polityka informacyjna rządu w sprawie reformy ... · prawdopodobna oś konfliktu pomiędzy...
TRANSCRIPT
Polityka informacyjna rządu w sprawie
reformy wprowadzającej obowiązek
szkolny dla dzieci sześcioletnich
Magdalena Jeżak
Martyna Niedośpiał
Jakub Sałek
Andrzej Habina
Opiekun merytoryczny:
Katarzyna Mitelsztedt
Raport został opracowany przez uczestników projektu Szkoła Działań Strażniczych realizowanego
przez Fundację Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka.
Spis treści1. Wstęp.................................................................................................................................3
2. Analiza raportu MEN w sprawie reformy............................................................................5
3. Przygotowanie szkół do przyjęcia dzieci sześcioletnich....................................................9
4.1. Raport MEN a badania Głównego Inspektoratu Sanitarnego.....................................12
4.2. Wnioski o dostęp do informacji publicznej....................................................................14
4.2.1. Tryb wnioskowy o dostęp do informacji publicznej...........................................14
4.2.2. Wniosek wysłany do GIS..................................................................................14
4.2.3. Wniosek wysłany do MEN................................................................................14
4.2.4. Podsumowanie......................................................................................................15
5. Analiza jakościowa polityki informacyjnej MEN (środki przekazu, spójność przekazu,
skuteczność przekazu).........................................................................................................16
5.1. Poczta elektroniczna.................................................................................................16
5.2 Kontakt telefoniczny...................................................................................................17
5.3 Kontakt z Biurem Prasowym MEN............................................................................17
5.4 Kontakt z Małopolskim Kuratorium Oświaty oraz wybranymi szkołami podstawowymi
.........................................................................................................................................18
6. Analiza raportu Najwyższej Izby Kontroli.........................................................................20
7. Badania przeprowadzone przez Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS)..............25
8. Standardy Komisji Europejskiej - zasięganie opinii w Unii Europejskiej.........................27
9. Podsumowanie.................................................................................................................29
1. Wstęp
W drugiej połowie 2013 roku oraz na początku 2014 grupa złożona z Andrzeja Habiny,
Magdaleny Jeżak, Martyny Niedośpiał oraz Jakuba Sałka, pod merytoryczną opieką Katarzyny
Mitelsztedt w ramach projektu Szkoły Działań Strażniczych, prowadzonego przez Fundację
Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka, zajęła się analizą problematyki polityki
informacyjnej rządu w sprawie reformy edukacyjnej wprowadzającej obowiązek szkolny dla
dzieci sześcioletnich. Głównym założeniem projektu było nabycie umiejętności prowadzenia
działań strażniczych, zdobycie wiedzy na temat ich metodologii oraz dostępu do informacji
publicznej.
W ramach prowadzonych działań uczestnicy projektu zajęli się między innymi:
- analizą raportu Ministerstwa Edukacji Narodowej w sprawie przedmiotowej reformy,
- przygotowaniem szkół do przyjęcia dzieci sześcioletnich,
- analizą raportu MEN a badania Głównego Inspektoratu Sanitarnego,
- wnioskami o dostęp do informacji publicznej,
- analizą polityki informacyjnej MEN w zakresie: środków przekazu, spójności przekazu i
skuteczności przekazu),
- analizą raportu Najwyższej Izby Kontroli w zakresie przygotowania szkół na przyjęcie 6-
latków, - badaniami przeprowadzonymi przez Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS),
- analizą prasy dotyczącą przedmiotowej reformy wprowadzającej obowiązek szkolny dla
sześciolatków,
- wyszukiwaniem informacji nt. dotychczasowych reform w systemie szkolnictwa, ich skutków i
sposobów wdrażania, w tym reformy MEN – wprowadzanie sześciolatków do szkół,
- zbieraniem informacji nt. sytuacji w innych systemach edukacyjnych w Europie,
- gromadzeniem informacji nt. standardów Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej dot.
konsultacji społecznych,
- szukaniem informacji dot. doszkalania i instrukcji dla kadry pedagogicznej.
Celem przeprowadzonej analizy reformy było zebranie informacji dotyczących realizacji
polityki informacyjnej rządu w związku z tzw. "ustawą sześciolatkową" oraz ewentualne
wskazanie uchybień w tym zakresie. Przeprowadzone działania składały się z analizy prasy,
raportów instytucji publicznych, analizy odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji
publicznej, a także badania telefonicznego.
Zmiana ustawy, dotycząca posyłania do szkół podstawowych dzieci sześcioletnich, od
początku rozbudzała silne antagonizmy społeczne. Zwolennicy argumentowali szybszym
zdobywaniem kompetencji społecznych i wejściem na rynek pracy (co ma być szczególnie
ważne przy zmieniającej się piramidzie demograficznej), a więc argumentami technicznymi,
podczas gdy przeciwnicy skupiali się na utraconym dzieciństwie, niedostosowaniu
emocjonalnym 6-latków i wszystkich aspektach, które można określić jako argumenty
emocjonalne. Prawdopodobna oś konfliktu pomiędzy zwolennikami a przeciwnikami zahaczała
właśnie o inne języki. Postanowiliśmy zbadać składowe polityki informacyjnej MEN i
zrozumieć, na czym polegały błędy Ministerstwa w transferze informacyjnym do obywateli.
Postanowiliśmy skupić się na kanałach informacji, jakie Ministerstwo uruchomiło oraz
jak one działają. Innym aspektem były przekaz informacji pomiędzy poszczególnymi stopniami
hierarchii (Ministerstwo → kuratoria → dyrekcja szkół podstawowych).
Oczywiście ważnym aspektem jest przygotowanie nauczycieli do pracy z młodszymi
dziećmi, jednak w tym przypadku nikt nie miał wątpliwości - nauczyciele absolutnie nie są
problemem. Najczęściej przywoływano argument nieodpowiednich warunków panujących w
szkołach, ich czysto technicznego nieprzystosowania. Ministerstwo Edukacji Narodowej
odpowiadało kolejnymi programami (np. Radosna Szkoła), podawało kwoty przeznaczone na
remonty i zakup wyposażenia, pokazywało pojedyncze szkoły służące za wzór. To wszystko
kazało podejrzewać, że istnieją jakieś wytyczne dla szkół przyjmujących dzieci sześcioletnie
do pierwszej klasy, a tym samym, że nie wszystkie placówki te wymagania spełniają. Stąd w
raporcie wiele miejsca zajmuje poszukiwanie odpowiedzi na pytania czy takie wytyczne
istniały, dlaczego każdy organ oceniający brał pod uwagę inne aspekty, skąd tak różne oceny
szkół, a wreszcie gdzie leży przyczyna tego chaosu informacyjnego.
2. Analiza raportu MEN w sprawie reformy
We wrześniu 2013 roku Ministerstwo Edukacji Narodowej opublikowało dokument pn.
Informacja ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań
organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich.
Sprawozdanie to na nowo rozbudziło dyskusję o słuszności przedmiotowej reformy. Dla
zbadania polityki informacyjnej dotyczącej zmian w systemie szkolnictwa, niezmiernie ważna
była analiza wspomnianego dokumentu, a w szczególności identyfikacja działań mających na
celu przekazanie istotnych informacji społeczeństwu, a także przegląd źródeł, na które
powołuje się Minister Edukacji Narodowej oraz ogólna ocena zawartości i formy dokumentu.
Z założenia publikacja ta miała rozwiać wszelkie wątpliwości, być potwierdzeniem
słuszności poczynań i ich uzasadnieniem, najważniejszym głosem w tej sprawie. W związku z
powyższym stała się źródłem wielu kolejnych działań w ramach prowadzonego monitoringu
polityki informacyjnej. Już na samym początku uwagę zwraca wskazanie, iż: obniżenie wieku
spełniania obowiązku szkolnego jest jednym z priorytetowych zadań polityki oświatowej
państwa. Obowiązkiem Ministra Edukacji Narodowej jest dołożenie wszelkich starań, aby
zapewnić społeczeństwu możliwie szeroki dostęp do informacji o samej zmianie, jak i
jej przyczynach, działaniach ją wspierających oraz korzyściach jakie ze sobą niesie.
MEN realizuje te zadania poprzez działania komunikacyjne w postaci stałej,
wielotorowej kampanii informacyjnej skierowanej do wszystkich grup
zainteresowanych zmianą: rodziców, nauczycieli, dyrektorów szkół i placówek
przedszkolnych, jednostek samorządu terytorialnego, a także do szerokiej opinii publicznej.
