políticas-públicas-enbuscadelbiencomún

7/30/2019 polticas-pblicas-enbuscadelbiencomn

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J. Emilio Graglia

Manual de polticas pblicas

En la bsquedadel bien comn


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En la bsqueda

del bien comnManual de polticas pblicas


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En la bsqueda

del bien comnManual de polticas pblicas

J. Emii Grgi


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ACEPLibertad 417, 2 pisoC1011AAICiudad de Buenos Aires

Repblica [email protected]

Konrad-Adenauer-StiftungSuipacha 1175, Piso 30 -C1008AAWCiudad de Buenos AiresRepblica Argentina

Tel: (54-11) 4326-2552www.kas.org.ar

[email protected]

Diseo: Ana Uranga B.Correccin: Jorge Galeano

ISBN: 978-987-1285-27-3

Impreso en Argentina

Marzo 2012

Hecho el dposito que establece la Ley 11.723Prohibida su reproduccin total o parcial, incluyendo fotocopia,sin la autorizacin expresa de los editores.

Graglia, J. EmilioEn la bsqueda del bien comn : manual de polticas pblicas . - 1a ed.- Buenos Aires : Konrad Adenauer Stiftung, 2012.208 p. ; 23x16 cm.

ISBN 978-987-1285-27-3

1. Polticas Pblicas. I. TtuloCDD 320.6


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ndice general

Prlogo...............................................................................................9

Presentacin ....................................................................................13

CAPTULO I:POLTICAS PBLICAS, ESTADO Y SOCIEDAD ........................17

Qu son las polticas pblicas?1. ..................................................19Estado y sociedad2. ........................................................................23

Un Estado como responsable principal2.1. ..............................23Proyectos gubernamentales y actividades2.1.1.

administrativas .............................................................23

Los Estados en la globalizacin2.1.2. ...............................27Una sociedad como primera destinataria2.2. ...........................32Necesidades sociales y problemas pblicos2.2.1. ..............32Sociedad, Estado y mercado2.2.2. ....................................36

Polticas para el desarrollo3. ..........................................................40Los valores del desarrollo integral3.1. ......................................40Las condiciones del desarrollo integral3.2. ..............................43

Receptividad poltica y legitimidad democrtica4. .......................47

La receptividad poltica4.1. .......................................................47Eficacia gubernamental4.1.1. ...........................................47Polticas de bienestar y eficacia econmica en4.1.2.

Argentina y Amrica Latina .........................................51El desempleo urbano y los hogares bajo la lnea de4.1.2.1.

la pobreza ............................................................51La brecha de ingresos y el PBI per cpita4.1.2.2. .........58

La legitimidad democrtica4.2. ................................................65

Origen y desempeo de los gobiernos4.2.1. ....................65Apoyo de la opinin pblica a la democracia en4.2.2.

Argentina y Amrica Latina .........................................71


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El apoyo a la democracia4.2.2.1. ...................................71La satisfaccin con la democracia4.2.2.2. ......................74

CAPTULO II:ANLISIS Y EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS ...........77

Anlisis, diseo, gestin y evaluacin1. .........................................79Anlisis y evaluacin2. ...................................................................83

Anlisis o estudios de determinacin2.1. ..................................85Necesidades a satisfacer y problemas a resolver2.1.1. ......83Planes, programas o proyectos existentes2.1.2. ................84Planes, programas o proyectos sobrantes y2.1.3.

faltantes ....................................................................85Crtica y recomendaciones2.1.4. .......................................86Evaluacin o estudios de impacto2.2. .......................................87

Medicin del impacto deseado2.2.1. ................................88Medicin del impacto logrado2.2.2. .................................89Comparacin de los impactos (deseado y logrado)2.2.3. .89Crtica y recomendaciones2.2.4. .......................................90

Fases y fallas de y en las polticas pblicas3. ..................................92

Fases del diseo y la gestin3.1. ................................................92Fallas en el diseo y la gestin3.2. ............................................96Los requerimiento de las polticas democrticas4. ......................101

Respeto de derechos polticos y libertades civiles en la4.1.Argentina y Amrica Latina ..............................................104Calidad institucional y eficiencia poltica en la Argentina y4.2.

Amrica Latina ..................................................................107

CAPTULO III:DISEO DE POLTICAS PBLICAS .........................................111

Fases del diagnstico1. .................................................................113Identificacin de necesidades y problemas1.1. .......................116

Enumerar y jerarquizar1.1.1.las necesidades insatisfechas ......................................116

Enumerar y priorizar los problemas irresueltos1.1.2. ....119Formulacin de alternativas posibles1.2. ................................122

Enumerar las alternativas1.2.1. ......................................1221.2.2. Seleccionar las posibles ..........................................124


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Fases de la decisin2. ...................................................................1272.1. Adopcin de alternativas polticas .....................................130

2.1.1 Valorar los criterios del diagnstico .......................1302.1.2 Determinar la agenda del gobierno ......................132

2.2 Preparacin de proyectos gubernamentales .....................1352.2.1 Proyectar los objetivos ............................................1352.2.2. Proyectar las actividades ........................................137

La participacin sectorial y ciudadana en el diagnstico3. .........141La representatividad gubernamental en la decisin4. ................143

CAPTULO IV:

GESTIN DE POLTICAS PBLICAS ......................................147Fases de la direccin1. .................................................................149Ejecucin de proyectos decididos1.1. .....................................152

Implantar los proyectos decididos1.1.1. .........................152Operar los proyectos decididos1.1.2. .............................154

Control de la ejecucin1.2. .....................................................157Analizar lo ejecutado1.2.1. ..............................................157Corregir la ejecucin1.2.2. ..............................................160

Fases de la difusin2. ...................................................................163Comunicacin de proyectos decididos2.1.y actividades dirigidas .......................................................166

Informar los proyectos decididos y las actividades2.1.1.dirigidas .....................................................................166

Divulgar los proyectos decididos y las actividades2.1.2.dirigidas .....................................................................169

Control de la comunicacin2.2. ..............................................172

Analizar lo comunicado2.2.1. .........................................172Corregir la comunicacin2.2.2. ......................................175

La productividad administrativa en la direccin3. ......................178La transparencia en la difusin de proyectos y actividades4. ......181

CONCLUSIONES ........... ..............................................................185NDICE DE GRFICOS ...............................................................191NDICE DE TABLAS ....................................................................193

BIBLIOGRAFA........ ....................................................................197


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Prlogo

La plena realizacin de la dignidad humana mediante la bsqueda

del bien comn es el ideal que dio impulso a este libro. Durante msde una dcada de trabajo compartido, la Fundacin Konrad Adenauer(KAS) y la Asociacin Civil Estudios Populares (ACEP), inspiradas enlos postulados del humanismo cristiano, se han propuesto promoverla mejora del diseo y la gestin de polticas pblicas mediante la for-macin y la capacitacin. A ese fin, nuestras instituciones han realizadocongresos, diplomados, cursos, seminarios y jornadas, en asociacin condiversas entidades gubernamentales y no gubernamentales. A travs de

esas actividades, hemos intercambiado conocimientos y experienciascon gobernantes y administradores pblicos, dirigentes partidarios ysectoriales. Han participado de ellas miles de personas de todas lasprovincias argentinas y de varios pases latinoamericanos, quienes handedicado tiempo y esfuerzo al objetivo de formarse y capacitarse parael bien comn, debatiendo y buscando consensos mediante el dilogo.

Una de las varias conclusiones de esos trabajos compartidos es la ne-

cesidad de elaborar manuales de contenidos que, a partir de enfoquestericos, transfieran habilidades prcticas para mejorar real y efectiva-mente el desempeo de los gobiernos y las administraciones pblicas,los partidos polticos y las organizaciones de la sociedad civil.

En la actualidad, la formacin en valores y la capacitacin en me-todologas para la realizacin de los mismos, son tan necesarias comoestratgicas. Los valores sin metodologas terminan siendo retricos.

Las metodologas sin valores terminan siendo anrquicas. Es precisoconciliar los valores y las metodologas, compatibilizarlos.


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Prg

En esa lnea de trabajo, decidimos la publicacin de un manual depolticas pblicas con el propsito de distribuirlo a lo largo y a lo anchode nuestro pas como herramienta de formacin y capacitacin perma-

nentes para la gestin gubernamental y administrativa, encargndose-lo al Dr. Emilio Graglia.

El autor, docente y consultor de la Fundacin Konrad Adenauer yde la Asociacin Civil Estudios Populares, conoce y comparte nuestrosprincipios fundacionales. Sus conocimientos y experiencias han sidodesarrollados en mltiples actividades de formacin y capacitacin dedirigentes. En esas actividades, Emilio Graglia ha sido capaz de reunir

el saber con el hacer, lo acadmico y profesional con lo gubernamentaly administrativo. Este libro refleja esa forma de ser y de entender laciencia y la vida poltica.

Atentos a ello, es para nosotros una satisfaccin prologar este libro,escrito y pensado especialmente a partir de nuestro pedido. El manualpresenta una nueva versin del reconocido modelo relacional de po-lticas pblicas que el autor ha desarrollado en diversas universidades

pblicas y privadas, tanto del pas como del extranjero. Un modeloterico-metodolgico que ha sido y es aplicado por muchos gobiernosy administraciones pblicas tanto locales como nacionales de la Argen-tina y de otros pases de Amrica Latina. Un modelo que pregona laparticipacin de los sectores privados y ciudadanos, la representativi-dad de los gobiernos en la toma de las decisiones, la productividad delas administraciones pblicas en la implementacin de las actividades yla transparencia en la comunicacin de las polticas pblicas.

Creemos que este libro que prologamos puede ayudar en la forma-cin de alumnos de grado y de postgrado y, tambin, en la capacitacinde analistas, evaluadores, diseadores, decisores, ejecutores y comuni-cadores de polticas pblicas.

