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PERÚ.LA DIFÍCIL CONSTRUCCIÓN

DE UNA REPÚBLICAPARA TODOS

OTONIEL VELASCO FERNÁNDEZ

InstItuto de GobIerno

2013

PERÚ.LA DIFÍCIL CONSTRUCCIÓN

DE UNA REPÚBLICAPARA TODOS

© Otoniel Velasco Fernández© Universidad de San Martín de Porres

Fondo EditorialPrimera edición. Diciembre 2013

Jr. Las Calandrias 151 – 291, Santa Anita, Lima 43 – PerúTeléfono: (51-1) 3620064 Anexo: 3262Correo electrónico: [email protected]ágina web: www.usmp.edu.pe

Instituto de GobiernoCalle Martín Dulanto 101, San Antonio, MirafloresTelfs: 2414274 / 2414275

Cuidado de la edición:José Agustín Haya de la Torre y Mario Pera

Corrección de estilo:José Agustín Haya de la Torre

Composición de interiores y portada:Mario Pera

Prólogo:Agustín Haya de la Torre

Año 2013 – Impresión 1,000 ejemplares

Reservado todos los derechos. Queda prohibida, sin la autorización escrita de los titulares del Copyright, bajo las sanciones establecidas en la ley, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, incluidos reprografía y el tratamiento informático.

Impreso en el PerúRazón Social ILLARY SERVICIOS GENERALES SAC - ILLARY SG SACR.U.C. 20451603354Dirección: Mza. 25 Lote 11 Urb. Previ Prov. Const. del Callao – Prov. Const. del CallaoDiciembre 2013

ISBN N°Registro del Proyecto Editorial N°Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N°

Perú, Universidad de San Martín de PorresInstituto de Gobierno

PERÚ. LA DIFÍCIL CONSTRUCCIÓN DE UNA REPÚBLICAPARA TODOS

Otoniel Velasco Fernández

Primera edición, Lima 2013496 pp.

Ciencia política / economía

Dedicatoria

Este trabajo lo dedico a la memoria de mi esposa Gloria, quien me demostró que el amor es capaz de inspirar la suficiente fortalece emocional como para superar las adversidades que presenta la vida. También lo dedico a nuestros tres hijos: Milagros, Iván y Luis Felipe, quienes han logrado conformar familias sólidas y constituirse como ciudadanos modernos, preocupados, no solo por su bienestar personal, sino por el de toda la sociedad. El amor de ellos me permitió sobrellevar la intensa pena sentida por la pérdida de su madre.

Asimismo, la dedicatoria la dirijo a las nuevas generaciones de peruanos en la persona de mis nietos Alex, Erick, Rodrigo, Sebastián, Anika y Cayetana; generaciones que no han sufrido los estragos causados en nuestro país por los tres jinetes del Apocalipsis de finales del siglo xx: la hiperinflación, el terrorismo y la corrupción generalizada. Estoy seguro de que de las nuevas generaciones saldrán las nuevas élites capaces de construir la gran República que nuestro pasado merece.

Agradecimiento

Son muchas las personas que contribuyeron con sus enseñanzas, consejos y comentarios a la conclusión de este trabajo; mención especial merecen Javier Tantaleán, Enrique Bernales, Hugo Neira y Félix Jiménez, profesores del doctorado, que supieron transmitir sus conocimientos y experiencia en temas sobre el Estado y en la búsqueda de caminos hacia el desarrollo nacional. También agradezco los comentarios y observaciones que a los borradores de este manuscrito efectuaron José Matos Mar y Humberto Leceta Gálvez, entrañables amigos, y en especial el asesoramiento de Jorge Ramírez para el análisis estadístico.

También mi agradecimiento a los debates efectuados en los seminarios bajo la dirección de Oscar Murillo y Nicolás Lynch y mis compañeros del doctorado: Luis Bromley, María Angélica Canevaro, Sayda Cisneros, Denys Díaz, Fernando Fuentes, Javier Ibarra, Wilson Jaime, Rómulo León Alegría, Jorge Lermo, Ramón López Martínez (agregado cultural de la Embajada de Venezuela), Fiorella Molinelli, Rosa María Naim, Pilar Pajares, Luis Alberto Ponce, Victoria Rondón y Oralia Tacora (funcionaria de la Embajada de Venezuela), pues fueron sumamente útiles para esclarecer planteamientos y aclarar conceptos, y sobre todo comprobar que

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pese a las diferentes formaciones académicas y las distintas posiciones políticas encontrábamos muchos puntos de consenso en cuanto a los problemas nacionales y sus soluciones. A todos ellos mi más profundo reconocimiento.

Resumen

El objetivo de esta investigación es determinar las causas que impiden alcanzar el ideal republicano de construir en el Perú un Estado que asegure la gobernabilidad democrática, económica y social, sin exclusiones, con el propósito de proponer una estrategia de desarrollo nacional a largo plazo.

El enfoque metodológico utilizado es el análisis histórico-empírico y el comparativo-diacrónico, ambos de carácter multidisciplinario. Se complementaron con un análisis estadístico sobre el período 1950-2011, lapso para el cual se cuenta con estadísticas económicas confiables. Luego del análisis efectuado se comprobó: i. la vulnera-bilidad de nuestro país frente a los avatares del ciclo económico internacional; ii. la incapacidad de las élites de responder realis-tamente a las situaciones desfavorables del ciclo, con excepción de algunos breves períodos.

En el análisis también se observa la relevancia de China e India en nuestra economía, pues estas potencias demandan ingentes cantidades de metales industriales. Este hecho determinó que a partir del 2004 los precios de estos insumos subieran significati-vamente. Esta tendencia vuelve predecible un largo ciclo interna-cional favorable que posibilita la implementación de una estrategia

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nacional de desarrollo a largo plazo, puesto que las élites nacionales han establecido el consenso de que es indispensable mantener los equilibrios macroeconómicos como condición previa para asegurar un crecimiento económico sostenido con creciente inclusión social.

Presentación

La obra, Perú. La difícil construcción de una República para todos, interroga y analiza prolijamente las dificultades que han impedido el logro republicano de contar con un Estado que asegure la goberna-bilidad democrática, económica y social sin exclusiones. Otoniel Velasco Fernández, autor de esta investigación, parte de la hipótesis central en el sentido de que la gobernabilidad en el país se caracteriza por una excesiva dependencia del entorno exterior: esta conjetura se complementa con una hipótesis secundaria que señala cómo en general las élites dirigentes se han mostrado incapaces de enfrentar los ciclos externos adversos con medidas efectivas.

El marco teórico utilizado tiene dos enfoques. El primero, el histórico-empírico, esto es, el análisis de la evolución histórica del país en relación a la construcción del Estado como entidad que asegura la gobernabilidad e integridad del territorio nacional. Para ello, el autor revisa la evolución de conceptos tales como: ‘goberna-bilidad’, ‘democracia’, ‘desarrollo’, ‘neoliberalismo’, ‘globalización’ y ‘evolución’, a los cuales el Estado peruano ha debido irse adecuando. Para lograr contextualizar la situación que analiza utiliza la técnica de análisis de contenido de diversos textos como discursos, memorias, mensajes a la nación de presidentes, planes de gobierno de las principales organizaciones políticas del país, etc. El segundo enfoque son los métodos cuantitativos; para ello el autor ha recurrido a

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estadísticas oficiales socio-demográficas y económicas y, de modo singular, al análisis estadístico de correlación y regresión para verificar la validez de la hipótesis central, que resulta significativa para el período 1950-2011, único lapso para el que se dispone de suficiente información estadística confiable, tal como enfatiza el autor.

Al analizar la historia económica, social y política del país desde la perspectiva de la gobernabilidad, Otoniel Velasco sostiene que los pobladores originales del actual territorio peruano dieron lugar a diversas formas estatales que alcanzaron su mayor expresión territorial y administrativa con el Tahuantinsuyo o Imperio Inca, en el que la gobernabilidad cuajó en un sistema teocrático y despótico que en la cúspide tuvo al Inca-Dios y en la base, al curaca o jefe de la comunidad local. El sistema aseguraba un relativo bienestar a los súbditos porque eran organizados en comunidades que les permitían la subsistencia y el servicio al soberano, administración en la que incorporaba a los reinos conquistados. La economía agro-pastoril autárquica se expresaba en el ayllu (comunidad de familias), y en la propiedad estatal de la tierra, que logró el desarrollo de tecnologías que permitieron producir, en un ambiente poco apto para la agricultura, suficientes alimentos para el sustento de una población que se estima entre 6 a 10 millones de habitantes a la llegada de los españoles, población asentada en importantes centros urbanos.

Sobre la conquista española —afirma el autor— se llegó a establecer una vinculación de dependencia del Tahuantinsuyo con Occidente, constituyendo la primera ola de la globalización, acarreando la desestructuración del mundo andino, el abandono de la agricultura y la preeminencia de la minería de oro y plata para su exportación a la metrópoli. Además, algunos sectores ponen en cuestión la humanidad de los americanos, aceptada por las Leyes de Indias y se impone el catolicismo de la Contrarreforma como la religión oficial del nuevo reino, pero al mismo tiempo, la incorpo-ración paulatina del pensamiento moderno.

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Afirma, Otoniel Velasco, que superados los primeros años de la conquista se construye el Estado virreinal (1542), asegurando la gobernabilidad del país sobre la base de la subordinación al nuevo monarca español y a la Iglesia católica. Durante este periodo, se organizan regímenes jurídicos y espacios territoriales diferenciados entre peninsulares y nativos con el establecimiento de la República de españoles y la República de indios. En la cúspide del sistema se encuentra el virrey como representante del rey de España y en la base, el curaca aliado del corregidor. De este modo, se asegura la gobernabilidad a través de la colaboración de los curacas con la administración colonial, de suerte que España no se vio obligada hasta casi finales del siglo xviii a constituir un ejército para mantener el orden. En lo económico, el Perú se constituyó en un acreedor neto del resto del mundo por su exportación de metales preciosos.

Con la llegada al Perú de la ideología y movimientos separatistas se planteó construir una República bajo el modelo de la Ilustración, el mismo que suponía una sociedad de ciudadanos en una realidad social caracterizada por la exclusión de la mayoría de la población y por la ausencia de una clase dirigente con voluntad de independizarse de la corona española, por lo que se terminó construyendo una República oligárquica dependiente del exterior fuertemente endeudada hasta hace pocos años y con casi un tercio de la población en situación de pobreza y virtual exclusión. Por ello, sostiene el autor, que es tarea pendiente superar esta situación y construir una República para todos los peruanos digna de nuestra historia, aportando una propuesta de desarrollo a alcanzarse el 2021 cuando se cumplan 200 años de nuestra independencia.

Agustín Haya de la Torre

Introducción

Esta investigación parte de la pregunta: ¿qué dificultades impiden que se concrete el ideal republicano de contar con un Estado que asegure la gobernabilidad democrática, económica y social sin exclusiones? Para resolver esta pregunta, se propone como objetivo central determinar las causas que impiden alcanzar el ideal republicano de construir un Estado, una República para todos, con el fin de proponer una estrategia de desarrollo nacional a largo plazo.

El enfoque teórico de este trabajo es el histórico-empírico, es decir, el análisis de la evolución histórica del país en relación con la construcción del Estado como entidad que asegura la gobernabilidad e integridad del territorio nacional. Para tal efecto, se revisó la evolución de los siguientes conceptos: ‘gobernabilidad’, ‘democracia’, ‘desarrollo’, ‘neoliberalismo’ y ‘globalización’. Evolución de estos conceptos hacia los que el Estado peruano ha debido adecuarse.

Como resultado de esta revisión se plantea una hipótesis central y otra complementaria: i) la hipótesis central se enuncia en el sentido de que la gobernabilidad en el país se caracteriza por su excesiva dependencia del entorno exterior; ii) la hipótesis secundaria afirma que en general las élites dirigentes se muestran incapaces de enfrentar con medidas efectivas los ciclos externos adversos.

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Como parte de la metodología y argumentación se recurrió a métodos cualitativos y cuantitativos, tales como el análisis histórico-empírico y comparativo-diacrónico sobre la evolución histórica del Perú en la construcción del Estado y su gobernabilidad, examen de discursos, memorias, mensajes a la nación de distintos presidentes, planes de gobierno de las principales organizaciones políticas del país, así como distintos métodos cuantitativos utilizando estadísticas oficiales socio-demográficas y económicas para realizar un análisis estadístico de correlación y regresión. Todo esto a fin de verificar la validez de la hipótesis central.

Al analizar la historia económica, social y política del país desde la perspectiva de la gobernabilidad, se encontró que los pobladores originales del actual territorio peruano construyeron durante milenios una civilización que alcanzó su apogeo en el Tawantinsuyo o Imperio inca, en el que la gobernabilidad cuajó en un sistema teocrático y despótico que en la cúspide tenía al Inca-dios y en la base al curaca o jefe de la comunidad local. El sistema aseguraba un relativo bienestar a toda la población porque todos los individuos eran acogidos en una comunidad de base, que atendía a sus necesidades elementales. Esta forma de organización socio-política se encontraba anclada en la tolerancia multicultural y en la reciprocidad, con una economía agro-pastoril autárquica basada en el ayllu (comunidad de familias) y en la propiedad colectiva de la tierra. Logró el desarrollo de distintas tecnologías que permitieron producir, en un ambiente poco apto para la agricultura, suficientes alimentos para el sustento de una población que se estima de 6 a 10 millones de habitantes antes de la llegada de los españoles. Esta población estaba asentada en áreas rurales y en importantes centros urbanos.

La conquista española significó la vinculación del Tahuantinsuyo con Occidente en una típica relación de dependencia, conformando la primera ola de la globalización. Implicó la desestructuración del mundo andino, el abandono de la agricultura y la preeminencia

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de la minería de oro y plata para su exportación a la metrópoli europea. Además, significó la introducción del racismo y del dogmatismo, pero al mismo tiempo representó la incorporación paulatina de la introducción del denominado pensamiento moderno.

Superados los primeros años de la Conquista, se construyó el Estado virreinal (1542) que aseguró la gobernabilidad del país sobre la base de la subordinación y explotación de la población originaria, que se expresó en regímenes jurídicos y espacios territoriales diferen-ciados entre peninsulares y nativos con el establecimiento de la República de españoles y la República de indios. En la cúspide del sistema se encontraba el virrey (representante del rey de España) y en la base, el curaca junto al corregidor; la gobernabilidad se aseguraba por la colaboración de los curacas con la administración colonial de suerte que España no se vio obligada, hasta casi finales del siglo xviii, a constituir un ejército para mantener el orden. Y, en lo económico, el Perú se constituyó en un acreedor neto del resto del mundo por su exportación de metales preciosos.

La llegada al Perú de los vientos libertadores significó el intento de construir una República bajo el modelo de la Ilustración, que suponía una sociedad de ciudadanos, en una realidad social caracte-rizada por la exclusión de la mayoría de la población y por la ausencia de una clase dirigente con voluntad de independizarse de la corona española. En consecuencia, se construyó una República oligárquica, dependiente del exterior, fuertemente endeudada hasta hace pocos años y con casi un tercio de la población en situación de pobreza y virtual exclusión. Por ello, la tarea pendiente es superar esta situación y construir una República para todos los peruanos, digna de nuestro pasado. En este sentido esta investigación plantea una propuesta de desarrollo a alcanzarse el 2021, cuando se cumplan doscientos años de nuestra independencia.

Capítulo ILos problemas para cumplir

el ideal republicano

1.1 Descripción de la realidadAl reconocer que el Perú aún no ha logrado el ideal republicano de asegurar una gobernabilidad democrática, económica y social para todos sus habitantes, resulta necesario identificar las causas que dificultan superar esta situación. Por ello, se considera conveniente examinar la evolución de la gobernabilidad desde los albores de la civilización andina, los relativos apogeos del Incanato y del Virreinato, hasta nuestra casi bicentenaria república, pues se comprende que nuestro país es una “patria antigua” y que sus raíces se hunden en la prehistoria.

La investigación que proponemos, Gobernabilidad en el Perú: hacia una República para todos, parte de la siguiente pregunta: ¿qué dificultades impiden que se concrete el ideal republicano de contar con un Estado que asegure la gobernabilidad democrática, económica y social sin exclusiones? Por este motivo, el objetivo que esta investigación intentará llevar a cabo será determinar las causas que impiden alcanzar el ideal republicano de construir un Estado que asegure la gobernabilidad democrática, económica y social, sin exclusiones, con el propósito de formular una estrategia de desarrollo nacional a largo plazo.

Esta investigación se encuentra inspirada en las reflexiones acerca de la gobernabilidad de nuestra nación, desde sus albores como

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Patria Antigua —concepto acuñado por Luis. E. Valcárcel—, y revisa las de Jorge Basadre, José Carlos Mariátegui y Víctor Raúl Haya de la Torre, hasta las contemporáneas de José Matos Mar, Julio Cotler y otros, sobre el Estado y la nación. También, se propone indagar por el hecho de que hasta ahora no se ha construido un Estado que proporcione servicios básicos para toda la población en un contexto de democracia liberal; por el contrario, con frecuencia se han atravesado circunstancias económicas y políticas que en algunas ocasiones han cuestionado la viabilidad del Perú como Estado.

1.2 Marco teóricoPara la elaboración de esta investigación se han revisado distintos documentos y textos sobre el devenir histórico del Perú y el desarrollo nacional. Asimismo, se analizaron las propuestas de políticas de desarrollo para las elecciones generales de 2006 y 2011 de los más importantes grupos políticos, tales como Unidad Nacional, el Partido Nacionalista y el Apra. Por último, se han analizado los informes que emiten periódicamente sobre el país la CEPAL, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional.

1.2.1 Enfoque histórico empírico y comparativo diacrónicoLa metodología empleada para desarrollar esta investigación es el enfoque histórico-empírico; es decir, el análisis de la evolución histórica del país en relación con la construcción del Estado como entidad que asegura la gobernabilidad democrática, económica y social de la población, así como la integridad del territorio nacional.

Los fundamentos de este trabajo hallan asidero en los plantea-mientos de Anthony Giddens (2004), sociólogo británico, que en el área de la sociología política precisa los postulados de la tercera vía entre el capitalismo liberal y el socialismo marxista y se centra en

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reformular la teoría social, así como en reevaluar la visión del desarrollo y la modernidad.

En el campo de la economía se retoman los postulados del keynesianismo, que postula que una intervención activa del Estado en el mercado a través de políticas fiscales y monetarias es la mejor forma de asegurar el crecimiento económico con estabilidad. Asimismo, se consideran los planteamientos de la teoría de la dependencia señalados por los estructuralistas o cepalinos, reconociendo que el sistema capitalista mundial comprende países centrales y países periféricos cuyas relaciones son asimétricas. Esta asimetría se expresa en un persistente deterioro de los Términos del Intercambio (TI) para los países periféricos que exportan fundamentalmente materias primas sin mayor valor agregado, hecho que no implica se desconozcan los importantes aportes de la teoría monetarista cuyos planteamientos han contribuido decisivamente al control de la inflación en épocas recientes.

De la antropología se recogen los planteamientos del intercultu-ralismo, concebido como un diálogo entre las diferentes culturas existentes en nuestro país en el que se reconocen normas y valores que están por encima de cada grupo y que se comparten entre todos. En otras palabras, se entiende el interculturalismo como un proceso social de integración en un marco más amplio que al mismo tiempo acepta y respeta las diferencias culturales. Para esta investigación, se parte del supuesto que en el Perú el proceso de mestizaje biológico y cultural iniciado hace casi quinientos años continuará siendo el patrón cultural dominante y base fundamental para la construcción de la nación.

Otro punto de apoyo metodológico será un enfoque integrador basado en la investigación social interpretativa que se fundamenta en el diálogo y en la disposición por aprender lo nuevo. Una política económica que se fundamenta en la investigación social interpre-tativa afianza el respeto entre los actores sociales con derecho a tener

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en cuenta los conocimientos científicos y relaciona la ciencia con la democracia, en cierto modo una tecno-democracia, que reúne a los expertos con los afectados (los empresarios, los trabajadores, la población en general), conocedores de la vida cotidiana.

Con la finalidad de entender mejor el proceso de la gobernabili-dad en las diversas etapas históricas, se consideró necesario revisar la evolución de algunos conceptos que han influenciado la conformación del Estado nacional como: i) gobernabilidad, democracia y desarrollo; ii) teorías del desarrollo, de los sistemas mundiales y de la globalización; iii) neoliberalismo y consenso de Washington; iv) teoría del desarrollo después del consenso de Washington.

i) Gobernabilidad, democracia y desarrollo1

Gobernabilidad. La gobernabilidad en sentido general se puede definir como la capacidad de un grupo hegemónico de establecer normas cuyo cumplimiento por la población de un determinado territorio se logra por la fuerza o por la persuasión. En el primer caso, tenemos una gobernabilidad autoritaria, en el segundo una goberna-bilidad democrática.

Tantaleán y Vigier en Gobernabilidad democrática, económica y social (2003), apelando a la teoría de sistemas, señalan que la gober-nabilidad sería un estado de equilibrio inestable del sistema general que se relaciona con el crecimiento sostenible de la economía y la justicia social. Además, proponen que el proceso de gobernabi-lidad se desarrolla en un contexto de globalización creciente. Esta última resulta la gran variable externa a nuestro país, fuente de oportunidades y de grandes riesgos.

1 Gran parte de este texto se basa en: Velasco Otoniel, O.; Bustamante Tantaleán, F.; Pinilla Cisneros, S.; Schwartzmann Larco, L.: “Características de la gobernabilidad peruana en los diferentes períodos históricos”. Trabajo presentado en el curso Realidad Nacional y Gobernabilidad, I Ciclo de la Maestría en Gobernabilidad, Instituto de Gobierno de la Universidad San Martín de Porres, 2004.

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Se entiende que uno de los factores más significativos que forma parte de la función de gobernabilidad es la existencia de un equilibrio inestable en el funcionamiento del sistema general, que implica dos condiciones:

i. los componentes estructurales y el sistema de relaciones entre estos poseen capacidad de reproducción;

ii. los subsistemas toleran acciones que posibiliten la evolu- ción y permiten corregir las imperfecciones del sistema, cualidad que tiene como efecto la transformación; es decir, el cambio de la realidad.

Gobernabilidad también se entiende como la capacidad de innova- ción, de prever escenarios futuros y de anticipar soluciones. Asimismo, implica la capacidad de rectificación. Además, la aplicación de este concepto debe incorporar la participación de la sociedad civil para que cumpla un rol protagónico en la defensa de sus derechos y sea capaz de formular propuestas ante las distintas adversidades.

Por lo expuesto, se colige que una mayor gobernabilidad exige:i. mejorar la calidad de la política y de los partidos políticos,

por lo que se debe evitar la corrupción, la demagogia y las prácticas populistas;

ii. elevar la representatividad de los partidos políticos mejorando su democracia interna, la calidad de sus propuestas, así como los proyectos para la sociedad;

iii. enfrentar la pobreza y asegurar la equidad social;iv. estimular los procesos de descentralización del poder;v. proporcionar servicios de salud y educación para toda

la población.

Democracia. La sociedad occidental se asienta en un conjunto de valores como igualdad, libertad y justicia, que se articulan en el proyecto de la democracia. Estos constituyen valores abiertos,

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siempre sometidos a nuevos intentos de expresar su sentido que dependen de las circunstancias concretas, que tienden a que las sociedades sean cada vez más justas y libres.

En la democracia de los antiguos griegos, de la cual se conoce especialmente la experiencia de Atenas, esta se ejercía en la polis por los ciudadanos reunidos en asamblea, se designaban por sorteo los cargos públicos más importantes y se desconocía y rechazaba casi completamente la representación. La democracia antigua era directa, no representativa, definida sobre un ámbito limitado de ciudadanía (ciudadanía negada a los esclavos, a las mujeres y a los extranjeros). Esta se ejercía en marcos humanos pequeños que no superaban los 30 mil ciudadanos (polis).

Aunque la mayoría de los filósofos políticos han considerado la democracia directa como el ideal de democracia, la construc-ción del Estado liberal se fundamentó sobre unos parámetros muy diferentes, en particular el tamaño de las poblaciones llevó a establecer fórmulas representativas. En los siglos xviii y xix, los regímenes liberales de los países occidentales (Francia, Inglaterra, Estados Unidos) han sido fundamentalmente de carácter repre-sentativo, asentados en un concepto de ciudadanía reducido al derecho del sufragio En esa época este derecho se limitó a los varones mayores de edad, alfabetizados y que pagaban impuestos (propie-tarios o rentistas). Solo las luchas de los trabajadores, de las mujeres y de las minorías oprimidas lograron ampliar el ámbito de la ciudadanía política.

Durante en el siglo xix dominaban formas censitarias de sufragio. Por ejemplo, en Gran Bretaña, en 1831, solo el 4.4% de la población mayor de 20 años tenía derecho al voto. Este porcentaje ascendió al 9% en 1864 y llegó en 1914 al 30% (Dahl, 1999).

Solo después de la Primera Guerra Mundial comenzó a gene- ralizarse el acceso de la mujer al derecho de sufragio, al aceptarse

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en Estados Unidos, Alemania, Gran Bretaña, etc. Sin embargo, en países como Bélgica, Japón, Italia, Francia y Suiza solo se consiguió después de la Segunda Guerra Mundial. En los estados del sur de EE. UU. hasta finales de los años sesenta del siglo xx los ciudadanos afroamericanos no tenían derecho a voto, a diferencia de lo ocurrido en los estados del norte donde se les había extendido este derecho desde mediados del siglo anterior.

En el caso del Perú, el voto femenino estuvo restringido hasta 1956 y aunque teóricamente se concedió el voto a los analfabetos en realidad este se ejerció efectivamente recién a partir de la Consti-tución de 1979.

Por lo expuesto, se pueden establecer cuatro conclusiones:i. el Estado liberal se constituyó bajo la forma de las demo-

cracias representativas en las cuales el representante decide en nombre de sus electores;

ii. el Estado Liberal representativo coincidió con una ciuda- danía restringida, hasta inicios del siglo xx. Este era realmente la democracia de los burgueses y de las clases medias del momento. El poder del pueblo consistía esencialmente en delegar ese poder;

iii. a lo largo del siglo xx las democracias representativas am- pliaron el concepto de ciudadanía asentado en un derecho al sufragio prácticamente universalizado y han desarrollado su naturaleza liberal (con amplias libertades individuales). Su principal limitación es la función restringida de los ciudadanos que generalmente se reduce a los procesos electorales;

iv. esta restricción limita seriamente la posibilidad de gestar ciudadanía en el sentido de estimular la conciencia cívica de que todos los seres humanos son libres e iguales ante la ley, así como comprender que los derechos de cada

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persona se encuentran limitados únicamente por los derechos de los demás y por las exigencias del bien común.

Hoy resulta imposible pensar en la formación de una cultura política ciudadana al margen de los medios masivos de comunica-ción. Ante el debilitamiento y la crisis de los partidos políticos, y otras instancias de representación pública que han dejado de cumplir su función mediadora, cada vez más los medios masivos de comunica-ción se han convertido en un lugar estratégico desde el cual se trans- miten los discursos de los distintos actores sociales (Camacho, 2001).

Al tener voz y representatividad públicas en los medios, las personas adquieren poder, protagonismo y legitimidad social que facilitan la incorporación de sus temáticas en la agenda pública. Además, permiten la toma de decisiones y acciones colectivas sobre las mismas (Camacho, 2001). De este modo, el concepto de democracia ha evolucionado a lo que se denomina democracia moderna, que supone una convergencia de perspectivas y categorías que no son excluyentes:

i. democracia como protección. Garantía para los ciudadanos frente a los excesos del poder;

ii. la democracia como desarrollo. Posibilita el despliegue de la acción y creatividad de los actores;

iii. la democracia como equilibrio de poderes del Estado en el ámbito institucional y espacial, competencia y alter- nancia de partidos y movimientos que pugnan por llegar al poder;

iv. la democracia como participación. Democracia en partidos y movimientos políticos, niveles de gobierno, parlamento, organismos de concertación económica y social, organi-zaciones sociales de empresarios, sindicatos, etc.;

v. libre elección de las autoridades y dirigentes, otorgando y retirando confianza y poder;

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vi. autonomía de la sociedad frente al Estado;vii. igualdad de condiciones para todos los ciudadanos;viii. libertad de expresión y fuentes alternativas de información; ix. sociedad organizada con fuerzas políticas representativas

de los actores sociales;x. subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil cons-

titucionalmente elegido. En este contexto, pensar la democracia del siglo xxi, es decir,

profundizar la democracia, implica una propuesta de reforma polí- tica que debe plantearse un cambio significativo del orden político existente. Una propuesta de reforma de esa naturaleza debería cumplir los siguientes requisitos:

i. ser pragmática (partir de la realidad, estar dispuesta a aprender de la experiencia);

ii. ser reformista (proponer cambios graduales y progresivos en las instituciones existentes);

iii. asegurar una mayor fiscalización de los poderes del Es- tado por la población, organizada;

iv. promover una mayor participación de los ciudadanos.

Desarrollo. El discurso del desarrollo (aunque no exactamente con ese término, sino como progreso, industrialización, etc.) ha cambiado durante los últimos doscientos años. El tema del desarrollo se constituyó en instrumento político adecuado para detectar lo que estaba mal y procurar los cambios para superarlo. De allí que el desarrollo fue, desde Herder, hasta Marx y Comte, el intento por aliviar, a través de intervenciones del Estado, las heridas y trastornos que producía el capitalismo.

Resulta pertinente recordar que históricamente el subdesarrollo (la pobreza, la discriminación y la exclusión) constituía una situación aceptada como algo natural en la condición humana. Basta precisar que

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durante el Medioevo era indiscutible la visión de que la Tierra era un valle de lágrimas en el que el hombre solo podía aspirar al bienestar (la felicidad) en el más allá (el cielo) por la gracia divina.

La economía mundial, la expectativa de vida y el bienestar en general, crecían a tasas muy reducidas hasta, prácticamente, la Primera Revolución Industrial (finales del siglo xviii) cuando Inglaterra, Francia, Holanda, años más tarde Alemania y Estados Unidos, y posteriormente Japón, logran crecer a tasas mayores a su incremento demográfico. El crecimiento económico y la mejoría del bienestar a tasas relativamente elevadas y sostenidas son un fenómeno del siglo xx.

La teoría económica clásica o liberalismo económico (libre mercado con Estado limitado a mantener el orden y defender el territorio, el llamado Estado gendarme), como sustento teórico del manejo eco- nómico en Occidente, estuvo vigente desde inicios del siglo xviii hasta la década del treinta del siglo xx. Durante esta década sus postulados no pudieron resolver la denominada Gran Depresión, período en el que surgió con fuerza el keynesianismo que marca la época de oro del capitalismo desde 1945 hasta 1973.

Son las ideas del keynesianismo las que originan la preocupa-ción moderna por el desarrollo e impulsan el convencimiento de que es posible que los países atrasados superen su situación si diseñan y ejecutan determinadas políticas. Al conjunto de las políticas propuestas se les denomina teorías del desarrollo, que se van transformando en un nuevo paradigma que sustituye al paradigma liberal clásico. Tres elementos, principalmente, favorecieron el surgimiento de este nuevo paradigma teórico:

i. el éxito alcanzado con la utilización de la teoría keynesiana en los EE. UU. desde mediados de la década del treinta del siglo xx y su posterior aplicación en el Plan Marshall para la reconstrucción de Europa, así como la

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aplicación también exitosa de programas similares para Japón, Taiwán y Corea del Sur. Este éxito ejerció una decisiva influencia para que en los centros académicos de EE. UU. se formalizaran planteamientos que pro- ponían la extensión de este tipo de políticas a otros países carentes de estructuras modernas y caracteri-zados por su pobreza;

ii. la difusión del movimiento comunista en el mundo y el peligro que representaba para la hegemonía de los EE. UU. originaron la Guerra Fría. En este contexto se acuñan los términos de ‘Primer Mundo’ (Estados Unidos, Canadá, Europa Occidental, Japón, Australia y Nueva Zelandia), ‘Segundo Mundo’ (China, URSS y sus satélites de Europa Oriental) y ‘Tercer Mundo’: los demás países de Asia, África y América Latina;

iii. la desintegración de los imperios coloniales europeos originaron nuevos Estados-nación en el Tercer Mundo, que buscaban un modelo para promover sus economías y fortalecer su independencia política.

El nuevo paradigma inspiró la Alianza para el Progreso durante el Gobierno de John F. Kennedy en los EE. UU., que priorizaba la ejecución de reformas agrarias en los países de América Latina como precondición para iniciar un intenso proceso de industrialización con el fin de ayudarlos a salir del atraso. EE. UU. había impuesto una radical reforma agraria en Japón, Corea del Sur y Taiwán, mediante la cual se destruyó la estructura de los grandes propietarios para crear una economía agraria, cuyas unidades no tendrían más de tres hectáreas, en parcelas familiares que no podían venderse.

Por otra parte, desde la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), fundada en 1948, empieza a difundirse el plantea-miento de que las relaciones entre los países ya industrializados

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y los denominados países periféricos son desfavorables para estos últimos que se especializan en exportaciones sin mayor valor agregado. Para salir de esta situación los Gobiernos se ven obligados a impulsar un intenso proceso de industrialización, que se denominó Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) y que se fundamentaba en aranceles altos, tasas de cambio controladas y priorización del mercado interno.

De este modo se cristalizan dos grandes conjuntos teóricos, que se denominan teorías de la modernización, emanados de la academia de los EE. UU. y las teorías de la dependencia surgidas desde el Tercer Mundo, principalmente de América Latina. Estos dos conjuntos de ideas tienen en común:

i. el concepto de ‘desarrollo’ como equivalente a un proceso de crecimiento económico con industrialización y redis- tribución del ingreso;

ii. la necesidad de realizar una reforma agraria que supere situaciones precapitalistas en la tenencia de la tierra y permita ampliar el mercado interno;

iii. el rol conductor del proceso que se asigna al Estado.

ii) Teorías del desarrollo, de los sistemas mundiales y de la globalización

Los primeros enfoques teóricos muestran un claro sesgo economi-cista con una definida influencia del keynesianismo. La experiencia mundial en la aplicación de este enfoque fue mostrando sus limitaciones y paulatinamente se comprendió que resultaba necesario incorporar variables sociales, ambientales y antropológicas para el diseño de políticas de desarrollo efectivas.

Entre los modelos iniciales cabe citar el de W. W Rostov y el de Harrod-Domar. Walter W. Rostov, (estuvo en Lima en 1963 invitado por el Gobierno de Fernando Belaunde), es un economista estado-

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unidense para quien la transición del subdesarrollo al desarrollo es un camino lineal predeterminado que comprende básicamente tres etapas: i) la etapa tradicional; ii) la del despegue; iii) la del crecimiento autosostenido.

Los países avanzados se encuentran en la última etapa, en tanto que los subdesarrollados, en la primera. Para pasar a la etapa del despegue resulta necesario adoptar algunas reglas de política econó- mica, en especial promover la inversión. Para ello, se debe considerar que el problema que enfrentan los países del Tercer Mundo es el escaso nivel de inversión productiva. Por tanto, la solución se hallaría en que se les proporcione ayuda en forma de capital, tecnología, y experiencia. El Plan Marshall y la Alianza para el Progreso en Latino- américa son ejemplos de programas influenciados por las teorías de Rostow, que confrontadas con la experiencia han resultado un tanto simplistas.