Głównym celem ww. działań jest dostarczenie rodzicom niezbędnej wiedzy ułatwiającej
podjęcie decyzji o zapisaniu sześcioletniego dziecka do szkoły w okresie przejściowym
przed wprowadzeniem obowiązku szkolnego na podstawie rzetelnych i pełnych informacji.
Celem podejmowanych działań jest również przekazanie podobnej wiedzy rodzicom dzieci,
które w wieku sześciu lat zostaną objęte obowiązkiem szkolnym, oraz szerokiej opinii
publicznej.1 [pogrubienie aut.]
Warto zwrócić uwagę, że Ministerstwo zakłada dostarczenie informacji, dzięki którym
rodzice skierują sześciolatka do szkoły, a nie takich, które dadzą klarowny obraz sytuacji. Być
może oficjalnie nie taki jest zamysł, ale na pewno w ten sposób można to odebrać. Analizując
dalszą część dokumentu również można dojść do podobnych wniosków. Skupiono się jedynie
na pozytywnych aspektach, całkowicie pomijając wątpliwości, ewentualne niedociągnięcia czy
1 Informacja ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich. Warszawa, wrzesień 2013. Pkt 2.2.4.
problemy. Miarą sukcesów natomiast okazała się ilość środków przeznaczonych na realizację
działań powiązanych z reformą, na przykład “Indywidualizacja procesu nauczania w klasach I-
III w szkołach podstawowych”, “Radosna szkoła”, ogólne wsparcie szkół podstawowych ze
środków unijnych oraz budżetu państwa.
Ministerstwo zaznacza, że komunikacja z całym społeczeństwem, a szczególnie z
rodzicami, jest niezwykle istotna. Należało więc przyjrzeć się jakie informacje przekazuje, w
jaki sposób i czy rzeczywiście jest w to tak zaangażowane, jak deklaruje.
W dokumencie wymieniono szereg działań informacyjnych podejmowanych przez
Ministerstwo:
● punkty konsultacyjne
● adres mailowy [email protected]
● infolinia “6-linia”
● formularz elektroniczny
● strona internetowa 6latki.men.gov.pl
● spotkania bezpośrednie
● ulotki informacyjne i plakaty
● broszura „Sześciolatki w szkole. Działania samorządów – dobre praktyki”
● wkładka “Mam 6 lat” w prasie codziennej
● konkurs “Mam 6 lat”
● spoty informacyjne
Nauczyciele oraz dyrektorzy szkół w ramach szkoleń prowadzonych od stycznia do
kwietnia 2013 roku, zostali przygotowani do prowadzenia punktów konsultacyjnych w szkołach
dla rodziców zainteresowanych wprowadzaną reformą. Adres mailowy i infolinia również
zostały uruchomione głównie z myślą o rodzicach, którzy mogą dzielić się swoimi
wątpliwościami i zgłaszać uwagi dotyczące szkół i ich przygotowania. Na stronie internetowej
znaleźć można informacje o przyczynach reformy, wyniki badań, odpowiedzi na najczęstsze
pytania dotyczące reformy, porady dla rodziców, nauczycieli i samorządów oraz przykłady
dobrych praktyk. Ponadto w roku 2013 przeprowadzono 35 spotkań informacyjnych dla
rodziców, przedstawicieli władz samorządowych, nauczycieli oraz dyrektorów szkół.
Szacowana liczba uczestników spotkań to około 5500. Wydano także trzy ulotki i plakaty,
niestety w dokumencie nie pojawiła się liczba wydrukowanych egzemplarzy. Broszura
„Sześciolatki w szkole. Działania samorządów – dobre praktyki” wydana została przez
Ośrodek Rozwoju Edukacji (ORE) i zawierała wyniki przeprowadzonych przez niego badań.
Broszura ta została przekazana gminom. Czterostronicowa wkładka “Mam 6 lat”,
opublikowana w grudniu 2012 w prasie codziennej zawierała informacje o reformie oraz
wskazówki dla rodziców. Zrealizowano również dwie edycje konkursu “Mam 6 lat”
skierowanego do uczniów, rodziców oraz całego środowiska szkolnego. Miał on na celu
popularyzację idei obniżenia wieku szkolnego. W roku 2012 i 2013 wyemitowano trzy różne
spoty informacyjne.
Co ważne Ministerstwo nie podaje danych, które mogłyby pokazać, w jakim stopniu te
drogi komunikacji spełniają swoje funkcje. Nie wiemy jaka jest ich popularność, czy
prawidłowo funkcjonują, jak są odbierane przez społeczeństwo. Wyjątkiem jest zgłaszanie
nieprawidłowości – w raporcie wspomniano, że takich zgłoszeń było 316, a dotyczyły one 152
szkół (od 11 VI do 15 IX 2013) - do 16 IX kuratoria zrealizowały 227 interwencji. Nie są to
jednak dane wystarczające do oceny działania MEN w zakresie przekazywania informacji.
MEN przywołuje również sondaż CBOS z roku 2013, w którym to 84% badanych przyznało, że
słyszało o obniżeniu wieku szkolnego. Z całą pewnością wiedza jedynie o samym fakcie
przeprowadzania reformy, nie jest zadowalająca, a ponadto nawet ten stan niekoniecznie musi
być zasługą polityki informacyjnej Ministerstwa.
W celu zbadania, z czego wynikła pozytywna ocena całej reformy, a przede wszystkim
przygotowania szkół, które było najczęściej podnoszonym argumentem po stronie zarówno
przeciwników, jak i zwolenników reformy, należało sprawdzić na podstawie jakich danych
tworzono analizowany dokument i wyciągano zawarte w nim wnioski. Najważniejsze z nich
pochodzą z Testu Umiejętności na Starcie Szkolnym Instytutu Badań Edukacyjnych,
potwierdzającego tak zwany “złoty wiek” sześciolatków. Bazowano także na przywołanych
wcześniej danych Centrum Badań Opinii Społecznej.
W raporcie odniesiono się także do wyników badań i kontroli innych instytucji. Raport
Najwyższej Izby Kontroli (Informacja o wynikach kontroli przygotowania gmin i szkół do
objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym) został negatywnie oceniony ze względu
na zbyt małą liczbę zbadanych placówek (jedynie 32 w całej Polsce, a więc 0,24% ogółu).
Przytoczono również wyniki corocznej kontroli szkół prowadzonej przez Głównego Inspektora
Sanitarnego. Warunki (dostęp do ciepłej wody, możliwość pozostawienia podręczników w
szkole oraz zgodność rozkładu zajęć z wytycznymi MEN) uznano za zadowalające i co więcej,
ulegające stałej poprawie.
Podobnie prezentują się wyniki kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej,
przeprowadzonej na podstawie Poradnika do oceny higieny procesu nauczania - uczenia się.
Spośród wylosowanych 10% placówek 93,1% otrzymało oceny bardzo dobre lub dobre. W
dokumencie nawiązano także do kontroli realizowanej przez Rzecznika Praw Dziecka
(Informacja Rzecznika Praw Dziecka o wynikach badania przeprowadzonego w roku
szkolnym 2012/2013 w publicznych szkołach podstawowych w zakresie oceny realizacji
procesu edukacyjnego, wychowawczego i opiekuńczego wychowania przedszkolnego i
edukacji wczesnoszkolnej w kontekście obniżenia wieku szkolnego.), w której stwierdzono, że
funkcjonujące rozwiązania systemowe zapewniają dzieciom harmonijny rozwój.
Odniesiono się także do zauważonego przez opinię publiczną raportu z 2012
Stowarzyszenia i Fundacji Rzecznik Praw Rodziców (Warunki edukacji przedszkolnej po
pierwszym roku obowiązkowej nauki dzieci pięcioletnich). Zapewniono, że negatywnie
ocenione szkoły, które udało się zidentyfikować (w liczbie 103) zostały skontrolowane przez
kuratoria i jedynie w 16 przypadkach zarzuty potwierdziły się.
3. Przygotowanie szkół do przyjęcia dzieci sześcioletnich
W dyskusjach na temat wprowadzanej reformy, zarówno jej zwolennicy, jak i
przeciwnicy, przywoływali argument przygotowania lub nieprzygotowania szkół na przyjęcie
dzieci sześcioletnich. Nigdy jednak nie pojawiły się żadne konkretne wytyczne dotyczące
przystosowania szkół. Na jakiej podstawie rodzice twierdzili, że szkoły są niegotowe, a
Ministerstwo Edukacji Narodowej i inne instytucje publiczne prezentowały zdanie odwrotne? W
najważniejszych publikowanych dokumentach dotyczących reformy należało więc odnaleźć
kryteria, którymi kierowano się przy ocenie szkół.