Es una visin clara y explcitamente comprometida con el humanis-mo cristiano, es decir, con la defensa de la dignidad humana y la consi-

guiente aspiracin al bien comn. Esa es la explicacin y la justificacindel ttulo del libro. Quienes adherimos a esa filosofa poltica, pensa-mos y sentimos que estamos, siempre, en esa bsqueda. Con aciertos


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Prg

y desaciertos, desde diversos lugares, pero siempre con el empeo dealcanzar la verdad, la libertad, la justicia y la solidaridad. En ese ca-mino, los dirigentes polticos y sociales tienen el derecho pero, sobre

todo, la obligacin de educarse e instruirse para servir ms y mejor ala comunidad de la que provienen y a la que se deben. Desde nuestrolugar, sabemos que este libro es un aporte en ese camino arduo, largo

y complejo.

Bernd LhmannRepresentante de la Fundacin Konrad

Adenauer en Argentina

Oscar EnsinckPresidente

Asociacin Civil Estudios Populares


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Presentacin

Hemos pensado y escrito este manual de polticas pblicas a partirde una iniciativa de la Asociacin Civil Estudios Populares (ACEP) y laFundacin Konrad Adenauer (KAS).

El manual resume conocimientos y experiencias recogidos en elejercicio de la docencia y el asesoramiento junto con un equipo de tra-bajo interdisciplinario. La base se puede ver en el libroDiseo y gestinde polticas pblicas que publicara la Editorial de la Universidad Catlicade Crdoba (EDUCC) en el ao 2004 con el financiamiento de la KASa travs del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios(PROFIM).

En aquel libro presentamos por primera vez el modelo relacionalde polticas pblicas. Ms tarde, pudimos exponerlo en cursos, semi-narios y conferencias de ACEP a lo largo y a lo ancho del pas y enctedras de la Universidad Catlica de Crdoba (UCC), la UniversidadNacional de Villa Mara (UNVM) y la Universidad Empresarial Siglo 21(UESiglo 21), de la Unin Iberoamericana de Municipalistas (UIM) y elInstituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset (IUIOYG), en-tre otras. El intercambio con miles de alumnos argentinos y latinoame-

ricanos y con cientos de autoridades locales, provinciales y nacionalesen ocho aos, nos ha posibilitado debatir y probar tanto las fortalezascomo las debilidades del modelo relacional (tericas y prcticas). Sobreesa base, hemos tratado de presentar una versin mejorada.

Respecto a los destinatarios, puede servir a los alumnos universita-rios de carreras de grado o de postgrado pero, fundamentalmente, aprofesionales y actores (tanto polticos como sociales) en relacin direc-

ta e inmediata con las polticas pblicas: tanto analistas, evaluadores odiseadores como decidores, ejecutores o comunicadores.


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J. Emilio Graglia

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El manual incorpora nueva bibliografa sobre la temtica en cues-tin y se propone un objetivo concreto: acercar a los destinatarios unaherramienta para el anlisis, el diseo, la gestin y la evaluacin depolticas pblicas, desde una visin humanista y cristiana. Es decir, unametodologa que pueda aplicarse en el ejercicio profesional, guberna-mental y administrativo. Pero una metodologa fundamentada en unaideologa que defiende la dignidad humana y el bien comn.

Tambin aprovechamos la ocasin para mostrar indicadores sobrela capacidad para generar polticas de bienestar y eficiencia econ-mica, el apoyo de la opinin pblica a la democracia, el respeto alos derechos polticos y las libertades civiles y la calidad institucional

y eficiencia poltica de la Argentina entre 2002 y 2011 (ambos inclui-dos), comparndolos con Amrica Latina. Nos parece de inters para lateora poltica y, sobre todo, para la poltica prctica, hacer un resumende estos diez aos siguientes a la monumental crisis econmica y socialque sufrimos los argentinos en el ao 2001.

Nos gustara aclarar que hemos escrito este manual a la luz de losvalores del humanismo cristiano al que adherimos. Pero no lo destina-

mos exclusiva ni excluyentemente a quienes profesan esa fe. Quien noest contra nosotros, est a nuestro favor(Mc 9,40), lo sabemos y locreemos.

En cuanto a su temtica, el manual se estructura sobre la base decuatro captulos, a saber:

Polticas pblicas, Estado y sociedad.1.

Anlisis y evaluacin de polticas pblicas.2.

Diseo de polticas pblicas.3.

Gestin de polticas pblicas.4.

El primer captulo desarrolla el marco terico del modelo relacio-nal. Los captulos II, III y IV se enfocan en las cuestiones metodolgi-cas: cmo analizar y evaluar polticas pblicas, cmo diagnosticarlas

y decidirlas (diseo) y cmo ejecutarlas, comunicarlas y controlarlas(gestin), respectivamente. Antes de cada uno de ellos, se incorporauna sntesis con los principales contenidos.


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En bsqed de bien cmn

Al final, ponemos a consideracin 16 conclusiones que no son uncierre sino una apertura al intercambio de ms conocimientos y mejo-res experiencias.

Humildemente, esperamos que este material pueda servir para mu-chos otros seminarios y cursos y, especialmente, para la formacin deformadores. Seguimos creyendo que la poltica es la manera para cam-biar la sociedad y, a la vez, que la formacin es el modo para cambiar lapoltica. Hace falta militar en la causa de la formacin poltica, pacien-temente, entendiendo que los resultados no son inmediatos ni genri-cos. Hace falta unir el saber acadmico y profesional con el hacergubernamental y administrativo. Hace falta crear o, por lo menos,

fomentar una cultura cvica que sea el soporte de la calidad institucio-nal, del desarrollo socio-econmico y socio-ambiental. La formacin en

valores junto con la capacitacin en mtodos y tcnicas deben ser lasclaves a los fines de la generacin o el fomento de ese cambio cultural.

Mi gratitud a Bernd Lhmann y a la Fundacin Konrad Adenauerde Argentina, por el apoyo a esta iniciativa y a tantas otras durantemuchos aos de trabajo en conjunto.

Mi dedicatoria a las amigas y los amigos acepianos y, en particular,a Daniel Cardozo, Carlos Rizzuti y Oscar Ensinck por la compaa enlos buenos y, sobre todo, en los malos momentos.


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CaPtulo I:

Polticas pblicas,Estado y sociedad

Resmen

En elprimer Captulo, nos ocupamos principalmente de lasrelaciones entre polticas pblicas, Estado y sociedad.

En el punto 1 presentamos qu son las polticas pblicas,su razn de ser y sus finalidades, por qu y para qu dise-arlas y gestionarlas.

En punto 2 desarrollamos al Estado como responsable

principal y a la sociedad como primera destinataria deldiseo y la gestin de polticas pblicas.

En el punto 3 exponemos el tema de las polticas para eldesarrollo, planteando tanto los valores como las condicio-nes del desarrollo integral.

En el punto 4 consideramos las dos condiciones principa-les del desarrollo integral: la receptividad poltica y la legi-

timidad democrtica, describiendo el comportamiento dela Argentina y Amrica Latina al respecto durante los aos2002 a 2011 (ambos incluidos).


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CaPtulo I:

Polticas pblicas,

Estado y sociedad

1. Q sn s pics pbics?

Cul es la razn de ser y cules son los fines de las polticas p-

blicas?Por qu y para qu analizarlas, disearlas, gestionarlas y eva-luarlas? Desarrollar el marco terico de un modelo de anlisis, diseo,gestin y evaluacin de polticas pblicas implica un conjunto de res-puestas a esas preguntas.

Buscando ese marco terico, en una primera definicin, decimosque

() las polticas pblicas son proyectos y actividades queun Estado disea y gestiona a travs de un gobierno y unaadministracin pblica a los fines de satisfacer necesida-des de una sociedad(Graglia, 2004a:19-20).

No dudamos en afirmar que el bien comn es su razn de ser (CE-LAM1, 2007:7-15) y que, consecuentemente, la satisfaccin social y laaprobacin ciudadana son sus fines (Aguilar Villanueva, 2011:53-55).Asimismo, aseveramos que las polticas pblicas son herramientas delEstado al servicio de la sociedad.

Esa definicin entraa dos nociones que la explican y la justificandesde el punto de vista terico que sostenemos, a saber: 1) un Estadocomo responsable principal (Jarqun y Echebarra, 2006:1-16) y 2) unasociedad como primera destinataria (Turkson, 2011:15-36). A conti-nuacin, nos detendremos en ambas nociones.

El Estado no decide ni acciona sino a travs de un gobierno y una admi-nistracin pblica. A su vez, la sociedad se organiza por medio de sus sec-

1 Consejo Episcopal Latinoamericano.


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J. Emilio Graglia

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tores integrantes: el estatal, los sectores privados (con y sin fines de lucro,tambin llamados empresarial y civil, respectivamente) y ciudadano.

Las polticas son pblicas por dos razones igualmente importantes,

a saber: 1) porque su responsable principal es un Estado, a travs deun gobierno y una administracin pblica (enfoque descriptivo) y 2)porque su primera destinatariadebe ser una sociedad por medio de sussectores integrantes (enfoque prescriptivo) (Graglia, 2007a:20-35).

Tabla N 1: Nocin de polticas pblicas

Fuente: Elaboracin propia.

Desde una nocin simplemente descriptiva, se dice que las polticaspblicas son proyectos y actividades estatales. Pero desde una nocinms prescriptiva se agrega que deben buscar la satisfaccin social y laaprobacin ciudadana.

La nocin simplemente descriptiva define las polticas pblicasdesde el sujeto, es decir, desde el Estado, su gobierno y su adminis-tracin pblica. En cambio, la nocin ms prescriptiva las define hacia

el objeto, o sea, hacia la sociedad y sus sectores integrantes. De esamanera, prescriptivamente, puede haber proyectos gubernamentales ytambin actividades administrativas pero sin polticas pblicas.

Si se adopta una nocin simplemente descriptiva, cualquier proyec-to o actividad estatal que privatice o estatice un servicio pblico, porejemplo, sera una poltica pblica. Pero si se adopta una nocin msprescriptiva, la estatizacin o la privatizacin seran polticas pblicas,solamente, si fuesen capaces de subordinar los intereses partidarios delos gobernantes y/o las demandas sectoriales de los empresarios a lasnecesidades de la sociedad.

