política industrial brasileira para as atividades de software · política industrial brasileira...
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Política Industrial Brasileira para as Atividades de Software
Rafael Anversa Teixeira
Santa Maria, RS, Brasil
2014
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2014
Política Industrial Brasileira para as Atividades de Software
Rafael Anversa Teixeira
Monografia apresentada ao curso de Graduação em Relações Internacionais, da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM,
RS), como requisito parcial para obtenção do grau de
Bacharel em Relações Internacionais
Orientador: Prof. Ms. Diego Trindade D’Ávila Magalhães
Santa Maria, RS, Brasil
2014
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS
A Comissão Examinadora, abaixo assinada, aprova a monografia de Graduação
POLÍTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA PARA AS ATIVIDADES DE SOFTWARE
elaborada por Rafael Anversa Teixeira
como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Relações Internacionais
COMISSÃO EXAMINADORA
Diego Trindade D’Ávila Magalhães, Ms. (Presidente/Orientador)
__________________, Dr. (UFSM)
__________________, Dr. (UFSM)
Santa Maria, 02 de dezembro de 2014. RESUMO
Monografia de Graduação
Curso de Graduação em Relações Internacionais Universidade Federal de Santa Maria
POLÍTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA PARA AS ATIVIDADES
DE SOFTWARE AUTOR: RAFAEL ANVERSA TEIXEIRA
ORIENTADOR: DIEGO TRINDADE D’ÁVILA MAGALHÃES Data e Local da Defesa: -- de Dezembro de 2014 – Santa Maria
Este trabalho aborda – sob a perspectiva da evolução e das relações estatais em
um contexto global – como o governo brasileiro atua a favor da indústria nacional
de software e serviços. A partir da análise da dinâmica e da estrutura
internacional do setor, bem como da definição de modelos típicos de países não-
centrais, é possível compreender os esforços brasileiros que buscam concretizar
os desafios abordados inicialmente em 2003, na PITCE. Ao mapear-se as
inciativas que buscam atingir a antiga meta de volume em internacionalização, há
uma clara conformidade com os tímidos resultados em relação a valores
exportados. Torna-se claro, a partir disso, que a indústria nacional de software
apresenta características de interesse muito mais complexo ao desenvolvimento
brasileiro, sobrepondo-se a uma simples questão de balança comercial. Do
profundo fomento financeiro, que vai do subsídio a investimentos até o apoio a
empresas que queiram adquirir software, aos esforços institucionais que dizem
respeito ao desenvolvimento de fatores cruciais das empresas, é evidente que o
setor não é negligenciado. É neste sentido que o presente trabalho busca
desenvolver-se: compreender quais são, especificamente, as iniciativas
institucionais do Brasil para o setor de software, bem como qual é o objetivo final
destas. A partir das respostas dessas questões, é possível compreender qual é a
expectativa nacional para um setor estrategicamente tão relevante, como indicado
pelo próprio Governo Federal, e tão intrinsecamente conectado à rotina de
qualquer indivíduo.
Palavras-chave: Atividades de software. Comércio estratégico. Comércio internacional.
ABSTRACT
This study approaches – from the perspective of evolution and international affairs
in a global context – how the Brazilian government acts on behalf of its software
and services industry. From the analysis of the dynamics and international
structure of the sector, as well as the definition of typical models on non-core
countries, it is possible to understand Brazilian efforts to achieve the challenges
discussed from 2003, at the PITCE. When identifying the initiatives that seek to
achieve former goals of internationalization volume, there is an evident
accordance with the timid performance against export values. It becomes clear
that the national software industry has features of a much more complex interest
to Brazilian development, superseding a simple matter of trade balance. From the
solid financial promotion – which runs from investment subsidy to support for
companies that want to acquire software – to institutional efforts about critical
factors of enterprises development, it is evident that the sector is not overlooked.
In this sense, this paper seeks to develop the understanding o which are,
specifically, Brazil’s institutional initiatives for the software sector, as well as what
is the final objective for those. From those answers, it is possible to understand
what is the national expectation for such a strategically relevant sector, as stated
by the Federal Government itself, and so intrinsically connected to any individual
routine.
Key-words: Software activities. Strategic trade. International trade.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................... 6
1 O SOFTWARE E SUA DINÂMICA GLOBAL ................................. 13
1.1 A Caracterização Do Software .................................................................... 13 1.1.1 Software Produto ......................................................................................... 16 1.1.2 Software Serviço ......................................................................................... 17 1.2 A Dinâmica da Indústria de Software.......................................................... 20 1.2.1 Padrões de Desenvolvimento do Mercado .................................................. 21 1.2.2 Temas Emergentes da Indústria ................................................................. 23 1.3 Estrutura do Mercado Global de Software ................................................. 24 1.3.1 Global Outsourcing ...................................................................................... 27 1.3.2 Descentralização Produtiva ......................................................................... 31
2 O ESTADO COMO FOMENTADOR E O MODELO BRASILEIRO 32
2.1 Comércio Internacional e Política Industrial .............................................. 32 2.1.1 Comércio Estratégico .................................................................................. 34 2.2 A Relação Centro-Periferia na Indústria de Software ................................ 38 2.3 O Modelo Brasileiro ...................................................................................... 40 2.3.1 Breve Histórico do Software no Brasil ......................................................... 40 2.3.2 O PITCE: Software Como Indústria Estratégica Prioritária .......................... 42 2.3.3 Iniciativas Institucionais ............................................................................... 44
3 ANÁLISE DE MODELO BRASILEIRO .......................................... 48
3.1 O Modelo Brasileiro em Perspectiva Comparada ...................................... 48 3.2 Análise da Indústria Nacional e Externa no Brasil .................................... 53 3.3 As Antigas Perspectivas de Futuro para o Software Brasileiro ............... 57 3.4 O Papel do Estado e das Instituições do Setor de Software nesta Indústria ............................................................................................................ 60 3.4.1 Fomento Financeiro .................................................................................... 61 3.4.2 Suporte institucional .................................................................................... 65
CONCLUSÃO: .................................................................................. 68
BIBLIOGRAFIA ................................................................................ 73
6
INTRODUÇÃO
De relógios digitais infantis a complexos programas de identificação e
cálculos de precisão física para fins de defesa, o software é presença constante e
inseparável de todos os setores da sociedade. A difusão e extrema adaptabilidade
de seu uso – assim como o baixo custo de sua reprodução em escala – gera um
ambiente produtivo dinâmico de incontáveis possibilidades, e, portanto, de largo
interesse industrial.
Não à toa, frente às perspectivas de crescimento da nova economia
iniciada após a Segunda Guerra Mundial1 e ao consequente crescimento do
mercado de software, este tornou-se um setor estratégico devido à grande
possibilidade de expansão. Não apenas a possibilidade de um novo mercado, a
indústria de software mostrou-se, ao passar do tempo, uma potencializadora de
ganho competitivo de praticamente todos os outros setores produtivos
(PROCHNIK, 1998).
Fruto da utilização militar, especialmente nos EUA, as características do
software e da sua produção o fizeram evoluir de forma muito mais dinâmica que
as indústrias tradicionais. Sua singularidade inicia-se na própria definição, ao
levar-se em conta a vasta bibliografia que dedica, em geral, parte expressiva das
obras à tarefa de definir o software tanto em seu conceito quanto em sua
categoria.
As características específicas do software e seus serviços permitiram,
segundo Roselino (2006) que o pioneirismo norte-americano logo se tornasse
uma atividade difundida de maneira global – tanto por iniciativa de grandes
transnacionais com intenção de diminuir os custos de produção
(significativamente dependentes do preço da mão de obra local), quanto por
esforços locais em diversos países. Estes aspectos tornaram as atividades de
software especialmente interessantes, por possuírem um baixo custo de
implementação em relação a outras atividades de alta tecnologia, para países que
não possuíam tradição em áreas mais tecnológicas.
No Brasil, a indústria de software foi reconhecida como setor de alta
prioridade de desenvolvimento no ano de 2003, com a formulação da Política
1 Como visto em Gilpin (2001);
7
Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE).Segundo o documento
das Diretrizes do PITCE (2003), o Brasil era, dois anos antes de sua publicação, o
sétimo maior mercado de software do mundo, com mais de US$7,7 bilhões
movimentados, enquanto US$ 100 milhões representavam o valor das
exportações. De acordo com o próprio documento, “apesar dos avanços obtidos
na última década, o país não tem uma estratégia competitiva para esta indústria
que concorra para a sua maior inserção internacional.” (GOVERNO FEDERAL,
2003, p. 19).
De fato, diversas formas de incentivo estabeleceram-se no mercado
nacional em prol do desenvolvimento de software para exportação. Objetiva-se,
aqui, identificar estes esforços e compreender suas atuações na definição e
execução das estratégias nacionais de internacionalização, bem como
compreender a natureza desta internacionalização no que diz respeito ao seu
formato de aplicação – se realmente efetivada. Por meio disto, por fim, busca-se
mapear os meios de implementação destas estratégias, valendo-se das
perspectivas comparadas de mercados nacionais em posições relativamente
semelhantes ao brasileiro.
Neste sentido, é necessário entender o funcionamento da estratégia
formulada para o setor no Brasil, e como esta se aplica e impacta a
internacionalização de empresas de software. Por meio de outras experiências
nacionais e dos resultados domésticos desta questão, há a possibilidade de,
enfim, obter-se a resposta para um questionamento pertinente ao assunto,
objetivo mais direto deste trabalho: como os agentes atuaram para transformar
o estrategicamente promissor mercado de software brasileiro em uma
indústria produtiva internacionalmente consolidada?
Dada a importância já explícita em âmbito governamental das atividades de
software, é clara a necessidade de produção acadêmica a respeito do setor,
considerando-se que ações (e isto torna-se mais verdade à medida que o
ambiente onde estas ações são tomadas é mais competitivo e dinâmico –
características marcantes do setor de software) devem fundamentar-se em
motivos sólidos. A partir desta premissa, esta pesquisa, em específico, justifica-se
por três principais razões.
8
Em primeiro lugar, há a necessidade de um estudo atualizado sobre as
atividades de software no Brasil sob a perspectiva das políticas industriais. As
rápidas transformações e constante desenvolvimento de possibilidades do setor
tornam os estudos bastante limitados à análise possível em seu tempo. Eventuais
tecnologias preponderantes e definidoras da dinâmica de um futuro próximo são,
comumente, projetos muito incipientes alguns poucos anos antes de se
transformarem em tal, não sendo consideradas em estudos temporalmente
recentes.
Unir dados sobre a conjuntura atual permite, além da atualização daquilo
que já foi feito, comparar as expectativas de autores e dos próprios órgãos
responsáveis pelo desenvolvimento do setor com os resultados efetivos obtidos,
assim como compreender as novas perspectivas surgidas a partir destes.
A compreensão da importância de uma política industrial – bem como a
viabilização de análises que permitam interpretar a efetividade destas – é o que
caracteriza o segundo ponto que justifica este trabalho. Ao definir uma política
industrial para determinado setor, há, naturalmente, uma série de esforços
necessários para aplicar qualquer estratégia de desenvolvimento.
Neste sentido, entender a necessidade daquela estratégia e seus
benefícios são de interesse de qualquer indivíduo, uma vez que a execução
destas políticas exigem recursos estatais e geram consequências diretas e
indiretas para seu país. No caso do software, em especial, o desenvolvimento de
uma política industrial gera, além dos possíveis resultados na balança de
pagamentos – efeito mais direto, no caso de foco em exportação – um efeito geral
nos mais diversos setores, devido à capacidade do software de melhorar os
processos, reduzir o erro humano e organizar inúmeros tipos de negócios, de
forma cada vez mais intensa, de acordo com o nível de seu desenvolvimento.
Além disso – e neste ponto aparece o terceiro motivo para a execução
deste trabalho – um estudo que viabilize de forma atualizada uma análise, mesmo
que breve, dos caminhos e intenções dedicadas ao setor de software, pode servir
como ferramenta auxiliar a empresas do setor no sentido de compreender seu
posicionamento. Embora haja, como apontado ao longo do estudo, ferramentas
da própria área para este propósito, a análise sobre virtudes e defeitos tanto da
IBSS quanto da atuação do governo em relação a ela sem o interesse em
9
empresas específicas, tende a ser benéfica. Isto ocorre porque ao apresentar-se
de forma isenta de expectativas, este trabalho pode contribuir na compreensão de
onde devem estar os maiores esforços, mapeando-se previamente a intensidade
de seu custo.
Esta monografia utilizar-se-á de referenciais teóricos constantemente para
um desenvolvimento fundamentado em fontes reconhecidas em suas conclusões,
e dados estatísticos ilustrarão e funcionarão como base analítica, aceitos da
forma como estão. Desta maneira, a apresentação das estatísticas e dados
consolidados sobre a indústria de software no Brasil e no mundo terão como
fontes as diversas instituições que aglomeram informações relevantes para tal
finalidade.
Nacionalmente, a abrangente produção estatística do IBGE sobre, entre
outras coisas, setores específicos da economia, é de extrema utilidade para a
compreensão do mercado nacional de software. Por meio da Pesquisa Anual de
Serviços, dados sobre o funcionamento da indústria de software e os impactos
das políticas nacionais de apoio a esta podem ser cruzados para compreender os
efeitos destas iniciativas no mercado.
No que diz respeito à análise de trocas comerciais, instituições de amplo
alcance como a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e
Desenvolvimento (UNCTAD), por meio da sua ferramenta UNCTAD STAT, e o
Banco Mundial, com suas ferramentas de pesquisa e consolidação de dados,
oferecem os panoramas gerais de participação do setor dentro da economia
brasileira, das exportações dentro de seu próprio setor e outros indicadores
relevantes ao propósito deste trabalho, como os indicadores transações,
participações no total e volumes de exportação de Software em outros países.
Além disso, anuários do setor serão fontes pertinentes de informações e
interpretações sobre as mesmas – em especial, aqueles fornecidos pela
BRASSCOM serão constantemente referenciados através de tabelas e análises
de perspectivas.
Também são de fundamental importância as pesquisas de mercado
fornecidas anualmente pela Associação Brasileira de Empresas de Software
(ABES), de 2005 a 2014, contendo variados dados que mesclam a perspectiva
10
doméstica e internacional do software brasileiro, bem como tendências
estratégicas.
Somada às informações estatísticas, uma série de teorias, análises já
realizadas, declarações instituicionais, e estratégias declaradas para o setor de
software são utilizadas para solidificar a discussão e argumentação desenvolvidas
ao longo dos capítulos.
Considerando que a problemática deste trabalho gira em torno de
Comércio Internacional e da Economia Política Internacional e políticas
industriais, a base teórica está profundamente ligada a Krugman e Obstefld
(1999), com o intuito de enriquecer a compreensão do papel do Estado e dos
novos atores na definição de cenários econômicos internacionais.
É muita clara a posição brasileira de desenvolver uma política industrial
para este setor, sendo fundamental a compreensão dos conceitos básicos que
relacionam este tema. Ao tratar-se de política industrial, dois conceitos mostram-
se especialmente relevantes para a compreensão desta: comércio estratégico e
campeões nacionais – o que justifica a escolha das obras anteriormente citadas.
A validação do mercado de software como um setor estratégico e
determinante para a economia nacional estará diretamente apoiada na própria
declaração do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio por meio das
diretrizes da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior do Governo
Federal (2003), e dos posteriores esforços nacionais para o desenvolvimento da
área.
Além disso, diversas análises e discussões estratégicas serão adicionadas
à monografia ao longo de seu desenvolvimento. As posições oficiais, conclusões
parciais e políticas desenvolvidas pela Softex, por exemplo, serão analisadas em
perspectiva a mercados como Índia e China, utilizando-se o trabalho desenvolvido
por diversos autores, como Veloso et al. (2004), Roselino (2006), em “A
INDÚSTRIA DE SOFTWARE: o ‘modelo brasileiro’ em perspectiva comparada”,
ou na própria coletânea de artigos lançada pelo MDIC em 2006, “O futuro da
indústria de software: a perspectiva do Brasil”, onde uma série de artigos traz
posicionamentos em diferentes pontos da indústria de software brasileira,
enriquecendo a discussão e oferecendo credibilidade para esta.
11
Sabendo-se da importância deste setor na economia global, é
surpreendente a fragilidade estatística a respeito da indústria de software. Não
sendo apenas um problema nacional, o controle do fluxo de software como
produto ou serviço é uma constante que esbarra em diversos fatores, incluindo o
seu próprio desenvolvimento como mídia.