W trakcie analizy ujawniło się wiele wytycznych, różniących się od siebie w zależności
od tego, która instytucja przeprowadzała kontrolę. Już w raporcie NIK (Przygotowanie gmin i
szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym) można odnaleźć stwierdzenie,
że należy określić obowiązkowe podstawowe standardy przygotowania szkoły do objęcia
nauką dzieci sześcioletnich. Jednolitych wymagań więc nie stworzono, ale z całą pewnością
można wskazać dokumenty, do których odnoszono się najczęściej.
W podstawie programowej zał. nr 22, w odniesieniu do dzieci sześcioletnich można znaleźć
kilka zaleceń:
- sale lekcyjne powinny składać się z dwóch części: edukacyjnej (wyposażonej w tablicę,
stoliki itp.) i rekreacyjnej (odpowiednio do tego przystosowanej). Zalecane jest wyposażenie
sal w pomoce dydaktyczne i przedmioty potrzebne do zajęć (np. liczmany), sprzęt
audiowizualny, komputery z dostępem do Internetu, gry i zabawki dydaktyczne, kąciki
tematyczne (np. przyrody), biblioteczkę itp. Uczeń powinien mieć możliwość pozostawienia w
szkole części swoich podręczników i przyborów szkolnych;
- wskazane jest, aby edukacja w klasach I-III SP odbywała się w zespołach rówieśniczych
liczących nie więcej niż 26 osób;
- w sali lekcyjnej powinny być kąciki przyrody. Jeżeli w szkole nie ma warunków do
prowadzenia hodowli roślin i zwierząt, trzeba organizować dzieciom zajęcia w ogrodzie
botanicznym, gospodarstwie rolnym itp.
- zajęcia komputerowe - należy zadbać o to, aby w sali lekcyjnej było kilka kompletnych
zestawów komputerowych z oprogramowaniem odpowiednim do wieku, mozliwości i potrzeb
uczniów. Uczniom klas I-III należy umożliwić korzystanie ze szkolnej pracowni komputerowej.
Zaleca się, aby podczas zajęć uczeń miał do swojej dyspozycji osobny komputer z dostępem
do Internetu.
2 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, Dz.U. 2012 poz. 977;
- oprócz zajęć typowo muzycznych zaleca się włączanie muzyki do codziennych zajęć
szkolnych jako tła tematu przy organizacji aktywności ruchowej, w celu wyciszenia itp. (sprzęt
audio);
- wychowanie fizyczne - zaleca się, aby zajęcia z dziećmi prowadzone były na boisku, w sali
gimnastycznej itp.
Kolejny dokument, na którym opierano się podczas ocen szkół to Ramowy statut publicznej
szkoły podstawowej.3 Z niego zaczerpnięto wytyczne dotyczące:
- planu zajęć - w klasach I-III szkoły podstawowej połowa zajęć z danego zakresu ma być
realizowana oddzielnie;
- godzin lekcyjnych - powinny trwać 45 minut, ewentualnie 30-60 minut, jednak z zachowaniem
czasu tygodniowego;
- świetlic - na jednego nauczyciela w świetlicy przypadać może maksymalnie 26 uczniów.
Pojawiały się także inne dokumenty, zawierające ogólne wymagania, na które obecność
młodszych dzieci w szkołach nie miała wpływu. Wśród nich można wymienić:
- Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002r. w sprawie
bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach;
- Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków
technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie
szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w
których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego
zakładu kształcenia nauczycieli;
- Rozporządzenie MEN z 30 kwietnia 2007 w sprawie warunków i sposobu oceniania,
klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w
szkołach publicznych.
- Ustawa z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty.
Znajdujemy więc niewiele wytycznych dotyczących ściśle sześciolatków, są to z reguły
ogólne standardy dla szkół. Czy jednak jakieś szczególne zmiany były potrzebne?
Sześciolatek w szkole nie jest absolutnie czymś nowym. Rodzice zawsze mieli możliwość
wysłania swojego dziecka do szkoły wcześniej, jeżeli tylko pozwalała na to opinia z poradni
psychologicznej. Co więcej, wiele szkół prowadzi “zerówki”, które przecież przeznaczone są
dla sześciolatków. Najwięcej wątpliwości budziło przygotowanie szkół od strony technicznej, a
więc dostosowanie wysokości sprzętów, odpowiednie wyposażenie. O wcześniejszym
dostosowaniu regulacji w tym aspekcie świadczyć może na przykład wymóg Państowej
3 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, Dz.U. 2001 nr 61 poz. 624
Inspekcji Sanitarnej: meble i sprzęt zakupione po 1997 powinny posiadać atesty i certyfikaty
zgodności z Polską Normą (A. PN-EN 1729-1:2007 - Meble -- Krzesła i stoły dla instytucji
edukacyjnych -- Część 1: Wymiary funkcjonalne; B. PN-EN 1729-2:2007 - Meble -- Krzesła i
stoły dla instytucji edukacyjnych -- Część 2: Wymagania bezpieczeństwa i metody badań). Co
więcej, każdy uczeń powinien mieć 2 x w roku zmierzoną wysokość podkolanową, a miara ta
powinna być równa wysokości siedziska, z którego korzysta dziecko. Sugeruje się również
oznaczanie mebli danej wysokości odpowiednim kolorem, aby dziecko wiedziało, które są dla
niego odpowiednie.
Wymagania techniczne uwzględniają więc dzieci młodsze w związku z ich
wcześniejszą obecnością w szkołach. Kolejny ważny aspekt reformy stanowi przygotowanie
nauczycieli do pracy z sześciolatkami. Niemniej jednak, żaden z podmiotów dokonujących
kontroli nie wskazał na nieprawidłowości w tym zakresie. Można więc przypuszczać, że
zamieszanie wokół reformy miało swoje źródło w nieprawidłowej polityce informacyjnej i
ogólnym chaosie.
Niepokojące zjawiskiem jest, że same szkoły nie wiedzą lub nie chcą ujawnić na
podstawie jakich wytycznych powinny dostosować wyposażenie do dzieci sześcioletnich. By
dowiedzieć się skąd dyrektorzy szkół czerpali wiedzę wprowadzając zmiany techniczne w
szkołach, skontaktowaliśmy się z kilkunastoma losowo wybranymi publicznymi szkołami
podstawowymi, działającymi na terenie Krakowa. Podczas rozmów telefonicznych z
dyrektorami placówek lub ich pracownikami, zadaliśmy pytania m.in. czy w danej szkole uczą
się dzieci sześcioletnie, czy wprowadzano w związku z tym jakieś zmiany techniczne, a jeżeli
tak, to na podstawie jakich dokumentów. Odpowiedzi były bardzo zróżnicowane. Tylko w
jednym przypadku podano nazwę konkretnego dokumentu (UCHWAŁA NR LXXVI/1120/13
RADY MIASTA KRAKOWA z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie kierunków działania
Prezydenta w sprawie pozytywnego programu zmian Krakowskiej edukacji na lata 2013-
2014.), który jednak z całą pewnością nie odnosi się do technicznego przygotowania szkół. W
pozostałych szkołach wspominano o wytycznych MEN, SANEPIDu czy gminy bez wskazania
jakichkolwiek konkretnych przykładów. W jednej szkole stwierdzono, że wszelkie zmiany były
dokonywane wyłącznie na podstawie dostrzeganych potrzeb. W innej placówce z kolei
stwierdzono, że żadne zmiany nie były potrzebne. W kilku placówkach dzieci sześcioletnie są
od dawna, ponieważ mieszczą się tam “zerówki”. Być może dyrektorzy chcą pokazać świetne
przygotowanie ich szkół do reformy, przy czym część z nich jest świadoma, że zmiany nie
zawsze były konieczne, ale niewielu chce się do tego przyznać, obawiając się reakcji
rodziców, tak bardzo uczulonych przez opinię publiczną na tę kwestię.
4.1. Raport MEN a badania Głównego Inspektoratu Sanitarnego
W Informacji ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań
organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich (Warszawa,
wrzesień 2013) (w załączniku), Ministerstwo w punkcie 4.2 powołuje się na badania
Głównego Inspektoratu Sanitarnego (GIS), Państwowej Inspekcji Sanitarnej i innych
podmiotów na temat przygotowania szkół do przyjęcia dzieci objętych reformą. We wniosku o
dostęp do informacji publicznej wysłanym do MEN oraz GIS wystąpiliśmy o udostępnienie 3
dokumentów powołanych w Informacji:
- nr GIS-PZ-073-67/MB/12 z dnia 13 czerwca 2012 r.;
- nr GIS-PZ-073-36/WO/12 z dnia 30 marca 2012 r.;
- nr GIS-PZ-HD-0730-7/MB/13 z dnia 26 marca 2013 r.
