POLÍTICAS PÚBLICAS

Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental

Prof. Marcelo Gonçalves

Conteúdo ProgramáticoConceito de Política Pública. relação entre Política e Política Pública.Tipos de políticas públicas: distributivas, regulatórias e redistributivas.Análise de Políticas Públicas. Modelos de tomada de decisão em política pública: incremental, racional e suas

variantes. As perspectivas do neo-institucionalismo na análise das estratégias e dos

resultados das políticas públicas. O papel da Burocracia no processo de formulação e implementação de políticas

públicas. Políticas Públicas e suas fases: formação da agenda; formulação; implementação;

monitoramento e avaliação. Controle Social – transparência e participação social. Novos arranjos de políticas públicas. Federalismo e descentralização.Políticas Públicas no Brasil.

Abordagem Tradicional• Conceito tradicional: ligado à idéia de burocracia

maquinária = influência de Weber.• Burocracia: conjunto de pessoas organizadas de maneira

hierárquica que realiza um trabalho rotineiro de natureza eminentemente rotineira, repetitiva e que, portanto, tem sua pauta de trabalho fortemente fixada e normatizada.

• Segundo weber, as vantagens da ordem burocrática são:1. Precisão;2. Falta de ambigüidade3. Unidade (que subentende coerência)4. Subordinação;5. Continuidade.

Abordagem Tradicional• Haveria clara distinção entre o núcleo decisório (formulação) e o

operacional (implementação)• Essa leitura pressupõe que:1. O tomador de decisão dispõe de informações completas do que

ocorre dentro e fora da organização;2. O contexto em que os atores políticos operam é relativamente

estável, de modo que não se torna necessária nenhuma formulação durante o processo de implementação.

• Burocracia tradicional é pouco adaptável aos novos compromissos

do Estado democrático. Mais apta a questões técnico-regulatórias que para a prestação de serviços demandados pela população;

Controle X Discricionariedade

• Necessita fortes controles externo e interno.• O debate sobre o controle suscita

questionamentos sobre a discricionariedade, que pode significar:

1.Personalismo e arbitrariedades;2.Liberdade de movimento do agente estatal;3.Mudanças marginais feitas pelos órgãos

descentralizados com relação às ordens emanadas dos órgãos centrais;

Burocracia e controle• O fato inevitável é que toda delegação implica algum

grau de discricionariedade. Além disso, quanto maior e mais complexa a organização (e o Estado deve ser uma das organizações mais complexas que o homem já criou) mais aberta à discricionariedade.

• É preciso considerar que a discricionariedade pode ter duas dimensões ou significados, um negativo e outro positivo:

1. Capacidade de juízo (+) âmbito de mobilidade do agente estatal. Representa um espaço no qual pode exercer a criatividade;

2. Violação de normas (-): quando o agente público transcende suas obrigações infringindo normas que regulamentam o dever ser de seu comportamento.

Controles da burocracia

• Engloba:1.Conformidade da atuação administrativa com

as regras pré-estabelecidas (leitura clássica);2.A adequação entre os objetivos previstos e os

procedimentos adotados;3.Capacidade de prestar contas (accountability)

Dimensões do controle:

• Top-down: tradicional• Bottom-up: principalmente fluxo de

informação• De dentro para fora (da administração):

controle dos serviços ou produtos oferecidos;• De fora para dentro: pressões dos grupos

sociais

Burocracia no processo de políticas públicas

• Fatores que contribuem para tornar a burocracia um ator político relevante:

1. O processo de racionalização da sociedade moderna;2. O avanço tecnológico;3. O crescente papel do Estado em diversas esferas sociais;4. A aguda crise de credibilidade da classe política5. No caso do Brasil, ainda é necessário apontar a experiência

recente do "autoritarismo burocrático" que tem significativas implicações para a convivência entre administração e política

Algumas características fundamentais da burocracia como ator político

Os agentes burocráticos:1. Não são neutros, mas têm interesses próprios, que tentam

maximizar; 2. São atores capazes de mobilizar recursos políticos; 3. Têm capacidade para desenvolver concepções próprias sobre as

políticas governamentais e sobre o seu próprio papel no jogo político, independentemente de considerações de natureza estritamente técnica;

4. São capazes de competir com os políticos não apenas visando a decisões favoráveis às suas propostas quanto a policies específicas, mas até mesmo pelo controle do processo político.

