1 Conceito

O ato de planejar está presente em todos os níveis da educação brasileira – nos sistemas de ensino federal, estadual ou municipal, em seus órgãos administrativos e na unidade escolar – para elaborar desde o projeto político-pedagógico até o plano de aula, em que a tarefa educacional se realiza na concretude da relação professor-aluno. Podemos citar como tipos de planejamento: o global, o estratégico, o setorial, o regional e o local.

Os termos planejamento, plano e projeto são usados cotidianamente nas escolas. Para Padilha (2001), estes precisam ser explicitados, e, no nosso caso, para que as práticas de racionalização do trabalho ocorram de forma bem-sucedida, a busca de eficiência deve fazer parte da organização das atividades educativas, quaisquer que sejam o local e o nível de abrangência.

O planejamento é discutido por vários autores, como Azanha (1975, 1993, 1995), Vasconcelos (1995), Fusari (1988) e Libâneo, Oliveira e Toschi (2009). Nas discussões dos autores citados, temos que, no planejamento, há um processo contínuo, sistemático e coletivo de tomada de decisões em relação a objetivos claramente definidos. Para Fusari (1998), é um processo de análise da realidade escolar, com o objetivo de conhecer mais sobre os problemas do cotidiano pedagógico e superá-los. Já Vasconcelos (1995) destaca que é um processo permanente de reflexão sobre a realidade, que possibilita planejar o futuro e escolher as melhores atitudes para se atingir o objetivo.

2.2 Abrangência

Encontramos o ato de planejar nas várias instâncias da educação escolar nacional. A seguir, veremos os diferentes tipos de planejamento, conforme Padilha (2001).

2.2.1 Planejamento educacional/estratégico

Planejamento de maior abrangência, geralmente dos sistemas de ensino. Padilha (2001) aponta que se trata,

antes de tudo, [de] aplicar à própria educação aquilo que os verdadeiros educadores se esforçam por inculcar a seus alunos: uma abordagem racional e científica dos problemas. Tal abordagem supõe a determinação dos objetivos, recursos disponíveis, a análise das consequências que advirão das diversas atuações possíveis, a escolha entre as possibilidades, a determinação das metas específicas a atingir em prazos bem-definidos e, finalmente, o desenvolvimento dos meios mais eficazes para implantar a política escolhida. Assim concebido, o planejamento educacional significa

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bem mais que a elaboração de um projeto contínuo que engloba uma série de operações interdependentes (PADILHA, 2001, p. 32).

Os itens abordados na definição desse conceito de planejamento deixam claro seu papel, bem como sua importância, os passos de sua elaboração e sua abrangência.

Se pesquisarmos programas, ações e planos propostos e desenvolvidos pelo MEC, entenderemos sua organização e forma de atuação, assim como a abrangência de cada um.

2.2.2 Planejamento curricular

Trata da dinâmica das ações internas da escola. Isso significa que cuida do desenvolvimento escolar dos alunos e de como vai ser sua vida na escola. Estabelece o tipo de relação que o aluno tem com os conteúdos escolares, colegas, professores, funcionários e com a própria escola. Segundo Vasconcellos (1995, p. 56), “é o processo de tomada de decisões sobre a dinâmica da ação escolar. É a previsão sistemática e ordenada de toda a vida escolar do aluno”. É também um instrumento que regula as ações escolares em prol dos objetivos a serem alcançados, integrando a escola e garantindo a interdependência entre todos os setores, áreas e ações.

2.2.3 Planejamento escolar

Voltado para a coordenação da ação docente e de sua relação com o contexto social. Para Libâneo (2001),

é uma tarefa docente que inclui tanto a previsão das atividades didáticas em termos da sua organização e coordenação em face dos objetivos propostos quanto a sua revisão e adequação no decorrer do processo de ensino. É um processo de racionalização, organização e coordenação da ação docente, articulando a atividade escolar e a problemática do contexto social (LIBÂNEO, 2001, p. 221).

O autor nos chama ainda a atenção para a ação planejada das práticas didáticas, ao mesmo tempo introduzindo o conceito de revisão como meio de refletir sobre a ação para a tomada de decisões conforme os objetivos propostos. Essa ação tem como orientadora de seu desenvolvimento a política educacional adotada.

2.2.4 Planejamento de ensino

Processo para decidir ações e interações entre educadores e alunos da escola. Para Fusari (apud PADILHA, 2001):

é o processo que envolve a atuação concreta dos educadores no cotidiano do seu trabalho pedagógico, [...] todas as suas ações e situações, o tempo todo, [...] a permanente interação entre educadores e entre os próprios educandos (FUSARI apud PADILHA, 2001, p. 10).

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A abrangência da atuação das políticas educacionais escolhidas chega ao cotidiano escolar, e sua influência está presente nas tomadas de decisão, bem como nas ações e em como estas são desenvolvidas.

2.2.5 Planejamento coletivo

Tem como meta organizar a ação, a responsabilização e a divisão das tarefas a serem realizadas. Esse conceito introduz a importância da organização das ações entre todos os participantes de um projeto, programa ou plano. Organizar a ação não quer dizer que todos vão fazer tudo juntos, mas sim que vão ordenar e dividir as tarefas tendo em vista o coletivo das ações.

2.2.6 Planejamento participativo

É aquele realizado a partir da participação de todos os atores envolvidos naquela situação. Para Cornely (1980),

constitui um processo político, num contínuo propósito coletivo, numa deliberada e amplamente discutida construção do futuro da comunidade, na qual participe o maior número possível de membros de todas as categorias que a constituem. Significa, portanto, mais do que uma atividade técnica, um processo político vinculado á decisão da maioria, tomada pela maioria, em benefício da maioria (CORNELY, 1980, p. 27).

O conceito de participação está presente em todos os momentos das ações educacionais. É o que vai dar autoridade às decisões, na medida em que representam a maioria. Daí a importância de transparência, impessoalidade, lisura, responsabilidade e compromisso dos envolvidos nas ações e tomadas de decisão.

2.2.7 Planejamento das aulas

Refere-se à tomada de decisões sobre os conteúdos das aulas, diante das ações pedagógicas propriamente ditas, envolvendo o professor e o aluno, na sala de aula, como: conteúdos, metodologias, temas, recursos didáticos e avaliação. Pode referir-se ao planejamento de uma aula ou a um plano que vai ser desenvolvido em um ano ou mais.

É importante entender a dinâmica do planejamento educacional para a compreensão das políticas públicas em educação. Isso porque o planejamento tem o objetivo de, definidas as políticas públicas, apontar os planos, programas, ações e projetos que vão desenvolver as atividades necessárias para garantir o alcance das metas propostas pelas políticas públicas. É ainda importante ressaltar que o planejamento pode se estabelecer sobre metas em curto, médio e longo prazo.