Wszystkie pisma zostały przesłane zarówno przez GIS i MEN (korespondencja oraz
dokumenty w załączniku – dokumenty przesłane przez oba podmioty były identyczne); o trybie
dostępu do informacji publicznej realizowanym przez te podmioty napisano w punkcie 4.2
naszego Raportu.
Ministerstwo szczegółowo odnosi się do badań GIS na temat Oceny warunków
sanitarno-higienicznych w placówkach oświatowo-wychowawczych przesłanych Ministerstwu.
Postawiony w Informacji wniosek, iż podsumowując, należy zauważyć, że w roku 2012
większość skontrolowanych szkół zapewniła uczniom bezpieczne i higieniczne warunki nauki
w szkole. (pkt 4.2.2 str. 45 Informacji) faktycznie odzwierciedla badania przeprowadzone
przez GIS i przedstawione w przesłanych analizach.
W przesłanych pismach, na które powołuje się MEN tylko raz, w piśmie nr GIS-PZ-073-
67/MB/12 z dnia 13 czerwca 2012 r. pojawia się informacja, iż analiza uwzględnia dane
dotyczące przygotowania szkół na przyjęcie sześciolatków. Takich wyszczególnionych danych
nie zawierają Ocena warunków sanitarno-higienicznych w placówkach oświatowo-
wychowawczych z 2011 i 2012 r.
GIS w piśmie nr GIS-PZ-073-67/MB/12 z dnia 13 czerwca 2012 r. stwierdza w pkt. 2
Informacje dodatkowe, iż warunki sanitarno-techniczne szkół systematycznie poprawiają się.
Dane z lat 2005-2011 wskazują na znaczną poprawę stanu techniczno-sanitarnego budynków
szkół. W pkt. 3 Ocena przygotowania szkół na przyjęcie dzieci sześcioletnich czytamy: w
roku 2011 oceniano warunki w placówkach oświatowych, do których uczęszczają dzieci
sześcioletnie. W ok. 13 000 skontrolowanych placówek zapytano dyrektorów o ocenę
warunków dla dzieci sześcioletnich. W ich opinii około 8 000 placówek posiada właściwą
infrastrukturę i wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych do użytkowania przez oddział
„zerowy”. Niewystarczająca infrastruktura została wyliczona.
Pismo z dn. 26 marca 2013 r. nie posiada wyodrębnionego punktu odnośnie
przygotowań szkół na przyjęcie dzieci sześcioletnich, ale w rozdziale Oddziały zerowe w
szkołach i przedszkolach GIS analizuje podobne dane na rok 2012 jak w piśmie z 13
czerwca 2012 r. Podaje, iż spośród 14 389 (66,3%) skontrolowanych placówek 9 425 (65,5%)
placówek, w których funkcjonują oddziały zerowe posiadało odpowiednią infrastrukturę. 4 717
(32,8%) placówek, w których działają „zerówki” nie jest wystarczająco przygotowanych
(zastrzeżenia podobne jak w piśmie z analizą na rok 2011 w piśmie z 13 czerwca 2012 r.).
Dane z pism GIS podane w pkt 5 nie są w ogóle uwzględnione w Informacji ministra
właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań organów prowadzących do
objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich (Warszawa, wrzesień 2013). Są to
informacje kluczowe z punktu widzenia reformy, gdyż dotyczą oddziałów, do których
uczęszczają sześciolatki, a Ministerstwo je pominęło.
4.2. Wnioski o dostęp do informacji publicznej
4.2.1. Tryb wnioskowy o dostęp do informacji publicznej
W toku prac nad badaniem problemu polityki informacyjnej pojawiła się potrzeba
przeanalizowania dokumentów Głównego Inspektoratu Sanitarnego (GIS) powołanych w
Informacji ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań organów
prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich (Warszawa, wrzesień
2013) (w załączniku) pkt 4.2.
W tym celu zostały wysłane dwa wnioski o dostęp do informacji publicznej – do
Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz do Głównego Inspektoratu Sanitarnego. Oba podmioty
zostały poproszone o udostępnienie tych samych dokumentów:
- nr GIS-PZ-073-67/MB/12 z dnia 13 czerwca 2012 r.
- nr GIS-PZ-073-36/WO/12 z dnia 30 marca 2012 r.
- nr GIS-PZ-HD-0730-7/MB/13 z dnia 26 marca 2013 r.
4.2.2. Wniosek wysłany do GIS
Wniosek zostały przesłany drogą elektroniczną 30 listopada 2013 r. na adres podany
na stronie internetowej GIS. Już 2 grudnia 2013 r. została przesłana odpowiedź z
dokumentami. Korespondencja z GIS w załączniku
4.2.3. Wniosek wysłany do MEN
Wniosek został przesłany drogą elektroniczną na adres podany na stronie internetowej
MEN w zakładce dotyczącej Biuletynu Informacji Publicznej 30 listopada 2013 r. Nie
skorzystaliśmy z formularza internetowego udostępnionego na stronie, gdyż był niezgodny z
ustawą o dostępie do informacji publicznej. Niezgodności zostały wskazane w wiadomości, a
były nimi m.in.:
- Formularz nie zawierał informacji o dobrowolności podania danych osobowych przy
wniosku o dostęp do informacji publicznej (więcej, wymuszał ich podanie), co jest sprzeczne z
art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 2001 roku;
- Formularz nie zawierał kompletnej klauzuli o ochronie danych osobowych (sprzeczne
z ustawą o ochronie danych osobowych z 29 sierpnia 1997 roku);
- na stronie nie było informacji o dobrowolności korzystania ze wzoru formularza, np. z
zaznaczeniem, że przyjmowano także informacje drogą mailową. Było to ograniczające, gdyż
wprowadzało w błąd, iż koniecznym byłoby korzystanie ze wzoru, co ogranicza formę wniosku
na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 2001 roku (dalej
u.d.i.p.).
- Na stronie powołano błędną podstawę prawną – wnioski takie winny być rozpatrywane
w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie na podstawie kodeksu postępowania
administracyjnego, co rodzi daleko posunięte konsekwencje, poza wyżej wymienionymi -
odpowiedź powinna być udzielana bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni,
zamiast miesiąca, który przewiduje k.p.a.
Dokumenty powołane w Informacji ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania
o stanie przygotowań organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci
sześcioletnich (Warszawa, wrzesień 2013) zostały przesłane 13 grudnia 2013 r. 30 grudnia
została przesłana informacja, iż błędne odesłanie do formularza internetowego zostało
usunięte. Formularz jednak nadal był źle nazwany (jako formularz dotyczący Biuletynu
Informacji Publicznej). Również i błędna nazwa została z czasem usunięta.
Na stronie MEN dotyczącej Biuletynu Informacji Publicznej nadal nie ma formularza
internetowego spełniającego warunki prawidłowego formularza dotyczącego dostępu do
informacji publicznej; na stronie dotyczącej BIP są za to podane inne formy korzytania z
dostępu do informacji publicznej.4
Cała korespondencja z MEN dotycząca dostępu do informacji publicznej w załączniku.
4.2.4. Podsumowanie
Tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej jest jednym z podstawowych narzędzi
kontroli działań podmiotów administracji publicznej w państwie prawa. Oba podmioty proszone
o udostępnienie dokumentów przesłały je w czasie przeznaczonym na odpowiedź oraz w
formie, o którą proszono. Problemy z formularzem dostępnym na stronie internetowej MEN nie
przeszkodził w udostępnieniu dokumentów drogą elektroniczną, a przeprowadzane zmiany na
stronie świadczą o tym, iż MEN poważnie traktuje tą drogę komunikacji i dostępu do Biuletynu
Informacji Publicznej.
4 http://www.bip.men.gov.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=30&Itemid=38
5. Analiza jakościowa polityki informacyjnej MEN (środki przekazu, spójność przekazu, skuteczność przekazu)
5.1. Poczta elektroniczna
W celu sprawdzenia dróg komunikacji jakie Ministerstwo zapewniło rodzicom dzieci 6-
letnich, wysłano m.in. dwie wiadomości drogą elektroniczną w imieniu „fikcyjnego” rodzica.
Wiadomości e-mail wysłano na adres podany na stronie www.6latki.men.gov.pl/ w zakładce
„Kontakt” - [email protected]. Działanie to miało na celu sprawdzenie jak działa ta
droga komunikacji z Ministerstwem, dopiero w drugiej kolejności liczyła się merytoryczna
odpowiedź na podane pytania.
