políticas públicas y presupuestos con perspectiva de derechos humanos

7/31/2019 Políticas Públicas y Presupuestos con Perspectiva de Derechos Humanos

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1a. edición, 2010.

DR © Ocina en México del Alto Comisionado

de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

(OACNUDH)

Alejandro Dumas No. 165

Col. Polanco, Del. Miguel HidalgoC.P. 11560, México, D.F.

Publicado por OACNUDH

ISBN: 978-92-1-354123-4

Coordinación editorial: OACNUDH México.

Diseño de portada: Edgar Sáenz Lara.

Diseño de interiores: Edgar Sáenz Lara.

Edición: Josué Vega López.

Impresión: Luis González Karuna.

Impreso en México.

El material contenido en esta obra puede citarse o reproducirse libremente, a condición de que se mencionesu procedencia y se envíe un ejemplar de la publicación que contenga el material reproducido a la O cina enMéxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH).



Índice

Agradecimientos

Presentación

Introducción

1. ¿Qué son los derechos humanos?

2. ¿Qué son las políticas públicas y cuál es su ciclo de vida?

3. ¿Qué son los presupuestos?

4. Derechos humanos, políticas públicas y presupuestos

z¿Cómo integrar la perspectiva de derechos humanos en laspolíticas públicas?

zPrincipios en materia de políticas públicas y presupuestoscon perspectiva de derechos humanos

zElementos básicos de una política pública con perspectiva dederechos humanos

z¿Qué signica presupuestar con perspectiva de derechos hu-manos?

zElementos básicos de un presupuesto con perspectiva de de-rechos humanos

5. Programación con perspectiva de derechos humanos:la experiencia práctica del Gobierno del Distrito Federal

zProgramación basada en resultadoszClasicación de las líneas de acciónzIncorporación de las líneas de acción en los Marcos de Políti-

ca Públicaz Evaluación y seguimiento con perspectiva de derechos hu-

manos

Conclusiones

Bibliografía

Anexos

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Agradecimientos

La Ocina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos(OACNUDH) expresa su agradecimiento a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales México;a Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C., y a Gesoc, Agencia para el Desarrollo, A.C., porsus valiosas aportaciones a este manual, mismas que reejan el trabajo conjunto y corresponsa-ble que hemos sostenido durante los últimos años para incorporar la perspectiva de derechoshumanos en el servicio público.

La OACNUDH maniesta su agradecimiento a Alberto Serdán Rosales por sus observaciones ycomentarios al presente documento.

OACNUDH



Políticas Públicas y Presupuestos con Perspectiva de Derechos Humanos

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Presentación

Uno de los datos visibles de los diferentes procesos latinoamericanos de ampliación de laparticipación ciudadana es que el debate sobre políticas públicas y presupuestos se hadesplazado desde los círculos de las tecnocracias, sean éstas institucionales, partidarias

o empresariales, al campo de los movimientos sociales. Desde allí es re-signicado en un amplio

abanico de propuestas que abarcan desde lo reivindicativo hasta lo utópico, pero mantienen uncaracterístico rasgo común: revalidar la atribución y centralidad del Estado en la construcción delas herramientas de planicación política y diseño económico que atañen a la cosa pública y queapuntan a la consecución del bienestar general.

Descifrada entonces la “caja negra” del ciclo de formulación, implementación y evaluación delas políticas públicas y los presupuestos, uno de los retos presentes es incorporar la perspectivade derechos humanos como soporte del marco conceptual y en los engranajes mismos de losprocesos. ¿Por qué, para qué y cómo lograrlo? Estas interrogantes tienen clara respuesta ya seadesde el contenido material de las obligaciones internacionales de cada Estado, como desdela implementación especíca de los quehaceres públicos, y reposan al nal de cuentas en unafórmula necesariamente binaria donde, por un lado, encontraremos las acciones cotidianas deservidoras y servidores públicos y, por el otro, la apropiación e incidencia desde las organizacio-

nes ciudadanas.La Ocina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Hu-

manos, en cumplimiento de su compromiso de proveer asistencia técnica en el campo de sumandato, presenta este manual que es fruto de las experiencias de un camino recorrido conjun-tamente con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México; Fundar, Centro deAnálisis e Investigación, A.C. y Gesoc, Agencia para el Desarrollo, A.C. El resultado busca ponera disposición un modelo para abordar la integración de la perspectiva de derechos humanos enlos ámbitos de las políticas públicas y los presupuestos.

Javier Hernández Valencia Representante en México de la Alta Comisionada

de las Naciones Unidas para los Derechos HumanosDiciembre, 2010




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Introducción

El presente manual persigue dos objetivos principales; por un lado, contribuir en la forma-ción y sensibilización de servidoras y servidores públicos respecto de sus obligaciones enmateria de derechos humanos, y, por otro, proporcionar conocimientos y herramientas

útiles para la incorporación de la perspectiva de derechos humanos tanto en el diseño, imple-

mentación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, como en la formulación, discusión,aprobación, ejercicio y evaluación de los presupuestos públicos.Las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos se encuentran establecidas

en los estándares internacionales, mismos que son el eje de referencia para la protección, pro-moción, defensa y garantía de la dignidad humana; por tanto, éstos deben considerarse como elmarco referencial de actuación para la consecución de los nes públicos.

En este sentido, dar vida a los compromisos adquiridos por los Estados a través de los estánda-res internacionales de derechos humanos se convierte en un importante reto, puesto que no so-lamente debe representar el refrendo y/o consideración de las diversas sentencias, resoluciones,informes, observaciones generales, opiniones consultivas y demás insumos provenientes de lossistemas internacional y regionales de protección de los derechos humanos, sino que también

signica que, con base en dichos estándares, se transformen los aspectos estructurales del fun-cionamiento de los órganos de gobierno, se lleven a cabo acciones para prevenir actos discrimi-natorios y de violación a los derechos humanos y, además, que las instituciones públicas realicendiversos análisis objetivos y minuciosos que les permitan identicar las estrategias que debenemprender o corregir, de tal forma que sus productos (servicios, programas, políticas públicas)estén encaminados a garantizar una vida digna para todas las personas que habitan y transitanpor el territorio de su jurisdicción.

Así como es necesario insistir en la armonización legislativa entre las leyes locales y nacionales,y los estándares internacionales de derechos humanos, también resulta fundamental promoverla incorporación de la perspectiva de derechos humanos en las funciones ejecutivas del Estado(las políticas públicas, los programas y servicios, así como el entramado administrativo que estos

procesos conllevan) si deseamos alcanzar los grandes objetivos planteados en el ámbito interna-cional y transitar hacia instituciones públicas y órganos gubernamentales que cumplan de formaefectiva con sus obligaciones en la materia.

En consecuencia, el presente manual está estructurado de la siguiente forma: los tres prime-ros apartados describen, uno por uno, los conceptos de los cuales partimos para establecer la



Manual Operativo para servidoras y servidores públicos

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relación y/u obligación existente entre los derechos humanos, las políticas públicas y los presu-puestos. En ellos se describe qué entendemos por cada uno de estos elementos y desde dóndenos acercamos a ellos, lo cual le permitirá a la/el lector establecer un piso común de referenciade cara a las acciones que como servidoras y servidores públicos deben emprender para mate-

rializar lo establecido en los estándares internacionales en materia de derechos humanos.

Después de plantear el marco teórico conceptual, la sección cuatro propone la manera en quepuede incorporarse la perspectiva de derechos humanos tanto a las políticas públicas y susrespectivas fases, como a los presupuestos y sus respectivos procesos1. La idea de todo esteapartado es proporcionar una guía para servidoras y servidores públicos que, de forma generaly funcional, les permita incorporar progresivamente los elementos necesarios para que sus nes,objetivos y resultados (ya sean servicios, programas, actividades, acciones, etcétera) estén enca-minados a garantizar de forma plena los derechos humanos.

En el capítulo cinco se expone el caso concreto del Gobierno del Distrito Federal ( GDF) y suproceso de transición hacia un presupuesto basado en resultados con perspectiva de derechoshumanos. La intención de este último apartado es compartir una experiencia real que pueda

abonar insumos sobre cómo incorporar los elementos de derechos humanos (perspectiva y es-tándares internacionales en la materia) en los procesos de programación y presupuestación.

Resulta pertinente mencionar que la Ciudad de México ya cuenta tanto con un Diagnósticocomo con un Programa de Derechos Humanos, elementos que coadyuvan en buena medida parala denición de las acciones que deben llevarse a cabo con base en los estándares internacionesde derechos humanos, así como las medidas transversales a emprender para sensibilizar y erra-dicar la discriminación en las instituciones públicas.

Sin bien sabemos que la manera de incorporar la perspectiva de derechos humanos puedevariar de un órgano de gobierno a otro y de una entidad federativa a otra, es importante echarmano del camino recorrido para analizar las dicultades presentadas y, en la medida de lo posi-ble, replicar las buenas prácticas.

De forma adicional, esta última parte ofrece una serie de ejercicios prácticos para que ser-vidoras y servidores públicos se familiaricen con la Matriz de Marco Lógico (MML) y obtengan laexperiencia de un ejercicio real de programación utilizando las líneas de acción emanadas delPrograma de Derechos Humanos del Distrito Federal.

1 Este manual toma como base las experiencias en México que hemos adquirido desde GESOC, Fundar, FLACSO y la Ocina del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) México.




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CUADRO 1. CARACTERÍSTICAS DE LOS DERECHOS HUMANOS

Los derechos humanos tienen cuatro características fundamentales que deben ser tomadas en cuenta paraasegurar su respeto, protección y garantía1:

zSon universales: lo que signica que son aplicables a todas las personas sin distinción alguna. Este principio puedeconcebirse como la característica principal, ya que establece que el reconocimiento a todas las personas debe darsesin considerar ningún tipo de condición o diferencia cultural, social, económica o política; más aún, signica que estasmismas no deben ser utilizadas como excusas para el desconocimiento o ejercicio parcial de los derechos humanos.

zSon inalienables: a nadie pueden cancelársele o destituírsele los derechos humanos, y, al mismo tiempo, nadie puederenunciar a ellos, puesto que son inherentes a las personas desde el momento de su nacimiento. Existen circunstanciasexcepcionales frente a este principio; por ejemplo, las personas que se encuentran privadas de la libertad por cometeralgún delito habiéndose hallado culpables frente a los tribunales competentes.

z Son indivisibles e interdependientes: los derechos humanos están relacionados entre sí de tal forma que paraejercer plenamente determinado derecho será necesaria la intervención de otro u otros. Por ejemplo, para ejercer elderecho a la educación será necesario acceder también al derecho a la salud y al derecho a la alimentación. En estemismo sentido, la violación de uno de ellos afecta directa o indirectamente el ejercicio de otro u otros; tal es el caso dela violación del derecho a un medio ambiente sano, que disminuiría la calidad de vida de las personas, lo que violaríatambién su derecho a la salud. Por los anteriores motivos es que los derechos humanos deben considerarse como unconjunto inseparable entre sí. Además, estos principios implican que no hay jerarquía entre derechos humanos, no hayuno más importante que otro, por lo que no puede privilegiarse el cumplimiento de uno en detrimento de otro.

1 Las características de los derechos humanos han sido establecidas y desarrolladas en los diversos documentos y resoluciones que integran lo quese conoce como corpus iuris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH).

1. ¿Qué son los derechos humanos?

Los derechos humanos son la suma de losderechos individuales y colectivos inhe-rentes a todas las personas, sin distinción

de sexo, edad, nacionalidad, origen, religión,lengua, orientación sexo-afectiva o cualquier

otra característica. Se establecen y proclamancon el objetivo principal de garantizar la dig-nidad humana de las personas, lo que signi-ca que todas y todos, sin distinción, tenemosacceso a un desarrollo y bienestar plenos du-rante todas las etapas y aspectos de nuestravida.

Lo que hoy entendemos como derechos huma-

nos es producto de las diversas transformacio-nes sociales ocurridas a lo largo de la historia,ya que, en buena medida, las luchas y manifes-taciones gestadas en la búsqueda del recono-

cimiento de las libertades fundamentales hanorientado la denición de las condiciones ne-cesarias, internacionalmente aceptadas, paraasegurar la dignidad humana de las personasy de la identicación, cada vez más especícay clara, de quiénes y bajo qué principios y pa-rámetros deben garantizarla.




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Descritas las características anteriores, se pue-de preguntar con validez, ¿por qué es importan-te que yo, como servidora o servidor público,conozca qué son los derechos humanos y bajo

qué principios descansan?La respuesta es simple: los Estados ad-quieren obligaciones directas en relacióncon los derechos humanos; por lo tanto,tienen la encomienda de respetarlos, pro-tegerlos y garantizarlos. Esto signica quelas servidoras y los servidores públicos que co-laboran en los órganos de gobierno de los Esta-dos, ya sea en los ámbitos ejecutivo, legislativoo judicial, o en los niveles federal, estatal o mu-nicipal, son responsables de que los derechoshumanos sean ejercidos real y plenamente por

todas las personas que habitan y transitan porsus territorios.

Las y los servidores públicos, al formar partede los órganos de gobierno de los Estados, tie-nen en sus manos las siguientes obligacionesrespecto de los derechos humanos: respetar-los, protegerlos, garantizarlos y satisfacerlos,o tomar medidas al respecto (conceptos queserán abordados con más detalle en el capítulo4 de este manual).

Los derechos humanos, además de ser unaobligación principalmente para servidoras y

servidores públicos, también representan unaoportunidad inigualable para la trasformaciónsocial, ya que si los órganos de gobierno losconciben como el eje rector para la consecu-

ción de sus objetivos, entonces tendrían quereplantear sus estructuras de funcionamiento,mecanismos de comunicación e incluso cadauno de los procesos que llevan a cabo para al-canzar sus metas, lo cual permitiría renovar defondo el ejercicio público, sus prácticas y portanto sus resultados.

Una vez llegados a este punto es de suma im-portancia especicar que las obligaciones delos Estados (y por lo tanto de servidoras y ser-vidores públicos) en materia de derechos hu-

manos se basan en el conjunto de estándaresinternacionales, mismo que se compone delas observaciones generales, tratados interna-cionales, informes, sentencias, resoluciones ytodos aquellos insumos emanados de las ins-tancias y órganos (internacionales y regionales)que conforman los sistemas de protección delos derechos humanos. En este sentido, resultafundamental que las y los servidores públicosconozcan dichos estándares internacionalesde derechos humanos y los utilicen como base

para el planteamiento de sus objetivos, pro-ductos y metas.




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El estudio y la formulación de las políticaspúblicas son una disciplina reciente queinició con el conocido texto de Harold

D. Lasswell intitulado La orientación hacia las

políticas, y publicado en 1951. La fecha es im-portante para entender el objetivo de la políti-ca pública: ya ha terminado la Segunda GuerraMundial, se ha consolidado el bloque socialistaen la mitad de Europa y, en 1950, ha iniciadoel primer conicto bélico que posteriormentedaría inicio a la Guerra Fría, la guerra de Co-rea. El desafío lanzado no es menor, hay unanueva potencia militar y económica que hacevarios retos al capitalismo democrático estado-unidense, uno de los que incluye la ecienciade la administración pública a través de un mo-delo estatal centralizado que controla todos losmedios de producción y distribuye los bienesentre la población. Así, ante la pregunta, “¿cuáles el mejor y más eciente régimen guberna-mental?”, fue necesario construir un enfoquede políticas públicas sustentado en el desa-rrollo cientíco-causal, complementado conla imaginación creativa, que generara políticaspúblicas novedosas y ecientes.

Más allá de la disputa ideológica a partir dela cual se crea la disciplina de las políticas pú-

blicas, el elemento que se debe destacar es elobjetivonal para el que se genera y desarrolla:darle racionalidad a las acciones gubernamen-tales. Claro que cualquiera podría preguntar-se “¿por qué tendría que preocuparme por laracionalidad de la acción gubernamental?”. La

respuesta es sencilla: porque la acción estataldebe estar dirigida a la consecusión del bienes-tar público; se trata de una acción pública quese realiza con recursos también públicos, por lo

que tanto los objetivos de la acción guberna-mental como los mecanismos o procedimien-tos a través de los cuales se concreten, debenlograr obtener el mayor bienestar posible de laforma más eciente.

He aquí los primeros puntos de partida: la polí-tica pública se interesa por revisar los procesosde la toma de decisiones llevada a cabo porlos actores estatales; en particular le interesaanalizar y perfeccionar la racionalidad en di-chos procesos. Por racionalidad entendemosuna serie de atributos que se espera que todapolítica pública tenga como son: eciencia, e-cacia, economía, productividad y oportunidad.Cuando decimos que el principal objetivo delas políticas públicas es darle racionalidad a laacción estatal, básicamente estamos diciendoque la administración pública debe estar guia-da por estos principios. A estos primeros doselementos –el proceso de toma de decisionesy la racionalidad– hay que sumar un tercero:toda política pública tiene por objetivo resolver

un problema que también se considera públi-co, un problema que afecta a la comunidad. Deesta forma, la política pública tiene por objeti-vo encarar y resolver un problema público deforma racional a través de un proceso de accio-nes gubernamentales.