Para isso, é importante saber que cada ação, cada conteúdo ou atividade envolve dimensões diferentes no que concerne a abrangências, especificidades, limites e possibilidades. É próprio do ato de planejar especificar bem seu tema de atuação, pessoas, locais que lhe dão contornos e especificidades próprias, porém todas envolvendo a importância da racionalização das ações e do caminho a perseguir, das ações a serem desenvolvidas e da reavaliação das ações para que os objetivos sejam atingidos.

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2.3 Concepções de planejamento

Tratamos do planejamento educacional mais amplo da educação nacional; mesmo assim, podemos identificar as concepções de planejamento presentes em nossa realidade educacional.

O estudo das teorias da Administração permite compreender as relações entre educação, planejamento e administração. Ultimamente o planejamento educacional tem privilegiado dois grandes temas de investigação: a qualidade do ensino e a gestão educacional. É nesse sentido que, na perspectiva da gestão escolar, com destaque para o clima participativo da comunidade, a escola é considerada o centro da ação pedagógica. Nesse cenário, insere-se a concepção do Projeto Político-Pedagógico, instrumento que permite à gestão desempenhar o importante papel de garantir a globalidade da organização e buscar o comprometimento de todos os seus elementos na construção de consensos, bem como na identificação de princípios, valores e políticas que orientarão a tomada de decisões para a resolução de problemas e, consequentemente, buscarão a qualidade de ensino.

No fim do século XIX e início do XX a Teoria da Administração Científica é proposta por Frederick Winslow Taylor e Jules Henri Fayol, que introduzem princípios administrativos para organizar as atividades dos operários da indústria, subdividindo as funções e defendendo a especialização das tarefas e a previsão das ações, tudo isso com o objetivo de obter de seus operários eficiência máxima. O planejamento tem o objetivo de prever as ações, racionalizando as atividades dos operários e os recursos materiais. Identificamos a relação burocrática nas ações e relações do planejar, priorizando a divisão das tarefas.

Os princípios da racionalidade técnica e da elaboração de objetivos e metas, o estabelecimento de prazos para avaliação das ações e a especialização das ações e atividades refletiram-se na educação escolar de forma profunda. A escola passou a ser entendida como uma organização que deveria planejar suas ações em função de objetivos em longo, médio e curto prazo, com vistas à eficiência e à eficácia. Os princípios da educação escolar nacional deveriam ser comuns a todas as instituições escolares e orientar a elaboração do planejamento educacional. Este, presente em todas as atividades desenvolvidas na escola, tanto na área curricular quanto na administrativa, teria como meta a expansão da educação escolar com vistas ao necessário desenvolvimento do país, por meio da educação do trabalhador para as atividades produtivas brasileiras – o desafio da industrialização do país.

Refratária ao pensamento de Taylor e Fayol, surge, no século XX, a Teoria das Relações Humanas, de Elton Mayo, que abandona a visão mecanicista do ser humano e vê nos operários seres que agem influenciados pelas interações sociais dentro e fora da fábrica. O planejamento, nessa teoria administrativa, preocupa-se com o comportamento humano e tem uma perspectiva para cada situação. As ações têm o objetivo de promover integração.

Já na década de 1950, é elaborada a Teoria Neoclássica, que defende a eficiência, a busca de objetivos concretos e de resultados, a racionalidade na tomada de decisões, a coordenação das ações e a introdução de inovações e mudanças. O planejamento assume características diferenciadas, pois apesar de ainda ter por base a racionalidade na tomada de decisões, é dinâmico, interativo e deve ser realizado de forma permanente. Podemos identificar relações ao mesmo tempo burocráticas e integradoras nesse tipo de planejamento.

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Identificamos, em todas essas teorias administrativas, diferentes concepções de planejamento: técnica, política, administrativa, sistêmica e tática. Nos dias de hoje, o planejamento educacional está voltado para a conquista da qualidade do ensino e da aprendizagem do aluno, sendo estabelecida a escola como o local privilegiado dessa conquista e para onde todos os esforços das políticas públicas devem estar direcionados. A Lei nº 9.394/96 prevê como instrumento para essa conquista a gestão democrática da escola pública. A concepção do planejar deve estar voltada para essa conquista. A gestão escolar tem como instrumentos os princípios de participação e autonomia. Assim, não é mais o diretor da escola quem deve decidir, de forma solitária, as ações, os planos e os programas escolares. O diretor, atualmente compreendido como gestor, deve ser o coordenador das ações, o elemento integrador da organização escolar, o mediador das informações, do conhecimento construído pelos integrantes da comunidade escolar. Os atores presentes na instituição escolar devem usar os instrumentos de participação para conquistar a autonomia necessária à garantia da discussão sobre a qualidade de ensino para a comunidade escolar. A concepção de planejamento é participativa, coletiva e realizada de forma contínua e sistemática.

As ações dos planejamentos globais e sistêmicos devem priorizar programas, ações, planos e projetos que tenham como foco a qualidade do ensino oferecido pelas escolas. Para isso temos o PDE (Plano de Desenvolvimento da Escola), que, com várias orientações, auxilia a unidade escolar na elaboração de seu planejamento.

2.4 A relação entre políticas públicas, planejamento e gestão

Segundo Freitas (2000), no Brasil, no início do século XX, o modelo de administração educacional baseava-se na Administração Científica, desenvolvida por Frederick Taylor. No início da sociedade industrial no Brasil, a Administração Científica tinha como características a centralização e a hierarquização das funções. As decisões eram responsabilidade do chefe diretamente superior, e todos os chefes de setores específicos respondiam a uma figura de autoridade central, que concentrava o poder. A tomada de decisão tinha o formato de pirâmide (da qual o chefe ocupava o topo), e as atividades eram minuciosamente divididas – cada funcionário desempenhava tarefas extremamente especializadas. Quanto mais perto da base da pirâmide, menos poder de decisão possuía o funcionário, cujas atividades seriam de natureza mais mecânica. Esse funcionário tinha ainda como características menor respeito social e educação formal inexistente. O maior reflexo desse sistema no setor educacional foi a adoção do planejamento educacional elaborado pelos órgãos superiores e administrativos da educação escolar – que não representavam a realidade local –, e o cumprimento desses planejamentos era supervisionado pelos representantes do sistema educacional. O não atendimento ao que era determinado constituía falta grave passível de punição.