Pierwsza wiadomość została wysłana 14 stycznia 2014 roku. Zawierała pytanie o kryteria jakie
musi spełniać szkoła, by przyjąć dzieci sześcioletnie, w jaki sposób było to oceniane i czy te
wymagania są inne właśnie w przypadku młodszych uczniów. Pełna odpowiedź nadeszła 28
stycznia 2014 roku. W odpowiedzi wyjaśniono, że wszystkie szkoły muszą spełniać te same
wymagania techniczne. Ministerstwo natomiast cały czas dąży do tego, by szkoła była bardziej
przyjazna dla najmłodszych. Treść korespondencji znajduje się w aneksie.
W kolejnej wiadomości zadaliśmy poniższe pytania:
1. Czym właściwie różnią się szkoły, w których są sześciolatki od tych, gdzie ich nie ma? Czy
jeśli wybiorę się do szkoły z okręgu mojego syna, by ją sprawdzić, to czego właściwie mam
szukać i na co zwrócić uwagę?
2. W ostatnich dniach słyszałem o problemie, iż szkoły mogą nie mieć miejsca dla wszystkich
chętnych dzieci. Co mam zrobić, jeśli w okręgu zabraknie miejsca? I gdzie właściwie znajdę
listę szkół z Radomia [wybraliśmy losowe średniej wielkościmiasto], które przyjmują
sześciolatki, jeśli będę miał posłać dziecko do szkoły spoza okręgu?
3. Jak mam ostatecznie ocenić, czy mój syn może już iść do szkoły? Jak dotychczasowy
pobyt w przedszkolu może mieć przełożenie na nową rzeczywistość w prawdziwej szkole?
Wiadomość została wysłana 15 stycznia 2014 r. Wyczerpującą odpowiedź przesłano 28
stycznia 2014. Treść odpowiedzi w załączniku (wraz z przesłanym do niej załącznikiem).
5.2 Kontakt telefoniczny
Innym kanałem komunikacyjnym była “6linia”, czyli infolinia przeznaczona głównie dla
rodziców. Dla sprawdzenia jej funkcjonowania 14 stycznia 2014 roku zadzwoniliśmy na numer
“6linii” - (+48) 22 34 74 700. Zapytaliśmy o listę szkół gotowych do przyjęcia dzieci
sześcioletnich w konkretnym mieście (wybraliśmy Nowy Sącz). Dowiedzieliśmy się, że niestety
Ministerstwo nie posiada informacji na ten temat, poszukiwać ich należy bezpośrednio w danej
gminie. Na pytanie czy możemy przynajmniej poznać jakieś kryteria, według których szkoły
były oceniane, otrzymaliśmy jedynie numer telefonu do MEN.
5.3 Kontakt z Biurem Prasowym MEN
W toku sprawdzania dróg informacyjnych powzięliśmy również decyzję o bezpośrednim
zapytaniu Ministerstwa na temat polityki informacyjnej. Telefon do Departamentu Informacji i
Promocji okazał się bezskuteczny, ale w Biurze Prasowym poinstruowano nas, by wysłać
wiadomość e-mail do Biura. Oto jej treść:
Szanowni Państwo,
w zeszłym tygodniu dzwoniłem do Państwa Biura Prasowego, gdyż nie mogłem dodzwonić się
do Departamentu Informacji i Promocji, ale zaproponowano, bym pytania które chciałem
postawić, przesłał do Państwa, co niniejszym czynię.
Pytania, tak jak w temacie, dotyczą reformy zgodnie z którą przesunięty został wiek pójścia
dzieci do szkoły. Oto one:
1. Czy były jakieś wytyczne odnośnie przygotowania szkół do reformy?
Czy miały poziom instrukcji/rozporządzeń/ustaw - jeśli tak to proszę je przesłać na adres
email: (…).
2. Czy były jakieś standardy lub wytyczne dotyczące polityki informacyjnej (poza wytycznymi z
raportu MEN na temat reformy -
http://www.men.gov.pl/images/zycie_szkoly/Szeciolatki_Sejm_wrzesie_2013_27_09_2013.pdf
)?
Czy zwracano uwagę na skuteczność tych dróg komunikacji? Jeśli tak to w jaki sposób?
3. Na podstawie jakich kryteriów uważa się szkołę za „gotową” do przyjęcia dzieci
sześcioletnich?
4. Czy były jakieś wytyczne co do polityki informacyjnej dla samorządów w zakresie reformy?
Telefon do Biura został wykonany 17 stycznia. Wiadomość została wysłana 22 stycznia
2014 r. Do dziś, tj. do 31 stycznia 2014 r. nie otrzymaliśmy odpowiedzi.
5.4 Kontakt z Małopolskim Kuratorium Oświaty oraz wybranymi szkołami podstawowymi
Oprócz badania skuteczności przekazywania informacji rodzicom, postanowiliśmy
sprawdzić, jak wytyczne co do 6-latków, są przekazywane na niższe stopnie w hierarchii
edukacyjnej - kuratoria i szkoły podstawowe. Małopolskie Kuratorium (rozmowy prowadzone z
Wydziałem Nadzoru Pedagogicznego, Oddziałem Analiz Danych Statystycznych, Wydziałem
Strategii Edukacyjnej i Pragmatyki Zawodowej) przekazywało do szkół jemu podległych
informacje uzyskane wprost od MEN. Prowadzi również na swojej stronie zakładkę
“Sześciolatek w Małopolsce”. Dla zachęty kuratorium opracowało system certyfikatów “Szkoła
przyjazna dla dziecka 6-letniego”. Kryteria ich przyznawania opracowało kuratorium, na
podstawie wytycznych MEN w zespole: kurator, metodyk, nauczyciel szkolny, nauczyciel
przedszkolny. Co ciekawe, wyśrubowane kryteria spełniło tylko 10 szkół w Małopolsce, z
czego 3 w Krakowie (załącznik). Można jednak domniemywać, że problemem w tym wypadku
nie były kryteria, ale słabe rozreklamowanie całej akcji. Kuratorium nie ma także zebranych
danych odnośnie spotkań organizowanych z rodzicami w szkołach.
Ostatnim (choć dla przeciętnego obywatela - najważniejszym) stopniem jednostek
realizujących zalecenia MEN były szkoły podstawowe. W tym wypadku odbyliśmy telefoniczne
rozmowy z różnymi krakowskimi szkołami. Szczegółowe wyniki tych nadzwyczaj
interesujących badań znajdują się w rozdziale (“Przygotowanie szkół do przyjęcia 6-latków”). Z
perspektywy analizy jakości polityki informacyjnej MEN, trzeba w tym miejscu podkreślić
porażkę tejże. Krakowskie szkoły większą estymą darzą bowiem Radę Miasta i uważają, że
zalecenia wytworzone w mieście regulują ich pracę w większym stopniu niż ministerialne. Nie
można odmówić temu stwierdzeniu słuszności z dwóch powodów. Po pierwsze faktycznie nie
istnieją specjalne dokumenty, tworzące wytyczne dla szkół, które przyjmować będą dzieci 6-
letnie. Po drugie, władze samorządowe mają wpływ na tak bliskie podstawówkom sprawy, jak
ustalanie okręgów, okręgów scalonych, finansowanie stołówek lub decyzje o likwidacji szkół.
Co jednak wynika z naszego badania dla MEN, to brak systematyzacji i chaos. Szkoły
są bowiem pewne, że wytyczne co do przygotowania szkół na przyjęcie 6-latków istnieją. W
zależności od indywidualnych intuicji placówki, znajdują się one w SANEPIDZIE; w uchwale
RMK z 12.06.13 w sprawie pozytywnego programu zmian krakowskiej edukacji 2013-14; w
MEN. Tutaj właśnie upatrujemy porażki polityki informacyjnej Ministerstwa. Mimo rozwiniętych
narzędzi na poziomie centralnym, jak 6-linia, czy formularze - brakuje planu promocji dla
reformy i możliwości poznania przez obywateli jej części składowych. Uważamy za wart
podkreślenia problem, tak odbiegających od siebie opinii, zaprezentowanych nam przez różne
placówki edukacyjne, które ze względu na swój lokalny charakter są uważane przez
mieszkańców za pierwsze i najpewniejsze źródło informacji.
Dodatkowo zasmuca fakt braku danych na temat liczby spotkań z rodzicami, ponieważ
uniemożliwia to rzetelną ocenę pracy poszczególnych szkół.
6. Analiza raportu Najwyższej Izby Kontroli
Jednym z podmiotów zajmujących się reformą Ministerstwa Edukacji Narodowej
wprowadzającą obowiązek szkolny dla dzieci sześcioletnich, była Najwyższa Izba Kontroli
(NIK). 16 października 2013 roku Izba po uprzedniej kontroli wybranych podmiotów
wystosowała pismo Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem
szkolnym (nr P/12/068) (raport w załączniku).