Burocracia no processo de políticas públicas

Os recursos da Burocracia no processo de políticas públicas• Controle sobre informações e sua capacidade profissional

(informação e expertise);• Sua posição permanente no processo;• Sua rede de contatos formais e informais;• Capacidade de articular-se com grupos fora do governo.Fatores que reduzem o poder da burocracia:• O poder da mídia;• A quantidade de cargos de confianças;• A influência dos líderes políticos.

Burocracia como ato político• Pode se falar em seis pré-requisitos para que um grupo

seja capaz de prover governo: a capacidade 1. de formular intenções políticas; 2. de ajustar suas intenções a procedimentos

governamentais já estabelecidos (viabilidade); 3. de competir pelo preenchimento de cargos

governamentais; 4. de ocupar posições centrais no governo; 5. a disponibilidade de qualificações para comando ou

gerenciamento das atividades governamentais;e 6. a capacidade de controlar a implementação das decisões

públicas.

“O exame das condições para a formação de um governo indica que a burocracia é capaz de atuar no cenário político de forma autônoma e direta, dispensando o concurso dos políticos, seja para formular demandas, para definir preferências, para manejar recursos de poder ou para mobilizar o apoio de diferentes atores em sustentação às suas iniciativas. Além disso, a burocracia é capaz de controlar a implementação das decisões e de conquistar legitimidade por vários meios, entre os quais se destaca o argumento da competência técnica, da eficácia e da eficiência” (Rua e Aguiar).

Padrões de Relacionamento: Políticos e Burocratas1. Modelo Formal-Legal: o papel do burocrata se reduz à

obediência às ordens do líder político.2. Modelo Paroquial (integração e à coalescência): decorre da

possibilidade de integração de valores por meio dos processos de socialização e do recrutamento dos membros da classe política (guarda afinidades com a teoria das elites). Os burocratas de status mais elevado e os políticos envolvidos em atividades executivas são vistos como portadores de valores e objetivos afins ou similares (* manutenção do governo e o bom funcionamento da máquina executiva). Existe possibilidade de troca de papéis. Supõe a integração horizontal entre políticos e burocratas e a oposição do governo à sociedade.

Padrões de Relacionamento: Políticos e Burocratas1. Modelo Funcional: integração e a coalescência ocorre ao longo de linhas

funcionais: políticos, burocratas e representantes de grupos e/ou categorias econômicas organizadas compartilhariam vínculos baseados em interesses setoriais. Sugere a integração vertical e envolve contatos mais íntimos entre políticos e burocratas, por um lado, e determinados segmentos sociais, por outro, mobilizados em torno de questões e interesses específicos.

2. Modelo Adversário (contrário aos dois anteriores): políticos e burocratas competem pelo poder e pelo controle sobre as decisões. A disputa pode envolver diversas manobras. A primeira delas é a oposição passiva, que freqüentemente se origina da inércia e da resistência à inovação por parte da burocracia. Outra forma é mais ativa e intencional e resulta de variados motivos, sendo o mais freqüente a divergência quanto ao conteúdo de decisões específicas. Outra fonte de conflitos é a luta das organizações pela sobrevivência. Mas os políticos ainda são os atores centrais do processo de policy making.

Padrões de Relacionamento: Políticos e Burocratas

1. Modelo do Estado Administrativo: o processo decisório governamental é definitivamente dominado pela burocracia. Uma vez que os quadros legislativos não dispõem de número suficiente para administrar a carga de trabalho exigida pelo governo moderno e os políticos amadores não possuem a capacidade necessária, parte importante das tarefas é transferida para a burocracia permanente. Por outro lado, mesmo quando os políticos decidem, suas decisões são controladas pela burocracia, que domina as informações técnicas essenciais à decisão e máquina do governo. A burocracia ocupa o papel mais preeminente, ficando os políticos, tanto parlamentares como membros do executivo, reduzidos ao papel de "participantes no processo de registro da decisão".