Foi na década de 1980, com a abertura política e a demanda social por escola para todos e igualdade de oportunidades educacionais, que a instituição escolar passou a ser considerada o ponto mais integrador e no qual o desenvolvimento do processo educacional ocorria. Foi reconsiderada a forma de gerenciamento da educação escolar: o planejamento educacional foi repensado, chegando ao consenso de que sua elaboração deveria acontecer a partir da realidade escolar. No final do século XX, já encontramos mudanças nas políticas públicas educacionais brasileiras em função das novas necessidades sociais.

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A relação entre políticas públicas, planejamento educacional e gestão escolar é compreendida pelas relações da instituição escolar e da sociedade, pelas concepções do que é, para que e para quem administrar, e pelo papel atribuído socialmente às diferentes esferas e instituições da vida social.

A organização da sociedade em instituições públicas e privadas tem na administração a forma de organização para atingir os objetivos sociais mais amplos, a qualidade de vida almejada, além dos sonhos e utopias sociais. A administração possibilita o planejamento e a coordenação das ações, o acompanhamento do processo de desenvolvimento social, a avaliação dos resultados e o replanejamento com vistas ao ajuste às necessidades e demandas sociais. O gerenciamento garante que o caminho seja percorrido e adaptado para que a sociedade tenha a garantia de que seus objetivos sejam realizados.

3 LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL: PRINCÍPIOS E FINS DA EDUCAÇÃO

3.1 Atitudes perante a legislação

Neste tópico vamos estudar a legislação educacional que mais interessa a nós, pedagogos. É difícil delimitar o estudo da lei da educação brasileira atual, a Lei nº 9.394/96. Assim, apresentaremos a partir de agora um manual que vai trazer a lei e, ao mesmo tempo, apontar os seus pontos principais, para aqueles que estão iniciando os estudos. Para isso, alguns assuntos serão apresentados e, a partir destes, vamos entender o sistema nacional de educação.

Lembrete

A Lei nº 9.394/96 é extremamente importante, pois é o documento legal que orienta toda a área educacional no país, além de nossa atuação no processo educativo.

Antes de iniciarmos a discussão da Lei nº 9.394/96 propriamente dita, vamos tratar do que significa legislação. O que é lei? Como é escrita, como deve ser consultada, onde a encontramos?

Segundo Ferreira (1999, p. 1.196), legislação é “o conjunto de leis acerca de determinada matéria; ciência das leis, a totalidade das leis de um Estado, ou de um determinado ramo do Direito”.

E o que é lei? Ainda segundo Ferreira (1999, p. 1.197), é a “regra de direito ditada pela autoridade estatal e tornada obrigatória para manter, numa comunidade, a ordem e o desenvolvimento; norma ou conjunto de normas elaboradas e votadas pelo Poder Legislativo”.

Em decorrência de suas funções e especificidades, a escrita das leis segue um mesmo critério: artigos, alíneas, incisos e parágrafos. São exemplos de textos baseados nesses padrões a Constituição Federal, as constituições estaduais, leis orgânicas, leis complementares e leis ordinárias, que são conhecidas como decretos, resoluções, pareceres, deliberações, indicações e regimentos. Quando o texto legal disserta sobre um único tema, não apresenta subdivisões;

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porém, quando trata de vários aspectos de um tema geral, é subdividido em títulos, capítulos, seções e subseções.

Conforme apontado, para a escrita das leis usamos artigos, incisos, parágrafos e alíneas, que são descritos por Acquaviva (2000) da seguinte forma:

Artigo: elemento estrutural da lei que consiste em sua unidade básica.

[...]

Inciso: também denominado de item, é elemento estrutural da lei que divide o artigo ou o parágrafo, atuando de forma a discriminar aquele, quando o assunto não pode ser condensado nem constituir parágrafos.

[...]

Parágrafo: elemento natural da lei que consiste na imediata divisão de um artigo, versando assunto complementar ao trecho em que figura, explicando a disposição principal.

[...]

Alínea: elemento estrutural da lei, consistente numa das subdivisões do artigo, assinalada por uma letra, destacada por intermédio de um parêntesis, assim: a)... b)... (ACQUAVIVA, 2000, p. 156; 471; 627; 131).

Saiba mais

Você pode encontrar mais informações sobre leis no texto a seguir:

BITTENCOURT, P. O. S.; CLEMENTINO, J. C. Hierarquia das leis. Alumni, v. 2, mai. 2012. Número especial. Disponível em: <http://fgh.escoladenegocios.info/revistaalumni/artigos/edEspecialMaio2012/Hierarquia_das_Leis.pdf>. Acesso em: 24 set. 2013.

3.2 Hierarquia das leis

A Lei nº 9.394/96 teve como base para sua elaboração os princípios orientadores da Constituição Federal de 1988, em primeiro lugar, e depois os do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA. A partir da Constituição Federal, cada estado e o Distrito Federal devem elaborar suas constituições estaduais, e os municípios, suas leis orgânicas. Devem, a partir desses dispositivos legais, definir as regras que

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orientarão seus respectivos sistemas de ensino, seguindo as leis e as orientações do Ministério da Educação e do Conselho Nacional de Educação.

Podemos entender que há diferentes formas de buscar uma legislação. A maneira de encontrar o que queremos é conhecer o tipo de legislação de que estamos tratando, qual a esfera do Poder Executivo e, neste, qual a secretaria, o departamento. A lei é classificada de acordo com o responsável pela sua elaboração (geralmente, os poderes federal, estadual ou municipal). Assim, os diplomas legais federais são os mais abrangentes e prevalecem sobre os outros; os estaduais complementam os federais e tratam da região estadual e suas necessidades; e os municipais complementam os estaduais na sua esfera de atuação, explicitando como deve ser aplicada a legislação no município.

Assim, a hierarquia das leis emana do poder que as legisla. As esferas que as regulamentam usam outras denominações e podem ser encontradas de acordo com o que estas indicam.

O Conselho Nacional de Educação, assim como os conselhos estaduais e municipais, para orientar o entendimento e a ação na área educacional, usa os seguintes textos:

• Indicação: geralmente tem o objetivo de apontar maneiras e formas de agir e de entender conceitos importantes para a comunidade. Trata-se de um assunto proposto pela coletividade, expressando dúvida e solicitando orientação e esclarecimentos.

• Parecer: tem o objetivo de expressar e fundamentar teoricamente posturas que vão esclarecer procedimentos cotidianos. O parecer é um documento explicativo e teórico, que subsidia a compreensão dos textos legais. É o documento que os conselhos nacionais, estaduais e municipais de educação usam para responder e explicitar partes de documentos legais como a Lei nº 9.394/96 e que resultam em indicações ou resoluções.

• Deliberação: é um documento explicativo de um tema ou um assunto que tem o objetivo de orientar a ação.