NIK skontrolowała gminy i szkoły pod różnymi aspektami. Ocenie podlegały (pkt 1.2)5:
1) realizacja przez gminy zadań w zakresie przygotowania szkół podstawowych do objęcia
dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym;
2) realizacja przez szkoły podstawowe zadań w zakresie przygotowania do objęcia dzieci
sześcioletnich obowiązkiem szkolnym;
3) wspomaganie i monitorowanie przez Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN) gmin oraz
szkół podstawowych w zakresie przygotowania do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci
sześcioletnich.
Z raportu można jednak wyodrębnić zakres dotyczący (pośrednio i bezpośrednio)
polityki informacyjnej. NIK w analizowanym raporcie negatywnie odnosi się do polityki
informacyjnej MEN w zakresie reformy. NIK wskazuje, iż przeprowadzone przez MEN w latach
2010–2012 działania informacyjno-promocyjne na rzecz spopularyzowania idei posyłania do
szkoły dzieci sześcioletnich nie były w pełni skuteczne, ponieważ nie osiągnięto optymalnego
w okresie przejściowym udziału w klasach I szkół podstawowych 1/3 ogółu dzieci
sześcioletnich.
W latach szkolnych 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 ogółem w kraju nauką w
szkołach podstawowych obejmowano odpowiednio 4,3%, 9,4% i 19,4% dzieci sześcioletnich.
W roku szkolnym 2012/2013 – po przesunięciu terminu obowiązkowego obniżenia wieku
szkolnego z 2012 r. na 2014 r. – wskaźnik ten zmniejszył się do 17,6%. (str. 12-13)
Nie osiągnięto też istotnej zmiany postaw rodziców na rzecz akceptacji idei
obejmowania nauką szkolną dzieci sześcioletnich. Z przeprowadzonych na zlecenie MEN
badań porównawczych opinii społecznej wynika, że udział rodziców uznających wiek sześciu
lat za odpowiedni do rozpoczynania nauki szkolnej utrzymywał się w latach 2009–2011 na
zbliżonym poziomie (28,6% w 2009 r. i 29,5% w 2011 r.).” Najwyższa Izba Kontroli wskazuje
również na brak jednolitych standardów w zakresie przeprowadzonej reformy oraz odkładanie
jej w czasie: Poza brakiem standardów przygotowania szkół do objęcia dzieci sześcioletnich
obowiązkiem szkolnym, negatywnie wpływa na stan przygotowania przedłużający się okres
5 NIK, Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym (nr P/12/068), pkt 1.2
przejściowy i poczucie braku ostateczności przyjętych rozwiązań. Może to powodować m.in.
mniejsze niż w latach wcześniejszych zaangażowanie się dyrektorów szkół oraz nauczycieli w
proces przygotowania oraz mniejszą akceptację dla objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem
szkolnym.6
NIK wskazując na nieskuteczność działań informacyjnych wylicza działania MEN w
zakresie polityki informacyjnej o zasięgu ogólnokrajowym. Były to m.in.:7
- kampania medialna (w ogólnokrajowych programach radiowych i telewizyjnych,
internecie, ogólnokrajowych dziennikach prasowych) w ramach projektu pn.
Ogólnopolskie kampanie upowszechniające model uczenia się przez całe życie,
realizowanego w okresie od kwietnia 2008 r. do marca 2012 r. w POKL, w poddziałaniu
3.4.1 Upowszechnianie uczenia się przez całe życie;
- stałe zakładki tematyczne na własnych stronach internetowych oraz Ośrodka Rozwoju
Edukacji w Warszawie (www.men.gov.pl/6latek oraz www.6latek.ore.edu.pl);
- wysłanie w 2012 r. listów Ministra Edukacji Narodowej do wójtów, burmistrzów i
prezydentów miast, dyrektorów przedszkoli i szkół podstawowych oraz dyrektorów poradni
psychologiczno-pedagogicznych, z prośbą o zaangażowanie w promowanie idei
rozpoczynania nauki szkolnej przez dzieci sześcioletnie, w tym propagowanie jej wśród
rodziców;
- publikowanie w 2012 r. wkładek tematycznych dla rodziców dzieci sześcioletnich w
ramach cyklu „Oświatowe ABC” w Gazecie Wyborczej.
Wydatki na działania informacyjno-promocyjne na rzecz objęcia dzieci sześcioletnich
obowiązkiem szkolnym w latach 2010–2012 z budżetu państwa wyniosły 1.841,3 tys. zł, z
tego:
- w ramach projektu pn. Ogólnopolskie kampanie upowszechniające model uczenia się
przez całe życie – 9.497,7 tys. zł (w 2010 r. – 1.672,4 tys. zł, w 2011 r. – 7.825,3 tys. zł);
- w ramach wydatków w całości finansowanych z budżetu państwa – 2.343,6 tys. zł (w
2011 r. – 6,9 tys. zł, w 2012 r. – 2.336,7 tys. zł).
NIK wskazuje ponadto, iż celowym byłoby:
- wyodrębnienie danych liczbowych o szkołach uznanych za przygotowane do przyjęcia
sześciolatków;
- analiza zagrożeń dla wdrożenia ustawowego obniżenia wieku obowiązku szkolnego w
zakładanym czasie;
6 NIK, Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym (nr P/12/068), pkt 2.1, 7 Tamże, pkt 3.1.2.
- ustalenie rekomendacji w sprawie kierunków dalszego działania.8
NIK wymienia działania informacyjne dotyczące reformy przeprowadzane w gminach.
Były to m.in.:
- publikacje materiałów informacyjno-promocyjnych na stronach internetowych urzędów gmin i
szkół, w prasie lokalnej i biuletynach samorządowych oraz w formie ulotek i plakatów;
- organizowanie spotkań informacyjnych dla rodziców w szkołach podstawowych i
przedszkolach;
- prezentowanie warunków do nauki dzieci najmłodszych podczas dni otwartych w szkołach;
- upowszechnianie materiałów informacyjnych otrzymywanych z kuratoriów oświaty i MEN.9
Wg NIK przedstawiciele gmin małe zainteresowanie reformą tłumaczyli m.in.
upowszechnianiem takiej postawy w mediach10. NIK wykazał również w trzech gminach
nieprawidłowości w bazie systemu informacji oświatowej (SIO) w zakresie liczby uczniów
sześcioletnich objętych wychowaniem przedszkolnym i spełniających obowiązek szkolny.11
Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne NIK (pismo nr
DKOWBP-043-43/13 z dnia 24 lipca 2013 r.) wskazał na podjęcie działań m.in. w zakresie
polityki informacyjnej dotyczących usprawnienia systemu monitorowania stanu przygotowania
szkół poprzez m.in. umieszczenie interwencyjnego formularza na stronie MEN oraz utworzenie
przez MEN interwencyjnej infolinii oraz dostosowanie prowadzonej akcji informacyjnej do
potrzeb rodziców.12
Do pisma NIK dołączona jest również notatka z panelu ekspertów, zorganizowanym w
dniu 26 marca 2013 r. pod przewodnictwem Pana Wojciecha Misiąga – Wiceprezesa
Najwyższej Izby Kontroli.13 Szczegółowa tematyka panelu obejmowała następujące
zagadnienia:
1) Jaki jest optymalny model przygotowania szkoły podstawowej dla ucznia sześcioletniego,
jakie warunki powinna spełniać szkoła, aby zapewnić najmłodszym dzieciom bezpieczną
naukę i zabawę?
2) Jakie są realne możliwości gmin do przygotowania szkół do objęcia dzieci sześcioletnich
obowiązkiem szkolnym?
3) Dlaczego obniżenie wieku szkolnego nie jest akceptowane przez większość rodziców?
8 NIK, Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym (nr P/12/068), pkt 3.1.4.9 Tamże, pkt 3.3.1.10 Tamże, pkt 3.3.1.11 Tamże, pkt 3.5.4.12 NIK, Przygotowanie gmin i szkół do objęcia dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym (nr P/12/068), pkt 4.213 Tamże, pkt 5.1
4) Dlaczego działania Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz organów prowadzących nie były
w pełni skuteczne, aby przekonać rodziców do wcześniejszego posłania do szkoły swoich
dzieci?