2. ¿Qué son las políticas públicas y

cuál es su ciclo de vida?




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Como parte de este proceso de racionalidady análisis, desde la política pública se ha genera-do un instrumento elemental para la disciplina:el ciclo de vida de las políticas públicas. Desde

el nombre hay que apuntar algo: se trata de unproceso que nunca termina, sino que se con-vierte en un ciclo que se realimenta constante

y sistemáticamente. El ciclo está conformadobásicamente por siete procesos: entrada delproblema a la agenda pública, estructuracióndel problema, set o diseño de las soluciones

posibles, el análisis de los puntos a favor y encontra de las mismas, la toma de decisión, laimplementación y la evaluación.

Figura X.- El ciclo de vida de las políticas públicas

ProblemaIndividual

ProblemaSocial

ProblemaPúblico

Evaluación

Implementación

de la decisión

Toma de decisiónAnálisis desoluciones

Set de posiblessoluciones

Estructuracióndel Problema




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Con este ciclo de vida se propone ilustrar lostiempos que, como cadena, eslabonan el pro-ceso de decisión gubernamental. Todo arrancacon la aparición de un problema, pero no de

cualquier problema sino de uno considerado“público”. Este elemento es esencial porquehay problemas que, afectando a muchas perso-nas, pueden no ser considerados públicos. Porejemplo, el estatus subordinado de las mujeresdurante mucho tiempo no fue considerado unproblema público, más aún, la violencia con-tra las mujeres tampoco era considerada unproblema público, sino un problema que de-bía resolverse en la esfera privada y donde elEstado no debía intervenir. De aquí un puntoimportante: lo que hoy es considerado proble-

ma público, probablemente antes no lo era yposiblemente después no lo será. La esfera delo público y lo privado es históricamente cam-biante. Claro, ahora pueden válidamente pre-guntarse ¿cuándo un problema tiene el statusde público? Básicamente cuando es recupe-rado por alguna de las múltiples institucionesque integran al Estado2.

Una vez que se ha constituido el problemapúblico, el paso siguiente es su estructuración yla construcción de las posibles soluciones. Esta

es una etapa fundamental en el ciclo de vida delas políticas públicas, ya que de acuerdo conla forma en que se estructure un problema, sedeterminarán las diversas soluciones que sele puedan dar. Es importante destacar que unproblema no tiene una solución única. La es-tructuración de los problemas y el diseño delas múltiples soluciones, junto con la toma dedecisiones, son los momentos más “políticos”del ciclo de vida de la política pública, donde laideología, los intereses y lo saberes en conic-to o competencia se entremezclan. Finalmente,

2 Nos referimos tanto a los órganos gubernamentales que integran los pode-res Ejecutivo, Legislativo o Judicial, como a los niveles de gobierno federal,local o municipal, así como a los órganos autónomos como el Banco deMéxico, el Instituto Federal de Acceso a la Información o el Instituto FederalElectoral.

en la toma de decisiones se determina cuál delas múltiples soluciones es la que tiene mayorcerteza técnica a partir de la evidencia existen-te, pero, más importante aún, cuál de las solu-

ciones es la que contó con el mayor respaldopolítico.El siguiente paso es echar a andar la política

pública, lo que se conoce como implementa-

ción. Este momento del ciclo es tan importan-te como los anteriores (de hecho no hay unajerarquía entre las partes que lo integran), yase ha dado el caso de que muchas decisionesadecuadas no lograron cumplir con los objeti-vos que se habían planteado, en buena medidadebido a los errores provenientes de la formaen que las decisiones fueron implementadas o,

en términos de Pressman y Wildavsky: cómolas grandes expectativas de Washington son

derruidas en Oakland .3 En efecto, en muchasocasiones el problema público es debidamenteestructurado y la decisión gubernamental nosólo es la políticamente viable, sino tambiénla más adecuada para resolver ese problema.Sin embargo, los resultados no son los espe-rados. En buena parte se puede deber a quela realidad es compleja y no siempre se tienela oportunidad de prever todas las causas que

modi

can o intervienen en una política públi-ca; pero también puede suceder que haya unamala implementación; por ejemplo, que las/losoperadores no estén de acuerdo con los objeti-vos de la política pública, lo que puede sucederen políticas muy polémicas como la legalizacióndel aborto en lugares con un alto número dedoctores religiosos que se nieguen a practicarel procedimiento médico. También puede suce-der que estando de acuerdo con los objetivosy nes de la política pública, la administración

3 Título del conocido libro escrito por Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, enel que los autores analizan cómo puede haber buenas estructuraciones deproblemas y, por ende, buenos diseños de política pública, pero, de cual-quier forma, no se cumplen los objetivos buscados. Aquí el problema no seencuentra en las primeras etapas del ciclo, sino justo en la implementación,que es tan importante como el resto. La cha completa del libro se encuen-tra al nal de este Manual.




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pública sea tan compleja en su funcionamientoque haya graves problemas de información, deforma tal que entre los mandos superiores ylos mandos operativos no logren uir de forma

clara las metas y los procedimientos.Finalmente, después de implementada lapolítica pública, damos paso a la evaluación.Tal vez esta etapa sea la más técnica de todaslas anteriores y la que más desarrollo ha tenidoen los últimos 20 años. Antes se considerabaque la evaluación debía realizarse al nal de lapolítica pública, pero hoy existen diversos tiposde evaluación para cada una de las partes queintegran el ciclo: evaluación del diseño de lapolítica pública (ya sea sólo para los documen-tos que la integran o incluso para el proceso

de decisión); evaluación de gestión para anali-zar el proceso de implementación; evaluaciónde resultados, que verica el cumplimiento delos objetivos, y, nalmente, la evaluación deimpacto, que analiza la consecución de nes;es decir, si la política pública en efecto generóalguna modicación sobre el problema públicoplanteado en un inicio.

El ciclo de vida es una herramienta que facilitael análisis de una política pública, pero no tie-

ne pretensiones descriptivas y mucho menosnormativas. Hoy sabemos que dicho procesopuede seguir estos pasos, pero no siempre onecesariamente es así; en más de un caso los

eslabones se empalman y el proceso se con-vierte en un dubitativo paso a paso.El análisis de la política pública llegó a Méxi-

co hasta la década de los ochenta, a partir dela fuerte crisis económica que sufrió Latino-américa en aquellos años y que obligó a todoslos países a establecer mecanismos de raciona-lización en el uso de sus recursos, que en esemomento se tornaban muy escasos.

Las políticas públicas tienen como principalobjetivo dar racionalidad al uso de recursosescasos en el cumplimiento de las actividades

estatales. Esto implica que la acción del Esta-do debe realizarse con productividad, econo-mía, eciencia y ecacia. Estos son principiosde forma, no de fondo, por lo que nada nosdicen sobre cuáles son las actividades que co-rresponden al Estado, cuáles deben dejarseen manos del mercado y cuáles son los valo-res substanciales que deben realizarse a travésde la actividad estatal. En buena medida, ésteserá el objetivo de los derechos humanos enlas políticas públicas y los presupuestos.




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Los gobiernos estructuran sus actividadesy funciones en torno a las necesidadesdel país, entidad federativa o municipio

en el que gobiernan y a los recursos disponi-

bles, de manera similar a la que cualquier per-sona o empresa privada organiza y planea susgastos. Si observamos el presupuesto de ungobierno con esta perspectiva, no es otra cosaque la combinación de sus ingresos y gastospero que, al tratarse de un documento de inte-rés público, también incluye las razones que daun gobierno sobre la manera en que distribuyelos recursos públicos.

Al comenzar un periodo de gobierno (quepuede durar seis o tres años dependiendo delámbito federal, estatal o municipal), el PoderEjecutivo establece las prioridades y los linea-mientos de su quehacer gubernamental en losplanes de desarrollo. En México, el gobiernofederal diseña el Plan Nacional de Desarrollo

(PND) y los gobiernos estatales y municipales ha-cen un ejercicio análogo en los niveles locales.

La expresión concreta de las acciones de losdistintos gobiernos es el “Presupuesto de Egre-

sos”, el instrumento de política económica másimportante del gobierno. Los documentos enlos que se detalla dicho presupuesto reejanlas prioridades económicas y sociales en pe-sos y centavos. En los presupuestos públicoses donde las políticas y los compromisos gu-bernamentales se hacen patentes, a partir dedecisiones sobre la forma en que se obtendránlos recursos y en qué serán gastados.

Al nal, el presupuesto no es otra cosa queun cálculo nanciero anticipado de los ingre-sos y egresos del sector público que detalla lapolítica del gasto público, denida con base enlos ingresos esperados, las necesidades de lapoblación, los compromisos de gasto del go-bierno y el entorno macroeconómico.

3. ¿Qué son los presupuestos?

El ciclo presupuestario

El proceso presupuestario tiene cuatro etapasbásicas que, normalmente, abarcan un periodoaproximado de entre dos años y medio y tresaños. Con algunos matices en los diferentes es-

tados, las cuatro etapas del ciclo son:

1. Formulación del presupuesto.2. Discusión y aprobación del presupuesto.3. Ejercicio del gasto.4. Evaluación y scalización.

Tales fases pueden ocurrir simultáneamente,ya que puede darse el caso de que mientrasse discute el presupuesto del siguiente año, seejerce el del año actual y se esté revisando el

del pasado. No obstante conviene considerar-los por separado, ya que cada una de las fasestiene una dinámica propia.

1. La etapa de formulación del presupuestose reere al conjunto de actividades que




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realiza el Ejecutivo para presentar un pro-yecto de presupuesto que será sometidoa la consideración del Legislativo. Constade varias fases que no necesariamente

ocurren en orden cronológico, sino quemuchas veces suceden de manera simul-tánea. Primero, las secretarías de Estado yorganismos descentralizados (dependen-cias) proyectan los requerimientos para elfuncionamiento de sus programas, necesi-dades de inversión, sueldos y salarios, ma-teriales y suministros, subsidios y transfe-rencias.4 A esta etapa se le llama revisión

de la apertura programática y dura alre-dedor de tres meses. Segundo, la ocinacentral de hacienda o nanzas pregunta a

todas las dependencias sobre sus reque-rimientos de recursos, que son plasma-dos en los programas operativos anuales(POA). Tercero, el Poder Ejecutivo negocia yacuerda los niveles de gasto, establece lostechos presupuestarios basándose en fac-tores como las distintas necesidades de lapoblación, las previsiones macroeconómi-cas o los cambios demográcos y determi-na la distribución del presupuesto global.Cuarto, una vez que las dependencias y

entidades conocen los techos presupues-tarios, elaboran el Proyecto de Presupues-to de Egresos. Quinto, la ocina central dehacienda o nanzas revisa que las depen-dencias se ajusten a los lineamientos depolítica económica e integra el presupues-to para presentarlo ante la Cámara de Di-putados o, en su caso, en los Congresosde las entidades federativas. Es importan-

4 A nivel Federal hay un paso previo en el proceso que es cuando el Ejecutivopublica el documento preliminar del presupuesto, en el que se describenlas previsiones macroeconómicas para el siguiente año presupuestario. EnMéxico, se llama Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Artículo 42, Fracción I de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y está disponible en línea:

http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Paginas/InfoRelativArt42.aspx

te destacar que esta etapa se realiza casiexclusivamente a puerta cerrada.Los presupuestos no se elaboran desdecero cada año. Normalmente, los nuevos

presupuestos se generan con las cifrasaprobadas el año anterior como base y seles hacen modicaciones, lo cual no impli-ca que todos los cambios sean incremen-tales: también se pueden modicar a par-tir de cambios en la situación económica olas prioridades del gobierno.

2. La segunda etapa del proceso presupues-tario se centra en el Poder Legislativo. Anivel federal, en especíco en la Cámarade Diputados; en los estados, en los Con-

gresos locales. Una vez que las y los dipu-tados reciben el proyecto del Ejecutivo, sesigue el mismo procedimiento legislativode aprobación que se usa para cualquierotra ley: iniciativa de ley, discusión, apro-bación, sanción, promulgación y publica-ción. Aunque poco a poco ha existido unproceso de profesionalización, en Méxicoexisten escasos legisladores y legisladorascon experiencia en el debate presupues-tario, por lo que generalmente las capa-cidades de propuesta y modicación son

limitadas. A nivel federal, en esta etapadiversos grupos de la sociedad buscan in-uir en las asignaciones presupuestarias através de debates públicos y sesiones conlas diferentes comisiones del Congreso.

3. El ejercicio del gasto es la tercera etapadel proceso presupuestario. Rara vez elgasto se ejerce tal y como se denió enel presupuesto. En muchas ocasiones, lasmodicaciones que se registran son meno-

res y justi

cables, debido a que respondena cambios en las condiciones económicas.Sin embargo, también es común que lasdiferencias entre el presupuesto aprobadoy el ejercido sean constantes, recurrentesy no necesariamente se desprendan de




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políticas consistentes porque las modica-ciones que se hacen al presupuesto des-pués de su aprobación no tienen que serraticadas por el poder legislativo (ni en el

ámbito federal, ni en las entidades federa-tivas). Un ejemplo: entre los años 2000 y2009 el Poder Legislativo adicionó en pro-medio 3.4 pesos de cada 100 propuestospor el Ejecutivo. En el ejercicio del gasto,el Ejecutivo adicionó 9.5 pesos más decada 100.

4. La cuarta etapa es la evaluación y scali-zación, que incluye la revisión de la Cuen-ta Pública, y consiste en que el gobiernorinda cuentas del gasto asignado que en

efecto se ejerció durante el año. Las eva-luaciones que se hacen en esta fase pue-den identicar variaciones en los progra-mas, modicaciones del gasto asignado yreasignaciones de recursos al interior decada dependencia. Normalmente, el Po-der Ejecutivo es quien reporta sus activi-dades scales al legislativo y al público através de la Cuenta Pública y de los infor-mes periódicos sobre el estado de las -nanzas públicas. Además, existen órganos

de scalización superiores independientesy profesionales que deben producir infor-mes periódicos, oportunos y precisos, so-bre la revisión de la Cuenta Pública.5

El presupuesto es el documento de políticapública por excelencia en el que se estable-cen prioridades y se orienta el gasto. Portanto, se trata de una herramienta invaluablepara incorporar la perspectiva de derechos hu-manos en la actividad gubernamental y en lavida pública.

5 Existen diversos órganos que se encargan de la scalización en el país;principalmente, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), que es una ins-titución autónoma e independiente que revisa el origen y aplicación de losrecursos públicos, así como el cumplimiento de los objetivos y metas delgobierno. Está enfocada a contribuir a la de transparencia y rendición decuentas, al informar y hacer públicos los resultados de sus revisiones. Lasentidades federativas también cuentan con Auditorías locales para scalizarlas acciones gubernamentales a nivel estatal y municipal. Las tareas de di-chos órganos scalizadores no sólo se centran en la evaluación al ejerciciodel gasto, sino del desempeño de las instancias, su planeación e informa-ción disponible. Adicionalmente, algunas entidades federativas y municipioscuentan con contralorías generales que buscan promover el uso óptimo ytransparente de los recursos públicos, así como fomentar la rendición decuentas a nivel local a través de auditorías periódicas que muestren la cali-dad en el desempeño y el ejercicio del gasto.




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Una vez que se han descrito los concep-tos clave de referencia para este manual(derechos humanos, políticas públicas

y presupuestos) de seguro ya existen algunaspreguntas sobre cómo se pueden articular yemplear de forma práctica estos tres ámbitos.La intención de este capítulo es interconectarlos tres aspectos a través de las obligaciones es-tatales en materia de derechos humanos y loselementos que se deben incluir de forma trans-

versal tanto en los procesos que entrañan laspolíticas públicas como en los presupuestos.

La necesidad de incluir la perspectiva de de-rechos humanos en las políticas públicas y lospresupuestos radica en dos importantes razo-nes: la primera es que los alcances y metas delejercicio público estén enfocadas en garantizarla dignidad humana (de esta forma se podríanevitar violaciones a los derechos humanos yobtener resultados más ecaces respecto de laatención a los problemas de la agenda públi-

ca); el segundo es que los Estados cumplan consus compromisos, adquiridos a través de losestándares internacionales en materia de dere-chos humanos, y que lleven a cabo medidas yacciones de forma transversal para, entre otrascosas, eliminar los actos de discriminación y/oexclusión que se generan desde sus entidadesy dependencias.

El presente capítulo resume las obligacionesque los Estados tienen para incluir la perspec-tiva de derechos humanos y cumplir con susobligaciones en la materia a través de sus po-

líticas públicas y presupuestos; por otro lado,proporciona elementos que pudieran utilizarsecomo una guía para alcanzar estos objetivos.Al nal, se plantea cómo la perspectiva de de-rechos humanos se interrelaciona con la pers-pectiva de género.