Não exigindo transporte físico em uma mídia material para que haja uma
venda de software, considerável parte das informações a respeito deste mercado
depende daquilo que compradores e vendedores estão dispostos a declarar,
como apontado por Roselino (2006). Ele argumenta que, portanto, haja um
natural subdimensionamento nas estatísticas que envolvam transações de
software.
O próprio controle oficial da Receita Federal parece não tentar quantificar
de forma muito precisa o software como bem comercializável. O código da
Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) que poderia definir com alguma
precisão o software, encontra-se no capítulo 00, que não gera dados consultáveis
em bancos de dados. Até o momento, a intenção de implementação do “Sistema
Integrado de Comércio Exterior de Serviços, Intangíveis e Outras Operações que
Produzam Variações no Patrimônio” (SISCOSERV) é pouco clara.
Somado a isto, apenas classificações destinadas a mídias onde o código
do programa pode, opcionalmente, ser armazenado constam em levantamentos
de comércio internacional com estatísticas consolidadas. Não há, no entanto,
segmentações relativas aos valores distintos entre a parte física e o código como
propriedade intelectual.
De forma a ilustrar esta imprecisão estatística generalizada, pode-se utilizar
o caso das exportações indianas no início da década e o total declarado nos
países importadores destes programas.
Tabela 1 – Disparidades entre os valores declarados de exportações de serviços de informática por parte da Índia e importações declaradas dos países
importadores (valores em US$ milhões)
Serviços de Informática 2000 2001 2002
Total de exportações declaradas pela Índia
6.341 7.556 9.600
Valores declarados de importações da Índia por destino
12
EUA 135 104 80
U.E. 114 336 177
Japão 13 45 37
Total das importações declaradas 262 485 294
Discrepância entre os valores 96% 94% 97%
Fonte: OCDE (2004b) apud Roselino (2006) p. 57
Embora assumir a imprecisão estatística seja uma necessidade, ela não é
um impeditivo. Ao contrário, ela indica a complexidade deste mercado, e a
necessidade constante de estudos atualizados para compreender o que o torna
tão singular.
13
1 O SOFTWARE E SUA DINÂMICA GLOBAL
O seguinte capítulo focará na apresentação de conceitos e indicações
específicas sobre o mercado de software que, ao longo da realização da pesquisa
deste trabalho, mostraram-se de necessária compreensão para uma análise do
setor no Brasil. Busca-se definir e explicar o software desde seu conceito como
produto até os aspectos gerais de sua estrutura global.
É conhecida a presença massiva do software, em suas mais diversas
formas, em virtualmente todos os setores produtivos da atualidade, bem como em
inumeráveis atividades cotidianas individuais. Não à toa, este se tornou, de
acordo com as diretrizes da PITCE (2003), um setor estratégico para a economia
brasileira no que diz respeito às exportações.
Considera-se necessário, então, antes que sejam feitas as análises da
direção para a qual as iniciativas governamentais estão estimulando o setor a
tomar, compreender o que é, de fato, este setor, e é este o objetivo das páginas a
seguir.
1.1 A Caracterização do Software
O volume de aplicações e o vasto campo de uso dos softwares, torna sua
definição uma tarefa de considerável complexidade. Roselino, em 2006,
caracterizou a natureza do software como um “não-objeto” desenvolvido para
satisfazer necessidades humanas. Pode ser considerado produto ou serviço, de
acordo com sua finalidade, e subcategorizado de acordo com o ramo no qual se
enquadra.
Seu desenvolvimento independe do consumo de alguma matéria-prima
esgotável aplicada em um novo resultado, mas a força de trabalho dispendida na
construção de um software resulta em uma mercadoria que pode suprir
necessidades imediatas de consumo para indivíduos, ou funcionar como insumo e
ferramenta de produção de incontáveis novos produtos, sejam eles materialmente
tangíveis ou, até mesmo, novos softwares.
É, de maneira geral, um produto lógico (Pressman, 2001). Necessita de um
processo de planejamento e desenvolvimento, elaborado através de concepções
14
científicas e mercadológicas, mas não há um processo de manufatura para sua
concretização. A replicação é, portanto, de baixo custo. No caso de software-
produto, cópias são integralmente reproduzidas a custo quase nulo para serem
distribuídas, enquanto o software-serviço pode reutilizar seu código-fonte com
facilidade variável.
O software difere-se do bem tangível não apenas em sua produção, mas
em seu comportamento. Kubota (2006) aponta que, diferentemente de bens
tangíveis, um programa computacional não sofre desgastes físicos – seus
defeitos resultam de má elaboração de suas funcionalidades. Se um programa
executar sua função corretamente pela primeira vez, tende a fazer o mesmo por
quantas vezes for necessária. Suas réplicas tendem a ser absolutamente
idênticas – portanto, perfeitas – e o custo marginal de sua replicação, próximo a
zero. Se em um bem tangível – um lápis, por exemplo – cada unidade produzida
pode apresentar pequenas diferenciações em suas medidas e características,
exigindo um controle do processo de reprodução, o mesmo não ocorre no caso do
software.
O software é, portanto, um bem imaterial, com o valor baseado na
propriedade intelectual da informação específica que contém – e como tal não
sofre de desgastes físicos e falhas por volume de utilização, e não apresenta
dificuldades de reprodução em escala no que diz respeito à alocação de recursos.
Sua importância e sua atividade comercial, no entanto, ocorrem de maneira
semelhante ao que diz respeito aos mercados materiais tradicionais, podendo-se
comprar, vender, alugar ou explorar da maneira que o detentor dos direitos
intelectuais julgar mais conveniente (DUARTE, 2003).
Esta mescla de características que se confundem entre prestação de
serviços e entrega de produtos clássicos – ainda mais quando consideradas
vendas de software embarcados em dispositivos físicos, existentes
exclusivamente para sua armazenagem ou não – torna necessário definir o que é
compreendido como cada tipo de software de acordo com sua categorização.
Quando classificado como produto, o próprio método de subcategorização
pode diferir em sua definição, como demonstrado por Alexandre e Gutierrez
(2004) em estudo realizado para o IPEA. Os autores sugerem a divisão do
15
software compreendido como produto em três categorias: infraestrutura,
ferramentas e aplicativos.
Outra maneira difundida de interpretação do software-produto é inseri-lo de
acordo com o destino de seu uso. Sob este aspecto, pode-se separar os produtos
informatizados entre horizontal ou vertical: o primeiro é aquele destinado a
qualquer usuário, com aplicabilidade e possibilidade de uso amplas, enquanto o
âmbito vertical é ocupado por aqueles destinados para usuários ou setores
específicos de interesse. Pode-se, ainda, considerar o método de comercialização
como fator de definição, como visto em Hoch et. al. (2003).
No que diz respeito à definição de software como serviço, as divisões
podem seguir as indicação de Hoch et. al., que classificam o serviço de acordo
com o formato de sua comercialização. Há, no entanto, diversas outras
definições, entre elas a de Roselino (2006), que define a categorização do serviço
em software de acordo com o nível de intensidade tecnológica agregado neste.
É sob uma perspectiva bastante similar – principalmente em função de sua
disseminação nos estudos e análises – que a categorização das atividades de
software será feita. A Tabela 2 apresenta, de maneira adaptada, a divisão do
BNDES do setor:
Tabela 2: Setor de software e serviços de TI
Software produto Serviços em Software
• Infraestrutura: sistemas operacionais, antivírus e produtos destinados a funções não perceptíveis para o usuário final; • Ferramenta: programas destinados à construção de outros softwares; • Aplicativos: utilizados pelo usuário final para desempenhar alguma tarefa. Dentre estes, podem ser destacados os softwares para gestão empresarial, como ERP, CRM, BI e Workflow.
1. Data center: centrais de processamento e armazenamento de dados, incluindo modelos comerciais, como terceirização, colocation, hosting, cloud computing, gerenciamento de ambientes e infrastructure as a service (IaaS). 2. Information technology enabled services – business process outsourcing (ITES-BPO): serviços intensivamente baseados em TI, que incluem, por exemplo: call/contact center, serviços de impressão, terceirização de RH ou contabilidade utilizando de forma
16
intensiva recursos de TI.
Fonte: BNDES apud Medrado e Rivera (2013)
É fundamental, ao considerar-se a quantidade de categorizações distintas
existentes para software – e sua consequente complexidade em se conceituar tal
mercadoria de forma objetiva – que uma sessão destinada a definir qual será a
interpretação deste no decorrer da monografia, como nos subcapítulos a seguir,
mostra-se necessária.
1.1.1 Software Produto
O software compreendido como produto, ou software pacote, apresenta
uma proximidade a mercadorias tangíveis tradicionais no que diz respeito à
competitividade de mercado, comercialização e distribuição – mesmo que esta
ocorra por vendas online, nas quais não há a compra de um produto material que
contenha o código compilado do software.
Mantém pouca proximidade com seus usuários, resultando em pouca
personalização. São desenvolvidos e destinados para conjuntos – verticais ou
horizontais - de homogeneidade relativa, que possuam necessidade ou interesse
convergentes exprimida na funcionalidade oferecida por aquele determinado
programa. É o que expressam Melo e Castello Branco:
Software pacote é uma aplicação preparada previamente que serve a um conjunto amplo de clientes. (...) Neste segmento, a competitividade é definida pela capacidade de desenvolvimento técnico e de comercialização de produtos em massa. É alto o investimento necessário para desenvolver e lançar o produto, e o retorno depende de sua aceitação pelo mercado. (MELO e CASTELLO BRANCO, 1997, p.2)
Os autores incluem uma alta relevância característica na definição do
software produto: a comercialização em massa. O referido alto custo de
desenvolvimento de um programa original a ser vendido como produto é outro
fator que define as características deste tipo de software. Quanto maior o nível de
massificação atingido, maior o retorno e mais diluído é o gasto de produção, uma
vez que a replicação possui custos quase nulos, como visto na Figura 1.
17
Figura 1: Participação dos Custos de Concepção e de Reprodução na Composição do Custo Total de Produção
Fonte: Roselino (1998)
Volume de comercialização está, portanto, mais intrínseco à existência do
software pacote do que a facilidade e baixo custo apresentados para este gênero:
é o objetivo mercadológico em si. Isto significa que empresas que produzam
software desta categoria buscam constantemente maiores porcentagens daquele
mercado onde atendem, e, em função disto, tendem a oferecer produtos cada vez
mais competitivos, dificultando a entrada de novos concorrentes.
Considerando estas características, serão categorizados como software
produto, no decorrer desta monografia, aqueles contemplados entre i) aplicativos;
ii) ambientes de desenvolvimento e implementação de aplicações; iii) software de
infraestrutura; iv) software embarcado; v) software OEM; vi) software para uso
próprio; vii) firmware, como visto em Silva (2009).
É relevante a observação de que o software embarcado será definido como
produto, diferindo de algumas categorizações – como Hoch et. al. (2003) – que o
colocam como uma vertente paralela a software serviço e produto. Tal decisão
ocorre em virtude de o comportamento de mercado relevante a este trabalho
assemelhar-se ao de software produto e ser interpretado como tal nas análises
estatísticas mais relevantes.
1.1.2 Software Serviço
18
A necessidade de atender um público significativo do modelo de software
pronto traz, obviamente, uma limitação de especificidades incompatível com
grande parte do mercado produtivo. Esta parcela de demanda não contemplada
por softwares pacote dá surgimento a um modelo de programas voltados para
soluções específicas de determinada empresa ou indivíduo.
O chamado software serviço é o tipo de atividade do setor que mais se
assemelha ao mercado tradicional de serviços. Apresenta uma maior interação
com seu consumidor, e adapta-se às suas necessidades. Há, no entanto, uma
vasta heterogeneidade na configuração das empresas e tipos de serviço que se
configuram nesta categoria.
Uma única cadeia de produção de software pode incluir múltiplos
prestadores de serviço em software de diferentes níveis de intensidade
tecnológica e valor agregado:
Os serviços executados revelam a clara separação entre a concepção (centrada no demandante do serviço) e a execução (desenvolvida pela empresa prestadora), e demandam normalmente apenas o domínio de conhecimentos codificáveis, obteníveis com a formação técnica em programação. (Roselino, 2006, p. 38)
Não apenas há níveis variáveis, mas esta variação é forte responsável
pela configuração e dinâmica do mercado global da indústria do software no
momento em que há uma clara segregação de categorias de serviços em dois
grupos: o serviço de software de baixo valor e o de alto valor.
O software de alto valor inclui um alto nível técnico e valor de singularidade
agregados. Trata-se de uma compilação de códigos de alta complexidade que
exigem treinamento avançado para sua elaboração, partilhando informações com
o cliente. Neste sentido, é fundamental que o desenvolvedor mantenha um
contato constante e direto com o comprador, pois há uma necessidade de
conhecimento diferente da habilidade técnica, mas de compreensão da
necessidade real e dos processos do cliente. É o que torna esta modalidade de
software tão mais complexo e subjetivo, justificando sua distinção.
Diferente do software produto, onde o objetivo comercial é massificar a
distribuição, este estillo de software busca escalabilidade, como definido por
19
Roselino (2006). Escalabilidade, neste caso, sugere uma capacidade de
reaproveitamento das estruturas de código desenvolvidas, de forma modular,
compenentizada, pois o conhecimento técnico específico adquirido e despendido
no projeto inicial pode ser consideravelmente reaplicado na execução dos
subsequentes, evitando uma nova curva de aprendizagem do conteúdo
trabalhado.
Esta configuração, naturalmente, encaminha a dinâmica do mercado deste
tipo de software a nichos de programas muito específicos e setoriais, com o
serviço altamente concentrado em poucas empresas de desenvolvimento – fator
determinante para a posterior compreensão da dinâmica geral da indústria global
de software.
O software serviço de baixo valor, por sua vez, trata-se de,
majoritariamente, atividades de software que não estão diretamente ligadas ao
desenvolvimento de uma nova funcionalidade ou solução original em software,
mas à alimentação de sistemas de informatização, manutenção de sites e bancos
de dados.
Esta categoria de software é, como indicado por Roselino (2006),
essencialmente operacional, não necessitando de conhecimento aprofundado em
áreas específicas para ser realizado. Os códigos desenvolvidos tendem a ser
rotineiramente repetidos e já se configura como um código original reutilizado e
explorado, que já passou pelo processo de componentização.
Desta maneira, os ganhos deste setor são muito mais aritméticos do que
escalonáveis, não havendo grandes barreiras para a entrada de novos
participantes no mercado – na prática, a adição de uma empresa a realizar
determinado serviço gera reação muito similar à adição de um quadro de
funcionários equivalente em uma empresa já existente.
O resultado é um setor bastante fragmentado, que oferece como fator de
competitividade, sobretudo, o preço – essencialmente baseado na mão de obra.
Esta característica, somada às configurações inerentes à indústria de software, é
fundamental para a definição da dinâmica global do software, como visto a seguir.
20
Observa-se, em relação à diferenciação entre serviços e produtos do setor,
algumas características gerais (mesmo sob a existência de uma separação
referente ao valor agregado ao serviço) entre ambos. Uma síntese destas
características anteriormente apresentadas é exposta por Kubota (2006):
Tabela 3: Dinâmica de empresas de software de produtos e serviços
Serviços Produtos
Custos marginais Quase constantes Quase zero
Estrutura de mercado Altamente fragmentada Tende à alta
concentração
Regionalização
Principalmente regional,
com crescente tendência
à globalização
Altamente globalizada
Relacionamento com o
cliente Um a um
Um para poucos; um
para muitos
Indicador mais
importante
Taxa de utilização da
capacidade
Participação de mercado
(base instalada)
Relevância das áreas
Recursos humanos
Desenvolvimento de
software
Marketing e vendas
Estratégia
Estratégia
Marketing e vendas
Recursos humanos
Desenvolvimento de
software
Fonte: Hoch et al. (2000, p. 46) apud Kubota (2006, p. 12)
1.2 A Dinâmica da Indústria de Software
A abrangência do software não se limita à sua conceituação. Em função
das vastas possibilidades de utilização e comercialização, e dos próprios formatos
de produção, uma série de padrões e interações produtivas surgem e determinam
o funcionamento do mercado. A compreensão da dinâmica industrial se
relaciona ao entendimento das ações das empresas dentro da estrutura do
mercado.
21
1.2.1 Padrões de Desenvolvimento do Mercado
Dada a heterogeneidade característicada indústria de software, a definição
de padrões para o comportamento do mercado tende a estar intimamente ligada
ao tipo de produto e mercado-destino que está sendo análisado. No entanto, ao
se observar o funcionamento geral da indústria, há fatores comumente
observáveis que determinam as estruturas de concorrência entre empresas e sua
própria sobrevivência.