Las polticas pblicas son

proyectos y actividades estatales

a los nes de satisfacer necesidadessociales

Un Estado como

responsable

principal

Una sociedad

como primera

destinataria

Modelorelacional


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Cp I: Pics pbics, Esd y sciedd

Sin dudas, la opcin entre ambas nociones depende de la filoso-fa poltica que se adopte como punto de partida. Inspirados por laDoctrina Social de la Iglesia2, nos inclinamos a favor de la nocin msprescriptiva por dos razones bsicamente. La primera, porque orientatanto los proyectos como las actividades estatales a la bsqueda del biencomn, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana, razn de ser

y fines de las polticas pblicas. La segunda, porque, de esa manera,prestigia el concepto de poltica pblica como herramienta del Estadoal servicio de la sociedad.

As, lo pblico de las polticas es una zona de encuentro ms o menosgrande o pequea, entre lo estatal y lo social. Puede decirse que lo p-

blico es la interseccin entre lo estatal y lo social. Por lo tanto, no todolo estatal es pblico ni todo lo social es pblico.

Entonces, todas las polticas pblicas son proyectos y actividades quetienen al Estado como responsable principal pero no todos ellos son polticaspblicas sino solamente aquellos que, adems, buscan la satisfaccin so-cial y la aprobacin ciudadana. Asimismo, todas las polticas pblicas sonproyectos y actividades que buscan la satisfaccin social y la aprobacin ciuda-

dana pero no todos ellos son polticas pblicas sino solamente aquellosque, adems, tienen al Estado como responsable principal.

A partir de esas nociones puede desarrollarse un modelo que tratede responder al cmo, es decir, a las cuestiones metodolgicas: cmoanalizar y disear (o formular), cmo gestionar (ejecutar, comunicar ycontrolar) y evaluar polticas pblicas que tengan al Estado como prin-cipal responsable y a la sociedad como primera destinataria.

Claramente, el cmo se subordina alpor qu y alpara qu. Es decir, lometodolgico se relaciona estrechamente con lo ideolgico. Definidosla razn de ser y los fines de las polticas pblicas, pueden plantearsetanto los pasos del anlisis y la evaluacin como las fases del diseo yla gestin.

Un modelo de anlisis, diseo, gestin y evaluacin subordinado aesa razn de ser (el bien comn) y esos fines (la satisfaccin y la aproba-

2 En adelante la DSI o CDSI en relacin con el Compendio de la DSI.


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cin de la sociedad y la ciudadana), debera reconocer las caractersti-cas siguientes (Graglia, 2007b:13-15):

La doble tendencia hacia la integracin (Ensinck, 2008:217-

263) y la descentralizacin (Gill, 2010:43-58) de competenciasy recursos estatales junto con el protagonismo creciente de lossectores privados (con y sin fines de lucro) y ciudadano (Aguilar

Villanueva:2010:1-43).La subordinacin de los intereses del Estado y el mercado albien comn de la sociedad y de ste a la dignidad de la personahumana (Casaretto, 2011:47-54).

Desde ya, adelantamos que el Estado es el responsable princi-pal pero no exclusiva ni excluyentemente, por una parte, y, porla otra, que la sociedad debe ser vista como primera destinatariapero, a la vez, considerada como partcipe necesaria en el diseo yla gestin de polticas pblicas. Siguiendo el enfoque degobernanzadel profesor Luis F. Aguilar Villanueva (2010), puede decirse que elEstado (con su gobierno y su administracin pblica) es necesariopero insuficiente.

() gobernanza representa el nuevo perfil que ha ido to-mando el modo de gobernar y que destaca el hecho deque gobierno y sociedad sin perder su diferencia e inde-pendencia producen ahora en modo asociado (coprodu-cen) un buen nmero de polticas, inversiones, proyectos,

y servicios pblicos, definiendo la divisin del trabajo quetendr lugar entre el sector pblico y el sector privado osocial al momento de llevarlos a cabo, la cantidad y el tipo

de recursos que habr de aportar cada uno de los sectores,as como la autoridad y la responsabilidad que cada sec-tor participante tendr durante el proceso de ejecucin(2010:35-36).

De esa manera, nuestra nocin de polticas pblicas a modo de go-bernanza reivindica un Estado presente (en contra del neoliberalismo)

y, a la par, una sociedad partcipe (en contra del estatismo):

() en las actuales circunstancias, la direccin de la so-ciedad ya no puede lograrse mediante mando y control


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gubernamental como si la sociedad fuera dependiente yprecaria, pero gobernanza no denota ni ensalza en nin-gn modo el principio de la autorregulacin y orden so-cial mediante la mano invisible de mercados o slo por

los vnculos morales y afectivos de solidaridad, confianzay cooperacin de las organizaciones de la sociedad civil.Es un concepto de sntesis y sinergia (Aguilar Villanueva,2010:43).

Ese concepto de sntesis y sinergia entre lo estatal y lo social animanuestro marco terico.

2. Esd y sciedd

2.1. Un Estado como responsable principal

2.1.1. Proyectos gubernamentales y actividades administrativas

Sin proyectos no hay polticas pblicas. Se entiende a los proyec-tos en sentido amplio, o sea, como integrantes de programas y planes.

En sentido restringido, los planes son ms genricos (y a largo plazo)en comparacin con los programas y proyectos que son ms especficos(y a mediano o a corto plazo, respectivamente). Tcnicamente se puededecir que un plan puede abarcar varios programas y proyectos.

A su vez, los planes pueden ser estratgicos o no. Al decir de MaraGarca Pizarro (2007:47), las finalidades de un plan estratgico sonfundamentalmente dos, a saber: 1) definir una estrategia e identifi-

car los proyectos e infraestructuras que van a resultar claves con losactores y 2) ser conscientes de las interdependencias, construyndo-las y gestionndolas desde el reconocimiento y la aceptacin de lasdiferencias.

En relacin con las etapas para la elaboracin de un plan estratgico,Garca Pizarro (2007:55-77) distingue cinco, a saber: 1) organizacinde la estructura interna y externa del plan, 2) diagnstico, 3) escena-rios posibles y determinacin del modelo futuro, 4) determinacin dela agenda del plan (concrecin de los programas y de los proyectos) y5) la puesta en marcha del plan.


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Segn Alfredo Osorio (2003:62), las fases (grandes bloques) de acti-vidades del planeamiento estratgico son:

Apreciacin de la situacin: consiste en la reunin y valoracin

de informacin y describe el estado actual del organismo ensus relaciones internas y en sus mltiples vinculaciones con elcontexto.Diseo normativo y prospectivo: es la determinacin de la situa-cin ideal a alcanzar, o situacin objetivo, que describe el estadofuturo deseado (conjeturalmente) con relativa autonoma de laposibilidad de alcanzarlo.Anlisis y formulacin estratgica: es la evaluacin del presente en

trminos del futuro deseado y la determinacin de la factibili-dad de las operaciones y acciones para alcanzarlo, estableciendoun modelo operacional que describe cmo llegar desde el pre-sente al futuro deseado.Accin tctica operacional: es la puesta en prctica de las operacio-nes y las acciones establecidas en el plan estratgico y su versinoperacional.

Los momentos de la planificacin estratgica situacional (PES) pro-puestos por Carlos Matus (Osorio, 2003:66) son los siguientes:

El momento explicativo (indagacin y construccin conceptual dela realidad cmo fue, cmo es y cmo tiende a ser).El momento normativo (cmo debe ser la realidad una vez realiza-da la accin).El momento estratgico (articulacin del deber ser con el puede

ser).El momento operacional (acciones emprendidas para alcanzar losobjetivos: hacer y recalcular).

La planificacin estratgica, el diseo y la gestin de polticas pblicasson complementarias pero no se suponen recprocamente. La planifica-cin estratgica puede ser un valioso punto de partida a los fines disear

y gestionar polticas pblicas pero no es un requisito indispensable.

Suele decirse que la planificacin a largo plazo o el consenso inicialson las notas distintivas entre las polticas pblicas y las polticas de


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Estado. Obviamente, ambas son condiciones favorables pero no la dis-tincin fundamental. A veces, se planifica a largo plazo o se consigueun consenso inicial pero el gobierno siguiente interrumpe las activida-des y la poltica pblica no se vuelve una poltica de Estado. Otras ve-ces, en cambio, se planifica a corto (o a mediano plazo) o no se superaun conflicto inicial pero el gobierno siguiente contina las actividades

y la poltica pblica se vuelve una poltica de Estado. La continuidad es,pues, la distincin fundamental.

Los proyectos, programas y planes (estratgicos o no) son una con-dicin necesaria pero insuficiente. Las polticas son, tambin,activida-des. Sin actividades tampoco hay polticas pblicas. Se define a las acti-

vidades en sentido amplio, o sea, como sinnimo de acciones o tareas.

Los proyectos sin actividades no son polticas pblicas, son simplesproyectos que muestran voluntarismo. Asimismo, las actividades sin pro-

yectos tampoco son polticas pblicas, son simples actividades que de-muestran activismo. Solamente juntos, proyectosy actividades configuranuna poltica pblica. Nos parece trascendente destacar que se trata de unaconjuncin y no de una disyuncin. Se trata pues, de proyectos acciona-

dos o de acciones proyectadas, indistintamente.

Los proyectos (programas y planes) deben ser decididos por losgo-biernos mientras que las actividades deben ser accionadas por lasadmi-nistraciones pblicas (nacionales, subnacionales o locales) (Aguilar Villa-nueva, 2011:77-78).

Claramente, el gobierno no es la administracin pblica y la admi-nistracin pblica no es el gobierno.

Al primero corresponde la decisin poltica (sobre este punto vol-veremos al ver la decisin como segunda fase primaria de las polticaspblicas, en el Captulo III). Esa es su naturaleza y por eso es elegido.Un gobierno que no toma decisiones, no gobierna. Luego, tomar deci-siones correctamente es gobernar bien (Garca Pizarro, 2007:27-28).

A la segunda corresponde la accin operativa de las actividades (so-

bre este punto volveremos al ver la direccin como tercera fase primariade las polticas pblicas, en el Captulo IV). Esa es su naturaleza yparaeso est organizada. Una administracin pblica que no implementa


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acciones, no administra. Luego, accionar correctamente es adminis-trar bien (Garca Pizarro, 2007:47-49).