¿Cómo integrar la perspectiva

de derechos humanos en las políticas

públicas?

Efectivamente hay una relación entre el ejerci-cio de los derechos humanos, las políticas públi-cas y la elaboración de presupuestos públicos,pero, ¿cómo se le puede dar perspectiva dederechos humanos a las políticas y presupues-tos públicos? De entrada, se puede decir que a

través de la identicación de las obligacionesinternacionales provenientes del DerechoInternacional de los Derechos Humanos.

A partir de 1948, con la proclamación de laDeclaración Americana de los Derechos y De-beres del Hombre en el Sistema Interamerica-no de Derechos Humanos y la Declaración Uni-versal de los Derechos Humanos en el Sistemade Naciones Unidas, hemos tenido un boom enmateria legislativa internacional6 que se com-plementa con las Observaciones Generales y

resoluciones de los Comités pertenecientes a

6 En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), además de laDeclaración se cuenta con la Convención Americana sobre Derechos Hu-manos (CADH) y su protocolo en Materia de Derechos Económicos, Socialesy Culturales, también conocida como Protocolo de San Salvador; la Con-vención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, la ConvenciónInteramericana sobre Desaparición Forzada de Personas; la Convención In-teramericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mu-

jer; la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formasde Discriminación contra las personas con Discapacidad; el Protocolo a laCADH relativo a la Abolición de la Convención sobre Pena de Muerte; la CartaDemocrática Interamericana, y la Declaración de Principios sobre la Libertadde Expresión.En el Sistema de Derechos Humanos de las Naciones Unidas(SDHNU), además de la Declaración se cuenta con varios tratados internacio-

nales de derechos humanos, entre ellos el Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales (PIDESC); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todaslas formas de Discriminación Racial; la Convención contra la Tortura y otrosTratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre losDerechos del Niño; la Convención sobre la Eliminación de todas las formasde Discriminación contra la Mujer (CEDAW,por sus siglas en inglés), o laConvención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos losTrabajadores Migratorios y de sus Familias.

4. Derechos humanos, políticas públicas

y presupuestos




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las Naciones Unidas7, de las resoluciones emiti-das por los diversos órganos jurisdiccionales dedefensa de los derechos humanos,8 así comopor las y los relatores temáticos o por país que

también pertenecen al sistema de la Organiza-ción de las Naciones Unidas (ONU).Como se mencionó de manera general en

el capítulo uno, todos los tratados internacio-nales, sentencias, resoluciones, informes, ob-servaciones generales, opiniones consultivasy demás insumos provenientes de las instan-cias mencionadas conforman lo que se conocecomo corpus iuris del Derecho Internacional delos Derechos Humanos. A partir de este con-junto de documentos podemos obtener losestándares internacionales en materia de de-

rechos humanos; es decir, el conjunto de obli-gaciones internacionales a las que deberá darcumplimiento el país.9

7 Muchos de los tratados internacionales en materia de derechos humanosque pertenecen a la ONU tienen un Comité que se encarga de velar por elcumplimiento de las obligaciones internacionales establecidas en los trata-dos mencionados. En su mayoría, lo hacen a través de dos mecanismos: larevisión de los informes que presentan los países y la resolución de quejasindividuales presentadas por presuntas víctimas de la violación de derechoshumanos de algún país en particular. En el cumplimiento de sus obliga-ciones, estos órganos emiten resoluciones que sirven como insumos paraidenticar los extremos de las obligaciones internacionales en materia dederechos humanos.

8 Actualmente hay tres órganos internacionales y jurisdiccionales en materiade derechos humanos: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Cor-te Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Africana de DerechosHumanos. Estos órganos emiten tanto sentencias provenientes de contro-versias jurisdiccionales como observaciones consultivas provenientes desolicitudes de algunos países en torno a la interpretación y alcances de lasobligaciones de los derechos humanos.

9 Los países partes de los tratados internacionales en materia de derechoshumanos tienen la obligación de reportar periódicamente los avances lo-grados y los retos a los que se enfrentan al dar cumplimiento a la normativainternacional. Someterse al escrutinio internacional es un mecanismo queposibilita, por un lado, visibilizar o poner en agenda algún problema públi-co, y, por otro, identicar recomendaciones de los organismos internaciona-les que puedan dar por resultado políticas o acciones que lleven a su posiblesolución.

CUADRO 2. OBLIGACIONES DEL ESTADO ENMATERIA DE DERECHOS HUMANOS2

Pese a las diversas obligaciones provenientes

de todos los documentos mencionados, en lateoría jurídica del Derecho Internacional de losDerechos Humanos se puede identicar un set deobligaciones para los Estados:

zObligación de respetar.- Ninguno de los órganospertenecientes al Estado, en cualquiera de sus niveles(federal, local o municipal), e independientemente desus funciones (ejecutivo, legislativo y judicial), debeviolentar los derechos humanos, ni por medio de accio-nes ni a través de omisiones.

zObligación de proteger.- Los órganos pertenecien-tes al Estado deben evitar que particulares (empresas,

sindicatos, personas, grupos religiosos, asociaciones ocualquiera otra institución no estatal) violenten los de-rechos humanos.

zObligación de garantizar.- Frente a una viola-ciónde algún derecho humano, el Estado debe realizar lainvestigación correspondiente, sancionar a los culpa-bles (materiales e intelectuales) y reparar el daño cau-sado a la víctima.

zObligación de satisfacer o tomar medidas.- Losórganos de gobierno deben realizar acciones tendien-tes al cumplimiento de las obligaciones internacionalesen materia de Derechos Humanos.

2 La teoría de las obligaciones del DIDH no sólo es reciente, sino queaún se encuentra en construcción. En buena medida, son los órganosinterna cionales como las Cortes y Tribunales de Derechos Humanosasí como los Comités de Naciones Unidas a través de las observacionesgenerales. En la medida en que la conceptualización y especicación delas obligaciones del DIDH es realizada de forma simultánea por distintosórganos; no se tiene una construcción única, sino diversos avances quetienen puntos de contacto y de disenso. La conceptualización establecidaen el cuadro es la que consideramos que más ayuda para los objetivosde esta sección. El Anexo 1 pretende ofrecer más herramientas sobre eltema.

Para realizar las acciones que cumplan con laobligación de satisfacer o tomar medidas, losComités de las Naciones Unidas han establecido

varios componentes y algunos principios.El contenido especíco de cada una de es-

tas obligaciones y componentes variará depen-diendo del derecho al que sea aplicado; así, porejemplo, unas serán las obligaciones en tornoal respeto, protección, garantía y medidas que




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se deben tomar, y que cumplan con los crite-rios de disponibilidad, accesibilidad, calidad,adaptabilidad y aceptabilidad en materia delderecho a la salud. El contenido será distinto(aunque la categorías de las obligaciones seránlas mismas) para hacer efectivo el derecho a laeducación, el derecho al agua o el derecho avotar y ser votada/o.

Hasta aquí hemos andado la mitad del cami-no, ya tenemos claros qué son y cómo se cons-truyen los estándares internacionales, lo que seconoce como el “desempaque”.10 Sabiéndolo,viene el más interesante de los desafíos: ¿cómoconvertir dichos estándares internacionales enpolítica pública? A explicar esto dedicaremos lasiguiente sección.

10 Para efectos de este Manual, “desempaque”, “núcleo” o “sustancia” de losderechos humanos se usan indistintamente.

Principios en materia de políticas

públicas y presupuestos con perspectiva

de derechos humanos

Las obligaciones de los Estados relacionadascon la asignación de recursos públicos (y laracionalización en la toma de decisiones y su

ejecución) se ubican en el contexto de la obli-gación de cumplir y/o garantizar los derechoshumanos.11 En efecto, si bien puede decirseque los Estados han tendido a considerar losderechos humanos como un tema relacionadomayormente con la promulgación de normas yleyes, es ineludible señalar que, a partir de lalegislación y los compromisos internacionales

11 Véase Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Económi-cos, Sociales y Culturales, Parte II, par. 6, “La obligación de cumplir requiereque el Estado adopte las medidas legislativas, administrativas, presupuesta-

rias, legales y de otra índole adecuadas para lograr la plena efectividad dedichos derechos”. Véase también Observación General 3 (OG 3) del PIDESC:“La índole de las obligaciones de los Estados parte”, par. 1; y PIDESC Art. 2,par. 1: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se comprometea adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y lacooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta elmáximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, portodos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidaslegislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.

CUADRO 3. COMPONENTES PARA TOMAR MEDIDASRESPECTO DE LOS DERECHOS HUMANOS3

Disponibilidad.- Garantizar la suciencia de los servicios, instalaciones, mecanismos, procedimientos o cualquier otromedio por el cual se materializa un derecho para toda la población.

Accesibilidad.- Que los medios por los cuales se materializa un derecho sean accesibles a todas las personas (física yeconómicamente), sin discriminación alguna.

Calidad.- Que los medios y contenidos por los cuales se materializa un derecho tengan los requerimientos y propiedadesaceptables para cumplir con esa función.

Adaptabilidad.- Que el medio y los contenidos elegidos para materializar el ejercicio de un derecho humano tengan laexibilidad necesaria para poder ser modicados, si así se requiere, a n de adaptarse a las necesidades de sociedadesy comunidades en transformación, y responder a contextos culturales y sociales variados.

Aceptabilidad.- Que el medio y los contenidos elegidos para materializar el ejercicio de un derecho sean aceptados porlas personas a quienes están dirigidos, lo que está estrechamente relacionado con la adaptabilidad y criterios comola pertinencia y adecuación cultural, así como con la participación de la ciudadanía en la elaboración de la políticaen cuestión.

3 Los componentes de los derechos humanos han sido especialmente desarrollados en las Observaciones Generales del Comité de los Derechos Económicos,Sociales y Culturales (DESC) y por las y los relatores de la ONU.




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signados, el cumplimiento de los derechos hu-manos requiere que el Estado adopte aquellasmedidas ejecutivas, administrativas y presu-puestales necesarias, adecuadas y sucientes

para garantizarlos.

A continuación se detallan los principios y li-neamientos que rigen la actuación y la asigna-ción presupuestal de los Estados en materia decumplimiento de los derechos humanos:12

a) Los recursos presupuestarios deben asignarsede tal manera que aseguren “… la satisfac-ción de por lo menos los niveles esencialesde cada uno de los derechos”.13 Este princi-pio debe considerarse prioritario y preferen-

cial al momento de elaborar el presupuestopor encima de cualquier otra disposición.

b)Máximo uso de recursos disponibles.14 Este principio implica que los Estados de-ben realizar los esfuerzos necesarios y,más aún, demostrar que los están llevan-do a cabo, para cumplir y garantizar losderechos humanos mediante la utiliza-ción de todos los recursos que tengana su alcance. La no utilización al máximo

de los recursos disponibles constituye ensí misma una vulneración a los derechospor parte del Estado,15 además de que“para que cada Estado Parte pueda atri-buir su falta de cumplimiento de las obli-gaciones mínimas a una falta de recursosdisponibles, debe demostrar que ha reali-zado todo esfuerzo para utilizar todos losrecursos que están a su disposición en un

12 Sección fundamentada en el capítulo 8 del Diagnóstico de derechos huma-nos del Distrito Federal, “Presupuesto público con perspectiva de derechoshumanos”, y de la normativa internacional especicada.

13 OG 3 del PIDESC, Párr. 10.

14 PIDESC Art. 2; OG 3 del PIDESCDirectrices de Maastricht, par. 10, “Disponibilidadde recursos”.

15 Aunque las Directrices de Maastricht, par. 15 (e), se reeren sólo a los DESC,la omisión de la acción por parte del Estado podría considerarse una viola-ción a los derechos humanos cuando se argumenta falta de recursos.

esfuerzo por satisfacer, con carácter prio-ritario, esas obligaciones mínimas”.16

La insuciencia de recursos no exime algobierno de su obligación de asegurar el dis-

frute más amplio posible de estos derechos,ya que este principio contempla la prioriza-ción de los recursos públicos para atender alos grupos en situación de mayor desventajade una determinada sociedad.17

Este principio pone bajo la lupa la priori-zación de las decisiones de política pública eimplica el análisis del uso de los recursos, nosólo en los sectores directamente relaciona-dos con los derechos humanos, sino de todala administración pública.

c) Realización progresiva de los derechos y no retroceso.18 Este principio exige al Es-tado asignar los recursos adecuados parael avance progresivo en el cumplimiento delos derechos, de acuerdo con el de máximautilización de recursos disponibles. Este prin-cipio reconoce que la plena efectividad detodos los derechos humanos, sobre todo loseconómicos, sociales y culturales, no podrálograrse en un breve periodo de tiempo. Sinembargo, obliga al Estado a que, de manera

progresiva y lo más rápido posible, avancehacia la plena realización de los derechos pormedio de la movilización de los recursos mo-netarios necesarios. Asimismo, el Estado estáobligado a satisfacer, por lo menos, nivelesmínimos esenciales de estos derechos.19 Una

16 OG 3, Comité DESC, par. 9 y 10.

17 En este sentido, véase OACNUDH, Principios y directrices para la integraciónde los derechos humanos en las estrategias de reducción de la pobreza,especialmente la Directriz 4, sobre “Establecimiento de metas, referencias yprioridades”, par. 47-61.

18 PIDESC Art. 2, par. 1; OG 3 PIDESC, par. 9, 10, 11 y 12, Directrices de Maastricht,par. 8, sobre “Margen de discreción” y par. 9 sobre “Niveles mínimos esen-ciales”. Ver también la OG 9 PIDESC sobre la “Aplicación interna del pacto”.

19 Los mínimos niveles de disfrute de derechos humanos pueden determinarsea través de estándares internacionales sobre líneas de base (benchmarks)adecuadas al desarrollo socioeconómico del país en cuestión, como las Me-tas de Desarrollo del Milenio y los Informes de Desarrollo Humano propues-tos por la ONU.




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vez que se ha conseguido el avance de underecho no hay cabida para un retroceso;es decir, el goce de éste debe mantenerse oelevarse. La realización progresiva y la priori-

zación que ésta puede implicar deben estarregidas por lineamientos que se adhieran ala legislación internacional, regional y nacio-nal en materia de derechos humanos.20

Para monitorear este principio son útiles lascomparaciones a lo largo del tiempo, por loque debe existir información presupuestariacomparable y disponible para varios años,semestral e incluso trimestral.

d) No discriminación e igualdad.21 Este prin-cipio (en el contexto de las obligaciones de

los Estados en materia de derechos humanosy su impacto en las políticas públicas y lospresupuestos) busca asegurar que los recur-sos presupuestarios sean asignados median-te criterios de equidad, de manera tal quepromuevan la igualdad entre mujeres y hom-bres y otros grupos que se encuentran ensituación de discriminación y/o exclusión.22 “El principio de igualdad y no discriminaciónimplica también que se debe garantizar quelas acciones y presupuestos asociados a és-

tas presten la debida atención a sectores ysubsectores de actuación gubernamentalque tengan particular relación y/o favorez-can a grupos e individuos en situaciones deexclusión y/o discriminación”.23

El principio de no discriminación y la ca-racterística de universalidad no deben re-presentar un impedimento para “reconocerciertos grupos cuyos integrantes necesitan

20 OACNUDH, Los derechos humanos y la reducción de la pobreza: un marcoconceptual, ONU, Nueva York y Ginebra, 2004, p. 25.

21 PIDESC Art. 2, par. 2, CEDAW, Directrices de Maastricht, par. 12.

22 Véase OACNUDH, Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos huma-nos en la cooperación para el desarrollo, ONU, Nueva York y Ginebra, 2006,p. 12.

23 Ibíd.

protección particular”.24 Por ello existen nu-merosos instrumentos de derechos humanosenfocados a hacer visibles las necesidadesespecícas, por ejemplo de las niñas y niños,

de los pueblos indígenas, de las personasmigrantes y refugiadas, de las personas condiscapacidad, etcétera.

De esta manera, el Estado se obliga a im-plementar medidas especiales de caráctertemporal para grupos especícos, “con eln de corregir los efectos a largo plazo deuna discriminación ejercida en épocas ante-riores”25 y con la nalidad de coadyuvar agarantizar de forma plena sus derechos hu-manos, siempre y cuando dichas accionessean objetivas y debidamente justicadas

para no correr el riesgo de que representenprivilegios en detrimento de otros grupos.26 Por otro lado, una vez alcanzadas las condi-ciones de igualdad de oportunidades y tratorespecto de los demás grupos, este tipo demedidas deben ser absueltas para evitar ac-tos de discriminación. Un ejemplo claro es laLey General de Acceso de las Mujeres a una

Vida Libre de Violencia, expedida en 2007con el n de proveer un marco normativoque permitiera realizar acciones de preven-

ción, sanción y erradicación de la violenciacontra las mujeres, práctica que de manerasistémica y recurrente se presenta en Méxi-co desde hace varias décadas.