Como observado na definição dos tipos de software, os ganhos em escala
são característica das empresas que efetivamente desenvolvem software. Mas o
fato de existir um modelo de ganho em escala não garante a obtenção da fatia de
mercado necessária para tal.
Kubota (2006), por exemplo, indica a existência de uma economia de rede
extremamente determinante na dinâmica da indústria de software. É um padrão
que reforça as posições obtidas pelas empresas de software com maior
intensidade de acordo com quão maior é sua participação no mercado.
A existência de uma empresa líder na distribuição de um software que
execute determinado tipo de função tende a reforçar a liderança desta empresa,
gerando barreiras à entrada de novos concorrentes. Isto ocorre pois aquele
software, considerado como padrão pela base de usuários, tende a adicionar
novas funcionalidades, não tornando-se obsoleto e dificultando o desenvolvimento
de um novo programa de qualidade superior.
É uma característica que se desenvolve tanto nas funcionalidades próprias
daquele software quanto na expectativa do que a empresa que o desenvolveu
pode oferecer.
Para muitos produtos em software o valor depende não apenas de suas características intrínsecas, mas se eleva com o número de usuários da mesma solução compatível (MESSERSCHMITT & SZYPERSKI, 2000, p.8 apud ROSELINO, 2006, p. 13)
Neste sentido, o fato de uma empresa estabelecer-se como líder é um
elemento chave para sua manutenção nesta posição. É uma característica
obviamente mais relevante em software produto do que em software-serviço,
sendo que para este segundo tipo a relevância da economia de rede é maior de
22
acordo com a maior possibilidade de aplicação de sua solução para usuários
diferentes.
O padrão de economias de rede oferece, ainda, uma característica que
Messerschmitt e Szyperski (2000) indicaram como um efeito indireto da ampla
base de usuários do software líder em determinado segmento. Este efeito indireto
está ligado à inércia e comodidade no uso daquele software específico. Além de
se relacionar às informações e conteúdo já disponível a ser agregado àquele
programa, há ainda a difusão da forma de uso e treinamento para utilização de
um eventual novo software – custo desnecessário caso se mantenha aquele que
já era utilizado e possuía profissionais familiarizados com sua interface.
Ao considerar as tendências contraditórias que constituem o mercado de
software – baixos custos de distribuição e produção em escala e surgimento
constante de oportunidades, simultâneos à formação de padrões oligárquicos ou
monopolistas em segmentos da indústria – Roselino (2006) apresenta um
definição geral da dinâmica de concorrência e desenvolvimento do mercado ao
definir duas tendências contrárias, mas coexistentes:
A tendência centrípeta decorre da associação de fatores que são sintetizados em uma força no sentido da convergência em direção a padrões dominantes e concentração do mercado em algumas empresas, tendo no limite a constituição de monopólios em alguns segmentos. Já a contra-tendência centrífuga verifica-se no processo de desenvolvimento da indústria de software na medida em que se criam oportunidades para empresas entrantes em determinados segmentos e/ou novas aplicações que são criadas pelo próprio desenvolvimento tecnológico associado ao movimento de interpenetração existente entre essa atividade e diversas outras, criando continuamente novas oportunidades de aplicações para as tecnologias de software. Da mesma forma, a intensidade do dinamismo tecnológico imporia uma situação de incessante volatilidade potencial nos padrões existentes, com ameaça permanente de inovações disruptivas.” (Roselino, 2006, p. 22)
O autor define, ao considerar estes dois conceitos, o constante
desenvolvimento do mercado de software como a interação entre essas duas
forças, de acordo com a intensidade de cada em determinada circunstância. É
essa dinâmica que define estruturalmente os segmentos em dados períodos de
tempo, admitindo ou não a entrada de novos competidores.
23
1.2.2 Temas Emergentes da Indústria
O software, como produto não material e altamante diversificado, tende a
gerar uma grande quantidade de pautas sobre sua própria natureza. Isso ocorre,
também, em função do aumento constante de usuários com variadas demandas
ao mesmo tempo em que se observa o aumento de desenvolvedores –
profissionais ou não – de software dispostos a atenderem estas demandas cada
vez mais específicas e pontuais.
O conceito de software livre, por exemplo, parte da iniciativa, em 1984,
por Richard Stallman sob as diretrizes de fornecer liberdades de utilização,
estudo, redistribuição e modificação. Baseia-se no desenvolvimento cooperativo
sob a tutela de um grupo ou indivíduo mantenedor das decisões, e é um sólido
formato de treinamento de novos programadores.
Apesar da temática do open source representar uma difícil mensuração de
resultados econômicos e desenvolvimento de mercados, Gutierrez e Alexandre
(2004) apontam como o software livre influencia o mercado de software
proprietário ao indicar que os preços de sua distribuição, a garantia de
continuidade, e a alta qualidade obtida através de um extenso ciclo de testes e
grande quantidade de colaboradores pressionam a indústria a desenvolver
produtos suficientemente bons para manterem-se competitivos.
No que diz respeito a esta obtenção de qualidade comercial, e
comprovação de sua existência no produto – especialmente relevante em um
setor altamente dinâmico em que poucas empresas existem a tempo o suficiente
para seu próprio nome ser uma forte indicação de qualidade – as preocupações a
respeito de certificações sobre o processo produtivo tornaram-se um tema
recorrente na indústria de software.
Tendo seu início em 1986 o Capability Maturity Model (SW-CMM) definiu
métodos de avaliação sobre o processo produtivo do software, sobre a
capacidade do software e sobre a maturidade do processo em empresas
aplicadas ao modelo. A partir deste movimento, vindo de readaptações de um
modelo semelhante aplicado a softwares militares, a necessidade de certificação
24
é um tema constante na indústria, adaptando-se constantemente às novas
dinâmicas.
Sendo a certificação um método de padronização de qualidade, que
envolve estruturação otimizada de processos produtivos, seu caráter constante é
impulsionador da temática mais relevante sob o ponto de vista desta monografia:
a internacionalização da produção de software.
Aos moldes gerais da economia global, há uma alta variância nos custos
de produção de software de acordo com a sua geolocalização, como indicado por
Carmel & Tjia (2005). A soma deste fator à baixa relevância da distância física no
desenvolvimento de software, torna as diferenças de custos uma solução
facilmente viável para as empresas que possuem tamanho suficiente para investir
internacionalmente.
Há, no entanto, formatos de internacionalização diferentes entre si,
baseados na relação entre a base da empresa e os responsáveis pela produção
descentralizada. De maneira geral, pode-se definir este processo de
internacionalização entre terceirização das atividades relevantes à empresa ao
custo daquele local específico, e desenvolvimento de uma filial ainda atrelada à
matriz.
As diferenças e impactos destes formatos de internacionalização serão
abordadas em seguida, considerando que elas não se configuram apenas em um
molde produtivos, mas em um definidor da dinâmica e da estrutura do mercado
global de software.
1.3 Estrutura do Mercado Global de Software
Como habitual na indústria de software, a estrutura do mercado
internacional é heterogênea, podendo-se analisar as características por
segmentos com o intuito de desenvolver definições e conceitos gerais
majoritariamente aplicáveis.
Há segmentos e nichos tradicionalmente regionalizados que,
eventualmente – como aponta Roselino (2006) – não apresentam um motivação
específica para tal característica. É observável, no entanto, uma forte relação
25
entre a tendência de globalização de determinado segmento e a tendência deste
mesmo a tornar-se oligopolista ou monopolista.
Mesmo em segmentos aparentemente menos propensos à
internacionalização, o autor afirma ser um processo de abrangência crescente,
que se dá – em grande parte – pelo desenvolvimento do seu próprio mercado, no
sentido de estar cada vez mais presente em praticamente qualquer atividade
produtiva ou comercial, acompanhando os processos de globalização de
industrias diferentes e, consequentemente, consolidando sua própria estrutura
global de produção.
Tendo sua difusão simultânea, software e hardware consolidaram-se em
um mercado consideravelmente já globalizado, onde os Estados Unidos exerciam
o bem estabelecido papel de vanguarda tecnológica (vinda, sobretudo, do
interesse no desenvolvimento da microeletrônica militar), especialmente no que
diz respeito à expansão da informática pessoal (Langlois e Mowery, 1995).
Somados, o pioneirismo tecnológico e a hegemonia econômica norte-
americana, deram à indústria de software mundial as características do seu
próprio desenvolvimento neste território. O caráter concentrador do setor, como
visto, tende a favorecer a empresa melhor estabelecida como lider de mercado (o
chamado efeito lock-in), tornando o domínio de mercado dos EUA um mantenedor
deste status. Esta tendência comprova-se nos gráficos exibidos por Roselino
(2006) sobre a distribuição de software globalmente em relação ao seu uso:
Gráfico 1 - Consumo e Oferta de Software Produto por Regiões – 2002
(Fonte: DTI (2004) em informações de International Data Grupo-IDC e Gartner Group. apud Roselino, 2006) * Estimado a partir da receita das 100 maiores empresas que faturam 63% do mercado.
26
Gráfico 2 - Consumo e Oferta de Serviços em Software por Regiões – 2002
(Fonte: DTI (2004) em informações de International Data Grupo-IDC e Gartner Group. apud ROSELINO, 2006) * Estimado a partir da receita das 100 maiores empresas que faturam 68% do mercado.
A análise destes dados demonstra o forte domínio dos EUA em relação à
produção de software, mesmo em áreas que oferecem maiores oportunidades
para desenvolvedores mais regionalizados, como o setor de serviços, no ano de
2002. No entanto, há um relevante fator a ser considerado: a participação do
segmento Ásia/Pacífco na oferta de serviços de software.
O fato é que observam-se dois tipos de movimentos distintos – embora não
isolados – de modelo de internacionalização na indústria de software. Um, como
define Roselino (2006), com determinantes passivos em seu modelo, e outro com
determinantes ativos. O primeiro é caracterizado, geralmente, pela oferta e
demanda de realização dos serviços em software em um território diferente
daquele onde a empresa que fornece o programa está instalada – está associado,
sobretudo, ao outsourcing de serviços de TI. Já o segundo tipo de determinantes,
se relaciona à externalização da própria produção do software – quando se
estabelece a atividade de desenvolvimento principal do produto em um outro
território em função do custo da mão de obra.
Aos moldes de setores de manufatura, a Ásia tornou-se um ótimo recurso
para externalização de serviços e atividades baseadas em mão de obra no que
diz respeito aos custos de adotar o território para tal finalidade, o que encaixou-se
rapidamente às necessidades da produção de software. As duas determinantes
27
de Roselino são formatos que moldam a quantidade de valor agregado
internacionalizada – o que define profundamente o papel de cada território na
estrutura global de produção de software.
É importante ressaltar, no entanto, a vasta predominância de países
tradicionalmente mais avançados no que diz respeito às maiores empresas do
setor:
Tabela 4: As 10 maiores companhias de software por arrecadação (2010)
Empresa País Sede
1 Microsoft EUA
2 IBM EUA
3 Oracle EUA
4 SAP Alemanha
5 Ericsson Suécia
6 HP EUA
7 Symantec EUA
8 Nintendo Japão
9 Activision Blizzard EUA
10 EMC EUA
Fonte: UNCTAD (2012)
Estes dados, embora tenham capacidade de indicar pouca coisa de forma
isolada, apresentam uma sugestão interessante: se há um claro movimento de
descentralização das atividades produtivas, seja de maneira direta ou
terceirizada, de software, este movimento não parece beneficiar de maneira plena
o país onde a atividade é executada. Se consideradas as 25 maiores empresas
de software do mundo, ainda nenhum país não-central aparece como sede das
empresas que mais faturam. Para compreender-se melhor a construção deste
cenário, é importante ter uma definição destes movimentos, no sentido de
construir uma avaliação de atividades realmente desejadas ou benéficas para
países que enxergam valor estratégico na indústria de software e serviços.
1.3.1 Global Outsourcing
28
A categoria de internacionalização produtiva que Roselino (2006) define
como passiva – termo que indica o caráter reflexivo deste fluxo em relação à
dinâmica e à demanda estabelecidas por outros setores produtivos, consiste na
terceirização do processo produtivo de uma empresa de software para uma
empresa contratada em um país externo à matriz da contratante. O
desenvolvimento deste formato de produção teve início na década de 1970, de
acordo com Heeks et al (2000), embora sua maior expressividade em volume
tenha realmente tomado força apenas duas décadas depois.
Segundo o autor, a literatura que abrange esta temática costuma focar-se
em três perguntas chave para a compreensão do fenômeno, partindo da
perspectiva da empresa que busca internacionalizar-se: “por que terceirizar?”,“o
que terceirizar?” e “como terceirizar?”. Embora estrategicamente as três
perguntas possuam um profundo valor, a relevância no que tange as direções do
fluxo global de produção – especialmente interessante para as análises deste
trabalho – concentra-se na resposta para a primeira delas.
A motivação da terceirização internacional circunda o balanceamento dos
custos e benefícios reais da adoção deste processo. De forma geral, pode-se
defini-la na busca por redução de custos, acesso a novos mercados de trabalho
disponíveis como alternativa e expansão a novos mercados consumidores de TI.
A partir destas análises, torna-se clara a natural posição da Índia como nação
preferencial para a terceirização de produção de software, considerando o
tamanho do mercado disponível, as aceleradas taxas de crescimento e o baixo
custo de mão de obra, como visto na tabela 5.
Tabela 5: Salários Médios de Programadores (Valores Anuais em US$)
País Faixa de Salários
Estados Unidos 60.000 - 80.000
Canadá 57.000
Grã-Bretanha 45.000 – 99.000
Japão 44.000
29
Irlanda 23.000 - 34.000
Israel 15.000 - 38.000
Brasil 20.000
Índia 5.880 - 11.000
Ucrânia 5.000
Polônia 4.800 - 8.000
China 3.000 - 4.700
Fonte: Roselino (2006, p. 66)
É necessário considerar-se, ao observar os dados referentes ao início da
década de 2000, que embora haja países com níveis salariais consideravelmente
mais baixos, em média, nenhum deles possui uma ampla base de programadores
nativamente falantes da língua inglesa como na Índia, o que torna-se um
elemento definidor quando o ritmo da indústria inteira é ditado pelos EUA, como
apontam Heeks et al (2000) ao discutir a relevância desta como principal
executora de global outsourcing.
O resultado destas características pode ser observada na participação por
país no mercado global de externalização de serviços de TI, como visto no gráfico
3:
Gráfico 3: Mercado Global de Terceirização de Serviços em TI por país (2011)
30
Fonte: UNCTAD (2012)
Esse processo de dinamização de trâmites informacionais representa,
como observado por Dantas (1996), mais do que a expressão de um avanço
tecnológico, mas a quebra de um paradigma a respeito da comercialização de
serviços e suas limitações físicas, até então intransponíveis. Se, anteriormente, a
proximidade exigida pela prestação de serviços fazia com que estes precisassem
ser executados na mesma região em que eram demandados, os avanços na
comunicação e tecnologia da informação permitiram que houvesse a
comercialização desta modalidade em regiões distintas.
As implicações desta “revolução de comerciabilidade” [tradeablitity revolution] são que a produção de produtos completos em serviços (ou mesmo partes) pode ser distribuído internacionalmente – em regiões diferentes da nação-sede – de acordo com vantagens comparativas de cada local e as estratégias competitivas das firmas. Isso já é algo bem conhecido no setor manufatureiro” (UNCTAD, 2004, p.25 apud Roselino, 2006, p. 67).
Neste sentido, a capacidade de comunicação e distribuição informacional
diminui os riscos de um processo de externalização produtiva no que diz respeito
ao resultado final do serviço contratado, ao mesmo tempo em que estimula o
aumento de atividades do mesmo tipo para etapas de desenvolvimento cada vez
mais complexos, que anteriormente não mostravam na terceirização uma
alternativa viável.
31
1.3.2 Descentralização Produtiva
Enquanto o outsourcing surgiu da necessidade de setores produtivos
demandantes (e não necessariamente integrantes) da indústria de software,
sendo um resultado passivo daquilo que as novas capacidades informacionais
passavam a demandar, a estrutura de produção do software em si demonstrou
mudanças auto-alimentadas pelas possibilidades tecnológicas e capacidade de
utilização das redes produtivas globalizadas hierarquicamente já definidas
anteriormente.
Ao contrário da internacionalização por terceirização, a utilização de redes
globais de produção interna consistem no estabelecimento de centros produtivos
próprios, elaborados pela matriz e pertencentes a ela, geograficamente dispersos,
responsáveis por etapas separadas do desenvolvimento do software. Cada nível
desta cadeia é, portanto, especializado em determinada necessidade do fluxo
produtivo, de acordo com as melhores características que a equipe daquela área
possui para agregar ao processo – o que Ernst (2004) chamou de GDN (Global
Design Network).