Pero el gobierno no puede ignorar a la administracin pblica: debe

decidir (y hacerse cargo de sus decisiones) consultndola. A su vez, laadministracin pblica no puede ignorar al gobierno: debe accionar (yhacerse cargo de su acciones) consultndolo. Gobierno y administra-cin son anverso y reverso de la realidad estatal.

Cuando los gobernantes ignoran a los administradores pblicos, go-biernan mal. Cuando los administradores pblicos ignoran a los gober-nantes, administran mal. Unos u otros desatienden sus deberes.Gobier-

no y administracin van de la mano.No administrar es desgobernar yno gobernar es desadministrar.

Claramente, no hay Estado sin gobierno y no hay gobierno sinadministracin pblica. Pero, en relacin con sus responsabilidadesrespectivas, debe establecerse un orden de prelacin. Es decir, ambosno son igualmente responsables. El primero debe hacerse responsa-ble de la administracin del Estado. Pero la segunda no puede res-

ponsabilizarse del gobierno del Estado. Si la administracin pblicano es productiva, el gobierno debe hacer las reformas administrativassuficientes. Pero si el gobierno no es representativo, la administracinpblica no puede hacer las reformas polticas necesarias.

Para tener polticas pblicas, son imprescindibles tanto los pro-yectos (programas y planes) gubernamentales como las actividadesadministrativas.

Luego, los proyectos (programas o planes) y las actividades estatalespueden ser diseados o gestionados directamente (por el gobierno ola administracin pblica) o a travs de terceros (por organizacionesno gubernamentales, empresariales o civiles). No se trata de un de-bate ideolgico sino de una opcin metodolgica que no depende deenfoques tericos sino de condiciones prcticas. En cualquier caso, serequiere la profesionalidad del servicio civil en trminos de VilloriaMendieta (2000:135-147). Ahora bien, lo que no se debe delegar es la

responsabilidad tanto del gobierno como de la administracin pblicaen relacin con los resultados de las polticas diseadas o gestionadas.


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La responsabilidad gubernamental y administrativa de cara a la socie-dad es indelegable. Clara y definitivamente. Esa debe ser la caracters-tica fundamental de un Estado responsable.

2.1.2. Los Estados en la globalizacin

La globalizacin (Blomeier, 2003:9-11) configura el entorno social,poltico y econmico del mundo contemporneo. Vale, pues, investigarsobre las consecuencias del mundo globalizado sobre el Estado (Valle,2001:42-49).

A partir de la revolucin industrial y el liberalismo econmico nacenlas sociedades y los mercados nacionales mientras que a partir de la revo-lucin francesa y el liberalismo poltico nacen losEstados nacionales. ElEstado nacional atraviesa varias etapas desde la monarqua absolutahasta la crisis actual como poder territorial y soberano. Pero siempre enrelacin con una sociedad y un mercado tambin nacionales.

Con la revolucin inglesa, norteamericana y francesa de los siglosXVII y XVIII, emerge el llamadoEstado liberal de derecho, como organi-zacin de representacin restringida, sobre la base de los derechos y las

garantas individuales y formales, la economa privada de mercado y lapresencia de polticas constitutivas.

Con la crisis del Estado liberal de derecho, surgen dos respuestas.Por una parte, los totalitarismos, el estado fascista y el estado comunis-ta, que ms all de las ideologas supervivientes o las extemporneasreivindicaciones de grupos o partidos, han fracasado. Por la otra, elllamadoEstado social de derecho o Estado de bienestar como organi-

zacin de representacin ampliada, sobre la base de los derechos y lasgarantas sociales y reales, la economa social de mercado y la presenciade polticas redistributivas de gastos y recursos pblicos.

Con la crisis del Estado social de derecho, emerge el llamadoEstadoneoliberal de derecho. Como bien prevea Atilio Born (2001):

El grave problema que caracteriza a nuestra poca es quemientras el neoliberalismo exhibe evidentes sntomas de

agotamiento, el modelo de reemplazo todava no apareceen el horizonte de las sociedades contemporneas. Por


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cunto tiempo habr de prolongarse esta agona? No losabemos. Lo que s sabemos, y nos revitaliza en nuestrasluchas, es que histricamente, el momento de viraje deuna ola es una sorpresa, y que el neoliberalismo puede

sucumbir antes de lo esperado (2001:20).3

En la actualidad vivimos la reivindicacin de la intervencin estatalcomo respuesta a la crisis de la economa internacional y, tal vez, elsurgimiento delEstado neosocial de derecho.

Las diferencias entre el Estado liberaly el Estadosocial han sido susresponsabilidades y funciones, ms que sus formas de organizacin y

representacin. Sin embargo, la globalizacin cuestiona la base terri-torial y soberana de los Estados nacionales, independientemente de laorientacin liberal o social de las polticas pblicas.

Las sociedades y los mercados son internacionales (o transnaciona-les) pero los Estados siguen siendo nacionales. A partir de esa asim-trica relacin, las polticas pblicas pueden ser ms o menos abiertas ocerradas al mercado o la sociedad pero, necesariamente, estn insertasen un mundo globalizado. Por lo tanto, observamosuna doble tendenciaa la integracin y la descentralizacin de competencias y recursos (Ensinck,2008 y Gill, 2009) yun protagonismo creciente de los sectores privados y ciu-dadanos (Aguilar Villanueva, 2010).

Al interior de la organizacin estatal, se observan dos tendencias:

Un proceso de integracin (Castro, 2008:72-75) de Estadosnacionales en uniones interestatales o supraestatales como

la UNASUR o la Unin Europea, por ejemplo, de gobiernossubnacionales y, tambin, de gobiernos locales en asociacionesintergubernamentales.Otro proceso de descentralizacin (Fernndez Arroyo, 2008:76-79) de competencias y recursos de gobiernos nacionales a go-

3 La cita corresponde a la Revista de la Universidad de Buenos Aires (UBA), msprecisamente al nmero seis del ao uno, o sea, abril de 2001 (meses antes de lamonumental crisis econmica y social en la Argentina. Vale decir que el citado artculoes una sntesis y reelaboracin de las tesis centrales contenidas en el Captulo 4 del libroTras el Bho de Minerva. Mercado contra democracia en el capitalismo de fin de siglo del mismoBorn (2000).


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biernos subnacionales o gobiernos locales y, tambin, a organis-mos intergubernamentales.

Tabla N 2: Integracin y descentralizacin de los Estados nacionales

Uniones interestataleso supraestatales

Integracin

Estadosnacionales

Descentralizacin

Gobiernos subnacionaleso locales

OrganismosIntergubernamentales


A partir de este doble proceso, aparecen varios actores polticos pro-venientes del sector estatal: los gobiernos y las administraciones p-blicas (nacionales, subnacionales o locales) y, tambin, las asociacionesintergubernamentales que ellos integran.

Las polticas pblicas deben ser diseadas y gestionadas por un go-bierno y una administracin pblica. Pero, inexorablemente, junto congobiernos y administraciones pblicas de otras jurisdicciones y con aso-

ciaciones intergubernamentales.Si se disea o gestiona una poltica nacional, no se debe ignorar a

los gobiernos subnacionales o locales ni a otros gobiernos nacionales.Asimismo, si se disea o gestiona una poltica subnacional o local, no sedebe ignorar al gobierno nacional ni a otros gobiernos subnacionales olocales. Tan obvio en la teora como infrecuente en la prctica.4

4 Sobre este punto volveremos al examinar la coordinacin intergubernamental en ladireccin de polticas pblicas (Captulo IV).


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Tabla N 3: Actores polticos del sector estatal

Gobiernos

Nacionales

Subnacionales (o provinciales)Locales (o municipales)

Organismosintergubernamentales

Internacionales

Interprovinciales

Intermunicipales


Mientras tanto, al exterior de la organizacin estatal, se observa elprotagonismo creciente de los actores sociales y, consecuentemente, laprdida del liderazgo exclusivo y excluyente del sector estatal en eldiseo y la gestin de las polticas pblicas. San Salvador del Valle Dois-tua (2000) sostiene al respecto:

En el marco de la Sociedad Red, no asistimos necesa-riamente a la disolucin del Estado, sino ms bien es-

tamos ante un nuevo equilibrio entre el protagonismode otros sectores y la prdida de liderazgo excluyentede la administracin pblica. Pero esto no significa nisu desaparicin ni el relevo en este liderazgo exclusivopor otros sectores. Se impone la sociedad en su conjun-to, como la suma de sectores y agentes con propuestase iniciativas de naturaleza distinta, pero cada vez msinterdependientes. Consecuentemente cabe extraer la

idea de que la intervencin poltica en la realidad decomienzos de milenio debe ser cada vez ms relacional(2000:29-30).

Indudablemente, en marco de la globalizacin y la sociedad redcomo la llama Doistua (2000), el Estado sigue siendo el responsableprincipal pero su liderazgo no es exclusivo ni excluyente sino relacionalo compartido con sectores privados (con o sin fines de lucro) y con elsector ciudadano.

En cuanto al sector comercial o industrial queda mayori-tariamente identificado como sector privado con nimo


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de lucro, dependiendo del acento puesto en la actividadcomercial de intercambio de bienes y servicios o en la ac-tividad productiva. Mientras que en relacin con el sectordenominado voluntario,asociativoo, ms recientemente,

tercer sector, queda patente los aspectos de acuerdo y dis-crepancia sobre: su carcter sin nimo de lucro, su impl-cito rasgo de privacidad y la matizada diferencia entre lo

voluntario y lo asociativo. Finalmente, al margen de lossectores que logran un alto grado de acuerdo, introduci-mos la consideracin de un novedoso sector ciudadano(Doistua, 2000:29-30).

Tabla N 4: Protagonismo creciente de los sectores privados y ciudadano


Quines son los actores de esos sectores? Los actores sociales pro-venientes de los sectores privados (con y sin fines de lucro) son las em-

presas privadas (grandes, medianas o pequeas) y las organizacionesciviles (asociaciones o fundaciones, gremios y sindicatos, universidades,etc.). Las personas individualmente consideradas (sin pertenencia alsector estatal ni a los sectores empresariales o civiles) son los actoressociales del sector ciudadano.