El modelo de Harrod-Domar es en cierta manera complemen-tario al anterior. Este plantea que los países deben ahorrar cierta proporción de su renta nacional para reemplazar los bienes de capital que se han desgastado o deteriorado y realizar nuevas inversiones que aumenten la dotación de capital per cápita. Por tanto, se entiende que existe una relación endógena capital/producto (K/PBI) que varía en función de la tasa de crecimiento demográfico y de la magnitud inicial de capital por individuo. En una situación inicial, es decir, de subdesarrollo esta relación es relativamente baja y conforme se incrementa la inversión la dotación de capital por persona se eleva, en consecuencia, la relación K/PBI aumenta. Sin embargo resulta que a medida que crece el producto el rendimiento del capital es menor y por consiguiente se necesita más inversión para aumentar una unidad del PBI.

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Teorías de Arthur Lewis y Hollis Chenery. Dados los cambios, surgen planteamientos más sofisticados, como los modelos de cambio estructural de Arthur Lewis y Hollis Chenery. Estas teorías se centran en el mecanismo por el cual los países que basan su econo- mía en la agricultura de subsistencia requieren transformar su estructura económica para convertirse en economías más modernas, más urbanizadas y con una importancia mayor de la industria y los servicios.

Arthur Lewis asume que una economía subdesarrollada consta de dos sectores:

i. un sector tradicional, sobrepoblado, rural y de subsis-tencia con una productividad marginal del trabajo nula, lo que permite a Lewis plantear el concepto de mano de obra excedente que puede ser retirada del sector agrícola sin que se reduzca la producción;

ii. un sector moderno de elevada productividad, urbano e industrial.

Este modelo se fundamenta en algunos supuestos explícitos como los siguientes:

i. el nivel salarial en el sector moderno es constante e igual al salario medio del sector tradicional más un determinado margen para que los trabajadores se vean incentivados a emigrar al sector moderno;

ii. la oferta de trabajo del sector rural es completamente elástica al nivel del salario en el sector moderno.

Por otra parte, el modelo implícitamente supone:i. el ritmo al que se transfiere trabajo y se crea empleo en el

sector moderno es proporcional a la tasa de acumula- ción de capital en este último sector;

ii. existe exceso de mano de obra en las zonas rurales y oferta insatisfecha de empleo en las zonas urbanas o modernas;

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iii. en el sector moderno hay un mercado de trabajo competitivo que garantiza la existencia de un salario real constante hasta que se agota el exceso de mano de obra rural;

iv. el proceso de producción y empleo del sector moderno continúa hasta que toda la mano de obra excedente del sector rural queda absorbida. Cuando esto ocurre solo se podrán retirar trabajadores del sector rural si se soporta una pérdida de producción de alimentos, ya que para relaciones trabajo-tierra inferiores el producto marginal del trabajo no es cero.

Si bien este modelo puede reflejar la experiencia histórica de Occi- dente, no toma en cuenta que fue un proceso que duró varios siglos. Además, este modelo tuvo en Europa distintas válvulas de escape como la colonización de gran parte del resto del mundo y sobre todo la emigración masiva a América.

Modelo de Hollis Chenery. Este enfoque considera que para lograr la transición de un sistema económico tradicional a otro moderno, no basta la acumulación de capital físico o humano. Además, considera que faltan importantes transformaciones en la estructura económica del país. Estas transformaciones se relacionan entre sí y afectan a todas las funciones económicas. Inicialmente la transformación se caracteriza por una dependencia de la producción agrícola como fuente de renta y crecimiento y, posteriormente, el proceso depende de la industria y de los servicios. Los factores que influyen sobre el proceso de transformación son: el tamaño de un país, su dotación de recursos, las políticas estatales, la disponibilidad de capital y tec- nología y la situación que el país ocupa en el comercio internacional.

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Teorías del capital humano y de la innovación tecnológica. Estas teorías son un perfeccionamiento introducido por Solow (economista estadounidense) al Modelo de Harrod-Domar. Solow afirma que independientemente de las existencias de capital per cápita inicial, dos países con parecidas tasas de ahorro, depreciación y crecimiento demográfico, convergerán en el largo plazo en niveles de vida similares y llegarán en determinado momento a una situación estacionaria. Para salir de esa situación se ha hallado un elemento que es la innovación tecnológica, pues esta determinaría una mayor productividad del trabajo. La innovación tecnológica se concep-tualiza como ‘capital humano’.

El concepto de capital humano alude a que el factor trabajo en el proceso productivo es heterogéneo, cuya calidad y, por tanto, productividad puede crearse o aumentarse por medio de una salud adecuada (que supone una buena nutrición) y por la educación, que resulta una consecuencia posible al acumular capital humano al igual que se acumula capital físico.

Un país desarrollado posee un elevado capital humano y al mismo tiempo una mayor dotación de capital físico per cápita; en cambio, un país subdesarrollado posee un bajo capital humano y bajo capital físico por individuo. La productividad del trabajo en la economía desarrollada es bastante mayor que en una economía subdesarrollada, y compensa con creces la menor productividad del capital físico.

Por otra parte, las teorías del progreso técnico señalan que las economías desarrolladas, dada su mayor dotación de capital humano, gozan de un mecanismo endógeno que les permite generar innovaciones técnicas, en tanto que en los subdesarrollados el progreso técnico es un elemento exógeno. Por este motivo, resulta relevante la inversión extranjera, que además de recursos financieros comporta la posibilidad de acceso a tecnología moderna, productiva y organizacional.

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Teoría de la CEPAL. América Latina era objeto de reflexión desde años anteriores al surgimiento de las teorías cepalinas del subdesarrollo y la dependencia por parte de muchos pensadores (José Carlos Mariátegui, Víctor Raúl Haya de la Torre, Ramiro Guerra, Caio Prado Junior, Silvio Frondizi, Sergio Bagú). Sin embargo, es entre los años cincuenta y mediados de los setenta del siglo xx que el subdesarrollo del subcontinente se constituye en un tema central a resolver y como problema teórico que reclama conceptos e instrumentos específicos para su análisis y realizar distintas propuestas para intentar afianzar soluciones.

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), creada en 1948, convocó a un grupo de brillantes investigadores (Celso Furtado, Juan Loyola, Aníbal Pinto, Raúl Prebisch), quienes reflexio- naron sobre las peculiaridades de la región. De este modo la CEPAL se constituyó en un espacio de investigación original. Desde esta institución se plantearon varios conceptos, que ayudarían a analizar con profundidad la realidad latinoamericana.

Una noción que sintetiza la propuesta cepalina sobre el subdesa-rrollo es el término ‘centro-periferia’: países centrales (los desarrollados) y países periféricos (los subdesarrollados) que mantienen relaciones asimétricas entre sí. El otro planteamiento sustancial es el “deterioro de los Términos de Intercambio (TI)”: cuestiona los planteamientos de la teoría clásica sobre el comercio internacional, al señalar que las leyes del comercio internacional permiten la transferencia de valor de la periferia al centro porque existen elementos estructu-rales (en ambos lados) que así lo determinan, más allá de los factores coyunturales que los precipitan.

De este modo en los países subdesarrollados se presenta un deterioro sistemático de los TI. Según un informe de Bruno Seminario al CEPLAN el deterioro de los TI en el caso peruano es sistemático desde 1896 (Gráfico 1), con significativos altibajos que coinciden con épocas de auge o recesión de la economía nacional.

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Gráfico 1. Perú. Términos de Intercambio 1896-2006

Data CepalData BCRP

Fuente: Seminario, B. y Alva Ponce, N. (2009). Informe para el CEPLAN.

Estas tendencias se confirman con los datos proporcionados por la revista The Economist (18/06/2011) sobre la evolución de los precios de las materias primas desde 1850 hasta el 2004 y del 2005 al 2010 (Gráfico 2).

Asimismo, según datos del Banco Central de Reserva para el Perú los TI se mantuvieron en niveles relativamente elevados en el período 1950-1975 a partir del cual inician un pronunciado descenso hasta el 2003 para luego mejorar en forma significativa (Gráfico 3).

Esta mejora de los Términos de Intercambio se explica, por la emergencia de China e India que se encuentran en un acelerado proceso de industrialización y demandan las materias primas que el Perú exporta. Esto se refleja particularmente en el caso de los minerales, en especial con el precio del cobre tal como se observa en el Gráfico 4.

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Gráfico 2. Evolución del precio de las materias primas 2005-2010 y a largo plazo 1850-2004

Índice de precios de commodities (2005=100)

Fuentes: The Economist

Un siglode declive(1845-50=100)

Índice de precios enmaterias primas industrial real* términos de US$

*Ajustado pordeflación de PBIestadounidense.

Fuente: The Economist 18/06/2011.

Gráfico 3. Perú. Evolución de los Términos de Intercambio 1950-2009 (año base 1994)

Términos de Intercambio base 1994=100

Gráfico Nº 3. Perú. Evolución de Términos de intercambio 1950-2009 (Año base 1994)

80,0

100,0

120,0

140,0

160,0

180,0

200,0

220,0

1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2009

Términos de Intecambio base 1994 = 100

Fuente: BCRP. Cuadro 15 en Estadísticas 1950-2011.

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Gráfico 4. Evolución de los precios internacionales de cobre 1950-2011

High-wiring actCopper prices, $’000 per tonne, 2011 prices

Sources: London Metal Exchange;Thomson Reuters; US Geological Survey


En concordancia con este planteamiento, la CEPAL señaló la necesidad de una nueva forma de inserción internacional de los países latinoamericanos para lo que recomendó:

i. un acelerado proceso de industrialización, a partir de una base de “acumulación nacional” orientada “hacia el interior”, es decir, una industrialización por sustitución de importaciones (ISI) alentada por el Estado;

ii. la dinamización de la agricultura con reformas agrarias que cambiaran la estructura latifundista y que se incrementara la productividad agropecuaria;

iii. la protección del mercado interno con aranceles, cuotas de importación y control de cambios;

iv. una política de redistribución de ingresos hacia los sectores más pobres, utilizando la política fiscal como principal instrumento;

v. disminuir la vulnerabilidad externa de la estructura productiva, políticas de integración y cooperación

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latinoamericana como una manera de ampliar los mercados nacionales;

vi. rol conductor del sector público en el desarrollo nacional, para el que se utilizará la planificación como instrumento de gobierno;

vii. realizar un proceso de modernización de las adminis-traciones estatales.

Este conjunto de políticas configuraron un nuevo paradigma de modernización para Latinoamérica que tuvo sus antecedentes en los procesos iniciados en la década del treinta en Argentina, Brasil y México. En el Perú este modelo se inició tímidamente en el primer Gobierno de Manuel Prado (1939-1945), pero fue recién con el Go- bierno militar de 1968-1980 que se implantó totalmente.

En la década del setenta los planteamientos cepalinos fueron fuertemente criticados, porque:

i. se subestimó la importancia de la política monetaria, lo que a la larga produjo que los países incurriesen en crecientes déficits fiscales financiados con emisión monetaria;

ii. no se consideraron políticas de promoción de exportaciones y la ISI obligó a la implantación de elevados aranceles, pese a lo cual se dieron déficits sistemáticos de la balanza comercial que presionaban sobre las reservas internacio-nales y la tasa de cambio;

iii. al considerar que el subdesarrollo es fundamentalmente resultado de factores externos se brindó un escaso tratamiento a las variables internas de cada país, tales como la organización del Estado, los procesos migratorios, la calidad de la fuerza laboral, etc.

Esta crítica cobró importancia al entrar en crisis el modelo ISI en todo el continente y ser sustituido por lo que se ha denominado el modelo neoliberal, cuyas características y efectos se analizarán más adelante.

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Modelo del desarrollo sostenible. En la segunda mitad del siglo xx, al intensificarse la industrialización apareció con mayor claridad la situa- ción de que el planeta no podría soportar por mucho tiempo un uso intensivo y depredador de sus recursos. En consecuencia, se produjo una paulatina toma de conciencia ambientalista en todo el mundo.

Desde las concepciones ambientalistas se considera que el planeta es un ecosistema, donde los seres humanos son una especie más que debe estar en equilibrio con las otras especies, por lo que debe conce- birse solo como parte de este. Las concepciones mágicas de la vida que el racionalismo occidental llamó primitivas o el comportamiento de los pueblos originarios son reivindicados en su sentido de inte- gración respetuosa al ambiente. Por este motivo, se acuñó el término ‘desarrollo sostenido y sostenible’, entendiéndose como crecimiento de la renta personal por períodos largos con una redistribución equitativa de la misma, de modo que no se afecte el medio ambiente en detri- mento de las generaciones venideras. Sobre el tema del desarrollo Amartya Sen (Premio Nobel de Economía 1998) definió el tema del desarrollo como libertad, entendida en un sentido de eman- cipación de unas condiciones materiales de vida alienantes o de una servidumbre.

Finalmente, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) recogió estos diversos planteamientos y a partir de ellos elaboró el Índice de Desarrollo Humano (IDH) en el que incluye: i) esperanza de vida al nacer; ii) alfabetismo; iii) escolaridad; iv) logro educativo; v) ingreso familiar. En los últimos años ha perfeccio-nado este planteamiento con el Índice de Desigualdad, porque al usarse el coeficiente Gini se mide el progreso de un país en mejorar la distribución del ingreso entre diversos grupos de la sociedad.

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Teoría de los sistemas mundiales. A finales del siglo xx un grupo de investigadores en los EE. UU. llegó a la conclusión de que había nuevas situaciones en el capitalismo mundial que no podían ser explicadas por las teorías en boga. Estas nuevas situaciones se caracterizaban principalmente por los siguientes aspectos:

i. Asia Oriental (Japón, Taiwán, Corea del Sur, Hong Kong, y Singapur) continuó experimentando una alta tasa de crecimiento económico, provocando que sea más difícil caracterizar esta situación como un “imperialismo manufacturero”, tal como se sostenía en la teoría de la dependencia;

ii. crisis en los Estados comunistas que incluyó la división sino-soviética; el fracaso de la Revolución Cultural China; el estancamiento económico de los países de Europa del Este; y, la apertura condicionada de varios Estados comunistas (sobre todo China y Vietnam) a las inversiones extranjeras:

iii. crisis en el capitalismo estadounidense que incluyó la guerra de Vietnam; el abandono del patrón oro/dólar; la crisis de Watergate; las alzas del precio del petróleo (1973, 1979); la combinación de estancamiento e inflación al final de la década del setenta; y, el resurgimiento del proteccionismo y la presencia de los déficits gemelos (fiscal y de balanza comercial) sin precedentes en la historia contemporánea;

iv. surgimiento de nuevos actores económicos de peso mundial, los denominados BRICS (Brasil, Rusia, China, India y Sudáfrica), cuyo efecto provoca que el mundo sea menos dependiente de los vaivenes de las economías de EE. UU. y de la Unión Europea.

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Estas situaciones mencionadas crearon las condiciones para proponer la teoría de los sistemas mundiales, que se originó en la New York State University bajo la conducción de Immanuel Wallerstein. Este filósofo y sus seguidores reconocieron que hay condiciones mundiales que operan como fuerzas determinantes especialmente para países pequeños y subdesarrollados, y que el Estado-nación ya no es la categoría adecuada para estudiar las condiciones de desarrollo, particularmente, en las regiones del Tercer Mundo. En su opinión los factores de mayor impacto en los países pequeños son:

i. el nuevo sistema mundial de comunicaciones; ii. los nuevos mecanismos de comercio internacional; iii. la consolidación del sistema financiero mundial; iv. la transferencia de conocimientos y vínculos militares.

Los sistemas mundiales más estudiados son los relacionados con la investigación, aplicación y transferencia de tecnología (básica y productiva), las finanzas y el comercio internacional. De estos se comprende:

i. en tecnología generalmente no hay transferencia de tecnología básica, por lo que se limitan a la transfe-rencia de tecnología productiva;

ii. en cuanto al comercio internacional, distingue entre transacciones directas, que tienen un impacto significativo e inmediato sobre un país, y las transacciones indirectas, como los contratos a futuro, especulaciones de fletes, ventas entre subsidiarias y otras que generalmente ocultan las utilidades obtenidas en el país recipiente y, por tanto, no son objeto de tributación;

iii. en relación con las finanzas, esta teoría de los sistemas distingue entre inversión productiva e inversión especulativa. Las inversiones productivas refuerzan la producción de un país, en tanto que las inversiones especulati-

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vas (los capitales golondrinos) generan ganancias rápidas en los mercados bursátiles, ocasionan serios disturbios en los mercados financieros nacionales y no contribuyen al crecimiento a largo plazo de los países receptores;

iv. en relación con la transferencia de conocimientos y vínculos militares estos son limitados a aspectos no esenciales y priorizan la venta de armamento.

Teoría de la globalización. Otro aspecto importante a considerar en las teorías del desarrollo es la globalización como concepto histórico. El trabajo pionero fue de Wallerstein en su libro World System Analysis (1967), traducido al español como Economía Mundo (1970). El autor señala que se puede identificar cuatro grandes olas en el proceso de la globalización:

i. la primera ola iniciada en el siglo xvi por España y Portugal que facilitó lo que denomina el “desenclaus-tramiento de Europa”, continente que se encontraba sobrepoblado, bloqueado por el mundo musulmán para comerciar con Oriente y con su sistema de producción feudal en crisis. La salida fue la marcha hacia el Mare Tenebrosum teniendo como vanguardia a los navegantes portugueses y a Colón. Sus “descubrimientos” produjeron que se obtuviera como resultado la emergencia del capitalismo moderno gracias a los metales preciosos de México y Perú y a la expulsión de las masas europeas empobrecidas que emigraron masivamente a nuestro continente;

ii. la segunda ola ocurrió en el siglo xix con la Revolución industrial y la teoría librecambista de los escoceses que permitió el abastecimiento de Europa con las materias primas de América Latina (guano, salitre, minerales, cereales, azúcar, algodón);

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iii. la tercera ola coincide con la postguerra de la Segunda Guerra Mundial, en el contexto de la Guerra Fría y en la que ya se perfila el rol hegemónico que en el futuro jugaría Estados Unidos;

iv. la cuarta es la actual bajo la clara hegemonía de Estados Unidos, súper poder mundial en términos económicos, tec- nológicos y militares (no obstante sus derrotas en Vietnam y resultados dudosos en Irak y Afganistán, así como sus cada vez más frecuentes crisis económicas).

A estas cuatro grandes olas se debería agregar una quinta: la consoli- dación de la Unión Europea, la recuperación de Rusia después del abandono del comunismo y la emergencia de China, India, Brasil y Sudáfrica como nuevos actores mundiales. Además, debería agregarse a América Latina que en conjunto representa la tercera economía mundial y que en el último decenio ha mostrado una notable recupe- ración y resistencia a las crisis del mundo desarrollado.

Las conclusiones que se extraen de la teoría de la globalización se resumen en tres puntos fundamentales: i) los factores culturales son determinantes en la conformación de las sociedades; ii) la comunicación globalizada y los vínculos internacionales convierten la categoría Estado-nación menos útil a las necesidades y exigencias de un mercado globalizado; iii) a mayor estandarización de los avances tecnológicos, mayor cantidad de grupos sociales, dominantes y dominados en cada país, podrán conectarse con sus pares alrededor del mundo. La creciente coordinación entre los pueblos originarios del continente en el reclamo de sus derechos es una clara evidencia de lo indicado.

La globalización considera la creación de un mercado a nivel planetario que responde fundamentalmente a enormes empresas transnacionales para las cuales las fronteras de los Estados son un obstáculo para sus planes de expansión. Estas empresas se encuentran controladas por pequeños grupos sin ninguna base democrática y

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pretenden gobernar el mundo en función de sus intereses. Es la última fase del modo de producción capitalista conforme proponía Karl Marx (capital mercancía, capital productivo, capital financiero), así como acorde con la teoría inicial del imperialismo.

De este modo, la época actual responde a un proceso de transición del capitalismo hacia una nueva forma de producción, que se conoce como sociedad de la información. Su base estructural se encontraría en la tecnología informática, así como en una energética no contaminante, con empresas gestionadas por buró- cratas contratados, con propietarios ajenos a la gestión empresarial y con la creciente intervención de varios Estados, particularmente China y los países del Golfo Pérsico en el capital accionario de empresas privadas en su propio país y en el exterior, a través de Fondos Soberanos de Inversión. En este proceso el Gobierno de un Estado-nación controla empresas privadas de otro Estado-nación. Como ejemplos se pueden señalar grandes proyectos de inversión minera en Perú (Shougang y Toromocho controlados por empresas estatales chinas), y en otros países están comprando extensas tierras agropecuarias como ocurre en África, Brasil y en menor medida en Argentina.

Esta tendencia coloca en jaque a las tradicionales concepciones del libre mercado, así (EE. UU. bloqueó el control de los puertos de su costa atlántica por DubaiPorts una empresa de los Emiratos Árabes que en el Perú ha concesionado el Muelle Sur del Callao y pretendía concesionar el Muelle Norte. Finalmente, en los últimos meses del Gobierno aprista se concesionó el Muelle Norte a DP World una empresa danesa-holandesa, pero el sindicato de trabajadores de ENAPU (Empresa Nacional de Puertos), cuestiona esta concesión, aunque el presidente Humala ha manifestado que su Gobierno respetará todos los contratos celebrados por el Estado.

Aunque el mercado mundial libre (la meta de la globalización) todavía es una utopía, el proceso globalizador en la práctica se está

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dando en una triple movilidad: i) el capital se moviliza sin trabas; ii) las mercancías y servicios cada vez tienen menos restricciones; iii) sin embargo, la fuerza laboral enfrenta toda clase de inconve-nientes para movilizarse.

Esta situación se da, a pesar que por su lento crecimiento demográfico (y en algunos casos por la reducción de su población: Alemania, Italia, Japón) los países ricos tienen escasez de mano de obra en tanto que los países pobres muestran un excedente de trabajadores, por lo que se dan las condiciones para una migración masiva del sur a los países del norte.

No obstante, la intensificación de tendencias xenófobas antiinmigra-torias en los países ricos, sobre todo en Italia, Francia y Alemania, indican que en el futuro se intensificará este proceso. Hasta el momento el balance de esa migración resulta positivo. Los países ricos se benefician con una mano de obra relativamente barata y sus sociedades se van convirtiendo en multiétnicas. En consecuencia, los países pobres ven aliviada su situación de desempleo y subempleo y se benefician con las remesas cada vez más crecientes de sus emigrados (Le Grain, 2006).

En América Latina donde se observan fuertes corrientes migratorias de los países más pobres (Centroamérica, Ecuador, Perú, Bolivia, Paraguay) a los menos pobres (Argentina, Brasil, Chile, México), en general no hay restricciones para el movimiento de los trabajadores. En el caso de los peruanos en el exterior (se estima que llegan a los tres millones), estos remiten anualmente recursos financieros por el equivalente al 2.8% del PBI, suma superior al monto neto de inversión extranjera.

Si bien el proceso de globalización cuestiona el concepto de Estado-nación, produce que por otro lado resurjan antiguas tendencias nacionalistas de pueblos que hace tiempo resultaron incorporados en sus respectivos Estado-nación (vascos, catalanes, flamencos, escoceses, etc.) que presionan cada vez más por una mayor autonomía.

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Esta situación contrasta con la de EE. UU. donde el famoso meltingpot, es decir, la incorporación de los inmigrantes a la cultura predominante en ese país, continúa funcionando.

A pesar del proceso de globalización, subsiste una relación asimé- trica con el mundo desarrollado. Europa y Estados Unidos se niegan a quitar los enormes subsidios que dan a sus productores agrarios, política que deprime los precios internacionales de cereales y lácteos principalmente, cuyos costos de producción son muchísimo más bajos en los países del Tercer Mundo. Esta situación ocasionó el virtual colapso de la OMC. En su lugar han surgido los tratados comerciales bilaterales, mecanismos que debilitan la capacidad de negociación de los países pobres del mundo. Sin embargo, en el caso del Perú los subsidios de los países ricos en realidad lo favorecen porque es un país importador neto de trigo, maíz y soya. Asimismo, la tendencia a utilizar combustibles menos contaminantes posibilita una excelente perspectiva para el cultivo masivo de caña de azúcar y palma aceitera en la selva alta. Estos productos, además de propor-cionar alimentos para la población, son materia prima para la elabo- ración de biocombustibles y pueden constituirse en excelentes cultivos alternativos a la coca.

iii) Neoliberalismo y consenso de WashingtonLa crisis del petróleo de 1973 fue el primero de los embates que condujo a un progresivo deterioro de las condiciones económicas reinantes desde la difusión del keynesianismo en la década del cuarenta y la progresiva instalación en América Latina del modelo cepalino de industrialización por sustitución de importaciones (ISI). A la crisis del petróleo, y la consiguiente menor oferta de energía, se aunaron los crecientes déficits fiscales y comerciales de EE. UU. ocasionados en gran medida para enfrentar diversas demandas de la sociedad y sobre todo financiar los gastos de la guerra de Vietnam.

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Para paliar esta situación EE. UU. recurrió a elevar las tasas básicas de interés a fin de atraer capitales del exterior, esta medida ocasionó en el mundo subdesarrollado, sumamente endeudado en la década del setenta, una considerable elevación del servicio de la deuda externa que había sido concertada a tasas de interés flotante. Esto provocó una gran recesión mundial y la crisis de la deuda externa que afectó durante décadas a los países del Tercer Mundo. De este modo, se generó una situación inédita conocida como estagflación (stagnation and inflation simultaneously), caracterizada por el desempleo creciente acompañado de un aumento incontenible de la inflación. Este nuevo escenario exigía adoptar, al mismo tiempo, acciones antirecesivas y antiinflacionarias, algo no previsto en la teoría keynesiana.

En estas circunstancias las ideas centrales del liberalismo del siglo xix actualizadas a la nueva situación (con el nombre de neoliberalismo) comenzaron a tomar fuerza, desplazando de los niveles de decisión política al keynesianismo y al modelo ISI cuyas recetas no daban resultado. Además, se fue imponiendo el lema neoliberal: “El Estado es el problema, el mercado la solución”.

Un precursor del neoliberalismo ha sido Ludwig Von Mises, economista de la escuela austríaca, quien en la década del treinta teorizó que la intervención del Estado en la economía era contraproducente y defendió el laissez faire como único remedio. Durante los años cuarenta, importantes ideólogos como Friedrich Hayek y Milton Friedman profundizan los trabajos de Von Mises, pero estos planteamientos no pasaron de inquietudes académicas dado el éxito de las medidas keynesianas en la superación de los habituales ciclos económicos.

Friedman (de la Universidad de Chicago) propuso una doctrina económica conocida más tarde como monetarismo, que considera que la oferta de dinero es el único factor determinante del nivel de gasto y de la actividad económica. En consecuencia, para asegurar la estabilidad de precios, el Banco Central debe establecer un índice

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de crecimiento de la oferta de dinero a una tasa aproximadamente igual a la tasa esperada de crecimiento real de la economía y los bancos centrales deben ser autónomos del poder político para evitar la intromisión del Gobierno en la determinación de estos índices.

Este autor en sus planteamientos se opuso a las políticas de subsidios, a la fijación de precios en general, al salario mínimo, a las restricciones al comercio exterior, a la regulación de las actividades económicas —incluyendo las bancarias—, a la conscripción militar en tiempos de paz (luego de la guerra de Vietnam esta política fue adoptada por EE. UU. y en la década de los noventa por el Perú) y al comportamiento empresarial contrario a la competencia. En el campo de la educación luchó por los denominados vouchers o certificados educacionales y abogó por la liberalización del mercado educativo. En la esfera internacional defendió las tasas de cambio libre.

Respecto al rol del Estado, Friedman afirma que con excepción de hacer cumplir la ley y mantener el orden, supervisar la moneda y asegurar la defensa nacional todas las otras funciones puede hacerlas de un mejor modo el sector privado. En consecuencia, las tasas de los impuestos deben reducirse en épocas de auge económico con el fin de evitar la expansión del sector público.

En esencia, para Milton Friedman la libertad económica es un requisito para la libertad política y lo inverso no es indispensable aunque sí deseable. Por este tipo de argumentos, se ha asociado a Friedman con Gobiernos autoritarios.

La función esencial del mercado para este economista estado-unidense es la misma que para Adam Smith, la asignación óptima de recursos productivos. Además, añade que el mercado actúa como un medio efectivo de información que se expresa a través de los precios. Esto se produce incluso, según Friedman, en los países socialistas, ya que la aparición de mercados negros en esos países representa las fallas de la planificación centralizada.

[52]

Dentro de sus planteamientos, Friedman reconoce la conveniencia de mejorar la situación de los trabajadores, pero señala que las mejoras no se han debido a la presión de los sindicatos (que tienen vigencia a partir de la década de los treinta del siglo xx), sino a los aumentos de la productividad. Igualmente, recuerda que desde la expansión mundial del capitalismo el papel del Estado ha sido muy limitado hasta la aparición del New Deal y la utilización masiva de las políticas keynesianas (tal como se observa en el Cuadro 1).

Cuadro 1 Gasto del Gobierno en relación con el PBI en países desarrollados 1870-2009

It can’t go onGovernment* spending % of GDP

Sources: Vito Tanzi and Ludger Schuknecht; IMF; OECD * 1870-1937 central government, 1960-2009 general government

Austria

1870

10.5 17.0 14.7 20.6 35.7 48.1 38.6 52.1 50.2 52.3

54.0

47.2

43.8

56.0

47.6

51.9

39.7

50.0

45.8

52.7

36.7

42.2

47.7

52.0

40.6

39.2

53.4

46.8

48.2

34.2

44.8

38.4

51.8

37.3

36.1

44.1

49.1

36.6

40.6

51.6

45.1

46.2

37.3

44.2

39.1

52.7

37.7

32.8

43.2

54.8

39.9

46.0

49.8

45.1

53.4

31.3

54.1

42.0

59.1

33.5

33.3

44.7

58.6

43.0

38.8

46.1

47.9

42.1

32.0

55.8

32.2

60.1

32.8

31.4

43.8

30.3

32.2

28.6

34.6

32.4

30.1

17.5

33.7

18.8

31.0

17.2

27.0

28.4

21.8

30.0

25.0

29.0

34.1

31.1

25.4

19.0

13.2

16.5

24.1

19.7

23.8

22.1

26.2

16.7

27.6

25.0

30.1

14.8

13.5

8.3

10.9

17.0

12.1

18.4

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12.7

na

17.0

14.8

17.1

8.3

9.0

11.0

10.4

14.0

7.5

12.7

na

na

9.4

12.6

10.0

13.7

8.8

9.1

na

5.7

16.5

7.3

10.4

1913 1920 1937 1960 1980 1990 2000 2005 2009

Belgium

Britain

Canada

France

Germany

Italy

Japan

Netherlands

Spain

Sweden

Switzerland

United States

Average


Sobre la base de estos argumentos este economista concluye que fue el libre mercado lo que logró mejorar la situación de los trabajadores, indicando que los sindicatos, al conseguir salarios más altos para sus afiliados, en realidad limitan la entrada de

[53]

otras personas a la industria. Lo que el sindicato provoca es reducir la oferta de mano de obra a la economía por medio de trabas legales, en consecuencia, se tienen costos más altos a los del mercado con lo que se ven perjudicados los consumidores al igual que los trabajadores no sindicalizados y los únicos beneficiados son la minoría sindical. En el caso del Estado, los salarios más altos se logran a expensas de los contribuyentes. Estos son los mismos argumentos que utilizan los gremios empresariales para oponerse a la actualización del salario mínimo y, en general, a las medidas de protección a los trabajadores. Por tanto, las mejoras salariales solo deben darse como resultado del libre juego de las fuerzas del mercado; las empresas pagarán más si se eleva la productividad y de este modo nadie pierde con las mayores remuneraciones a los trabajadores.

Uno de los más importantes aportes del Premio Nobel de Economía 1976 para la política económica moderna ha sido su análisis de la inflación, para lo que identificó cinco puntos claves:

i. la inflación es un fenómeno monetario que se origina porque la masa monetaria se incrementa a una tasa mayor que el crecimiento de la producción;

ii. es el Estado quien determina la cantidad de dinero en la economía por medio del Banco Central, que debe ser autónomo del poder político para que sus decisiones no sean influenciadas por intereses particulares;

iii. el único remedio para la inflación es reducir la tasa de crecimiento del dinero;

iv. para desarrollarse la inflación necesita tiempo, por lo que los efectos de un cambio en la cantidad de dinero demoran en surtir efecto;

v. existen consecuencias desagradables e inevitables al eliminar la inflación, tales como un elevado desempleo y una aguda recesión económica. Para mitigar los costos de

[54]

la transición y facilitar la recuperación debiera incluirse un paquete de medidas que alivie la penuria de los perjudicados.

Después del golpe de Estado de 1973, Chile fue un campo expe- rimental de las propuestas neoliberales, a través de los denominados Chicago Boys, un grupo de economistas chilenos discípulos de Milton Friedman, quienes lograron controlar la inflación a un elevado costo social (la dictadura de Augusto Pinochet por los siguientes 17 años con miles de muertos y cientos de miles de emigrados). Solo casi una década más tarde comenzaron a recoger los frutos, reflejados en un crecimiento económico sostenido.

Friedman afirma que en casos de inflación elevada (de tres dígitos como era el caso de Chile con Allende y el de Perú con Alan García durante su primer Gobierno) debe aplicarse un tratamiento drástico de shock a ser anunciado en forma detallada y ponerlo en vigor inmediatamente después de anunciado. Un programa de shock puede eliminar la inflación en algunos meses y permitirá establecer las bases para la promoción de una efectiva economía de mercado.

La eliminación de la inflación llevará a una rápida expansión del mercado de capitales, lo cual facilitará la privatización de empresas y actividades que se encuentran en manos del Estado. A pesar de esta última recomendación, Pinochet no privatizó CODELCO, que hoy es la empresa de cobre más grande del mundo y con cuyos réditos se está fortaleciendo a las Fuerzas Armadas chilenas. Situa- ción muy distinta a la del Perú, donde años más tarde Alberto Fujimori aplicó las recetas friedmanianas y procedió al descuarti-zamiento de Electroperú, Petroperú, Centromín, Marcona y otras grandes empresas estatales. De este modo, privó al país de una valiosa fuente de acumulación (cuando se privatizan las principales actividades de Petroperú el barril de petróleo estaba a 10 dólares y hoy alcanza un promedio cercano a los 100 dólares).

[55]

El más importante paso siguiente a la privatización de las empresas estatales es la liberalización del comercio internacional para, de este modo, proveer una efectiva competitividad a las empresas y promover la expansión tanto de las importaciones como de las exportaciones.

En la década del ochenta, en los países centrales accedieron al poder Gobiernos conservadores como los de Margaret Thatcher y Ronald Reagan y se comenzó a manifestar una tendencia que apuntaba a reducir el Estado de Bienestar, como consecuencia del debilitamiento político de los sindicatos. Ambos gobernantes utilizaron en gran medida las recomendaciones de Friedman. La estagflación que afectaba a EE. UU., el Reino Unido y otros países capitalistas centrales fue combatida con éxito al aplicarse las medidas recomendadas por los neoliberales. Empero, la brecha entre ricos y pobres al interior de estos países se profundizó, llegando a crear un contin- gente creciente de población no empleable que ha dado origen al concepto sociológico de ‘exclusión’.