Para medir el cumplimiento de estos prin-cipios, se necesita desagregar la informa-ción, por lo menos, bajo criterios de sexo,etnia, edad, nivel socioeconómico y ámbito

24 OACNUDH y Unión Interpalamentaria, Derechos Humanos, Manual para Parla- mentarios , Francia, 2005, p.6.

25 Para una mejor comprensión de las medidas temporales se puede consultarla recomendación general Núm. 25, de la CEDAW, que dene estas medidascomo un amplio universo de acciones que tienen impacto en los diversosórganos de gobierno (Ejecutivo, Legislativo o Judicial), como los sistemas decuotas de género, la etiquetación de presupuesto, la capacitación especíca,entre otras.

26 OACNUDH y Unión Interpalamentaria Derechos Humanos, Manual para Parla- mentarios , Francia, 2005, p.8.




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territorial al nivel más detallado posible, asícomo permitir comparaciones en el tiempo.Con ello se busca saber si dentro del pre-supuesto de un programa especíco de go-

bierno, los recursos han sido asignados concriterios de igualdad y, además, si en el ejer-cicio de los recursos se ha promovido (deforma intencionada o no) la desigualdad ola discriminación para, por lo tanto, corregirtal situación.

e) El principio de transversalidad e integrali-dad alude a la obligación del Estado de con-siderar que los derechos humanos son indi-visibles, universales e interdependientes, locual implica que la perspectiva debe permear

todas las estructuras gubernamentales.

f Transparencia y rendición de cuentas.27 Este principio dicta que durante todas las fa-ses del proceso presupuestario (formulación,discusión y aprobación, ejercicio del gasto,evaluación y scalización) debe existir infor-mación disponible para evaluar la asignacióny ejercicio de los recursos bajo los principiosy consideraciones de la perspectiva de dere-chos humanos. La información presupuestal

debe ser clara, asequible, oportuna, consis-tente, detallada y en formatos que permitananálisis por parte de una diversidad de usua-rios con diferentes perles educativos y so-cioeconómicos y con diversas necesidadesde información. El Estado debe ofrecer tam-bién explicaciones detalladas y fundamenta-das para justicar sus decisiones sobre asig-naciones presupuestales.

g) Participación ciudadana.28 Todas las fasesdel proceso presupuestal y de las políticas

públicas deben ofrecer a las personas inte-resadas la oportunidad de formar parte en

27 Directrices de Maastricht, par. 15 (f).

28 OACNUDH 2006, Op. cit., p. 12.

las decisiones, así como recoger y valorarsus propuestas. Un proceso presupuestal ypolíticas públicas en las que se incluya laparticipación efectiva de la sociedad pueden

derivar en la formulación de mejores pro-puestas, ya que se reejan de manera másconsistente las necesidades y preocupacio-nes de las personas. La participación en losasuntos públicos y en la toma de decisiones“es un derecho humano fundamental y com-plejo que está entrelazado con los principiosdemocráticos fundamentales”.29

Para que los principios mencionados tenganverdadero impacto sobre las actividades quese realizan cotidianamente en las entidades y

dependencias de los órganos de gobierno, de-ben ser retomados en cada una de las fases delproceso presupuestario y del diseño, toma dedecisiones, implementación y evaluación de laspolíticas públicas. El n último de las políticaspúblicas y los presupuestos con perspectiva dederechos humanos es que el contenido bási-co de las normas de derechos humanos sirvacomo orientación a servidoras y servidores pú-blicos y a las y los legisladores al momento devalorar y/o sopesar las diversas demandas que

compiten para su atención por los recursos es-casos.

Elementos básicos

de una política pública con perspectiva

de derechos humanos

A partir de la necesidad de darle raciona-lidad a la política pública, se generaronvarias herramientas, como los planes yprogramas que cuentan con una matriz,

conocida con el nombre de Marco Lógico(ML), como uno de sus elementos centrales;los análisis presupuestarios por resultados,

29 OACNUDH 2004, Op cit. p. 21.




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y las distintas evaluaciones que se realizana todo el ciclo de vida de las políticas públi-cas. La perspectiva de derechos humanospermea todo el ciclo de vida de las polí-

ticas públicas y cada uno de los procesosque conforman su ciclo de vida debe serdotado de dicha perspectiva.

El objetivo principal de las políticas públi-cas con perspectiva de derechos humanos esel cumplimiento de los derechos de todas laspersonas, que es una de las principales carac-terísticas que las hacen diferentes a la políticapública tradicional. De esta forma, cuando sepiensa en la estructuración del problema públi-co, lo que se debe tener en mente es que el ob-jetivo nal es que las personas efectivamente

puedan ejercitar el derecho humano relaciona-do con ese problema. A partir de ello, se debenidenticar las obligaciones y componentesprovenientes del Derecho Internacional delos Derechos Humanos y enlazarlos de talforma que estos estándares se conviertanen los objetivos de la política pública.

Lo que estamos haciendo en este procesoes comenzar a diseñar y construir lo que seránuestro ML y presupuesto por resultados. Si-guiendo estos pasos, de forma automática, los

estándares internacionales comenzarán a

uiren la política pública por medio de los objetivosy nes que se identican en estas dos herra-mientas. Más adelante la/el lector encontraráejemplos y ejercicios mucho más acabados depresupuestación por resultados y programa-ción a través de matrices de ML y la forma enque se va integrando la perspectiva de dere-chos humanos.

Como se especicó en la segunda sección deeste documento, uno de los últimos eslabones

del ciclo de vida de las políticas públicas es laevaluación. No obstante, podemos evaluar eldiseño de los programas, su gestión, resultadose impacto. En la medida en que los estándaresinternacionales en materia de derechos huma-nos fueron recuperados como nes y objetivos

del presupuesto por resultados, y de la MML, losindicadores propuestos para estas evaluaciones(tal vez con la única excepción de la evaluaciónde gestión) automáticamente fueron rerién-

dose al cumplimiento de los derechos. El puntonal, previo al reinicio del ciclo de la políticapública, será la evaluación de su impacto.

En esta evaluación, lo que se tendrá será unset de indicadores para medir las distintas obli-gaciones y componentes por cada uno de losderechos. Dicho set constituye un índice, quenos mostrará la situación que guarda el dere-cho en cuestión en un momento inicial determi-nado y previo a la implementación del progra-ma. Luego de la implementación de la políticapública, después de realizada la evaluación de

diseño, gestión y resultados, se debe realizar laevaluación de impacto; su expectativa es que elíndice en general (o alguna de las obligacioneso componentes en particular) haya mejoradocon respecto a la medida previa a la realizacióndel programa, como consecuencia de la imple-mentación del programa mismo.

De ser así, se habrá cumplido el cometido:

zSe tendrá, de forma muy clara, el “desem-

paque de los derechos”; es decir, las obli-gaciones y componentes que integran losestándares internacionales del Derecho In-ternacional de los Derechos Humanos.

zA través de herramientas como el presupues-to por resultados, los planes y programas yla MML se habrá logrado establecer dichosestándares internacionales como nes y ob-jetivos de la política pública.

zSe contará con los indicadores necesariospara realizar las evaluaciones del programaen cuestión a partir de los estándares inter-

nacionales de derechos humanos.zSe tendrá evidencia proveniente de una eva-

luación de impacto para saber si la políticadiseñada está logrando mejorar el cumpli-miento de los derechos humanos o, en sucaso, poder reformular los aspectos necesa-




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rios de la estructuración del problema y deldiseño de la política.

Existen otros elementos esenciales de la políti-

ca pública con perspectiva de derechos huma-nos que no necesariamente se ven reejadosen las herramientas tradicionales, por lo quesólo haremos mención de ellos:

zTan pronto como el objetivo de la perspecti-va de derechos humanos es el cumplimientoy ejercicio de derechos (y no sólo la soluciónde un problema), se requiere de mayor es-fuerzo de coordinación y articulación entrelos diversos órganos estatales.

zOtro elemento central en la perspectiva de

derechos humanos es la transversalizaciónde una cultura de derechos humanos tantoen las y los servidores públicos como en laciudadanía, como telón de fondo del ciclo devida de las políticas públicas, lo cual general-mente está enfocado a eliminar prácticas dis-criminatorias a través de la sensibilización.

zEl último de los elementos que se especicanen este tipo de política pública es el estable-cimiento de mecanismos de exigibilidad delos derechos involucrados en el programa en

cuestión, lo que implica no sólo mecanismosde justiciabilidad; es decir, la posibilidad nosólo de que una/un ciudadano acuda a algúnmecanismo jurisdiccional a hacer efectivo suderecho, sino de la existencia de mecanis-mos alternativos de solución de conictos.

¿Qué signica presupuestar con

perspectiva de derechos humanos?

Cuando determinado órgano de gobierno secompromete a cumplir con sus obligacionesen materia de derechos humanos, ese compro-

miso debe verse reejado en el presupuesto.30 Para poder visualizar dicho compromiso debe-mos poner en marcha perspectivas y recursosque contribuyan al cumplimiento de los dere-

chos humanos. A su vez, es indispensable queestas perspectivas sean plasmadas a lo largodel ciclo presupuestario durante la formula-ción, discusión y aprobación, ejercicio del gas-to y evaluación, y scalización.31 Es importanterecordar, como se mencionó en la sección an-terior, que los derechos humanos también tie-nen que reejarse en el ciclo completo de laspolíticas públicas.

Por ello, un presupuesto con perspectiva dederechos humanos debe: 1) reejar políticaspúblicas con dicha perspectiva a lo largo de

todo el ciclo presupuestario, 2) permitir identi-car la distribución de recursos bajo principiosde derechos humanos a través de indicadoresde gestión y de una estructura presupuestariacon información desagregada, y 3) permitirmonitorear el avance en la realización de losderechos humanos a través de indicadores deresultados y de impacto con una estructurapresupuestaria orientada a resultados.32

En este sentido conviene hacer una acla-ración; por un lado, se tiene una perspectiva

30 Aunque el debate sobre la clasicación de las obligaciones de dere-chos humanos del Estado sigue abierto, existen diversos enfoquespara clasicarlas. La clasicación entre obligaciones de conducta yde resultados se construye a partir de la OG 3 del Comité DESC y laCorte Interamericana de Derechos Humanos en el caso VelásquezRodríguez: Rodríguez Manzo, Graciela, et. al.,Responsabilidad y re- paración, un enfoque de derechos humanos, Comisión de DerechosHumanos del Distrito Federal, Fundar,UIA, 2007, pp. 65-66.

31 Véase Fundar, International Budget Partnership (IBP) e IHRIP, Las cuentas de la dignidad. Una guía para utilizar el análisis de presupuestos en la promoción de los derechos humanos, 2005, disponible enlínea:http://www.fundar.org.mx/secciones/publicaciones/pdf/cuentas_

de_dignidad.pdf (consultado en marzo de 2009) y la página del IBP:www.internationalbudget.org

32 Ver Cuadro 7, “Nomenclatura de Indicadores”.




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de derechos humanos en la distribución derecursos, para lo cual se requiere cumplir conprincipios de derechos humanos; por el otro,se tiene una perspectiva de derechos humanos

en los resultados e impacto del ejercicio delos recursos, para lo cual se requieren objeti-vos basados en los estándares internacionales,cuyo propósito es cerrar la brecha entre la rea-lidad actual y el pleno ejercicio de los derechoshumanos.

I) Diagnóstico

Uno de los objetivos de un presupuesto conperspectiva de derechos humanos es destinarlos recursos públicos necesarios y sucientes

para cumplir con las obligaciones en la mate-ria y, por tanto, con la plena realización de losderechos de todas las personas, además de irvericando el avance a través del seguimientoy la evaluación.

Cuando construimos un presupuesto públicocon perspectiva de derechos humanos tambiénapuntamos hacia el pleno respeto y garantíade la dignidad de las personas, la igualdad en-tre mujeres y hombres y la atención prioritariaa los grupos en situación de discriminación y/o

exclusión. Lo anterior porque las justi

cacionespara establecer impuestos a la ciudadanía son,por un lado, que “el Estado debe contar conrecursos para destinarlos a una mejor distribu-ción de la riqueza a través de la satisfacciónde las necesidades básicas de la población”,y, por otro, que la recaudación debe nanciaractividades que son fundamentales para el de-sarrollo armónico de la sociedad, las cualesno serían satisfechas por la dinámica del libremercado. 33

Al implementar un presupuesto con pers-

33 Véase , Martínez, Juan Carlos, “El gasto público en derechos huma-nos: ¿más dinero, mayor ecacia?”, Pesos y Contrapesos , Año 2, Nú-mero 1, febrero de 2008 :http://www.fundar.org.mx/Boletines_electronicos/nota_elgasto_feb.htm (consultado en octubre de2010).

pectiva de derechos humanos tenemos queidenticar cuáles han sido los esfuerzos del go-bierno encaminados a la realización plena delos derechos y cuál es el lugar que ocupan el

respeto y garantía de los derechos humanosdentro de las prioridades del gobierno.34 Por lotanto, es recomendable que antes de iniciar unproceso de transformación presupuestaria deesta naturaleza, realicemos un diagnóstico dela situación de los derechos humanos.

El diagnóstico tiene que partir, a su vez, dela revisión cabal de los estándares de cumpli-miento que se encuentran detallados en loscompromisos adquiridos por el Estado mexica-no a nivel internacional en materia de derechoshumanos.

II) Distribución de los recursos

Además de realizar el diagnóstico, un presu-puesto con perspectiva de derechos humanosdebe permitir monitorear la distribución de losrecursos a través de indicadores de gestión y deuna estructura presupuestaria con informacióndesagregada. El objetivo de este monitoreo esayudar a la instancia gubernamental y a la so-ciedad en su conjunto a saber si los recursos

se están distribuyendo bajo los principios desuciencia para alcanzar niveles mínimos debienestar, máximo uso de recursos disponibles,realización progresiva, no retroceso, no discri-minación, igualdad, transversalidad e integra-lidad, participación ciudadana, transparencia,acceso a la información y rendición de cuentas.

III) Resultados e impacto del ejercicio de losrecursos

Además, un presupuesto de este tipo debe per-

mitir conocer el avance en la realización de losderechos a través de indicadores de resultados

34 Disponible en línea:http://www.fundar.org.mx/Boletines_elec-tronicos/nota_elgasto_feb.htm (consultado en marzo de 2009).




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y de impacto con una estructura presupuesta-ria orientada a resultados. Por estas razones,un presupuesto así es un proceso que puedecompaginarse muy bien con un presupuesto

por resultados. Esto se verá con mucho mayordetalle en la sección referente al caso del Dis-trito Federal.

Un presupuesto con enfoque de derechoshumanos nos permite identicar las prioridadesy la correspondencia entre los recursos asigna-dos y las necesidades existentes. Además, tie-ne que permitir visualizar la brecha entre lasobligaciones de un Estado y el grado en quese cumplen bajo los componentes de disponi-bilidad, accesibilidad, calidad, adaptabilidad yaceptabilidad de los bienes y servicios tendien-

tes a satisfacer derechos. Con base en los re-sultados de la evaluación de estas dimensionesse reformula la política pública con perspectivade derechos humanos, lo que se verá reejadoen el presupuesto.

La construcción de un presupuesto con es-tas características debe llevarse a cabo paso apaso porque implica cambios radicales en laforma de entender y ejecutar las políticas pú-blicas, una profunda transformación en la formade gestionar los recursos. Para implementarlo

tenemos que ir asumiendo una nueva formade entender y ejecutar la política para que eldiscurso de los derechos humanos se empiecea transformar en realidad. En este sentido, setrata de un presupuesto que implica la creaciónde estrategias que mejoren la posición socialde las personas, y ello, a su vez, signica inver-tir en sus capacidades, brindarles protecciónlegal y promover la igualdad de oportunidades,entre otras cuestiones.

Este proceso de transformación del presu-puesto es un proceso de largo aliento que re-

quiere de un esfuerzo constante por parte de losórganos de gobierno y de los demás actores in-volucrados. Una política pública que busca unatransformación tan amplia en las prácticas einteracciones entre gobernantes y gobernadosnecesita un proceso de construcción de largo

plazo y alcance, además de una transformacióninstitucional que trascienda los cambios en lasadministraciones, ya sean sexenales o trianua-les. Para ello es de vital importancia que tanto

las servidoras y los servidores públicos comolas y los ciudadanos asuman la perspectiva dederechos humanos; de lo contrario, difícilmen-te sobrevivirá a los cambios administrativos delos órganos de gobierno.

Este planteamiento, que hasta hace algunosaños parecía utópico en muchos países, em-pieza a modicar políticas presupuestarias enalgunos lugares del mundo.