Wybrane opinie ekspertów w zakresie polityki informacyjnej:
Opinia Pani prof. dr hab. Anny Brzezińskiej (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w
Poznaniu): w sposobie przeprowadzania zmiany polegającej na objęciu dzieci
sześcioletnich obowiązkiem szkolnym można wyróżnić trzy obszary strategii
wprowadzania zmiany w systemie oświaty, polegającej na obniżeniu wieku rozpoczynania
obowiązku szkolnego.
l Pierwszą kwestią jest problem samej zmiany, jaką jest obniżenie wieku szkolnego oraz
jej uzasadnienie, w tym wskazanie na korzyści krótko – i długofalowe. Jest to ważny
problem społeczny i dobrze, że stał się przedmiotem szerokiego dyskursu społecznego.
Jeśli po czterech latach wdrażania zmiany jest wiele wątpliwości, co do jej słuszności, to
chyba przyjęto niewłaściwą strategię działania. Jedną z przyczyn mógł być brak
odpowiedniej i wczesnej reakcji na sygnały o problemach. Obecnie lęki rodziców związane
ze zmianą powodują również dyskomfort dzieci.
l Drugą rzeczą jest sama strategia wprowadzania zmiany. Gdyby ta zmiana była dobrze
przygotowana, to odsetek rocznika dzieci sześcioletnich, które w poszczególnych latach
od 2009 r. poszły do I klasy, byłby dzisiaj wyższy. Nawet jeśli społeczeństwo byłoby
wyjątkowo niepodatne na zmiany, to przyjęta strategia powinna uwzględniać ten fakt.
Podobnie jak powinna uwzględniać duże zróżnicowanie regionalne Polski.
l Trzecią kwestią jest monitorowanie zmiany. Przez tyle lat była możliwość pozyskania
sojuszników dla zmiany i przynajmniej zneutralizowania przeciwników. Sojuszników nie
należy zresztą pozyskiwać po tej stronie, gdzie są osoby zainteresowane zmianą, ale po
przeciwnej stronie. Takie działanie wymaga jednak większego otwarcia, gotowości do
spotkań, wyjaśnień.
Opinia Pani Marii Szpilowskiej (wiceprezes zarządu Fundacji „Rodzice szkole”):
(…) znaczna część rodziców nie jest przygotowana do realizacji przez ich dzieci
obowiązku szkolnego, ponieważ odpowiednie władze niewiele zrobiły, by wskazać
dodatnie strony wcześniejszego rozpoczynania nauki w szkole. Rodzice obawiają się
arbitralnie wprowadzanej zmiany;
Opinia Pani Marty Kochan-Wójcik (Uniwersytet Wrocławski): Przeciąganie zmiany
w czasie powoduje, że niepokoje rosną. Dlatego jednoznaczne rozstrzygnięcia powinny
zostać podjęte. Dla powodzenia reformy kluczowa wydaje się kampania informacyjna
zawierająca konkretne informacje dostępne dla rodziców.
Opinia Pana Przemysława Krzyżanowskiego (Podsekretarz Stanu w Ministerstwie
Edukacji Narodowej): (…) MEN przygotowuje corocznie, od 2009 r., informacje o stanie
przygotowań organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci
sześcioletnich, wynikające z monitorowania działań samorządu terytorialnego oraz
wewnętrznych badań i analiz prowadzonych w MEN. Te informacje stanowią podstawę
informowania społeczeństwa o stanie przygotowań do objęcia dzieci sześcioletnich
obowiązkiem szkolnym. Pan Minister zaznaczył również, że decyzja o dacie 1 września
2014 r. jest nieodwołalna. Standard przygotowania szkoły został określony w zalecanych
warunkach realizacji podstawy programowej, stanowiących integralną część
rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej.
Opinia Pana Wojciecha Misiąg (Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli): (...) proces
obejmowania dzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnym może nadmiernie rozciągnąć
się w czasie. Podobnie jak to miało miejsce w przypadku przejmowania szkół
podstawowych przez gminy w latach dziewięćdziesiątych. Dlatego ważna jest deklaracja
Pana Ministra o dotrzymaniu terminu 1 września 2014 r.
Podsumowując badania przeprowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli, nie
zajmowała się ona bezpośrednio polityką informacyjną Ministerstwa, ale na kilka ważnych
aspektów związanych z tym zakresem wskazała. Nie był to bezpośredni problem związany z
wprowadzaniem reformy, ale niektóre jego aspekty mogły mieć wpływ na wdrażanie jej w
życie.
7. Badania przeprowadzone przez Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS)
1. Centrum Badania Opinii Społecznej zajmowało się 4-krotnie reformą w systemie
edukacji dotyczącą obniżenia wieku rozpoczęcia nauki w szkole. Badania były
przeprowadzone w latach 2008, 2009, 2011 i 2013. W 2011 roku badania zostały
przeprowadzone na zlecenie Ministerstwa Edukacji Narodowej na grupie rodziców
dzieci urodzonych w latach 2004-2007 (przebadano 1548 rodziców).14
2. Społeczny odbiór reformy przedstawia się następująco:
a. W 2008 roku na pytanie „Jak Pan(i) uważa, w jakim wieku dzieci powinny
rozpoczynać naukę w szkole?” 79% badanych opowiedziało się za
pozostawieniem wieku rozpoczęcia nauki od 7 roku życia, natomiast 16%
badanych uznało, że obowiązek ten powinien objąć dzieci sześcioletnie.15
b. W 2009 roku 64% badanych opowiedziało się za rozpoczęciem edukacji od
siódmego roku życia. Za wysłaniem do szkół dzieci sześcioletnich lub
młodszych było łącznie 33% respondentów.16
c. Badania z 2013 roku wykazały, iż przeciwnym objęcia obowiązkiem szkolnym
sześciolatków jest zarówno większość badanych, jak i rodziców dzieci do lat
pięciu - po 64%. Zmianę tę popiera co trzeci badany i co trzeci rodzic - po
31%.17
d. W badaniach z 2011 roku na pytanie „Od jakiego wieku, Pana(i) zdaniem,
powinna rozpoczynać się edukacja szkolna?” 29,5% respondentów
opowiedziało się za rozpoczęciem nauki od 6 roku życia, zaś 63,1% za
rozpoczęciem edukacji od 7 roku życia. Rodzice dzieci z rocznika 2004 wyrazili
powszechne zadowolenie, iż ich dzieci uczą się w placówce danego typu
(pierwsza klasa szkoły podstawowej, przedszkole, „zerówka” szkolna). Spośród
rodziców dzieci urodzonych w 2005 roku 23,2% deklarowało, że pośle roku
szkolnym 2012 r. swoje dziecko do I klasy. 20,9% ankietowanych rodziców
deklarowało, że nie miało możliwości wyboru ścieżki edukacyjnej dziecka.
82,3% rodziców, którzy nie mieli możliwości wyboru deklarowało, że gdyby mogli
14 Informacja ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o stanie przygotowań organów prowadzących do objęcia obowiązkiem szkolnym dzieci sześcioletnich. Warszawa, wrzesień 2013. Pkt 4.2.315 CBOS, Polacy o proponowanych zmianach w systemie edukacji - komunikat z badań, Warszawa, listopad 200816 CBOS, Polacy o upowszechnieniu edukacji przedszkolnej i obniżeniu wieku szkolnego - komunikat z badań, Warszawa, styczeń 200917 CBOS, Czy sześciolatki powinny iść do szkoły? - komunikat z badań, Warszawa, lipiec 2013
wybierać posłaliby swoje dziecko do I klasy w wieku siedmiu lat. 76,1%
badanych rodziców dzieci urodzonych w latach 2006 i 2007 wolałoby posłać
swoje dziecko do I klasy w wieku siedmiu lat. 21,6% zdecydowałoby się na
umieszczenie w I klasie dziecka sześcioletniego.18
3. Społeczny odbiór reformy na przełomie lat ewoluował, jednak poparcie największe
poparcie dla reformy wyniosło 33% (w 2009 r.).