En la década del ochenta en el Perú y otros países de la región se siguieron aplicando medidas de tipo keynesiano y manteniendo el modelo ISI, sin ningún resultado favorable. Como consecuencia de ello se denominó a esta época como la “década perdida de América Latina”. En la década del noventa prácticamente todo el continente latinoamericano se volcó al credo neoliberal, (también denominada la revolución conservadora), incluyendo por supuesto el Perú con Fujimori en la presidencia. En todas partes los resultados fueron similares: se estabilizó la economía, pero las recesiones provocadas indujeron gran malestar social e inestabilidad política que en la mayoría de casos pudieron superarse solamente recurriendo a gobiernos autoritarios.

Durante la década del noventa el volumen de intercambio comercial creció tres veces más y la inversión extranjera directa dos veces más que la producción mundial. Al mismo tiempo, las empresas transnacionales ubicaron sus plantas de montaje y oficinas en los

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países periféricos en los que las regulaciones eran menos estrictas y la mano de obra mucho más barata. En materia de privatizaciones, las transnacionales impusieron el régimen y no los Gobiernos. Por este motivo, con mucha frecuencia se pasó de monopolios estatales a monopolios privados. Por ello, el proceso se caracterizó en todos los países por los elevados grados de corrupción. La corrupción durante el fujimorismo llegó a límites insospechados tal como se ha podido conocer; situación que más adelante se examinará.

En América Latina el liberalismo decimonónico actualizado se ha dado en llamar el Consenso de Washington (CW) a consecuencia de una reunión realizada en Washington en 1989, entre académicos y economistas estadounidenses, funcionarios del Gobierno de ese país y funcionarios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. La primera formulación de los resultados de esa reunión se debe a John Williamson, que precisó los temas sobre los cuales existiría acuerdo, a la que se llamó la “lista positiva” o el Decálogo de Washington:

i. disciplina fiscal; ii. priorizar la educación y la salud;iii. reforma tributaria encaminada a buscar una amplia base

y control de la evasión y elusión, antes que en elevación de las tasas;

iv. liberalización financiera, especialmente en tasas de interés; v. tasas de cambio competitivas; vi. liberalizar el comercio, en particular el comercio externo;vii. apertura al capital extranjero; viii. privatizar las empresas estatales;ix. llevar a cabo una profunda desregulación;x. garantizar la protección de la propiedad privada.

El Consenso de Washington tiene en su concepción dos principales problemas: ignora el tema de la equidad y minimiza el rol del Estado. Los teóricos neoliberales afirman que la mejor manera de

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alcanzar la distribución de la riqueza y el bienestar es mediante un crecimiento del producto, que por su propia dinámica compren- derá a todos los integrantes de la sociedad (la llamada trickledown policy o chorreo) y por otra parte que el mercado, al ser el mejor asignador de recursos productivos, debe encontrarse acompañado de una mínima intervención estatal.

La crisis de la deuda de la década del ochenta y el fin de la Guerra Fría imposibilitaron que los Gobiernos mantuvieran políticas no ancladas en sólidos principios macroeconómicos o que fueran adversas al capital extranjero. Muchos países en desarrollo no tuvieron otra alternativa que aceptar las recomendaciones del CW. Esto resultó especialmente cierto para los países fuertemente endeudados que encontraron en las propuestas del CW un respiro para su carga financiera; en este contexto los debates económicos se focalizaron en cómo reducir los déficits fiscales o de cuenta corriente de la balanza de pagos, en lugar de discutir los sectores que debían ser protegidos. Asimismo, tuvieron que definir qué empresas públicas había que privatizar dada la imposibilidad de seguir financiándolas con déficits fiscales.

A medida que se aplicaban estas medidas, país tras país iba des- cubriendo que el crecimiento económico no le interesaba mucho a la gente si los hospitales no tenían medicinas, las escuelas carecían de servicios higiénicos, el boom de las bolsas de valores tenía efectos peligrosos en ausencia de un buen sistema estatal de supervisión bancaria, una tasa de cambio competitiva no era suficiente para una estrategia de crecimiento económico liderado por las exportaciones, la eliminación de las restricciones a la inversión extranjera no bastaba para atraer capital del exterior a largo plazo. De tal modo, desde finales de la década del noventa el paradigma neoliberal empieza a ser fuertemente cuestionado por varios motivos:

i. solamente muestra el patrón de desarrollo del capitalismo anglosajón ignorando otras experiencias exitosas del

[58]

capitalismo, como las de Alemania, Francia y los países nórdicos de Europa, que han logrado conformar redes importantes de protección social;

ii. no destacan que el capitalismo necesariamente no se desenvuelve en democracia como son los casos de Singapur, Taiwán y Corea del Sur que han alcanzado sus niveles actuales de desarrollo bajo regímenes políticos autoritarios;

iii. se ignora el caso de China, que está creciendo a una tasa promedio anual cercana al 10% en los últimos 35 años, sacando de la pobreza a millones de sus habitantes, bajo un modelo de partido único en lo político, restricción de los derechos humanos (libre asociación, libertad de prensa, libertad de movilizarse dentro del país) fuerte presencia del Estado en sectores estratégicos de la economía (banca, comercio exterior, energía e industria pesada), control del capital extranjero bajo convenios de transferencia de tecnología de produc- ción y organizacional, limitado concepto de la propiedad privada —habida cuenta que la tierra es entregada para su usufructo a campesinos y empresarios en una especie de leasing, pero estos no pueden transferir su propiedad—. En una palabra, un régimen comunista modernizado que ha logrado lo que podemos caracterizar como la “planificación del mercado” y que en la situación actual de crisis del sistema capitalista no resulta mayormente afectado.

iv) La teoría del desarrollo después del Consenso de Washington

Después de la aplicación generalizada del CW en América Latina, se ha llegado a lo que algunos denominan “sabiduría común”, tras una evolución que puede dividirse en tres grupos:

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i. necesidad de los equilibrios macroeconómicos; ii. importancia de las instituciones; iii. redescubrimiento del subdesarrollo.

Una contribución de gran importancia del CW es haber terminado con la división de la economía del desarrollo y el pensamiento económico general. Ahora parece obvio, por ejemplo, aceptar que las causas de la inflación son déficits públicos continuos y una política monetaria laxa. Hace unos años muchos países en desarrollo (especialmente los latinoamericanos y por supuesto el Perú) descartaban estas ideas por considerarlas una visión miope inspirada por el monetarismo. La inflación se atribuía a causas “estructurales”, tales como la distribución inequitativa del ingreso y la riqueza. Igual- mente, se consideraba que un país subdesarrollado tenía que protegerse de un entorno internacional expoliador, por tanto, eran fuertemente resistidas las propuestas del CW para desarmar las barreras que limitaban el comercio exterior y las restricciones al ingreso de capitales foráneos. Sin embargo tampoco se debe ignorar que existe el problema de los capitales especulativos o golondrinos y entre las causas de la inflación hay elementos externos, como el precio del petróleo o el de los alimentos importados que afectan seriamente las economías.

En resumen, quedó en evidencia que se necesitaban medidas más efectivas para asegurar los cambios macroeconómicos. De este modo, se descubrió la importancia de las instituciones, objeto de innumerables seminarios y artículos periodísticos y académicos, promovidos por los organismos internacionales y los Gobiernos, pero con escaso conocimiento y experiencia de cómo implementarlas.

Paralelamente, han resurgido ideas sobre el desarrollo, pero auna- das a varias precondiciones tales como la necesidad de: i) estabilidad macroeconómica; ii) un Gobierno legítimo y honesto; iii) un sistema legal imparcial y autónomo; iv) un servicio civil basado en el mérito; v) sistemas regulatorios transparentes.

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El auge del neoliberalismo concluye abruptamente en setiembre del 2008 cuando se hace evidente la crisis del sistema financiero estadounidense, que provoca la caída de la bolsa de Nueva York, la quiebra de grandes bancos, la recesión de la economía y la extensión de la crisis al resto del mundo, situación que da origen a la reversión del portaestandarte neoliberal. Hoy, se firma: todos somos keynesianos y “el mercado es el problema y el Estado la solución”.

Este conjunto de ideas y modelos económico-sociales se han aplicado a lo largo de la historia nacional sin haber logrado aún la conformación de un Estado republicano para todos.

1.3 HipótesisLa hipótesis principal de esta investigación será demostrar que la gobernabilidad en el Perú es vulnerable a los vaivenes del entorno económico internacional. Se parte de esta hipótesis porque cuando el ciclo económico está al alza, los precios de las exportaciones del Perú suben, aumentan las divisas y la recaudación tributaria, y se producen períodos de auge económico y relativa paz social, aunque al mismo tiempo se observan elevados grados de corrupción, concen-tración de la riqueza y dispendio fiscal. Cuando el ciclo declina los precios bajan, se origina escasez de divisas, déficits públicos, inflación y finalmente graves recesiones económicas que obligan a políticas de ajuste que afectan fundamentalmente a los grupos sociales de menores ingresos ocasionando protestas populares y una gran inestabilidad política y social que solo se controla recurriendo a medidas autoritarias.

La hipótesis complementaria será demostrar que las élites dirigentes se han mostrado incapaces de enfrentar los ciclos externos adversos con medidas efectivas, salvo excepciones. Se plantea esta hipótesis, porque, en general, las élites políticas no han sabido diseñar e implementar políticas públicas adecuadas para enfrentar los ciclos recesivos inducidos por el entorno internacional y con frecuencia han adoptado

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medidas que han agravado la situación precipitando así graves crisis económicas y políticas.

Para lograr un análisis profundo de la hipótesis, nos apoyaremos en las siguientes variables e indicadores.

Variablesi. Variable independiente: dependencia del entorno

económico internacional; ii. Variable dependiente: políticas inadecuadas para

enfrentar ciclos negativos del exterior.

Indicadoresi. Términos del intercambio;ii. Disponibilidad de divisas;iii. Producto Interno Bruto;iv. Políticas públicas: fiscal, monetaria y cambiaria.

1.4 Diseño metodológicoPara la metodología que se aplicará, se han empleado métodos cualitativos y cuantitativos.

Métodos cualitativosi. El enfoque general de este trabajo es el análisis histórico-

empírico y el comparativo-diacrónico de la evolución histórica del Perú en la construcción del Estado y su gobernabilidad;

ii. se examinaron discursos, memorias de ministros, mensajes a la nación de diferentes gobernantes y planes de Gobierno propuestos por las principales organiza-ciones políticas del país;

iii. se recurrió al examen de la historia económica, social y política del país.

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Métodos cuantitativosi. Se utilizaron estadísticas oficiales para los aspectos

socio-demográficos y económicos;ii. se analizó el dinamismo de la tasa de crecimiento del

Producto Interno Bruto vía los Términos de Intercambio para el período: 1950-2011 mediante un análisis de correlación y regresión.

1.5 Palabras claveIncanato, Colonia, República, Estado, Gobierno, gobernabilidad, democracia, desarrollo, dependencia, dominación, términos de intercambio, sistemas mundiales, globalización, neoliberalismo, Consenso de Washington, equilibrios macroeconómicos, políticas públicas, instituciones.

Capítulo IIAnálisis histórico empírico:gobernabilidad en el Perúprehispánico y colonial

Para explicar la situación actual del Perú es necesario interpre- tar su historia bajo la óptica de la gobernabilidad, con el fin de detectar los ejes sobre los cuales se organizó la sociedad para cubrir sus necesidades básicas y, en particular, determinar las normas de convivencia social, elección de autoridades y el ejercicio del poder. A través de este análisis histórico, se podrá entender mejor el presente y construir una proyección al futuro con solidez, siempre y cuando se identifiquen las raíces de nuestra cultura de gobernabilidad.

2.1 Gobernabilidad en las culturas preincas2

La gobernabilidad, es decir, la capacidad de un grupo humano de establecer una jerarquía que asegure el orden, se estableció bajo diversas modalidades en las primeras poblaciones del actual territorio peruano. En efecto, las fuentes arqueológicas indican que los vestigios humanos más antiguos datan de aproxima-damente 14 mil años a partir de la actualidad. Los primeros habitantes fueron cazadores y recolectores, caracterizados por su

2 Gran parte del texto correspondiente a este tema se basa en: Velasco Fernández, O. et al. (2004). Características de la gobernabilidad peruana en los diferentes períodos históricos. Trabajo presentado para el curso Realidad Nacional y Gobernabilidad, I Ciclo de la Maestría en Gobernabilidad, Instituto de Go- bierno de la Universidad San Martín de Porres.

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condición nómada, que seguían a sus principales fuentes de alimentos y buscaban mejores condiciones climáticas en diferentes estaciones del año. Desde el punto de vista económico, es una etapa de sobrevivencia, sin posibilidades de acumulación de excedentes y, de acuerdo a la clasificación de Morgan, es un período de salvajismo. Las primeras viviendas de estos grupos humanos eran cuevas o lugares transitorios de habitación.

A partir de 8000 a. C., estos grupos logran domesticar algunas plantas como el frejol; 5000 a. C., la papa, tubérculo que se expandió por todo el mundo gracias a su adaptabilidad a casi toda clase de climas y su gran poder alimenticio, y que cambió la historia mundial al haber permitido la expansión imperial de España, el surgimiento de Alemania al facilitar la sobrevivencia de las tropas de Federico el Grande, la alimentación de los irlandeses en su resistencia a la invasión inglesa y la alimentación de los millones de inmigrantes a EE. UU., Canadá y Australia (Mc Nelly, 2001). Además, 3000 años a. C. domestican el maíz y el algodón. De este modo, surge la agricultura y simultáneamente la domesticación de animales, es decir la ganadería.

Estos avances, aunados a las variaciones climáticas en el período pos- glacial, facilitaron la sedentarización de los grupos humanos en lugares donde se accedía al agua dulce. Esta situación tuvo como consecuencia la formación de los primeros centros poblados como Caral y al surgimiento de una organización social basada en la divi- sión del trabajo: inicialmente por sexos y edades, y luego por funciones. Es a partir de esta vida en comunidad, que las familias establecen normas y códigos compartidos de convivencia, surgiendo así las semillas de la gobernabilidad. Esta consiste en el estableci-miento de reglas, normas de conductas explícitas y compartidas para lograr la vida en común y la perdurabilidad del grupo.

Los estudios sobre el Perú preinca se encuentran resumidos con acierto en el primer tomo de la obra Pirú de Javier Tantaleán.

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Tanto el autor mencionado como otros historiadores y arqueólogos describen que en la etapa preinca se conformaron una serie de poblados a lo largo de la franja costera peruana y en los valles interandinos. Estos evolucionaron hacia señoríos regionales logrando protagonismo e impacto en el resto de grupos, a través del poderío económico reflejado en la capacidad de mantener un aparato militar para conquistar pueblos vecinos. Es durante los años de vida preinca que se organizan las bases de la institucionalidad local y regional en el Perú, que permitieron luego la formación del Estado inca y su conformación en Imperio.

En el Perú actual subsisten numerosos grupos étnicos amazónicos y algunos grupos andinos (como la comunidad de la Isla de Taquile), que mantienen prácticas de gobernabilidad primigenias, basadas en las relaciones de parentesco y linaje, y en las creencias mágico religiosas. En estos grupos, las autoridades se eligen de acuerdo a la experiencia y al conocimiento y a la capacidad de tomar decisiones y mostrar don de mando, constituyéndose así los “ancianos” en los grandes “sabios” del grupo poblado. Por ello, en la mayoría de estas pequeñas sociedades, los más “sabios”, los “notables”, constituyen los órganos de Gobierno propio.

Hacia el 3000 a. C. aparecen los grupos sacerdotales con creciente poder en la organización social, lo que implica un notable avance en el desarrollo de las fuerzas productivas que permiten la generación de excedentes. Hacia el 1800 a. C. se desarrolla la cerámica, que significó una revolución en las técnicas de producción, obtenién- dose vasijas de arcilla resistentes al calor, con mayor dureza, imper- meabilidad y consistencia. Esto posibilitó la cocción de los alimentos y que se creen condiciones para obtener una dieta más sana, revo- lucionando el arte culinario. Así, se facilitó el crecimiento demográfico, la mejora de la salud y el incremento de la esperanza de vida al nacer. Hacia el 1700 a. C. se descubre la minería: cobre, plata, plomo y oro, hecho que permitió más adelante se desarrollase la

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orfebrería, con lo que se generan artes ornamentales para las castas dirigentes y sacerdotales.

Por otra parte, la domesticación del algodón y de los camélidos, permitió el desarrollo de la textilería, lo que generó pequeños núcleos de producción en algunos poblados para satisfacer las necesidades de vestimenta de la población y de las castas dirigentes. En los señoríos que establecieron las culturas preincaicas se logró una especial destreza en el hilado, teñido y tejido de las diferentes fibras de animales (llama, alpaca, vicuña) y vegetales (algodón), por lo que se desarrolló la producción de textiles de extraordinaria calidad, especialmente en el caso de Paracas. Desde los años 1000 a 500 a. C. se consiguieron avances significativos en medicina que condujeron a realizar trepanaciones craneanas.

Desde el 200 a. C. hasta el 600 d. C. se produjo el primer florecimiento regional en el norte del país (Moche) con las siguientes características:

i. desarrollo agropecuario y de la infraestructura de riego;ii. construcción de obras públicas: caminos, sistemas de

almacenamiento y distribución de bienes;iii. presencia importante de espacios cercados para el ma-

nejo de camélidos para carga, distribución e intercambio;iv. desarrollo de la organización social; v. diferenciación social en sectores urbanos;vi. cerámica bicroma;vii. tributación medida en trabajo con organización de

cuadrillas de trabajadores con su propia identidad;viii. generación de importante excedente económico; ix. mantenimiento de la clase dirigente, la casta sacerdotal

y la organización militar;x. talleres artesanales para el consumo urbano.

Como resultado de esta evolución los mecanismos de gobernabi-lidad se especializan, con una autoridad local o regional a la que

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el pueblo tiene que mantener, vía tributos en especie o trabajo. Por su parte, el Señor del poblado se encontraba en la obliga- ción de proporcionar a sus súbditos protección, seguridad y atención de sus necesidades básicas.

En la línea del desarrollo histórico surge la cultura Wari, ubicada en el actual departamento de Ayacucho, que algunos la caracterizan como el primer imperio nuclear andino. Esta cultura Wari heredó los conocimientos agropecuarios de la cultura Huarpa, que se encontraba ubicada en la actual provincia de Andahuaylas. Los Wari sobre- salieron en técnicas del uso de la tierra y el agua para el cultivo en andenes y construyeron una importante red de caminos. También fueron grandes guerreros, sus centros administrativos estaban ubicados en lugares estratégicos a lo largo de ejes longitudinales.

Por esa época también surgen las culturas Nazca, en la costa sur, y Tiahuanaco, en el altiplano del Collao. Entre Wari, Nazca y Tia- huanaco se produjo un flujo de conocimientos culturales, tecno- lógicos, económicos e institucionales que influenció a amplios espacios costeños y andinos, y fue fuente de inspiración del Imperio inca. En el siglo xii de nuestra era, por razones aún no conocidas, los señoríos de Tiahuanaco y Wari se desvanecieron, abriéndose una nueva etapa de dislocamiento regional. Años más tarde se da la etapa conocida como el Segundo Florecimiento Regional: Moche, Tacaynamo-Chimú que viene a ser el período intermedio preinca.

Cabe destacar la gran importancia de la confederación de reinos Gran Chimú, considerada como una etapa de protoestado, cuya capital Chan Chan se construyó con gran sentido de planeamiento urbano y alcanzó una gran concentración poblacional. Los chimú fueron grandes artesanos e ingenieros.

De lo expuesto anteriormente, se puede concluir que estos reinos y señoríos, con alto grado de desarrollo productivo y organizacional, constituyeron la base para la formación del gran Imperio inca. El mérito del incanato radica en que supo recoger lo mejor de cada

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una de estas culturas, incluyendo su organización basada en la autoridad del curaca, sus destrezas laborales y tecnológicas, así como sus sistemas de valores, creencias, usos y costumbres, y por consiguiente su sistema de gobernabilidad.

En resumen el período preinca se caracteriza por:i. clanes tribales unidos por relaciones de parentesco y

de linaje, que al crecer se convierten en ayllus;ii. el ayllu es un grupo ampliado de clanes tribales vinculados

por relaciones de parentesco exógamas entre clanes tribales, pero endogámicas dentro del ayllu;

iii. sociedades con jefatura étnica de curacas elegidos por capacidad de mando y con poderes mágico-religiosos;

iv. mayor organización social para el trabajo y la convivencia: especialización del trabajo por funciones y capacidades;

v. gran desarrollo hidráulico que permite el crecimiento de la agricultura y mayor abastecimiento de agua para los centros poblados;

vi. generación de excedente que permite financiar: a) desarrollo urbano: importante número de viviendas; b) establecimiento de oficios no agropecuarios: orfebrería,

cerámica, textilería;c) sostenimiento de un aparato estatal: curaca, corte,

sacerdotes, ejército; vii. sistema de recaudación de tributos en trabajo o en

especie;viii. se conforman protoestados.

2.2 Gobernabilidad en el TawantinsuyoEn 1435, con el Inca Pachacútec, se inicia la expansión de la etnia cusqueña en el territorio del que más tarde sería el Tawantinsuyo; este imperio se terminaría en 1532 debido a la invasión española.

[69]

A diferencia del periodo anterior que abarca varios miles de años de historia, el dominio incaico solo abarcaría, de acuerdo a las principales fuentes, algo menos de cien años.

En esta etapa los avances en el sistema de gobernabilidad son trascendentales, porque los incas logran constituir un Estado de mayor amplitud que los protoestados regionales. El Cusco pasa a ser el eje del dominio espacial, capital y centro religioso del nuevo imperio. La organización del Imperio incaico demuestra la gran capacidad de planeamiento y de gestión política, social y militar que tuvo su élite gobernante.

El rol y la ubicación de los curacas, forma típica de los reinos y señoríos preincas, aparece con gran fuerza en la estructura de poder del Imperio inca. Sobre la sucesión del curaca no existían leyes ni normas, sino que se tenía en cuenta al que era “más hombre de sus pachacas”, el más hombre para mandar, planteamiento que concuerda con el de María Rostorowski. Esta autora afirma que las sucesiones en el mundo prehispánico se prestaban a prolongadas luchas internas, aunque no descarta que algunos curacas designaran a sus herederos a fin de evitar los profundos trastornos que causaba la desaparición de los jefes de los señoríos.

Resulta probable que este proceso dependiera de los niveles de confianza que podría tener el Inca en los curacas locales. Por lo tanto, dependería del grado de rebeldía o sumisión de las etnias conquistadas y de las relaciones de cooperación y de reciprocidad que pudieran establecerse.

Los curacas ejercían el poder sobre la base de relaciones de reciprocidad entre dirigente y dirigido. Recibían tributos de los pobladores como señal de vasallaje y, a su vez, los protegían de otros pueblos que trataban de incursionar en sus dominios. Mandaban y gobernaban dentro de sus espacios de influencia con una gran autonomía de normas y estatutos. De acuerdo a Susan

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E. Ramírez3, el curaca tenía derecho sobre la vida de sus súbditos, mandando ejecutar a personas que violaban la norma establecida por el grupo étnico. Cabe destacar el hecho registrado por el cronista Ruiz de Arce que destaca el caso de las mujeres capullanas que ejercían el rol de los curacas en los reinos tallanes, clara muestra de la igualdad de género en las culturas andinas.

Se entiende la figura del curaca como el representante de la autoridad de los grupos y señoríos y, en consecuencia, a la figura central de la gobernabilidad de los periodos preincas. Pareciera que los curacas eran tan reconocidos y “exitosos” que esa figura sería la base de la extensión de la gobernabilidad regional en la expan- sión imperial inca.

Los incas, para cumplir las complejas tareas de gobernar, necesitaban de los curacas quienes, como élite nativa eran los privilegiados depositarios de la memoria histórica colectiva que se transmitía de generación en generación, se encontraban con la capacidad de mando para ejercer el poder en sus localidades. Por tanto, los incas los utilizaron para extender su dominio logrando alianzas con muchos de ellos y manteniendo relaciones muy tirantes en otros casos. A la llegada de los españoles, varios de estos curacas se aliaron al poder invasor para liberarse de la dominación inca.

Se puede concluir que el curacazgo fue un sistema de gober-nabilidad ejercido por los reinos y señoríos para fortalecer su autonomía y perdurabilidad, cuyo éxito fue recogido y absorbido por el Estado inca. Este éxito, incluso, lo utilizarían los españoles contra el Imperio inca, tratando de ganar la simpatía y lealtad de los diferentes reinos y señoríos sojuzgados por los incas.

3 Autora de Provincial Patriarchs: Land Tenure and the Economics of Power in Colonial Peru.

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Los incas poseían una gran capacidad estadística que supieron uti- lizarla para funciones de planeamiento estatal. Esta información comprendía datos relativos a la población por área territorial previamente definida, edad, ocupación, producción de bienes, patrones de comportamiento familiar (edad nupcial, régimen sucesorio), normas para el uso de las tierras y otros recursos naturales, redis- tribución del producto social.

Según el Inca Garcilaso de la Vega, y otros cronistas tempranos, la población se encontraba organizada en unidades de diez, cien, mil y diez mil familias con posibilidades de rendir tributos al Estado. Cada cien familias tenía un jefe llamado curaca y en un ordenamiento escalonado por múltiplos de diez se llegaba a la cúspide donde se encontraba el Inca, palabra que en quechua significa “modelo originante de todo ser”.

La fuerza laboral se organizaba para realizar trabajos colectivos para la comunidad, las familias y el Estado. Se instauró el sistema del ayni, una forma de ayuda mutua laboral, cuando una familia requería un trabajo especial sus vecinos la ayudaban y a la inversa. El trabajo era considerado una bendición (que no se debe leer desde el concepto bíblico: ganarás el pan con el sudor de tu frente) y la jornada laboral comprendía momentos de jolgorio. El código inca era el famoso ‘ama llulla’ (no seas mentiroso o hipócrita o sé auténtico), ‘ama quella’ (no seas ocioso o sé trabajador) y ‘ama sua’ (no robes o respeta la propiedad ajena). Algunos historiadores modernos ponen en duda la validez de estos valores que nos han sido transmitidos por el Inca Garcilaso, pero es evidente que aún hoy en las comunidades campesinas andinas hay un culto al trabajo, al espíritu de solidaridad y al respeto a la propiedad.

El Inca era un mediador entre el mundo sagrado y el mundo profano, regulaba y reunía en sí las relaciones entre el Cusco y las unidades étnicas andinas. Cumplía esta tarea a través de matri- monios con mujeres de cada uno de los grupos étnicos. El Inca

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debía ser llevado en andas porque su contacto con la tierra significaba la ruptura del orden cósmico. Era comandante en jefe de los ejércitos, juez y legislador supremo, responsable de la paz y de la guerra y encarnación misma del Estado, dotado de un prestigio mítico. Para administrar el Estado, el Inca contaba con un aparato burocrático que comprendía un ejército, un sistema de recaudación de tributos, especialmente en trabajo, un sistema de almacena-miento de alimentos, prendas de vestir y armas, distribuido a lo largo de todo el imperio, un sistema de comunicaciones y toda una para- fernalia religiosa.

El Tawantinsuyo comprendía cuatro grandes ámbitos que podrían denominarse regiones, que correspondían a los cuatro puntos cardinales del mundo andino: Chinchaysuyo, el norte; Collasuyo, el sur; Antisuyo, el este; y, Contisuyo, el oeste. A cargo de cada suyo se encontraba un Ccápac Apu, una especie de virrey de sangre real. El Tukuy Rikuy (el que todo lo ve) era el equivalente al contralor general de nuestra época. De acuerdo a Clement Markham, les correspondía a estos personajes controlar la marcha regular de la complicada maquinaria administrativa. Había funcionarios que vigilaban los caminos y otras edificaciones públicas, los denominados “ccapacñan tucuyricuc” o administradores de caminos.

En lo que respecta a los centros urbanos, como en los pueblos principales, existían todos los símbolos constructivistas, modelísticos y representativos del poder del Estado cusqueño: palacios reales, fortalezas, templos, tambos y depósitos estatales. El Cusco (Kosko en quechua, significa ombligo del mundo) fue el centro sagrado del imperio. La ciudad estaba dividida en el Hanan Kosko (hanan: arriba) y el Hurin Kosko (hurin: abajo). El Cusco era una gran ciudad en forma de puma, en cuya cabeza se encontraba la fortaleza de Sacsayhuamán (vocablo que significa: donde el águila se alimenta) y en la cola el Koricancha (que significa el templo de

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oro). Tenía magníficas edificaciones de piedra finamente labrada, diseñadas y ordenadas con gran sentido arquitectónico.

El templo del Koricancha, de acuerdo a los cronistas, era impresionante, con una enorme imagen del dios Sol en oro, flores de oro simulando un jardín interior y paredes revestidas también en oro. En los atardeceres el reflejo del Sol daba un brillo espectacular al templo.

A la llegada de los españoles, la ciudad imperial debe haber tenido una población aproximadamente de 80 mil o 100 mil habitantes. Algunos cronistas opinan que la población llegaba a 200 mil, por lo que resulta difícil determinar una cifra exacta porque hay diferentes versiones entre los cronistas y no se hizo un censo en los primeros años de la Colonia.

Cuando el imperio llegó a su máximo apogeo con Huayna Cápac, se había alcanzado una superficie similar a la de Europa, que abarcaba gran parte del territorio de América del Sur desde Pasto en Colombia hasta Tucumán (nombre que proviene del quechua y que significa: donde se termina) en la Argentina y el sur del río Maule en Chile, pasando por el Aconcagua (nombre también quechua y significa: el mirador de arena; acco: arena, ccahua: mirar). Algunos estimados dan una población total del Tawantinsuyo que fluctúa entre seis y diez millones de habitantes.

La paz inca fue impuesta con mano militar, definiendo límites a las tierras de las etnias y comunidades y los recursos a los que tenían acceso. Cada etnia conquistada era incorporada al orden imperial, respetando sus dioses y tradiciones, con tal que ellos tam- bién respetasen a los suyos, los incaicos. Esta situación suponía que adquirían el poder de disponer la presencia de la divinidad (templos), del poder político (casa del Inca, cuarteles) y organizar los recursos y la población en función de los intereses políticos y económi- cos del Estado. Asimismo, debían entregar regalos y mujeres en señal de vasallaje y sumisión. En compensación el Estado inca les

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retribuía con protección, alimentos y vestuario en caso de necesidad, tecnología para la mejora de sus activos productivos y centros urbanos. En el caso de que las etnias conquistadas se resistían eran arrasadas a sangre y fuego y sus poblaciones trasladadas a lugares alejados en medio de grupos totalmente asimilados; en su lugar se enviaba súbditos leales (los mitimaes).

El ganado, que era un bien muy preciado de rápida y sencilla distribución, se repartía entre la “iglesia” (las huacas y mamaconas), los curacas, los comandantes y jefes militares que habían participado en las campañas de conquista. La cantidad era variada, se entregaba una pareja de ganado por familia a la que también le correspondía un “topo” de tierra agrícola para su usufructo. El “topo” era una superficie de tamaño variable (aproximadamente un tercio de hectárea) según el clima y el tipo de suelo que se estimaba era suficiente para el sustento familiar

En síntesis, el Gobierno inca se basaba en la reciprocidad y en la solidaridad; reciprocidad con las etnias conquistadas y, solidaridad en la redistribución de los excedentes, lo que permitió que virtualmente no existieran pobres, todos tenían lo suficiente para alimentarse, vestirse y habitar en condiciones dignas, logros tanto más meritorios cuanto el territorio peruano es muy escaso en suelos aptos para la agricultura y tiene que soportar largos períodos de sequía. Por este motivo, los hombres del Ande durante milenios de civilización desarrollaron tecnologías de uso intensivo del suelo y del agua. Los incas fueron la expresión paradigmática de este milenario proceso cultural. En términos modernos, se puede afirmar que el Estado inca demostraba ser un Estado despótico, autárquico, de bienestar, multiétnico, pluricultural y ecológico. Debido a las características particulares de la geografía y la composición climática del Perú, los reinos y señoríos establecían estrategias de control de los distintos pisos ecológicos, para acceder a la diversidad de cultivos y ganado que las diferentes

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alturas y microclimas permitían. Por estos motivos los pueblos estaban esparcidos a lo largo de la costa, sierra y parte de la Amazonía teniendo una gran interconexión horizontal, pero manejándose con relativa autonomía a través de gobernantes locales. Cada reino o señorío elegía a un jefe o gobernante local llamado “curaca” quien ostentaba la autoridad máxima de la región. Los diferentes historiadores reconocen la importancia que tuvo este sistema de Gobierno que se mantuvo durante el incanato y que perduró hasta la Colonia.

2.3 La gobernabilidad en la Colonia: absolutismo y mercantilismo4

El proceso milenario de gestación de un Estado generador de una alta civilización y de excedentes económicos que permitían un creciente bienestar de la población en general y de tolerancia a la diversidad étnica y cultural, fue interrumpido con la invasión española que tras largo y penoso proceso logra instaurar una nueva estatalidad subordinada al exterior. Esta nueva forma de Estado expropia el excedente económico en beneficio de la casta dirigente (constituida por los invasores) y de la metrópoli que se encontraba allende los mares. En consecuencia, esta situación ocasiona la pauperización de toda la sociedad inca que fue objeto de uno de los más grandes genocidios de la historia universal. Al mismo tiempo los españoles incorporaron el dogmatismo religioso y el racismo en los territorios conquistados.

4 Gran parte de esta sección se ha tomado de Velasco Fernández, O.; Bromley Coloma, L.; Fuentes Ojeda, F.; León Alegría, R.; López Martínez, R.; Molinelli Aristondo, F.; Pajares Sayán, P.; Rondón Esponda V.: Balance del Estado Peruano a 184 años de su fundación. Bases Políticas de la República: Modelos de Gobierno y Modernización. (2007). Trabajo presentado para el curso Sistemas Políticos, Estado y Gobernabilidad II. Profesor: Enrique Bernales Ballesteros. Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas. Instituto de Gobierno. Universidad San Martín de Porres.

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Con la invasión española se da un proceso de desestructuración que acaba con los mecanismos de gobernabilidad del Imperio inca. Para explicar cómo unos cien hombres pudieron conquistar un Estado de millones de habitantes, más allá de la diferencia tecnológica bélica (la pólvora, los caballos, los perros de presa, desconocidos para los nativos), debemos considerar que el Imperio inca aún estaba en proceso de consolidación, motivo por el que los invasores fueron tomados por muchos de los pueblos recién conquistados como liberadores del yugo cusqueño. De este modo, los hispanos tuvieron el apoyo de los señoríos del norte, los cajamarcas, huancas, etc. Este contexto dio origen a la denominada guerra de todos contra todos, incluyendo las disputas entre los mismos invasores que tejieron alianzas con diversas etnias. Recién con el virrey Toledo, se logró establecer las bases de la gobernabilidad colonial cuya finalidad no era el buen gobierno para la población nativa, sino la captación de excedentes económicos en beneficio de la corona española. Los virreyes cooptaron a los estamentos tradicionales del poder incaico en especial a los curacas para que les sirvieran de intermediarios con la población en general.

Durante el periodo colonial hubo una resistencia indígena que abarcó todo el período, desde el refugio en Vilcabamba de los incas supervivientes, pocos años después de la conquista, hasta la Independencia. En 1565 se produjeron los hechos del Taki Onqoy, cuando miles de indígenas intentaron la unificación de sus dioses hacia la formación de una sociedad distinta. Desde 1571 hasta 1572, se produjo la sublevación de Túpac Amaru I. De 1742 a 1775, Juan Santos Atahualpa resistió en las selvas del centro sin ser derrotado jamás. Y en 1780 se sublevó Túpac Amaru II, al mando de la más importante insurrección de la historia virreinal.

