política pública v: prototipo

POLÍTICA PÚBLICA V

PROTOTIPO

Carlos Salazar Vargas

Todos los Derechos Reservados por Carlos Salazar Vargas 2016 Puebla, México

COORDINADORA GENERAL Lic. Maya Castellanos Alvarado [email protected]

EDICION Y DIAGRAMACION Lic. Maya Castellanos Alvarado

Primera Edición, 2016 Impreso y hecho en México Printed and Made in México

ISBN: En trámite

POLÍTICA PÚBLICA V CARLOS SALAZAR VARGAS

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Profesor Carlos Salazar Vargas: Es conferencista y consultor internacional en Políticas Públicas, Citymarketing y Politing. Cuenta con amplio y exitoso recorrido en organizaciones públicas, privadas y ONG´s, en varios países. Tiene estudios de Administración

con énfasis en Marketing Social, Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), Maestría en Estudios Políticos, Pontificia Universidad

Javeriana (Bogotá, Colombia) y mediante beca de honor del Gobierno Británico, realizó Estudios Superiores en Administración Pública y Políticas Públicas en el Departamento de Gobierno de la London School of Economics and Political Science -LSE. (Londres, U.K). Es autor de varios libros-textos sobre Marketing Político, Políticas Públicas, Institutos de Pensamiento Estratégico y Politing (volumen 1, 2, 3 y 4) publicados por el H. Congreso de la Unión de México, la FRPH: Fundación Rafael Preciado Hernández y la KAS: Fundación Konrad Adenauer. Su libro-texto -clásico ya- sobre Políticas Públicas ha sido editado en España, Argentina, Honduras y Colombia y replicado -hasta ahora- en seis Estados de la república mexicana. Es Profesor Titular del SEJ: Sistema de Educación Jesuita de México. Profesor Visitante en Universidades del Reino Unido, México, Sur y Centroamérica. Presidente de CAS&A: Centre for Advanced Systems & Administration, firma de consultoría y capacitación. Es Presidente de la CPP: Corporación de Política Pública, Asesor de FUNDALEX: Fundación para la Libertad de Expresión, miembro activo de la LSE Mexican Alumni Association, consejero del Método ExE: Educación por la Experiencia, creador del EPPPAL: Enfoque Propio de Políticas Públicas para América Latina y de Politing (neologismo de su autoría) donde propone una nueva forma de hacer política. Postulado por el INM: Instituto Nacional de Migración de México al premio Quetzalcóatl. Fue corresponsal de CARACOL: Cadena Radial Colombiana, en Londres. Es colombiano y actualmente está radicado en Puebla, México. Mail: [email protected] Web: www.carlosalazarvargas.org

mailto:[email protected]

http://www.carlosalazarvargas.com/


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INDICE

Prototipo de una política pública de desarrollo

1. Generalidades y aspectos básicos2. La formulación de la política pública de desarrollo3. Una Metodología para la formulación4. Las Finalidades de la formulación5. Los Elementos rectores de la política de desarrollo6. Ventajas del proceso propuesto

El marketing y las políticas públicas

1. El marketing: una disciplina particular2. El marketing para propósitos gubernamentales3. Conclusiones4. El marketing herramienta gerencial para la efectividad

A manera de conclusión

1. El futuro de las políticas públicas2. Formación de analistas de políticas públicas3. Formación de gerentes públicos: el reto4. Las políticas públicas en el marco de la Constitución


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PRESENTACIÓN

En septiembre de 2009, asumí el honor y la responsabilidad de conducir los destinos de nuestro querido Estado, tarea que implica un enorme compromiso no solo con los que confiaron en este proyecto, sino con todos aquellos hombres y mujeres que a diario contribuyen a engrandecer esta noble tierra de encuentro y promisión.

¡Para todos, mi reconocimiento y gratitud!