Este processo de transnacionalização das empresas de software garante a
elas a apropriação das vantagens de custo existentes em relação à alta variação
nos salários de desenvolvedores de acordo com sua região geográfica, enquanto
não precisa abrir mão do controle pleno de seu processo produtivo.
Roselino (2006) ressalta uma característica importante sobre esta prática: o
processo de hierarquização, distribuição de produção e investimento na produção
tecnológica, por parte da matriz, em estruturas produtivas em outros países
configura-se – ao contrário do que pode parecer à primeira vista – em uma forma
de manutenção de posições competitivas no mercado, assim como o controle do
processo produtivo e das inovações para a própria matriz, no país-sede. Embora
colateralmente gere algum nível de “democratização tecnológica”, o objetivo da
estrutura global estabelecida é alimentar as estratégias da sede de modo que
investimento em sua manutenção dê mais retorno para ela do que se estivesse
concentrada em um único foco de produção responsável por todas as etapas do
desenvolvimento.
32
Prova disto é que, sendo baseada sobretudo em diferenças salariais e
benefícios fiscais, esta externalização é alocada especialmente para atividades de
menor intensidade tecnológica – alocando a mão de obra local para tal. É uma
lógica de hierarquização bastante semelhante a outros setores de manufaturas,
onde externaliza-se a produção mais intensiva em trabalho repetitivo e replicado,
ao passo que os trabalhos de desenho e desenvolvimento tecnológico
precedentes à “fabricação” pura são realizados pela sede.
Além do constante controle resultante da hierarquização e da discutível
retenção de benefícios reais apontados, esta modalidade exemplifica a
necessidade de elaborações estratégicas para a exportação de software em
países não centrais.
Incentivar uma base de profissionais treinados, aptos ao desenvolvimento
de tecnologias nacionais com alto valor agregado, a voltar-se para o trabalho em
segmentos de cadeias produtivas pode ser, simultaneamente, uma geração de
indicadores favoráveis à balança comercial, e um desperdício potencial em
relação àquilo que poderia ser gerado. Por isso se faz necessária a compreensão
da elaboração de estratégias públicas para setores econômicos específicos,
assunto tratado a seguir.
2 O ESTADO COMO FOMENTADOR E O MODELO
BRASILEIRO
2.1 Comércio Internacional e Política Industrial
Segundo Krugman e Obstefeld (1999), a economia internacional trata de
problemáticas surgidas especialmente da interação econômica entre Estados
soberanos, focando-se em sete temas recorrentes: os ganhos do comércio, o
padrão de comércio, o protecionismo, o balanço de pagamentos, a determinação
da taxa cambial, a coordenação das políticas internacionais e o mercado de
capitais internacional.
O primeiro deles, os ganhos do comércio, trata dos benefícios mutuamente
gerados, na maioria das vezes, para nações que vendam produtos e serviços uns
aos outros. Ao considerar este tema, os autores partem da premissa de que o
33
comércio internacional possibilita que os países exportem produtos cuja produção
aloque recursos que são domesticamente abundantes, enquanto podem deixar de
produzir aqueles que teriam um esforço de produção maior do que em outros
países ao optar por importações. Neste sentido, permite que cada nação seja
especializada em uma variedade menor de produtos nos quais ganham cada vez
mais eficiência produção, favorecendo a larga escala.
Pode-se perceber – como indicado na trecho deste trabalho destinado à
relação centro-periferia do setor – que estas vantagens não são exclusivas de
bens materiais. No caso específico do software, sua imaterialidade2 gera
benefícios ainda mais claros, ao considerar-se que o recurso que mais gera
gastos diretos é a mão de obra – que possui um custo amplamente variável de
acordo com o local onde é contratada.
Semelhantes aplicações intimamente ligadas à teoria do Comércio
Internacional podem ser observadas no desenvolvimento da indústria global de
software de forma clara, especialmente ao considerar-se o quão dinâmico é o
setor. Não é – deve-se ressaltar – objetivo deste trabalho, traçar um paralelo entre
a indústria de software e a economia internacional junto às teorias que a
envolvem.
É interessante, todavia, observar que, ao longo das definições de estrutura e
dinâmica, bem como nos exemplos sobre o setor, cada uma destas sete
temáticas faz-se recorrente e parte fundamental da evolução e da dinâmica do
mercado de software. Isto demonstra que, por mais singular que seja o software
como bem ou serviço comercializável, este é parte integrante das relações
econômicas globais de maneira absolutamente integrada às indústrias mais
tradicionais – e é esta característa que explica o constante esforço e atenção
especial das nações ao setor, ao invés de simplesmente obter tal atenção em
função de ser um mercado relativamente recente.
De forma a compreender estes esforços específicos para a indústria, comuns
desde países vanguardistas no setor até os mercados emergentes, é importante
entender alguns conceitos levantados por economistas que se aplicam à análise
deste trabalho, e identificar, no caso brasileiro, sua utilização.
2As definições sobre a natureza específica do software podem ser observadas com maior
dedicação no capítulo 1.1 do presente trabalho.
34
2.1.1 Comércio Estratégico
No contexto de evolução das relações econômicas internacionais, é
necessário estabelecer maneiras de aumentar o desempenho econômico das
nações, de modo que estas não deixem que suas economias fiquem estagnadas.
Segundo Krugman e Obstfeld (1999), as chamadas políticas comerciais
estratégicas são possíveis respostas para esta preocupação na medida que
promovem, em setores específicos – especialmente interessantes àquele país –
práticas de incentivo à exportação e desistímulo à importação.
Os autores indicam que a defesa da aplicação de tais políticas baseia-se
principalmente no conceito de competitividade entre as nações. O conceito,
difundido em maior intensidade no início da década de 19903, pressupõe que o
ganho de um país venha da perda de outro, no momento em que há setores mais
desejáveis para se promover – e aqueles que o fizerem, por meio destas políticas
de incentivo, “ganharão às custas de países que não o fizerem” (p. 284).
A definição de uma indústria mais ou menos desejável parte de três critérios
populares sob a ótica dos defensores das políticas comerciais estratégicas: se há
um alto valor adicionado por trabalhador, se ela gera altos salários e se utilizam
alta tecnologia.
Sobre o primeiro critério, Krugman e Obstfeld (1999) apontam que a crença
geral é de que ao canalizar-se recursos para uma indústria deliberadamente
escolhida para receber políticas de incentivo, com alto valor adicionado por
trabalhador, espera-se um aumento da renda nacional. O fato observado pelos
autores, no entanto, é que “indústrias com alto valor adicionado por trabalhador
são tipicamente muito capital-intensivas (...). E desde que o capital é um recurso
tão escasso quanto o trabalho, isto significa que não há garantias de que a
promoção das indústrias com alto valor adicionado por trabalhador aumentará a
renda nacional” (p. 285). Desta forma, este critério traz pouca solidez para a
definição do quão desejável é um setor, já que não considera que este valor
3 Difusão tamanha que levou a presidência dos EUA a contar com a assessoria de um
Conselho de Competitividade (KRUGMAN E OBSTFELD, 1999)
35
adicionado por trabalhador é, simplesmente, resultado da maior intensidade de
capital aplicada naquela indústria.
Os outros dois critérios não apresentam falhas em suas premissas
conceituais, especificamente, mas no quanto o comércio internacional realmente
influencia em cada um. Assim, sua influência para a defendida competitividade
não são claras, a menos que se apresente um ambiente onde o mercado
doméstico demande estas características – ou seja, estes critérios não
apresentam nenhum argumento que justifique a intervenção estatal para a
correção de falhas.
As justificativas que os autores apresentam como “argumentos sofisticados
para a política comercial estratégica” estão baseadas em dois tipos de falhas de
mercado: a “incapacidade de as empresas das indústrias de alta tecnologia se
apropriarem dos benefícios de parte de sua contribuição ao conhecimento que é
difundido para outras empresas” (KRUGMAN E OBSTFELD, 1999, p. 288), e a
“presença dos lucros de monopólio em indústrias oligopolistas” (KRUGMAN E
OBSTFELD, 1999, p. 288).
A primeira falha pode ser expressa como uma questão tecnológica relacionada
às externalidades. De forma geral, as externalidades são benefícios gerados pela
atuação das empresas que podem ser repassados ou atingir partes externas a
ela. Embora seja um conceito que possa ser interpretado como puramente
benéfico à primeira vista, os gastos em pesquisa e desenvolvimento são
especialmente caros em setores de alta tecnologia. As externalidades podem
beneficiar empresas que não estejam no mesmo território que a empresa que
investiu naquilo, e gerar pouco resultado para esta.
Neste sentido, sem nenhum tipo de intervenção, há um relevante desestímulo
à inovação – já que, neste cenário, não há nenhum tipo de proteção aos
inovadores. Por isto, favorecer que indústrias mais intensivas em conhecimento
possam efetivamente aplicá-lo com alguma segurança em prol da difusão
tecnológica doméstica é apontado como uma opção muito mais razoável de
políticas estratégicas do que deliberadamente escolher indústrias.
A segunda circunstância de falha de mercado em que Krugman e Obstefeld
(1999) afirmam justificar o desenvolvimento de uma política industrial ativa, vem
36
da análise Brander-Spencer4, que justifica a intervenção estatal em mercados
marcados pela ausência de concorrência perfeita. Em situações onde as
premissas esperadas em concorrência perfeita não se aplicam, há geração de
rendimentos excessivos, e estes lucros serão disputados internacionalmente.
Deste modo, haverá uma concorrência entre Estados para deslocarem os
lucros excessivos de empresas estrangeiras para empresas domésticas. Neste
sentido, um possível subsídio às empresas domésticas com o intuito de
desestimular investimentos e produção dos concorrentes internacionais, pode
gerar lucros domésticos (por meio destas empresas) superiores ao volume
subsidiado – elevando a renda nacional às custas do comércio em outros países
(KRUGMAN E OBSTFELD, 1999).
Obviamente, as duas justificativas baseadas em falhas no mercado, embora
claramente mais sólidas que os critérios para deliberadamente escolher uma
indústria preferencial, precisam do estabelecimento de um contexto muito mais
complexo do que a apresentação simplista dos conceitos, como apresentado
neste trecho. Exemplificam, no entanto, a origem de diversas das circunstâncias
apresentadas neste trabalho, incluindo todas as iniciativas governamentais para
estimular a indústria de software nacional.
Quanto a estas iniciativas, Roselino (2006) indica que, apesar dos custos
relativamente menores da implementação de uma indústria de software, nenhuma
nação conseguiu desenvolve-la sem políticas públicas de fomento. Os esforços
brasileiros neste sentido podem ser observados desde o período de governo
militar, embora este não fosse diretamente ligado à indústria brasileira de software
e serviços (IBSS) – a chamada “reserva de mercado da informática” visava
proteger e estimular o mercado de hardware nacional por meio de substituição de
importações. Esta proteção, no entanto, acabou protegendo o software e seus
serviços até que fosse descontinuada.
Após o processo de liberalização econômica no Brasil, desenvolveu-se um
instrumento de fomento mais específico – o Programa Softex, criado no início da
década de 1990 e ainda atuante. Embora não seja pretensão deste trecho
analisar o Programa e outras iniciativas a fundo (isto será feito durante este
4 Para maior aprofundamento na análise, ler James A. Brander e Barbara J. Spencer. “Export
Subsidies and International Market Share Rivalry.” Journal of International Economics 16 (1985), pp. 83-100.
37
trabalho é importante identifica-los como expressão do comércio estratégico
definido por Krugman e Obstfeld (1999).
Durante a atividade contínua do Softex, uma série de iniciativas
complementares e paralelas foram implementadas. O programa Prosoft, criado
1997, institucionalizou-se como o principal órgão de apoio financeiro (via BNDES)
e incentivo à expansão do consumo de software. Estes dois formatos de apoio, de
maneira conjunta, podem ser interpretado como uma forma de contornar a
dificuldade que Krugman e Obstfeld (1999) apontam como resultado da ausência
de concorrência perfeita. Ambos visam minimizar as vantagens de grandes
empresas de desenvolvimento de fora do país em relação às dissipadas e menos
competitivas empresas domésticas.
Em 1993, foi efetivada a vigência da chamada “nova lei da informática”5 com a
intenção de readaptar o mercado de informática às novas práticas liberais – ainda
no formato de hardware como prioridade. Sem praticar uma reserva de mercado
para o setor, de modo a estar de acordo com as leis da Organização Mundial do
Comércio (AMSDEN, 2001), a nova política baseou-se em fornecer estímulos
fiscais às empresas que investissem em atividades de Pesquisa e
Desenvolvimento. É uma política que, em termos gerais, está claramente alinhada
ao argumento de Krugman e Obstfeld (1999) de que sem incentivos, empresas de
tecnologia não possuem estímulo para promover a inovação, em função de seu
alto custo.
Não apenas por meio de programas institucionalizados, as políticas industriais
brasileiras para a IBSS contaram com a definição renovada de diretrizes a partir
de 2003. Neste ano, segundo Medrado e Rivera (2013), o lançamento da Política
Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) declarou o software como
uma “opção estratégica” nacional. Por meio destas diretrizes, foi estabelecida a
intenção de promover tanto o desenvolvimento doméstico de empresas de
software e serviços da área, quanto tornar as exportações do setor significativas.
Em maio de 2008 a PITCE foi substituída pela Política de Desenvolvimento
Produtivo (PDP), que manteve o status prioritário da IBSS (RIVERA E
MEDRADO, 2013). Por meio da liberação de um orçamento bastante significativo
para o BNDES, a nova política declarou prioridade a atividades de inserção
5 Nome popular referente à Lei 8.248/91, aprovada em outubro de 1991.
38
internacional da IBSS, capacitação tecnológica e estímulo à consolidação de
grupos nacionais no setor.
Após a passagem de um período de tempo semelhante, o Plano Brasil Maior
e o Plano TI Maior apresentam, respectivamente, novas melhorias no que diz
respeito ao incentivo fiscal de maneiras inéditas6, e medidas de aumento de
desempenho produtivo e desenvolvimento, abrindo novas oportunidades de tornar
o setor mais competitivo.
A presença de políticas de estímulo ao setor de software no Brasil
visivelmente contemplam os argumentos de comércio estratégico por meio de –
ao menos a partir de 2003 – um formato definido de atuação: periodicamente,
diretrizes são estabelecidas e redesenhadas pelo Governo Federal e executadas
de forma contínua por órgãos fixos – não necessariamente controlados totalmente
pelo Estado, mas reconhecidos pelo setor – que buscam cumprir estas metas de
acordo com sua forma de atuação, evitando choques e necessidades de grandes
reestruturações.
2.2 A Relação Centro-Periferia na Indústria de Software
A inserção de países periféricos na estrutura global de produção de software
difere claramente do desenvolvimento originário da indústria. De acordo com
Roselino (2006), enquanto países tecnologicamente já avançados no início da
evolução do hardware e da microeletrônica criavam demanda interna à medida
que novas aplicações eram possíveis, países não-centrais foram propulsionados
a participar do processo por meio de empresas transcionais capazes de alavancar
o processo de internacionalização produtiva.
A soma das possibilidades técnicas e financeiras aos custos reduzidos de
produção nos países menos desenvolvidos, dá a oportunidade – no início da
década de 1990 – às economias tradicionalmente pouco desenvolvidas de se
apresentarem como produtores globais de software. Neste sentido, é correto
afirmar que, enquanto em países centrais, a relação entre oferta e demanda de
6 Organizações do setor, como a BRASSCOM e a Softex conseguiram, de acordo com
Medrado e Rivera, uma “proposta de desoneração da contribuição previdenciárias por parte das empresas em troca de um tributo sobre o faturamento, sendo este o primeiro setor da economia a obter esse benefício” (p. 334)
39
software se estabelece de maneira endógena – como apontado por Athereye
(2001) – os países não-centrais não contam com um consumo doméstico
relevante na formação desta indústria, exigindo que sua oferta seja voltada às
necessidades do mercado externo.
Mercado externo gerador de demanda para países periféricos é sinônimo
de países centrais com base de consumo tecnológico já estabelecido, assim
como uma indústria doméstica de software sólida. Ao externalizar parte do
processo produtivo para países com mão de obra mais barata, as empresas de
alcance global garantem que a mão de obra mais valiosa – geralmente
trabalhando em sua nação sede – esteja alocada no desenvolvimento de
atividades de maior intensidade tecnológica, enquanto internacionaliza atividades
mais simples, que exigem pouco investimento intelectual e possuem, por
consequência, menor valor agregado.