En el campo de los testimonios de la época, cabe remarcar el trabajo del cronista Guaman Poma de Ayala, Nueva corónica y buen gobierno (1615). Luego de recorrer durante 25 años territorios

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peruanos, el cronista mestizo describe los problemas y reivindica-ciones de la época, ilustrándolas con dibujos, y les formula a los reyes de España una propuesta de gobernabilidad para el Perú. Gran parte de su propuesta se basa en las conclusiones de las reuniones de los curacas con las autoridades del Consejo de Indias, venidas especialmente desde España, llevadas a cabo en Lima en 1562. Entre ellas son notables las propuestas por los curacas de la región central que muestran claramente los puntos álgidos de la convivencia y de los abusos de la época:

i. supresión de las encomiendas; ii. retiro de los asentamientos hispanos en tierras costeñas

y andinas;iii. restitución de “todas las tierras, chácaras y otras heredades

o posesiones, raíces y otros bienes muebles que contra nuestra voluntad e contra justicia tienen tomados e usurpados los españoles”;

iv. un nuevo Gobierno en las colonias españolas en el que las autoridades fuesen elegidas por los grupos étnicos; es decir, organizar instituciones estatales cuya legitimidad residiría en los indianos con el acuerdo de la corona española.

Organización del poderFrancisco Pizarro llega al Perú como Adelantado, de acuerdo a la Capitulación de Toledo, 1529, suscrita por Isabel I y Pizarro, por la cual los conquistadores del Perú asumirían los gastos de la expedición en tanto la corona les otorgaba una concesión real dándoles cargos, honores, encomiendas, etc.

Después de los problemas creados por Cortés en la conquista de México, Carlos I y sus asesores decidieron terminar con cualquier atisbo de autonomía en los territorios conquistados, implantando una estructura de gobierno directamente dependiente del Rey.

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La opción más segura fue quitarle el comando militar a Cortés en 1528 e instaurar una Audiencia. Siete años después, el Rey decide establecer el virreinato de Nueva España (1535).

Esta experiencia le enseñó a la monarquía que debe acelerar el tránsito de Pizarro hacia un funcionario del Rey. A la muerte del expe- dicionario, en 1541, el Rey asume el control directo de la Colonia por intermedio de su representante personal, el gobernador Vaca de Castro. En 1542 se diseña en Barcelona la estructura política del virreinato que integra los territorios y pueblos del Perú al sistema de jerarquías polí- ticas y administrativas de la monarquía española. Finalmente, el 17 de Mayo de 1544 Blasco Núñez de Vela asume el cargo el primer virrey del Perú.

Las instancias de la estructura estatal del Perú, como reino integrante del Imperio español, reconocían como centros determi-nantes a los organismos con sede en la metrópoli (que adminis-traban todos los territorios integrantes del Imperio), así como los entes radicados en el mismo virreinato peruano. Los primeros comprendían la Casa de Contratación y desde 1734 la Secretaría de Indias. Y los otros, comprendían a los gobernadores y desde 1544 a los virreyes, a la Audiencia en lo judicial y al Tribunal de Cuentas en lo fiscal. En el ámbito provincial, a los corregidores de españoles y a los corregidores de indios para los distritos rurales hasta 1784, año en el que se sustituyen los corregimientos por las intendencias. A nivel local el cabildo tenía a su cargo la adminis-tración municipal.

En lo que concierne a las instituciones de la vida social y económica de la “República de indios” (en la terminología jurídica de entonces como consecuencia del error de Colón que pensó haber arribado a las Indias Orientales) es conveniente dar atención al “curaca, al cabildo de indios, a la encomienda y a la mita”, como factores de articulación con la “República de españoles”. De lado de las anteriores entidades oficiales existían las instancias privativas: el Tribunal

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del Santo Oficio de la Inquisición y el de la Cruzada, así como el del Consulado, que si bien no formaban parte de la estructura estatal, gozaban de amplias atribuciones públicas.

El primer contacto de la población originaria con la teoría del mercado fue el comercio monopólico impuesto después de las reducciones del virrey Toledo. El nuevo sistema se basaba en el funcionamiento de dos grandes entidades, la Casa de Contratación de las Indias en Sevilla y el Tribunal del Consulado en Lima. Estos entes operaron de manera sincronizada con el sistema de poder interno que comprendía a los corregidores, encomenderos, curacas y curas doctrineros, los que mediante la figura del repar-timiento obligaban a la población nativa a adquirir los más diversos bienes europeos a precios de exacción. Esta modalidad perduró durante muchos años hasta bien instaurada la República. Como consecuencia, dejó en la psiquis colectiva una profunda huella negativa hacia el capitalismo.

Para administrar las relaciones comerciales con las Indias, los Austrias establecen en 1503 la Casa de Contratación de Sevilla, subordinada al Consejo de Indias, con la responsabilidad de dirigir el monopolio comercial con las colonias y el régimen cerrado de flotas. La Casa de Contratación autorizaba cualquier envío de mer- cadería, dinero en barras o en monedas a las Indias y era la única puerta de ingreso en la península. El comercio de la metrópoli con sus dominios era un privilegio reservado a los súbditos del reino de Castilla, los únicos que podían intervenir en las actividades comerciales con las Indias. En 1790 se suprimió la Casa de Con- tratación en concordancia con la política de libertad de comercio planteada desde 1778.

Por su parte, el Tribunal del Consulado agremiaba a todos los comerciantes mayoristas del sistema monopólico, actuaba como tribunal de justicia en los asuntos comerciales y recaudaba los gravámenes sobre el tráfico mercantil. Además, otorgaba empréstitos

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a los virreyes y daba donativos, subvencionó las milicias durante trescientos años y continúo brindando su apoyo al régimen hasta el final del virreinato.

La base del sistema económico colonial fue la encomienda, por medio de ella los españoles tuvieron acceso a la mano de obra (recurso escaso), para hacer producir la tierra (recurso abundante). La encomienda se inicia en el Perú en 1534, según las disposi-ciones emitidas por Pizarro tomando como modelo la encomienda ibérica. Sin embargo, el Rey de España, actuando en defensa de sus intereses, establece en 1542 que las encomiendas no eran heredi- tarias, hecho que cerró el paso a la consolidación de una clase de terratenientes, como había ocurrido en la península ibérica después de la reconquista. Estas disposiciones fueron el punto de apoyo para que la Corona pudiera afirmar su control sobre los nuevos territorios y asegurar el cobro del tributo. El sistema de la encomienda concluye formalmente en 1720, aunque en los hechos continuó existiendo hasta mediados del siglo xix.

La mita fue la base para organizar el nuevo sistema de explo- tación de la población nativa al servicio del orden urbano y minero. Esta forma de trabajo conocida e importante para la Corona se orga- nizó en torno a los centros mineros para proveerlos de mano de obra, en especial en Huancavelica y Potosí. El azogue de Huanca- velica permitía procesar la plata de Potosí; este fue el inicio de la matriz minero exportador del Perú. Además, La mita también provee de mano de obra a las ciudades, obrajes, mantenimiento de caminos, etc. Esta forma de trabajo es usada al libre albedrío de los encomenderos y curacas, permitiendo la existencia de forasteros (equivalente al rubro “errores y omisiones” de las cuentas económicas oficiales actuales). Con las reformas borbónicas, cambia la situación de los forasteros, después de 1732 también ellos deben servir la mita.

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República de indios y República de españolesEl régimen colonial basado en la subordinación y explotación económica de la población originaria se expresó en regímenes jurídicos y espacios territoriales diferenciados entre peninsulares y nativos con el establecimiento de las denominadas República de indios y República de españoles. Los indios reubicados en reducciones (organizadas sobre la base de los ancestrales ayllus) fueron separados de los pueblos de españoles. Los pueblos de indios o reducciones facilitaron al Gobierno colonial, a través de los curacas, el cobro del tributo, la organización del trabajo y la evangelización.

Para gobernar el territorio virreinal los españoles se agruparon en ocho ciudades y conformaron setenta y un distritos rurales. Las ocho ciudades fueron San Miguel de Piura (1532), Jauja (1533), Cusco (1534), Lima (1535), Trujillo (1535), Chachapoyas (1538), Huamanga y Arequipa (en 1539). El Gobierno de estas ciudades se hallaba a cargo de los cabildos, cuya función más importante era otorgar tierras. Por tal razón, la prioridad de los encomenderos fue controlarlos.

Si bien el Gobierno municipal llegó a estar controlado por los encomenderos, el corregidor de españoles, establecido por el gobernador Lope García de Castro, limitó el poder de los encomenderos. Los corregidores son miembros del cabildo, junto a los demás regidores, pero al ser designados por el Rey se encuentran en estado de preeminencia sobre el cabildo. Estos actuaban como jefes políticos y administrativos en su ciudad, así como de jueces superiores en materia judicial. Los corregidores debían fomentar la agricultura y el buen trato a los indios, de los cuales se consideraban tutores.

Los indios estaban gobernados formalmente por los corregi-dores de indios, pero en realidad quienes los gobernaban eran los curacas. En el aspecto económico, los encomenderos juegan el rol relevante en asociación con los curacas y en el político los

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corregidores de españoles y de indios, también asociados con los curacas, desempeñaron los roles dominantes.

Los corregimientos, que habían funcionado como Gobiernos provinciales, se suprimieron en 1784 para introducir las intendencias, divididas a su vez en partidos. El Perú quedó dividido en siete intendencias: Trujillo, Tarma, Lima, Huancavelica, Huamanga, Cusco y Arequipa. La zona del oriente, escasamente colonizada, fue organizada en una circunscripción militar y eclesiástica, llamada la Comandancia General de Maynas. En 1796 se reincorporó Puno al Perú, que veinte años antes había quedado agregado al Virreinato del Río de la Plata. Las intendencias y partidos fueron la base sobre la cual la República constituyó los departamentos y provincias.

En síntesis, la estrecha asociación de los funcionarios españoles y los curacas conformó un sistema económico-social y político, cuya principal ventaja fue la gran estabilidad que le dio al Gobierno colonial. A tal punto, que bajo los Austrias no se tuvo que formar un ejército permanente. Las milicias coloniales fueron suficientes para mantener el orden. En otras palabras en el Perú se dio una alianza de poder, entre la Corona y la nobleza inca. No gobernaron los señores originarios, pero mantuvieron su cuota de poder a través de la tierra, en un temprano mestizaje económico, político y cultural.

Lima: sede central del poder político y de la economía mercantilistaEn el siglo xvii, Potosí había alcanzado una población de 100 mil personas, la ciudad más poblada del mundo de esa época y principal mercado del Virreinato del Perú. Para abastecerse de cereal debía recurrir al valle de Cochabamba y valles cercanos; se enviaba pan de azúcar de los valles de Abancay, bayetas de lana del Cusco, panllevar, aguardientes y vinos de Arequipa y Moquegua, mulas de Tucumán. El espacio surandino quedó organizado en torno a la plata de Potosí.

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La producción de plata constituyó la parte fundamental del sistema económico colonial y Lima era su eje. Por el puerto del Callao salían las barras de plata y se recibían los bienes de la metrópoli, que luego se distribuían a los asentamientos hispanos. De este modo, se concentró en Lima parte importante del ingreso generado en Potosí y en el resto del virreinato. Asimismo, en Lima se concentró el poderío político y paulatinamente surgió una élite de españoles y de algunos criollos que se fueron enrique-ciendo y adquiriendo poder, al amparo de las ordenanzas reales que aseguraban el monopolio comercial por el Callao.

La economía colonialDurante la Colonia estaba profundamente arraigada la idea de que la sociedad se componía por hombres agrupados en distintos cuerpos de acuerdo a sus diferencias, y no por hombres “iguales”; es decir, era una sociedad típicamente corporativa.

Debido al hecho de concentrar una gran cantidad de tierras, capitales y hombres ilustrados, la Iglesia católica era la más poderosa entre las diversas instituciones corporativas. Esto a pesar de que la administración borbónica debilitó el poder de la Iglesia decretando medidas como la expulsión de los jesuitas (1767), que llevó a redistribuir sus propiedades entre otros miembros de la élite terrate-niente. Otras corporaciones importantes estaban conformadas por los comerciantes agrupados en el Consulado y los mineros con su propio Tribunal.

Las haciendas constituían otro factor económico importante. Estas eran extensos predios agrícolas y ganaderos constituidos a partir del siglo xvi gracias a las mercedes de tierras hechas a los españoles que se avecindaron en las ciudades, en un tiempo en que la tierra fue abundante en relación a la población. Estas unidades funcionaban como un mundo propio, con su capilla, su hospital, su cementerio, sus pueblos y talleres.

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Las comunidades de indios, hoy denominadas comunidades campesinas, se fundaron a finales del siglo xvi e inicios del xvii dentro de la gran campaña de las Reducciones emprendida por el virrey Toledo. Esta forma de organización se basaba también en latifundios y funcionaba como un mundo aparte, con la diferencia de que gozaban de un régimen colectivista mayor que el de las haciendas.

En la economía colonial se mezclaban la coerción y los incentivos mercantilistas. Los trabajadores no se convirtieron en proleta- rios asalariados y los terratenientes no pudieron superar las prácticas peninsulares (en desuso en las regiones avanzadas de Europa) para convertirse en agentes dinámicos del capitalismo. El crédito estaba en manos de las órdenes religiosas, debido a la riqueza que adqui- rieron gracias a legados, dotes y rentas, y no en manos de banqueros, a la usanza europea.

Reformas borbónicasLa preocupación principal de la Corona era enfrentar el déficit fiscal y no la modernización de la atrasada economía de la península ibérica. En consecuencia, el eje central del programa económico para las colonias americanas giraba en torno a medidas que permitiesen elevar los ingresos de la Corona.

La preocupación por los cambios se acelera a partir de 1740, cuando la antigua ruta marítima que comunicaba a Cádiz con el Callao, con transbordo en Panamá, es abandonada en favor de la ruta directa que comunica a España con el puerto de Buenos Aires. Este cambio termina definitivamente con el predominio del Callao. A partir de 1776, esta situación se formaliza con la creación del virreinato del Río de la Plata. De este modo se liquida la estructura mercantilista que constituía la fuente de la riqueza colonial del Perú bajo los Austrias. No solo se pierde la plata de Potosí, también se pierde el mercado más importante del virreinato: el sur peruano y

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el Alto Perú cayeron en manos del contrabando de origen inglés vía Buenos Aires y Santiago de Chile. De este modo, el liberalismo económico, adverso al mercantilismo y a los monopolios, se presenta en estas tierras bajo la forma de mercancías de bajos precios y mejor calidad. Los comerciantes limeños, que habían basado sus fortunas en los privilegios del monopolio real no estaban prepa- rados para enfrentar tal competencia.

Las reformas borbónicas se promulgaron en una época en la que España transitaba de primera potencia mundial hacia una potencia de tercer orden, sin tener conciencia de esta situación. Para agravar la situación, en 1776 arriba a Lima el visitador Areche para verificar el cumplimiento de las nuevas disposiciones y la recaudación de los tributos. Su accionar fue tan infeliz que se indispuso con todos los estamentos sociales del país, incluso con el virrey Guirior, con los criollos, los indios y los mestizos (pues intentó someterlos a tributo). Las tensiones generadas contribuyeron a una inestabilidad política, que culmina en la sublevación de Túpac Amaru II en 1780. El liberalismo económico difícilmente podía abrirse paso en un país en el que los renglones más lucrativos estaban monopolizados por el Estado o por alguna de las corporaciones sociales. La meta de la sociedad no era el bienestar general, sino la preservación de los privilegios corporativos. El gran temor consistía en que la des- trucción de dichas corporaciones, en aras del progreso económico, podía resultar en un fracaso general, en el que ni se consiguiese organizar una nueva estructura social, más abierta y fluida, ni se mantuviesen las antiguas corporaciones o cuerpos sociales. Las élites del siglo xix se vieron enfrentadas a este dilema.

En conclusión, mientras Europa abandonaba el mercantilismo y las prácticas monopolistas, el Perú se encerraba en el manteni-miento de prácticas monopólicas. Por tanto, se comprende que la visión de economía de mercado a inicios de la República es una deformidad heredada del virreinato.

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2.4 Balance generalLa gobernabilidad en el mundo andino construida a lo largo de milenios y cristalizada en el Estado inca se fundamentada en que el poder emanaba de los dioses y el Inca, el líder, era el depositario de dicho poder, cuya autoridad era incuestionable.

En su expansión, los incas asimilan a los pueblos conquistados respetando sus tradiciones y patrones culturales (de ahí el interculturalismo y pluralismo étnico), cooptan a sus jefes naturales, los curacas. Sin embargo, los que no se someten son arrasados a sangre y fuego. Para el Imperio inca era relevante enfatizar los patrones de solidaridad e intercambio para enfrentar con éxito un medio ambiente pobre en tierras agrícolas, por lo que alcanzan elevados niveles de producción y productividad agropecuarias que les permiten satisfacer las necesidades básicas para toda la población; no hay pobres en esa organiza-ción social, de ahí el Estado de bienestar. Los excedentes que se generan no se trasladan al exterior; se reinvierten luego de satisfacer las necesidades de las élites gobernantes, de ahí el Estado autárquico.

A lo largo del proceso civilizatorio de los Andes se desarrollan tecnologías de producción que revelan un profundo conocimiento del medio ambiente. Estas se manifiestan en dos grandes líneas de acción: la ocupación vertical del territorio (para aprovechar las producciones complementarias derivadas de las diferencias climáticas) y el manejo cuidadoso del agua y sus fuentes, de suerte que se evita la erosión de los suelos. Este orden de producción entra en crisis con la invasión española y el contacto con Occidente.

Luego de las primeras décadas de desorden los españoles lograron consolidar el poder colonial bajo principios totalmente ajenos a la tradición andina. El poder emana de Dios y su personero es el Rey, en este sentido no hay gran diferencia con la tradición andina, pero se introduce el dogmatismo: hay una sola verdad, un solo dios, una sola lengua, una sola forma de ver el mundo. En consecuencia,

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desaparece el interculturalismo; una raza supuestamente superior se entroniza, por lo que dejará de existir la sociedad pluriétnica.

La economía se organiza sobre la explotación servil de la pobla- ción, (no hay más Estado de bienestar), y alrededor de la minería, con lo que paulatinamente se destruye una infraestructura agropecuaria —andenes, sistemas de regadío, etc.— laboriosamente construida. A esto se puede sumar la tendencia al monocultivo, a diferencia del pluricultivo característica de la agricultura andina que asegura así un control natural de plagas y enfermedades en los cultivares. Además, se introduce el concepto de que la naturaleza está al servicio del hombre en desmedro de la concepción andina de la pachamama, tan actual en estos días.

Se debe considerar, también, la introducción de especies pecua- rias (bovinos, ovinos y equinos) ajenas al medio andino, en reemplazo de los cuyes y de los camélidos, que sirvieron como fuente de alimentación, vestuario, y transporte a los andinos, y que son resultado de un largo proceso de selección natural que asegura el equilibrio ecológico. Las especies introducidas de Occidente, por el contrario, contribuyen a la erosión de los frágiles suelos del Ande, con lo que se inicia un largo proceso de destrucción del medio ambiente que continúa hasta hoy.

Finalmente, los excedentes de la economía son transferidos a la metrópoli que necesita cada vez de más recursos, situación que origina un creciente proceso de expoliación económica. Este hecho se puede considerar como la primera ola de la globalización en la que el Perú es acreedor del resto del mundo mediante la transferen-cia de ingentes cantidades de metales preciosos a España, que a la larga produjeron un largo período inflacionario en Europa.

La gobernabilidad del país se asegura sobre la base de dos instrumentos: la coerción impuesta por los invasores a la población originaria y la colaboración de las élites indígenas (los curacas) que por conservar parte de sus privilegios se contentan con mendrugos,

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en un claro anticipo del comportamiento de las élites republicanas en relación con el capital extranjero.

La España que llega al Perú en el siglo xvi permanece anclada en el feudalismo y el mercantilismo, mientras que el resto de Europa evolucionó a formas modernas de organización social bajo el influjo de las ideas de la Ilustración. Esas ideas no son del agrado de las élites locales; por otra parte, la población mayoritaria constituida por campesinos originarios tampoco siente que la independencia será algo para ellos, pues consideran que se trata de asuntos de mistis de criollos de Lima o de otros lugares.

Capítulo IIIGobernabilidad en la República:

el Estado liberal oligárquico

La historiografía criolla dominante presenta el período colonial como una era oscura en la que los peruanos fueron larga y ominosamente oprimidos, como reza la letra del himno nacional. De este modo, la Independencia apareció como un momento de “liberación nacional”, por la que los peruanos “recuperábamos” nuestra independencia, des- pués de casi 300 años. Esta forma de interpretación sugiere que quienes se emanciparon en 1821 del dominio español fueron los descendientes de la raza conquistada tres siglos atrás. Ello no es exacto; quienes rompieron el lazo con la “madre patria” fueron los invasores españoles y sus descendientes: criollos y mestizos y no la población originaria, que continuó sojuzgada y excluida de los grandes cambios políticos.

Recordemos que el Perú era el centro de las posesiones más antiguas de la monarquía española en Sudamérica, y por lo mismo, su élite era conservadora y estaba muy ligada a Madrid. Este carácter se reforzaba por las hondas diferencias sociales y raciales presentes en la población del virreinato peruano. La minoría criolla, solo el 12% de la población era de ascendencia española a finales del siglo xviii, percibía, probablemente con cierta exageración derivada de experiencias traumatizantes como la rebelión de Túpac Amaru II, que su condición de clase propietaria y privilegiada descansaba en el mantenimiento de la monarquía peninsular.

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Por otro lado, el Perú nace a la vida independiente en un contexto histórico internacional caracterizado por la emergencia de nuevas grandes potencias. Inglaterra se lanzaba a la formación de su nuevo imperio colonial (Trafalgar) y Francia destacaba por la importancia de su elaboración intelectual política (liberalismo), mientras que Estados Unidos se convertía en otro polo de influencia internacional.

En este contexto, la pérdida de poder de España hizo inevitable la pérdida de sus territorios imperiales en América. Esa pérdida estuvo acompañada por los ejércitos libertadores. El Perú estuvo en ese proceso emancipador, pero no lo lideró ni tuvo la posibilidad de formular un proyecto propio. Esta situación fue diferente a la de los comerciantes criollos de Buenos Aires y Caracas quienes valoraron el libre comercio y la autonomía frente a la metrópoli y consideraron que la independencia era una oportunidad para incrementar sus riquezas y poder.

Por su parte las masas que en su momento vieron en la rebelión de Túpac Amaru la oportunidad de liberarse del yugo español, tampoco estuvieron dispuestas a apoyar un movimiento indepen-dentista inspirado por criollos venidos de otros lugares y a quienes no diferenciaban de sus opresores locales.

3.1 Los precursoresLa segunda mitad del siglo xviii y todo el siglo xix es el período en el que se gesta y desarrolla la Independencia del Perú. Esta es la época del nacimiento del liberalismo y de las grandes transfor-maciones políticas, sociales y económicas en el mundo occidental, tanto europeo como americano.

El liberalismo enfrentó a la sociedad absolutista-monárquica (el denominado Ancienne Régime), dando lugar a la Revolución francesa y a la Primera Revolución Industrial. Estas, a su vez, dieron paso a la sociedad capitalista y al Estado liberal-burgués. Los principales ideólogos del liberalismo fueron: Jean Jacques

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Rousseau, Montesquieu, Denis Diderot, Voltaire, Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus, John Locke y Thomas Hobbes, entre los más conocidos.

El estado liberal surge como arma de la burguesía con el objeto de imponer un nuevo orden político, cuyos aspectos centrales son los siguientes:

i. la dualidad. La sociedad y el Estado se conciben como sistemas autónomos y discernibles entre sí, dotados de su propia racionalidad. La sociedad se autodetermina en un orden natural que obedece a sus propias leyes de funcionamiento. Por su parte, el Estado es creación artificial, instrumento histórico para asegurar el orden y el cumplimiento de la ley, pero no es concebido como el responsable de asegurar la prosperidad y el bienestar de la sociedad, situaciones que son el resultado de la libre competencia de las fuerzas sociales en los diferentes mercados;

ii. la dimensión política. La soberanía reside en el pueblo, existe el derecho al voto, la democracia representativa, la división de poderes. El Estado de derecho es un modelo de Estado que debe respetar la ley. El liberalismo no fue necesariamente monárquico o republicano, pero en cualquier caso exigió la elección de un parlamento que tuviera mucha importancia en las decisiones políticas, con capacidad para controlar a los otros poderes del Estado;

iii. la dimensión económica. La posición clásica del Estado liberal-burgués se encuentra representada por el Esta- do gendarme, cuya tarea es velar por el cumplimiento de las leyes del mercado y solo interviene cuando estas se violan o se incumplen. Cuanto menos intervenga el Estado, mejor será para la sociedad. Plantea la inviola-bilidad de la propiedad privada y el libre comercio;

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iv. la dimensión social. El Estado Liberal no posee dimen- sión social. Cuando llega a tener una política social es por razones de supervivencia, ante el movimiento sindical que se forja durante el siglo xix. Un claro ejemplo de esto es la política social de Bismarck, que estableció las primeras Leyes de Seguridad Social (1883) al crear el seguro de enfermedad, el seguro de accidentes y los seguros de vejez y de invalidez, como mecanismos para contener el avance de las ideas marxistas (el fantasma que recorría Europa);

v. el supuesto de la igualdad formal de todos los seres humanos que conforman una misma sociedad;

vi. la configuración de una compleja estructura de normas jurídicas que se plasmaron en las Constituciones de los Estados.

El derecho constitucional del Perú, se inspiró en las constitucio-nes de EE. UU. y Francia, durante el siglo xix. Del primero, se tomó la figura del presidente de la república, del segundo, los derechos individuales y el concepto de la libertad. La influencia de la Revo- lución francesa fue decisiva en el rechazo de la monarquía y en el entusiasmo por el modelo republicano. Las élites peruanas asumieron el estilo de política y de literatura francesa, que derivaron en el desarrollo del derecho privado. El Código de Comercio de 1902 y el Código Civil de 1852 vigentes hasta 1936, fueron fuertemente influenciados por el Código Napoleónico.

Durante las primeras décadas de la República, los debates giraron en torno a quienes debían participar en política. En un comienzo, los líderes soñaban con fundar una República de notables. En esta se respetaría la ley, como lo pensaron José María de Pando o Felipe Pardo y Aliaga, aunque se presentaban algunos matices como la del dramaturgo Manuel Ascensio Segura, quien exigía favorecer a una mayor extensión de la ciudadanía entre

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la población urbana. La mayoría de líderes no consideró que la población originaria tuviese derecho de ciudadanía asumiendo que a largo plazo la educación tornaría a los nativos en ciudadanos al incorporarlos a los patrones culturales occidentales.

En lo económico, el mercantilismo continuó siendo el patrón conceptual durante las primeras décadas de la República, con resabios hasta la actualidad. La mayoría de pensadores criticó las teorías liberales al considerarlas inadecuadas para un país atrasado como el Perú. El proteccionismo estuvo ligado al amparo del comerciante peruano frente al extranjero y no a la idea del desarrollo industrial.

Juan Pablo Vizcardo y Guzmán escribió en 1791 Carta a los españoles de América en la que abogaba por la ruptura con el poder español proclamando el derecho a la independencia y a la autonomía de las colonias españolas de América. Este resultó un avanzado planteamiento de las ideas separatistas del colonialismo. América era la patria y su historia era nuestra identidad. A Vizcardo y Guzmán se le considera como el primer precursor americano en señalar la necesidad de independizarse de España. Sin embargo, su propuesta abarcaba exclusivamente a los españoles americanos, hijos de españoles peninsulares, nacidos en América, quienes se encontraban marginados de las estructuras del poder colonial. Estos criollos excluían a los mestizos, indios y negros que conformaban el 90% de la población. Por este motivo, se puede decir que aquí se origina uno de los problemas endémicos de la fundación del Estado republicano: su carácter excluyente, escasa represen-tatividad y precaria legitimidad alejada de la soberanía popular (Aljovín, 1999). Ante las reformas borbónicas, los criollos consideraban que la Corona no había respetado el pacto con sus vasallos. El maltrato continuo y generalizado de la Corona a los criollos justificaba la rebelión o exigía un cambio de rumbo como lo demandó Manuel Lorenzo de Vidaurre en la década de 1810.

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Los mismos argumentos de maltrato y falta de respeto al pacto entre la Corona y los criollos fueron los puntos de partida de Vizcardo y Guzmán, Vidaurre, Bolívar y de otros para postular una América separada de España. Aún más, de acuerdo con Bolívar, el sistema imperial español había impedido el desarrollo material y moral de los criollos, por lo que se justificaba una rebelión contra el monarca, obligando a pensar cómo se organizaría el (los) nuevo(s) Estado(s) en la América hispana.

La idea de una monarquía constitucional tuvo fuerte asidero en los inicios del siglo xix a través del pensamiento de Vidaurre y de Baquíjano y Carrillo. Buscó asentarse durante el Protectorado de San Martín a través de Bernardo Monteagudo y José Ignacio Moreno. Para ello, se articulaban en la idea de Montesquieu que afirmaba que la difusión del poder político debería estar en razón directa del grado de ilustración y civilización del pueblo, y en razón inversa de la extensión del territorio que ocupaba.

La causa republicana estuvo representada por Manuel Pérez de Tudela, Mariano José de Arce y Faustino Sánchez Carrión. Se basaba en la idea del “contrato social” de Rousseau, que postulaba que los hombres nacen libres y se reúnen en sociedad para apoyarse mutuamente, buscando su seguridad e igualdad ante la ley.

Sintetizado este debate se puede afirmar que los argumentos monarquistas fueron de índole sociológica basados en la realidad (costumbres, demografía y territorio), en tanto que los argumentos repu- blicanos fueron de orden filosófico se encontraban sustentados en las ideas abstractas de libertad e igualdad.

Los libertadores soñaron sociedades de ciudadanos y no de súb- ditos, aunque la sociedad de la época estaba conformada en su inmensa mayoría por una población sometida a la servidumbre. La Independencia se produce en un contexto convulso en 1821 y se establece la división de poderes, abolición de regímenes diferenciados y derechos especiales que tuvieron los pueblos de indios como la

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inalienabilidad de las tierras comunales. Esto último facilitó el despojo de dichas tierras por las haciendas de propiedad de criollos y mestizos.

3.2 Fundación de la República y el caudilismo anárquico

Protectorado y régimen bolivarianoTras el abandono de la capital por el virrey La Serna, que se trasladó al Cusco, y la proclamación de la Independencia, se produjo la ocasión para que el General San Martín diera los pasos iniciales para la organización del nuevo Estado. Por Decreto del 3 de agosto de 1821, reunió en su persona el mando político y militar del Perú bajo el título de Protector. La primera norma constitucional que dictó fue la del Reglamento Provisional de 1821, expedido por San Martín en Huaura sobre demarcación y administración del territorio ocupado; tuvo una vigencia de solo ocho meses. Además, estableció tres ministerios: i) Estado y Relaciones Exteriores, a cargo de Juan García del Río; ii) Guerra y Marina, a cargo de Bernardo Monte- agudo; y, iii) Hacienda, a cargo de Hipólito Unanue, médico y primer ministro de lo que hoy se conoce como Ministerio de Econo- mía y Finanzas5. Posteriormente, San Martín expidió el Estatuto Provisional que rigió solo tres meses (del 8 de Octubre al 17 de Diciembre de 1821), en el que se establecieron las normas que regirían a los departamentos y se conformaron los tres poderes del Estado, nombrando a antiguos nobles para ocupar diversos puestos públicos. Se dio origen al libre comercio, la libertad de imprenta y se declaró libres a todos los nacidos en el Perú. San Martín, partidario de la monarquía constitucional, estableció en 1822 la Sociedad Patrió- tica mediante la cual buscó convencer a los peruanos de las bondades

5 Este hecho propició que el economista Hernán Garrido Lecca al ser nombrado ministro de Salud, el 2010, señale, con sorna, que su nombramiento era una revancha histórica del gremio de economistas contra el gremio de médicos.

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de su proyecto político. Después de su entrevista con Bolívar en Guayaquil, San Martín optó por abandonar el Perú dando término al Protectorado.

El 20 de Setiembre de 1822 se instaló el Congreso Constitu- yente, con 51 diputados. Su primer presidente fue Francisco Javier de Luna Pizarro y los primeros secretarios, José Faustino Sánchez Carrión y Francisco Javier Mariátegui. El Congreso nombró un triunvirato (José de La Mar, Manuel Salazar y Baquíjano, y Felipe Antonio Alvarado) a cargo del Poder Ejecutivo. Este triunvirato fue derrocado por José de la Riva Agüero y Sánchez Boquete, hecho que constituye históricamente el primer golpe de Estado en la República.

Durante la legislatura de Luna Pizarro, este Congreso se ocupó de la organización administrativa del país. Creó prefecturas sobre la base de las antiguas intendencias y sobre esta base territorial creó los departamentos, provincias y distritos, hasta que en 1823 fue promulgada la primera Constitución del Perú, de neto corte liberal.

Sin embargo, Bolívar desconoció al Congreso que lo había llamado y ejerció el mando con un solo ministro: José Faustino Sánchez Ca- rrión. Su tarea prioritaria fue la conformación de un ejército sobre la base de la división colombiana. Obtuvo un préstamo especial de Gran Bretaña y requisó bienes de los templos y ganado de las haciendas con lo cual, con asombrosa rapidez, organizó a casi 10 mil hombres que fueron el factor fundamental para obtener las victorias militares de Junín y Ayacucho.

El 31 de enero de 1825, Simón Bolívar ordena el estableci-miento de una escuela normal en cada capital de departamento y el 23 de abril de ese año, el Consejo de Gobierno, bajo la presidencia de Hipólito Unanue, establece y reglamenta la Dirección General de Estudios, primer organismo rector de la educación republicana. Asimismo, el libertador dictó medidas liberales para permitir la ciudadanía de los indígenas, pero abolió la propiedad corporativa de sus tierras, a cuyo amparo se originaron muchos despojos de

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las comunidades indígenas. Como proclamó que en todo aquello que no fuera contrario a las leyes de la República, regían las antiguas Leyes de Indias, el viejo Estado colonial se mantuvo prácticamente incólume. Promulgó una nueva Constitución en 1826 a la que llamó Vitalicia, pues estipulaba un presidente y un Senado, ambos de carácter vitalicio. Esta Constitución duró solamente tres meses al ser derogada cuando Bolívar abandonó el país a fines de 1826.

La ambición desmedida de Bolívar ocasionó la fragmentación del territorio peruano: Guayaquil se anexó a la Gran Colombia y el Alto Perú se constituyó como un nuevo estado: Bolivia. Por eso, Herbert Morote califica a Bolívar como libertador enemigo del Perú (Morote, 2007).

Organización inicial de la RepúblicaA la salida de Simón Bolívar el Perú enfrentaba serias dificultades que pueden resumirse en:

i. ausencia de un grupo social con fuerza suficiente para hegemonizar al resto de la sociedad;

ii. desorganización de las finanzas públicas; iii. hondas distancias y resentimientos entre los grupos socia-

les, lo que dificultaba la formación de una comunidad nacional;

iv. escasa articulación del territorio por falta de caminos y los pocos que existían se encontraban muy deteriorados.