Elementos básicos de un presupuesto

con perspectiva de derechos humanos

La siguiente lista de preguntas se realizó conside-rando cada una de las cuatro etapas del procesopresupuestario. La intención es reejar de ma-nera transversal en cada etapa los principios dederechos humanos: máximo uso de recursosdisponibles, suciencia para alcanzar nivelesmínimos de bienestar, realización progresiva,no retroceso, no discriminación, igualdad,transversalidad e integralidad, participación

ciudadana, transparencia, acceso a la infor-mación y rendición de cuentas.

1. Formulación

z¿La etapa de formulación presupuestaria serealizó de manera abierta y fue comunicadaa las y los ciudadanos de forma clara y opor-tuna?

z¿El proceso de formulación presupuestariacontó con mecanismos ordenados que in-corporan la opinión de la ciudadanía?

z¿Las y los ciudadanos cuentan con instru-mentos institucionalizados para plantearsus necesidades a quienes formulan el pre-supuesto?

z¿Las consideraciones para formular el pre-supuesto se basaron en la asignación máxi-




30

ma de recursos para el cumplimiento de losderechos humanos por encima de otras ne-cesidades presupuestarias?

z¿Se tiene certeza de que se distribuyeron re-

cursos para atender de forma inmediata lasnecesidades requeridas para que la pobla-ción alcance niveles mínimos de bienestar?

z¿Los cambios en el presupuesto del año encurso consideran aumentos en relación conlas necesidades, de manera que los derechoshumanos se cumplan progresivamente?

z¿La información presupuestaria permite eva-luar que los estándares ya alcanzados enmateria de derechos humanos no tomen uncamino de retroceso?

z¿En la formulación del presupuesto se to-

maron las provisiones en la estructura pro-gramática para valorar las condiciones dedesigualdad y discriminación (intencionadao no) en la asignación de los recursos?

z¿En la formulación del presupuesto se con-templaron acciones especícas para revertirlas condiciones de desigualdad en la que seencuentran grupos especícos?

z¿Existen mecanismos que aseguren que losrecursos asignados a esas acciones especí-cas se apliquen para los nes que fueron

destinados (por ejemplo, etiquetación derecursos)?z¿Las asignaciones presupuestarias se reali-

zaron conforme a evaluaciones basadas enindicadores de derechos humanos?

z¿Los documentos presupuestarios tienen unlenguaje que incorpore lo establecido en losinstrumentos internacionales de derechoshumanos?

z¿Los documentos presupuestarios tienen in-formación clara y amplia sobre las razonesque tiene el gobierno para asignar los recur-

sos en la manera en que lo hace?

2. Aprobación

z¿La etapa de aprobación presupuestaria serealizó de manera abierta y fue comunica-

da a las y los ciudadanos de forma clara yoportuna?

z¿El proceso de aprobación presupuestariacontó con mecanismos ordenados que in-

corporaran la opinión de la ciudadanía?z¿Las y los encargados de aprobar el presu

puesto utilizaron sus facultades para reasig-nar recursos priorizando el cumplimientoprogresivo de los derechos humanos y evi-tando su retroceso en aquellos estándaresya alcanzados?

z¿Las y los ciudadanos cuentan con instru-mentos institucionalizados para plantear susnecesidades a quienes aprueban el presu-puesto?

z¿En la aprobación del presupuesto se refor-

zaron acciones especícas para revertir lascondiciones de desigualdad en la que se en-cuentran grupos especícos?

z¿Las y los encargados de aprobar el presu-puesto tomaron en cuenta las evaluacionesbasadas en indicadores de derechos huma-nos para reasignar los recursos?

z¿El Decreto de presupuesto tiene un len-guaje que incorpore lo establecido en losinstrumentos internacionales de derechoshumanos?

z

¿El Dictamen tiene información clara y am-plia sobre las razones que tiene el Legislati-vo para reasignar los recursos en la maneraen que lo hace?

3. Ejecución

z¿Existe información clara y oportuna duran-te la etapa de ejecución del gasto para quelas y los ciudadanos puedan evaluar el usode los recursos públicos bajo los principiosde derechos humanos?

z¿Se han utilizado todos los recursos apro-bados para la consecución de acciones quegaranticen las obligaciones del Estado enmateria de derechos humanos?

z¿Hay mecanismos de comunicación paraque las y los ciudadanos (o incluso servidoras




31

y servidores públicos) puedan reclamar y/odenunciar ante la falta de cumplimiento en elcalendario de gasto o desvío de recursos?

z¿Los documentos presupuestarios tienen in-

formación clara y amplia sobre las razonesque tiene el gobierno para, en su caso, rea-signar los recursos en la manera en que lohace?

zAnte ingresos extraordinarios, ¿las conside-raciones para reformular el presupuesto sebasaron en la asignación máxima de recur-sos para el cumplimiento de los derechoshumanos por encima de otras necesidadespresupuestarias? ¿Se tiene la certeza de quese redistribuyeron recursos para atender deforma inmediata las necesidades requeridas

para que la población alcance niveles míni-mos de bienestar?

4. Fiscalización

z¿La evaluación de la distribución de los re-cursos del presupuesto se realiza bajo elanálisis del cumplimiento de los principiosde derechos humanos de máximo uso derecursos disponibles, suciencia para alcan-zar niveles mínimos de bienestar, realización

progresiva, no retroceso, no discriminación,

igualdad, transversalidad e integralidad,participación ciudadana, transparencia, ac-ceso a la información y rendición de cuen-tas?

z

¿La evaluación del resultado y el impactodel ejercicio del presupuesto se realiza uti-lizando indicadores de derechos humanosbajo los componentes de disponibilidad, ac-cesibilidad, calidad, adaptabilidad y acepta-bilidad de los bienes y servicios tendientesa satisfacer derechos?

z¿Los informes de los Órganos de Fiscaliza-ción Superior utilizan un lenguaje basado enlos instrumentos internacionales de dere-chos humanos?

z¿Las evaluaciones de los Órganos de Fisca-

lización Superior toman como criterios deprimera importancia los estándares estable-cidos en los instrumentos internacionales dederechos humanos?

z¿La legislación contempla mecanismos paraque las y los ciudadanos recomienden audi-torías especícas sobre procesos que consi-deren irregulares?

z¿Las y los ciudadanos utilizan los informesde los Órganos de Fiscalización Superiorpara fortalecer la exigibilidad de los dere-

chos humanos?




32

CUADRO 4. LA RELACIÓN ENTRE LA PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOSY LA PERSPECTIVA DE GÉNERO CUANDO SE HABLA DE PRESUPUESTO4

“En distintos países del mundo, cada vez con mayor frecuencia, se han llevado a cabo diversas iniciativas para incluir laperspectiva de género en el diseño, la formulación y la programación de las actividades gubernamentales. Una iniciativaespecíca ha sido el desarrollo de análisis y la inclusión de criterios de género en los presupuestos públicos.”5

“Existe un amplio abanico de términos que dan nombre a este tipo de presupuestos: presupuestos sensibles al género,presupuestos de mujeres, presupuestos de género . Todos ellos se reeren al proceso o conjunto de instrumentos a travésde los cuales [se analiza] el impacto diferenciado que tienen los presupuestos de los gobiernos sobre hombres y mujeres.”6 “La primera iniciativa de presupuestos sensibles al género (que tuvo lugar en Australia) data de los años ochenta; a partirde ahí se han ido extendiendo por el mundo, llegando a cerca de 40 países en todos los continentes.”7

“Hacer un análisis con perspectiva de género implica identicar y atender las necesidades de hombres y mujeres demanera diferenciada, reconociendo las desigualdades subyacentes. Por ello, es necesario visibilizar que las mujeres seencuentran en una posición de desventaja, tanto social como económica, lo que tiene implicaciones para su efectivo accesoy posibilidades de beneciarse de políticas, programas y proyectos gubernamentales neutrales.”8

La perspectiva de género incluso va más allá y no sólo intenta identicar las necesidades diferenciadas entre hombresy mujeres, sino que procura evidenciar que las propias mujeres tienen necesidades especícas: no es lo mismo construirpolíticas públicas dirigidas a mujeres que viven en zonas de alta marginalidad de la Delegación Iztapalapa, que hacerlo paramujeres que habitan en espacios rurales del estado de Oaxaca. La elaboración de presupuestos con perspectiva de géneronecesita también, de manera previa, la formulación de políticas públicas bajo el mismo enfoque de igualdad y equidad.

Lo que buscan las iniciativas de presupuestos sensibles al género es:

z“determinar si el gasto público obstruye o promueve la igualdad de género y si los compromisos gubernamentalespor la equidad se traducen en compromisos monetarios,

z examinar la posibilidad de reorganizar las prioridades de los recursos públicos hacia patrones más equitativos yecientes de recolección de ingresos y uso de recursos, y

z determinar cómo las asignaciones presupuestales afectan las oportunidades sociales y económicas de hombres ymujeres”.9

Recientemente se han generado diversas reexiones, tanto teóricas como prácticas, acerca de los enfoques y las herramientasque suelen emplearse para incorporar la perspectiva de derechos humanos y la de género en las diversas actividadesgubernamentales. El debate se centra en que la primera no subsuma a la segunda y viceversa; es decir, tener presente quela inclusión de la perspectiva de derechos humanos debe cuidar no dejar de ver las necesidades de género y que la inserciónde la perspectiva de género no limite la incursión del enfoque integral de derechos humanos en el quehacer público.

Los procesos para adoptar y hacer transversales la perspectiva de género y la de derechos humanos en las políticas públicasy en los presupuestos se refuerzan y complementan mutuamente, ya que su “objetivo común y último es el disfrute universalde todos los derechos humanos bajo condiciones de igualdad entre hombres y mujeres. Así, la meta de un proceso detransversalización de la perspectiva de derechos humanos y la de género [en los presupuestos] es que éstos estén diseñadostomando en cuenta los estándares internacionales, regionales y nacionales de derechos humanos, incluyendo los derechosde las mujeres y de otros grupos en situación de discriminación y/o exclusión”.10

En el terreno de “lo práctico” resulta fundamental trabajar para que todas las herramientas (ya sean formatos, reportes,formularios, informes, etcétera) puedan homologarse lo más posible para transitar de forma conjunta hacia un mismon: el cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos y la erradicación de la desigualdad entremujeres y hombres. Mientras más cercanamente se diseñen y orienten estas dos perspectivas al interior de las instanciasgubernamentales, más sencilla será su adopción práctica por parte de las servidoras y los servidores públicos.

4 Este cuadro se encuentra dirigido principalmente a las y los servidores públicos que colaboran en entidades o dependencias que ya han puesto en marchaalgunos procesos relacionados con la incorporación de la perspectiva de género. La intención es vincular procesos que se fortalecen mutuamente.

5 Hofbauer, Helena y Vinay, Claudia, Presupuestos sensibles al género: herramientas metodológicas, Fundar, Centro de Análisis e Investigación,México, 2002, p. 4.6 EMAKUNDE/Instituto Vasco de la Mujer,Presupuestos públicos enclave de género, p. 92.7 Zebadúa, Verónica, Presupuestos sensibles al género: la experiencia mexicana, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, México, 2002, p. 7.8 UNIFEM, Presupuestos sensibles al género. Conceptos y elementos básicos, México, 2006, p. 12.9 Zebadúa, Verónica, Op. Cit., p. 6.10 Diagnóstico de derechos humanos del Distrito Federal , Op. Cit., pp. 96-100.




33

El presente capítulo busca presentar elproceso de elaboración de programas ylas implicaciones que tiene en la progra-

mación con perspectiva de derechos humanos.Hemos optado por presentar uno de los pocoscasos en los que se ha iniciado formalmenteun proceso de este tipo: el del Gobierno delDistrito Federal (GDF). Si bien es cierto que estadecisión produce limitaciones de alcance para

el capítulo, también proporciona ventajas con-siderables, ya que ofrece un panorama clarosobre posibles vías para introducir la progra-mación con perspectiva de derechos humanosen entornos administrativos complejos, ade-más de que presenta ejercicios prácticos quepueden facilitar la comprensión del proceso ysu posibilidad de adaptación a diferentes con-textos administrativos.

Es preciso mencionar que el Distrito Federal(DF) tiene dos características adicionales queprecisaron el acercamiento que realizamos en

este capítulo: por un lado, una programación-presupuestación basada en resultados y, porel otro, un Programa de Derechos Humanos(PDHDF) que se desagrega en nueve estrategiastransversales y 2,412 líneas de acción puntua-

les. El enfoque de orientación a resultados esun modelo que ha cobrado fuerza en AméricaLatina (tanto a nivel nacional como sub-nacio-nal) en los últimos diez años, impulsado prin-cipalmente por organismos internacionalescomo el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y el Banco Mundial (BM). Con estos antece-dentes como punto de partida, la metodologíade este capítulo se basa en la utilización de la

MML, herramienta de planeación y programa-ción frecuentemente usada en los procesos deelaboración de programas y presupuestos ba-sados en Resultados.

Sobre el PDHDF, la intención no es buscar laadaptación mecánica de sus Líneas de Acción(LA) en otros contextos; éstas fueron elabora-das por personas expertas en las condicio-nes predominantes en la Ciudad de México.Su presencia en este capítulo se utiliza, sobretodo, para resaltar el hecho de que la incorpo-ración de la perspectiva de derechos humanos

a los procesos de programación requiere de ladesagregación de los elementos/acciones/ob-jetivos que son necesarios llevar a cabo paraalcanzar el cabal cumplimiento de los derechoshumanos en un territorio determinado.

5. Programar con perspectiva

de derechos humanos: la experiencia práctica

del Gobierno del Distrito Federal




34

CUADRO 5 : EL PROGRAMA DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL

Desarrollado a partir del Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito Federal ( DDHDF) y elaborado gracias a un ejercicio

participativo sin precedentes a nivel local, en el que contribuyeron organizaciones de la sociedad civil, institucionesacadémicas, los órganos de gobierno locales, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) y la OACNUDH enMéxico, se publicó en el año 2009, el PDHDF.

Se trata de una herramienta que recopila una serie de acciones encaminadas a superar los obstáculos que impidenel pleno ejercicio de los derechos humanos de las personas que habitan y transitan en el DF. Además, propone una seriede estrategias transversales aplicables a todos los órganos, entidades y dependencias públicas, y sienta las bases paraestablecer una política de Estado en materia de derechos humanos porque está dirigida a los tres órganos de gobierno local(Ejecutivo, Legislativo y Judicial), así como a los organismos públicos autónomos. Contiene 2,412 líneas de acción, cadauna tiene asignados responsables y plazos de cumplimiento especícos. Dicho programa se encuentra organizado en cuatronúcleos problemáticos, mismo que abarcan 25 capítulos en total: 15 de derechos humanos y diez de grupos de poblaciónen situación de discriminación y/o exclusión.

Con base en un acuerdo emitido por el Jefe de Gobierno del DF en agosto de 2009, el PDHDF se estableció como obli-gatorio para las entidades y dependencias de la Administración Pública local centralizada, desconcentrada y paraestatal. Deforma adicional se dispuso que las dependencias y entidades integraran en sus anteproyectos de presupuesto de egresos,

los recursos para el ecaz cumplimiento de los objetivos y metas del PDHDF en el marco de la programación del gasto públicoy de las disposiciones aplicables, y sujetándose a las asignaciones del presupuesto autorizado (Gaceta Ocial del DF, 26 de

agosto, 2009). Lo anterior fue fortalecido en el Reglamento de la Ley de presupuesto y gasto eciente del DF, cuyo artículo52 dispone que la realización de los anteproyectos de presupuesto deban considerar las líneas de acción del PDHDF (textomodicado el 08 marzo de 2010).

Para el año scal 2011, todas las LA del PDHDF correspondientes al GDF deberán ser incorporadas en el Proyecto dePresupuesto del Distrito Federal.




35

CUADRO 6: EL SISTEMA DE PROGRAMACIÓN BASADA EN RESULTADOS EN EL DISTRITO FEDERAL

El Manual de Programación y Presupuestación 2009 del GDF dene la presupuestación por resultados como “[la que]se basa en la total orientación de la acción del gobierno hacia los resultados que la ciudadanía espera obtener y no enlos insumos o en las acciones que las y los servidores públicos necesitan o realizan cotidianamente para cumplir susobligaciones”. Durante 2008 se llevaron a cabo los primeros pasos de la implementación de la metodología basada enresultados, a saber:

1. Generación de una nueva clave presupuestaria (NCP) con nuevas categorías que denen la Nueva Estructura porResultados (NER).La NCP respondió a la necesidad de ordenar las categorías que conformaban la clave presupuestal para facilitar sumanejo, identicación y reejar la NER.

2. Reemplazo de la Estructura Programática por la NER.Se cambió de la estructura por programas a una por resultados (NER), que introdujo las categorías de Resultado,Subresultado y Actividad Institucional. Estos elementos se denen así:“Resultado: Es la expresión de los nes que una dependencia o entidad pretende conseguir en un tiempo determinado.[…]Subresultado: Es un subconjunto de los resultados que revisten las mismas características y tienen la nalidad deproducir servicios y productos a través de diversas actividades institucionales con objetivos y metas especícas. […]Actividad Institucional (AI) entendida como programa: Conjunto de acciones orientadas a la consecución de un mismoobjetivo que cuentan con procesos de gestión entrelazados entre sí.”