O que se pode observar como resultado, como apontam Arora e
Gambardella (2004), é uma mescla de elementos surpresa e elementos familiares
às características de internacionalização prévios. Por um lado, há um crescimento
extraordinário do setor de software em nações onde tradicionalmente não seria
esperado o desenvolvimento de uma indústria considerada de alta tecnologia.
Antagonicamente, este crescimento é referente ao desempenho de funções
estrategicamente definidas na matriz das empresas que planejavam as ações de
alta relevância em países centrais, delegando aos países periféricos funções
secundárias. Este modelo indica que o centro de demanda e decisões produtivas
era alheio a esses países produzindo em larga escala, tornando-os
tecnologicamente pouco autônomos. É, de forma geral, uma releitura da estrutura
clássica do modelo primário exportador, caracterizado pela dependência de um
centro dinâmico exógeno (Roselino, 2006).
Tabela 5: Crescimento da Indústria de Software, Crescimento do PIB e Participação das Exportações de Software no Faturamento Total.
País
Crescimento Médio da
Indústria de Software nos
Anos 90 (%)
Crescimento Médio do PIB nos Anos 90
(%)
Exportações de Software
sobre o Faturamento
(%)
Índia 40 3.4 80
40
Irlanda 20 7.0 85
Israel 20 7.4 70
Fonte: adaptado de Arora & Gambardella (2005)
A tabela 5 demonstra o crescimento desproporcional entre a indústria de
software e o crescimento médio do PIB na Índia, na Irlanda e em Israel – países
não centrais. É inegável a expectativa de um crescimento percentual bastante
elevado em qualquer indústria incipiente, considerando que o volume necessário
para exercer relevância percentual é consideravelmente menor em relação a
setores já estabelecidos. Observa-se, no entanto, uma gritante porcentagem do
faturamento desta indústria destinada para a exportação, indicando a
dependência de setor, nestes países, da demanda externa.
2.3 O Modelo Brasileiro
2.3.1 Breve Histórico do Software no Brasil
Desde a expansão da indústria de informática, o governo brasileiro enxergou
uma grande capacidade de desenvolvimento doméstico no setor, considerando as
tendências de crescimento e o estado incipiente na qual ainda se encontrava a
área (Zukowski, 1994). Observa-se, no entanto, a tendência do governo de
interpretar a indústria específica de software como algo complementar à indústria
dos equipamentos de informática propriamente ditos.
A “Política Nacional de Informática”, aprovada pelo Congresso Nacional em
1984, tinha como objetivo garantir uma reserva de mercado do setor de
informática, de maneira abrangente – incluindo o setor desoftware – pelo período
de oito anos. O tratamento da área de software, especificamente, demonstrou o
mesmo protecionismo doméstico apontado por Zukowski (1994) destinado ao
setor: em 1987, instituiu-se a obrigatoriedade de inexistência de um concorrente
nacional para o registro e a comercialização de software estrangeiro no país.
Em relação à concorrência interna, no entanto, houve pouca segurança para
os desenvolvedores – exemplo disso é a opção por não reprodução das garantias
41
de propriedade intelectual às atividades de desenvolvimento de software
(Roselino, 2006), considerada nociva à evolução da própria atividade.
O resultado desta política de proteção muito mais sólida do que a de fomento
ao desenvolvimento – somado à característica imaterialidade e fácil reprodução
do software – resultou, como expresso por Zukowski (1994), em uma ampla
expansão de cópias irregulares, incapazes de gerar lucros para as empresas que
desenvolveram estes programas, ao mesmo tempo em que impossibilitam a
inserção de empresas domésticas em um mercado onde um software concorrente
é largamente disseminado de maneira irregularmente gratuita.
Segundo Gaio (1992), a indústria de software brasileira nasceu como uma
subsidiária da indústria do hardware doméstico, explicando o desenvolvimento
histórico voltado muito mais ao mercado interno do que às exportações, como
observado em grande parte dos países periféricos com intensa atividade de
software, como demonstrado por Arora e Gambardella (2005).
O fato é que, apesar da prioridade não estar especificamente no setor de
software, a reserva de mercado permitiu que houvesse avanços em pesquisa e
implementação de maneira segura nos campos privado e estatal até o momento
de encerramento desta estrutura protecionista, durante o regime estatal instituído
no início da década de 1990, mais adepto às práticas liberais de
desregulamentação do mercado.
A partir deste momento, o desenvolvimento prévio – ocorrido sob esta política
de proteção – foi significativo para a manutenção de um mercado de software
doméstico já habituado a utilizar-se da indústria nacional, apesar das dificuldades
geradas pelo desaparecimento do antigo arcabouço institucional. Como meio de
substituição desta antiga política de proteção restritiva, pouco focada no
desenvolvimento da área em si, foi implementada no início da década de 1990
uma legislação que favorecesse o setor de pesquisa e desenvolvimento no país,
como aponta Roselino (2006):
É nesse contexto que se elabora a “nova lei de informática”, que foi aprovada em outubro de 1991 (Lei 8.248/91), mas que só teve vigência efetiva após a regulamentação em 1993. Essa legislação aboliu qualquer tratamento diferenciado com relação à origem de capital das empresas e definiu uma nova política com ênfase no estímulo fiscal ao desenvolvimento de atividades de P&D. (ROSELINO, 2006, p. 124)
42
O estímulo fiscal apontado diz respeito à isenção de IPI (Imposto sobre
Produtos Industrializados) para as empresas que destinassem o equivalente a 5%
do seu faturamento bruto para o setor de pesquisa e desenvolvimento no Brasil.
Embora o imposto – e, consequentemente, a aplicação do incentivo – não
incidisse diretamente sobre empresas que trabalhassem especificamente com o
desenvolvimento de software, sua isenção representou um grande ganho em
recursos destinados ao desenvolvimento da área de tecnologia da informação e
comunicação.
A chamada “Lei da Informática” de 1991 contribuiu para colocar o Brasil como
destinatário das atividades de grandes empresas transnacionais do setor de TIC.
O estímulo a investir grande volume de capital em Pesquisa e Desenvolvimento,
acabou fomentando a estruturação de uma indústria mais competitiva, bem como
maior capacitação dos profissionais desta.
O ambiente de instituições e empresas privadas domésticas demandando e
ofertando atividades de tecnologia da informação e comunicação nacional de
considerável solidez, somado à crescente capacitação de profissionais, tornou
exportação do software uma possibilidade de complementar as demandas da
área – modelo claramente diferente de mercados periféricos onde essa indústria é
desenvolvida com o intuito majoritário de exportar aquilo que é demandado
externamente (Kubota, 2006).
2.3.2 O PITCE: Software Como Indústria Estratégica Prioritária
Em 26 de novembro de 2003 o Governo Federal lançou as Diretrizes de
Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), com a proposta
direta de estabelecer uma definição de pontos da política macroeconômica
necessários para a retomada do desenvolvimento (Governo Federal, 2003).
Resumidamente, a PITCE busca realizar esta proposta por meio de quatro
objetivos:
· Sustentar a elevação do patamar de exportações; (Adaptado de Governo
Federal, 2003)
43
· Promover a capacidade inovadora das empresas via concepção, projeto e
desenvolvimento de produtos e processos; (Adaptado de Governo Federal,
2003)
· Contribuir para o desenvolvimento regional, estimulando iniciativas que
valorizem a dimensão espacial e o fortalecimento de arranjos produtivos
locais; (Adaptado de Governo Federal, 2003)
· Desenvolver projetos voltados para o consumo de massa. Auferir ganhos
de escala e alcançar um padrão internacional de produto, reduzindo a
dicotomia mercado de massas/mercado externo; (Adaptado de Governo
Federal, 2003)
Partindo do pressuposto que são estes os objetivos que devem ser cumpridos
para o desenvolvimento, são determinadas as linhas de ação necessárias para a
implantação efetiva desta política: inovação e desenvolvimento tecnológico,
inserção externa, modernização industrial, capacidade e escala produtiva e
opções estratégicas.
De maneira geral, as primeiras quatro linhas de ação definem quais são os
esforços necessários para o sucesso da política, enquanto o quinto ponto, sobre a
definição de opções estratégicas, é a linha de ação que determina onde estes
esforços devem estar concentrados.
Os setores de semicondutores, software, fármacos e medicamentos e bens de
capital são os que estiveram de acordo com os parâmetros definidos – o que,
segundo Roselino (2006), demonstra a compreensão sobre a transversalidade e
potencial dinamizador do software.
Ao interpretar o software como uma opção estratégica prioritária, a PITCE
demonstra o amadurecimento das políticas públicas nacionais em relação à forma
como entende o setor: se anteriormente a indústria de software era considerada
complementar à de hardware, as novas diretrizes da Política Industrial,
Tecnológica e de Comércio Exterior assumem definitivamente sua importância
como elemento fundamental ao ganho de competitividade de capacidade
produtiva de diversas atividades econômicas, além do valor do produto final em si.
No ano de 2003, era clara a possível fertilidade do setor em relação à
expansão doméstica e internacional. No entanto, segundo o próprio Governo
44
Federal (2003), o país não possuía uma estratégia competitiva apropriada para a
inserção internacional, como facilidade de financiamento ou estabelecimento de
uma imagem do software brasileiro internacionalmente reconhecida. A PITCE
desenhou para a indústria de software nacional algumas características a serem
levadas em conta:
Para explorar as oportunidades existentes no mercado mundial, o Brasil apresenta alguns pontos fortes, como flexibilidade e criatividade de suas empresas; sofisticação de seus mercados-alvo, a exemplo de financeiro e telecomunicações; e agressiva experimentação no mercado de produtos, em particular quando comparado com a China e a Índia. Também apresenta pontos fracos, entre os quais estão o insuficiente apoio à exportação; a limitada experiência internacional das empresas; problemas de acesso ao mercado do setor público; insuficiência do mercado de capitais de risco; ausência de empresas-líderes e existência de muitas empresas de pequeno porte, pouco cooperativas; a ausência de um modelo ou imagem a que se possa associar a capacidade do software brasileiro no exterior e pouca expressão das exportações. (GOVERNO FEDERAL, 2003)
O cenário estabelecido para a indústria na época demonstrara um setor com
ampla capacidade de execução, mas pouco incentivo para a aplicação desta. Em
nenhum trecho do documento, a capacidade técnica dos desenvolvedores
brasileiros é colocada como desafio relevante, o que sugere considerável
convicção de que as falhas são, sobretudo, estratégicas.
2.3.3 Iniciativas Institucionais
Embora as Diretrizes da PITCE não tenham sido o primeiro sinal de atenção
do Estado em relação à indústria de software, há uma clara concentração de
esforços para esta a partir das definições de 2003. Exemplo disto, é a iniciativa de
maior destaque e participação no que diz respeito ao apoio institucional para o
setor: o Programa Softex.
Parte do projeto de Desenvolvimento Estratégico em Informática (DESI)
submetido ao PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), a
criação do Programa SOFTEX 2000 começou a ser discutida em 1991, ao ser
identificado pelos principais órgãos do setor tecnológico nacional o potencial de
atuação do software de países não centrais no mercado internacional.
45
Após o encerramento da política de reserva de mercado no ramo da
informática, houve o chamado “vazio institucional” (Roselino, 2003), ocupado em
1993 pelo Programa, voltado a desenvolver a indústria brasileira de software. Por
meio de núcleos regionais desenvolvidos através de acordos com entidades
locais com o objetivo comum de fomento à área, o SOFTEX objetiva fornecer
estrutura para melhorar o desenvolvimento de software, como laboratórios,
equipamentos, capacitação (tanto em habilidade técnica, quanto em gestão e
marketing) e acesso facilitado a eventos internacionais.
Apontado como a principal política estatal para o setor, ou, como apontado por
Stefanuto (2004), frequentemente considerado a instituição da própria política
governamental voltada ao software nacional, o Programa instituiu ao longo dos
anos metas e diretrizes específicas para o desenvolvimento objetivado que geram
debates sobre sua aplicabilidade e pretensão.
O reconhecimento dos esforços de implementação são bastante recorrentes,
como pode-se observar, por exemplo, na análise de Roselino (2006), ao indicar a
eficácia da característica capilaridade do programa e de sua distribuição (nos
primeiros dois anos, houve a criação de treze núcleos regionais). No entanto, as
metas apresentadas no início do programa mostram-se, hoje, claramente pouco
realistas ao considerar-se que o SOFTEX 2000 pretendia que o software
brasileiro obtivesse uma parcela de 1% do mercado internacional até o ano 2000
– o equivalente a US$ 2 bilhões.
Pode-se concluir, a partir das observações de Stefanuto (2004), que as metas
estabelecidas foram equivocadas de maneira quantitativa e qualitativa. A primeira,
de forma bastante clara e pontual, foi assumida em 1997 ao reduzir-se o volume e
adicionar tempo de execução – a nova meta passou a ser a obtenção de uma
parcela equivalente a US$ 250 milhões até o ano de 2002.
Quanto à pretensão qualitativa, o autor afirma que a concepção foi baseada na
experiência de países centrais – sobretudo os EUA – de exportação de software,
majoritariamente sob o formato de software pacote. A percepção foi que focar na
exportação para países emergentes, nesta indústria, não fornecia os ganhos de
competitividade na estrutura interna do setor necessários para uma inserção
internacional sólida.
46
Embora as metas parecessem inalcançáveis no que diz respeito a volume de
exportação de acordo com os parâmetros estabelecidos, percebeu-se que a
aplicação dos investimentos no setor fortaleciam consideravelmente o mercado
doméstico. Desta forma, os esforços passaram a ser gradualmente mais focados
na atuação interna do mercado. O efeito deste tipo de esforço, segundo Prochnik
(1998), seria a promoção de competitividade internacional a uma gama muito
maior de setores – ganho este, vinculado aos impactos da modernização
produtiva proporcionada por uma indústria de software mais eficiente.
De forma geral, o retorno gerado pelo ganho de competitividade do mercado
de software em âmbito doméstico, seria potencialmente capaz de gerar,
indiretamente,aumento de volume de exportação, em outras áreas, maior do que
o potencial de exportação (excessivamente otimista) de seu próprio setor, a longo
prazo. Este argumento torna-se especialmente mais sólido ao considerar-se a
tendência centrípeta (ROSELINO, 2006) característica do mercado de software-
produto – que favorece empresas de grande porte a obterem cada vez mais
participação no mercado – frente à alta fragmentação da indústria de software
nacional em pequenas empresas.
Sob esta perspectiva, criou-se uma nova linha de atuação do programa,
menos voltado ao incentivo puro à exportação como meio e fim, focando-se em
contribuir com o fortalecimento da setor em esfera interna:
1. Disseminar e auxiliar a implantação das melhores práticas na Indústria Brasileira de Software e Serviços de TI: atividades de promoção das melhores práticas – qualidade, associativismo, gestão, entre outras – nas empresas brasileiras de software e serviços de TI, aderentes aos padrões internacionais.
2. Apoiar a criação e o desenvolvimento de oportunidades de negócios para a Indústria Brasileira de Software e Serviços de TI: atividades que ampliem e consolidem a participação das empresas brasileiras de software e serviços de TI nos mercados nacional e internacional.
3. Apoiar a capacitação de recursos humanos para a Indústria Brasileira de Software e Serviços de TI: atividades de capacitação gerencial, mercadológica e técnica dos profissionais nas (e para as) empresas brasileiras de software e serviços.
4. Apoiar acesso a recursos financeiros para a Indústria Brasileira de Software e Serviços de TI: atividades de articulação e apoio às empresas brasileiras de software e serviços de TI para captação de recursos voltados ao desenvolvimento de tecnologias e negócios.
47
5. Produzir e disseminar informação qualificada para a Indústria Brasileira de Software e Serviços de TI: atividades de obtenção, geração, análise e disponibilização de informações sobre a Indústria de Software e Serviços de TI no Brasil e no mundo.
6. Apoiar a formulação de políticas de interesse da Indústria Brasileira de Software e Serviços de TI: ações que promovam a participação do Sistema Softex na formulação e execução de políticas para o setor.
7. Apoiar a inovação e o empreendedorismo na Indústria Brasileira de Software e Serviços de TI: atividades relacionadas à criação de novas empresas brasileiras de Base tecnológica. (SOFTEX, http://www.softex.br/a-softex/diretrizes-estrategicas/, acessado em 06/10/2014)
Estas diretrizes, mantidas até o atual momento, partem de uma premissa
melhor interpretada do mercado de software brasileiro, fomentando o
desenvolvimento do setor de forma mais profunda do que simplesmente a
exportação – embora não tenha abandonado o objetivo, como observado
posteriormente neste estudo, ao interpretar-se os resultados destes esforços.