Si bien la República proscribió la denominación de indios o de indígenas y estableció que solo debía hablarse de peruanos, teóri- camente iguales ante la ley, la realidad era que los “peruanos” se hallaban fuertemente diferenciados en cuanto a cultura, lengua, hábi- tos económicos y políticos. Por otra parte, las primeras Constitu- ciones limitaron el ejercicio de la ciudadanía activa a la población propietaria y alfabeta, formada por una pequeña minoría sobre

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todo criolla, y excluía a la gran masa indígena analfabeta y carente de propiedades.

Los criollos que eran comerciantes, hacendados y mineros, mono- polizaban los altos rangos militares y los principales cargos de la burocracia civil y eclesiástica. La mayor parte de este grupo, que representaba poco más del 10% de la población total, residía en las ciudades que eran relativamente pequeñas. Solo Lima superaba los 50 mil habitantes; entre Arequipa, Cusco y Trujillo tenían un poco más que la capital; mientras que Piura, Lambayeque, Callao, Jauja, Huamanga, Cerro de Pasco, Tarma, Cajamarca, Huánuco y Puno contaban entre 5 mil y 10 mil pobladores, respectivamente.

En los debates sobre la organización del nuevo Estado, abogados y clérigos contaron con una mayoría desproporcionada en los correspon-dientes congresos y las Constituciones reflejaron la predilección coyuntural de las facciones que apoyaban a los caudillos militares. Por lo tanto, durante las cuatro primeras décadas de la República, las Constituciones cambiaron tantas veces como los caudillos en el poder.

De este modo el Estado republicano que emerge presenta dos características sustantivas:

i. una estructura organizacional de carácter militar;ii. una clara ausencia popular.

En 1833 José Luis de Orbegoso trató de implantar una política de libre comercio exterior, que implicaba la reducción de aranceles y la libertad de comerciar con todo el mundo. Las élites del sur y de Bolivia también postulaban el libre comercio bajo el liderazgo de Santa Cruz, el gran organizador de la Confederación Peruano-Boliviana. Esta política defendida por los comerciantes extranjeros establecidos en Lima y Arequipa tenía el beneplácito de los cónsules extranjeros. Pero las élites del norte y de la costa central defensoras del proteccionismo, se distanciaron de Orbegoso haciendo de Salaverry su brazo armado. Estas élites contaban con el apoyo de Chile, puesto que la

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apertura comercial significaba desalojar del mercado peruano el trigo de este país, reemplazándolo con las harinas estadounidenses.

Esta disputa desató una larga guerra civil presentada erróneamente como una guerra internacional entre la Confederación Peruano-Boliviana y Chile. Se trató en realidad de una guerra civil con la injerencia de países vecinos cuyas identidades nacionales aún no se dibujaban nítidamente. Chile apoyó a los proteccionistas mientras Bo- livia hizo lo mismo con los librecambistas. La batalla decisiva la ganaron los últimos en 1839 en Yungay, terminando con tres años de anarquía política.

Gamarra, el vencedor de Yungay, convocó al Congreso Consti-tuyente de 1839 y como el Ejército chileno aún ocupaba la capital, dicho Congreso tuvo lugar en Huancayo. Después de tres meses de deliberaciones se promulgó la carta fundamental que sería conocida como la Constitución de Huancayo. Este Congreso Constituyente fue calificado de “congelado y monolítico”, porque en él prevaleció el espíritu autoritario y conservador.

Según Basadre, el autoritarismo de Huancayo se caracterizó por su posición en cuatro puntos fundamentales:

i. fortalecimiento del Poder Ejecutivo; ii. minimización de los derechos individuales; iii. supresión de los organismos locales;iv. hostilidad a la juventud y a los pobres.

La Carta de Huancayo fue la primera Constitución redactada íntegramente en el país. A pesar de sus grandes limitaciones y notables retrocesos en relación con otras Constituciones de corte liberal, hay que destacar su permanencia. Rigió por un período efectivo mucho mayor que las anteriores constituciones: 12 años. Aunque estuvo en suspenso de 1842 a 1844, volvió a regir desde 1845 hasta 1854.

A partir de la Constitución de Huancayo el debate político cambia cualitativamente. Liberales y conservadores pactaron

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implícitamente el laissez faire para el sector moderno de la economía y la Trinidad de la Parroquia (el juez, el gamonal y el cura) para el sector tradicional en el que las viejas estructuras coloniales subsistieron, incluso hasta mediados del siglo xx. Según José María Samper, director de El Comercio, la Trinidad de la Parroquia estaba compuesta por el párroco (el poder legislativo), el tinterillo (el poder judicial) y el gamonal (el poder ejecutivo). Este último, en especial, es el personaje central del mundo andino. Es el que gobierna omnímodo en la parroquia rural, es el rico de un lugar pequeño, el señor feudal de un microcosmos.

Durante este periodo establecido sobre esa Constitución se produjo una anarquía. Una de las consecuencias de la anarquía fue no contar con un aparato estatal representativo y eficiente. Por el contrario, se tuvo, en el decir de Basadre, un Estado empírico, es decir, ineficiente, desarticulado a diferencia del portaliano Estado chileno que contaba con objetivos nacionales precisos y estructura afianzada de Gobierno interior y exterior, defensa y educación

Entre la salida de Bolívar (1826) y la primera presidencia de Castilla (1845), en un periodo de diecinueve años, se contaron doce presidentes, con un promedio de año y medio de gobierno y se promulgaron seis Constituciones. Cada caudillo parecía luchar por repartir entre sus seguidores las prebendas que le deparaba la conquista del Estado. En el modelo del Estado patrimonial el gobernante identificaba los negocios y bienes del Estado como asuntos personales.

A mediados del siglo xix se comenzó a usar la palabra “gamonales” en el Perú, para referirse a los personajes que, gracias a su control de la vida política local logrado en virtud de una red de clientes, chantajes y reparto de prebendas arrancadas al Estado, conseguían ser nombrados gobernadores o prefectos. También, buscaban ser elegidos repetidas veces diputados o senadores por sus circunscrip-

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ciones. Estos gamonales, una suerte de pequeños monarcas en sus regiones, produjeron que se afirme que tras la independencia se había pasado de tener un rey, a tener numerosos reyezuelos.

3.3 Ramón Castilla y las bases del Estado oligárquicoRamón Castilla fue, en muchos sentidos, un caudillo típico de la posindependencia. De origen modesto, hijo de un minero mestizo, sin fortuna personal, logró un ascenso en la escena política mediante la carrera militar, a la que ingresó como soldado del ejército del Rey en tiempos del virreinato. Distaba de ser un hombre ilustrado, pero supo rodearse de intelectuales, a quienes premiaba con viajes, nombramientos y pensiones. Gobernó por primera vez de 1845 a 1851, por lo que fue el primer presidente en completar los seis años de mandato establecidos por la Constitución de 1839. Tuvo un segundo período de Gobierno de 1855 a 1861.

Se puede considerar a Ramón Castilla como la gran figura política del siglo xix. Él logra subordinar a los otros caudillos castrenses y pone fin a la inestabilidad política, establece las bases para el surgimiento de una burguesía que contrapesara el poder de los terratenientes. Esta burguesía constituye el germen de la denominada, más tarde, oligarquía nacional. Las medidas más importantes de estos años fueron la abolición de la esclavitud y del tributo indígena.

Castilla introdujo medidas modernizadoras de corte liberal en el aparato estatal que tuvieron éxito gracias a la bonanza fiscal derivada de la exportación del guano que gozaba de una gran demanda internacional por el acelerado proceso de industriali-zación de Europa.

El guano: fuente de financiamiento del Estado El guano (deposiciones fecales de aves marinas acumuladas durante muchos años en islotes desiertos de la costa) fue utilizado como

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abono por las culturas prehispánicas. Después de haber sido ignorado durante siglos en el Perú virreinal y los primeros decenios de la República, este insumo empezó a ser demandado por Inglaterra para abonar sus tierras agrícolas.

Los recursos financieros provenientes de las exportaciones guaneras resolvieron las angustias de la caja fiscal del Perú. Por esta razón, las ganancias se destinaron a gastos ordinarios e inmediatos, sin preocuparse por mejorar el sistema tributario ni crear otros tributos.

Para la recolección del guano se recurrió a convictos, desertores, esclavos negros y unos pocos obreros asalariados. Pero la demanda de trabajadores excedía la oferta, por lo que en 1859 el Gobierno, en un contrato con Domingo Elías, autorizó el ingreso de culís chinos que se emplearon en la extracción del guano en condiciones serviles.

El guano es un factor de cambio en la historia del Perú; la élite peruana se da cuenta de que el Estado debe ser fortalecido para evitar la voracidad de los capitalistas extranjeros. En varios momentos el Estado trata de capitalizar a los consignatarios del guano, que es una fórmula creada por el Estado peruano para construir una burguesía. Durante el siglo xx, con Augusto B. Leguía, Juan Velasco Alvarado y Alan García se repite el mismo intento: fortalecer a determinados grupos de la burguesía.

Desde el punto de vista de la historia social del Perú, el guano significó:

i. la consolidación de la hegemonía de la costa en la vida republicana;

ii. la gestación de la bancarrota fiscal después de una rápida y falaz bonanza, produciéndose uno de los más extraordinarios casos de dilapidación y corrupción que ha existido en el país;

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iii. después de 1860 se produce el encumbramiento de una nueva clase social basada en su asociación mercan-tilista con el Estado.

La aparición del guano permitió la creación de las condiciones objetivas para el crecimiento del Estado y la modernización del país. Este recurso controlado por el Estado, significó una tasa de retorno por su venta en el mercado mundial, entre 65% y 70% de 1840 a 1879. Desde la Independencia hasta 1850, los ingresos del Estado se habían mantenido estancados en unos cinco millones de pesos anuales. En 1854 llegaron a bordear los diez millones de pesos, constitu-yendo la renta del guano un 43%. En 1861, el último año de Go- bierno de Castilla, los ingresos ya sumaban 21 millones de pesos, correspondiendo al guano el 79%. En 1874, la renta sumó 34 millones de soles (desde 1863 los pesos habían pasado a llamarse soles): durante este año comenzaron a agotarse los yacimientos guaneros y se redujeron los precios internacionales a consecuencia del surgimiento de abonos sintéticos, producto de innovaciones tecno- lógicas en los países industrializados.

Los recursos del guano también se destinaron a apoyar la forma- ción de una clase empresarial, apelando al mecanismo de la consoli- dación de la deuda interna, que terminaría en un gran escándalo político. Dicha consolidación significaba la unificación de la deuda del Estado contraída desde la época de la Independencia bajo la forma de bonos y títulos, expresados en una sola unidad monetaria y bajo un solo tipo de interés.

Gracias a los beneficios de la explotación del guano que propor-cionaron mayores recursos al Tesoro Público y la consiguiente estabilidad política, la situación universitaria mejoró y las actividades científicas gozaron de mayor continuidad. Esto favoreció la concen-tración en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos de la formación en Derecho, Ciencias y Medicina, iniciándose así una enseñanza universitaria laica basada en principios modernos.

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El guano también permitió financiar el desarrollo de los estudios naturalistas; Antonio Raimondi, realizó una impresionante labor en geografía, botánica y mineralogía y, posteriormente, inició la publi- cación de su notable obra El Perú. Los diversos intereses de Raimondi coincidieron con el estilo enciclopédico de los estudios naturalistas de entonces y con los proyectos modernizadores de una élite civil que visualizó en la exportación de materias primas y en la construcción de ferrocarriles, dos de los motores del progreso económico.

De este modo en el lapso de once años (1868-1878) se constru-yeron unos 1500 kilómetros de líneas férreas, aunque estas estuvieron mal diseñadas y guiadas por móviles políticos, empeñándose en construirlas en regiones donde poco provecho podían tener. Cuando faltó el financiamiento fiscal, las obras se paralizaron en lugares donde no prestaban ningún servicio. Resultaba necesario para esa época un SNIP (Sistema Nacional de Inversión Pública).

El dinero del guano se empleó principalmente en la ampliación de la burocracia civil y militar (Cuadro 2).

Cuadro 2Perú. Destino del dinero del guano. (Elaboración propia)

Reducción de la carga tributaria a los pobres 7%

Expansión de la burocracia civil 29%

Expansión de la burocracia militar 24.5%

Transferencias a extranjeros 8%

Transferencias a peruanos 11.5%

Inversión en ferrocarriles 20%

Fuente: Hunt, S. (1984). Guano y crecimiento en el Perú del siglo xix. Lima: HISLA, p. 51.

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El Estado pudo organizar por fin un aparato efectivo de gobierno. Prefectos, jueces y gendarmes se constituyeron en parte del paisaje humano del interior. Ello supuso un freno a la autonomía de los caciques locales quienes, aunque subordinados por el poder central, mantuvieron cuotas importantes de poder en sus ámbitos territoriales.

Asimismo, se institucionalizaron las Fuerzas Armadas, convir-tiendo al país en una potencia sudamericana. Perú fue una de las primeras naciones en el continente en contar con vapores acorazados, que desempeñaron un rol central en la derrota de la flota española que con afanes de reconquista se presentó en el Callao en 1866.

Subprefectos, jueces, policías y militares fueron los misioneros de la economía monetaria. Con frecuencia eran las únicas personas que percibían un salario en metálico y conformaban un pequeño mercado en las provincias del interior. El ensanchamiento de la burocracia fue una vía por la que el dinero del guano impactó en todo el país, aunque principalmente se concentrara en Lima.

La falta de una verdadera contabilidad fiscal no permitió llevar estadísticas confiables sobre la exportación del guano y el producto obtenido por ellas. De acuerdo a algunos autores, las exporta-ciones de guano en el período 1842-1870 se estiman en 8.9 millones de TM por un valor de 317 millones de soles de la época. Lo cierto es que los ingresos fiscales por la venta del guano domi- naron la estructura del financiamiento de los presupuestos nacionales, llegando a hacerlos dependientes de este recurso como se aprecia en el Cuadro 3.

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Cuadro 3Perú. Estructura de los ingresos fiscales 1827-1880 (en porcentaje). (Elaboración propia)

Año Aduanas Otros Guano

1827 33 67 –

1830 16 84 –

1831 42 58 –

1846 31 59 10

1848 46 54 –

1850 37 57 6

1852 35 38 27

1854 30 27 43

1861 16 5 79

1863 15 24 61

1869 18 11 71

1871 18 6 76

1873 28 9 63

1874 36 8 56

1875 26 5 69

1877 35 6 59

1879 42 8 50

1880 30 20 50

Fuente: Contreras, C. (2010). Compendio de historia económica del Perú. Lima: Banco

Central de Reserva del Perú / IEP.

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Los ingresos del guano, en especial desde 1846 hasta 1866, permitieron sostener la caja fiscal y estimular el desarrollo progresivo del comercio, la agricultura moderna, la industria y la banca. Gracias al guano la economía moderna del país se articula progre-sivamente con el mercado mundial, cuyo eje central estaba en ese entonces en Londres. Existe una mayor preocupación por el concepto de progreso; sin embargo, las facciones ganadoras ya no se sienten en la obligación de promulgar una nueva Constitución.

Pugnas entre conservadores y liberalesTras elecciones cuestionadas, Ramón Castilla fue reemplazado por José Rufino Echenique (1851-1854), quien aprovechando la prosperidad del Tesoro Público decide pagar, con generosidad, las deudas asumidas a nombre del Estado durante las campañas militares. Los excesos cometidos en esta acción conocida como la consolidación de la deuda pública, provocaron más de un escándalo y dieron lugar a un movimiento subversivo encabezado por el ex presidente Castilla, apoyado por los más eminentes liberales de la época. El triunfo de Castilla permitió dar inicio a un intenso debate doctrinario entre conservadores y liberales

Entre los ideólogos conservadores más efectivos que influyeron en Castilla, figuró el sacerdote Bartolomé Herrera, Rector del Convictorio de San Carlos, mientras que a la cabeza de los liberales se alinearon José Gálvez, Benito Laso y Francisco de Paula González Vigil.

Herrera, en un discurso pronunciado con ocasión de los 25 años de la Independencia en el Te Deum del 28 de julio de 1846, recusó el planteamiento de la soberanía popular y defendió la doctrina providencial del poder. El pueblo consiente la soberanía del que manda, pero no es su origen ni quien la delega. La idea republicana de la igualdad de los hombres y de que todos son capaces de aspirar a los puestos de mando de la nación, era una falacia, para este

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pensador. Dios había predestinado a determinados hombres para el mando y en situaciones críticas señalaba a un “hombre providencial” salvador de la patria. Las tareas de gobernar correspondían a la clase ilustrada: la aristocracia de la inteligencia. Las demás clases debían obedecer y tratar de ilustrarse.

Finalmente en la Convención para reformar la Constitución de Huancayo se impusieron los liberales en las elecciones del 5 de febrero de 1855. Castilla promulgó la nueva Constitución de 1856 de definido carácter liberal. Entre sus principales logros merecen destacar: la creación del Consejo de Ministros, la intervención parlamentaria en los ascensos militares, el restablecimiento de las juntas departamen-tales y la autonomía de las municipalidades que Echenique había subordinado al Ejecutivo.

En 1854 fue abolido el tributo indígena y de castas con la idea de reemplazarlo por un tipo de contribución más moderna o equitativa. Sin embargo, los congresos que se sucedieron hasta 1879 no aprobaron los proyectos presentados. Ninguno quería cargar con la impopularidad que supondría un tributo universal.

La abolición del tributo indígena produjo importantes cambios en la sociedad rural. Los centros mineros y las haciendas de la costa encontraron más difícil conseguir trabajadores, al desaparecer sobre los campesinos la necesidad de obtener efectivo para el pago de la contribución. El enganche fue la respuesta a la inexistencia de un mercado laboral. El resultado fue una forma de reclutamiento de mano de obra costosa para el empresario y abusiva para el trabajador.

La Constitución de 1860La Constitución Liberal de 1856 tuvo una vida breve. Castilla había empezado su segundo período como jefe de un Gobierno liberal, pero pronto adoptó una posición centrista. Fue esta posición centrista la que prevaleció en el Congreso de 1860 a pesar de que en este tuvieron mayoría los representantes conservadores.

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Consecuencia de la actitud de Castilla es que se promulga una nueva Constitución en 1860, que se convierte en la prueba más palpable del sincretismo republicano. Esta carta magna pretendió armonizar las disposiciones conservadoras de la Constitución de Huancayo con las liberales de la Constitución de 1856. Esta solución fue, en general, bien recibida por el país, tanto así que fue la más longeva del siglo, rigió durante 60 años (desde 1860 hasta 1920), con algunas interrupciones y reformas. Un hecho distintivo de la Carta del 60 fue que estableció la libertad de industrias, que coincidió con la supresión definitiva de los gremios coloniales.

A pesar de todo lo positivo de la nueva Constitución, los liberales iniciaron una fuerte oposición que obligó a Castilla a adoptar una serie de medidas autoritarias para enfrentarlos. De este modo, Castilla fue el gobernante que mejor reflejó las contradicciones del país. Era imposible esperar un Gobierno democrático, cuando la mayoría del país, la población indígena y mestiza, estaba al margen del proceso político.

Nunca como en ese momento se definió con más claridad la subsistencia de la República de indios y la República de criollos y el estilo de hacer política y de gobernar con éxito en las dos repúblicas. Castilla encarnó el prototipo de gobernante del futuro, proporcionó el modelo de los gobernantes exitosos, capaces de mantener el orden en las dos repúblicas. Formas republicanas, mucho autori-tarismo y el mínimo de democracia. Solo así pudo conseguir orden y paz interna. Al amparo de la carta política de 1860, Castilla emitió muchos dispositivos que modernizaron al país, tales como las leyes de organización interior, pensiones de cesantía, jubilación y montepío, registro de la propiedad, entre otros.

En el trasfondo de las contradicciones políticas —entre liberales y conservadores— se encontraba la pugna entre el librecambismo y el nacionalismo proteccionista. La explotación del guano acentuó

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esta confrontación y permitió que desde el Estado se fortaleciese a un importante grupo de capitalistas nacionales, inclinándose la balanza a favor de las posturas liberales, ayudando a poner orden y terminar con la anarquía de los militares en la década siguiente al llegar al Gobierno Manuel Pardo y Lavalle líder del Partido Civil.

La crisis de la década de 1860En los últimos años de la década de 1860, durante el Gobierno del presidente José Balta, la demanda mundial de guano se redujo súbitamente. Esto tuvo como consecuencia el colapso de las finanzas fiscales y de los sectores ligados a este producto, tales como la agricultura moderna de la costa, el comercio y las manufacturas.

En este contexto, menores ingresos fiscales y los exorbitantes gastos en la construcción de ferrocarriles generaron que el Estado incurriera en crecientes déficits. Lejos de reducir los gastos y de “ajustarse el cinturón”, se recurrió a la explotación del salitre de Tarapacá, que tenía buen mercado y se volvió a acudir al fácil expediente del endeudamiento externo.

Sin embargo, todas estas acciones resultaron inútiles. Al incumplir el Perú sus compromisos con acreedores extranjeros se perdió el crédito externo y los Gobiernos de turno acudieron a los consigna-tarios para que adelanten recursos al Tesoro Público. Los consig-natarios aprovecharon la situación y para continuar financiando al erario nacional, solicitaban prórrogas de los contratos en condiciones cada vez más desventajosas para el país.

Para salir de la crisis económica el Gobierno de Balta nombró ministro de Hacienda a Nicolás de Piérola, político conservador y demócrata. Piérola pidió autorización al Congreso de la República para que el Ejecutivo negocie directamente (sin consignatarios) la venta del guano al extranjero, en un volumen que bordeaba los dos millones de metros cúbicos. Lanzada la propuesta, la casa francesa Dreyfus Hnos. la aceptó. El contrato entre el Gobierno

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y Dreyfus Hnos. se firmó el 17 de agosto de 1869 y fue aprobado por el Congreso el 11 de noviembre de 1870, a pesar de las protestas de los antiguos consignatarios.

La firma del contrato Dreyfus creó la ilusión de abundancia financiera y el Estado continuó gastando más allá de sus posibilidades. Estos gastos se destinaron principalmente al pago de la deuda pública (34% en 1869, 44% en 1872, 43% en 1873 y 52% en 1876) y a la construcción de ferrocarriles (31% en 1872 y 20% en 1873).

La bonanza, como es de suponer, fue pasajera. Dado que al Go- bierno le faltaba dinero para pagar a los contratistas de los ferrocarriles recurrió a pedir adelantos a Dreyfus Hnos., lo que ocasionó que la cuantiosa deuda pública se incrementara a niveles insostenibles. Mientras, los funcionarios gubernamentales estaban ocupados en la danza del guano, los empréstitos y los ferrocarriles, la población se encontraba abandonada, sobre todo la de los estratos más pobres. Era notoria la falta de servicios elementales como salud y educación.

3.4 Consolidación del Estado liberal oligárquico

Manuel Pardo y el primer civilismoA partir del ordenamiento que deja Castilla hasta la guerra con Chile se produce lo que se ha denominado como el primer civilismo, conducido por el Partido Civil bajo el liderazgo de Manuel Pardo y Lavalle, aristócrata ilustrado y moderno, la segunda gran figura política del siglo xix. Un hombre brillante cuya memoria, lamentablemente, está asociada con la guerra con Chile.

Las elecciones de 1872 fueron un hito importante en la historia po- lítica del Perú, ya que para ellas se organizó la Sociedad Independen- cia Electoral, base del que sería después el partido más importante de la oligarquía: el Partido Civil bajo la jefatura de Manuel Pardo, el pro- feta de los ferrocarriles. Fue en verdad el primer partido moderno de la vida política nacional; en el sentido que tuvo una organización

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y una ideología claramente formulada. Ello le permitió sobrevivir por más de medio siglo convirtiéndose durante ese lapso en el principal conductor del quehacer político.

Tras la victoria electoral del civilismo, expresión del capitalismo nacional emergente, llevó adelante su consigna de la República práctica y de la verdad. Postuló un proceso de modernización y descentra-lización estatal en lo administrativo y fiscal, al transferir a las municipalidades y consejos departamentales la recaudación y distribución de parte importante de las contribuciones. Alentó la formación de una burguesía nacional, introdujo el papel moneda como signo monetario, postuló una economía ordenada con presupuesto equili- brado, concibió la educación como la herramienta fundamental para el progreso del país, sin descuidar la construcción de vías férreas.

Manuel Pardo consideraba a los Gobiernos locales (departa-mental, provincial y distrital) como sustento del orden político en toda la sociedad y, además, pieza fundamental en la reforma fiscal y administrativa de las finanzas públicas. Por tanto, debía otorgárseles la mayor autonomía e independencia. La vinculación entre descentralización, reformas y reducción del déficit fiscal la formuló desde que era Secretario de Hacienda del segundo Gobierno de Ramón Castilla. Los ingresos municipales y departa-mentales permitirían financiar directamente los servicios locales. Este resultó un planteamiento poco realista, pues no consideró la pobreza de la mayoría de municipios del país que hasta hoy no pueden autofinanciar sus gastos6. Con la finalidad de dotar de una base legal a la participación popular en el Gobierno, el 9 de abril de 1873, Pardo expidió la Ley Orgánica de Municipalidades

6 Esta falta de realismo subsiste, por ejemplo, en las propuestas del ex presidente regional de Puno, Pablo Fuentes Guzmán, quien pretendía una autonomía federativa para ese departamento sin reparar en que los ingresos fiscales que genera son insuficientes para financiar los servicios públicos que requiere la población puneña.

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que fue el primer intento razonado de descentralización política del país. En su discurso al Congreso, reconocía los tres atributos de los municipios: i) el derecho de dictar reglamentos; ii) establecer arbitrios; iii) levantar empréstitos sin necesidad de la aprobación del Congreso ni del Gobierno.

La Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Educación constituyeron los cimientos para la construcción de la República práctica y de la verdad.

Por otra parte, el civilismo consideraba que no se podía constituir una base política duradera si antes no se neutralizaba a los elementos “militaristas” que se caracterizaban por su empeño en recuperar por la fuerza su ámbito de influencia. La mejor manera de hacerlo era profesionalizando a las Fuerzas Armadas. En concordancia con este planteamiento Manuel Pardo reglamentó los ascensos, fundó el Colegio Militar y la Escuela de Cabos. El 7 de noviembre de 1872 dispuso la organización de la Guardia Nacional, cuyo primer objetivo fue neutralizar el militarismo, buscando devolver a la civilidad debidamente organizada la custodia de la seguridad interna.

La distribución del gasto público nos revela que los correspon-dientes a Marina y Guerra fueron los más importantes, representando el 19.1%. De acuerdo a los datos disponibles, para 1875 la mayoría del gasto militar se ejecutaba en el eje Lima-Callao (83%), revelando la gran centralización del Ejército. Esta situación podría deberse a la intención del Gobierno de Manuel Pardo de someter el poder militar al poder constitucional. El segundo ministerio de mayor gasto en el período de Pardo fue el de Gobierno, que com- prendía al Poder Legislativo, consejos departamentales, gendarmería, obras públicas, correos, etc. Los gastos en educación, beneficencia y salud y los gastos en la Iglesia, dedicada también a actividades educativas y de salud, no tenían mayor significación, pese a que ya se observaba desde la década del setenta un crecimiento demográfico anual de 1%.

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Con la Constitución de 1860 y la bonanza de la era del guano (1845-1879), se hallaban sentadas las bases para una gran expansión del sector moderno de la economía nacional. Vista retroactivamente en esta época se plantearon tres proyectos nacionales:

i. el proyecto liberal clásico (1849-1869): librecambio para promover las exportaciones de materias primas y facilitar las importaciones de manufacturas. Consolidación de la deuda interna para crear una burguesía nacional que impulsase el capitalismo en el Perú y construcción de infraestructura, principalmente ferrocarriles para facilitar las exportaciones;

ii. el segundo proyecto (1869-1872) fue concebido por el presidente José Balta y su ministro de Hacienda, Nicolás de Piérola, quienes querían establecer un régimen más conservador. El plan buscó destruir el poder adquirido por la élite guanera considerada como muy liberal, cancelando el sistema de consignatarios y entregando la explotación del guano a un monopolio extranjero;

iii. el proyecto civilista de Manuel Pardo (1872-1879) buscaba crear un Estado fuerte que pudiese subordinar a los militares, incorporando a los sectores urbanos al ámbito de la política nacional. Pardo también buscaba un Estado más interventor en la economía, tomando control directo de las salitreras para aumentar los ingresos fiscales y desarrollar la industria nacional.

Secuelas de la guerra con Chile y la reconstrucción nacionalLa guerra con Chile constituyó una verdadera debacle nacional, pues la fuerza invasora destruyó sistemáticamente el aparato productivo del país, como las haciendas azucareras y ganaderas, lo que produjo el empobrecimiento consiguiente de las clases acomodadas y medias. No solo se destruyó la infraestructura económica, también

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la financiera fue afectada pues solo quedaban un pequeño banco nacional, el Banco del Callao y un banco extranjero, como sobre-vivientes de la debacle. Hubo una crisis inflacionaria y la moneda sufrió una fuerte devaluación, “en tanto que la plata salía del país para pagar a los acreedores y financiar las importaciones” (Klaren, 2008). De este modo, se crearon las condiciones para el abandono del apoyo popular al civilismo y el surgimiento del denominado segundo militarismo.

Uno de los temas más debatidos por la historiografía fue el de la participación de los sectores populares en la guerra. Hubo quienes consideraron que la derrota militar provocó la descomposición de la sociedad peruana, manifestada en los saqueos y hasta masacres en los que participaron grupos de trabajadores asiáticos y negros, que tomaron venganza por décadas de explotación; en algunos casos, estos sacaron a relucir sus propias rencillas internas, apoyándose en el Ejército invasor. Por otra parte, los campesinos indígenas optaron por situarse al margen de lo que entendían como una contienda “entre mistis”.

Según esta postura sesenta años de vida independiente no sirvieron para soldar vínculos nacionales, manteniéndose el país como un conglomerado disperso de grupos étnicos enfrentados. Hubo amargos y punzantes análisis del pasado. Alejandro Deustua, argumentaba que el problema del Perú era la presencia de una abul- tada población indígena que se erigía como un peso muerto para la nación. Esta postura fue contradicha por otros, como Manuel Gon- zalez Prada, quien señalaba que la marginación del indígena de la vida política era la causa de nuestros males. Otros, como Mariano Amézaga, no dudaban en señalar al civilismo como el causante de la desgracia.

El monto del servicio de la deuda, entre “principal e intereses” atrasados, que no se atendía desde 1876, sumaba alrededor de 51

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millones de libras esterlinas, equivalente a 51 veces el presupuesto nacional. Era evidente que la deuda resultaba impagable.

La pobreza de los recursos fiscales obligó a la reinstauración de una “contribución personal”, que inevitablemente recordaba el abolido tributo indígena. La movilización campesina operada durante los siete años de la guerra del Pacífico y la crisis en que se sumió la economía terrateniente volvieron incobrable la contribución. Por otra parte, la guerra, la ocupación y la resistencia habían deteriorado la hege- monía terrateniente en la mayor parte de la sierra. En consecuencia, no existían “interlocutores” en la sociedad rural que vinculasen al Estado con la sociedad campesina.

En la costa los hacendados endeudados con las casas comerciales extranjeras, como la Grace, al no poder pagar su deuda se vieron obligados a ceder sus propiedades a sus acreedores. Esto tuvo como consecuencia que se produjera una ola de penetración de capitales del exterior en la industria azucarera.

En estas circunstancias, en 1885 el general Andrés Avelino Cáceres asume el Gobierno y se embarca en la reconstrucción del país arrasado por la guerra. Michael Grace, representante de los acreedores in- gleses, planteaba que sus representados eran en realidad los verda- deros dueños de los ferrocarriles, las obras de irrigación y los edificios públicos que habían sido construidos con el dinero de los présta- mos, ya que estos no habían sido reembolsados. Dado que el país carecía de un flujo de dinero suficiente para cancelar lo adeudado, debía transferir a los acreedores el goce de los activos, como minas, tierras, ferrocarriles, hasta que estos recuperasen su dinero7.

Los civilistas y el Gobierno cacerista defendían la propuesta de Grace, argumentando que el Perú debía reincorporarse a la economía internacional para reconstruir sus finanzas y atraer la

7 La misma historia se ha repetido en la década del noventa del siglo xx, con la dife-rencia que esta vez se obligó al país a la venta de los activos estatales, la malhadada privatización, que en realidad ha constituido un saqueo al patrimonio nacional.

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inversión extranjera que modernizara el aparato productivo. Pierolistas y otros grupos, como el flamante Partido Liberal fundado por José María Quimper, se oponían al contrato por considerarlo lesivo a la soberanía nacional. Defendían la idea de que los ferroca-rriles eran un recurso estratégico, que no podía cederse a una compañía extranjera. ¿En qué tipo de nación iba a convertirse el Perú si entregaba sus ferrocarriles, puertos, minas y tierras a una empresa manejada desde Londres?

Finalmente, los acreedores consiguieron la cesión de los ferroca-rriles por 66 años, dos millones de hectáreas en la cuenca del río Perené (solo se entregaron 450 mil hectáreas —que fueron revertidas al Estado recién en 1969 durante el Gobierno del General Velasco—), la libre navegación por el Lago Titicaca y una cuota anual de 80 mil libras esterlinas (más o menos un 10% del presupuesto nacional) durante 33 años, a cambio de la extinción de la deuda.

El Contrato Grace fue firmado en 1889, con el cual se pagó la deuda externa declarada en moratoria desde 1876. Recuperada la confianza internacional, Cáceres adopta una serie de medidas orientadas a promover la inversión extranjera a gran escala, reestructura el sistema financiero cambiando la moneda en 1887 por una con mayor respaldo de patrón plata (Thorp, 1985).

Las inversiones extranjeras comenzaron a arribar nuevamente, por lo que se modernizaron los puertos, los ferrocarriles y las instalaciones mineras. La Escuela de Ingenieros de Minas, fundada en 1876, así como una ley de 1878 que autorizaba la pertenencia de minas a extranjeros, favoreció la modernización de la producción de plata y cobre.

A mediados de la década de 1890 la economía mostraba señales de recuperación. En la costa los hacendados reemplazaron a los culís chinos por peones japoneses y “enganchados” de la sierra, realizaron importantes inversiones en infraestructura de riego en los valles del Chira, Chicama y Chincha, construyeron líneas

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férreas y mecanizaron la producción azucarera. Por primera vez, las exportaciones peruanas pasaron a estar dominadas por productos agrícolas, como el azúcar y el algodón.

La recuperación económica se vio fortalecida con la creación de algunas instituciones importantes como la Cámara de Comercio de Lima y el Registro de la Propiedad Inmueble, fundados en 1888. Estas instituciones facilitaban las transacciones de la propiedad raíz y su prenda hipotecaria, estimulando el crédito interno.

Una de las instituciones más importantes que reflejó la asociación entre los intelectuales y el poder fue la Sociedad Geográfica de Lima, creada en 1888 como una dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Sociedad Geográfica promovió las exploraciones naturalistas, la explotación de los recursos naturales, así como la demarcación interior y exterior del territorio.

La administración pública mejoró notablemente, de tal modo que el Perú ingresó recién en la era del presupuesto, un documento que era la premisa para la delimitación de los derechos económicos de los individuos, dado que establecía con precisión cuál era el ámbito de acción del Estado y cuál el de la sociedad civil. Por ese motivo, se afirmaba que el presupuesto era a la vida económica, lo que la Constitución a la vida política.