• Resolução: é a tomada de decisão para orientar e coordenar as ideias previstas na Lei nº 9.394/96 e em outras leis complementares.

O Conselho Nacional de Educação (CNE), órgão colegiado do Ministério da Educação (MEC), os conselhos estaduais de educação (CEEs), órgãos colegiados das secretarias estaduais da educação (SEE), e os conselhos municipais de educação (SMEs), órgãos colegiados das secretarias municipais de educação usam como instrumentos para a elaboração das orientações ditadas pela Constituição Federal leis complementares como o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e a Lei nº 9.394/96 (LDB), em indicações, pareceres, deliberações e resoluções.

As secretarias de educação estaduais e municipais e seus órgãos administrativos usam como instrumentos de orientação resoluções, portarias e comunicados.

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Observação

A Portaria e o Comunicado apresentam a normatização do sistema de ensino sobre o assunto tratado.

O Regimento é um documento legal interno que determina as atribuições e competências dos integrantes da instituição e as relações desta com a comunidade. Instituições de ensino e colegiados elaboram seus regimentos.

3.3 Educação: direito e dever. Educação para os direitos humanos

3.3.1 Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988, chamada por Ulisses Guimarães de “Constituição cidadã”, em seu terceiro capítulo, determina os princípios da educação, da cultura e do desporto. Nessa seção, do artigo 205 ao 214, dispõe sobre os fins e princípios da educação nacional, prevendo a sua estrutura e o seu funcionamento. Dos textos constitucionais brasileiros, o atual é o que tratou a educação no Brasil de forma mais detalhada.

Podemos reagrupar os nove princípios educacionais citados na Constituição em:

• Condições de garantia da universalidade do ensino escolar: inciso I – igualdade de condições de acesso e permanência na escola; e inciso VI – gratuidade do ensino público.

• Princípios da expressão da liberdade: inciso II – liberdade de pensamento e de sua expressão; inciso III – pluralidade de ideias e de concepções pedagógicas; inciso IV – respeito à liberdade e à tolerância; e inciso V – espaço para a livre-iniciativa na oferta do ensino.

• Princípios relacionados ao conteúdo do ensino: inciso IX – garantia do padrão de qualidade; e inciso X – valorização da experiência humana.

• Princípios relacionados com o mundo sociocultural: inciso XI – vinculação entre educação, trabalho e práticas sociais.

• Princípio da democratização do poder: inciso VIII – gestão democrática do ensino público.

A LDBEN nº 9.394/96, seguindo os princípios constitucionais e explicitando-os, apresenta as diretrizes e bases da educação nacional em nove títulos e 92 artigos. Apresentaremos a lei fazendo uma síntese de seus artigos. Quanto ao assunto, a lei conceitua educação no artigo 1º. Já do artigo 2º ao 7º, dispõe sobre os princípios e fins da educação escolar. Descreve, depois, a organização do ensino, nos artigos de 8º a 20, e aborda, nos artigos de 21 a 60, os níveis da educação básica, que são Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio, além de especificar as modalidades do ensino básico (a saber: Educação

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Unidade I

de Jovens e Adultos, Educação Profissional, Educação Especial e Ensino Superior). Nos artigos de 61 a 67, trata das condições dos profissionais da educação; nos artigos de 68 a 77, determina a procedência e os critérios de uso dos recursos financeiros destinados à educação; e, por fim, nos artigos de 78 a 92, estabelece as disposições gerais e transitórias para a aplicação da lei.

Saiba mais

Para consultar a Constituição Federal de 1988, acesse:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 23 out. 2013.

Note que no site é possível observar todas as alterações que o texto sofreu desde sua produção.

4 PRINCÍPIOS E OBJETIVOS DA EDUCAÇÃO ESCOLAR

4.1 O que propõe a Lei nº 9.394/96?

O estudo da LDBEN que vamos realizar passa pela leitura do texto legal e pela exposição dos conceitos com o objetivo de deixar a lei clara e objetiva, evitando imprecisões. Também apresentaremos as modificações da lei, desde sua homologação até a presente data. A ideia é que possamos acompanhar as revisões e alterações a fim de observar que o texto da lei não é imutável e fixo, mas, em vez disso, é contextualizado e tem a missão de atender, de forma integral, à educação escolar brasileira e ao ensino.

Leia este trecho:

Título I

Da Educação

Art. 1º. A educação abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais.

§ 1º. Esta Lei disciplina a educação escolar, que se desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em instituições próprias.

§ 2º. A educação escolar deverá vincular-se ao mundo do trabalho e à prática social. (BRASIL, 1996).

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O caput do artigo conceitua educação, que é entendida de forma ampla, como um conjunto de processos formativos que se desenvolvem de diferentes maneiras e nas diversas instâncias da sociedade.

O parágrafo 1º explicita que educação escolar é aquela que ocorre por meio do ensino, em instituições próprias. Isso significa que a LDB cuida somente da educação escolar. Os outros processos formativos, que ocorrem em outras instâncias sociais, podem ser considerados educação, porém não educação escolar.

O parágrafo 2º complementa o conceito de educação escolar por meio da definição do princípio que deve norteá-la: a vinculação ao mundo do trabalho e à prática social. Podemos entender, assim, como o objetivo principal da educação escolar a preparação do aluno para o trabalho e para o convívio social.

A educação apresenta como novos mapas de referência para a escola e para o processo educativo a prática social, o mundo do trabalho, movimentos sociais e manifestações culturais.

Título II

Dos Princípios e Fins da Educação Nacional

Art. 2º. A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (BRASIL, 1996).

A LDB reproduz de forma mais simplificada o que está no artigo 205 da Constituição Federal de 1988, pois não cita que a educação deverá ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, como consta na Lei Maior. Podemos afirmar que o Título II da LDB é um dos mais importantes, ao explicitar de forma clara os princípios e finalidades da educação brasileira.

Devemos entender que a educação é um direito de todos e que é dever da família e do Estado proporcionar as condições para que esse direito seja usufruído. O Estado, representado pelo governo da esfera federal, estadual ou municipal, deve garantir as vagas nas escolas públicas aos alunos. Aos pais cabe o dever de matricular seus filhos na escola, e ao aluno cabe o direito de estudar. Nesse sentido, dever e direito são conceitos-chave.

O preparo para o exercício da cidadania está vinculado à qualificação para o trabalho, assim como a prática social está vinculada ao mundo do trabalho, e ambos constituem os principais elementos da concepção de Educação.

O Título II da LDB, apesar de conter apenas dois artigos, pode ser considerado um dos mais importantes, pois expressa de maneira clara os princípios que devem nortear a educação brasileira e suas finalidades.