3. Uso de los Marcos de Política Pública.Por último, el uso del Marco de Política Pública es el desglose de cada AI. Su objetivo principal “es conocer el detallede las acciones que lleva a cabo cada Unidad Responsable en el marco de sus AI, además de contribuir a una correctavinculación entre las fases de planeación, programación y presupuestación”. Sus principales elementos son:

A. Área operativa de la Actividad InstitucionalB. FinC. PropósitoD. DiagnósticoE. Componentes

Secretaría de Finanzas, Manual De Programación–Presupuestación para la formulación del anteproyecto del presupuesto de egresos 2009 , 2009.




36

Para facilitar la asimilación de conceptos, a lolargo del capítulo se sigue un procedimientoque incluye tres pasos: breve explicación teó-rica/metodológica, presentación de ejemplos

prácticos y,

nalmente, ejercicios basados encasos reales.El capítulo se divide en cuatro secciones. En

la primera se desarrolla la metodología de laMML y se proponen ejercicios que permitirána servidoras y servidores públicos un acerca-miento claro y sencillo con los elementos quela integran. En la segunda, se presentan las cla-sicaciones que se pueden hacer de las LA delPDHDF a partir de diferentes criterios.

El objetivo de esta sección es presentar losdiferentes criterios para la categorización de

las LA del PDHDF. En la tercera sección se ofre-cerán ejemplos y ejercicios que facilitan la in-troducción de las LA en los Marcos de PolíticaPública (MPP), instrumentos clave de la progra-mación anual en este gobierno. Esto se haceaprovechando que la base teórica de los Mar-cos es la MML. Por último, en la cuarta secciónse presenta el modelo simplicado de desem-peño GESOC para explicar cómo diferentes tiposde indicadores miden aspectos diversos de laincorporación de la perspectiva de derechos

humanos.

Programación basada en resultados

El enfoque de presupuestos basados en resul-tados se concibe como un conjunto de meca-nismos mediante los cuales es posible estable-cer una relación (directa o indirecta) entre lasdecisiones y asignaciones del gasto público yuna serie de resultados medibles. Se trata deun mecanismo que vincula la gestión del des-

empeño y la asignación de recursos nancie-ros, con el objetivo de trascender las limita-ciones de los presupuestos tradicionales queenfatizaban el control de procesos e insumos,

por un enfoque que privilegie la generación devalor público.

Los programas públicos y sus objetivos

Un programa público se identica como unconjunto de actividades en el que ciertos insumos se transforman en productos, a través deuna serie de procesos, que buscan generar re-sultados y, en el largo plazo, impactos positivosen la población. Así, para alcanzar un objetivo,el gobierno asigna insumos (nancieros, hu-

manos, información) a una agencia (entidad odependencia), los cuales son procesados a tra-vés de un conjunto de actividades que derivanen productos. A corto (resultados), mediano ylargo plazos (impactos) será posible observarefectos (positivos o negativos) sobre un proble-ma público particular. La óptima interrelacióny alineación entre estos o algunos de estos ele-mentos se convierten en los objetivos que per-sigue la gestión del desempeño:

z

Economía en la adquisición de los insumoszEciencia en el uso de los insumos para pro-

ducir los resultados deseadoszEfectividad: logro de los resultados e impac-

tos deseados en función del objetivo pres-crito

z Costo-efectividad: la relación existente en-tre los insumos consumidos y los impactosalcanzados.

Este ciclo se puede resumir en el siguiente es-quema:




37

La MML es una herramienta de programacióny planeación que sirve para alinear los obje-tivos y alcances de los programas públicos.Mediante ésta, se organizan los elementos quecomponen el modelo simplicado de desem-

peño, descritos un poco más arriba, e incluyelos elementos correspondientes al diseño delprograma, su implementación, monitoreo yevaluación. Una MML funciona con base en doslógicas, la vertical y la horizontal. La primerase identica como resumen narrativo y presen-ta la lógica causal que vincula los objetivos delprograma. Se compone de cuatro elementos:Actividades, Componentes, Propósito y Fin.

Bajo esta lógica, la MML se lee de abajo haciaarriba, y sus elementos se denen de la si-

guiente forma:

z Actividades: tareas o acciones clave reque-ridas para producir cada uno de los compo-nentes que busca el programa.

zComponentes: describen las estrategias yproductos de intervención del programa.

zPropósito: describe el resultado deseadopor el programa y cómo cambiarán la situa-ción sus productos.

zFin: es el objetivo más amplio al que con-tribuye el programa (impacto). Establececómo el programa ayuda a la solución dedeterminado problema público.

Por su parte, la lógica horizontal se componede tres columnas y presenta una descripciónde la forma en la que se puede medir el nivelde logro de los resultados esperados en cadauno de los niveles de objetivos (Actividades,Componentes, Propósito y Fin). Se componede tres elementos:

zIndicadores: miden el desempeño del pro-grama y son clave para efectuar un correctoseguimiento del cumplimiento de los objeti-vos en cada nivel.

Objetivo

Insumos Procesos Productos Resultados Impactos

Organización

Figura 1. Modelo simplicado de desempeño

Fuente: Elaboración propia con base en Talbot (1999) y Bouckeart y Halligan (2008)

Ecacia

Valor por dinero

Ecacia

Economía

La MML




38

zMedios de Vericación: en esta columnase identica la fuente de la información paraelaborar los indicadores de desempeño encada nivel.

zSupuestos y Riesgos: son aquellas condi-ciones que se encuentran fuera del control

del programa, aunque de su presencia o au-sencia dependa el logro de los objetivos delmismo.

En la Figura 2 se presenta unaMML

, así como laforma en la que debe leerse.

A continuación se presenta el ejemplo de unaMML en la que es posible observar la interacciónde las lógicas horizontal y vertical.

Figura 2. Componentes de la MML

ResumenNarrativo

IndicadoresMedios de

VericaciónSupuestosy Riesgos

FIN

PROPÓSITO

COMPONENTES

ACTIVIDADES

LógicaVertical

Lógica Horizontal

Resumen Narrativo IndicadoresMedios deVericación

Supuestosy Riesgos

F I N

Más y mejores estudiantesmatriculados, preparados ygraduados de escuelas se-cundarias.

1.1 Incrementos en la tasa de transi-ción de primaria a secundaria de 27%en el ciclo ‘94-‘95, a 37% para el ‘99-‘00 y de 45% para el ‘05.

1.2 Incremento en el porcentaje degraduados de secundaria de 45% en elciclo ‘94-‘95’, a 65% para ‘05.

1.3 Incremento en la proporción demujeres matriculadas de 22% en elciclo ‘94-’95, a 45% para el ‘05.

Encuestas Educativas inde-pendientes a nivel nacional.



El interés por seguirestudiando se mantiene.

Ejemplo y ejercicios




40

De acuerdo con la estructura del PDHDF, las2,412 LA ahí incluidas se clasican por: dere-chos, grupos de población y/o en los órganosde gobierno responsables de su implementa-ción. Si bien estas clasicaciones son importan-tes, la incorporación de las LA a los procesosde programación-presupuestación requiere dedos clasicaciones adicionales: 1) el tipo de ac-ciones/productos que requiere el cabal cumpli-miento de la acción, y 2) el momento de la MML en que se inserta.

Sobre los tipos de acción, se ofrece comopropuesta la desarrollada por el Equipo Técni-co Operativo del Mecanismo de Evaluación y

Seguimiento del PDHDF que contiene 16 catego-rías. El objetivo de esta propuesta no es ofrecerun listado único de los posibles tipos de acción,sino presentar un primer acercamiento que

puede ser complementado o adecuado con-forme a las necesidades de cada caso. Sobreel momento en el que las LA inciden en la MML,frecuentemente es complicado ubicarlas sola-mente como actividades de un programa, deacuerdo con la denición desarrollada un pocomás arriba. Así pues, es posible que las LA sereeran a procesos o productos (componentes)o resultados e impactos (propósito o n). Portanto, es necesario desarrollar en servidoras yservidores públicos las capacidades necesariaspara identicar la naturaleza de la línea y ase-gurar una clasicación lo más precisa posible.

Categorización de las Líneas de Acción

Las 16 categorías de las LA por tipos de acciónse presentan a continuación:

Acción concurrente Denición

1. Acciones armativasMedidas compensatorias especícas en benecio de grupos de población vulnerablescomo las mujeres, las y los niños, las personas adultas mayores o las personas condiscapacidad.

2. Ampliación de serviciosSe reere a acciones que o bien se están realizando ya, pero requieren un mayornúmero de actividades, o no se están llevando a cabo y son necesarias para darcumplimiento a determinada LA.

3. Armonización y reformasSe reere a medidas de cambio, adecuación o actualización de la normatividadaplicable vigente.

4. Capacitación y sensibilizacióncon enfoque de derechos huma-nos

Se reere a acciones para informar, capacitar y sensibilizar, sobre todo, a servidoras yservidores públicos, pero también a la ciudadanía en general, para que incorporen laperspectiva de derechos humanos en sus actividades cotidianas.

5. Coordinación interinstitucionale intersectorial

Acciones que implican la participación de diversas instancias, por lo que el trabajocoordinado, interinstitucional e intersectorial, es una condición necesaria.

6. Diagnósticos, estudios e investi-gaciones

Acciones que implican la realización de análisis, diagnósticos, revisiones documentales,estudios e investigaciones para la implementación de las LA.

7. DifusiónAcciones de difusión de información que buscan fomentar el respeto, protección,promoción y, en su caso, reparación debido a una previa vulneración de los derechoshumanos.

8. Educación para los derechos hu-manos en el ámbito educativo

Acciones que buscan fortalecer, dar continuidad, actualizar y difundir el tema de losderechos humanos a partir de la esfera educativa.

Clasicación de las Líneas de Acción




41

Con respecto a la categorización por el sitio queocupa la LA en la MML, encontramos la siguientecategorización:

Sitio en la MML Denición

FinSe reere a aquellas LA que se caracterizan por el cumplimiento de un objetivo de largo alcanceo impacto.

PropósitoSe reere a aquellas LA que se caracterizan por el cumplimiento de un objetivo de medianoalcance.

ComponenteSe reere a aquellas LA que implican la entrega de productos/servicios como resultado de lasactividades.

Actividad

Se reere a aquellas que representan acciones dentro de un programa/política las cuales debenllevarse a cabo para lograr los distintos productos planteados. En este componente tambiénse incluyen las que se reeren a las características o propiedades de servicios o productosdeterminados.

Acción concurrente Denición

9. InfraestructuraSe reere a acciones que buscan identicar y eliminar los obstáculos o barreras que enel entorno vulneran los derechos humanos de las personas.

10. Normatividad internaAcciones que implican una revisión de la estructura y contenidos normativos de lasdistintas dependencias de la Administración Pública centralizada del df y, en su caso,su actualización.

11. Participación ciudadana, civily academia

Se reere a la realización de actividades conjuntas entre la autoridad, la ciudadanía y laacademia que permitan establecer estrategias de supervisión, regulación y protecciónde los derechos humanos.

12. Políticas públicas integrales

Creación de nuevas políticas públicas que incorporen desde un inicio la perspectivade derechos humanos, o, bien, la modicación, desde una perspectiva de derechoshumanos, de mecanismos y procedimientos que se llevan a cabo en la actualidad yque deben ser revisados.

13. Prevención Acciones que permiten la oportuna intervención para reducir al máximo la aparición denuevas barreras que vulneren los derechos humanos de las personas.

14. Protocolo de atenciónAcciones de denición y elaboración de protocolos de actuación basados en estándarescon los elementos mínimos de protección a los derechos humanos.

15. Recursos y presupuestoAcciones que permiten el establecimiento de asignaciones presupuestales quepromuevan la salvaguarda de los derechos humanos de las personas.

16. Sistemas de información Acciones orientadas a la generación y sistematización de información.




42

Con respecto a este último criterio de clasi-cación es preciso añadir que, debido a que lasLA difícilmente están elaboradas teniendo enmente la metodología de la MML, no siempre

concordarán con exactitud y es posible que es-tén en más de un sitio de la matriz; es decir,pueden ser n al mismo tiempo que propósi-tos, componentes o actividades.

Ejemplos y ejercicios

A continuación se presentan algunas LA a partirde las propuestas de categorización por tipode acción y por momento en la MML, descritas

anteriormente. Las primeras cinco correspon-den a ejemplos en los cuales es posible obser-var todos los elementos de la propuesta: LA,derecho humano al que corresponde, tipo de

acción, así como el sitio que ocupa en laMML

.Posteriormente se presentan ejercicios en losque se deberá indicar el tipo de acción a quedicha LA hace referencia, así como el sitio queocupa en la MML. Escriba una “A” si la LA corres-ponde a una Actividad, una “C” si correspon-de a un Componente, una “P” si se trata de unPropósito y una “F” si es un Fin. Recuerde quees posible que una LA pueda ocupar más de unsitio en la matriz.

# LA Derecho AccionesConcurrentes MML MML 2

5

Revisar (y en su caso modicar) que los requisitos le-gales para emplear a personas en todos los entes pú-blicos del DF no contengan criterios discriminatorios,de conformidad con los artículos 5° y 6° de la LPEDDF, ypresentar el análisis y resultado al COPRED.

Derecho a la igual-dad y a la no discri-minación.

Normatividadinterna.

A

398

Realizar una revisión exhaustiva del marco legal delDF, en coordinación con organizaciones de la sociedad

civil y especialistas en el tema, a n de identicar ca-rencias que impidan asegurar la protección y garantíadel derecho a la alimentación adecuada de las y losinternos.

Derechos de las

personas privadasde su libertad encentros de reclusión.

Diagnósticos,estudios, inves-tigaciones.

F

458

Realizar un censo de las personas recluidas con sen-tencia ejecutoriada, que permita identicar su lugarhabitual de residencia y origen, así como el de susfamiliares o personas que los visitan, para que seelaboren y suscriban los convenios de colaboraciónnecesarios para lograr su traslado a penales más con-venientes para este efecto.

Derechos de laspersonas privadasde su libertad encentros de reclusión.

Diagnósticos,estudios, inves-tigaciones.

C A

549

Diseñar e implementar campañas de información so-bre la relación entre consumo, medio ambiente y usodoméstico de nuevas tecnologías, que incluyan losefectos nocivos sobre la salud del no cuidado ambien-tal y del consumo irresponsable.

Derecho a un me-dio ambiente sano.




43

# LA Derecho AccionesConcurrentes MML MML 2

926Fortalecer los programas de formación y recuperaciónde espacios públicos por medio de mayor asignaciónpresupuestal para ampliar cobertura y actividades.

Derecho a unavivienda adecuada.

1292

Diseñar un mecanismo de supervisión de la aplicacióndel Manual de Procedimientos para la Referencia yContrareferencia de Derecho-Habientes o Usuarios vi-gente y de los demás lineamientos que determinen elprocedimiento de referencia de pacientes a otras insti-tuciones hospitalarias.

Derechoa la salud.

1667

Realizar en coordinación con las osc y personal acadé-mico, expertas/os en el tema, un análisis de la ljdf parafundamentar e implementar las reformas necesarias an de que el Injuve sea la instancia rectora y coordina-dora de la política pública juvenil.

Derechos de lasy los jóvenes.

Incorporación de las Líneas de Acción

a los Marcos de Política Pública

En las dos secciones anteriores se presentaronlos elementos que permiten desarrollar habili-dades y competencias para elaborar una MML,así como para la categorización de las LA enfunción de los dos criterios estudiados. En elpresente apartado, el objetivo será unir amboselementos para mostrar la manera en que lasLA del PDHDF se incorporan en los procesos deprogramación–presupuestación de las depen-

dencias del GDF, en particular en los MPP, docu-mentos clave para la programación anual delórgano ejecutivo local.

Así, el objetivo de esta sección es mostrarcómo los MPP utilizados en el GDF son tambiénMML que poseen los mismos elementos, pero

que se encuentran organizados de forma dis-tinta; y que la correcta incorporación de las LA depende, en buena medida, de su adecuadacategorización, de acuerdo con su momento enla MML.

Los Marcos de Política Pública como MML

En la siguiente gura se presenta un MPP del

Anteproyecto Presupuestal 2011, en el cualse muestra la ubicación de los elementos dela MML: n, propósito, componente y actividad.Como se puede observar, se trata de los mis-mos elementos que integran una MML, siendosu ubicación la diferencia más relevante.




44

En la Figura 5 se muestra un ejemplo de un MPP del Anteproyecto 2011 con la incorporación deuna la del PDHDF, así como los cambios que estogeneró. Para realizar la incorporación de las ladel pdhdf se hará uso exclusivamente de la partede componentes, ya que si bien los MPP son simi-

lares en estructura a una MML, actualmente no esposible hacer cambios en las demás seccionesde la estructura del MPP. Si bien con esta restric-ción se facilita su incorporación y seguimiento,cabe esperar que en el futuro se puedan hacermodicaciones en otras secciones de los MPP.