Quanto ao fomento via investimentos, pode-se considerar o Prosoft como a
principal medida7 neste sentido.Criado em 1997, o Prosoft foi o resultado de um
diálogo entre o Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES), a Sociedade
Softex e a Associação das Empresas Brasileiras de Tecnologia da Informação,
Software e Internet (Assespro), criado com o intuito de apoiar exclusivamente
pequenas empresas. Medrado e Rivera (2013) apontam que a tentativa
apresentou alguns pontos fracos em sua execução, que incluem a forma de
remuneração inadequada e o alto risco de apoiar exclusivamente pequenas
empresas.
Apenas em 2004, após a inclusão da indústria de software entre os setores
prioritários para o desenvolvimento, o Prosoft foi reestruturado, dividindo-se em
três subprogramas: “Prosoft Empresa – destinado ao apoio de planos de negócio;
Prosoft Comercialização – para o apoio à aquisição de software nacional; e
Prosoft Exportação – para financiar a exportação de software brasileiro”
(MEDRADO E RIVERA, 2013).
7 É importante considerar, também, a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), que
participa desse fomento financeiro por meio de editais que custeiam o desenvolvimento de projetos, que incluem os de software, em áreas de grande potencialidade ou interesse nacional, embora não seja uma estratégia específica para o setor.
48
Os resultados desta iniciativa foram observados por Roselino (2006), ao
indicar que o valor das concessões entre 1997 e 2003 totalizaram R$ 57,8
milhões – valor superado já no primeiro ano de implementação do “novo” Prosoft,
que em seu segundo ano, 2005, somou R$ 194 milhões. O autor afirma que a
possibilidade de financiamento do software para o demandante – realizada pelo
Prosoft-comercialização – é especialmente relevante, uma vez que,
anteriormente, era uma vantagem competitiva das grandes empresas
transnacionais. Além disso, a maior possibilidade de fusões entre empresas
permite que haja uma gama maior de empresas domésticas com maior
competitividade nos pontos em que o ganho de escala é determinante – fato
relevante ao se considerar que uma das falhas apontadas pelo PITCE (2003) no
cenário brasileiro era a grande quantidade de pequenas empresas, pouco
cooperativas entre si.
3 ANÁLISE DE MODELO BRASILEIRO
3.1 O Modelo Brasileiro em Perspectiva Comparada
Embora a maior atratividade da indústria de software como oportunidade de
países não-centrais atuarem na chamada “revolução técnico-científica” seja
decorrente da internacionalização – ou, em outras palavras, da opção pelo
outsourcing – da produção de grandes empresas transnacionais8, é notório que
esta não é uma regra. Na verdade, ao observar-se alguns dos países não-
centrais9 com maiores resultados no setor, sob uma ótica de análise mais
generalista, é possível identificar modelos que vão de encontro a esta
interpretação.
Enquanto Índia, Israel e Irlanda, já nos anos 1990, demonstraram modelos
fortemente inclinados ao mercado internacional através de exportações, o mesmo
8 Como visto em Arora e Gambardella (2004), ao indicarem a surpresa de observar-se um
setor de alta tecnologia tendo destaque em nações onde, tradicionalmente, não é esperado este desempenho.
9 É importante ressaltar que embora Irlanda e Israel não enquadrem-se como países
periféricos, as referências bibliográficas utilizadas neste trabalho – como Arora e Gambardella (2004), Roselino (2006) e Kubota (2006) – os tratam como países não-centrais, passíveis de comparações no que diz respeito ao setor de software, sendo comum, inclusive, encontra-los referenciados junto à Índia como os “3 Is”.
49
não se observa no setor na China e no Brasil. Embora menos voltados à
exportação, estes dois últimos demonstraram crescimento também elevado, no
que diz respeito às suas demandas domésticas:
Tabela 6: Crescimento da Indústria de Software, Crescimento do PIB e
Participação das Exportações de Software no Faturamento Total.
País
Crescimento Médio da Indústria de Software
nos Anos 90 (%)
Crescimento Médio do PIB nos Anos 90
(%)
Exportações de Software sobre o Faturamento
(%)
Brasil 20 2.5 1
China >35 9.8 11
Índia 40 3.4 80
Irlanda 20 7.0 85
Israel 20 7.4 70
Fonte: Arora e Gambardella (2005)
É claro o crescimento extraordinário da indústria para os dois grupos em
relação ao crescimento do PIB no mesmo período, o que não permite indicar qual
foco industrial é mais ou menos desejável. É óbvio, no entanto, que o foco de
demanda a ser atendida não identifica, por si só, um modelo. Cada um possui
características próprias e políticas específicas que não são foco deste trabalho10,
que irá ater-se às características mais gerais de cada exemplo para ilustrar estas
diferenças.
Segundo Roselino (2006), o caso indiano é marcado pela rápida
transformação da incipiente atividade no setor existente no início da década de
1980 em uma das indústrias de software mais significativas do mundo. O maior
volume das atividades do setor foi voltada à prestação de serviços de software e
informática, marcados pelo valor agregado relativamente baixo.
O modelo irlandês é indicado pelos autores como um inesperado caso de
grande crescimento, mesmo frente ao padrão incomum de crescimento do setor.
Por meio de fortes incentivos fiscais a favor de da instalação de transnacionais
desenvolvedoras de software produto, a Irlanda tornou-se a maior exportadora
10
Para análises mais detalhadas dos modelos das indústrias de software, ler Roselino (2006), Arora e Gambardella (2005) e Kubota (2006)
50
europeia de software11.Embora, assim como no caso indiano, o setor irlandês
tenha iniciado frente a uma demanda doméstica pouco significativa – sendo
voltada, portanto, à exportação –este modelo diferencia-se no que diz respeito ao
tipo de software. Ao invés dos serviços em software que marcam o outro caso, o
modelo irlandês é marcado pela exportação de software pacote.
Israel, de acordo com as indicações de Roselino (2006) traz um contexto
peculiar. O país desenvolveu diversas políticas públicas voltadas ao
desenvolvimento intelectual, especialmente focado em atividade de alta
intensidade tecnológica. Israel possui um dos maiores índices de engenheiros em
sua população, o que demonstra um grande contingente de pessoal qualificado, e
uma relação bastante próxima aos Estados Unidos no que diz respeito a
investimento e desenvolvimento tecnológico12 (KUBOTA, 2006).
Frente a esta vasta disponibilidade de recursos humanos e uma
capacidade tecnológica (não ligada apenas ao software) já reconhecida,
especialmente nos setores de segurança e indústria bélica, o modelo israelense
amparou-se nesta estrutura doméstica já estabelecida para desenvolver a
indústria de software em segmentos semelhantes. A competitividade gerada por
este processo, segundo Roselino (2006), foi suficiente para participar do mercado
externo e, a partir deste, estar cada vez mais apto a destacar-se no setor, tendo
em vista que, embora o ambiente interno favorecesse tal desenvolvimento, a
demanda doméstica, por si só, não mostrou-se suficiente para um crescimento
em grande volume.
Já no grupo dos países cujo modelo de desenvolvimento deste setor não
estão especialmente focados nas exportações, destaca-se a China. Segundo
Roselino (2006), a demanda interna chinesa em franca expansão gerou a
necessidade crescente de oferta em software e seus serviços de forma bastante
heterogênea. Considerando-se o caráter exportador da indústria chinesa, pode
parecer controverso este país dar foco à demanda interna.
11
Segundo os dados da Organização Mundial do Comércio, a Irlanda manteve um patamar em torno dos 30% de participação sobre as exportações europeias de software para o mundo – 30,67% em 2003 e 31,27% em 2013.
(disponível em http://stat.wto.org/StatisticalProgram/WSDBViewData.aspx?Language=E) 12
O número de initial public offerings – momento em que uma empresa passa a ter capital aberto – de empresas israelenses é o terceiro maior dos EUA, atrás apenas de empresas dos próprios EUA e do Canadá (KUBOTA, 2006).
51
De fato, as exportações chinesas neste setor não são insignificantes, mas isto
é, de acordo com as indicações do autor, consequência do esforço à necessidade
doméstica, considerando que o software é, por si só, muito abrangente e
heterogêneo. Neste sentido é correto dizer que o modelo chinês se caracteriza
pelo atendimento às demandas domésticas, adotando características não
excludentes à inserção no mercado externo.
A definição generalizada destes modelos busca, ao invés de definir as
peculiaridades e determinar precisamente a forma de atuação da indústria de
cada um destes países – o que seria intangível em um espaço tão limitado – gerar
uma perspectiva de análise bastante pontual destas características primárias dos
modelos nacionais. Com estas definições generalistas, é possível posicionar o
modelo brasileiro de maneira mais clara em relação à sua estrutura produtiva e
esforços para o setor.
Ao considerar as figuras 2 e 3, é possível observar a demanda atendida do
mercado brasileiro separando-se software e serviços na área no ano de 2004,
logo após a publicação das Diretrizes da PITCE (2003):
Figura 2: Movimentação Financeira no Mercado de Software e Serviços no ano de 2004 (em U$ milhões)
Fonte: ABES – Associação Brasileira das Empresas de Software (2005)
52
Figura 3: Quantidade de Empresas Dedicadas a Software e Serviços
Fonte: ABES – Associação Brasileira das Empresas de Software (2005)
O primeiro indicador que a figura 2 sugere é que as metas da já mencionada
SOFTEX 2000 de elevar consideravelmente a participação de exportações
brasileiras no setor, efetivamente não foram alcançadas. Além disso, observa-se
uma participação consideravelmente maior do setor de serviços em relação ao
desenvolvimento de software – especialmente ao considerar-se apenas o
desenvolvimento nacional.Um terceiro dado relevante, expressivo para a definição
geral de um modelo, é a baixa participação da exportação como destino da oferta.
A figura 3, por sua vez, explicita uma disparidade em relação à arrecadação,
quando somada à análise. Desconsiderando empresas de software dedicadas à
distribuição deste, a quantidade de empresas voltadas ao desenvolvimento é
levemente superior às de serviço no setor. Isto confirma a vasta quantidade de
pequenas empresas de desenvolvimento apontada por Roselino (2006), e sugere
que haja uma baixa escalabilidade destas empresas pulverizadas.
A análise destes dados aponta que o modelo brasileiro resultante da década
de 1990 e início dos anos 2000 tenha um claro foco na demanda doméstica,
apesar da declarada intenção do Softex 2000 de aumentar a participação das
exportações. Quanto ao tipo de demanda atendida, parece seguro afirmar que as
empresas de desenvolvimento ainda não haviam desenvolvido maturidade
53
suficiente para uma grande relevância no dados gerais, apesar do significativo
volume que exerciam.
Desta forma, é evidente a concentração de serviços de software,
assemelhando-se – em um diagnóstico geral – ao modelo chinês, marcado pela
heterogeneidade (mais forte na experiência chinesa do que na brasileira) e o
atendimento à demanda interna. É significativamente menos relevante, no
entanto, a presença das exportações no caso do Brasil em relação ao da China.
Enquanto – como indicado pela tabela 6 –a China apresentou uma média de 11%
de exportações em relação ao mercado total na década de 1990, o Brasil
demonstrou uma média em torno de 1%, evoluindo para pouco mais de 2% em
2004.
3.2 Análise da Indústria Nacional e Externa no Brasil
Ao considerar-se o óbvio espaço de crescimento da indústria de software em
setores cada vez mais diversos, é de se esperar que isto esteja refletido nas
produções do setor da maioria dos países. O Brasil, no entanto, possui um
crescimento de mercado que chama a atenção não apenas em valores absolutos,
mas na classificação em relação a outros países:
Tabela 7: Total do mercado de TIC brasileiro, em comparação com outros países nos últimos 3 anos (em bilhões de dólares)
2010 2011 2012
01 - EUA 855,1 01 - EUA 904,6 01 - EUA 949,2
02 - China 272,9 02 – Japão 309,4 02 - China 334,2
03 - Japão 310,4 03 – China 299,5 03 - Japão 314,7
04-Reino Unido 155,2 04-Reino Unido 157,1 04-Brasil 169,1
05 – Alemanha 150,0 05 – Brasil 154,7 05 – Reino Unido 161,3
06 - Brasil 142,1 06 - Alemanha 152,8 06 - Alemanha 156,2
07 - França 126,7 07 - França 127,3 07 - França 130,5
08 - Canadá 86,5 08 - Canadá 90,6 08 - Canadá 94,0
54
09 - Índia 63,1 09 - Índia 75,3 09 - Índia 80,9
10 - Rússia 63,1 10 - Rússia 67,9 10 - Rússia 72,7
*Os valores não compreendem BPO e IN HOUSE, pois não fazem parte da metodologia da IDC Mundial (BLACK BOOK). Fonte: adaptado de IDC –BRASSCOM (2013)
O ganho de posição gradual que inclui o setor de tecnologia da informação e
comunicação inteiro – não apenas a indústria de software – indica um aumento de
intensidade tecnológica. De fato, esta melhoria de posicionamento em relação a
outros países, indica uma tendência de desenvolvimento bastante sólida do setor
– o que, se analisado em conjunto ao caráter transversal e pervasivo do software,
indicado por Roselino (2006)– torna-se ainda mais significativo para a economia
doméstica de forma geral.
Quanto aos dados mais recentes, de 2013, o levantamento da ABES (2014)
apresenta os seguintes dados:
Tabela 8: Mercado Total de TIC no Brasil em 2013 (em US$ milhões) Segmentação Mercado
Mercado Doméstico Mercado Exportação Mercado Total
Software 10.736 209 10.945 Serviços 14.405 598 15.003 SubTotal Software e Serviços
25.141 807 25.948
Hardware 36.472 360 36.832 SubTotal TI 61.613 1.167 62.780 Telecom 100.986 -- 100.986 Outros Serviços* 6.170 2.280 8.450 TI in House 53.450 -- 53.450 SubTotal Outros 160.606 2.280 162.886
Total Mercado TIC 222.219 3.447 222.666 * Outros Serviços – BPO, Bussiness Consulting, Operações Internacionais, Outros Serviços Fonte: IDC - BRASSCOM
Esta interpretação mais segmentada do mercado pode indicar duas
características importantes do setor. Em primeiro lugar, a manutenção de um
baixo índice de participação das exportações – em torno de 3% do mercado total
de software e serviços. As causas e implicações desta característica serão
analisadas de forma mais aprofundada posteriormente. De maneira imediata, no
entanto, é interessante ressaltar o claro sinal de que o “modelo brasileiro” de
desenvolvimento – focado no mercado doméstico e como considerável
diversidade no tipo de demanda atendida – manteve seus aspectos mais gerais
55
até o presente momento. É relevante indicar, também que – segundo a ABES
(2014), 76,7% do software produto do mercado nacional é desenvolvido no
exterior (frente aos 73% de 2004), enquanto apenas 0,7% dos serviços do setor
são desenvolvidos de maneira externa.
A segunda indicação é o peso das atividades de Tecnologia da Informação e
Comunicação alheias a, especificamente, software e serviços relacionados - em
especial, o segmento de telecomunicações, que, sozinho, movimentou quase
metade do volume de mercado do setor.
É pertinente indicar, também, o grande volume de TI in House13desenvolvido
no Brasil. Esta categoria geralmente não é contabilizada em levantamentos que
não incluam todo o setor de TIC, embora muitas vezes represente parcela
significativa das atividades de software. Ao considerar-se apenas as atividades
contabilizadas como software e serviço, segundo a ABES (2014), o Brasil obteve
a oitava colocação, com 2,4% do mercado global.
Quanto à configuração doméstica desta indústria, é absolutamente
relevante – em especial para o Brasil, considerando-se seu tamanho e
diversidade – compreender as diferenças e características implícitas ao setor. A
figura 4 permite algumas análises sobre a distribuição da produção de software no
Brasil.
13
Termo referente ao desenvolvimento de soluções tecnológicas dentro de empresas cujo foco não esteja na área de TI. É bastante comum no setor financeiro, onde bancos tem o hábito de montar suas equipes de desenvolvedores para criar os sistemas de uso próprio (ABES, 2014).
56
Figura 4: Distribuição do número de empresas, da receita líquida e do número de pessoas ocupadas em empresas da IBSS com 20 ou mais pessoas ocupadas, considerando Região de localização da sede da empresa – Brasil 2008
F
onte: Observatório SOFTEX (2012)
O primeiro fato observável – e talvez o mais relevante – é a participação muito
mais efetiva da região sudeste em relação ao setor no que diz respeito a volume
de empresas, profissionais ocupados e receita. É especialmente relevante a
acumulação da receita e do tamanho das empresas: enquanto 67% das empresas
com mais de 20 profissionais ocupados encontram-se na região sudeste, 71,5%
dos profissionais destas estão na região, que acumula 81,9% da receita total.