Las élites criollas se plantearon como estrategia central para resolver el “problema indígena” dar “educación a la raza”. Empero, instruir en los principios de la civilización occidental a dos de los tres millones de habitantes del país, era una tarea que demandaría décadas y un dinero que el país no tenía.

Por ello, la “doctrina del darwinismo social” halló terreno fértil en el Perú acogiendo los planteamientos de Herbert Spencer, máximo exponente de esta teoría, quien sostenía que el concepto de selección natural de Charles Darwin era aplicable a los ámbitos sociales y justificaba de este modo la inamovilidad de las clases sociales, la supremacía de la raza blanca y el éxito del sistema capitalista.

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Asimismo, se promulgó la Ley de Inmigración de 1893 para atraer a los supuestamente virtuosos colonos europeos. La ley, no produjo los resultados esperados por el poco atractivo que el Perú ofrecía a los potenciales inmigrantes respecto de otras naciones como EE. UU., Canadá, Argentina, Australia y Brasil, que contaban con abundantes tierras fértiles para entregarlas a los inmigrantes.

La reforma electoral de 1895 privó del voto a los analfabetos; derecho que habían gozado desde 1850 aunque en la práctica no ejercieron. En adelante fueron sobre todo los habitantes de la costa, región donde se concentraban los hombres alfabetizados y que apenas reunía a una cuarta parte de la población nacional, quienes decidirían las elecciones presidenciales y del senado.

El segundo civilismo o la República aristocráticaNicolás de Piérola, jefe del Partido Demócrata, sacó provecho del desgaste del héroe de la resistencia, A. A. Cáceres, entre la población civil y algunos segmentos militares para, luego de una corta pero cruenta guerra civil, desplazarlo del poder. De este modo, el demócrata entró triunfante a Lima en marzo de 1895. Así, se da inicio al periodo republicano (1895-1919), denominado por Jorge Basadre como la República aristocrática. Durante este período se sucedieron varios Gobiernos del segundo civilismo, también llamado neocivilismo. Fue un período de estabilidad política e institucional y de hegemonía de los grupos plutocráticos. Le sobrevinieron dos crisis: la primera de 1912 a 1914 y la segunda, y terminal, en 1919. Las características de este período se hallan en el comportamiento político del neocivilismo y en el funciona-miento de las instituciones del llamado Estado en forma.

El Partido Civil, que había permanecido relativamente en la sombra hasta entonces, porque cargaba con el peso político del desastre del 79, tuvo la oportunidad de actuar como árbitro en la contienda entre Piérola y Cáceres. Si bien había apoyado a Cáceres

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prestándole hombres e ideas para su Gobierno, estimó que el ciclo del Héroe de la Breña había terminado y pactó con Piérola.

Gracias a la alianza de las facciones oligárquicas (el Partido Demócrata y el Partido Civil) se crearon las condiciones para que Nicolás de Piérola sanease las finanzas públicas e introdujese un conjunto de medidas modernizadoras del aparato estatal, bajo el tradicional signo del liberalismo. El nuevo régimen acabó con el experimento descentralista iniciado por Manuel Pardo, liberando a los departamentos de los gastos de prefecturas y subprefecturas, cortes judiciales y Policía. Únicamente, dejó a su cargo el gasto de educación, salud y obras públicas de carácter departamental.

Durante el Gobierno de Piérola se creó el Ministerio de Fomento, se dinamizó el sector financiero y se diseñó y se puso en marcha una política económica típicamente proteccionista, sin recurrir al endeudamiento externo. Además, se inicia un tímido proceso de industrialización por sustitución de importaciones de algunos productos de consumo (textiles, jabones y fósforos), maquinaria diversa para la fundición de minerales, los ingenios azucareros y los ferrocarriles. Por otra parte, se elevaron los aranceles para proteger a las nuevas industrias que nacían, se estimuló el ahorro, se fomentó la formación de cooperativas y de entidades bancarias y se promovió la acuñación de monedas de oro, consiguiendo un signo monetario fuerte y competitivo. Esta política económica constituyó el primer esfuerzo serio de desarrollo industrial en el Perú.

En 1895 mejoraron los Términos de intercambio, motivo por el cual la inversión extranjera, que había disminuido notablemente desde la crisis internacional de 1893, empezó a crecer nuevamente. Este factor aunado a una tasa de cambio favorable facilitó a los exportadores ganancias extraordinarias que fueron reinver- tidas en la modernización de la industria, en general, y, en particular, de la manufacturera.

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Otras medidas que se dieron para la economía fueron incentivar la construcción de carreteras, autorizando la movilización de cuadrillas de trabajadores de las comunidades indígenas, y actualizar la legislación para el comercio y la industria. También, resultó relevante la creación del Registro Civil, ya que hasta entonces era solo la Iglesia, a través del registro de bautizos y defunciones, el organismo que controlaba la identidad de la población.

En 1896 los industriales organizaron la Sociedad Nacional de Industrias con el fin de promover sus intereses y se inauguró la Bolsa de Valores de Lima, órgano que facilitó el desarrollo de las empresas organizadas como sociedades anónimas, difundien- do la asociación económica y la colocación de capitales de inversión. En los últimos años de la década de 1890, la International Petro- leum Company (IPC) recibió en concesión los campos petroleros de Talara. Asimismo, se produjo un decrecimiento en la produc- ción de plata, pero un incremento en la exportación de cobre.

La política económica fue tan exitosa que en 1898 se logró financiar el déficit público con la emisión de bonos. “La política monetaria emprendida por Piérola y continuada por López de Romaña valió efectivamente para dar comienzo a un nuevo período en la historia económica del país, período durante el cual se echaron las bases del Perú de hoy” (Bardella, 1970).

De acuerdo a la nueva Ley Electoral de 1895, que excluía a los analfabetos, la población con derecho al sufragio sumaba solo 108 597 ciudadanos; es decir, alrededor del 3% de la población total del país. En 1899 solo votaron 58 285 personas, favoreciendo a López de Romaña casi 56 mil votos. Esta situación despropor-cional también se dio en 1904, cuando solo sufragaron 146 990 electores y en 1908 apenas 184 388. La población del país se acercaba en esos años a los cuatro millones, de modo que los electores representaban menos del 2% del total demográfico.

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Ya en funciones presidenciales López de Romaña continuó las políticas pierolistas. Este fue reemplazado por José Pardo, quien también apoyó las políticas pierolistas y favoreció el estableci-miento de nuevos bancos y compañías de seguros, cuyos capitales financiaron a las empresas manufactureras locales que en ese momento crecían a raíz de la mayor demanda interna. Aun cuando este proceso de industrialización fue muy breve en el tiempo, sus efectos resultaron notables. En diez años se logró incrementar en un 60% el número de empresas nacionales de bienes de consumo masivo (1890-1902) (Thorp, 1985).

Para Thorp (1985) el primer impulso de la industria manufacturera podría percibirse con la expansión de la fábrica textil de algodón de Vitarte, la fábrica de tejidos de lana de Santa Catalina y el rápido crecimiento de la cervecería Backus y Johnston. La inves- tigadora estima que la fuerza laboral fabril alcanzó 6800 personas y la artesanal, unas 16 000, en una Lima con no más de cien mil habitantes.

Hacia 1900 las bases de la reconstrucción nacional parecían haberse consolidado. Se había forjado una economía de exporta- ción basada en una variada gama de bienes: azúcar, algodón, lanas, caucho, cobre, plata, a los que pronto se sumaría el petróleo. El Estado organizaba su presupuesto sin entrar en conflicto con la actividad privada. Incluso se planteó una fructífera asociación con esta al delegar a una compañía de capital público y privado, la Compañía Nacional de Recaudación (1896), la cobranza de las contribuciones e impuestos.

El auge económico del país y la posibilidad de una explotación masiva de depósitos de cobre fueron el estímulo para el ingreso a partir de 1901 de varias corporaciones estadounidenses que compra- ron a los empresarios nacionales las minas de cobre, plata y oro, así como las principales fundiciones, quedando la minería en manos extranjeras. Las jugosas utilidades de la minería (estimadas en

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50% a 60% sobre su patrimonio) no se reinvirtieron en el Perú, sino que se fueron al país de los inversores8.

Esta expansión no fue pareja pues hubo años que creció lentamente. Puede apreciarse dos ciclos económicos en este período, el primero de 1906 hasta 1914, considerando que 1906 fue un año de verdadera eclosión de prosperidad. En cambio 1907 y 1908 fueron de signo desfavorable, particularmente 1908 de clara depresión. El segundo periodo se ubica de 1914 a 1919. La Primera Guerra Mundial actuó como frontera entre ambos (Basadre y Ferrero, 1963). Esta caracte-rización se halla recogida en la Memoria del ministro Víctor Maúrtua, cuando reconoce que en el cuatrienio 1908-1912 las cifras revelan una tendencia de detenimiento y de retroceso.

Sin embargo, para comprender de un modo más amplio porqué sucedieron los dos periodos antes mencionados, se deben considerar algunos factores determinantes que ocurrieron años antes. Por ejemplo, la expansión de la minería estimuló el cultivo de café en las la- deras orientales de los Andes, de modo que entre 1884-1902 las exportaciones de café se cuadruplicaron gracias a una fuerte demanda internacional. Asimismo, una de las restricciones de la minería fue la escasez de operarios que no hallaría solución hasta bien entrado el siglo xx. Desde la abolición de la mita minera los campesinos se negaban a trabajar en las minas y solo lo hacían el tiempo necesario para obtener efectivo para pagar el tributo indí- gena. Recién a inicios del siglo xx esta situación empezó a revertirse cuando la Cerro de Pasco Corporation ofreció mejores salarios y condiciones laborales a los campesinos de su entorno. Esta compañía minera estableció un moderno complejo minero-metalúrgico en la sierra central y logró, en breves décadas, la transformación de cam-

8 A pesar de estos hechos, pareciera que no se aprende; en pleno siglo xxi el Perú continúa regalando su riqueza minera al capital extranjero que por supuesto, una vez más, consigue pingües ganancias.

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pesinos en obreros asalariados, proceso que en otras partes del mundo fue el resultado de un largo período de modernización.

En 1902 se constituyó una nueva élite regional conformada por mineros, hacendados progresistas y comerciantes. Dado que el mercado se acrecentaba en la sierra, los hacendados buscaban ampliar sus tierras para incrementar la producción. De tal modo, se aprovecharon de que las comunidades habían sido diezmadas en la guerra y que sus tierras se encontraban en situación de abandono para cercarlas y usurparlas. En consecuencia, una gran parte de campesinos perdió el único patrimonio que poseía.

El crecimiento de Lima obligó a mejorar el sistema de transporte urbano. Por este motivo, en 1904 se inauguró el tranvía eléctrico en Lima reemplazando al que funcionaba a tracción animal establecido en 1876. Por otra parte, la administración de la educación primaria que desde 1876 se había confiado a las municipalidades retorna al Gobierno central en 1905, durante el Gobierno de José Pardo.

El período de 1914-1919 estuvo significativamente influenciado por dos hechos históricos internacionales que alteraron la dinámica de la base productiva del país: la Primera Guerra Mundial y la apertura del Canal de Panamá en 1914 (Yépez, 1972).

La estabilidad institucional gestada en el histórico pacto de 1895 de la Coalición Nacional entre los partidos Demócrata y Civil, facilitó la continuidad de sucesivos Gobiernos legítimamente elegidos desde 1895 hasta 1919. Estos Gobiernos respetaron la Constitución vigente de 1860, amoldando su conducta a los principios que la inspiraron, de suerte que el país vivió un ambiente de libertad relativa. Aunque cabe precisar que en 1903, 1904 y 1915 los presidentes fueron elegidos por convenciones preelectorales con candidatos úni- cos, ante la indiferencia de las masas populares meramente espec- tadoras de esas elecciones.

No cabe duda que el sustento de la estabilidad constitucional del régimen fue el Congreso de la República por su práctica

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ininterrumpida en el debate público de las leyes, distanciándose de cualquier modalidad de sanción de normas en forma sorpresiva que pudiese generar incertidumbre y desconfianza en la opinión pública. Añádase, además, la relación respetuosa entre el Ejecuti- vo y el Congreso, y el hecho de que las minorías parlamentarias ejercieron una presencia algunas veces decisiva. Además, el Poder Judicial gozó de independencia y confianza, defendiendo su auto- nomía; no faltaron conflictos con el Ejecutivo. En esos casos la firme posición de la Corte Suprema, en resguardo de la indepen-dencia y dignidad del Poder Judicial, fue puesta a prueba y su actitud era respetada, incluso, hasta temida. El Poder Judicial se encargó, además, de desempeñar funciones inherentes a procesos electorales como impugnaciones, resultados y proclamación, cum- pliéndolos con celo y probidad.

El sistema electoral fue el punto débil de la institucionalidad de este régimen político, al constituirse en el mecanismo por el cual se valió el civilismo para retener el poder. Este sistema fue cuestionado e invalidado por la presión de las multitudes electorales de Lima y Callao y de provincias, desde mayo hasta agosto de 1912, al apoyar la candidatura popular de Billinghurst en oposición a la candidatura de la imposición y continuismo representada por Aspíllaga, obligando poco después al Congreso a elegir al presidente.

El régimen de la República aristocrática se planteó tres metas: i. establecimiento del Estado de derecho; ii. crecimiento económico; iii. castellanización y alfabetización de la población indígena.

La primera meta se consiguió satisfactoriamente. De tal modo, el Perú gozó de casi tres décadas de orden político aunque con las limitaciones señaladas. La segunda suponía promover desde el Estado el incremento de la producción para lo cual se dictaron dos nuevos códigos: el de minas (1900) y el de aguas (1902), que favorecieron la minería y la agricultura mercantil. También,

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se contrató misiones extranjeras que difundieron nuevas técnicas agrícolas y de riego (en 1902 se fundó la Escuela Nacional de Agricultura). Sin embargo, si bien la producción y las exporta-ciones crecieron a un ritmo pocas veces visto en el Perú, los beneficios permanecieron concentrados en la clase propietaria. Sobre la tercera no se lograron muchos progresos. De acuerdo al Censo de 1940, el analfabetismo era aún alrededor del 58% y la tercera parte de la población no hablaba español.

De una primera fase claramente orientada a la exportación de materias primas, se pasó a otra en la que se ensayó una limitada política económica orientada al mercado interno. También se diver- sificaron las actividades económicas del país, incorporándose nuevos bienes y territorios a la producción comercial, y aparecieron nuevos actores sociales y políticos que desafiarían el Proyecto Na- cional de la antigua clase dirigente.

Los movimientos sociales obreros y universitarios de la primera década del siglo xx fueron el primer signo del agotamiento del modelo de la economía de exportaciones primarias. El problema fue no haber cancelado las relaciones sociales precapitalistas, de modo que se pudiese conformar un mercado interno y una comunidad de ciudadanos. Lejos de ello, la economía de exportación promovió fórmulas laborales no salariales como el yanaconaje, o el enganche, plagado de abusos.

El proyecto oligárquico hizo crisis en los años veinte, debido al surgimiento de la clase media urbana (empleados públicos civiles y militares, comerciantes, intelectuales) y el proletariado (agrario, minero y urbano). Para estas clases el proyecto oligárquico no permi- tía su incorporación al escenario político-social, por lo que en las décadas del veinte y del treinta estos nuevos sectores definieron sus propias ideologías y formaron sus propios partidos políticos que en esencia cuestionaban al proyecto oligárquico. Así, en esta época se volvieron a plantear preguntas y problemas que el Perú

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tenía pendientes desde su independencia y que van a marcar el resto del siglo xx. Entre ellas figuraban:

i. la identidad cultural que se promovería; ii. el tipo de Estado que nos proponíamos construir (¿unitario

o federal?);iii. el tipo de economía que queríamos implantar (¿abierta

o cerrada al mundo?); iv. el rol asignado al Estado en la economía (subsidiario

o conductor).A medida que la economía se diversificaba y crecía, los trabaja-

dores asalariados también aumentaban. Entre 1890-1900 se concentraban en el agro moderno, la minería y la extracción de petróleo alrededor de noventa mil trabajadores, que promovieron un rápido proceso de sindicalización extendido a diversas industrias manufactureras como la panadera, textil y las actividades portuarias. Esta situación ocasionó que los trabajadores organizados lucharan por mejores salarios y condiciones laborales, particularmente por la jornada de las ocho horas.

En 1915 José Pardo retorna a la presidencia y adopta medidas para reactivar la economía que atravesaba un período de estanca-miento a causa de la Primera Guerra Mundial. En esos años más de mil mujeres trabajaban de obreras y sus salarios eran bastante menores que los salarios de los varones, razón por la cual el movimiento laboral presionaba por un cambio de esta situación. El 25 de noviembre de 1918, el presidente José Pardo promulgó la Ley de Protec- ción a las Mujeres y Niños, estableciendo entre otras medidas una jornada laboral de ocho horas para las mujeres. Lejos de calmarse los ánimos, en enero de 1919 estalla la huelga general reivindi-cando la jornada de ocho horas para todos los trabajadores. El 15 de enero el presidente Pardo decreta la jornada de ocho horas con los salarios existentes en ese momento, pero la inflación había duplicado los precios de los alimentos y los sindicatos exigían

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el abaratamiento de las subsistencias. Al no recibir respuesta del Go- bierno, el 27 de mayo se convocó a una segunda huelga general que terminó con cien muertos, grandes pérdidas económicas y ningún acuerdo.

El movimiento popular y el oncenio de Leguía (1919-1930)En estas circunstancias turbulentas, Augusto B. Leguía, destacado miembro del civilismo, asume los planteamientos de los trabajadores y rompe con el Partido Civil, proponiendo lo que denomina la Patria Nueva: una racionalización autoritaria en nombre del progreso social. Uno de los propósitos de la Patria Nueva era incorporar al poder político a las clases medias y, en menor medida, al proletariado emergente y a los campesinos indígenas. El discurso de Leguía contrastaba con los principios de la tradicional clase dirigente oligárquica, racista y rentista.

La revolución de Leguía fracturó la continuidad parlamentaria que venía desde 1895 y dio inicio a un Gobierno “personal, absolutista y discrecional”. Durante su Gobierno, Leguía enfrentó al civilismo y propuso la modernización del sistema, sin necesidad de constituir un partido de masas. Es un período que comprende dos reelecciones, también se le conoce como la República autocrática. En primer lugar la República Autocrática, como sostiene Planas, asumió una crítica explícita al régimen anterior:

i. caracteriza al civilismo como un régimen oligárquico; ii. denuncia la falsificación del sufragio como sistema

restringido a pequeños grupos con la idea de introducir un sistema de elecciones libres y universales;

iii. percibe una distorsión en el funcionamiento de las institu-ciones públicas, en particular del ejercicio parlamentario que se encuentra supeditado a las decisiones del ejecutivo.

No obstante, durante este régimen se agravaron los errores denunciados. Si antes existió una oligarquía, donde las cúpulas

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dirigían los destinos patrios, en la autocracia la cúpula guberna-mental es la única posible. A esto se le denominó como la argolla política leguiísta en la que es notoria la presencia de numerosos ex ministros y ex parlamentarios que participaron en el régimen político anterior, incluyendo al propio Leguía. Igual sucedió con el sufragio y el funcionamiento de las instituciones políticas que fueron totalmente sometidas al arbitrio de Leguía.

En el régimen aristocrático, pese a sus insuficiencias, hubo un escenario de autonomía para las instituciones públicas, en tanto que en la autocracia no existieron instituciones públicas, solo hubo poder político. Esa característica determinó que no sea solamente un Gobierno, sino un sistema político que tuvo por objetivo alinear a todas las instituciones públicas con la cúpula del poder.

El régimen de Leguía, continuó con la política de puertas abiertas al capital extranjero, sobre todo estadounidense. Resultó significativa, en este sentido, la Ley del Petróleo de 1922, así como el papel alcanzado por la International Petroleum Company (IPC), como agente financiero del Estado peruano para la obtención de préstamos en el mercado de capitales de Nueva York. Ese mismo año una nueva Ley de Presupuesto concentró en el Ejecutivo el manejo del gasto público y rompió con la rígida austeridad y control fiscal de los tiempos de la República aristocrática.

Durante los primeros años de la década del veinte, el Estado logró sentar las bases de un discurso indigenista que sirvieron de referencia para la creación de una Sección de Asuntos Indígenas en el Ministerio de Fomento (1921). Desde esta se promovió el “Comité Pro-Derecho Indígena Tawantinsuyo”, encargado de proteger los intereses de las comunidades campesinas. De la misma manera, se fundó el Patronato de la Raza Indígena (1922), el cual debía proporcionar un marco legal para la atención de los reclamos comunitarios. Así, se estableció el Día del Indio y se organizaron centros agrícolas y escuelas técnicas en las zonas rurales.

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Estas medidas ocasionaron el fuerte rechazo de los gamonales de la sierra. No obstante, la actitud del Gobierno frente al “problema indígena” fue contradictoria, puesto que si por un lado se enfrentó al gamonalismo, por otro, apoyó leyes, como la de conscripción vial, que permitió a hacendados y empresarios hacer uso coactivo de la mano de obra indígena.

Leguía continuó la modernización del Estado y de las finanzas públicas para lo que contó con asesoramiento extranjero en especial en los campos de salud, educación, agricultura y administración pública. Elevó los impuestos a las exportaciones, estableció el impues- to a la renta y perfeccionó la legislación presupuestaria para mejorar la calidad del gasto público. Los ingresos del presupuesto de la Repú- blica pasaron de 66 millones de soles en 1919 a ciento cuarenta y nueve millones de soles en 1930, mientras la deuda externa se elevó en ese mismo lapso de 25 millones de soles a 221 millones de soles. Con estos recursos se construyeron irrigaciones, carreteras y ferrocarriles. Leguía sintetizó su política con el siguiente lema: “En la costa irrigo, en la sierra comunico y en la selva colonizo”.

En irrigaciones destacan las de Chira, Olmos e Imperial, que permitieron la ampliación de las áreas de cultivo para azúcar y algodón. También se construyeron nuevas líneas férreas de trocha an- gosta como Huancayo-Huancavelica, Cusco-Quillabamba que fueron las últimas en construirse ya que después se invirtió solo en carreteras. Se inició la construcción de la carretera Panamericana, reali- zándose los primeros viajes en automóvil Lima-Ica y Lima-Trujillo (tomaba un día entero cada tramo) y empezó la construcción de la carretera central (Lima-La Oroya). Comenzó también la era de la aviación comercial, con los vuelos de la aerolínea Panagra hacia el extranjero y de la aerolínea Faucett al interior del país.

La Ley de Conscripción Vial de 1920 estableció el servicio vial obligatorio para todos los varones entre los 18 y 60 años de edad. Los indigenistas denunciaron esta ley como una “mita republicana”

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y como la reposición del tributo indígena, abolido en 1854, o la de la contribución del jornal, abolido en 1895. A pesar de los ataques la ley perduró durante todo el oncenio. La historiografía ha denunciado la naturaleza discriminatoria y explotadora de la ley. Sin embargo, por otra parte muchos de los trabajadores en obras viales se quedaron como colonos en las nuevas localidades hecho que visto en perspectiva constituye el precedente para las grandes migraciones iniciadas en la década del cuarenta.

En 1921 el Parlamento era solo una formalidad, había renunciado a la deliberación pública y a sus instrumentos de control, archi- vando mecanismos fundamentales como la interpelación, la censura y todo aquello que significase fiscalizar el gasto público, consin- tiendo el uso irregular que de ellos se hacía. Lo mismo sucedió con el Poder Judicial, desde 1919 fueron descartadas, sin más, las resoluciones de la Corte Suprema, que constituían un aspecto tan fundamental como las garantías individuales. La Policía se trans- formó en un poder del Estado, cuya supremacía sobre las resoluciones judiciales y sobre la propia Constitución, nadie osaba discutir. Por el engranaje del sistema, la opinión pública y el periodismo libre quedaron inutilizados.

La figura del orden público, ubicada por el régimen como norma superior a la Constitución y a las leyes trajo no solo el inevitable adormecimiento del sentir ciudadano, sino la paulatina intromisión del Ejército en la escena política como garante.

La expansión del capitalismo estadounidense y la consiguiente inversión extranjera en las zonas de materias primas prometían un largo período de progreso para la economía exportadora del Perú y de otros países de América Latina. Sin embargo, esta expansión se detiene sorpresivamente en 1929, cuando se produce el Jueves Negro en la Bolsa de Nueva York, que marca el inicio de la mayor crisis del sistema capitalista en el siglo pasado.

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Al no afectar la crisis a la Unión Soviética, que había adoptado el llamado capitalismo de Estado y como método de gobierno la planificación coercitiva bajo el control político del partido único, sembró la ilusión en los grupos progresistas del mundo entero que el colapso capitalista vaticinado por la ortodoxia marxista estaba ad portas y el triunfo del sistema comunista era inevitable. El comunismo se transformó en la nueva utopía del siglo xx y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) en el paradigma a imitar.

La crisis del sistema capitalista mundial dio inicio a un proceso de cambios estructurales en América Latina. En 1930, cayeron el Gobierno de Leguía en el Perú, el de Irigoyen en Argentina, el de Ibáñez en Chile y el de Washington Luis en Brasil. Además, en el Perú, la crisis trajo consigo la reducción abrupta del comercio exterior, el corte del financiamiento externo y la bancarrota financiera del Estado. La producción se deterioró, provocando el aumento de la desocupación y la reducción de salarios e ingresos de trabajadores y productores. La crisis, ocasionó, además, la desestabilización del sistema financiero y la depreciación de la moneda nacional reduciendo el capital circulante y paralizando las operaciones bursátiles. Esta situación provocó grandes movilizaciones de protesta que ocasionaron numerosos muertos y heridos entre los mineros de Cerro de Pasco, que tenía una dirigencia sindical ligada al Partido Comunista.

Finalmente, Leguía es depuesto por el Comandante del Ejército peruano Luis M. Sánchez Cerro, muere preso y totalmente desa- creditado. Sánchez Cerro, un caudillo militar de corte populista de derecha, inicia un nuevo ciclo de autoritarismo militar al servicio de los intereses oligárquicos. Este hecho demuestra que en un país como el Perú la economía tiene más importancia que la política. Y en la economía el comportamiento del ciclo externo es decisivo. El régimen autocrático de Leguía se desenvolvió sin mayor

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dificultad hasta que surgieron los problemas económicos derivados del sector externo. La caída de los Términos de Intercambio (TI) ocasionó crisis fiscal y esta provocó la caída del régimen.

Paralelamente, la elección de Franklin D. Roosevelt en los Estados Unidos permitió poner en marcha en ese país, el primer programa gubernamental de inspiración keynesiana. A partir de entonces, frente a la sabiduría convencional y las supuestas virtudes cuasi teo- lógicas del mercado, se les opone el Estado y las políticas fiscales para combatir el desempleo, reactivar la producción y recuperar el consumo.

La experiencia práctica bajo Roosevelt fue impresionante. De esos años proviene el crédito agrícola, los precios de refugio, la intervención sobre la tasa de interés, la supervisión estatal del sistema financiero, los gigantescos proyectos de infraestructura pública, la oferta de empleo a través del Estado, el establecimiento del seguro social, el salario mínimo y el derecho a la negociación sindical. Estas políticas transformaron el capitalismo competitivo y de libre mercado que había conducido a la crisis de 1929, y en la práctica significaron la salvación del sistema capitalista.

El Estado como nuevo elemento dinamizador de la economía fue el gran aporte de Roosevelt que condujo a lo que se conoce como el Estado de bienestar que expresa un nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad. Con la ayuda del Estado, la industria multiplicó su capacidad de concentración y concertación, que coincide con la primera automatización industrial.

3.5 Represión oligárquica y tercer militarismo (1930-1939)Luis M. Sánchez Cerro formó una Junta Militar de Gobierno que rigió el país por seis meses, desde julio de 1930 hasta febrero de 1931. Una de las primeras actividades de la Junta fue liquidar la dictadura leguiísta, creando un tribunal especial que juzgó a Leguía y a sus principales colaboradores. Sánchez Cerro dio una serie de medidas que consolidaron su popularidad entre

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las masas, sobre todo en Lima, tales como la abolición de la conscripción vial, el establecimiento del matrimonio civil y el divorcio, reparto de raciones de alimentos en las estaciones de policía a los desempleados y otras medidas de tipo social en beneficio de los más pobres. A pesar de sus medidas se produjeron revueltas militares, motivo por el cual anunció que emprendía un exilio voluntario.

En estas circunstancias, se designó a David Samanez Ocampo para que presida la Junta de Gobierno. Samanez puso en marcha un programa de ajuste y reforma del sistema fiscal y financiero del país que ocasionó una serie de huelgas de los trabajadores textiles, azucareros, petroleros, choferes y telefonistas de Lima. La Junta, finalmente, se vio obligada a convocar a elecciones generales.

En las elecciones de 1931 se enfrentaron el candidato del Partido Aprista Peruano (PAP), Víctor Raúl Haya de la Torre, y el de la Unión Revolucionaria (UR), Luis M. Sánchez Cerro. Otros dos candidatos de menor convocatoria fueron Arturo Osores y José María de la Jara y Ureta. En el sufragio votaron 392 323 ciudadanos de un total estimado de la población total de la República en 1927 de 6 174 000 habitantes.

Entre los pobres, Sánchez Cerro se hizo popular por la dimensión populista de su autoritarismo y por su origen humilde y mestizo, en un país donde la mayoría de la población era mestiza. En su cam- paña se valió de los tradicionales argumentos de la oligarquía, acusó a los apristas de antipatriotas, enemigos de la religión y de la familia y de estar coludidos con el leguiísmo.

Sánchez Cerro le ganó las elecciones a Haya de la Torre por un margen de 50 mil votos (8% de los votos emitidos) y asumió el poder en diciembre de 1931, en medio de acusaciones de fraude electoral. Sánchez Cerro formó un gabinete que en la práctica significó la vuelta de la oligarquía agroexportadora al poder político, con el decidido apoyo del diario El Comercio, lo que ocasionó la exacer- bación de la oposición liderada por el aprismo.

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Las consecuentes tensiones de esta situación determinaron que Sánchez Cerro expulse del Congreso a toda la representación aprista, expida la Ley de Emergencia que permitió al Gobierno suspender reuniones, clausurar publicaciones y arrestar personas, sin ningún trámite legal. Se inicia así una feroz persecución a la oposición, encarcelamiento, destierro y hasta asesinatos de leguiístas, apristas y comunistas. Se aplicaron otras medidas antidemocráticas, como el llamado Estatuto de Sanción Nacional, la disolución de la Con- federación General de Trabajadores del Perú (CGTP) fundada por José Carlos Mariátegui y la aprobación de leyes draconianas como la de imprenta, Estado de sitio, cortes marciales, etc.

La escalada de violencia llevó al asesinato del director de El Comercio, Antonio Miró Quesada, y su esposa por militantes apristas. Sánchez Cerro mismo cayó víctima de la violencia que contribuyó a engendrar; en abril de 1933 fue asesinado por Abelardo Mendoza Leiva, quien atacó el automóvil descubierto en el que regresaba a palacio al concluir un desfile militar.

Ante la muerte de Sánchez Cerro, la Asamblea Constituyente, que funcionaba como poder legislativo designó, a falta de vicepresidentes (cargos que fueron suprimidos en la Constitución de 1933), al General de División Oscar R. Benavides, quien entonces era jefe del Ejército. De este modo, se tergiversó el mandato constitu-cional que prohibía la elección a cargos políticos de miembros en actividad de las Fuerzas Armadas. El Gobierno de Benavides representó, principalmente, los intereses de la burguesía industrial y financiera. En menor medida, a la fracción agroexportadora, alejándose en algunas circunstancias de la tradicional oligarquía y sus expresiones como la Sociedad Nacional Agraria (SNA), la UR y el diario El Comercio.

Durante el Gobierno de Benavides (1933-1939) teóricamente rigió la Constitución de 1933, promulgada días antes del atentado contra Sánchez Cerro. La característica primordial del régimen

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fue el autoritarismo con excepción del breve gabinete de la Con- cordia presidido por Jorge Prado Ugarteche, en el que hubo una cuasi institucionalidad democrática al aceptarse el juego de poderes y respetar al Poder Judicial. Pero el gabinete de Prado Ugarteche duró poco tiempo y la plutocracia se las ingenió para restaurar un régimen dictatorial.

En 1933 se inicia un breve periodo de mejora de los Términos de Intercambio (TI) para el Perú, lo que permitió la recuperación económica. De este modo, Benavides pudo atender algunas demandas sociales y así neutralizar el avance político del Apra. En esta respuesta social se identificaron varias medidas, como la creación del Ministerio de Educación y el Seguro Social Obrero, el estable-cimiento del salario mínimo y el combate al desempleo mediante un vigoroso programa de obras públicas como viviendas, carreteras e irrigaciones.

La mejora del clima social que estas medidas trajeron, permitieron a Benavides proseguir el proceso electoral previsto para cuando concluyese el periodo de Sánchez Cerro en 1936. Así, fue reelecto en unas elecciones fraudulentas, sin mayores protestas dadas las fuertes medidas represivas a todos los partidos de oposición. Para consolidar el presidencialismo se recurrió a la enmienda de la Constitución, estableciéndose el plebiscito, institución extraña a nuestra tradición constitucional, así como se confirió nuevas atribuciones al presidente con lo cual se conformó un régimen presidencialista en desmedro del Poder Legislativo. Toda esta situación se encontraba en dirección opuesta según lo estipulado en la Constitución de 1933 que diseñó un régimen semipresiden-cialista, vista la nefasta experiencia de la autocracia leguiísta.

Si bien Benavides puso en marcha típicas medidas de política económica liberal, al iniciarse la Segunda Guerra Mundial el Gobierno se vio obligado a adoptar un claro intervencionismo estatal en la economía mediante la Ley 8951 de 3 de setiembre

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de 1939 que prescribió “limitaciones a la libertad de comercio e industrias mientras exista el estado de guerra en Europa” y creó la Superintendencia de Bienestar Social para controlar los precios de los artículos de primera necesidad y los alquileres. Estas medidas cuestionan la evaluación historiográfica del Gobierno de Benavides como típicamente liberal y oligárquico.

El tercer militarismo, como llamó Jorge Basadre a esta época, fue inaugurado en 1930 por el Gobierno de Sánchez Cerro y continuó hasta 1939 con el Gobierno de Benavides. En muchos sentidos este período ha sido visto como una continuidad del orden oligárquico que fue “salvado” de la amenaza aprista de la década del treinta. También se le considera como una continuidad agónica de la oligar- quía, en el que la aristocracia no pudo recomponer su hegemonía y legitimidad, lo que contribuyó a aumentar la sensación de un vacío, no solo político, sino de liderazgo social y de ausencia de identidad cultural. Un periodo en el que se superó la crisis eco- nómica producida por la debacle de 1929, pero en el que se mantuvo la marginación de la población trabajadora y campesina.

Ante la magnitud de la crisis, los Gobiernos posleguía declararon la moratoria de la deuda externa (Decreto Supremo del 20/03/31), cuyo servicio recién pudo reanudarse en 1948. Se adoptó el sol de oro como nueva unidad monetaria, se reestructuró el Banco Central de Reserva del Perú y se fundaron los bancos de fomento: Banco Agrícola, Banco Industrial del Perú y Banco Minero del Perú. Además, se reformuló y moderniza la política tributaria (Tantaleán, 1978).