Burocracia e Formulação

• Maior relevância da burocracia no processo de formulação esta na sua capacidade de apresentar alternativas. Além disso, antes da tomada de decisão, a burocracia analisa as diversas alternativas e suas possíveis conseqüências, sempre alegando cientificidade e imparcialidade (objetividade).

Papel da Burocracia na Implementação

• É o momento em que o alcance da burocracia sobre as política públicas se torna mais claro.

• Alguns pontos fundamentais: • 1. Formulação na implementação• 2. Ilegalidade útil

Formulação na implementação• Como há uma tendência de os formuladores (políticos) tomarem

decisões que definem as políticas de forma muito genérica, ambígua ou até contraditória, é natural que uma boa parte da decisão repouse no domínio da burocracia.

• A ambigüidade dos atores políticos muitas vezes é resultado do próprio jogo político no qual estão inseridos. Acordos vagos e genéricos, às vezes, é o que a conjuntura política permite fazer.

• Ressalta a margem de discricionariedade do burocrata. Pode ser um aspecto positivo ou negativo.

• Os problemas relacionados a esse primeiro desafio são usualmente os seguintes:

1. Déficit de execução: quando não se aplicam as normas ou não são alcançados complemente os objetivos propostos;

2. Deslocamento de objetivos: quando, no curso da execução, transforma-se de fato o objetivo a ser seguido;

3. Seletividades involuntárias: quando se direciona a aplicação de um programa abrangente a um grupo ou coletividade específico;

Ilegalidade útil

• Situação em que existem tantos normativos para o comportamento do burocrata que ele pode escolher ad hoc qual é o mais interessante para a situação que enfrenta, suprimindo as normas que acha menos interessante;

• A utilidade refere-se a sua possível utilidade do ponto de vista do clientes do serviço oferecidos ou do bom andamento da máquina burocrática;

Burocracia e Implementação• Assim, torna-se evidente que para o sucesso da política é

fundamental ter-se em conta a disposição dos atores implementadores. O formulador deve obter o apoio desse grupo para evitar a guerra pós-legislativa.

• Não se deve imaginar o processo de implementação como sendo afeto apenas a políticos e burocratas. O clássico conceito de triângulos de ferro (políticos, burocratas e grupos de interesses) também não é adequado. A noção que melhor responde à realidade atual é a de rede. Ou seja, a política pública envolve um conjunto complexo de atores, variável e de ligações variadas e de diferentes matrizes. Não se deve menosprezar esse fato no momento de elaborar as políticas (p.ex. existem atores com poder de veto que não participam do processo político-decisório, mas que podem aparecer no momento da implementação vetando as decisões tomadas anteriormente).

Burocracia e ImplementaçãoComo as burocracias enfrentam as dificuldades e desafios do processo de implementação de políticas públicas:1.Geram certas pautas de atuação que tendem a limitar a demanda, maximizar a utilização dos recursos disponíveis e obter resposta positiva da clientela dos serviços para reforçar sua própria existência;2.Tendem a modificar seu trabalho de tal maneira que se ajustem os objetivos do programa aos recursos disponíveis, reduzindo tais objetivos ou simplesmente modelando-os às condições existentes;3.Modificam sua própria definição do que deveria ser o serviço a ser prestado, para assim acomodar as distâncias existentes entre os objetivos e resultados e encontrar um eco positivo de seu trabalho entre a clientela do serviço.

Conclusão: uma aproximação

• Burocracia é complexa, o que dificulta regulamentações específicas, mas não impede necessárias regulamentações gerais.

• A burocracia deve possuir uma dimensão humana;

• Necessário um equilíbrio entre controle e flexibilidade.