A relevância desta informação está em dois pontos, que fortalecem um ao
outro, apresentados por Roselino (2006) ao caracterizar os mercados mundial e
brasileiro de software: empresas maiores e com maior concentração de mercado
e capacidade de manutenção competitiva tendem a manter-se cada vez mais no
topo – a chamada tendência centrípeta. Somado a isso, há um dos pontos fracos
apontados na indústria doméstica, que é a alta quantidade de pequenas
57
empresas, fato comprovado nesta análise – ao considerar-se empresas com mais
de 20 funcionários, a diferença é gritante.
Este é um fator preocupante na medida que o software é pervasivo e
transversal (ROSELINO, 2006) em relação a outros setores, ou seja, sua
utilização e desenvolvimento tende a aumentar a produtividade de diversas áreas,
favorecendo a economia regional de maneira geral. Pode-se considerar, à
primeira vista, natural que a região, tradicionalmente mais desenvolvida e
economicamente ativa, apresente tais dados. No entanto, ao colocar-se estes
dados, do ano de 2008, frente a uma participação da região sudeste no PIB total
brasileiro de 56%14 no mesmo ano, há uma grande disparidade, que alimenta a
afirmação de que a tendência é que estes números estejam cada vez mais
concentrados, sob a perspectiva da dinâmica deste mercado.
3.3 As Antigas Perspectivas de Futuro para o Software Brasileiro
Após a publicação das diretrizes da PITCE (GOVERNO FEDERAL, 2003), a
atenção acadêmica para o setor de atividades de software intensificou-se
significativamente. O resultado desta atenção e produção foi uma série de
análises e estudos sobre o setor no Brasil, de maneira a identificar pontos fortes e
deficiências na competitividade brasileira.
Não apenas obras majoritariamente estatísticas, uma razoável parcela destas
dedicou-se a utilizar as informações disponibilizadas a partir da nova atenção
nacional ao software para definir perspectivas de desenvolvimento e sugestões
estratégicas para sua maior efetividade. Neste sentido, há esforços promovidos
tanto em âmbitos puramente acadêmicos, quanto por instituições de fomento –
como o Softex, ou publicações do próprio Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio, bem como relatórios anuais de documentação.
Saur (2004), um ano após a oficialização do governo sobre o interesse
especial na indústria de software, definiu que o Brasil possuía “credenciais
impecáveis para se candidatar a ser um fornecedor global” (p. 42). Segundo o
autor, o país já possuía – na época – capacidade tecnológica de competir em
14
Fonte: IBGE. Disponível em http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&busca=1&idnoticia=1756 Acessado em 20/10/2014
58
diversos segmentos do mercado externo, embora houvesse alguma dificuldade de
inserir-se em alguns destes.
Na área privada, por exemplo, destacavam-se a infraestrutura para transações
eletrônicas, comercio eletrônico e suporte ao varejo. São serviços, em geral, de
alta qualidade, no qual o Brasil já demonstrava uma significativa capacidades e
participação internacional. A mesma característica se faz presente no meio
público: os esforços para a implementação do chamado Governo Eletrônico, com
diversas aplicações para informatização de processos institucionais – como as
atividades do sistema de Previdência (INSS/Dataprev) e o processo eleitoral,
considerado o mais informatizado do mundo.
Frente a estas qualidades, surge questionamento a respeito da timidez da
participação brasileira nas exportações mundiais: qual fator explicaria um
mercado total de atividades em software de mais de US$ 7 bilhões, com áreas
onde apresenta desempenho singular em relação a outros países, exportar entre
US$ 100 milhões e U$ 200 milhões? Vale lembrar que, na criação da Softex,
objetivava-se obter uma parcela equivalente a US$ 2 bilhões no mercado
internacional até o ano 2000 – meta que precisou ser reajustada ao valor de US$
250 milhões em 2002, valor também não alcançado (ROSELINO, 2006).
Para Saur (2004), a resposta, sob a perspectiva da época, estava na
redefinição do modelo brasileiro. O autor aponta que, apesar de alguns sucessos
nacionais extraordinários na área, o foco brasileiro, até 2003, de exportação de
software produto – ou pacote – apresentava-se como um esforço pouco efetivo.
Isto ocorre porque, mundialmente, a exportação no formato de pacote está
diretamente ligada à exportação da marca que carrega aquele produto.
A criação de uma marca internacionalmante respeitada e confiável exige uma
série de esforços e custos incompatíveis com o caráter pulverizado das empresas
brasileiras na época15, majoritariamente pequenas e médias. A forma de driblar a
problemática, segundo Saur (2004), foi a criação de uma marca brasileira para o
mercado internacional, com o objetivo de suprir a pouca capacidade individual das
empresas de desenvolverem marcas globalmente relevantes.
15
Vale ressaltar que esta é uma característica que se manteve até os dias atuais, como pode ser observado no capítulo 3.1 deste trabalho
59
A iniciativa “Brazilian software”, no entanto, apresentou dificuldades em
relação ao custo financeiro necessário e o limite de investimento disponível para
tal estabelecimento, ao mesmo tempo em que apresentou dificuldades culturais.
As dificuldades culturais foram advindas do fato de não haver uma relação natural
entre o Brasil e segmentos de alta tecnologia, no mercado internacional. Neste
sentido, o autor aponta que a nacionalidade do software-pacote não apenas
influencia pouco sobre seu consumo, como a adição do valor nacional, neste
caso, ligou a marca ao valores tipicamente associados ao Brasil, “tido como país
do futebol, samba e bossa-nova” (SAUR, 2004, p. 44).
Sob esta perspectiva, o autor foi categórico ao afirmar que o erro brasileiro
estava no tipo de mercado que pretendia exportar. A exportação de serviços e
software sob encomenda não demanda a instituição de uma marca sólida, mas a
comprovação da capacidade de fornecer os serviços demandados de acordo com
seus parâmetros. Desta forma, o sucesso da empresa depende do sucesso de
execução do serviço, ao invés do sucesso do estabelecimento da marca, como no
caso de pacotes. Esta característica mostra-se bastante benéfica ao Brasil, no
momento em que a capacidade da mão de obra encontra-se entre os fatores
comumente apontados como pontos fortes da indústria nacional.
A visão de necessidade de escolha de segmento apropriado é compartilhada
por Kubota (2006). Segundo o autor, há segmentos já dominados, que o Brasil
dificilmente conseguirá participar de forma tão ativa quanto precisaria para se
tornar efetivamente relevante para tal.
Tabela 9: Matriz de posicionamento conforme a complexidade e natureza do software
Serviços Produtos Baixa
interação Alta interação
Baixa complexidade
1 – Índia 2 3 – Irlanda
Alta complexidade 4 5 6 - Israel
Fonte: Kubota (2006)
Kubota (2006) indica que a oferta de serviços de baixa complexidade e
interação, por exemplo, é um segmento bastante garantido para a Índia em
virtude da vantagem financeira apresentada pela mão de obra local e do porte das
60
empresas indianas – fatores nos quais o Brasil não apresenta grande
competitividade.
No segmento de produtos, além das questões apresentadas sob as indicações
de Saur, Kubota (2006) aponta uma proximidade cultural muito maior entre Irlanda
e Israel e os EUA – mercado mais relevante no contexto internacional de
software. Juntos, estes aspectos representam desvantagens dificilmente
superadas, já que envolvem questões além da capacidade técnico-produtiva.
De forma mais específica, Kubota aponta que o Brasil demonstra vantagens –
em especial ao comparar-se com o mercado indiano - nos segmentos que exigem
alta interação. A obtenção de participação nestes segmentos, no entanto, exige
uma série de esforços no sentido de viabilizar a busca destes mercados além do
posicionamento estratégico.
Kubota (2006) aponta que há outras seis questões a serem destacadas:
crédito, certificação, internacionalização, pirataria, recursos humanos e questões
legais (em especial tributárias e trabalhistas). Saur (2004), por sua vez, aponta
como questões relevantes a serem trabalhadas, aquelas que envolvem
certificação, crescimento na escala de valor e atualização tecnológica.
Torna-se clara, por meio das recomendações dos autores, a preocupação
com a certificação em meados da primeira década dos anos 2000. Isto ocorre de
maneira conjunta à definição de segmento a atender. Considerando que o setor
de serviços substitui a necessidade de desenvolvimento de marca pela
comprovação de capacidade técnica, a certificação funciona de maneira a atestar
as qualidades e o nível de confiabilidade produtiva de determinada empresa.
Os demais pontos não são, obviamente, menos relevantes. No entanto,
suas análises serão realizadas em conjunto à exposição atualizada do papel
institucional de apoio ao desenvolvimento da indústria de software, na seção a
seguir. Sob esta perspectiva, pode-se comparar a expectativa dos trabalhos
desenvolvidos anteriormente ao esforço realizado pelos órgãos fomentadores do
setor de acordo com suas publicações mais recentes – tornando a compreensão
das recomendações acadêmicas mais prática e contextualizada.
3.4 O Papel do Estado e das Instituições do Setor de Software nesta
Indústria
61
Reunindo os dados obtidos neste trabalho, é possível perceber-se uma
característica interessante sobre a estratégia de fomento nacional à indústria do
software: o apoio financeiro ocorre de maneira separada às outras modalidades
de apoio. Embora o instituto Softex centralize diversas tarefas relevantes ao setor,
não há o controle e poder decisivo deste com o programa de crédito, o Prosoft,
viabilizado pelo Banco Nacional do Desenvolvimento.
Esta descentralização16 não representa, diretamente, nenhum tipo de
vantagem ou desvantagem indicado na bibliografia recente para o
desenvolvimento, mas é importante observá-la para uma análise mais correta do
funcionamento das políticas industriais voltadas ao setor. Como já indicado
anteriormente, estas duas modalidades são representadas de forma quase
absoluta pelo Softex e Prosoft, que terão suas atividades recentes17 analisadas a
seguir.
3.4.1 Fomento Financeiro
Não há dúvidas de que a maior estrutura de apoio financeiro ao
desenvolvimento do software e suas atividades seja o BNDES Prosoft. Embora
haja programas que não constituam o Prosoft exclusivamente, iniciativas como o
Cartão BNDES e fundos de investimentos podem ser considerados instrumentos
complementares à “cesta de apoio do BNDES ao setor” (MEDRADO E RIVERA,
2013, p. 330), e estes serão considerados no volume total de apoio ao decorrer
da análise.
Fruto da formalização entre diversas instituições, em 1998, o primeiro modelo
de funcionamento do Prosoft surgiu com atuação tímida, focada essencialmente
em pequenas empresas. Este primeiro modelo gerou, segundo Medrado e Rivera
(2013), uma série de aprendizados a serem corrigidos nas reformatações do
programa, que tentaram ser utilizados na versão de 2004.
16
Sabe-se que a Sociedade Softex participou da formalização do programa, representando o Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT), embora não tenha adquirido responsabilidades sobre a distribuição e aplicação do mesmo.
17 Há um breve relato sobre a criação destas instituições na seção 2.3.3 deste trabalho.
Relatos mais aprofundados sobre a institucionalização destes órgãos podem ser encontrados em Medrado e Rivera (2013) e Roselino (2006).
62
Essa primeira versão do programa serviu como aprendizado tanto para o Banco quanto para o setor. Entre os pontos a serem aperfeiçoados, estavam: (i) a forma de remuneração prevista, que se demonstrou inadequada e punitiva aos casos de sucesso; (ii) a troca do indexador dos contratos de IGP-M para taxa de juros de longo prazo (TJLP); e (iii) a elevada exposição a risco por apoiar exclusivamente pequenas empresas. (Medrado e Rivera, 2013, p. 333)
Sob a perspectiva deste aprendizado e do lançamento da Política Industrial
Tecnológica e de Comércio Exterior, a versão de 2004 trouxe uma modelagem
semelhante à atual, com os já referidos três subprogramas de fomento. No ano de
2007 surge o modelo utilizado até 2013 – mais relevante para esta etapa da
análise.
Este modelo trouxe duas frentes de mudança importantes para a evolução do
programa: a redefinição de objetivos e a ampliação de escopo da atuação. No
primeiro caso, observa-se a definição de estratégias de fomento a um
desenvolvimento não tão focado na exportação – como estímulo à pesquisa e
desenvolvimento e incentivo à maior participação das empresas brasileiras no
mercado interno – ao mesmo tempo em que se objetiva fatores bastante voltados
à internacionalização, como apoiar processos de consolidação, de melhoria de
qualidade e certificação, promover de forma mais direta as exportações, fortalecer
o núcleo brasileiro de empresas multinacionais do setor que desenvolvam no
Brasil e o utilizem como plataforma de exportação (MEDRADO E RIVERA, 2013).
Quanto ao escopo de atuação, os autores são bastante claros sobre uma
revisão de posicionamento estratégico: o apoio não mais deveria estar focado
apenas em software produto ou software embarcado, “mas também todos os
segmentos que tratam de software como um serviço ou que prestam serviços
fortemente suportados por TI” (p. 334). A exposição destas preocupações, se
comparadas às recomendações e expectativas de autores da área, como Saur
(2004) e Kubota (2006), anteriores a esta mudança, demonstra uma clara sintonia
entre o BNDES e a indústria de software e serviços doméstica.
A maioria dos pontos levantados pelos autores foram, no que diz respeito ao
fomento sob a perspectiva financeira, estrategicamente vinculados ao novo
desenho do Prosoft, estabelecido em 2007. Quanto à real aplicação destas
propostas, pode-se observar um reforço por parte do Estado ao reafirmar a
63
importância do setor em 2008 por meio da Política de Desenvolvimento Produtivo
(PDP) – colocando o orçamento do programa no patamar de R$ 5 bilhões.
Tabela 10: Apoio à indústria de software e serviços de TI (1998 – 2012)
Programa/produto Operações R$
milhões
%
Prosoft 366 3.818 81,69
Prosoft Empresa 141 3.130 66,97
Prosoft Comercialização* 222 108 2,31
Prosoft Exportação 3 580 12,41
Cartão BNDES 78.716 749 16,03
Aquisição de software** com o
Cartão BNDES
37.055 487 10,42
Consumo das empresas de TI com o
Cartão BNDES
41.661 262 5,61
Fundos de investimento 76 107 2,29
Total software 79.158 4.674 100
Fonte: BNDES apud MEDRADO E RIVERA, 2013. * Início do credenciamento em março de 2005 e início de operação em junho de 2005. ** Desde março de 2003.
A análise destes dados demonstra que o alinhamento entre expectativas e
estratégias é mantido, de alguma forma, no que diz respeito à execução destas.
Ao observar-se com cuidado o significado de cada um destes subprogramas18
torna-se claro a existência de um foco no processo de amadurecimento das
empresas brasileiras, caracterizado pelo “Prosoft Empresa”. Também é relevante
o volume substancial destinado à compra de software via Cartão BNDES, um
evidente estímulo ao mercado doméstico. Este estímulo fica bastante claro ao
comparar-se, por exemplo, o investimento de empresas de software e sua relação
com a comercialização do mesmo.
18
“Prosoft Empresa – destinado ao apoio de planos de negócio; Prosoft Comercialização – para o apoio
à aquisição de software nacional; e Prosoft Exportação – para financiar a exportação de software brasileiro”
(MEDRADO E RIVERA, 2013)
64
Gráfico 4: Cartão BNDES para S&STI (desembolsos, em R$ milhões)
Fonte: Rivera e Medrado (2013)
Pode-se apontar, a partir destes dados, um claro favorecimento a processos
de desenvolvimento interno que, de acordo com Saur (2004), trariam – de
maneira não imediata – um aumento de capacidade de exportação. O mesmo
pensamento é compartilhado por Kubota (2006) que indica a necessidade de
desenvolver-se uma indústria comprovadamente eficaz e competitiva para o
mercado externo.
Neste sentido, ao comparar-se números relativos, há pouco avanço na
exportação. Se os mais de 12% de volume financeiro do apoio via BNDES
destinados para a categoria Exportação parecem atrativos frente aos 3% da
parcela do mercado doméstico que é destinada para exportação, Medrado e
Rivera (2013) indicam o contrário. Eles indicam que este volume está concentrado
em apenas três operações, todas contratadas por uma única empresa. Isto levou
a modalidade a ser descontinuada.