Sin embargo, cabe destacar que en Sonora este nuevo rol ha cambiado el contexto político, y por ende, los viejos supuestos, teorías y formas de acción y retroalimentación han quedado atrás, frente a las nuevas dinámicas que orientan los destinos gubernamentales. La democracia hoy no solo es un régimen de gobierno, sino que representa una verdadera forma de vida donde todos los actores de la sociedad participan en la toma de decisiones para beneficio de la mayoría.

Hoy, podemos acertar en la definición de que Sonora no ha permanecido ajeno a los avances en materia de administración pública, por ello con la aprobación de la sociedad y los tres niveles de gobierno se han implementado políticas públicas para mejorar las condiciones de vida de los sonorenses, de esta manera enfocamos nuestro esfuerzo hacía la construcción de políticas que incidan en decisiones que den rumbo al


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presente y futuro de México a través de un Plan Estatal de Desarrollo innovador e incluyente que busca edificar un Sonora Solidario, Educado, Saludable, Ciudadano, Seguro, Municipalista, Competitivo y Sustentable.

Así, en los próximos cinco años el ejercicio de la acción pública del gobierno será el instrumento de mayor peso para concretar toda aspiración ciudadana, de sus organizaciones, sectores productivos e instituciones sociales, en el que tendrán lugar todos los sonorenses de las diferentes regiones del estado –de la sierra, de la costa, del desierto, del río, así como del norte y sur de Sonora-.

Por tal motivo, estamos trabajando para alcanzar un liderazgo nacional en bienestar social, fomentando la participación ciudadana, tomando a la familia como base de la sociedad y tendiendo un puente hacia el desarrollo, donde la calidad de vida, la salud y el deporte sean los pilares fundamentales para el impulso a las capacidades de los sonorenses con un sistema educativo integral cuya calidad permita la creación y transmisión del conocimiento. Asimismo, nos hemos dado a la tarea de generar más empleos, así como un crecimiento sostenido y un desarrollo económico sustentable a través del desarrollo tecnológico para incrementar la competitividad; por otra parte, en materia de seguridad estamos trabajando para ser la zona fronteriza más segura de la república mexicana y hacer mas atractivo la captación de inversión extranjera directa, además en este renglón hemos fortalecido los lazos de cooperación con el exterior a través de la Comisión Sonora-Arizona, Sonora-Nuevo México y Sonora-Hubei(China).

En este sentido, el estudio de las políticas públicas representa un tema trascendental, tanto en esa nueva forma de vida y de hacer gobierno, como en la ciencia política y la administración pública. Por ello, es indispensable contar con instituciones realmente eficaces y que sean competentes para detectar los problemas de los ciudadanos, a través de sus diferentes organizaciones y resolver los problemas con reformas que den solución a las necesidades de la sociedad mediante la implementación de las llamadas


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“políticas públicas”, que es justamente el planteamiento que nos presenta el Dr. Carlos Salazar-Vargas en su obra, desde una perspectiva académica puesta en práctica en diversos gobiernos estatales y municipales. De esta manera, hago valer mi más sincero reconocimiento al autor el Profesor Carlos Salazar-Vargas, por la presentación de este libro, el cual contribuye de sobremanera en la forma de hacer gobierno en proximidad con los ciudadanos, Enhorabuena!

Lic. Guillermo Padrés Elías Gobernador Constitucional del Estado de Sonora


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PROTOTIPO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA

DE DESARROLLO

“El alimento intelectual que proporciona la instrucción

es comparable al alimento material. No alimenta todo lo que se come, sino sólo aquello que se digiere”.

(GUSTAVO LE BON, Incertidumbre de nuestros días).

El desarrollo es ante todo un proceso; un proceso que supone tanto la modificación de las instituciones como un incremento sostenido de las inversiones. Los resultados de este proceso se materializan al cabo de prolongados períodos1.