Si se disea o gestiona una poltica (nacional, subnacional o local)no se debe ignorar a las empresas privadas ni a las organizaciones

civiles. Tampoco a los ciudadanos sin sectores de pertenencia. Losmecanismos para consultarlos son muchos, metodolgicamente. Sepueden distinguir mecanismos formales (como consejos econmicos y

Sector estatal

Sector ciudadano

Sector privado

empresarialSector

privado civil

d y g


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sociales, consultas populares, etc.) e informales (todas las tcnicas deinvestigacin social). Pero, tericamente, la conclusin es una: debenser consultados antes de decidir, negociando y concertando con ellosdespus.5

Tabla N 5: Actores sociales de los sectores privados y ciudadano

Sectores privados

Con fines de lucro Empresas privadas

Sin fines de lucro Organizaciones civiles

Sector ciudadano Personas individuales


Se impone, pues, unmodelo relacional de polticas pblicas, con go-bernantes y administradores pblicos que se relacionen entre ellos,con dirigentes privados (empresariales y civiles) y con ciudadanos,en la bsqueda del bien comn, la satisfaccin social y la aprobacin

ciudadana.2.2. Una sociedad como primera destinataria

2.2.1. Necesidades sociales y problemas pblicos

Las necesidades son carencias de uno o ms sectores integrantesde la sociedad, es decir, lo que se precisa o se requiere para alcanzaruna calidad de vida deseada como bien comn. La necesidad social se

puede definir por la negativa o por la afirmativa, vale decir, como ne-cesidad insatisfecha (inseguridad, desempleo, etc.) o como necesidad asatisfacer (seguridad, empleo, etc.).

La definicin de las necesidades sociales depende, por una parte,del marco ideolgico tanto de los analistas, evaluadores o diseadorescomo de los decidores, ejecutores o comunicadores y, por la otra, delentorno social, poltico y econmico.

5 Sobre este punto volveremos al examinar la implantacin social y la concertacinintersectorial en la direccin de polticas pblicas (Captulo IV).


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Las necesidades sociales deben ser considerarlas en particular (y noen general). Por lo tanto, se deben especificar el o los sectores destinata-rios de la poltica pblica, la o las materias de las que se ocupa y el o losterritorios donde se aplica. Por ejemplo, respecto a los sectores destina-tarios: las necesidades de las familias, los nios, adolescentes, jveneso ancianos (Petrini, 2006:21-46), los pobres y excluidos, las personasque viven en la calle, los inmigrantes o emigrantes, los enfermos, losadictos dependientes o los detenidos en crceles (CELAM, 2007:179-182 y 187-193). En cuanto a las materias: las necesidades de vivienda,medio ambiente, infraestructura y servicios (Pacharoni, 2004:15-29),actividad econmica y empleo (Scandizzo, 2004a:31-49), complemento

de necesidades bsicas insatisfechas, educacin y cultura (Cingolani,2004:51-66), capital social (Cceres, 2004:71-92), capacidad institucio-nal (Graglia, 2004b:95-106) y transparencia (Riorda, 2004:129-150) yen cuanto a los territorios: las necesidades de una localidad, una re-gin, una provincia o un pas (Gill, 2010:43-53).

Se recomienda a los diseadores la identificacin de necesidades porsector/es particular/es, por materia/s y/o por territorio/s tambin parti-culares. Por dos razones, una ms prctica y otra ms terica. En primerlugar, si se recortan las necesidades a satisfacer por sector y por materiao territorio, el diseo se pone en marcha ms rpidamente y cuesta me-nos. Dos detalles muy importantes, considerando que los mandatos gu-bernamentales duran cuatro aos solamente y los recursos (financieros

y humanos) son escasos generalmente. En segundo lugar, esta opcinmetodolgica permite ocuparse de los sectores ms dbiles, de las mate-rias olvidadas o de los territorios postergados, a partir de una conviccin

ideolgica previa al diseo. Es decir, quien gobierna orienta polticas p-blicas para satisfacer las necesidades de los sectores pobres o indigentes(Repeto, 2008:64-67), para reformar poltica y administrativamente elEstado (Straface, 2008:40-45) o para desarrollar econmica y socialmen-te las localidades o las regiones subdesarrolladas (Bhm, 2006:221-254),por ejemplo, dependiendo de su plataforma electoral.

Las necesidades sociales pueden seractuales opotenciales. Sobre esabase pueden surgir dos situaciones iniciales, a saber:

Necesidades demandadas: es decir, carencias sociales cuya satisfac-cin es peticionada por uno o ms sectores. Seguridad, empleo,


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erradicacin de la pobreza, redistribucin de los ingresos, cre-cimiento, educacin y salud pueden ser ejemplos, dependiendode cada sociedad (Latinobarmetro, 2011).

Necesidades no demandadas: puede haber carencias sociales cuyasatisfaccin no es peticionada por uno o ms sectores. La pre-servacin del ambiente puede ser un ejemplo o la calidad insti-tucional (IDD-Lat, 2011). Han sido y siguen siendo necesidadesa satisfacer. Sin embargo, no en todas las pocas ni en todos loslugares se demandan socialmente. La educacin vial puede serotro ejemplo o la prevencin de la salud, etc.

Muchos opinan que un buen gobierno (Garca Pizarro, 2007) de-bera ocuparse preferentemente de las primeras (necesidades deman-dadas) pero preocuparse de las segundas (necesidades no demanda-das). La capacidad de anticipacin distingue a un buen gobierno deun gobierno comn y corriente. Si la necesidad est, la demandaaparecer, tarde o temprano... pero aparecer. Un gobierno co-mn y corriente espera la demanda. Un buen gobierno la antici-pa. Cmo? Anticipar la demanda significa elaborar los proyectos

y buscar los recursos para satisfacer la necesidad. Al respecto, valeuna aclaracin. Elaborados los proyectos y encontrados los recur-sos, se recomienda generar la demanda. En la gestin de polticaspblicas se deben evitar dos errores frecuentes, a saber: 1) generaruna demanda sin elaborar los proyectos ni buscar los recursosantes

y 2) elaborar los proyectos y encontrar los recursos sin generar lademandadespus.

Desde la ptica de las demandas, pueden surgir otras dos situacio-nes, a saber:

Demandas que no responden a necesidades: no pocas veces, las socie-dades demandan lo que no necesitan. El dilema de los gobiernoses, entonces, la tentacin demaggica del s o los eventualescostos del no. Atender las demandas que no responden a ne-cesidades puede causar crisis fiscales pero no atenderlas puede

causar crisis polticas y, en ambos casos, situaciones de ingober-nabilidad (Aguilar Villanueva, 2010:9-23).


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Proyectos y/o actividades que no responden a necesidades ni a demandas: inslita pero frecuentemente, muchos proyectos (programas yplanes) gubernamentales o muchas actividades administrativasse ocupan de cuestiones que no responden a necesidades ni ademandas sociales. No se sabe por qu ni para qu se disearon

y/o gestionaron. No hay carencias que los justifiquen ni peticio-nes que las expliquen... pero han sido elaborados e implementa-dos. Obras pblicas de dudosa utilidad social son testimonios deesta situacin. Obviamente, se recomienda no elaborar proyec-tos (programas o planes) ni poner en marcha actividades si nohay necesidades o demandas que los justifiquen o las expliquen

respectivamente. Asimismo, deberan ser terminados si estuvie-ran en diseo o en gestin.

Tabla N 6: Necesidades y demandas sociales

Con necesidades

Sindemandas

Necesidades que

no son demandadas(situacin 2)

Necesidades que

son demandadas(situacin 1)

CondemandasProyectos y/o actividades

que no responden anecesidades ni a demandas

(situacin 4)

Demandas sociales queno responden a

necesidades (situacin 3)

Sin necesidades


En sntesis, podramos decir que un buen gobierno (Garca Pi-zarro, 2007) debera orientarse en relacin con cuatro lneas comple-mentarias de decisin y accin, a saber: 1) ocuparse de las necesidadesque son demandadas, 2) preocuparse de las necesidades que no sondemandadas, 3) desactivar las demandas que no respondan a necesida-

des reales y 4) no iniciar proyectos ni actividades que no respondan anecesidades reales ni a demandas efectivas o, si estuvieran en marcha,terminarlos.


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Las necesidades sociales (insatisfechas o a satisfacer) y los problemaspblicos (irresueltos) deben diferenciarse.

Los problemas son impedimentos que el Estado (a travs del gobier-

no y la administracin pblica: nacional, subnacional o local) debe re-solver para que los sectores sociales integrantes de la sociedad puedansatisfacer sus necesidades.

Por ejemplo, la seguridad es una necesidad a satisfacer (Fischer-Bollin, 2011:9-10) mientras que las deficiencias o insuficiencias dela polica preventiva, la legislacin penal, la administracin de justi-cia o el servicio penitenciario, entre otros, pueden ser problemas. La

atencin de la educacin (Rivas, 2008:54-58) o de la salud (Maceira,2008:60:63) tambin son necesidades sociales a satisfacer mientras quelas deficiencias o insuficiencias de los hospitales o de las escuelas pue-den ser problemas.

El Estado, a travs de los proyectos (programas y planes) guberna-mentales y las actividades de la administracin pblica, debe resolverlos problemas pblicos como medio para que la sociedad pueda satis-

facer sus necesidades. Si el dficit fiscal o la deuda pblica (Daz Frers,2008:68-71), por ejemplo, son problemas que impiden la satisfaccinde necesidades sociales (en materia de salud o de educacin, de segu-ridad, etc.), el Estado debe resolverlos pero no como fin sino como unmedio.

Desde este punto de vista, imprecisa pero grficamente se podradecir que los problemas deben ser resueltos por el gobierno y la admi-nistracin del Estado mientras que las necesidades deben ser satisfe-chas por los sectores de la sociedad.

2.2.2. Sociedad, Estado y mercado

La sociedad debe ser la primera destinataria y, a la vez, la partcipenecesaria en el diseo y la gestin de polticas pblicas, de acuerdo connuestro marco terico.