Ressalta-se, no entanto, o fato de a modalidade Prosoft Empresa incluir o
financiamento de atividades no exterior para fins de exportação. Esta
característica pode ser um indicativo de que a maturidade necessária para a
obtenção de um volume efetivamente relevante de exportação ainda não tenha
sido alcançada pelo mercado doméstico. Desta forma, parece seguro apontar que
o apoio financeiro do BNDES aponta resultados efetivos no amadurecimento e no
fortalecimento da indústria doméstica, mas não há – ainda – exemplos
suficientemente sólidos de que ao mesmo consiga massificar de forma direta a
exportação de software.
65
A nova versão do Prosoft, posterior a 2013, embora ainda não tenha
resultados passíveis de análise, apresenta características que sugerem a
interpretação mais recente do governo em relação à indústria de software. Além
de uma ação a favor da desoneração da contribuição previdenciária através de
uma tributação sobre o faturamento, há o contexto elaborado pelo Plano TI Maior.
Entre as medidas que o programa participará, destacam-se o Programa Start-Up
Brasil – de fomento a empresas nascentes, o Certics – referente à implementação
de um certificado nacional de tecnologia para atividades de software, e a
aproximação entre o Brasil e centros globais de pesquisa e desenvolvimento.
3.4.2 Suporte institucional
Stefanuto (2004) aponta o Programa Softex como a própria instituição da
política industrial brasileira de fomento à indústria de software. Isto ocorre, porque
– como já indicado anteriormente – o programa é resultado da união de esforços
de diversas instituições públicas e privadas, trazendo consigo a expectativa e
apoio desta fusão.
Por meio de 20 agentes regionais, distribuídos pelo país de maneira a atender
a grande pulverização das empresas, a Softex busca, segundo seu relatório
anual, “ampliar a inovação e a competitividade do setor brasileiro de software e
serviços de tecnologia da informação, promovendo o desenvolvimento do país”
(SOFTEX, 2013, p. 11).
De forma geral, o programa atua em cinco frentes: Internacional,
Investimentos, Inovação e Empreendedorismo, Inteligência e Observatório e,
ainda, Qualidade e Projetos Especiais. Esta atuação objetiva beneficiar as mais
de 2 mil empresas associadas.
No âmbito internacional – e é provavelmente neste viés que o Softex mostra-
se mais audacioso – há dois aspectos de destaque: as ações internacionais e o
selo Brasil IT+. O programa realiza ações que incluem participação de empresas
brasileiras em feiras e missões comerciais internacionais com a assistência do
programa e custos diferenciados – no ano de 2013, segundo o Softex (2013),
foram 58 ações, incluindo 24 feiras internacionais. Já o selo Brasil IT+ é uma
espécie de releitura do “Brazilian Software”, uma tentativa de instituir uma marca
66
nacional com valor tecnológico reconhecido, facilitando a penetração em
mercados estrangeiros.
No que tange o setor de investimentos, a atuação do Softex está
essencialmente ligada ao suporte a empresas que buscam capitalização – em
geral através do Prosoft ou outras ações do BNDES. Isto favorece a utilização
destes recursos pela empresa, uma vez que o suporte ao andamento burocrático
da capitalização dá segurança às empresas, incentivando o investimento e
expansão.
O setor de inovação e empreendedorismo representa uma gerência bastante
nova, estabelecida na metade de 2013 e busca estabelecer formas de incentivar
desenvolvimento, pesquisa e geração de negócios inovadores no Brasil. Embora
nova, essa gerência representa uma forma potencial de melhorar pontos
indicados como críticos para o sucesso da indústria brasileira de software e
serviços (IBSS) por Kubota (2006) e Saur (2004), como atualização tecnológica e
recursos humanos.
O Observatório Softex, somado ao Núcleo de Inteligência do Software
Brasileiro (NISB) é responsável por “coletar, organizar, analisar e difundir dados e
informações sobre as atividades de software e serviços de TI realizadas no Brasil”
(SOFTEX, 2013, p. 27). Isto significa disseminar informação por meio de
publicações, estudos e cursos, de modo a enriquecer o conhecimento já existente
sobre o setor, bem como novos estudos, influindo fortemente na questão de
recursos humanos – desta vez em um viés mais generalizado do conhecimento
sobre sua atividade.
Os esforços no setor de qualidade são, obviamente, de profunda importância
para o desenvolvimento da IBSS, o que pode ser exemplificado em virtualmente
qualquer bibliografia relevante que trate de recomendações para o setor no Brasil
até a presente data. O MPS.BR visa aumentar a capacidade de desenvolvimento
de software nas empresas brasileiras, a partir da consideração de modelos e
normas internacionais (SOFTEX, 2013). O programa é subdividido em dois
formatos, o MPS-SW e o MPS-SV, destinados às melhorias na produção de
Software e Serviços, respectivamente. Este esforço indica, além do
reconhecimento da importância da certificação, uma crença constante do Softex
no potencial exportador do Brasil – se considerado o selo Brasil IT+, ainda,
67
observa-se que esta expectativa não é exclusiva dos serviços em software, como
geralmente recomendado por estudos setoriais.
O fato é que a existência e atuação recente da Softex funcionam como um
catalisador de esforços brasileiros para o setor. Desde o acompanhamento de
questões burocráticas até a participação na elaboração de novas estratégias, sua
presença é de extrema importância para a reunião da atuação nacional na
promoção do software. Exemplo disto é o apoio ao programa TI Maior, a exemplo
do BNDES com o Prosoft. Participando de maneira conjunta em diversas
implementações, como a “Start-Up Brasil”, nos esforços de atração de P&D
através de parcerias e em diversas atividades que estabelecem o programa
(SOFTEX, 2013), o Softex demonstra não apenas grande abrangência e
capacidade, mas uma aparente habilidade de integração bastante importante no
sentido de maximizar a eficácia das iniciativas.
68
CONCLUSÃO:
As possibilidades geradas pelo desenvolvimento do software – bem como o do
hardware – o tornam mais do que um mercado de especial atenção no sentido
estrito de crescimento econômico. O software apresenta não apenas uma
dinâmica própria, mas grande participação na dinâmica que a sociedade em si
atualmente possui – desde áreas como a comunicação até outras como defesa
militar e serviços financeiros.
Isto ocorre por sua natureza dinamizadora – o software penetra as mais
diversas áreas e promove velocidade e consistência, tornando sua incorporação
inevitável. Esta versatilidade e crescente importância ajuda a tornar o setor tão
atrativo para as nações desde o início da difusão de sua utilização. Unindo-se aos
fatos de caracterizar-se como um setor tecnológico e de exigir um investimento
significativamente menor que indústrias mais tradicionais (ou outras indústrias de
alta tecnologia), pode-se compreender a expansão de sua produção para países
não-centrais.
Definir como atua o governo brasileiro a favor do software e seus serviços,
bem como a taxa de sucesso da aplicação de políticas industriais voltadas ao seu
desenvolvimento é uma tarefa que exige estabelecer, previamente, alguns
parâmetros. Em primeiro lugar, deve-se mapear quais são os alinhamentos
estratégicos e quais são, efetivamente, os esforços que surgiram, ou se
fortaleceram, a partir destes. Este apontamento permite compreender qual o
caminho que o setor efetivamente toma ao longo do tempo, assim como se sua
atuação consiste em uma série de ações pontuais e desconexas ou em uma
política consolidada que muda apenas no sentido de readaptar-se aos novos
processos que a dinâmica do setor gera.
Em segundo lugar, é mandatório compreender o que significa transformar
aquilo que, segundo as Diretrizes da PITCE (GOVERNO FEDERAL, 2003), era
um mercado estrategicamente promissor em um setor consolidado e com suas
potencialidades desenvolvidas. Isto ocorre porque a análise dos dados,
puramente, pouco quer dizer sobre um setor de dinâmica e estrutura tão distintas
quanto o de software e serviços. Se executar efetivamente suas potencialidades
69
significa uma melhora no desempenho nas exportações deste setor, sua
identificação e mensuração são simples e bem determinadas.
Não à toa, no entanto, aquilo que Roselino (2006) define como a
pervasividade e transversalidade características do software é tantas vezes
repetido neste trabalho – e em tantos outros que tratem de temática semelhante.
A competitividade que pode ser gerada pelas melhorias obtidas através da
aplicação da informatização e automatização em setores que nem precisam estar
ligados à área de tecnologia, tem sua mensuração muito mais abstrata, apesar de
relevância irrefutável.
Em terceiro lugar, há a necessidade de interpretar-se o que é realmente o
“modelo brasileiro” da IBSS. Qual seu foco de atuação, onde cada esforço é
destinado e quais iniciativas surgem para dar continuidade ao desenvolvimento
deste modelo são essenciais para compreender o posicionamento brasileiro em
relação à estrutura global do setor.
A união deste três parâmetros permite estabelecer-se uma visão
suficientemente clara sobre o papel do governo no desenvolvimento global da
indústria brasileira de software e serviços.
A considerar-se as diretrizes daquelas políticas industriais efetivamente
ligadas ao software – não apenas considerando-o como complementar ao
hardware – o primeiro marco de uma política propriamente elaborada é o
lançamento das diretrizes da PITCE (GOVERNO FEDERAL, 2003). Embora
instituições como a Softex e instrumentos como o Prosoft já existissem na época,
não é seguro dizer que eles fossem promotores de alguma política
estrategicamente elaborada.
A partir de 2003, no entanto, foi estabelecido um padrão de posicionamento e
execução que parece ser seguido até os dias atuais. É atribuição do Governo
Federal determinar as diretrizes estratégicas – e esta tarefa foi renovada, após a
PITCE, nos anos de 2008 e 2012 – e disponibilizar os recursos financeiros,
enquanto a Softex e o Prosoft são responsabilizados pela execução de ações
que sigam estas diretrizes. No primeiro caso, por exemplo, o Programa
comprometeu-se a auxiliar diversas iniciativas do Plano TI Maior, de 2012, e
efetivamento o fez, bem como auxiliar na intermediação entre empresas e o
próprio Prosoft. Este, por sua vez, mais ligado ao governo – por ser uma iniciativa
70
gerida pelo BNDES – executa o incentivo financeiro por meio da distribuição de
investimentos de acordo com estas diretrizes.
Esta soma entre descentralização e continuidade parece fornecer ao setor
uma segurança considerável. Embora as diretrizes estratégicas já tenham sido
atualizadas algumas vezes, as organizações responsáveis por sua aplicação são
mantidas – e isto é especialmente benéfico no caso da Softex. A capilaridade da
organização por meio de seus agentes é um fator de extrema importância – e isto
é fortalecido na relação entre o agente e as empresas que ele auxilia. Não há
como definir as implicações de rompimento desta relação com uma mudança
estrutural a cada lançamento de novas diretrizes, considerando que esta é uma
experiência que nunca aconteceu, mas é presumível, ao menos, uma
descredibilidade crescente com uma instituição que fosse tão instável.
Entender o que o Brasil considera, efetivamente, consolidar o desenvolvimento
da IBSS pode ser um dos aspectos mais relevantes para o entendimento da
atuação estatal em prol da mesma. Para esta questão, pode-se estabelecer duas
respostas gerais que definem o foco prioritário de desenvolvimento: participação
na balança comercial ou desenvolvimento interno, no sentido de fortalecer setores
alheios ao desenvolvimento de software por meio de suas características.
As diretrizes da PITCE (GOVERNO FEDERAL, 2003) estabelecem o
interesse nos dois formatos. Ao instituir o objetivo de, 4 anos após seu
lançamento, aumentar o volume de exportações de US$ 100 milhões para US$ 2
bilhões, dá uma ambiciosa meta que influi diretamente na participação do setor
nas exportações nacionais. Ao mesmo tempo, há o interesse – não pautado em
metas quantitativas – de dar atenção a aspectos capacitativos e de
amadurecimento interno do setor.
O fato é que, se a análise fosse resumida às metas estabelecidas, este
trabalho pouco poderia dizer sobre a forma de atuação para o desenvolvimento,
precisando ocupar-se da identificação das falhas desta implementação. Isto
porque a meta de US$ 2 bilhões em exportações de software e serviços
correlatos em 2007 teve apenas, segundo a PDP (GOVERNO FEDERAL, 2008),
US$ 800 milhões
Analisando os três segmentos gerais da IBSS, o foco brasileiro pode quase
definir-se de forma lógica por meio de um processo de exclusão. Os serviços de
71
baixo valor agregado, como apontado, dependem sobretudo de seus custos –
que, neste caso, estão diretamente vinculados aos salários dos profissionais.
Neste quesito, o custo salarial brasileiro e seu aparato trabalhista não
demonstram grande vantagem competitiva em relação a países como Índia e
China, especialmente ao considerar-se que os profissionais indianos no setor
possuem maior intimidade com a língua inglesa.
O segmento de software produto apresenta, para o Brasil, uma aparente
dificuldade sobre a atuação necessária. Embora o software pacote nacional
represente apenas 21,4% – o que demonstra uma confirmação da força
centrípeta que Roselino (2006) aponta para esta modalidade, frente aos 27% de
participação nacional em 2004 – do total na mesma categoria e apenas 1,9%
(equivalente a US$ 209 milhões) seja destinado à exportação, o fato de ser o
segmento com maior escalabilidade potencial parece despertar algum interesse
em instituições como a Softex. Prova disto é a Brasil IT+, “marca coletiva”
promovida pelo programa – necessidade típica desta fração da indústria para
penetrar mercados internacionais.
Já os serviços de maior valor agregado apresentam-se como uma
oportunidade mais interessante para a realidade nacional. Por não ser uma área
que apresenta forte tendência centrípeta de dominância – isto é, não possui
barreiras tão fortes para a entrada e estabelecimento de novas empresas – e
exigir condições técnicas supridas, em geral, pela capacidade de
desenvolvimento brasileira, a maior parte das exportações nacionais e das
empresas domésticas de destaque enquadra-se neste perfil.
Estas características indicam que o modelo brasileiro definido como um
modelo focado na demanda doméstica, especialmente no setor de serviços de
alto valor agregado, mas sem excluir as possibilidades internacionais, se manteve
ao longo do tempo. No entanto, é importante considerar o esforço institucional no
sentido de viabilizar área que claramente representam uma parcela menor do
mercado, pois isto demonstra o interesse em expandir as mais diversas áreas da
IBSS, o que sugere a compreensão dos ganhos gerados pelo software e seus
serviços muito além da participação na balança comercial.
Neste sentido, definir como atua o governo brasileiro para cumprir seu próprio
desafio, proposto na PITCE (2003) – que é o objetivo final deste trabalho – é uma
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tarefa passível de reinterpretações. Se, por um lado, pode-se indicar que os
resultados diretos em exportação são muito tímidos – e que as iniciativas de
fomento não focam suficientemente nesta intenção – há a possibilidade de
apontar que isto é efeito de uma boa compreensão do mercado.
Em termos gerais, o Brasil realmente dedica uma quantidade modesta de
esforços diretamente ligados à exportação de software. Mas isto parece ser
resultado de uma política coerente, bem adaptada e compreensiva. Ao dividir as
iniciativas de fomento em órgãos de atuação descentralizada, o Governo Federal
demonstra dedicação em atingir de forma mais individualizada e adaptada
possível as empresas da IBSS.
Desta forma, há um visível objetivo em desenvolver – e quanto a
desenvolvimento da IBSS de maneira doméstica, os dados mostram-se bastante
positivos – o software brasileiro. Não de maneira focada na exportação, nem de
maneira excludente, as estratégias nacionais parecem ter compreendido que o
valor da IBSS é estratégico não apenas no que diz respeito à balança, mas é, por
si só, fomentadora de melhorias nos mais diversos segmentos.
Sob esta perspectiva, que é a que este trabalho certamente indica ser a mais
plausível, o Brasil parece muito bem afinado com seu objetivo: tenta atuar de
forma tão capilar quanto possível, desenvolvendo de maneira estrutural e técnica
o setor, bem como incentivando empresas de outros setores a consumirem e
aplicarem software em sua rotina. Há, portanto, segurança em afirmar-se que,
apesar dos resultados relativamente desapontadores em relação às exportações,
o Governo Federal consegue cada vez mais transformar a estrategicamente
promissora IBSS em uma forte frente de internacionalização, no momento em que
fornece competitividade, agilidade e qualidade através do seu desenvolvimento
interno.
É importante compreender que o fato de o software representar tamanha
potencialidade de exportação, não é um conceito ligado a, necessariamente,
exportar software – e neste sentido, parece haver algum sucesso nos agentes
formuladores da política industrial para o setor no Brasil. A IBSS como setor
estratégico para o comércio exterior brasileiro, ao que este trabalho indica, não
diz respeito ao software para exportação, mas ao software para gerar exportação.
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