Mientras más prolongados sean los períodos, los planes y las estrategias, deben ser menos detallados y precisos en cuanto a sus objetivos, a las inversiones y demás elementos estratégicos seleccionados, y a los instrumentos propuestos. Los planes a largo plazo, sólo deben considerar la coherencia (consistencia y viabilidad) de los aspectos y variables consideradas como fundamentales. Para el caso de los planes de mediano plazo, es necesario precisar en mejor forma, tanto los objetivos como las estrategias, velar por la viabilidad de las medidas de políticas propuestas y por su capacidad de elevar la eficiencia económica de los recursos asignados por el Estado y por los particulares. Por estas razones la formulación de planes de mediano plazo debe tener en 1 Por eso, tanto los planes como las estrategias de largo plazo son muy útiles para dar continuidad y perspectiva a las decisiones cotidianas de política, tanto de los gobernantes como de los empresarios, trabajadores y demás actores del sistema social.


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cuenta un mayor número de variables y parámetros, así como las diversas características que pueden asumir las diferentes clases de producción, los tipos empresariales, los distintos departamentos y regiones del país, etc.; debe considerar también los posibles efectos de los cambios en los precios relativos de los productos, factores y servicios2.

Para una visión panorámica del proceso integral cobijado por las políticas públicas en donde se incluye la de desarrollo, se puede recurrir a la siguiente Figura 1

Figura 1 El proceso integral de las políticas públicas

2 En resumen, la política en el mediano plazo debe ser más rigurosamente coherente, tanto en su formulación como en su implementación, evaluación y posterior análisis.

Identificar problemas

Formulación Pública

Decisión Implementación

Evaluación

Diagnosis ¿cuál es el problema?

¿qué sucederá si no

actuamos?

¿cómo formular el plan

de acción? ¿qué

objetivos? ¿opciones? ¿efectos?

¿Factores públicos

presentes?

¿Influencia en el proceso

de puesta en práctica?

¿Información?

¿Definición de éxito?

¿Estándar de evaluación?

¿Consecuencias?

Análisis

Acción


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1. GENERALIDADES Y ASPECTOS BÁSICOS

“La donna é mobile qual pium

a al vento, muta d’acento-e di pensier”. (Popular locución italiana

de la ópera Rigoletto de Verdi, con letra de F.M. PIAVE, asegura que

“la mujer es voluble como pluma al viento; cambia de acento y de modo de pensar”).

Tal y como se ha dejado claro desde el inicio de este documento, el término política, en castellano, se refiere tanto al logro como al ejercicio del poder en una organización. Dentro de este orden de ideas, el proceso político constituye el conjunto de relaciones necesarias para alcanzar, mantener, incrementar, legitimar y ejercer el poder3. Asimismo dentro del concepto de Estado, las decisiones de quienes detentan el poder están regidas por normas preestablecidas. A su vez, éstas originan otras normas que orientan y regulan el comportamiento de sus miembros y el de la misma organización con relación a las demás organizaciones.

Es dentro de ese sentido en donde se ubica la política de desarrollo, la política económica, la política internacional, la agropecuaria, la política industrial y comercial, etc. En cada uno de estos casos se utiliza el mismo concepto para definir un conjunto o rosario de decisiones como respuestas del gobierno de turno a problemas socialmente relevantes. Los problemas, una vez identificados, pueden dar lugar a la acción de los poderes públicos. Es necesario resaltar la distinción entre los denominados problemas y lo que

3 Véase por ejemplo: B. de Jouvenel, “Théorice politique pure”, en Du principal et autres réflexions politiques, Hachette, París, 1972, págs. 85-100 y R.A. Dahl & D.E. Neubauer (comps), Reading in modern political análisis, Prentice Hall, N.J., 1986.


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podríamos denominar temas, cuestiones o asuntos4. Es decir, aquellos problemas los suficientemente relevantes (desde distintos puntos de vista) para ser considerados como problemas por parte de los poderes públicos y, por tanto, susceptibles de formar parte del programa o agenda de esos mismos poderes públicos (véase la Figura 2). Muchas veces la consideración de un específico issue depende de una previa batalla por la definición del problema entre los distintos actores presentes.