Como consecuencia de esta experiencia, el liberalismo económico que caracterizó al país desde la Independencia hasta Leguía fue parcialmente abandonado. En la década del treinta se inicia en el Perú lo que más tarde se llamó el proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), modelo que coincide con el ciclo de urbanización acelerada y el ingreso tardío del factor popular en el proceso político peruano.

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Durante estos años de tercer militarismo, se fortalece el movimiento popular liderado por Víctor Raúl Haya de la Torre, fundador del Partido Aprista Peruano, quien plantea un frente de clases o alianza de clases medias, obreros y campesinos, y en menor medida por la influencia del Partido Comunista Peruano de neto corte clasista y alineado con el Partido Comunista de la URSS.

En este contexto, las clases populares reclaman una mayor participación en la economía y en la política, pero la oligarquía se lo niega, pues ante todo defiende sus privilegios económicos. Para contener las demandas populares recurre a las Fuerzas Armadas, que se constituye en lo que más tarde se calificaría como el “perro guardián de la oligarquía”. Finalmente, los movimientos más afectados por este Gobierno fueron el Partido Aprista y el Partido Comunista Peruano, al ser declarados fuera de la ley, por lo que sus líderes fueron perseguidos, encarcelados o exiliados.

3.6 Interludio democrático (1939-1948)

Primer Gobierno de Manuel Prado (1939-1945)En 1939 se convocó a elecciones generales, aunque subsistía el veto al Partido Aprista y al Partido Comunista Peruano. Se presentaron dos candidaturas representando a la oligarquía tradicional, la de Luis A. Flores y la de Manuel Prado. Este último negoció en secreto con el Partido Aprista para recibir su apoyo, a cambio de aliviar la persecución que sufría. Prado resultó ganador aunque su elección y su Gobierno estuvieron tutelados por el régimen militar que lo precedió. Manuel Prado era un conservador modernizante, carismático que encaminó al Perú en un rumbo democrático, después de una década de dictadura oligárquico-militar.

El estallido de la Segunda Guerra Mundial ejerció una gran influencia sobre el Gobierno de Prado, quien estaba convencido de que la prosperidad del país dependía de mejorar las relaciones

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con EE. UU., principal mercado de exportación del Perú, por lo que se alineó con los aliados. El régimen de Manuel Prado, bajo la influencia de las políticas intervencionistas del Estado en los países en guerra, diseñó una política industrial y a tal efecto dictó dos medidas muy importantes:

i. la Ley 9140 de Promoción Industrial de apoyo a las industrias textil, de alimentos y bebidas, de cartón, vidrios y cristal;

ii. la creación de las corporaciones de desarrollo para la región oriental, el valle del Santa y los aeropuertos.

De este modo afirmó el principio de que el Estado debía intervenir directamente en los sectores económicos considerados estratégicos y conducir el desarrollo de los territorios que no interesaban a la iniciativa privada. Fue el inicio de las empresas estatales y de las corporaciones de desarrollo regional que en décadas posteriores tendrían tanta importancia en la economía peruana.

Como la política fiscal fue expansiva, la inflación subió de 8.2% en 1941 a 14.3% en 1944 y el Gobierno reaccionó estableciendo controles de precios a los alimentos, incrementó los subsidios a los productos de primera necesidad y obligó a destinar un mayor porcentaje del área agrícola de la costa a la producción de alimentos. La comercialización del arroz, cuya producción había crecido espec- tacularmente en la costa norte, fue asumida por el Estado a través de la Corporación del Arroz. Prado estableció cuotas azucareras para asegurar el abastecimiento de la demanda interna y elevó el impuesto a las exportaciones de azúcar y algodón. En 1943, se creó el Minis- terio de Agricultura.

Durante la Segunda Guerra Mundial, el Perú formalizó acuerdos bilaterales de comercio, préstamos y arriendos con EE. UU. Además, por requerimiento de ese país, Manuel Prado aceptó el control de precios a las materias primas de exportación, lo que a largo plazo le valió un importante apoyo del Gobierno estadounidense.

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El Gobierno de Prado sentó paulatinamente las bases de una liberalización política. Esto significaba la autorización de la actividad sindical y la legalización del Apra y del Partido Comunista Peruano, la formación de la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) en 1944 —bajo fuerte influencia aprista y contó con el decidido apoyo de los comunistas—. Dos de los hechos más importantes del Gobierno de Prado fueron el Censo de Población y Vivienda en 1940 y el conflicto bélico con el Ecuador por la defensa de las provincias de Tumbes, Jaén y Maynas.

El Frente Democrático Nacional (1945-1948)Las elecciones generales convocadas por Manuel Prado aun cuando excluyeron a los analfabetos y a las mujeres, con justicia podemos calificarlas como las primeras elecciones democráticas realizadas en el país. Los líderes apristas decidieron apoyar la formación del denominado Frente Democrático Nacional (FDN), una organización heterogénea basada en una propuesta de democracia menos restringida de la que había existido hasta el momento y de reformismo moderado. Surgió a partir del impasse creado entre las propuestas de un retorno al poder de la oligarquía agroexportadora, mediante la candidatura del General Eloy Ureta, quien había dirigido la victoriosa guerra de 1941 contra Ecuador, y la propuesta del Apra rebautizado como “Partido del Pueblo” bajo la guía de Víctor Raúl Haya de la Torre. El Ejército, representado por el ex presidente Benavides, vetó la candidatura aprista pero aceptó su participación detrás de un candidato independiente.

El candidato del Frente Democrático Nacional resultó ser José Luis Bustamante y Rivero, jurista de reconocido prestigio de las can- teras del social cristianismo. Ganó las elecciones e inició su Go- bierno el 28 de julio de 1945 con el decidido apoyo del Apra, poniendo en plena vigencia la Constitución de 1933 derogando,

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en consecuencia, las leyes de excepción que se habían mantenido desde la época de Sánchez Cerro.

El triunfo del FDN creó grandes expectativas de reconciliación nacional, crecimiento económico, consenso político y democracia. Durante este Gobierno se permitió la organización y movilización de estudiantes secundarios y universitarios, y se permitió que los partidos políticos actúen libremente. De 1945 a 1947, se reconocieron 264 sindicatos, el doble de todos los que había reconocido el régimen anterior. Asimismo, se otorgó una generalizada amnistía política.

El Apra controló el Congreso, aunque inicialmente no tuvo presencia en el Ejecutivo al que accedió, posteriormente, en algunos ministerios, incluyendo el de Hacienda. El comienzo del Gobier- no de Bustamante fue un momento de auge del aprismo, que con- formó la célula parlamentaria que la historia reconoce como uno de los grupos parlamentarios más calificados.

Durante este Gobierno, se respetó escrupulosamente la autonomía de los poderes del Estado y se estableció una relación armoniosa entre ellos, en especial entre el Ejecutivo y el Legislativo. Esto, a pesar de que las relaciones que atravesaron por situaciones de fuerte tensión al reivindicar el Apra el rol del Congreso como primer poder del Estado y su facultad de interpelar y eventualmente censurar a los ministros de Estado, fiscalizar el presupuesto público, ratificar el nombramiento de embajadores, altos mandos de las Fuerzas Armadas y la Policía, y de algunos otros funcionarios de elevado rango. Por otro lado, tuvo un carácter persistente la elaboración de políticas dirigidas a reconocer los derechos laborales, brindar acceso a la educación y a la salud, así como a redistribuir la riqueza nacional a través de la regulación de precios e importa-ciones subsidiadas.

La Ley del Yanaconaje de 1947 fue una de las medidas más importantes del régimen, por cuanto afectaba la economía agraria de exportación y trataba de mejorar la distribución del ingreso en este

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sector y modernizar las relaciones laborales. El yanaconaje, cuyo origen se remontaba a la época colonial, suponía un contrato generalmente no escrito por el que el campesino conseguía el uso de tierra dentro de un latifundio a cambio de la obligación de trabajar en los cultivos del hacendado. La ley prohibió “el trabajo gratuito”, tratando de imponer la remuneración salarial en las haciendas, fijó un monto específico de arriendo por las tierras cedidas a los yanaconas, pro- hibió a los hacendados el desalojo de las tierras que ocupaban en sus dominios y proscribió la obligación de los yanaconas de vender su producción al hacendado. Igualmente, se aprobó una nueva Ley de Imprenta más democrática y transparente que la promulgada en el Gobierno de Benavides. Asimismo, el Gobierno sancionó la Ley 10334 del 29 de diciembre de 1945, que anuló el plebiscito llevado a cabo en 1939, que modificó la Constitución reforzando el presidencialismo. De este modo, se retornó al régimen semipre-sidencial sancionado en la Constitución de 1933.

Otra decisión de importancia fue acabar con el régimen de designación de los alcaldes y regidores de las municipalidades del país por el Ministerio de Gobierno y Policía, con la creación de las denominadas Juntas Municipales Transitorias que elegían a los alcaldes en forma indirecta mediante asambleas electorales. Esto se mantuvo así, hasta que se aplicó la Ley de Elecciones Municipales 19733, que a pesar de promulgarse el 5 de diciembre de 1946 no se aplicó por el creciente deterioro del ambiente político, sino hasta el verano de 1947. Por otra parte, se confirió autonomía académica, económica y administrativa a las universidades, tras largos años de injerencia del Ministerio de Educación.

Aunque no había un programa económico claro, el Gobierno de Bustamante quiso reforzar la presencia del Estado, orientar la econo- mía al mercado interno, promover la industrialización y atraer el capital extranjero en mejores condiciones para el país; esta política era respaldada por el Partido Aprista. Por primera vez en la historia

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republicana se cuestionó globalmente el modelo económico de libre mercado tipo siglo xix, por cuyo mantenimiento más de una vez la oligarquía había recurrido a golpes de Estado.

Sin embargo, el contexto internacional empezó a deteriorarse, se revirtieron los Términos de Intercambio obligando al Gobierno a introducir medidas de control de precios, restricciones a la libre disponibilidad de divisas, defensa de los salarios y otras que afectaban directamente a los intereses de la derecha oligárquica. Este conjunto de medidas que se ajustaban al catecismo progresista de la época resultaron inoperantes para frenar la inflación y la pérdida de divisas.

En estas circunstancias las élites que defendían el liberalismo económico a ultranza reaccionaron para oponerse a las medidas del régimen, consiguiendo resquebrajar las bases sociales que sostenían al Gobierno. Las clases medias empezaron a ver con simpatía los llamados de la élite a restablecer el orden y la autoridad a costa del Apra, para evitar una guerra civil. El clima político se fue deteriorando, la derecha exigía a Bustamante mano dura contra el Apra y finalmente el Ejecutivo declaró fuera de la ley al Partido del Pueblo (aunque popularmente se le continúa conociendo como Partido Aprista), con el pretexto de la sublevación de la marinería el 3 de octubre de 1948. Las tensiones no se redujeron y la derecha una vez más recurrió a los cuarteles para derribar al régimen democrático y el General Manuel A. Odría, ex ministro de Gobierno de Bustamante, se encargó del golpe de Estado. El golpe militar reanudó el militarismo que había regresado con Sánchez Cerro a principios de la década del treinta.

Con el Gobierno de Prado y de su sucesor Bustamante y Rivero, el Perú continuó su modesto tránsito hacia una economía política más expansiva, tránsito iniciado por Benavides. En consecuencia, el Perú durante la década del cuarenta fue uno de los principales exponentes latinoamericanos de la expansión fiscal, elevándose el gasto público en más de cuatro veces y media de 1939 a 1948.

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Durante este período la clase media consiguió muchos avances y uso del español se expandió en el país. Además, nació una nueva industria orientada al mercado interno y el Perú empezó a trans-formarse de un país andino y rural a uno costeño y urbano. Se había iniciado lo que se puede llamar la “gran migración interna”: las masas campesinas del Ande excluidas secularmente decidieron tomar los bastiones de sus excluidores. Por otra parte, en la costa rural disminuyó notablemente el número de yanaconas con la consiguiente elevación del número de trabajadores asalariados.

3.7 El ochenio: represión oligárquica (1948-1956)Con el golpe militar de Odría se clausuró un ciclo en el que se apostó por una reorientación de la política económica hacia la industrialización y la redistribución del ingreso. El nuevo régimen, al que se bautizó como “el ochenio”, por los ocho años que duró (1948-1956), retomó una política económica liberal ortodoxa, en el sentido de postular una menor intervención del Estado en el aparato productivo y liberalizar a las fuerzas del mercado de todo tipo de controles y restricciones.

Odría reasumió la dictadura al aplicar nuevamente reglas de excepción por encima de la Constitución (1948-1949) Ley de Seguridad Interior de la República, Decreto Ley 11049 de 1 de julio de 1949, que declara fuera de la ley a los partidos Comunista Peruano y al Apra. También se promulgó el Decreto Ley 10890 de 2 de noviembre de 1948, donde se establece que los delitos de rebelión serán juzgados sumariamente por cortes marciales y derogó el Estatuto Universitario, Decreto Ley 11003 de 8 de abril de 1949, por el que se suprimió la autonomía universitaria, regresando a la intervención del Gobierno a través del Ministerio de Educación.

Por otra parte, se suspendieron y limitaron las garantías individuales y sociales, se concentró el poder en el Ejecutivo y se sometió

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a los otros poderes del Estado (1948). Se promulgaron: el Esta- tuto de la Junta Militar de Gobierno, Decreto Ley 10889; el Decreto Supremo de 30 de octubre de 1948; Régimen de Administración y Custodia del Patrimonio del Poder Legislativo; el Decreto Ley 10896 de 4 de noviembre de 1948; la forma en que deben ser provis- tas las vacantes que se produzcan en la Corte Suprema, Decreto Ley 10899 de 12 de noviembre de 1948. Además, se impidió el funcionamiento de sindicatos y de partidos políticos, excepto el oficialista Partido Restaurador conformado por los amigos de Odría. Los materiales de imprenta de La Tribuna, periódico del Apra, confiscados durante el golpe, se adjudicaron al Ministerio de Educación (1948) por Decreto Ley 10904 de 19 de noviembre de 1948.

El ochenio comprende dos subperíodos. El primer sub período de Gobierno fáctico en el que Odría preside la Junta Militar de Go- bierno se inicia el 27 de octubre de 1948 y culmina el 28 de julio de 1950 cuando el Presidente del Congreso le tomó juramento como presidente Constitucional de la República tras haber “ganado” las elecciones políticas de junio de ese año, al presentarse como candidato único. Se iniciaba así el mandato de seis años conforme a la Constitución hasta el 28 de julio de 1956 fecha en que culmina el segundo subperíodo, al que se puede llamar el “constitucional”. Ambos subperíodos son de “restauración” del orden oligárquico perdido en el anterior Gobierno.

Las primeras medidas de la Junta Militar fueron orientadas a restablecer el orden interno mediante represión y cárcel a los adversarios políticos, declaratoria del estado de emergencia en todo el territorio nacional y mantenimiento de la proscripción al Partido Aprista y al Partido Comunista, Decreto Ley 10890 de 30 de noviembre (1948). La Junta sancionó medidas para reprimir a los opositores como establecer la pena capital para los agitadores políticos y acordar que los delitos de rebelión serían juzgados

[146]

sumariamente por cortes marciales, Decreto Ley 10893 (1948). En julio de 1949 la Junta Militar de Gobierno promulgó la Ley de Seguridad Interior de la República Decreto Ley 11049, ley análoga a las expedidas por Sánchez Cerro (Ley de Emergencia) y Benavides (Ley 8505). Con esta ley se violaron los más importantes principios jurídicos de la tradición occidental y democrática. No obstante, los jueces y magistrados cerraron los ojos ante la definición vaga de los delitos, penas excesivas y ventilación de los procesos en tribunales militares, la posibilidad de mantener al detenido por tiempo indefinido sin someterlo a proceso, toda vez que el hábeas corpus fue suspendido en sus efectos. Mediante esta ley, además, se podía allanar domicilios, arrestar, encarcelar, desterrar, etc., por simple denuncia, por lo que el acusado debía demostrar su inocencia. Como se gober- naba por decretos leyes, el único freno pudo ser el Poder Judicial, pero este declinó sus responsabilidades. También emitió disposiciones de protección a quienes participaron en movimientos sediciosos contra el régimen constitucional de Bustamante y otorgó distinciones a los que se rebelaron durante el movimiento de Arequipa (consúl- tese Decretos Leyes 10891 de 30 de octubre de 1948; 10953 de 1 de enero de 1949; 11054 de 15 de julio de 1949; 11406 de 14 de junio de 1950).

El régimen desconoció el derecho internacional al negar el asilo otorgado por Colombia a Haya de la Torre, y se entrampó en un litigio diplomático que perjudicó al Perú. La prensa se allanó a la nueva situación sin mayores protestas, mostrando una vez más su servilismo al poder político. La isla de San Lorenzo sirvió de mazmorra a varios dirigentes políticos y periodistas.

En 1954 las relaciones del régimen con la familia Miró Quesada se deterioraron al verse obligado el gobernante a autorizar, en cumplimiento de un fallo de la Corte Internacional de La Haya, la salida del país de Haya de la Torre tras cinco años de asilo en la embajada de Colombia.

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La Alianza Nacional, expresión de la oligarquía agroexportadora liderada por Pedro Beltrán, realizó intensa campaña desde La Prensa para la anulación total del control de cambios. Los importadores y El Comercio estuvieron en posición opuesta, pues la liberalización del tipo de cambio les perjudicaría al subir el precio del dólar y por tanto del papel periódico que se importaba. Una tercera postura seña- laba que se debía de controlar las importaciones para no perjudicar a la industria nacional, dejando parcialmente el libre cambio.

El 3 de diciembre de 1948, después de una compleja negociación la Junta, empezó la liberalización de la economía, eliminación de controles y regulación estatal mediante la cual se autorizaba a entregar hasta el 55% de divisas en certificados a cambio libre, en tanto que el Estado retenía el 45% para utilizarlos en alimentos, medicinas y gastos estatales, cotizándose estos valores al cambio oficial, Decreto Ley 10905 (1948). En este contexto, el dólar subió de 11.20 soles a 16 soles. De 1950 a 1956, se liberalizaría totalmente el control de cambios (consúltese los Decretos Leyes 10905 de 3 de diciembre de 1948; 11052 de 17 de julio de 1949; 11077 de 5 de agosto de 1948; 11208 de 11 de noviembre de 1949; 11484 de 18 de julio de 1950; 11448 de 14 de julio de 1950).

De 1951 a 1956, como consecuencia de la guerra de Corea los Términos de Intercambio (TI) se mostraron muy favorables (183.6 en promedio para el período, si se considera que en 1994 la base fue de 100), subieron los precios de la mayor parte de las exporta-ciones (con un pequeño bajón en 1953-1954), situación que generó abundancia de divisas liquidez en las arcas fiscales y la posibilidad de financiar obras públicas, crear empleo, lograr un promedio anual de crecimiento del PBI de 6%. Asimismo, se mantuvo la inflación a nivel de un dígito y se acumularon reservas internacionales (RIN) equivalentes a 3.0 meses de importaciones en promedio anual (Cuadro 4).

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Cuadro 4Perú. Indicadores económicos 1951-1956. (Elaboración propia)

TI1/

PBI2/

IBI3/

Ipb4/

Infl. 2/%RIN5/

Prom. 183.6 6% 24.6% 3.6% 6.9 3

1951 218.3 9.4% 20.5% 1.8% 10.1 3.6

1952 190 5.2% 25% 4.1% 6.9 3

1953 163.2 4.9% 27.5% 3.4% 9.1 2.8

1954 169.5 6.1% 21.3% 2.6% 5.3 3.5

1955 178.9 5.8% 24.2% 5.5% 4.7 2.5

1956 181.5 4.3% 29.3% 4.2% 5.5 2.5

1/ Términos de Intercambio, base 1994=100; 2/ Variación anual; 3/ In-versión bruta interna/PBI; 4/ Inversión pública/PBI; 5/ Reservas internacio-nes netas meses importaciones

Fuentes:

- BCRP. Cuadros 05, 09, 15 en Estadísticas 1950-2011.

- BCRP. Cuadro s/n para RIN en Estadísticas 1950-2005.

Dadas estas condiciones el país reinició el pago de su deuda externa, que había incumplido desde el Gobierno de Leguía en 1930, facilitando así el camino a la inversión extranjera.

El régimen puso en marcha lo que se conoce como populismo autoritario de derecha, mediante el cual logra manipular a la masa urbana marginal, que a partir de mediados de la década del cuarenta empezó a constituirse en Lima y en menor medida en otras ciudades como resultado de las crecientes migraciones rurales. Estas masas estaban dispuestas a apoyar al régimen a cambio de la

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atención de sus demandas de servicios y empleo, en una clara muestra de pragmatismo, estrategia que se ha mantenido hasta ahora con cuanto Gobierno ha asumido el poder. Una explicación de esta conducta radica en que para la mayoría de la población el Estado ha sido un gran ausente y, por tanto, cuando se presenta la ocasión hay que sacarle lo que se pueda sin importar quien lo conduzca.

Este estilo populista empezó a hacer crisis a finales del segundo sub- período, a raíz de la reducción de los precios internacionales de las exportaciones que ya no permitían atender las demandas populares preservando, al mismo tiempo, los intereses de la oligarquía. Esta situación se agudizó por la aparición de varios movimientos políticos (Coalición Nacional, Partido Demócrata Cristiano, Partido Acción Popular, Partido Social Progresista, etc.) que junto al Apra y al Partido Comunista Peruano, reclamaban el retorno a la democracia.

Por otra parte como se observa en el Cuadro 5 el comercio exterior se mantenía alrededor del 22% del PBI en exportaciones y del 26% en importaciones (columna 1 y 2) y con una Balanza en Cuenta Corriente deficitaria de 3.6%/PBI en promedio anual (columna 3).

En el mismo cuadro se comprueba que el stock de la deuda externa en relación con el PBI (columna 4) muestra en promedio un nivel bastante bajo (7.4%), aunque presenta una tendencia creciente en el período. Por lo que se entiende que Odría recurrió al endeudamiento externo para balancear el déficit fiscal que ocasionaba su programa asistencialista y de obras públicas. De este modo, el servicio de la deuda externa/exportaciones también muestra un rápido crecimiento llegando a más del 7% el último año del Gobierno odriísta (columna 5). Estas tendencias auguraban problemas de Balanza de Pagos en el mediano plazo, más aún cuando se observa que la tasa de interés sobre el stock de la deuda se eleva del 2.4% en 1951 al 4.1% en 1956 (columna 6).

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Cuadro 5Perú. Indicadores económicos 1951-1956.

X/PBI1/

M/PBI2/

BCC3/

DE/PBI4/

SD/X5/

INT. D 6/

Prom. 21.8% 25.6% -3.6% 7.4% 3% 3.5%

1951 23.4% 23.6% – 6.2% 1.1% 2.4%

1952 21.6% 26.1% -3.6% 6% 1.5% 2.5%

1953 19.8% 25.9% -4.6% 6.9% 2.3% 4.9%

1954 21.9% 22.9% -1.3% 6.9% 2.1% 4.2%

1955 21.8% 27.1% -6.2% 9.4% 3.8% 3.2%

1956 22% 28.3% -6.2% 8.8% 7.3% 4.1%

1/ Exportación/PBI; 2/ Importación/PBI; 3/Balance Cuenta Corriente/PBI; 4/Deuda Pública Externa/PBI; 5/ Servicio Deuda Pública Externa/ Expor-taciones; 6/ Int. Saldo Deuda Pública Externa Años Anteriores.

Fuente:

- BCRP. Cuadros 05 y 12 en Estadísticas 1950-2011.

- BCRP. Cuadro s/n. Cuentas externas en Estadísticas 1950-2005.

Los ocho años del Gobierno de Manuel Odría significaron el retorno a la política económica tradicional. Dentro de las medidas que se adoptaron se redujeron los impuestos a las exportaciones, se devaluó la moneda nacional (el tipo de cambio oficial pasó de 6.50 soles a 19 soles en 1955), se liberó el tráfico de divisas y se dictaron nuevos códigos de minería y de petróleo muy favorables para la inversión extranjera.

El Estado se retiró de las actividades de explotación de petróleo y del control de yacimientos mineros, como el de Marcona que en

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1952 pasó a manos de una empresa estadounidense. Sin embargo, propició se expandiera la industria manufacturera y que emergiera la pesquería, por lo que aparecieron en escena nuevos grupos empresariales con mentalidad moderna y avanzada respecto a los tradicionales grupos agroexportadores. Con el nuevo sector empresarial crecieron el proletariado y las nuevas clases medias.

A partir del lema “Salud, Educación y Trabajo”, Odría realizó una política social pragmática consistente en la ampliación de la infraestructura y la cobertura de servicios públicos. Intentó reformar la educación, priorizando la construcción de grandes unidades escolares en todo el país que estuvieran dotadas de mobiliario moderno y, al mismo tiempo, inició un vasto programa de capacitación y de mejoras salariales para los maestros. Construyó el Estadio Nacional e inició un vasto programa de edificación de viviendas y obras monu- mentales, como los locales de los ministerios de Educación y Hacienda y Comercio, en la Av. Abancay, el Ministerio de Trabajo y el Hospital del Empleado, en la Av. Salaverry. Estableció el Seguro Social del Empleado, diferente al de los “obreros”, cada uno con su propio aparato legal e incluso su propia red hospitalaria, situación que se prolongó por muchas décadas, mostrando que la división colonial entre República de españoles y República de indios mantenía sus rezagos. En el campo asistencial conformó la Junta de Asistencia Nacional, a cuyo mando colocó a su esposa, doña María Delgado, que llegó a adquirir una significativa popularidad.

Estos programas facilitaron la popularidad del régimen con lo cual se afianzó el desdén a la democracia que estuvo siempre latente en grandes sectores de la población, puesto que identificaban democracia con desorden, colas, inflación, falta de trabajo, en tanto que dictadura era el equivalente a orden, trabajo e incluso prosperidad; “la democracia no se come”, era el eslogan predilecto de Odría. Por estos hechos, se puede explicar que hasta ahora en el imaginario popular los años de Odría sean considerados años de bonanza y tranquilidad.

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Por otra parte, a mediados de 1955 apareció en el diario La Prensa un manifiesto contrario a Odría firmado por Pedro Beltrán, Ramón Aspíllaga y Manuel Mujica Gallo, connotados represen-tantes de la oligarquía agroexportadora.

Otros hechos relevantes que sucedieron durante el Gobierno de Odría fueron la promulgación de la ley que otorgó por primera vez el derecho a las mujeres a votar en las elecciones presidenciales y parlamentarias de 1956, la fundación del Movimiento Democrá- tico Pradista (después se llamaría Movimiento Democrático Peruano) con propósitos de lanzar la candidatura de Manuel Prado Ugar- teche a la presidencia de la República y la fundación del Partido Demócrata Cristiano, el 10 de enero de 1956, que será un partido doctrinario y programático.

En este contexto, José Luis Bustamante retornó al país en 1956 y fue aclamado en la plaza de armas de Arequipa por treinta mil manifestantes, pero el acto fue reprimido violentamente por la dictadura. La renuncia obligada del ministro de Gobierno y Policía, Alejandro Esparza Zañartu, el temido y odiado hombre de confianza del gobernante, tras los sucesos violentos de Arequipa menoscabó el poder del régimen.

El 16 de febrero de 1956 el Gobierno consiguió que se abortara una conspiración en la guarnición de Iquitos. En Lima se detuvo a Pedro Roselló, Manuel Mujica Gallo, Pedro Beltrán y cuarenta empleados de La Prensa al sospechar su injerencia en dicha revuelta. La deserción de Julio de la Piedra y otros dirigentes del partido oficialista y la pérdida del respaldo de oficiales del Ejército confir- maron que el gobernante debería convocar a elecciones.

Capítulo IVAnálisis histórico empírico, gobernabilidad

en la República: hacia el Estado democrático

4.1 Proyecto liberal democrático y el aprismo (1956-1968)

La Convivencia (1956-1962)En el otoño de 1956, al debilitarse la continuidad de la dictadura, aparecieron las candidaturas de Hernando de Lavalle, Manuel Prado y Fernando Belaunde Terry. El Apra decidió apoyar a Manuel Prado, quien se comprometió a atender las demandas apristas: la legalización del partido inmediatamente después de la instalación del Gobierno y la presentación de una nómina de candidatos filo apristas al Congreso. Prado triunfó con 508 057 votos, Belaunde Terry obtuvo 485 248 y Lavalle (candidato oficialista), 224 618. Desde su expectante segundo lugar, Belaunde se proyectó como la alternativa de cambio para unas próximas elecciones generales.

Lavalle y Belaunde reconocieron el triunfo de Prado, pero veían en el resultado electoral bases deleznables para el futuro del nuevo régimen. Sin embargo, la historia demostró que el Apra jugó una carta decisiva en la recuperación de la democracia y en la estabili-zación del país, inaugurando lo que más tarde se conoció como el régimen de la Convivencia.

Durante el Gobierno de Prado, nuevamente entró en vigencia la Constitución Política de 1933, que consagraba el respeto a la

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autonomía de los poderes públicos, el ejercicio pleno de las libertades y los derechos de las personas, las organizaciones políticas y sindicales, así como el funcionamiento sin trabas de los partidos políticos. Lo que no prosperó fue el régimen municipal, que mantuvo el sistema de designaciones de alcaldes y regidores desde el Ministerio de Gobierno y Policía, como venía practicándose desde el oncenio leguiísta.

La alianza con el Apra le permitió a Prado una respetable mayoría en las cámaras legislativas, gobernando sin censuras a sus gabinetes aun cuando ocurrió más de un escándalo. Puede decirse que las dos partes respetaron los acuerdos a los cuales habían llegado y el país gozó de crecimiento económico, estabilidad política e imperó la ley, aunque siempre bajo la mirada escéptica de las Fuerzas Armadas, cuyos altos mandos mantenían su tradicional antiaprismo.

Manuel Prado dejó a los ministros que arrastraran el peso de las pugnas políticas evitando el desgaste de la figura presidencial, respetando la autonomía de los ministros. Durante el segundo gabinete de su Gobierno presidido por Luis Gallo Porras el ambiente político mejoró, y como se señaló en su momento “como consecuencia inmediata ha decrecido automáticamente la tensión política en muchos predios” (Caretas, 257, 7 de julio, 1958, pp. 13-23).

Otra característica del modo de actuar de ese Gobierno fue la de silenciar a sus opositores nombrándolos ministros, tal como ocurrió con Raúl Porras Barrenechea o Víctor Andrés Belaunde, en la cartera de Relaciones Exteriores en periodos distintos, y a Pedro Beltrán Espantoso, en el Ministerio de Hacienda y Comercio. Respecto a la breve incorporación de V. A. Belaunde al gabinete en enero de 1958 su sobrino Fernando Belaunde lo acusó de prestarse “a una inconfesable maniobra del apropradismo […] que había echado mano del Belaunde ministro para desprestigiar al Belaunde opositor”.

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La política exterior no cambió sustantivamente, el Perú se proclamó parte del “mundo libre”, repudió toda injerencia interna-cional, brindó decidido sostén al panamericanismo y declaró su apoyo abierto a los Estados Unidos. Es recién con las primeras repercusiones de la Revolución cubana que se plantearon nuevos problemas a la política exterior peruana, como la emblemática renuncia del canciller Raúl Porras Barrenechea en la cita de cancilleres en 1961, antes de verse obligado a emitir su voto de condena al Gobierno de Cuba por instrucciones de Lima.

Por otra parte, hubo triunfo en la tesis peruana respecto a la soberanía sobre las provincias de Tumbes, Jaén y Maynas frente al Ecuador, cuando los cuatro países garantes del Protocolo de Río de Janeiro se pronunciaron ratificando la plenitud y validez de dicho instrumento internacional. De este modo, las pretensiones ecuatorianas esbozadas por su presidente José María Velasco Ibarra quedaron sin sustento jurídico durante un buen tiempo. Los países garantes del Protocolo suscribieron en noviembre de 1961 el citado pronunciamiento a pedido de nuestro país ante la tesis del Gobierno ecuatoriano de la nulidad de dicho instrumento internacional.

Otro hito de nuestra política exterior lo constituyó la reunión de gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Punta del Este, Uruguay, en 1961 en la que Pedro Beltrán en nombre de los países participantes defendió la “civilización occidental y cristiana” (el capitalismo liberal de tipo anglosajón, hoy cono cido como neoliberalismo). Este fue rebatido por el delegado cubano, Ernesto “Che” Guevara, quien declaró que a su delegación no se le había consultado sobre esta declaración y, que en todo caso, no estaba de acuerdo con las opiniones vertidas por el primer ministro peruano.

En esta cita se acordó apoyar la Alianza para el progreso, planteamiento del presidente John F. Kennedy para contrarrestar en América Latina la influencia de la Revolución cubana. Beltrán

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pidió una “revolución de bienestar” y una clara definición contra las dictaduras en adición a otros acuerdos de la Asamblea, como la apli- cación de la reforma agraria, la planificación del desarrollo y la democracia política como condición para recibir apoyo financiero estadounidense vía la Alianza.

El programa de Gobierno de Prado se distinguió por su matizado liberalismo económico y político, y también por algunas líneas de reforma ante demandas populares. Defendió la propiedad privada, la libre empresa, el cambio libre, el no control de precios, fomentó el empleo y las actividades productivas, etc., aplicando en la gestión económica políticas principalmente ortodoxas.

Sin embargo, como consecuencia de que los Términos de Intercambio se tornaron desfavorables desde el inicio del mandato pradista, se observaron crecientes presiones inflacionarias y la reducción de la tasa de crecimiento del producto. Estas presiones se conjugaron en el periodo 1958-1959, obligando al Gobierno al cambio de gabinete. Así, como primer ministro y ministro de Hacienda se invistió a Pedro Beltrán (1958-1961). Dentro de sus primeros dictámenes, Beltrán, educado en Inglaterra, ex presidente del Banco Central de Reserva, propuso eliminar todo tipo de subsidios a los alimentos, poner el precio de la gasolina a niveles interna-cionales y reducir la dirección del Estado en la política económica.

A pesar del deterioro de los TI, a un promedio anual de 157 para el período 1957-1962 (23 puntos porcentuales menos que en el Go- bierno de Odría) tal como se observa en el Cuadro 6, durante el Gobierno de Prado se pudo alcanzar una tasa anual de 5.7% de crecimiento del PBI manteniendo la inversión bruta interna por encima del 26.6% y la inversión pública en 3.2% con una inflación aceptable de un dígito en casi todo el período. Pero las reservas internacionales netas (RIN) bajaron al equivalente de 1.6 meses de importaciones, cuando lo recomendable, en la época, era un mínimo de tres meses.

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TI1/

PBI2/

IBI3/

Ipb4/

Infl.2/

RIN5/

Prom. 157 5.7% 26.6% 3.2% 8.3 1.6

1957 182.3 6.7% 32.4% 3.4% 7.4 1.4

1958 153.7 -0.7% 29.7% 3.7% 7.9 1.2

1959 157 1.6% 23.2% 2.4% 12.7 1.3

1960 152.8 9% 23.2% 1.9% 8.7 1.5

1961 144.9 8.4% 24.8% 4.3% 6.1 2.1

1962 151.4 9.2% 26.1% 3.6% 6.7 2.3

Cfr. Cuadro 4

Fuente: Ídem. Cuadro 4.