4. Warto odnotować, iż w badaniach z 2013 roku respondenci odpowiadali na pytanie,
czy sprawa wieku szkolnego powinna być rozstrzygnięta w referendum
ogólnokrajowym. Ponad dwie trzecie dorosłych Polaków (70%) opowiedziało się za tym
pomysłem. Niemal co czwarty (23%) był przeciwny. Również i rodzice najmłodszych
dzieci wyraźni opowiedzieli się za ideą przeprowadzenia referendum – 87%
opowiedziało się za tym pomysłem. Za bezpośrednim zadecydowaniem w sprawie
reformy obniżenia wieku rozpoczęcia edukacji szkolnej w drodze referendum była
większość przeciwników (75%) i zwolenników obniżenia wieku szkolnego (61%).19
5. Badania CBOS w analizie MEN zostały podważone w artykule „MEN selekcjonuje
dane” (Artur Grabek, Rzeczpospolita z dnia 14.08.2013)20. Na artykuł od razu
zareagowało MEN oraz Instytut Badań Edukacyjnych (IBE). MEN w komunikacie
„Badania CBOS 2011 były i są publicznie prezentowane” opublikowanym 14 sierpnia
2013 na swojej stronie internetowej oznajmiło, iż „W związku z pojawiającymi się
nieprawdziwymi zarzutami, MEN informuje, że wyniki badania CBOS 2011 oraz ich
analiza zostały przekazane opinii publicznej. Badania te były i są publicznie dostępne
na stronach internetowych Ministerstwa Edukacji Narodowej i Instytutu Badań
Edukacyjnych”.21 IBE również wystosował wyjaśnienie na swojej stronie internetowej w
komunikacie „Tylko 3% rodziców uczniów sześcioletnich w I klasie zmieniłoby decyzję”
opublikowanym 14 sierpnia 2013 r.22
18 CBOS, Edukacja małych dzieci - Raport z badań, 201119 CBOS, Czy sześciolatki powinny iść do szkoły? - komunikat z badań, Warszawa, lipiec 201320 http://www.rp.pl/artykul/19,1038877-MEN-selekcjonuje-dane.html21 http://www.men.gov.pl/index.php/wyjasnienia-i-sprostowania/188-badania-cbos-2011-byly-i-sa-publicznie-
prezentowane22 http://www.ibe.edu.pl/pl/media-prasa/aktualnosci-prasowe/260-tyko-3-rodzicow-uczniow-szescioletnich-w-i-
klasie-zmieniloby-decyzje
Nie oceniając samej strony merytorycznej sporu wynikłego z artykułu opublikowanego
w Rzeczpospolitej oraz sprostowań MEN oraz IBE, taka sytuacja mogła mieć
negatywny wpływ w zakresie polityki informacyjnej, gdyż wprowadzała zamieszanie w
interpretacji wyników wiarygodnej instytucji jaką jest CBOS oraz podważała
wiarygodność MEN oraz IBE. Poparcie społeczne dla tak znaczącej reformy
systemowej jest ważnym elementem, który powinien być szczególnie brany pod uwagę
przez rządzących. Dlatego podejrzenia o manipulowanie takimi danymi mogły budzić
niepokój.
8. Standardy Komisji Europejskiej - zasięganie opinii w Unii Europejskiej
Z punktu widzenia procesu tworzenia prawa i przeprowadzania ocen skutków regulacji
kluczowe znaczenie dla przejrzystości tego procesu ma prowadzenie zasięgania opinii wśród
adresatów projektu regulacji. Zasięganie opinii powinny służyć ustaleniu czy propozycja aktu
prawnego jest jasna, spójna, zrozumiała i dostępna dla adresatów. Harmonogram prac
legislacyjnych powinien obowiązkowo uwzględniać terminarz rozmów z partnerami
społecznymi. Powyższe zasady są przestrzegane również przy tworzeniu prawa
wspólnotowego. Dla określenia ram i procedur zasięgania opinii Komisja Europejska
opracowała i stosuje zestaw odpowiednich standardów.
Na polecenie Rady Europejskiej, dotyczące przygotowania strategii skoordynowanych
działań w dziedzinie uproszczenia środowiska regulacyjnego, zarówno na szczeblu Wspólnoty,
jak i na poziomie państw członkowskich, powstał w 2001 r. raport tzw. grupy Mandelkerna.
Wskazał on na następujące cele procesu zasięgania opinii:
- poprawę tekstu propozycji aktów prawnych,
- zbadanie czy nowa regulacja jest odpowiednia,
- zweryfikowanie czy nowy akt prawny będzie działał w praktyce,
- sprawdzenie czy nowy akt prawny jest spójny z obowiązującym prawem.
Grupa Mandelkerna przedstawiła 6 rekomendacji w zakresie procesu zasięgania opinii:
1) Zasięganie opinii powinno być przejrzyste i wszystkie podmioty, na które akt prawny
będzie miał wpływ i/lub wszystkie zainteresowane strony powinny zostać
zaangażowane najwcześniej jak jest to możliwe.
2) Dodatkowo i/lub zamiast tradycyjnego sposobu zasięgania opinii propozycja aktu
prawnego powinna być dostępna w Internecie i powinna być zapewniona możliwość
przesyłania komentarzy drogą elektroniczną.
3) Należy zapewnić jawność komentarzy i opinii zgłoszonych przez konsultowane grupy
(poza przypadkami tajemnicy handlowej).
4) Komentarze zgłoszone przez zainteresowane strony i/lub ich streszczenia powinny być
przekazane do organów ustawodawczych tak szybko jak jest to możliwe, tak aby mogły
one uwzględnić poglądy i oceny przedstawione przez zainteresowane strony. Ten
materiał powinien odgrywać ważną rolę w procesie stanowienia prawa.
5) Należy określić minimalny czas trwania procesu zasięgania opinii.
6) Czas trwania zasięgania opinii powinien być dostosowany zarówno do kwestii
podlegających dyskusji jak i do liczby oraz zakresu interesariuszy.
Komisja Europejska w komunikacie W kierunku wzmocnionej kultury konsultacji i
dialogu – ogólne zasady i minimalne standardy konsultacji z zainteresowanymi stronami ,
zdefiniowała następujące minimalne standardy zasięgania opinii:
1. zapewnienie, by każdy z uczestników zasięgania opinii otrzymał wszystkie niezbędne
informacje dotyczące propozycji regulacji,
2. objęcie konsultacjami wszystkich grup docelowych,
3. prowadzenie zasięgania opinii za pośrednictwem środków komunikacji dostosowanych
do celów zasięgania opinii i oczekiwań ich uczestników,
4. pozostawienie wystarczającego czasu na to, by umożliwić uczestnictwo w konsultacjach
(minimum 8 tygodni dla konsultacji pisemnych, powiadomienie o spotkaniach
konsultacyjnych na co najmniej 20 dni przed terminem spotkania),
5. potwierdzanie otrzymania odpowiedzi,
6. publikacja raportu opisującego wyniki zasięgania opinii oraz sposobu wykorzystania ich
w trakcie dokonywania oceny skutków regulacji.
Bez wątpienia w przypadku reformy wprowadzającej obowiązek szkolny dla
sześciolatków, realizacja powyższych standardów może budzić wątpliwości.
9. Podsumowanie
Reforma dotycząca wprowadzenia sześciolatków w realia edukacji szkolnej jest bez
wątpienia reformą systemową - zasadniczo zmieniającą system edukacji. Wszelkie pozytywne
aspekty jej wprowadzenia zostały przez Ministerstwo zarysowane. Budzić może jednak
wątpliwości to, iż tak ważne działania z systemowego punktu widzenia, zostały rozciągnięte na
zbyt długi okres czasu, czego w swych pierwotnych założeniach MEN nie przewidywało.
Równocześnie, wydłużanie implementacji reformy, w której wiek oraz sytuacja demograficzna
miały zasadnicze znaczenie, jeśli idzie o jej zaprojektowanie - stanowi niewątpliwą porażkę
Ministerstwa. Odwlekanie wprowadzenia reformy bez tłumaczenia tych decyzji społeczeństwu
sugeruje dwie rzeczy: po pierwsze podkreśla kulejącą politykę informacyjną MEN, po drugie
prowadzi do wniosku, że rząd ponad rzetelne badania, ekspertyzy, wreszcie swoje własne
strategie - przedkłada doraźne protesty elektoratu. Oczywiście władza, słuchająca
mieszkańców, jest czymś pożądanym w demokratycznych społeczeństwach, ale władza
nieposiadająca pomysłu na samą siebie wyrażonego w spójnej polityce informacyjnej - już nie.
Zakres reformy analizowany przez nas i przedstawiony powyżej faktycznie nie musiał
być bezpośrednią przyczyną znaczącej niechęci do przeprowadzanych zmian. Jednakże
pośrednio pewne jego aspekty wpływały na odbiór reformy przez społeczeństwo.
Kanały informacyjne wykorzystywane przez Ministerstwo były różnorodne.
Bezpośrednio spełniały swoją funkcję (odpowiedzi mailowe i telefoniczne zostały uzyskane),
lecz nie zawsze (brak odpowiedzi z Biura Prasowego MEN).
Znaczące odkładanie reformy w czasie, początkowo nie zakładane, mogłoby stać się
okresem na jeszcze lepsze zmiany i działania. Jednakże społeczne nastawienie do reformy
było stałe, a aktualna data wprowadzenia części sześciolatków do szkół (wrzesień 2014) mimo
ministerialnych zapewnień nie może być uznawana za datę pewną. Okres przygotowania,
mimo jego przedłużania nie przełożył się na wzrost pewności, co do słuszności całej reformy.