El Estado no debe serlo, porque tanto el gobierno como la adminis-tracin pblica son instrumentos de la sociedad a fin de asegurar unorden poltico de convivencia. El mercado tampoco debe serlo, porque


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es otro instrumento de la sociedad a fin de asegurar un orden econmicode convivencia. Considerar al Estado o al mercado como los destinata-rios de las polticas pblicas es desvirtuar sus respectivas naturalezas.Constituyen idolatras que hemos sufrido y que debemos erradicar(Graglia y Riorda, 2005:97-99) de la cultura (o incultura) poltica y eco-nmica de nuestra sociedad.

Las polticas pblicas no se deben orientar a satisfacer los intere-ses partidarios de gobiernos o gobernantes de turno ni las demandassectoriales de empresas o empresarios de moda. Las polticas pblicasse deben orientar al bien comn, la satisfaccin social y la aprobacinciudadana, sabiendo que tanto los gobiernos y las administraciones p-

blicas como las empresas privadas integran una misma sociedad juntocon las organizaciones civiles y los ciudadanos.

Obviamente, hay proyectos (programas y planes) gubernamentaleso actividades administrativas que se destinan a gobiernos o a empresas,predominantemente. Por ejemplo, las polticas de reforma poltica oadministrativa del Estado a escala nacional, subnacional o local (Man-zanal, 2001:90-95) o de regulacin o desregulacin de mercados (M-

ller, 2001:58-67). Pero para que sean polticas pblicas, la orientacindebe ser el bien comn de la sociedad y la ciudadana, por encima delos intereses poltico-gubernamentales y de las demandas econmico-empresariales.

Si se piensa en los pases de Amrica Latina despus de la recupera-cin de las instituciones democrticas, en las llamadas polticas de re-forma del Estado y de estatizacin o privatizacin de servicios pblicos,

por ejemplo, el balance de costos y beneficios demuestra que los pro-yectos (programas o planes) y las actividades se han orientado, muchasveces, a satisfacer intereses partidarios o demandas sectoriales, con lacorrupcin poltica o econmica como trasfondo. Desde este punto de

vista, se puede decir, entonces, que no hubo polticas pblicas.

La distincin que se seala nos parece trascendente. Si los proyectos(programas o planes) y las actividades estatales se orientan a la satis-

faccin de intereses gubernamentales o administrativos, la sociedad selimita al Estado, sin tiempo ni espacio para la iniciativa de los sectoresprivados. Pero si se orientan a la satisfaccin de demandas empresa-


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riales, la sociedad se limita al mercado, sin tiempo ni espacio para laresponsabilidad del sector estatal.

Las relaciones entre la sociedad como primera destinataria y part-

cipe necesaria en el diseo y la gestin de polticas pblicas, el Estadoy el mercado como sus instrumentos de convivencia poltica y econmi-ca, deben soportarse en el principio de subsidiariedad.

La subsidiariedad es uno de los cinco principios bsicos de la DSI,junto con el bien comn, el destino universal de los bienes, la partici-pacin y la solidaridad.

() todas las sociedades de orden superior deben poner-se en una actitud de ayuda (subsidium) respecto de lasmenores. De este modo, los cuerpos sociales intermediospueden desarrollar adecuadamente las funciones que lescompeten, sin deber cederlas injustamente a otras agre-gaciones sociales de nivel superior, de las que terminaranpor ser absorbidos y sustituidos y por ver negada, en defi-nitiva, su dignidad propia y su espacio vital. () El princi-pio de subsidiariedad protege a las personas de los abusos

de las instancias sociales superiores e insta a estas ltimasa ayudar a los particulares y a los cuerpos intermedios adesarrollar sus tareas (CDSI, 2005:127-128).

Como claramente ha analizado la Conferencia Episcopal Argentina6(2005), este principio de la subsidiaridad ha sido abandonado en la orga-nizacin de la sociedad, tanto por excesos del estatismo como pordefectos delliberalismo a ultranza. Cuando el Estado acapara para s todas las iniciativas,

libertades y responsabilidades, que son propias de las personas y de las co-munidades menores de la sociedad, caemos en elestatismo y se abandona elprincipio de subsidiaridadpor exceso pero cuando el Estado no protege aldbil frente a los ms fuertes o no brinda su ayuda econmica, institucionalo legislativa a las entidades sociales ms pequeas, caemos en el liberalismoa ultranza y se abandona el principio de subsidiaridadpor defecto.

En Argentina hemos conocido los dos extremos. Al menosdesde los aos 30 hubo un estatismo creciente, que nu-

tri, en el inconciente colectivo, la falsa imagen de que el

6 En adelante, la CEA.


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Estado sera como un dios, que existe desde siempre, quetodo lo puede, a quien todo se le puede exigir, incluso selo puede maltratar porque nada malo le poda suceder.Tambin conocimos un voraz liberalismo, que desmantel

el Estado privatizando sus empresas, pero sin la red deproteccin social que ello habra exigido, y sin el controlnecesario sobre los nuevos prestadores de servicios pbli-cos, acrecentando an ms el gasto pblico que se preten-da reducir (CEA, 2005: N 17).

Ahora bien, la sociedad (no el Estado ni el mercado) debe ser laprimera pero no la ltima destinataria de las polticas pblicas. La

destinataria ltima de las polticas pblicas es la persona humana, lagente, los vecinos de una localidad o una regin, los habitantes de unaprovincia o un pas, o sea, las personas de carne y hueso que habitan ocohabitan en una poca y un lugar definidos.

Como se ha dicho, las polticas pblicas se deben orientar al biencomn, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana, por encima delos intereses partidarios y sectoriales. Pero siempre a favor y nunca encontra de las personas singulares que integran la sociedad. Nunca unanecesidad social insatisfecha ni un problema pblico irresuelto puedenexplicar (ni mucho menos justificar) la violacin de los derechos huma-nos (Steiner, 2010:9-11).

De esa dignidad brotan los derechos fundamentales einalienables de todo ser humano, que no lo abandonannunca, desde su concepcin hasta su muerte natural. Yesto, no importa su condicin: varn o mujer, rico o po-

bre, sabio o ignorante, inocente o reo, y cualquiera sea sucolor. Esta dignidad es la clave y el centro del misterio delhombre y de todo lo que lo atae. Desde ella todo proble-ma humano puede ser iluminado y hallar solucin. Estadignidad nos ilumina tambin para apreciar la grandezasublime de la vida terrena y de los esfuerzos con que elhombre procura hacerla ms plenamente humana (CEA,2005: N 2).

A partir de la subordinacin de los intereses gubernamentales yempresariales al bien comn y la dignidad de la persona humana, se


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impone unmodelo relacional. Las polticas pblicas se deben disear ygestionar de acuerdo con el principio de subsidiariedad que oriente lasrelaciones entre la sociedad, el Estado y el mercado, sobre la base delrespeto a los derechos humanos.

3. Pics pr e desrr

3.1. Los valores del desarrollo integral

Las polticas pblicas deben orientarse a alcanzar una calidad devida deseada como bien comn. Si no, los proyectos y las actividades

estatales no merecen llamarse polticas pblicas.El bien comn no consiste en la simple suma de los bienesparticulares de cada uno de los sujetos del cuerpo social.Siendo de todos y de cada uno es y permanece comn,porque es indivisible y porque slo juntos es posible al-canzarlo, acrecentarlo y custodiarlo, tambin en vistas alfuturo. () Una sociedad que, en todos sus niveles, quierepositivamente estar al servicio del ser humano es aquella

que se propone como meta prioritaria el bien comn, encuanto bien de todos los hombres y de todo el hombre(CDSI, 2005:115).

El bien comn no es la simple suma de los bienes particulares sino elbien de todos los hombres y de todo el hombre. Claro en la teora peroqu es y cmo lo reconocemos en la prctica?

Este es el conjunto de valores y condiciones que posi-

bilitan el desarrollo integral del hombre en la sociedad,incluido su desarrollo espiritual. El bien comn es porello el humus de una nacin. Desde all ella germina yse reconstruye. (...) El bien comn de una nacin es unbien superior, anterior a todos los bienes particulares osectoriales, que une a todos los ciudadanos en pos deuna misma empresa, a beneficio de todos sus integrantes

y tambin de la comunidad internacional. (...) La cons-

truccin del bien comn se verifica en la promocin ydefensa de los miembros ms dbiles y desprotegidos dela comunidad (CEA, 2005: N 7).


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Consecuentemente, la bsqueda del bien comn es la bsquedadel desarrollo integral: disear y gestionar polticas pblicas a losfines del bien comn supone la formulacin e implementacin deproyectos (programas o planes) y actividades estatales que busquenla promocin y defensa y los ms dbiles y desprotegidos (Antonietti,2011:77-78).

Cules son esos valoresy esas condiciones que posibilitan eldesarrollointegral del hombre en la sociedad?

Los valores del bien comn y, consecuentemente, del desarrollo in-tegral son cuatro, a saber: 1) la verdad, 2) la libertad, 3) la justicia y 4)

la caridad (CEA, 2005).Un desarrollointegral debe inspirarse en esos valores. No puede ba-

sarse en la mentira ni en la falsedad. Debe fundamentarse en la verdad,es decir, en la realidad de los dichos y los hechos tanto de los actorespolticos como de los actores sociales (civiles y empresariales) y ciuda-danos. De ella depende la probabilidad o la posibilidad del dilogointersectorial y poltico.

La verdad es un valor fundamental que desde siempre lahumanidad busca ansiosa. Tiene una dimensin objetivaque fundamenta la actividad del hombre, posibilita el di-logo, fundamenta la sociedad e ilumina sobre la morali-dad de los comportamientos de los ciudadanos y de losgrupos sociales: verdad de la naturaleza del hombre, de la

vida, de la familia, de la sociedad. Verdad, tambin, de loshechos acaecidos (CEA, 2005: N 27).

Un desarrollo que seaintegral debe asentarse en la libertad. No pue-de haber desarrollo sin ella. La libertad supone estar libre de y serlibre para, o sea, no depender de otro u otros y, simultneamente, po-der realizarse en lo personal y en lo social. Un gobierno de facto niegala libertad pero la pobreza o la indigencia la restringen gravemente.