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Art. 3º. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II – liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber;

III – pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas;

IV – respeito à liberdade e apreço à tolerância;

V – coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

VI – gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

VII – valorização do profissional da educação escolar;

VIII – gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino;

IX – garantia de padrão de qualidade;

X – valorização da experiência extraescolar;

XI – vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais;

XII – consideração com a diversidade étnico-racial (BRASIL, 1996).

O artigo 3º repete o que está disposto no art. 206 da Constituição e o amplia, apresentando doze incisos. Estes são os princípios que explicitam as ideias, os conceitos e as concepções que regem a educação brasileira.

O inciso I repete o inciso I do artigo 206 da Constituição e diz respeito à igualdade de condições para acesso e permanência na escola, o que significa criar possibilidade de acesso à escola para os cidadãos, por meio de ofertas de vagas nas escolas públicas. A permanência com sucesso na escola torna-se tão importante quanto o próprio acesso, e ambos conjugados significam a qualidade de ensino que o cidadão deve ter para usufruir integralmente o direito à educação.

O inciso II repete o inciso II do artigo 206. A colocação desse princípio reflete a coerência do conceito de educação para a construção do cidadão com o de uma sociedade democrática: liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber.

O inciso III está integrado ao inciso V, e ambos estão contidos no inciso III do artigo 206 da Constituição Federal: pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas e coexistência de instituições

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públicas e privadas de ensino, que também fazem parte de uma concepção de educação democrática. Isso significa que as instituições privadas de ensino oferecem-no como uma garantia constitucional.

O inciso IV, respeito à liberdade e apreço à tolerância, revela quais são os valores humanos que devem reger o ensino e que são fundamentais à educação e não estão contemplados no artigo 206.

A LDB nº 9.394/96, lei complementar, pode e deve ampliar as ideias e concepções presentes na Constituição, sem que isso signifique ilegalidade ou inconstitucionalidade.

O inciso VI repete o inciso IV do artigo 206 da Constituição, indicando a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais como um princípio, e não questão obrigatória – o que não garante que todos os níveis de ensino das escolas públicas não sejam privatizados.

O inciso VII repete, com menor abrangência, o inciso V do artigo 206 da Constituição Federal, falando sobre a valorização do profissional da educação escolar – mas significa a exclusão dos trabalhadores não docentes da categoria de profissionais da educação.

O inciso VIII, gestão democrática do ensino público, na forma desta lei e da legislação dos sistemas de ensino, repete o inciso VI do artigo 206 da Carta Magna e é o princípio mais importante para os que defendem a educação pública democrática, gratuita e laica.

O inciso IX está presente no inciso VII do artigo 206, falando sobre a garantia de padrão de qualidade, embora não esclareça o que exatamente significa esse padrão.

O inciso X não aparece na Constituição Federal. Ele trata do reconhecimento à importância das diferentes propostas pedagógicas existentes no princípio da valorização da experiência extraescolar. É importante reconhecer o papel dos conteúdos sistematizados trabalhados pela escola.

O inciso XI reforça a ideia já presente no art. 2º como concepção de educação. Apresenta também como princípio norteador da educação e do ensino brasileiro preparar o aluno para o trabalho e para a convivência em sociedade.

O inciso XII acrescenta o princípio da diversidade étnico-racial.

Dando continuidade à leitura da Lei nº 9.394/96, observemos o artigo 4º, que apresenta muitas modificações.

Título III

Do Direito à Educação e do Dever de Educar

Art. 4º. O dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de:

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I – educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, organizada da seguinte forma:

a) pré-escola;

b) Ensino Fundamental;

c) Ensino Médio;

II – Educação Infantil gratuita às crianças de até 5 (cinco) anos de idade;

III – atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, transversal a todos os níveis, etapas e modalidades, preferencialmente na rede regular de ensino;

IV – acesso público e gratuito aos Ensinos Fundamental e Médio para todos os que não os concluíram na idade própria;

V – acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um;

VI – oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;

VII – oferta de educação escolar regular para jovens e adultos, com características e modalidades adequadas às suas necessidades e disponibilidades, garantindo-se aos que forem trabalhadores as condições de acesso e permanência na escola;

VIII – atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde;

IX – padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem;

X – vaga na escola pública de Educação Infantil ou de Ensino Fundamental mais próxima de sua residência a toda criança a partir do dia em que completar 4 (quatro) anos de idade. (BRASIL, 1996).1

Este artigo da LDB determina quais são os deveres do Estado na oferta da educação escolar pública. Sete de seus incisos estão apresentados no art. 208 da Constituição Federal e seus três parágrafos finais estão contemplados em outras partes da Lei nº 9.394/96.

1 Texto com modificações promovidas pela Lei n° 12.796, de 2013, e pela Lei n° 11.700, de 2008.

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Os deveres apresentados são as obrigações que devem ser cumpridas, que estão previstas nos seus incisos e representam as garantias mínimas a serem respeitadas na oferta da educação escolar pública.

O inciso I dispõe que o Estado deve oferecer a educação básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade, organizada da seguinte forma:

• Educação Infantil;

• Ensino Fundamental;

• Ensino Médio.

O inciso II apresenta a oferta da Educação Infantil gratuita às crianças de até cinco anos de idade.

O inciso III trata do atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades (ou superdotação), transversal a todos os níveis, etapas e modalidades, preferencialmente, na rede regular de ensino.

O inciso IV fala do atendimento aos jovens e adultos, do acesso público e gratuito aos Ensinos Fundamental e Médio para todos os que não concluíram os estudos na idade esperada.

O inciso V, assim como o inciso V do artigo 208 da Constituição Federal, contempla o direito de todas as pessoas ao acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, mas limita esse direito, quando acrescenta que o acesso se dará “segundo a capacidade de cada um” (BRASIL, 1996).

O inciso VI coincide com o inciso VI do artigo 208 e dispõe sobre o dever do Poder Público quanto à “oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do aluno” (BRASIL, 1996). O problema está no entendimento desse princípio, que pode significar um ensino com menos conteúdo que o diurno.

O inciso VII da LDB não está escrito na Constituição Federal. O cuidado no entendimento desse princípio é o da não discriminação da Educação de Jovens e Adultos na forma de ensinar ou na redução do conteúdo a ser ensinado.

O inciso VIII retrata o inciso VII do artigo 208 da Constituição, que cuida das condições objetivas da permanência dos alunos na escola quando as condições socioeconômicas são adversas em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.

O inciso IX, que não está contemplado na Constituição, disserta sobre padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. Apesar de defender a qualidade de ensino, não define objetivamente quais são os critérios para que sejam elencados os padrões mínimos de qualidade que, nesse sentido, podem incluir tudo.