Figura 2 Proceso de formación de la agenda institucional

sss

4 Issues en inglés; muchas veces se encuentra el término en escritos y en documentos redactados en castellano.

Problema

Tema o cuestión Relevante pública

Agenda actuación poderes públicos


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Pero, se podría plantear la pregunta acerca de las razones por las cuales unos problemas dan el tránsito hasta formar parte de los programas de acción de los poderes públicos, mientras que otros no. La respuesta en principio, se puede encontrar aduciendo que este hecho es el resultado de la limitación de recursos (humanos, técnicos, financieros y de información).

Sin embargo, puede ser debido también a la falta de legislación sobre el tema que permita, autorice o valide la acción, o a una falta parcial o absoluta de voluntad política, o bien a una adecuada presión o bien de los medios masivos de comunicación social o bien de los sectores actores implicados en ellos, etcétera.

Dentro de este marco teórico, es posible asegurar que se presenta una cierta competencia entre cuestiones o temas planteados. Ante este hecho, los poderes públicos proceden a establecer prioridades y otorgan el nombre o status de problema socialmente relevante o problema público, o si se quiere, problema objetivo a determinados temas y no así a otros.

En resumidas cuentas y de acuerdo con lo anteriormente expuesto, es posible afirmar que todo nuevo tema resulta potencialmente susceptible de convertirse en problema público y, por lo tanto llegan a tener la dignidad de formar parte de la agenda gubernamental, es decir, formar parte del programa de actuación del gobierno.

Estas decisiones están enmarcadas, delimitadas y concretadas por normas emanadas de las autoridades competentes y destinadas a cumplir con objetivos previamente establecidos.


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Dentro de un análisis científico, el concepto adquiere un sentido más estricto. En él es posible distinguir entre las decisiones de la autoridad, que establecen la manera general de actuar, y las decisiones de políticas5.

Hay autores que aseguran que una política no es el conjunto de decisiones mediante el cual las autoridades regulan el comportamiento de sus subordinados, sino el patrón que determina sus decisiones cotidianas6.

De otra parte, las políticas comprenden un aspecto formal –la manera como se desea regular el comportamiento de los actores de as actividades que son motivo de conducción y regulación—y otro sustantivo, que se refiere a las actividades necesarias para alcanzar los objetivos deseados7.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se puede dar el caso de políticas semejantes en su contenido sustantivo, pero que pueden tener distinto contenido formal, y viceversa.

No es extraño por eso que se identifiquen políticas sólo con su contenido formal o sólo con su contenido sustantivo8.

Así, las políticas exigen identificar -con precisión- la o las autoridades que intervienen en su formulación y, exactamente cuál es su participación9.

5 Mientras que las segundas corresponden a decisiones adoptadas dentro del marco de la misma política, las primeras forman parte del proceso e formulación de la política. Las segundas entonces, corresponden al manejo o aplicación de ésta. 6 Véase R.H. Salisbury, “The análisis of public policy”, en D.L. Thompson (comp.) Politics, policy and natural resource, Free Press, Nueva York, 1992, págs. 65-85; y A.J. Kahan Theory and practice of social planning, Russel, Nueva York, 1989, cap. V. 7 L.A. Froman, Jr., “Public policy” en International enciclopedia of the social sciences. McMillan, Nueva York, 1987, vol. 12, págs. 204-208. 8 Este error ha llevado, en algunos casos, a limitar el análisis científico al diseño instrumental de las políticas globales o específicas; en otros ha significado utilizar esos análisis y métodos sólo para definir los grandes modelos de desarrollo.