El valor de la libertad, como expresin de la singulari-dad de cada persona humana, es respetado cuando a cada

miembro de la sociedad le es permitido realizar su propiavocacin personal (CDSI, 2005:138).


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Un desarrollo que sea integral debe asentarse, tambin, en la jus-ticia. Tampoco puede haber desarrollo sin justicia. No hablamos dela administracin de justicia como uno de los poderes del Estado(Bhmer, 2008:50-53) sino de la justicia como un valor a reconocer yrespetar en la convivencia social tanto poltica como econmicamente.No puede haber una sociedad justa con un Estado injusto ni con unmercado injusto.

La justicia social es una exigencia vinculada con la cuestinsocial, que hoy se manifiesta con una dimensin mundial;concierne a los aspectos sociales, polticos y econmicos y,sobre todo, a la dimensin estructural de los problemas y

las soluciones correspondientes (CDSI, 2005:139).

Finalmente, no puede haber desarrollo sin caridad. La caridad, jun-to con la verdad, la libertad y la justicia son los valores del desarrollointegral. Sabemos que la verdad nos hace libres. Sabemos, tambin,que podemos estar libres de pero sin ser libres para. Sepamos, fi-nalmente, que la justicia es necesaria pero insuficiente sin la va dela caridad.

La caridad presupone y trasciende la justicia (). No sepueden regular las relaciones humanas nicamente conla medida de la justicia (). Ninguna legislacin, ningnsistema de reglas o de estipulaciones lograrn persuadir ahombres y pueblos a vivir en la unidad, en la fraternidad

y en la paz; ningn argumento podr superar el apelo dela caridad (CDSI, 2005:141).

Posiblemente llame la atencin que hablemos de valores, de la ver-dad, la libertad, la justicia o la va de la caridad en relacin con el desa-rrollo. Sencillamente, en coincidencia con Bernardo Kliksberg (2008),sostenemos que sin valores no hay desarrollo que seaintegral. Necesa-riamente, debemos reconciliar los valores provenientes de la tica conel desarrollo.

En Amrica Latina, hay una sed de tica. Vastos sectoresconfluyen en la necesidad de superar la escisin entre ti-

ca y economa que caracteriz las ltimas dcadas. Unaeconoma orientada por la tica no aparece como un sim-ple sueo, sino como una exigencia histrica para lograr


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que la paradoja de la pobreza en medio de la riqueza pue-da realmente superarse y construir un desarrollo pujantesustentable y equitativo. El precepto bblico que ordenahacerse responsables los unos por los otros indica que

frente a tanto sufrimiento de tantos no hay lugar a mspostergaciones en este desafo decisivo (2008:13).

Como tan claramente ha dicho el Consejo Episcopal Latinoamerica-no (2007) en Aparecida (Brasil), sin valores no hay futuro y no habrestructuras salvadoras, ya que en ella siempre subyace la fragilidad hu-mana (CELAM, 2007:177).

Reivindicamos los valores del humanismo cristiano respecto a las po-lticas para el desarrollo, sabiendo que un mundo global requiere unatica global, comn o mnima (llamada tica civil). Como ensea JoanCarrera i Carrera (2003), esta propuesta pretende encontrar unos mni-mos ticos compartidos por todos los hombres y mujeres del mundo.

La aceptacin de la tica mnima no debe suponer la di-solucin de la tica cristiana, que es una tica de mxi-mos. En primer lugar, por el hecho de que los consensos

conseguidos sern siempre provisionales (tal como aceptala tica Civil), y, por lo tanto, las distintas comunidadesde mximos no deben renunciar a ampliarlos. () Ensegundo lugar, para la tica Civil son muy importantes losconsensos, pero tambin los disentimientos, (). La acep-tacin de los mnimos supone la tolerancia y la aceptacinde determinadas cuestiones que pueden ser consideradaspor los cristianos como un mal (2003:255).

Siempre de acuerdo con Carrera i Carrera (2003), esa tolerancia nodebe significar la claudicacin de los mximos de la tica cristiana sinola posibilidad de proseguir el dilogo.

3.2. Las condiciones del desarrollo integral

A la luz de valores (verdad, libertad, justicia y caridad), nos pregun-tamos: cules son las condiciones del desarrollo integral? A diferencia

de los valores, las condiciones del bien comn y del desarrollo integralvaran segn las pocas y los lugares, dependiendo de las ideologas ylos contextos (Graglia, 2007b:31-33).


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Daniel Garca Delgado (2006) ha planteado el retorno del desarro-llo en un contexto posneoliberal:

El desarrollo retorna al espacio pblico y al debate po-

ltico y acadmico. Este retorno se produce tras 30 aosde implementacin de una verdadera revolucin conser-

vadora, que destruy el contrato social bienestarista y sub-sumi todas las dimensiones de lo social a la lgica de lamaximizacin del inters individual (2006:17).

El mismo Garca Delgado junto con Ignacio Chojo Ortiz (2006:41)han observado cuatro elementos o caractersticas centrales que debetener el nuevo modelo de desarrollo, a saber: 1) que sea sustentable, 2)equitativo, 3) productivo y competitivo y 4) consensual en la definicinde un rumbo y visin estratgica.

Daniel Arroyo (2006) planteaba seis desafos para la gestin de po-lticas pblicas respecto al desarrollo argentino que siguen siendo ac-tuales, a saber: 1) la pobreza y la indigencia, 2) la desigualdad social yeconmica, 3) las limitaciones que imponen la informalidad masiva enel mercado laboral, 4) un plan de desarrollo, 5) la crisis de representa-

cin y legitimidad poltica y 6) la situacin anmica de los jvenes.

Los cambios evidenciados en los ltimos aos respecto alos indicadores econmicos7, que no expresan resonanciaen el nivel de desigualdad y exclusin social, introducena la problemtica del diseo de un modelo de desarrolloproductivo que sea sustentable pero, a su vez, redistributi-

vo de la riqueza y ms inclusivo.

Para el diseo del mismo, es menester el fortalecimientode los canales de interaccin entre el Estado, la sociedadcivil y el sector privado con el objeto de generar consen-sos, compromisos y apoyos mutuos (Arroyo, 2006:216).

Vale como antecedente el ndice de Desarrollo Local para la Ges-tin que publicamos en 2004 con el apoyo de la Fundacin Konrad

Adenauer y que dos aos despus convertimos en el ndice de Desa-

7 Arroyo incluye los aos 2003 al 2006 pero, como se ha dicho, sus afirmaciones siguensiendo actuales al ao 2011.


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rrollo Regional para la Gestin (Graglia y Riorda, 2006). Segn ambosndices, los componentes del desarrollo (o condiciones) son: 1) el capi-tal fsico, 2) la actividad econmica, 3) el capital humano, 4) el capitalsocial, 5) la capacidad institucional, 6) la gestin de recursos financie-ros, 7) la transparencia y 8) la participacin poltica.

Desde nuestro punto de vista, las condiciones del desarrollo enla Argentina y en Amrica Latina pueden resumirse en dos variablesprincipales, a saber: 1) la receptividad poltica y 2) la legitimidaddemocrtica.

Uno de los elementos definitorios del concepto de representacin

poltica es su carcter multidimensional, tal cual ensea la profesoraAntonia Martnez:

Los anlisis se han centrado, en gran medida, en las ca-ractersticas de los representantes y en la existencia demecanismos eficaces de rendicin de cuentas (Sartori,1992:241-242). Pero stas son dos de las vertientes a tra-

vs de las cuales puede concebirse el concepto de repre-sentacin poltica. Se ha sealado que la representacin

poltica es un concepto multidimensional y cinco son lasdimensiones que pueden encontrarse en el mismo: a) larepresentacin como autorizacin, b) la representacincomo responsabilidad, c) la representacin descriptiva, d)la representacin simblica y e) la representacin comoactuacin sustantiva (Pitkin, 1985) (2004:666).

Sobre esa base, hemos distinguido la representacin comorepresen-

tatividad, la representacin comoreceptividady la representacin comorendicin de cuentas. (Martnez, 2004:682-703).

Una democracia es representativa si los gobernantes son elegidospor los gobernados mediante elecciones competitivas (representatividad),si los gobernados controlan las acciones y participan en las decisionesde los gobernantes (rendicin de cuentas) y, finalmente, si los gobiernostienen capacidad para resolver los problemas pblicos y satisfacer lasnecesidades sociales (receptividad) (Graglia, 2009:57-58).

Respecto a la legitimidad democrtica, se la entiendecomo la convic-cin de que tanto el rgimen como el sistema democrticos son los ms


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convenientes y apropiados para la sociedad, reflejndose en el apoyo(difuso y especfico) de la opinin pblica (Mateo Daz, Payne y Zo-

vatto, 2006:297-299 y 324-326).

Nos parece necesario y urgente individualizar y, sobre esa base, analizarcmo influyen los factores de larepresentacin poltica sobre la legitimidaddemocrtica en Amrica Latina.De qu depende la legitimidad democr-tica? Por qu en unos pases sube y en otros pases baja el apoyo (difuso

y especfico) de la opinin pblica? Depende de larepresentatividad? De-pende de larendicin de cuentas? O depende de lareceptividad poltica?

La o las respuestas a estas preguntas son claves para los pases de

Amrica Latina. Principalmente porque sin el apoyo (difuso y especfi-co) de la opinin pblica que legitime a la democracia no habr conso-lidacin real y efectiva de sus instituciones formales.

De acuerdo con el profesor Aguilar Villanueva (2010), la cuestinacerca de la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos se ha co-locado en el centro de las disciplinas que estudian el gobierno y en elcorazn de la preocupacin ciudadana.

En el pasado la ineficacia directiva de los gobiernos se atri-buy a los defectos y vicios del Sujeto gobierno, () El go-bernante era la causa del problema debido a la deformidadde sus atributos y comportamientos () El gobernante noestaba en condicin de gobernar porque los ciudadanos nolo consideraban legtimo, no le otorgaban autoridad inte-lectual o moral y les resultaba despreciable aun si temible.