Componentes de la MML en el Marco de Política Pública

Incorporación de las Líneas de Acción

a los Marcos de Política Pública




45

En el campo del “Nombre y/o LA” correspon-diente a las Acciones Generales, éstas sonentendidas como aquellas tareas que utilizansobre todo insumos relacionados con serviciospersonales, transferencias o ayudas. En estasección se incluyen todas las Acciones que serealicen en el marco de la actividad institucio-nal, incluyendo las nuevas acciones que se de-rivan de las LA del PDHDF. En el siguiente campo,“Descripción y Conectividad con Propósito”, seincluye la descripción pormenorizada de la Ac-ción, así como su conectividad con el propósitodescrito en el MPP.

En el campo de “Número de LA”, correspon-diente a las Acciones de Derechos Humanos,se debe incluir el número de la(s) LA del PDHDF

que fueron incorporadas al MPP. En el siguientecampo, “Nombre y/o LA”, se debe incluir el textoíntegro de la(s) LA del PDHDF incorporadas y quemodican y/o agregan Acciones Generales. Estasección tiene por objetivo facilitar el seguimien-to y la evaluación del cumplimiento de las LA delPDHDF. Finalmente, en la sección de “Descripcióny Conectividad con Propósito”, se debe expli-car la forma en que la incorporación de la(s) LA del PDHDF favorece, complementa o multiplica ellogro del Fin y Propósito, además de que debeespecicar brevemente la forma en la que la in-corporación afecta las Acciones del MPP (modi-

cándolas o creando nuevas). El llenado de estassecciones se puede apreciar de una forma másclara en el siguiente ejemplo.

Ejemplo de MMP con AIs Incorporadas




46

Ejemplo y ejercicios

Localización en la Estructura Programática

R La impunidad en la comisión de delitos se reduce.

SR Los delitos son denunciados y son perseguidos ecazmente.

AI Atención e investigación de denuncias ciudadanas por violaciones ambientales y territoriales.

FIN Procurar el acceso a la justicia ambiental y territorial.

PROPÓSITO Garantizar la defensa de los derechos ambientales y territoriales de los habitantes del DF.

Unidad de medida /meta física

INVESTIGACIÓN

Componentes

Acciones

Númerode LA

Nombre y/o LA Descripción y Conectividad con Propósito

Generales

1. Evaluaciones de carácter estratégicode las acciones que impliquen un altoimpacto en materia ambiental y de or-denamiento territorial, propiciandoel uso de tecnologías de puntaque permita valorar los impactosambientales.

2. Consulta pública sobre temasambientales.

3. Acciones educativas para fomen-tar la denuncia ciudadana sobrecontaminación visual.

Iniciar investigaciones de ocio sobre temas de ca-rácter estratégico que impliquen un alto impactoen materia ambiental y de ordenamiento territorial;atender las denuncias presentadas por la ciudadaníaen materia ambiental y del ordenamiento territorial.Emitir resoluciones derivadas del análisis realizado enlas investigaciones de ocio o denuncias, emitir reco-mendaciones a las dependencias, órganos desconcen-trados y entidades de la Administración Pública Fede-ral, Estatal y del DF derivadas de los resultados de lasinvestigaciones de ocio y denuncias sobre temas decarácter estratégico en materia ambiental y de orde-namiento territorial; Emitir sugerencias a la AsambleaLegislativa y autoridades jurisdiccionales relacionadascon la aplicación y cumplimiento de las disposiciones jurídicas en materia ambiental y de ordenamientoterritorial. En todos los casos se propiciará eluso de tecnologías de punta que permitanvalorar los impactos ambientales y favorez-can una mejor emisión de recomendaciones.Tanto la consulta pública como las accioneseducativas se vinculan con el propósito al fo-mentar en la ciudadanía una cultura de la de-nuncia de delitos ambientales, a partir de loscuales se pueden garantizar de mejor formalos derechos ambientales y territoriales de loshabitantes del DF.




47

Derechoshumanos

512,604,610.

512. Convocar una consulta públicapara analizar el tema de los servi-cios ambientales desde el punto devista de un nuevo pacto social, quepueda generar un movimiento delargo aliento en la opinión pública,para que también la sociedad capi-talina en su conjunto se haga cargode la sustentabilidad de la ciudad.604. Denir y realizar acciones deeducación y conciencia ambientalpara prevenir la contaminación vi-sual y hacer hincapié sobre el uso dela denuncia ciudadana para posiblescasos de contaminación visual. 610.Fomentar y atender las demandasciudadanas asociadas a molestiasgeneradas por contaminantes atmos-féricos tales como ruido, vibracionesy descargas residuales; haciendo usode tecnología de punta que permitavalorar los impactos ambientales yurbanos generados, así como su po-sible restauración.

Las tres LA de derechos humanos incorporadasa esta actividad institucional se encuentran anivel de Actividad (acciones) complementariasa realizar y que favorecen un mejor logro delFin y el Propósito. En particular, las líneas 512y 605 complementan el componente de estaActividad Institucional, al proponer tambiénla realización de una consulta pública y deacciones educativas que fomenten la denunciaen temas ambientales.

A continuación se presenta un ejercicio en elcual usted debe incorporar las LA a los MPP, asícomo realizar los ajustes y adecuaciones nece-

sarias ante dicha incorporación.35

35 El PDHDF se encuentra disponible para consulta enwww.derechoshuma-nosdf.org.mx

Se recomienda que antes de incorporar las LA a los MPP se clasique cada una por el tipo deacción concurrente que implica su implementa-

ción, así como por el momento en la MML en elque el cumplimiento de la LA incide. De mane-ra adicional, en el portal de GESOC (www.gesoc.org.mx) usted podrá encontrar otros ejerciciospara reforzar los conocimientos adquiridos enesta sección.




48

Localización en la Estructura Programática

REl gobierno de la ciudad cumple con el derecho a la salud de la población mediante atenciónmédica.

SR La población no asegurada cuenta con servicios médicos adecuados y oportunos.

AI Reforzamiento de los Servicios de Salud.

FIN Garantiza que toda persona tenga derecho a los Servicios de Salud.

PROPÓSITOCoadyuvar el acceso a la atención médica a personas de bajos recursos a través de la incorporaciónal Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular).

Unidad de medida/ meta física

ACCIÓN

Componentes

Acciones

Número de LA

Nombre y/o LA Descripción y Conectividad con Propósito

Generales

1 Aliación regular

2 Seguro Médico parauna Nueva Generación

3 Gastos catastrócos

Incorporación de manera gradual para el ac-ceso a la atención integral de toda la familiay dependientes, para recibirla gratuitamentemediante la aliación.

Con el propósito de facilitar el acceso a laatención médica a la población en situaciónde vulnerabilidad.

Poder atender aquellos casos que por sí soloso por el origen de los mismos, ocasionen ungasto muy elevado a las familias de los a-

liados afectados. Se incluyen enfermedadescomo cuidados intensivos neonatales, catara-tas, cáncer cérvico-uterino, cáncer de mama,tratamiento ambulatorio de VIH, cáncer enmenores de 18 años.Con el propósito de facilitar el acceso a laatención médica a la población en situaciónde vulnerabilidad.

Derechos humanos

LA Derechoshumanos 1731

A partir de la generación de información respecto de datos desagregados por edad, sexo, delegación,tipo de enfermedades, causas de muertes y el nivel de acceso a servicios con los que cuenta la población juvenil en el DF, diseñar y monitorear acciones urgentes con enfoque de derechos humanos para elotorgamiento de servicios de salud gratuitos y de calidad de la población juvenil en el DF.




49

El seguimiento y la evaluación son dos compo-nentes claves de la gestión de políticas y progra-

mas públicos. En las siguientes líneas se ofreceun conjunto de deniciones y modelos que, deforma muy básica, permiten congurar los ele-mentos clave de un esquema de evaluación res-ponsivo tanto a las características particularesde una política/programa que considera la in-

clusión de la perspectiva de derechos humanoscomo a las de un contexto político-administra-

tivo como el del GDF que considera un modelode presupuesto basado en resultados. Dichoesquema se nutre de la experiencia y literaturainternacionales, así como en las característicasparticulares de las prácticas programático-pre-supuestales del GDF.

CUADRO 7:

LOS INDICADORES Y SU NOMENCLATURA

Aspectos fundamentales dentro de los procesos de seguimiento y evaluación son los indicadores, ya que son herramientasclave para medir el cumplimiento de metas y objetivos, y evaluar el desempeño de los programas. En este sentido, resultanecesario aclarar que existen distintas nomenclaturas para nombrarlos, dependiendo del enfoque desde donde se les abordey los procesos y/o productos especícos que deseen medir.

Hasta este punto, lo relacionado con los indicadores se aborda desde el enfoque de “desempeño” (especícamente en losejercicios presentados sobre la MML) y lo que continuación se presenta será bajo el enfoque de derechos humanos, por lo quees importante especicar a qué nos referimos con cada término, para facilitar su comprensión.

1) El “modelo de desempeño” ubica tres tipos de indicadores, relacionados todos con el caso especíco del PDHDF:

zIndicadores de Impacto. Reejan en última instancia el cierre de brechas de derechos humanos deseadas por elPDHDF.

zIndicadores de Resultado. Correspondientes a los “Resultados” y “Subresultados” denidos en la estructuraprogramática del GDF que inciden en la consecución de los indicadores de impacto del PDHDF.

zIndicadores de Gestión. Se reeren a las AI de las distintas dependencias, con AI alineadas a cada Resultado ySubresultado que tiene incidencia sobre los indicadores de impacto.

2) En el enfoque de derechos humanos los indicadores se denen como “aquella información concreta sobre el estado de unacontecimiento, actividad o resultado que puede relacionarse con las normas de derechos humanos; que aborda y reejaproblemas y principios de derechos humanos, y que se utiliza para evaluar y vigilar la promoción y la protección de losderechos humanos”.11

zIndicadores de Resultado. Miden la calidad y magnitud de los esfuerzos del Estado para implementar los derechos.Se pueden resumir como todas las acciones, políticas, actividades, planes o programas dirigidos al logro de la metade promover, proteger y garantizar los derechos humanos.

z

Indicadores de Proceso. Miden el impacto real de las intervenciones del Estado. En otras palabras, los logros,individuales y colectivos, que reejan el grado de realización de un derecho humano en un determinado contexto.Puesto que reeja los efectos acumulados de diversos procesos subyacentes (que pueden ser descritos por unoo más indicadores de proceso), un indicador de resultados suele ser lento y menos sensible a las variacionestransitorias que un indicador de proceso.

11 HRI/MC/2003/

Evaluación y seguimiento

con perspectiva de derechos humanos




50

El objetivo principal de este Esquema es facili-tar el seguimiento y la evaluación de los avan-ces mostrados por las políticas y programas

públicos de las distintas dependencias guber-namentales para dar cumplimiento al cierre debrechas36 de derechos humanos identicadas,en el caso del DF, en el PDHDF. Para lograr lo ante-rior, el Esquema debe ofrecer información quepermita:

Identi car el conjunto de “Resultados”, “Su-

bresultados”, “Actividades Institucionales” y

agentes encargados de las mismas, que con-tribuyen al cumplimiento (cierre de brecha) decada derecho o conjunto de derechos identi-

cados en el PDHDF. Esto implica que el Esquemaidentique con claridad cuáles programas pú-blicos y cuáles entidades y dependencias es-tán avanzando hacia la implementación de sus

36 Cierre de brechas : con esta expresión nos referimos a los avances en lagarantía de los derechos a partir de la situación inicial identicada, lo cualno signica que las brechas se cerrarán solamente con las acciones plan-teadas en los programas de gobierno (que dependen además normalmentede los periodos de la administración, siendo de 6 o 3 años, por ejemplo). Laintención de la acción gubernamental será siempre cerrar las brechas entrela realidad y el ideal planteado en la normativa internacional, de tal maneraque se garanticen todos los derechos para todas las personas.

respectivas obligaciones, denidas en el PDHDF.Elaborar los indicadores que permitan valorar laprogresión mostrada por el conjunto de políticas

(largo plazo) y programas (anuales) del GDF en elcumplimiento (cierre de brechas) de los distin-tos derechos humanos planteados en el PDHDF.Para ello, el Esquema deberá ofrecer y correla-cionar indicadores de resultado37 (relacionadoscon el cumplimiento de derechos), indicadoresde proceso (relacionados con la actividad gu-bernamental dirigida al cumplimiento de cadaderecho) e indicadores de gestión que permitanvalorar cómo cada AI contribuye al logro del re-sultado gubernamental deseado, y que son di-

señados concretamente para aquellos objetivosespecícos del PDHDF para los que no hubiese unindicador de proceso o de resultado.38

37 La formulación y la respectiva construcción de indicadores para monitorearel avance del cumplimiento del PDHDF, así como la terminología establecida(indicadores de proceso y de resultado) se está basando en la Metodologíade la OACNUDH, adoptada por los Órganos de Tratados en marzo 2008 y apartir de la fecha promovida como el marco metodológico referente paralos Estados en el proceso de elaboración de indicadores para monitorearel cumplimiento de los derechos humanos: OACNUDH, Informe sobre los In- dicadores para Promover y Vigilar el Ejercicio de los Derechos Humanos ,HRI/MC/2008/3

38 PDHDF, p. 1209.

Objetivo y alcance del Esquema de Monitoreo y Evaluación

CUADRO 8. EVALUACIÓN Y MONITOREO/SEGUIMIENTO: DOS CONCEPTOS INTERRELACIONADOS

¿Qué signica evaluar?

En términos generales, la evaluación consiste en un ejercicio sistemático y objetivo de valoración del diseño, implementacióno resultados de un programa con la nalidad de obtener evidencia orientada a informar la toma de decisiones y la rendiciónde cuentas sobre el desempeño de dicho programa. La literatura coincide en que existen dos categorías principales deevaluaciones de programas de desarrollo; a saber, la evaluación formativa o diagnóstica, y la sumativa:

a) Evaluación Formativa o Diagnóstica. Se enfoca en los aspectos de diseño e implementación del programa y suelerealizarse en las etapas inicial e intermedia del ciclo de vida del programa evaluado, con el n de identicar susfortalezas y áreas de oportunidad para, en consecuencia, mejorar su diseño y reorientar su implementación.

b) Evaluación Sumativa. Se enfoca en los efectos o en los impactos alcanzados por el programa (resultados del desempeño)en relación con los objetivos y metas prescritas en su diseño. Suele realizarse una vez que el programa ha alcanzadocierto nivel de continuidad y estabilidad en términos de su implementación. Este tipo de evaluaciones permite conocer,entre otras dimensiones, el valor público que ha agregado un programa (por ejemplo, en términos de los cambios obenecios que ha traído a las vidas de sus beneciarios) o su costo-efectividad; es decir, en qué medida los efectos oimpactos generados por el programa se alcanzaron a un costo razonable.




51

El siguiente punto clave para el diseño del Es-quema es identicar las dimensiones, temasy niveles de la acción gubernamental en lasque resulta necesario enfocar las actividadesde monitoreo para alcanzar los objetivos bus-cados por el PDHDF. De acuerdo con Bouckeart

y Halligan (2008), la identicación de estoselementos se puede realizar considerandodos dimensiones analíticas: el “alcance” y la“profundidad” del desempeño gubernamental.Mientras que la dimensión de alcance del des-empeño se extiende de forma horizontal paraidenticar y desglosar de forma lineal-causallas interrelaciones de los elementos que expli-can la obtención de un resultado, la dimensiónde profundidad se extiende de forma verticalpara identicar los distintos niveles en los queel desempeño puede analizarse y monitorear-se en el ámbito gubernamental. Varios autorescoinciden al identicar tres niveles de profun-didad en el monitoreo: macro, meso y micro

(Cunill y Ospina, 2003; Bouckeart y Halligan,2008).

El nivel macro se reere a planes y políticassectoriales, el meso a dependencias públicasy sus programas presupuestales, y el micro aunidades administrativas particulares y, en al-gunos casos, a servidoras y servidores públicosespecícos.

Para el caso del Esquema, el concepto de pro-

fundidad de monitoreo, en sus tres niveles, sepuede adoptar como instrumento para visua-lizar mejor la relación entre los tres niveles demedición (resultados, procesos y gestión) a tra-vés de indicadores; así, en el nivel macro seubicarán los indicadores de resultado deni-dos en el PDHDF y que reejan en última instan-cia el cierre de brechas de derechos humanosdeseadas por el PDHDF. En el nivel meso, se ubi-can los indicadores de proceso correspondien-tes a toda actividad del GDF especícamente di-rigida al cumplimiento del PDHDF, que inciden enla consecución de los indicadores de resultado.El nivel micro se reere a los indicadores (porlo regular de gestión) de las AI de las distintas

CUADRO 8. EVALUACIÓN Y MONITOREO/SEGUIMIENTO: DOS CONCEPTOS INTERRELACIONADOS

¿Qué signica monitorear?