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Es común que en las políticas públicas, la autoridad para establecerlas se comparta entre los diferentes poderes: ejecutivo, legislativo y judicial10, En regímenes presidenciales el gobierno ejerce la totalidad del poder ejecutivo y participa en proporción variable en el ejercicio del resto de los poderes. Al gobierno corresponde principalmente la iniciativa en materia de proposiciones de política y posee además, el derecho a veto o a pedir la reconsideración de algunos acuerdos legislativos y judiciales que afectan determinada política que desea impulsar11. El gobierno posee, por lo general autoridad discrecional para utilizar algunos recursos -financieros, materiales y humanos- asignados en forma general o específica a la administración pública.

Dentro del marco descrito, las políticas de un gobierno cualquiera estarían constituidas por dos elementos fundamentales e inseparables:

Las proposiciones generales contenidas en los objetivos, estrategias12 y metas, que son dadas a conocer a la opinión pública y al resto de las autoridades nacionales y que deben contar en principio con su apoyo13.

9 Esto es particularmente importante en el caso de las políticas públicas de desarrollo, dada la complejidad del proceso de decisión en el seno del Estado y teniendo en cuenta que comprometen en el proceso a toda una nación. 10 En algunas teorías de la decisión, se asume la existencia de “una sola unidad o agente en la toma de decisiones con un conjunto único de preferencia; que está en conocimiento de una gama amplia de alternativas de acción y de las consecuencias de las mismas; con la intención de seleccionar la alternativa que derive la máxima utilidad, y, que posee la oportunidad, disposición y capacidad para realizar los cálculos apropiados”. En el proceso de formulación de una política cada uno de estos supuestos es violado. R.A. Bauser, “The policy process” en R.A. BAUSER & K.J. Gergen (comp.), The study of policy formation, Free Press, Nueva York, 1988, págs. 11-28. 11 Así, las políticas propuestas deben ser entonces objeto de transacciones, de acuerdo y negociaciones frecuentes con las fuerzas opositoras, presentes en el resto de los poderes del Estado. 12 En la que se especifica el carácter que se desea dar a la acción estatal y los principales instrumentos que se tratará de utilizar. 13 En algunos países, ya sea en forma de mensaje presidencial o de plan de la nación, estas proposiciones deben ser aprobadas o al menos discutidas por el Congreso o su sucedáneo.


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El conjunto de proposiciones específicas relativas a los instrumentos que requiere aprobación legislativa o bien del ejecutivo, en ejercicio de su autoridad discrecional tanto para alcanzar el logro de los mencionados objetivos, como para completar el cumplimiento de sus estrategias y la consecución de las metas.

Si faltara el primero de estos elementos -que constituye el conjunto

ordenador de las proposiciones específicas-, no podría hablarse de una política de desarrollo, pues se carecería del patrón que le diera forma. Si no se presenta el segundo, la proposición generalmente conocida como plan no puede ser definida en términos estrictos como una política, puesto que el gobierno no cuenta con la competencia o autoridad suficiente para poner en práctica el conjunto de acciones propuestas. En estas circunstancias, las políticas efectivas de desarrollo resultaría esencialmente distintas a las políticas propuestas.

En otras palabras, los objetivos, las estrategias y las metas, proponen un marco general al que debe ajustarse el comportamiento de los actores públicos y privados. Para obtener en la práctica acciones encuadradas en este marco, la autoridad debe establecer conjuntos de normas específicas, cuyo cumplimiento pueda ser exigido o promovido por la autoridad que ejerce, tiene o potencializa el gobierno.

Estas normas a su vez pueden ser clasificadas en dos tipos. El primero corresponde a las normas que determinan las actuaciones que serán permitidas, prohibidas, alentadas o desalentadas. El segundo, a las normas que promueven ciertas acciones, ya sea imperativamente o mediante el consentimiento de una parte de los actores.

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POLÍTICA PÚBLICA IV: ELEMENTOS ADICIONALES

Carlos Salazar Vargas La dirección estuvo bajo la coordinación y supervisión de

Lic. Maya Castellanos Alvarado [email protected]

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política pública v: prototipo

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