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Unidade I

O inciso X apresenta a determinação de disponibilidade da vaga na escola pública de Educação Infantil ou de Ensino Fundamental mais próxima de sua residência a toda criança a partir do dia em que completar quatro anos de idade.

O artigo 5º já foi muito alterado e atualmente determina que:

Art. 5º. O acesso à educação básica obrigatória é direito público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída e, ainda, o Ministério Público, acionar o Poder Público para exigi-lo.

§ 1º O Poder Público, na esfera de sua competência federativa, deverá:

I – recensear anualmente as crianças e adolescentes em idade escolar, bem como os jovens e adultos que não concluíram a educação básica;

II – fazer-lhes a chamada pública;

III – zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.

§ 2º. Em todas as esferas administrativas, o Poder Público assegurará em primeiro lugar o acesso ao ensino obrigatório, nos termos deste artigo, contemplando em seguida os demais níveis e modalidades de ensino, conforme as prioridades constitucionais e legais.

§ 3º. Qualquer das partes mencionadas no caput deste artigo tem legitimidade para peticionar no Poder Judiciário, na hipótese do § 2º do art. 208 da Constituição Federal, sendo gratuita e de rito sumário a ação judicial correspondente.

§ 4º. Comprovada a negligência da autoridade competente para garantir o oferecimento do ensino obrigatório, poderá ela ser imputada por crime de responsabilidade.

§ 5º. Para garantir o cumprimento da obrigatoriedade de ensino, o Poder Público criará formas alternativas de acesso aos diferentes níveis de ensino, independentemente da escolarização anterior (BRASIL, 1996).2

O parágrafo 1º do artigo 208 da Constituição Federal está explicitado no caput do artigo 5º da LDB, explicando de forma mais abrangente o que é “direito público subjetivo”. Trata-se do fato de que está capacitado a exigir vaga para o acesso à educação básica, para toda e qualquer criança ou adolescente que esteja fora da escola, “[...] qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou

2 Texto com modificações promovidas pela Lei n° 12.796, de 2013.

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outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público” (BRASIL, 1996). Isso significa que não é necessário ter vínculo com a criança ou o adolescente para solicitar uma vaga na escola.

O parágrafo 1º do artigo 5º da LDB define, em três incisos, as medidas que devem ser tomadas para que o direito de acesso à educação básica obrigatória seja garantido, bem como as competências dos estados e municípios, em regime de colaboração e contando com a ajuda da União.

O inciso I trata de uma das medidas que devem ser tomadas pelo Poder Público, que é o recenseamento, em sua região, tanto da população em idade escolar quanto daquela que, embora fora da idade, não tenha frequentado a educação básica.

O inciso II fala de outra medida que é dever do Poder Público: a chamada da população para a matrícula. Já o inciso III estabelece que é dever do Poder Público fazer os pais e responsáveis se encarregarem da frequência do aluno à escola.

Esses três incisos estão agrupados no parágrafo 3º do artigo 208 da Constituição Federal.

O parágrafo 2º do artigo 5º regulamenta a importância de o Poder Público assegurar, em primeiro lugar, o acesso ao ensino obrigatório, nos termos deste artigo, contemplando, além disso, os demais níveis e modalidades de ensino, conforme as prioridades constitucionais e legais.

O parágrafo 3º dispõe que qualquer das partes mencionadas no caput deste artigo tem legitimidade para peticionar no Poder Judiciário, na hipótese do parágrafo 2º do artigo 208 da Constituição Federal, estabelecendo ainda que é gratuita e de rito sumário a ação judicial correspondente.

O parágrafo 4º reafirma a possibilidade de processar a autoridade competente, mas isso só poderá ocorrer se houver a comprovação da negligência do Poder Público.

O parágrafo 5º abre novas possibilidades para que o Poder Público ofereça acesso aos diferentes níveis de ensino, como forma de abrir novas possibilidades de atendimento. Um exemplo prático dessas possibilidades é a Educação de Jovens e Adultos a distância.

Exemplo de aplicação

O artigo 5º da Lei nº 9.394/96 traz o conceito de direito público subjetivo como um direito à educação irrevogável para o cidadão brasileiro. Para compreender melhor, verifique na sua cidade como as escolas oferecem o ensino obrigatório, que é direito público subjetivo.

Dando prosseguimento à análise da lei, observemos o artigo 6º, que também sofreu alterações e atualmente apresenta a seguinte redação: “É dever dos pais ou responsáveis efetuar a matrícula das crianças na educação básica a partir dos 4 (quatro) anos de idade” (BRASIL, 1996).3

3 Texto com modificações promovidas pela Lei n° 12.796, de 2013.

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Unidade I

Esse artigo complementa o artigo 5º, estabelecendo como dever dos pais ou responsáveis efetuar a matrícula das crianças na educação básica, já a partir dos quatro anos de idade.

Art. 7º. O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições:

I – cumprimento das normas gerais da educação nacional e do respectivo sistema de ensino;

II – autorização de funcionamento e avaliação de qualidade pelo Poder Público;

III – capacidade de autofinanciamento, ressalvado o previsto no art. 213 da Constituição Federal (BRASIL, 1996).

O parágrafo 1º do artigo 213 da Constituição Federal abre a possibilidade da destinação de recursos públicos às instituições privadas de ensino fundamental em duas situações: não ser possível haver oferecimento pela escola pública devido à inexistência ou falta de vagas na região onde o aluno mora ou o aluno demonstrar falta de recursos.

É importante lembrar aqui que a questão da destinação de verbas públicas da educação para as instituições privadas de ensino sempre esteve presente nas Constituições brasileiras – em 1934, 1946, na elaboração da primeira LDB brasileira, na LDB nº 4.024/61 e na atual Constituição Federal.

As outras situações discutidas no artigo 213 da Constituição Federal serão retomadas no artigo 77 da LDB.

Apresentaremos a seguir os dados educacionais brasileiros levantados pelo Instituto de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), coletados pelo Censo Escolar, na educação básica brasileira.

A tabela a seguir apresenta o número de alunos matriculados na educação básica brasileira, de 2007 a 2012, por dependência administrativa, abrangendo matrículas realizadas pelo Poder Público e pela iniciativa privada.

Tabela 1 - Número de matrículas na educação básica por dependência administrativa: Brasil – 2007-2012

Ano Total geral Total pública Federal Estadual Municipal Total privada

2007 53.028.928 46.643.406 185.095 21.927.300 24.531.011 6.385.522

2008 53.232.868 46.131.825 197.532 21.433.441 24.500.852 7.101.043

2009 52.580.452 45.270.710 217.738 20.737.663 24.315.309 7.309.742

2010 51.549.889 43.989.507 235.108 20.031.988 23.722.411 7.560.382

2011 50.972.619 43.053.942 257.052 19.483.910 23.312.980 7.918.677

2012 50.545.050 42.222.831 276.436 18.721.916 23.224.479 8.322.219

Nota: A tabela não inclui matrículas em turmas de atendimento complementar e Atendimento Educacional Especializado (AEE).