En términos generales, el monitoreo es un ejercicio planicado y sistemático de seguimiento de diversos aspectos de laformulación e implementación de un programa para valorar su progreso en la consecución de los productos, metas oresultados que desea alcanzar. Típicamente, se trata de un ejercicio que realizan los propios agentes implementadores delprograma y se utiliza para identicar posibles desvíos en su instrumentación con respecto a lo originalmente programado,por lo que suele centrarse en aspectos como el avance físico-nanciero (acciones y presupuesto programado versus acciones realizadas y presupuesto ejercido), la cobertura (cobertura programada versus cobertura alcanzada), la focalización(proporción de la población beneciaria que sí forma parte de la población objetivo del programa) y la calidad (estándarprevisto de satisfacción versus estándar alcanzado), entre otros aspectos.

¿Qué relación tiene la evaluación con el monitoreo?

La evaluación y el monitoreo son dos herramientas de gestión distintas aunque estrechamente vinculadas, complementariasy sinérgicas. El adecuado monitoreo de un programa puede arrojar valiosa información cuantitativa y cualitativa para eldiseño de una evaluación e, incluso, descartarla si el progreso de implementación ha resultado altamente deciente. De la

misma forma, una correcta evaluación puede ayudar a decantar y mejorar las estrategias y herramientas de monitoreo.

Dimensiones, temas y niveles de monitoreo del Esquema




52

dependencias con AI alineadas a cada Resul-tado y Subresultado con incidencia sobre losindicadores de impacto denidos para el nivelmacro.

Desde la perspectiva del Esquema, el con-junto de logros planteados por el PDHDF (cierrede brechas de derechos humanos) se ubicandesde el ámbito del alcance en el terreno delos impactos, mientras que los esfuerzos reali-zados anualmente por las distintas dependen-cias gubernamentales se ubican en el los nivelesde “Insumos-Procesos-Productos-Resultados”.Los primeros pueden ser evaluados en cortesde mediano y largo plazos (y puede hacerse a

partir de los indicadores de gestión o avanceya incluidos en los marcos de programacióndel GDF), mientras que los segundos pueden sermonitoreados anualmente (también a través de

los tres tipos de indicadores). La Figura 3 in-tegra y esquematiza las dimensiones, temas yniveles de monitoreo en los que se enfocará elEsquema de acuerdo con el análisis realizadoanteriormente.

En el siguiente recuadro se precisan las ca-racterísticas clave a considerar en el desarrolloe implementación del esquema de seguimientoy evaluación del PDHDF con base en el análisisarriba realizado.

RUBRONIVEL MACRO:EVALUACIÓN

NIVEL MESO:MONITOREO DE PROCESOS

NIVEL MICRO:MONITOREO DE GESTIÓN

Objetivo

Valorar progreso generalen cumplimiento dederechos humanos(cierre de brechas).

Valorar contribución de cadaResultado y Subresultadogubernamental en losimpactos deseados por PDHDF

Valorar contribución de cada AI enlos resultados e impactos de PDHDF.

Tipo deindicadores

Resultado Proceso Gestión

Frecuenciade Informes

Informes trianuales oquinquenales por derechoo conjunto de derechos.

Informe Anual de Resultadosy Subresultados alineados a cadaderecho

Informes trimestrales de avancede implementación de cada AI.

Acciónque conlleva

Valoración generalde logro por derecho(evaluación sumativa).

Valoración de la contribuciónanual de cada Resultado/Subre-sultado a cada derecho

Seguimiento de implementaciónoperativa.

Principalesfuentes deinformación

Censos,encuestas yevaluaciones realizadas poragentes independientes.

Informes/reportesgubernamentales de la Secretaríade Finanzas.

Informes/reportes gubernamenta-les de las Unidades Responsablesde las AI.

Agente queagrega,sistematizay analiza lainformación

Agente especializadocomisionado por el ComitéCoordinador.

Agente especializado comisionadopor el Comité Coordinador.

Comité Coordinador con baseen informes de la Secretaríade Finanzas.

Características clave del Esquema de M y E del PDHDF




53

Algunos de los benecios que colleva laadopción de la perspectiva de derechoshumanos en el diseño, implementación

y evaluación del presupuesto y las políticas pú-

blicas son:39

zMejores Resultados y más sostenibles en

materia de desarrollo humano y democra-

cia. Los derechos humanos proporcionanun conjunto de estándares y directrices que,por un lado, son obligaciones internaciona-les a cargo de los Estados y, por ende, de lasy los servidores públicos; por el otro, propi-cian una perspectiva que da contenido a lasactividades que los diferentes ámbitos de

gobierno ya realizan. Al mismo tiempo, el he-cho de que los derechos humanos sean con-siderados prioridad en las políticas públicasy los presupuestos, dota a los gobiernos demayor legitimidad frente a sus ciudadanos/as y frente a otros regímenes democráticos.

zTransparencia y rendición de cuentas. Unaperspectiva basada en los derechos huma-nos ayuda a formular políticas públicas ypresupuestos que determinan claramentequé derechos humanos particulares hay que

abordar y priorizar, y vigila que se dispongade las capacidades y los recursos necesariospara llevarlas a cabo. Este enfoque contribu-

39 Retomados de OACNUDH, 2004, Op. cit., pp. 16-18.

ye a que el proceso de formulación de políti-cas sea más transparente y dé a la poblacióny a las comunidades, mayor capacidad deacción corresponsable para participar en las

decisiones públicas.

zIgualdad y equidad . Un presupuesto conperspectiva de derechos humanos y géne-ro visibiliza los impactos de las políticas pú-blicas y los presupuestos sobre grupos ensituación de exclusión y/o discriminación y,adicionalmente, reconoce que ninguna polí-tica podrá alcanzar sus metas si los impac-tos de género especícos no se toman encuenta en su diseño y presupuestación.

zE ciencia y e cacia. Una política pública y unpresupuesto con perspectiva de derechos hu-manos incentivan una orientación más claray con mayor eciencia en la provisión de bie-nes y servicios públicos; es decir, una mejorfocalización del gasto, lo que puede llevar auna redistribución más adecuada del mismo.

La inclusión de la perspectiva de derechos hu-manos en las actividades ejecutivas del Estadorepresenta un reto para las instituciones públi-cas, ya que deben emprender diversas activi-

dades y atender múltiples frentes para logrardicho objetivo. Hacer reales y efectivos los de-rechos humanos de las personas implica:

Conclusiones




54

zColocar a los estándares internacionales dederechos humanos como los principales ejesen la elaboración, toma de decisiones e im-plementación de las políticas públicas, así

como la formulación, ejecución y rendiciónde cuentas de los presupuestos.

zRealizar los procesos de evaluación de laspolíticas públicas a la luz de lo estipuladopor el DIDH.

zAdecuar la normatividad, los procesos de ges-tión (por ejemplo los protocolos de atención)y las herramientas administrativas que seannecesarias (formatos, formularios, sistemasde información, chas, etcétera) para que

en efecto los estándares internacionales dederechos humanos puedan reejarse en losresultados públicos (programas, bienes, servi-cios, etcétera) dirigidos a todas las personas.

zConsiderar la participación de la sociedadcomo un elemento fundamental dentro dela gestión pública, con la nalidad de gene-rar procesos de corresponsabilidad.

zLlevar a cabo todas las medidas necesarias

para erradicar los actos de discriminación y/o exclusión emanados de las instancias pú-blicas; por ejemplo, emprender los procesosde sensibilización y formación en materia dederechos humanos que se requieran.

zColocar la voluntad política necesaria paraidenticar los obstáculos reales y estructu-rales que impiden la incursión de la pers-pectiva de derechos humanos en la gestión

pública y contar con la reacción e

caz e in-mediata para superar dichos obstáculos.

En América Latina en general, y en México enparticular, la especialización y profesionaliza-ción en el diseño e implementación de políti-cas públicas ya es una realidad. La eciencia,ecacia, economía, productividad y oportuni-dad son principios que poco a poco se han ve-nido instalando en muchos de los programasde política pública, especialmente de políticasocial. Hasta hace poco tiempo, se considera-

ba que estos principios implicaban una abiertacontradicción en materia de derechos huma-nos; sin embargo, hoy creemos que podemosencontrar puntos de contacto y formas de inte-gración de los derechos humanos y la gestiónadministrativa. Mientras que esos principiosse mantienen y se establecen los criterios deforma esperados de cualquier política pública,los estándares de derechos humanos dotan decontenido a los programas y presupuestos pú-blicos. Así, tenemos una política pública ecaz

y e

ciente, pero además contundente, en elcumplimiento de un objetivo común: garanti-zar el ejercicio de todos los derechos de todaslas personas que se encuentran en el territorionacional.




55

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Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No 9, “Aplicacióninterna del pacto”.

Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Recomendación general N° 25,sobre el párrafo 1 del artículo 4 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas dediscriminación.

LEGISLACIÓN NACIONAL

Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, Diario Ocial de la Federa-ción, 20 de enero de 2009.




57

OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

Obligación Alcance

RespetarEl Estado está obligado a abstenerse de interferir. Entraña la prohibición de ciertos actos de losgobiernos que puedan menoscabar directa o indirectamente el disfrute de los derechos.

Proteger Exige que los Estados protejan a las personas contra los abusos de los agentes no estatales.

CumplirExige a los Estados la adopción de medidas positivas para garantizar que los derechos humanospuedan ser disfrutados.

RepararExige a los Estados la reivindicación sustantiva, la posibilidad de recurso a una autoridad nacional,sea judicial, administrativa, legislativa o de otra índole en caso de vulneración de un derecho.

Fuente: OACNUDH y Unión Interparlamentaria. Derechos Humanos, Manual para Parlamentarios, pp. 11-15.

Obligación Alcance

RespetarEn el sentido de que las autoridades del deben abstenerse de cometer cualquier tipo de violacióndirecta o indirecta a los derechos humanos.

ProtegerEn el sentido de que el Estado debe tomar todas las medidas necesarias para que los particulares nocometan violaciones a los derechos humanos de otras personas.

GarantizarEn el sentido de realizar todas las acciones necesarias para asegurar que todas las personas, sinningún tipo de distinción, puedan gozar y ejercer sus derechos, sobre todo, cuando se encuentren ensituaciones en las que no puedan ejercer por ellas mismas sus derechos.

PromoverEn el sentido de realizar todos los cambios y transformaciones necesarias en la estructura económica,social, política y cultural del país, de tal manera que se garantice que todas las personas puedandisfrutar de sus derechos humanos.

Fuente: Propuesta de Reforma Constitucional en materia de Derechos Humanos, elaborada por las organizaciones de la sociedad civil y por académicas y acadé-micos especialistas en derechos humanos, México, 2008, p. 22

Anexo




58

Obligación Alcance

Respetar

La Protección a los derechos humanos, en especial a los derechos civiles y políticos reconocidos enla Convención, parte de la armación de la existencia de ciertos atributos inviolables de la personahumana que no pueden ser legítimamente menoscabados por el ejercicio del poder público. Setrata de esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en las que sólo puede penetrarlimitadamente. Así, en la protección de los derechos humanos, está necesariamente comprendidala noción de la restricción al ejercicio del poder estatal (La expresión leyes en el artículo 30 de laconvención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986,serie A, No. 6, párr. 21).

Garantizar

Esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamentaly, en general, todas las estructuras a través de las cuales se maniesta el ejercicio del poder público,de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos

humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionartoda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento,si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por laviolación de los derechos humanos.La obligación de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos no se agota con laexistencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligación, sinoque […] comparta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en larealidad de, una ecaz garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.(Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velázquez Rodríguez, sentencia del 29 de julio de1988, párr. 66 y 167).

Las Obligacionesdesprendidas dela Obligación de

Garantizar

1. Deber de GARANTIZAR el pleno y libre ejercicio de los derechos y las libertades reconocidos “sin

discriminación alguna”2. Deber de PREVENIR razonablemente las violaciones de los derechos humanos (artículo 1.1 de la CADH).3. Deber de INVESTIGAR la violación de los derechos humanos y sancionar a los autores (artículo 1.1

de la CADH).3.1. Deber de SANCIONAR las violaciones de los derechos humanos3.2. Deber de COLABORAR con la acción de la justicia y de NO OBSTACULIZAR la investigación.4. Deber de REPARAR el daño realizado a través de la conducta violatoria, sino se puede restaurar

el derecho violado (artículo 1.1 de la CADH).5. Deber de ESTABLECER un recurso efectivo que sea accesible a toda persona cuyos derechos o li-

bertades hayan sido violados, incluso cuando tal violación hubiera sido cometida por personasque actuaban en ejercicio de sus funciones ociales (artículo 25 de la CADH).

FUENTE: Manual de calicaciones de conductas violatorias. Derechos humanos y derecho internacional humanitario, Vol. 1, pp. 61-81.




59

Obligación Alcance

Respetar

La obligación de respetar los derechos protegidos por la Convención es una obligación de carácter

general, que tiene un carácter eminentemente negativo en cuanto involucra, fundamentalmente,el deber de abstenerse de interferir con el ejercicio de tales derechos. […] Sin embrago, según la jurisprudencia del tribunal, el deber de respeto no implica sólo una obligación negativa, sino que leimpone también obligaciones de carácter positivo, que establecen un puente entre éstas y las degarantía de los derechos humanos, junto con el deber de adoptar las medidas que sean necesarias parahacer efectivos tales derechos y libertades.12 En tal sentido, debe observarse que, con fundamento enel art. 1 de la Convención, la Corte ha considerado que el Estado está obligado a respetar los derechosy libertades reconocidos en ella, y a “organizar el poder público para garantizar a las personas bajo su jurisdicción el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos”.13

Garantizar

La obligación de garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos es el resultado de su “efectohorizontal”. Ella implica el deber del Estado de adoptar todas las medidas que sean necesarias yque, de acuerdo a las circunstancias, resulten razonables para asegurar el ejercicio de esos derechose impedir la interferencia de terceros. Por consiguiente, esta obligación impone al Estado el deber de

proteger al individuo de los actos de particulares que tengan el efecto de obstaculizar el ejercicio desus derechos.

En este sentido, la Corte ha sostenido que esta obligación implica el deber de los Estados de organizartodo el aparato gubernamental, y todas las estructuras a través de las cuales se maniesta el ejerciciodel poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejerciciode los derechos humanos; por consiguiente, los Estados deben prevenir, investigar y sancionar todaviolación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar el restablecimiento –si es posible-del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de losderechos humanos.14

Adoptardisposiciones deDerecho Interno

Esta obligación del Estado implica que las medidas de Derecho han de ser efectivas, y que el Estadodebe adoptar todas las medidas necesarias para que lo establecido en la Convención sea realmentecumplido y puesto en práctica en su orden jurídico interno.15 Por otra parte, esta obligación, formuladaen términos positivos, también implica para el Estado la obligación de abstenerse de adoptar cualquiermedida incompatible con la Convención. En este sentido, la Corte entiende que, si los Estados tienen,de acuerdo con el artículo 2 de la convención, la obligación positiva de adoptar las medidas legislativasque fueren necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención,con mayor razón están en la obligación de no expedir leyes que desconozcan esos derechos uobstaculicen su ejercicio, y la de suprimir o modicar las que tengan estos últimos alcances; de locontrario, incurren en violación del art. 2 de la Convención.16

La Prohibición dela Discriminación.

El compromiso de los Estados implica el deber de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechosconsagrados en la Convención, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,nacimiento, o cualquier otra condición social.17

12 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Juan Humberto Sánchez vs. Honduras, sentencia del 7 de junio de 2003, párr. 142.13 Faúndez Ledesma, Héctor. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. Aspectos institucionales y procesales , IIDH, 2004, pp. 76-77.14 Faúndez Ledesma, Héctor. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. Aspectos institucionales y procesales , IIDH, 2004, p. 78.15 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Hilarie, Constantine y Benjamín y otros vs. Trinidad y Tobago, sentencia del 21 de junio de 2002,

párr. 112.16 Idem. párr. 113.17 Faúndez, Op.cit., p. 86.



Javier Hernández ValenciaRepresentante

Equipo de trabajo OACNUDH

Nira Cárdenas y Aída MarínUnidad de Fortalecimiento Institucional

Equipo de trabajo

Dr. Luis Daniel Vázquez ValenciaCoordinador de la Maestría en Derechos Humanos y Democracia, FLACSO México

Mariana Pérez, Diego de la Mora y Gabriel LaraFUNDAR, Centro de Análisis e Investigación

Alejandro González, Alonso Cerdán, Dionisio Zavaleta y Héctor RubioGESOC , Agencia para el Desarrollo, A.C.

políticas públicas y presupuestos con perspectiva de derechos humanos

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