Sin embargo, en aos recientes, (), se han resuelto razo-nablemente los dos problemas crnicos del sujeto gobier-no: la legitimidad de su cargo y de su actuacin (2010:6-7).

Como el mismo Aguilar Villanueva resume, el sujeto gobierno re-ne todas las caractersticas consideradas correctas del gobierno demo-crtico: 1) es un gobierno elegido, 2) controlado por los otros poderespblicos y los otros rdenes de gobierno, 3) sometido al escrutinio ciu-dadano, 4) obediente de las leyes, 5) respetuoso de las libertades pol-

ticas y civiles, 6) abierto a la participacin ciudadana, 7) transparente y8) rendidor de cuentas.


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No est en cuestin la validez institucional del cargo y lalegalidad de la actuacin del gobernante sino su validezdirectiva, (). En cuestiones de gobierno el problemacognoscitivo y prcticose ha desplazado del sujeto / la insti-

tucin gobierno hacia el proceso de gobierno, la gobernacin, lagobernanza, () El proceso de gobernar acertado, exito-so, socialmente reconocido, contiene elementos polticos

y tcnicos y no slo institucionales (Aguilar Villanueva,2010:8).

Siguiendo a Aguilar Villanueva, decimos que el problema no es elgobernante sino el proceso de gobernar o, en nuestros trminos, que el

problema de la representacin poltica y su influencia sobre la legitimi-dad democrtica se ha desplazado de larepresentatividad y la rendicin decuentas (sujeto gobierno) a lareceptividad (proceso de gobernar).

Atento a ello, a continuacin, nos focalizamos en lareceptividad po-lticay en la legitimidad democrtica. Como se ha dicho, investigacionessubsiguientes deberan indagar las influencias de la receptividad (como

variable independiente) sobre la legitimidad (como variable depen-diente), contrastndola con la rendicin de cuentas y la representativi-dad (como variables de control).8

4. Recepividd pic y egiimidd demcric

4.1. La receptividad poltica

4.1.1. Efcacia gubernamental

Las polticas pblicas deben orientarse al bien comn y, consecuen-temente, a la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana.

La satisfaccin de la sociedad es la consecuencia de la receptivi-dad poltica. Al analizar la accin del representado, Antonia Martnez(2004) ensea que la representacin se construye a partir de la relacinentre ciudadanos y polticos y que uno de los escenarios se articula

8 Si bien escapa tanto al sentido como al alcance de esta publicacin, subrayamos que lahiptesis segn la cual la legitimidad democrtica depende de la receptividad poltica y node la representatividad ni de la rendicin de cuentas, debe ser investigada y probada.


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sobre las seales emitidas por los ciudadanos y las polticas instrumen-tadas, correspondencia denominada comoreceptividad (2004:687).

La receptividad poltica se basa en la eficacia gubernamental y se

refleja en la capacidad para generar polticas de bienestar y eficienciaeconmica (IDD-Lat, 2011).

Tabla N 7: La receptividad poltica

La receptividad poLtica

Se basa en Se refleja en

La eficaciagubernamental

La capacidad paragenerar polticas

de bienestar

de eficiencia econmica


Sin eficacia gubernamental no puede haber receptividad poltica

y sin sta se pone en peligro la gobernabilidad (Aguilar Villanueva,2010:23-28).

David Collier y Steven Levitsky (2000, en IDD-Lat, 2002:24) pre-sentan una clasificacin de caractersticas que sirven para esbozaruna definicin de democracia: 1) elecciones libres, 2) sufragio uni-

versal, 3) participacin plena, 4) libertades civiles, 5) poder efec-tivo para gobernar y 6) igualdad socioeconmica y/o altos niveles

de participacin popular en las instituciones econmicas, socialesy polticas, control en los procesos de toma de decisiones y todoslos niveles de poltica. Los primeros tres atributos son consideradosrequisitos bsicos de una democracia y, por lo tanto, la ausencia deuno de ellos nos coloca ante regmenes no democrticos. Los pri-meros cuatro atributos son los que consideran las definiciones quereconocen a la democracia observando un mnimo procedimental.Las definiciones que consideran un mnimo procedimental expan-

dido requieren de los primeros cinco atributos. Finalmente, lasdefiniciones o concepciones maximalistas o multidimensionalesde democracia requieren de los seis atributos.


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A los fines de medir la capacidad de los gobiernos para generar polti-cas de bienestar, el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina(IDD-Lat) considera el desempleo urbano, los hogares bajo la lnea depobreza y el desempeo tanto en salud como en educacin.

Respecto al primero (desempleo urbano), se considera el desem-pleo medido por la proporcin de poblacin desocupada y la econ-micamente activa. En cuanto a los segundos (hogares bajo la lnea depobreza), se considera la proporcin de hogares cuyos ingresos totalesno superan el valor de una Canasta Bsica Total (CBT), estableciendo silos ingresos de los hogares tienen capacidad de satisfacer, por medio dela compra de bienes y servicios, un conjunto de necesidades alimenta-

ras y no alimentaras consideradas esenciales (vestimenta, transporte,educacin, salud, etc.).

Para el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), el desempeo en salud se cuantifica utilizando una variable decalidad: tasa de mortalidad infantil (medida como la proporcin demenores fallecidos antes de cumplir un ao de edad por cada 1.000nacidos vivos) y una variable de esfuerzo: gasto en salud (medido como

el porcentaje del PBI destinado en un ao dado). El desempeo eneducacin se cuantifica utilizando una variable de calidad: matricula-cin secundaria (medida como la relacin entre jvenes de todas lasedades que asisten a escuelas de nivel medio y la poblacin en edadescolar del pas correspondiente) y una variable de esfuerzo: gasto eneducacin (medido como el como porcentaje del PBI destinado en unao dado).

Desde nuestro punto de vista, las polticas de generacin de empleoy de lucha contra la pobreza son claves para medir la capacidad degenerar bienestar.

A su vez, a los fines de medir la capacidad de los gobiernos para generarpolticas de eficiencia econmica, el ndice de Desarrollo Democrtico paraAmrica Latina (IDD-Lat) considera la libertad econmica, el PBI per c-pita, la brecha de ingresos, la inversin y el endeudamiento sobre el PBI.

La libertad econmica se mide a travs del Puntaje en el ndice de Li-bertad Econmica que permite mensurar los umbrales de libertad que el


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individuo puede gozar en materia de econmica. Considera 50 variablesagrupadas en varios factores generales de libertad econmica: 1) polticacomercial, 2) carga impositiva de gobierno, 3) intervencin del gobiernoen la economa, 4) poltica monetaria, 5) flujos de capital e inversinextranjera, 6) actividad bancaria y financiera, 7) salarios y precios, 8)derechos de propiedad, 9) regulaciones y 10) mercado negro.

El PBI per cpita mide el valor total de la produccin de bienes yservicios de un pas en relacin con su distribucin en la poblacin,ajustado a las paridades del poder adquisitivo (PPA) medido en d-lares estadounidenses. La distribucin del ingreso es uno de los indica-dores ms importantes en lo que respecta a la eficiencia de los sistemas

democrticos para promover la equidad, constituyendo una muy buenamedida resumen de la desigualdad social ya que mide la distribucindel ingreso por grupos quintiles de poblacin, clasificada segn los in-gresos totales del hogar, considerando la brecha existente entre el msalto (20% ms rico) y el ms bajo (20% ms pobre).

La inversin es el flujo de producto de un perodo dado que se usapara mantener o incrementar el stock de capital de la economa, lo que

trae como consecuencia un aumento en la capacidad productiva futu-ra de la economa. Respecto al endeudamiento, se considera la deudaexterna total.

Desde nuestro punto de vista, las polticas de redistribucin de losingresos y crecimiento econmico son claves para medir la capacidadde generar eficiencia econmica.

Seguidamente, describiremos los comportamientos de la Argentinay Amrica Latina respecto a la receptividad poltica, comparndolos. Aesos fines,reconoceremos dos dimensiones con dos indicadores cadauna de ellas, a saber:

Dimensin Polticas de bienestar social: definimos las polticas debienestar social como el poder efectivo de los gobiernos paradisear y gestionar polticas pblicas que generen ms empleo(Belke, 2008:283-285) y/o menos pobreza (Westerhoff, 2008:275-

278). Sus indicadores son el Desempleo urbano y los Hogaresbajo la lnea de pobreza.


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Dimensin Polticas de eficiencia econmica: definimos a las pol-ticas de eficiencia econmica como el poder efectivo de los go-biernos para disear y gestionar polticas pblicas que generenmenos desigualdad (Siebke, 2008:132-135) y/o ms crecimiento(Gabisch, 2008:115-117). Sus indicadores son la Brecha de in-gresos (relacin entre el quintil mayor y el menor) y el PBI percpita (ajustado a paridad del poder adquisitivo).

Vamos a utilizar los datos proporcionados por el ndice de Desarro-llo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat) del 2002 al 2011, ambosincluidos.

La Tabla siguiente muestra las dimensiones y los indicadores de lareceptividad poltica.

Tabla N 8: Dimensiones e indicadores de la receptividad poltica

dimensiones e indicadores de La rp

vbl d i d

Receptividadpoltica

Polticas debienestar

Desempleo urbano

ndice de Desarrollodemocrtica de

Amrica Latina (IDD-Lat)

Hogares bajo la lnea depobreza

Polticas deeficiencia

econmica

Brecha de ingresos

PBI per cpita


4.1.2. Polticas de bienestar y efciencia econmica en la

Argentina y Amrica Latina

4.1.2.1. E desempe rbn y s hgres bj ne de pbrez

Respecto al desempleo, desde la perspectiva de la economa socialde mercado (a la que adherimos), Marcelo Resico (2010) ha sostenido:


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El desempleo se produce cuando una persona capaci-tada para trabajar y deseando hacerlo no consigue em-pleo. El problema del desempleo trae consecuenciasdirectas y duraderas para el individuo y su entorno fa-

miliar y social, resumidas en el deterioro del nivel devida y problemas psquicos. El desempleo por tiempoprolongado erosiona la formacin profesional y la auto-confianza; se producen tendencias al aislamiento, crisisde identidad, enfermedades sicosomticas

políticas-públicas-enbuscadelbiencomún

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