Fonte: Inep (2013, p. 15).

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A partir de 2007, é realizado o Censo Escolar da Educação Básica, que, segundo o Inep (2013),

é uma pesquisa declaratória realizada anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), sendo obrigatório aos estabelecimentos públicos e privados de educação básica, conforme determina o artigo 4º do Decreto nº 6.425/2008 (INEP, 2013, p. 7).

O fato de estabelecer uma data anual para a coleta dos dados permite “a comparabilidade estatística dos dados no mesmo ano e em anos diferentes” (INEP, 2013, p. 7). O Censo Escolar é considerado o mais abrangente e relevante levantamento estatístico da educação básica no país. O Ministério da Educação usa os dados para a formulação de políticas públicas para a educação básica brasileira, como programas, planos e ações, assim como para a definição de critérios para a atuação supletiva do MEC. O censo é utilizado também para “o cálculo de indicadores como o Índice de Desenvolvimento da educação básica (Ideb), que serve de referência para as metas do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE)” (INEP, 2013, p. 7).

Podemos observar que a Tabela 1 apresenta uma tendência de acomodação nos números coletados, em função da nova metodologia adotada pela criação do Censo Escolar, de 2007 a 2012.

Para o Inep (2013, p. 12), os especialistas chamam os dados apresentados de “movimento de fluxo escolar”. Do ponto de vista da história, o sistema educacional brasileiro apresentou, por um período longo, grandes taxas de reprovação. Isso provocou a defasagem idade/série. Assim, a análise dos dados obtidos deve sempre levar em conta essa realidade da educação escolar brasileira.

A Tabela 1 apresenta os dados do atendimento do sistema escolar brasileiro na educação básica, no período de 2007 a 2012, mostrando a tendência proposta pela Lei nº 9.394/96. Assim, a municipalização do ensino, que deve responsabilizar-se pela Educação Infantil e pelo Ensino Fundamental, está presente, com a oferta do maior número de vagas. A oferta de matrículas pelos estados, que deve responsabilizar-se pelo Ensino Médio, é a segunda maior – perde apenas para as vagas criadas pelos municípios. Quanto à oferta de Ensino Fundamental, esta deve acontecer em regime de colaboração entre estado e município. O atendimento oferecido pela federação, que deve ter ação supletiva em relação aos outros sistemas de ensino, é o que ocorre em menor incidência na rede pública, como está previsto na legislação educacional. Contudo, é importante notar que este é menor até mesmo que o atendimento feito pela rede privada de ensino, a qual representa um acréscimo significativo no atendimento de 2007 a 2012.

No site do Programa Todos pela Educação encontramos os dados do atendimento à educação básica brasileira, assim como informações complementares que podem nos dar a visão real do desempenho do sistema nacional de educação em 2011. O Brasil apresentou, em 2010, uma população total de 190.755.799 pessoas, com uma renda média de R$ 668,00. Dessa população, 45.364.276 pessoas estavam em idade escolar. A taxa de analfabetismo na faixa de 10 a 14 anos era de 1,9% e na faixa que tinha 15 ou mais anos era de 8,6%.

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Unidade I

Observação

Todos Pela Educação, fundado em 2006, é um movimento da sociedade civil brasileira que tem a missão de contribuir para que, até 2022, ano do bicentenário da Independência do Brasil, o país assegure a todas as crianças e todos os jovens o direito à educação básica de qualidade.

Em junho de 2013, a Agência Brasil lançou a notícia de que, no país, “3,6 milhões de crianças e jovens entre 4 e 17 anos estão fora da escola. A maioria (2 milhões) tem entre 15 e 17 anos e deveria estar cursando o Ensino Médio” (TOKARNIA, 2013). Dados levantados em 2011 apresentaram a informação de que 92% das crianças e adolescentes dessa faixa etária estavam na escola. A notícia foi publicada no site Todos pela Educação, num relatório que apresenta dados dos diferentes estados brasileiros e diz que, numa análise global, houve uma melhora no atendimento; porém, como podemos concluir, ainda é insuficiente.

Há grande disparidade de atendimento em todo o território nacional. Amazonas e Rondônia,

com índices pouco acima dos 70% em 2000, conseguiram espaço em uma década e tiveram as maiores taxas de crescimento de matrículas. Em 2011, o Acre apresentou 88,9% dos jovens e crianças matriculados, o Amazonas, 88,7% e Rondônia, 86,3% (TOKARNIA, 2013).

O Estado do Amapá, em termos percentuais, apresentou “os maiores índices de pessoas nessa faixa etária fora da escola: de 11% a 13% da população de 4 a 17 anos” (TOKARNIA, 2013).

Em São Paulo, considerado o estado mais rico da federação, “é onde existe o maior número de jovens e crianças fora das salas de aula: 575 mil alunos, o que corresponde a 6,6%” (TOKARNIA, 2013). O estado de Minas Gerais aparece em segundo lugar, com 367 mil alunos (8,3%).

O relatório De Olho nas Metas, que divulga esses dados, apresenta também a situação que sempre devemos observar para entender o fenômeno com mais clareza, ou seja, a entrada das crianças na Educação Infantil e a saída dos jovens do Ensino Médio, numa análise do fluxo escolar do período. Aponta que houve um crescimento na oferta de vagas no Ensino Fundamental, em resposta à definição desse nível de ensino como obrigatório na Lei nº 9.394/96 e ao pouco avanço na Educação Infantil e no Ensino Médio. Tendo em vista essa situação, essa lei foi alterada, como estudaremos a seguir.

Analisando a matrícula, na Educação Infantil, “a cada cinco crianças brasileiras entre 4 e 5 anos de idade, uma não encontra vaga. O país precisaria criar 1.050.560 vagas para atender a todas as crianças nessa faixa etária” (TOKARNIA, 2013).

Tokarnia (2013) afirma que, segundo a diretora-executiva do Todos pela Educação, Priscila Cruz:

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A Educação Infantil passará a ser obrigatória a partir de 2016 e será o desafio dos próximos gestores municipais. Os dados não chegam a ser alarmantes, mas são preocupantes, existe 1 milhão de crianças para ser incluído no sistema de ensino em quatro anos (TOKARNIA, 2013).

Além disso, a notícia relata que:

No Ensino Médio, a taxa de evasão de 2010 foi 10,3%, maior que as dos anos iniciais (1,8%) e finais (4,7%) do Ensino Fundamental. De acordo com dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) citados no relatório, 40,3% dos jovens evadidos deixam o sistema alegando falta de interesse. O mesmo estudo mostra que parte considerável dos jovens entre 15 e 17 anos ainda não chegou ao Ensino Médio: 31,6% estão no Ensino Fundamental (TOKARNIA, 2013).

Lembrete

Todos Pela Educação é um movimento que atua como produtor de conhecimento, fomentador e mobilizador. Seu objetivo é propiciar as condições de acesso, de alfabetização e de sucesso escolar, a ampliação de recursos investidos na educação básica e a melhora da gestão desses recursos.

Saiba mais

Nos sites do IBGE do Inep e do MEC você poderá encontrar mais informações sobre dados educacionais brasileiros por região, estado e município, dados demográficos sobre a constituição das famílias no Brasil e, ainda, informações sobre natalidade, emprego etc.

Acesse:

<http://www.ibge.gov.br/>.

<http://www.inep.gov.br/>.

<http://www.mec.gov.br/>.

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Unidade I

Resumo

Nesta primeira unidade tratamos da política educacional no Brasil, das tendências contemporâneas, da trajetória histórica e das redefinições do papel do Estado. Discutimos as concepções de Estado, governo, nação e políticas públicas: as políticas sociais e a política educacional. O papel do planejamento foi estudado como instrumento que viabiliza a implantação e a implementação das políticas públicas educacionais, de tal forma que permita visualizar o processo de desenvolvimento e aprimoramento da educação escolar, possibilitando a sua avaliação. A crise do Estado de Bem-Estar Social e as redefinições do papel do Estado, assim como as políticas internacionais e os reajustes do mundo capitalista, influenciam e modificam o papel da educação escolar na formação do cidadão, que deve estar voltado para a cidadania, para a vida produtiva e para as práticas sociais. Os planos e políticas públicas de educação e a trajetória histórica apontam para a importância de políticas públicas sociais afirmativas, incluindo a educação. A Lei nº 9.394/96 (LDB), no contexto das políticas públicas, traz o conceito de educação básica no Brasil. A reestruturação produtiva, a delimitação do campo educacional, a função social da escola e a lógica do mercado levam à discussão sobre a qualidade social da educação escolar. A legislação educacional expressa nos princípios e fins da educação aponta para o conhecimento necessário das atitudes perante a Legislação, bem como para a compreensão da hierarquia das leis, a fim de conquistarmos a autonomia na consulta à legislação escolar. Educação, vale lembrar, é direito do cidadão, dever da família e do Estado e voltada para os direitos humanos. Por fim, abordamos os princípios e objetivos da educação escolar segundo a Lei nº 9.394/96 para a garantia da oferta de uma educação de qualidade, por meio de uma gestão democrática e participativa.

Exercícios

Questão 1. (ENADE 2008 – Adaptada) A partir dos anos 1990 foram realizadas várias reformas curriculares no âmbito das instituições educativas, dentre elas, as propostas de reorganização dos anos de escolaridade em ciclos, que trouxeram mudanças significativas para a estruturação curricular e a avaliação, com a implantação da progressão continuada. Tais experiências fizeram constatar que a implementação de novas propostas nas escolas necessita que os(as):

A) Particularidades da implementação em cada escola sejam programadas pelos níveis centrais.

B) Equipes diretoras aceitem a proposta e a desenvolvam com o apoio do coordenador pedagógico.

C) Ações pedagógicas e administrativas sejam modificadas de forma coletiva e participativa.

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D) Projetos oficiais prescrevam com clareza as ações a serem executadas.

E) Programas de formação continuada aconteçam depois do processo de implementação.

Resposta correta: alternativa C.

Análise das alternativas

A) Alternativa incorreta.

Justificativa: segundo a atual concepção educacional, pautada por autonomia e participação, as particularidades da implementação de novas propostas devem ser programadas em cada escola, com a atuação de toda a comunidade escolar.

B) Alternativa incorreta.

Justificativa: toda proposta de mudança na escola deve se desenvolver coletivamente, e não se concentrar no protagonismo da equipe gestora.

C) Alternativa correta.

Justificativa: a alternativa é correta, pois reflete a atual concepção educacional pautada pela autonomia e pela participação de todos os atores presentes na unidade escolar (equipe gestora, corpo docente, funcionários, alunos, comunidade) para que as mudanças sejam bem-sucedidas.

D) Alternativa incorreta.

Justificativa: é o contrário do que acontece no encaminhamento de políticas públicas educacionais atualmente: os projetos são amplos e genéricos, justamente para abarcar toda a gama de diversidade e de particularidades do sistema educacional brasileiro.

E) Alternativa incorreta.

Justificativa: segundo a concepção educacional atual, pautada pela autonomia das unidades escolares, estas não podem ficar numa posição passiva, esperando que as orientações venham como um “pacote pronto” na forma de cursos e capacitação.

Questão 2. (ENADE 2008 – Adaptada) Leia o enunciado e considere as afirmativas que seguem.

A Escola Municipal Maíra vem modificando as características de sua gestão. Ampliou as ligações com a comunidade em seu entorno e fortaleceu o conselho escolar, que tem acompanhado a frequência e o desempenho dos alunos. Quando surgem problemas, os membros do conselho, formado por professores, alunos, pais, funcionários e representantes da comunidade, conversam entre si, com os professores e com a família do aluno. Além

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disso, o conselho participa das decisões pedagógicas e administrativas, inclusive no que tange ao uso dos recursos financeiros da escola, seja para obras de manutenção, para passeios educativos ou para a compra de materiais didáticos.

De acordo com a regulamentação municipal, haverão novas eleições para o conselho escolar no próximo ano.

A escola apresentada nesse texto está atuando:

I – De forma equivocada, pois envolve os alunos nas decisões pedagógicas e administrativas.

II – Em consonância com as concepções democráticas de gestão, pois redefine os membros do conselho por meio de eleições periódicas.

III – Em desacordo com a LDBEN nº 9.394/1996, pois permite que pessoas de fora da escola interfiram em sua gestão.

IV – De acordo com a LDBEN n 9.394/1996, pois tem um conselho escolar atuante, com participação comunitária.

Assinale a alternativa correta:

A) Somente a afirmativa II está correta.

B) Somente a afirmativa III está correta.

C) Somente a afirmativa IV está correta.

D) Somente as afirmativas I e III estão corretas.

E) Somente as afirmativas II e IV estão corretas.

Resolução desta questão na plataforma.

política e organização da educação básica

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