Asimismo, se elevó el déficit de la balanza en cuenta corriente obligando al gabinete Beltrán a introducir severas medidas de res- tricción del endeudamiento externo, lo que permitió que la DPE/PBI baje significativamente del 8.8% que dejó Odría en 1956 (Cuadro 5, columna 4) al 5.6% en 1962 (Cuadro 7, columna 4). De este modo, se evitó un mayor drenaje de divisas internacionales, pese a la ele- vación importante de las tasas de interés por los préstamos concer- tados que pasaron de un promedio anual de 3.5% en el Gobierno de Odría (Cuadro 5 columna 6) al 4.2% en el Gobierno de Prado (Cuadro 7, columna 6). Finalmente, debe indicarse que ya en esos años se percibía una tendencia a la dolarización del sistema financiero (Cuadro 7, columna 7).

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Cuadro 7 Perú. Indicadores económicos 1957-1962. (Elaboración propia)

X/PBI 1/

M/PBI 2/

BCC 3/

D/PBI. 4/

SD/X. 5/

Int. D 6/

CD7/

Prom. 23.4% 27.1% -3.1% 7.6% 7.2% 4.2% 9%

1957 22% 29.5% -7.9% 8.2% 6.9% 3.9% s.i.

1958 20.5% 29.6% -7% 9.4% 7.5% 3.8% s.i.

1959 22.8% 25.4% -2.3% 10% 7.1% 4.3% 9%

1960 25.4% 25.1% 0.4% 6.6% 9.3% 4% 8%

1961 25.4% 26.7% -0.5% 5.7% 6.3% 4.8% 9%

1962 24.1% 26.1% -1.3% 5.6% 6.1% 4.3% 10%

Cfr. Cuadro 5. CD 7/: Coeficiente Dolarización

Fuente: Ídem. Cuadro 5. En BCRP: Cuadro s/n en Estadísticas 1950-2005.

La política de estabilización del nuevo equipo ministerial recurrió a la clásica receta de reducción del gasto público, liberación de la tasa de cambio y represión del movimiento sindical, por lo que los críticos de izquierda señalaban que no era más que la defensa de una estructura oligárquica, antiprogresista y antisocial. No se trataba de una política de estabilización sino una de agudización de la miseria (Lévano, C. en Caretas, 196, pp. 12-13).

En materia económica, el hecho concreto es que ante un deterioro de los TI la respuesta de la política económica del país fue la adecuada, pues controló el problema y se reanudó el crecimiento eco- nómico, a diferencia de situaciones posteriores en las que las políticas implementadas para enfrentar el ciclo económico internacional

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negativo agravaron los problemas lejos de aliviarlos. Dentro de esta ortodoxia económica, el Gobierno del Perú rechazó con disimulo la institucionalización de la planificación del desarrollo, a la que se había comprometido en la reunión de Punta del Este. Este tema fue materia de amplio y agudo debate desde los diarios El Comercio y La Prensa, el primero a favor y el segundo en contra. Bajo este esquema ortodoxo el Gobierno rechazó la contratación de la Misión Lebret del Instituto Economía y Humanismo de Francia, para elaborar un diagnóstico de la realidad del país.

En política fiscal se aplicaron medidas de austeridad en el gasto público acompañadas de una política tributaria basada en bajas tasas y exoneraciones a la renta, propiedad, utilidades, etc., y por impuestos indirectos que gravaban el consumo, aranceles a las importaciones e impuestos a las exportaciones. La política credi- ticia estuvo limitada a operaciones de consolidación de la deuda flotante y cumplimiento del servicio de la deuda. En política monetaria el Gobierno aplicó medidas ortodoxas como el manteni-miento de libre cambio, viéndose obligado a devaluar la moneda en 1959.

El Ministerio de Beltrán impulsó el ahorro nacional promoviendo desde su periódico, La Prensa, la importancia del trabajo y la frugalidad como fuentes de estabilidad y crecimiento económico. Además, estimuló la creación de mutuales de ahorro y vivienda, cooperativas de crédito, etc. El presidente Prado encaró también la cuestión agraria, cada vez más urgente ante la aguda presión demográfica en la sierra, tratando de desarrollar nuevas obras de infraestructura. No llegó, sin embargo, a proponer una ley de reforma del agro, y solo se limitó a la creación de un Instituto de Reforma Agraria y Colonización.

Con referencia a la política industrial, pese a la oposición de Beltrán, el Congreso aprobó en 1960 la Ley de Promoción y Fomento Industrial 13270, que recogía algunos de los planteamientos

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cepalinos del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Mediante esta ley se incentivó la inversión industrial a través de la eliminación de aranceles a la importación de equipos y bienes intermedios, y la posibilidad de reinvertir utilidades libres de impuestos para la producción de bienes básicos conforme a la definición legal. De este modo, se sentaron las bases para la introducción del modelo ISI, que en otros países de América del Sur hacía décadas se había implementado.

La acería de Chimbote, construida durante la primera gestión de Prado por la estatal Corporación del Santa, contribuyó signifi-cativamente al desarrollo de la industria metalmecánica del país, particularmente en la construcción de embarcaciones pesqueras equipadas con tecnología moderna para el procesamiento de la anchoveta y otros productos pesqueros que se afianzaron como nuevos rubros de exportación. El efecto que tuvo provocó que en 1964 el Perú se convirtiera en el primer productor mundial de harina de pescado; producto que llegó a representar el 26% de las exportaciones totales. Asimismo, esta ley facilitó el desarrollo de las industrias de cemento y de papel.

Estas medidas se explican por la influencia de Manuel Prado, quien no estaba ligado a los tradicionales barones del algodón y el azúcar, sino que tenía vinculaciones muy estrechas con el mundo financiero (Banco Popular, el mayor banco de la época en el país) y con algunos industriales, especialmente de la pesca, así como con altos oficiales de la Marina de Guerra. Por esta relación con la Marina se apoyó la construcción naval en pequeños astilleros y el Arsenal Naval, que en julio de 1958 concluyó la construcción del BAP Pariñas; esta industria fue la base de la conformación, años más tarde, del Servicio Industrial de la Marina (SIMA).

Gracias a todas esas medidas, se consolidó en el Perú una corriente de opinión favorable a la industrialización. Se adoptó el criterio proteccionista, sin descuidar las exportaciones de materias

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primas, criterio que permitió el crecimiento de la industria nacional a una tasa anual de 7.8% en el período de 1951-1965 (BCRP, Cuadro 06, 2011).

En el contexto del Plan de Carreteras y el Proyecto Perú Vía, considerado un significativo instrumento de planificación a largo plazo, el Gobierno de Prado ejecutó importantes obras de infraestructura vial como la mejora y ampliación de la carretera Panamericana y la de penetración a la Amazonía en la región nororiental del Marañón. Además, propició irrigaciones por medio del Programa General de Irrigaciones con el fin de resolver el déficit de áreas de cultivo y aplicar la llamada Revolución verde, promocionada desde el ministerio de Beltrán.

En 1962 las posiciones reformistas cobraron fuerza en nuestro país, lo que permitía pensar que una de estas corrientes podría convertirse en una alternativa de Gobierno. En efecto, al Apra y al Partido Comunista Peruano se le habían sumado nuevas agrupaciones de posiciones reformistas: el Movimiento Social Progresista, la Demo- cracia Cristiana y Acción Popular, que representaban a las nuevas clases medias urbanas.

Es justo destacar dos temas en las ideas de Acción Popular, que surgieron de los recorridos que hizo Belaunde por diferentes lugares del Perú: la participación comunitaria en la construcción de obras públicas y la comunicación fluida por vía terrestre con los departamentos amazónicos. Sobre la Amazonía, la postura de Belaunde resulta relevante puesto que esta es la región que ocupa la mayor parte del territorio del país y permanecía al margen de las grandes decisiones políticas.

Veto militar a Víctor Raúl Haya de la Torre y primer Gobierno de Fernando BelaundeEn las elecciones de 1962 ningún candidato obtuvo la mayoría electoral necesaria, correspondiendo la primera votación a Haya

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de la Torre con 558 mil votos, la segunda a Belaunde con 544 mil y la tercera a Odría con 481 mil. Tocaba así al Congreso, donde apristas y odriístas lograron hegemonía, elegir al presidente de la República.

El triunfo de Haya de la Torre resultaba inaceptable para la oligarquía peruana y para los militares que mantenían su antiaprismo iniciado en la década del treinta con la Revolución de Trujillo y el sacrificio de muchas vidas en la asonada de Chan Chan. Esta situación desembocó en que el 18 de julio de 1962 las Fuerzas Armadas se pronunciaran desconociendo las elecciones, conformando una Junta Militar de Gobierno con representantes del Ejército, la Marina y la Aviación, presidida por el General Ricardo Pérez Godoy, primero, y después en enero del año siguiente por el General Nicolás Lindley. Fue el primer golpe institucional de los militares.

Meses más tarde el régimen convocó a nuevas elecciones generales a realizarse en junio de 1963 y simultáneamente realizó la primera acción de Reforma Agraria para atenuar los efectos de las masivas invasiones de tierras en todo el país. Estas fueron iniciadas por campesinos de la provincia de La Convención en el departamento del Cusco, liderados por Hugo Blanco (un dirigente trotskista) miembro de una familia de arrendires o pequeños agricultores que usufructuaban tierras en los latifundios serranos a cambio de brindar trabajo o compartir cosechas con el hacendado.

Los militares no estuvieron ajenos al entorno internacional y fueron adoptando en su administración las prácticas de planifi-cación desarrolladas por las Fuerzas Armadas de los EE. UU. Esto explica por qué la Junta Militar, con el asesoramiento de una misión de la CEPAL presidida por Raúl Prebisch, introdujo en el país la normatividad básica sobre planificación del desarrollo, tema que fuera deliberadamente ignorado durante el ministerio de Beltrán. En este sentido, la Junta Militar promulgó el Decreto Ley 14220 mediante el cual se establece un Sistema Nacional de

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Planificación del Desarrollo Económico y Social del país integrado por el Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Social, el Instituto Nacional de Planificación (órgano central del sistema), el Consejo Consultivo de Planificación (con participación de representantes de la academia, los gremios empresariales y laborales), así como las oficinas sectoriales y regionales de planificación. Simultáneamente, se promulgó el Decreto Ley 14260 de Presupuesto por Programas que planteaba que el presupuesto público es un instrumento de ejecución del Plan; en consecuencia, debía privile-giarse la obtención de resultados del gasto y no tanto el objeto del gasto. Es decir, interesa conocer qué se logra con el gasto y no en qué se gasta. Durante la gestión de las Fuerzas Armadas (1968-1980) se diseñaron presupuestos por programas, práctica que fue abandonada por el siguiente Gobierno. Al igual que en otros países el presupuesto por programas no tuvo éxito por la dificultad de hacer el seguimiento y el control de las metas propuestas9.

En las elecciones de junio de 1963, disputaron la presidencia de la República, Haya de la Torre y Fernando Belaunde Terry, este último contaba con el claro apoyo de las Fuerzas Armadas, de los comunistas (que desde la década del treinta le disputaban al Apra la hegemonía del movimiento popular), de la Democracia Cristiana y de otros pequeños movimientos políticos, cuyo común denomi- nador era su posición progresista y su acendrado antiaprismo. Belaunde se impuso por un estrecho margen; no obstante, indicios de un fraude electoral contra Haya de la Torre, esta elección resultaba una nueva muestra de desprendimiento personal y de su visión de estadista, pues dispuso que el Apra reconozca el resultado de los comicios.

9 En la actualidad, con el desarrollo de la computación, es posible resolver estos problemas. En consecuencia, desde el 2010 se decidió reincorporarlo con la denominación de presupuesto por resultados.

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El Gobierno de Belaunde no contaba con mayoría en el Congre- so, donde predominaban apristas y odriístas. En caso de empate de un conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo no había “poder mode- rador” que lo resuelva, ya que el presidente de la República no tenía la facultad de disolver el Congreso.

La alianza Acción Popular-Democracia Cristiana (AP-DC) que permitió el triunfo de Belaunde, era un conglomerado heterogéneo en el que convivían liberales a ultranza, marxistas y social cristianos. Con el correr del tiempo en el seno de la alianza se fueron perfi- lando dos tendencias que años más tarde ocasionarían la ruptura de dicho frente y la escisión de los partidos que lo integraban. En Acción Popular una tendencia más progresista liderada por Egardo Seoane y otra más conservadora encabezada por el mismo Belaunde. Y en la Democracia Cristiana una corriente renovadora liderada por Héctor Cornejo Chávez y otra mucho más conser-vadora bajo el liderazgo de Luis Bedoya Reyes.

El régimen, manteniendo su visión liberal en lo político, tuvo una clara orientación a la reforma y al cambio social (influencia del cepalismo y del keynesianismo) y no se identificó con la minoría oligárquica agro exportadora, sino con los nuevos grupos industriales que habían emergido y que postulaban la modernización del Estado. El régimen respetó la autonomía de los poderes del Estado y aceptó los instrumentos de control constitucional del Con- greso al Ejecutivo, así como aseguró las amplias e irrestrictas libertades políticas, de opinión, prensa y vigencia de las garantías individuales y sociales.

Los hombres de la Alianza AP-DC suscribieron un Plan de Go- bierno reformista basado en la aplicación de cambios sustanciales que el país requería para solucionar sus seculares problemas. Entre las reformas planteadas se encontraban la agraria, la de vivienda, la tributaria, la monetaria, del crédito, el comercio, la empresa, la edu- cación, el sistema judicial, la industria. Asimismo, la alianza oficialista

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postulaba la descentralización, elecciones municipales, etc. Particu- larmente, proponía la reivindicación de las telecomunicaciones (que estaban en manos de la transnacional estadounidense ITT) y del petróleo en manos de la IPC.

Los planteamientos de la Alianza AP-DC despertaron grandes expectativas, sobre todo en las nuevas clases medias, pero el profundo antiaprismo de sus principales dirigentes impidió una alianza con el partido liderado por Haya de la Torre. El Apra no tuvo más opción que conformar la denominada Coalición Nacional para controlar el Congreso en alianza con sus antiguos perseguidores, los odriístas, agrupados en la denominada Unión Nacional Odriísta (UNO), representante de los más rancios intereses de la oligarquía nacional. La decisión de la dirigencia aprista de aliarse con sus antiguos ver- dugos fue adoptada pese a la oposición de varios de sus líderes, como Luis Felipe de las Casas que abogaba por una alianza con Belaunde. El costo de este pacto para el Apra fue respaldar a sus aliados odriístas que se oponían a diversas medidas progresistas planteadas por la Alianza AP-DC y el tener que sufrir una importante escisión en sus cuadros que reclamaban la aplicación de los postulados originales del aprismo y rechazaban la alianza con la derecha.

Un resumen de las acciones ejecutadas por el Gobierno de Be- laúnde permite apreciar un panorama de cambio parcial e inconcluso. Las líneas programáticas son diferentes a los enfoques de anteriores administraciones por la concepción del problema, la propuesta de soluciones integrales no sectoriales en el marco de una estrategia de desarrollo, aun cuando no se hizo uso pleno de la planificación como instrumento de gobierno. Mencionemos la restauración de la democracia representativa, el respeto irrestricto al orden constitucional como se comprueba con la resistencia del gobernante de cerrar el Congreso, no obstante el apoyo mayoritario de la opinión pública, dadas las relaciones de conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo, ejempli-ficadas en el breve receso parlamentario de 1967. Durante ese año

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los representantes de la minoría AP-DC decidieron ausentarse de su actividad parlamentaria, situación que se superó mediante negocia-ciones entre las bancadas mayoritaria y minoritaria.

Asimismo, el Gobierno convocó a elecciones municipales para el 16 de diciembre de 1963, tras la promulgación de la Ley de Elec- ciones Municipales que dispuso la elección de alcaldes y regidores en todas las jurisdicciones provinciales y distritales. Poco después se convocó a elecciones en los departamentos de Lima y La Libertad para cubrir las plazas de los diputados que habían fallecido. Estos comicios se llevaron a cabo en forma ejemplar.

El Gobierno de Belaunde toleró los movimientos campesinos que intensificaron notoriamente su lucha secular por la recuperación de sus tierras. Al agravarse el orden interno en la sierra sur y central, el Gobierno suspendió temporalmente las garantías constitucionales. Además, tuvo que denunciar y controlar a grupos que se alzaron en armas reivindicando la recuperación de las tierras por el campesinado, liderados por el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) conducido por Luis de la Puente Uceda, disidente aprista, y otros grupos de extracción marxista-leninista.

En materia de política exterior el Gobierno cumplió fielmente los tratados y compromisos internacionales. Además, mantuvo la solidaridad hemisférica, condenó la invasión estadounidense a Santo Domingo y la Conferencia Tricontinental de La Habana. Finalmen- te, estableció relaciones comerciales con varios estados socialistas.

La política económica adoptada fue de corte liberal. Se esti- muló la inversión nacional y extranjera y el fomento de la industria, particularmente la descentralizada en los polos de desarrollo, en especial en los parques industriales de Arequipa y Trujillo. Asimismo, se formuló una clara política fiscal que tuvo como objetivos: i) mantener la estabilidad del signo monetario; ii) crear un régimen de plena ocupación; iii) incrementar fuentes de producción. Además, se dictó una nueva Ley de Promoción Industrial orientada

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a la sustitución de importaciones, de tal modo que se profundizó el modelo ISI.

Al mismo tiempo, se formularon numerosos planes y programas sectoriales y territoriales, así como el tardío primer Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de Mediano Plazo 1967-1970. Estos planes quedaron en buenas intenciones al no ser implementados en las políticas, particularmente en la asignación anual de recursos en el presupuesto público. Para Belaunde la planificación era un tema de planificación física y no económica y social, de ahí que no hubo ninguna coordinación entre los planes de desarrollo y las políticas fiscales y monetarias.

Una de las medidas más importantes del régimen belaundista fue la desactivación de la Caja de Depósitos y Consignaciones y la creación del Banco de la Nación, a fin de que el Estado contara con una entidad recaudadora de sus propios impuestos e ingresos. La Caja de Depósitos y Consignaciones, entidad público-privada creada en 1903, en esencia no difería del Consulado vigente durante la Colonia, pues controlaba el monopolio de la recaudación de impuestos y tributos del Estado. Esto simbolizaba una clara muestra de los privilegios que la oligarquía seguía manteniendo.

En general, los presupuestos anuales no entraron en vigencia desde el primer día del año siguiente, pues se recurría a la mala práctica de la ampliación del dozavo, fundamentalmente, porque las cámaras legislativas no cumplían con la aprobación de la Ley de Presupuesto para diciembre. Por otra parte, una constante distorsión de la gestión presupuestal la constituyeron las llamadas “iniciativas parlamentarias” que al crear partidas, sin financia-miento, para obras o funcionamiento de postas de salud, escuelas, etc., contribuyeron a aumentar el déficit presupuestal y a complicar la administración financiera. Además, contra la caja fiscal aten- taron las constantes desgravaciones de impuestos, como las otorgadas a las industrias pesquera y azucarera.

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En política agraria se inició tímidamente una esperada reforma agraria, aun cuando su ley fue incompleta, desnaturalizada, con excepciones y sin financiamiento. Además, esta iniciativa no fue acompañada por una Ley de Aguas, lo que dejaba a medio camino cualquier intención.

Una de las características del Gobierno de Belaunde fue la mejora de la infraestructura física del país con la construcción de redes viales (la Marginal de la Selva, en un tercio del tramo, así como la vía de los Libertadores y varias carreteras de penetración), conjuntos habitacionales (San Felipe, Palomino, Mirones, Santa Cruz, en Lima, y otros en Arequipa, Trujillo y Chiclayo), irrigaciones (la primera etapa de Tinajones y se promulgaron leyes que autorizaban al Ejecutivo el financiamiento para Olmos, Majes y Chao-Virú-Moche), infraestructura energética, refinerías (se iniciaron las centrales hidroeléctricas del Mantaro y Huinco, y se construyó la refinería La Pampilla a cargo de la Empresa Petrolera Fiscal) y se independizó al Banco Central Hipotecario de la banca privada, dotándolo de facultades para la concesión de créditos hipotecarios.

En políticas sociales destaca la creación de Cooperación Popular como servicio voluntario y gratuito, en apoyo a las comunidades indígenas y nativas y localidades urbano marginales, de jóvenes universitarios de Acción Popular y simpatizantes. Estos grupos trabajaban habitualmente durante los periodos de vacaciones de los trabajadores en la construcción de escuelas, postas de salud y preparación de animadores de la comunidad para que pudiesen atender ellos mismos sus necesidades comunitarias. Otra política social relevante fue la relacionada con la educación, que se considerada como único camino por el cual el Perú: “puede levantar su integración cívica y cultural”.

En este periodo, la política de salud estuvo orientada por un plan de construcciones hospitalarias, servicios cívico-fluvial y cívico-lacustre, saneamiento ambiental, ayuda a comunidades

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rurales, integración de los comedores escolares y defensa a la infancia. Es en este Gobierno que se aprueba e implementa el Plan Sectorial de Salud para el período 1963-1968, cuyo mérito esencial fue coordinar las acciones de los diferentes organismos del Estado que prestaban servicios de salud pública (Ministerio de Salud, Seguro Social y sanidades de las Fuerzas Armadas) y estar implementado en los correspondientes presupuestos públicos. El de salud fue el primer y único presupuesto por resultados de la época en todo el continente latinoamericano. El director de la Ofi- cina Sectorial de Salud fue el Dr. David Tejada de Rivero, luego ministro de Salud del Gobierno aprista de 1985 a 1987 y galardo- nado por la Organización Mundial de la Salud como Héroe de la Salud Pública en marzo del 2012. (Uno de los planificadores en dicha oficina fue el autor de esta investigación, que para ese entonces ya contaba con el Master in Public Health de Harvard University).

En el período 1963-1968 los TI alcanzaron un promedio anual de 171 puntos porcentuales, es decir, 14 puntos por encima del sexenio anterior (Cuadro 8, columna 1). Este factor permitió que la economía continuara creciendo con un promedio anual de 5.2%, pese a una tendencia decreciente en la inversión privada que se compensaba, en parte, con un aumento importante de la inversión pública. Esta pasó de un promedio de 3.2%/PBI en el Gobierno de Prado (Cuadro 6, columna 4) al 4.2%/PBI en el Gobierno de Belaunde (Cuadro 8, columna 4).

Este importante esfuerzo del sector público se financió con un creciente déficit fiscal que es enjugado con emisión monetaria y endeudamiento externo (Cuadro 9, columna 4). La consecuencia se reflejó en que la inflación se dispara del 6.7% en 1962 (Cuadro 6, columna 5) al 19.2% en 1968 (Cuadro 8, columna 5) y el endeuda-miento externo/PBI se elevó del 5.6% en 1962 (Cuadro 7, columna 4) al 14.9% en 1968 (Cuadro 9, columna 4).

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TI1/

PBI2/

IBI3/

Ipb4/

Infl. %2/

RIN5/

Prom. 171.4 5.2% 20.9% 4.2% 11.7 2

1963 159.6 5.4% 23.7% 3.5% 6 2.5

1964 162.8 6.2% 21.3% 4.3% 9.8 2.8

1965 166.2 6.7% 21.8% 4.9% 16.3 2.5

1966 191.7 8.1% 21.9% 4.9% 8.9 1.7

1967 175.6 4.4% 20.1% 4.1% 9.9 1.4

1968 172.4 0.4% 16.5% 3.6% 19.2 1.4

Cfr. Cuadro 4

Fuente: Ídem. Cuadro 4


X/PBI 1/

M/PBI 2/

BCC 3/

D/PBI. 4/

SD/X. 5/

Int. D 6/

CD7/

Prom. 20.7% 23.5% -2.8% 9.8% 7.6% 5.7% 12%

1963 22.4% 25.8% -2.7% 6.5% 5.9% 5.1% 11%

1964 22.8% 22.8% 0.4% 7.1% 5.5% 6% 12%

1965 19.2% 22.8% -3.3% 7.4% 4.5% 4.2% 11%

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1966 18.9% 22.8% -4.4% 9.8% 5.9% 6.2% 12%

1967 18.9% 24.3% -5.9% 12.9% 10.6% 5.8% 14%

1968 21.8% 22.3% -0.8% 14.9% 13.2% 6.7% 12%

Cfr. Cuadro 5


El costo que el país pagó por este tipo de política económica resultó en una creciente inflación que se vio como un serio problema, habida cuenta que desde 1900, año que se empieza a registrar esta información, no había pasado de un dígito (con excepción de algunos años de graves crisis económicas y políticas) (BCRP. 2011. Cuadro 09. Estadísticas Anuales 1951-2011). Al mismo tiempo, se perdieron divisas, las RIN se reducen al equivalente de dos meses de importaciones (Cuadro 8, columna 6), las tasas de interés por la deuda suben del 4.3% en 1962 (Cuadro 7, columna 6) al 6.7% en 1968 (Cua- dro 9, columna 6), el déficit en la balanza en cuenta corriente (Cuadro 9, columna 3) llega al 5.9% en 1967. Esta situación obligó al Gobierno a un brusco ajuste, que redujo el crecimiento de la economía al 0.4% en 1968 y la inversión bruta interna baja al 16.5%/PBI, (Cuadro 8, columnas 2 y 3). Estos son los coeficientes más bajos desde que el país procesa sistemáticamente cuentas econó- micas. Por este motivo, el Gobierno se encontró en la obligación de devaluar fuertemente la moneda nacional.

Por su parte, la oligarquía y sus aliados no cejaban en sus intentos de suprimir las medidas reformistas del régimen. Estos intentos ocasionaron una creciente escisión ideológica en Acción Popular y en la Democracia Cristiana. En este contexto, la situación política se fue agravando, por lo que se crearon las condiciones objetivas para un golpe militar.

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La causa inmediata de la intervención militar del 3 de octubre de 1968 fue la crisis política que generaron las negociaciones sobre los reclamos de la International Petroleum Company (IPC) hacia los derechos del subsuelo de los campos petrolíferos de la Brea y Pariñas. Este reclamo iba a contrapelo de la tradición jurídica nacional, que desde los tiempos de la Colonia reserva para el Estado la propiedad del subsuelo.

En el mensaje del 28 de julio de 1968 el mandatario anunció la recuperación de La Brea y Pariñas sin que el Estado tuviese que pagar por el suelo ni el subsuelo, ni por el condominio de las denominadas concesiones Lima. Por su parte la IPC se quedaría solo con la refinería de Talara. El 12 de setiembre se firmó la llamada Acta de Talara, en la que se formalizaba lo acordado. Días después se produjo el escándalo de la pérdida de la página once correspondiente al contrato de compra de crudo entre la IPC y la estatal YPF.

La tormenta provocó ásperos debates y a los pocos días renun- ció el gabinete. El 2 de octubre juró el último gabinete belaundista presidido por Miguel Mujica Gallo pocas horas antes que se produjera el golpe de Estado liderado por el General Juan Velasco Alvarado, presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y Co- mandante General del Ejército.

4.2 El ocaso del Estado liberal oligárquico (1968-1980)La toma del poder por parte de las Fuerzas Armadas presentó nuevas características que la distinguieron de otras intervenciones militares en la región:

i. no se trató del pronunciamiento de un reducido número de oficiales, sino que tuvo el carácter de una cuestión institucional;

ii. se realizó en contra de un régimen por no haber cumplido con sus promesas de reformas progresistas y antioligárquícas;

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iii. los militares estaban dispuestos a permanecer en el poder el tiempo necesario para solucionar los problemas estructurales que los Gobiernos anteriores no habían afrontado con éxito.

Reformismo antioligárquico: Gobierno del General Velasco (1968-1975)La Junta Revolucionaria, designó por unanimidad al General Juan Velasco Alvarado como presidente del Gobierno Revolucionario de la Fuerzas Armadas (GRFA). Para ello, aplicó el Estatuto Revo- lucionario, aprobado por Decreto Ley 17063, tras el golpe de Estado de la madrugada del 3 de octubre de 1968.

El Estatuto del GRFA suspendía la vigencia de la Constitu- ción Política de 1933 en todo lo que se opusiese a él y establecía que las funciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo las ejer- cería el Consejo de Ministros. El Poder Judicial seguiría a cargo de jueces, tribunales y salas y el Poder Electoral quedaría reducido al registro de ciudadanos.

La presencia en la Junta Revolucionaria de conocidos generales de tendencia conservadora despertó ilusiones en la derecha política, puesto que suponían que una vez más los militares restau- rarían el orden oligárquico venido a menos en el Gobierno de Belaunde. Por su parte, la izquierda guardaba gran escepticismo pese a que el Manifiesto Revolucionario, con un claro lenguaje anti- oligárquico y antiimperialista, proponía la ejecución de reformas largamente reclamadas por los movimientos políticos más progresistas del país, como la reforma agraria, la reforma de la empresa, la reforma educativa, y el apoyo a los movimientos sindicales de los trabajadores, así como reivindicaba un activo rol del Estado en la conducción del desarrollo nacional.

El Apra mantenía una posición ambigua al apreciar que una vez más se producía un golpe militar para evitar el triunfo de Haya

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de la Torre en las elecciones que se celebrarían meses más tarde. Sin embargo, reconocía la plataforma reformista como una reivindi-cación de los planteamientos del partido.

A los seis días de instalado, el Gobierno dispuso la toma de las instalaciones de la IPC en Talara, expropiando los yacimientos de La Brea y Pariñas, la refinería y demás instalaciones. A los pocos días salen del gabinete los generales más conservadores como Valdi- via Morriberón que ejercía el cargo de ministro de Hacienda (solo más tarde se crea el actual Ministerio de Economía y Finanzas), y fugan del país Carlos Rodríguez Pastor y Pedro Pablo Kuczyn- ski, presidente y gerente general del Banco Central de Reserva, respectivamente, quienes se habían opuesto a la nacionalización de la IPC argumentando que se vendría una hecatombe nacional por la reacción de EE. UU., que aplicaría la denominada Enmienda Hickenlooper destinada a castigar a los países que osaran ir en contra de sus intereses. Pocas semanas más tarde el Gobierno decide constituir Petroperú, como monopolio estatal para la producción, procesamiento y distribución de hidrocarburos, y Electroperú, empresa destinada a asumir el monopolio en la generación, transmisión y distribución de electricidad en el Perú.

En esta situación gran parte de la izquierda y de la intelec-tualidad progresista del país decidió apoyar al régimen militar, en tanto que el Partido Aprista guarda silencio, aunque connotados dirigentes como Luis Felipe de las Casas, desde un principio, reconocen que los militares estaban iniciando un profundo cambio de estructuras en línea con los planteamientos de la ideología aprista. Años más tarde, De las Casas fue embajador del Gobierno de Velasco en Venezuela. Otro importante dirigente aprista, Luis Gonzales Posada, fue designado presidente del Seguro Social del Empleado.

Para atender el problema surgido con los EE. UU. el Gobierno designó una comisión que negociaría un arreglo con la potencia del norte en el denominado Contrato Greene, por el cual se hace

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un pago simbólico por la expropiación de las instalaciones de la IPC y se evita la aplicación de la famosa Enmienda Hickenlooper. El 2 de diciembre de 1969 se congrega una multitud en la Plaza de Armas de Lima en respaldo del régimen y días después, en Trujillo, el General Velasco y su gabinete fueron recibidos multitudina-riamente, mostrando así la satisfacción popular por la recuperación del petróleo.

El Gobierno militar poco a poco fue decantando sus posiciones. Los coroneles que habían acompañado a Velasco en el diseño del golpe entre los cuales podemos mencionar a Aníbal Meza Cuadra, Jorge Fernández Maldonado, Leonidas Rodríguez Figueroa, Rafael Hoyos Rubio y Enrique Gallegos Venero, se integran en el denominado Comité de Asesoramiento de la Presidencia (COAP), grupo al que más adelante se incorporan otros altos jefes militares como José Graham Hurtado (quien asumió la jefatura del COAP durante casi todo el período de Velasco), coroneles de la Fuerza Aérea del Perú (FAP) y capitanes de navío de la Marina de Guerra. Por lo general, estos oficiales al ascender de grado pasaban a ocupar carteras ministeriales, jefaturas de empresas públicas o de instituciones públicas descentralizadas.

El COAP se constituyó en el escenario de consultas con la sociedad civil y la tecnoburocracia, para la preparación de las normas básicas de la Revolución que tenía un gran margen de maniobra dada la normatividad establecida en el Estatuto Revolucionario.

Paulatinamente, se van tejiendo estrechos lazos de colabora- ción y amistad con funcionarios del Instituto Nacional de Plani- ficación, entidad que agrupaba a un conjunto de jóvenes profesionales muy imbuidos de las teorías cepalinas y de los planteamientos de la Revolución de Mayo de París y con una buena formación acadé- mica, particularmente en EE. UU. Entre estos funcionarios cabe mencionar a Carlos Delgado Olivera, ex secretario personal de Haya de la Torre pero apartado del Apra desde los años de la Coalición,

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quien había llegado de EE. UU. al concluir sus estudios de postgrado en antropología en la Universidad de Cornell. Delgado se ganó la confianza del General Velasco y en gran medida fue el autor intelectual de los principales planteamientos teóricos que llevaría a cabo este Gobierno. Entre otros funcionarios del INP, que más tarde desempeñaron cargos importantes en la administración nacional e internacional, se debe mencionar a Oscar Espinoza Bedoya, Jaime Quijandría Salmón, Luis Giulfo Zender, Eduardo Morán Baciga- lupo, Enrique Estremadoyro del Campo, Carlos Malpica Faustor, Fernando Sánchez Albavera, Alejandro Vera Vasallo y Otoniel Velasco Fernández.

Con las primeras medidas dictadas y el correr de algunos meses de Gobierno, se percibieron los alcances y orientación de la cúpula militar. Se había iniciado un nuevo militarismo peruano, reconocido como una revolución desde arriba con cambios profundos, pero con limitaciones y contradicciones.

El régimen militar devolvió la iniciativa política al Estado, lo autonomizó de intereses particulares. Fue este el que marcó el paso de los cambios. El programa de reformas del país iniciado por los militares no correspondía a los intereses de un grupo social específico. Ello llevó a que el carácter del Gobierno militar fuera uno de los temas de constante, y a veces estéril, discusión entre los intelec-tuales de la izquierda. Las expresiones de ‘Estado corporativo’, ‘bona- partista’, ‘capitalismo de Estado’ fueron las etiquetas propuestas. Con ellas quería aludirse al hecho de que, más que representar los intereses de alguna clase social determinada, el Gobierno militar encarnaba un proyecto autoritario de modernización dirigida del país. Más que el árbitro del juego, resultaba ser el entrenador o director técnico que lo ordenaba.

Los militares revolucionarios forjaron un plan de Gobierno (el Plan Inca), que se proponía implantar las reformas que los partidos reformistas como el Apra y Acción Popular habían prometido,

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pero que no pudieron cumplir. Y todavía más: planteaban poner en marcha una tercera vía, “ni capitalista ni comunista” que se asemejaba a las tradicionales ideas del Apra (el famoso concepto ‘ni Washington ni Moscú’).

El enfoque central de la política del Gobierno militar fue recuperar para el Estado el rol conductor del desarrollo nacional, ejecutar una profunda reforma agraria redistribuyendo la propiedad de la tierra en beneficio del campesinado históricamente expoliado y ampliar la participación directa del Estado en los denominados sectores estratégicos: minería, hidrocarburos, telecomunicaciones, banca y comercio exterior. Vale decir una estrategia sustancialmente opuesta a los intereses extranjeros que controlaban estos sectores y a los de la oligarquía nacional intermediaria de dichos intereses.

La reforma del EstadoRespecto a la reforma del Estado, los cambios se anunciaron el 3 de diciembre de 1968 por el primer ministro, General Ernesto Montagne Sánchez, en su Mensaje a la Nación, con el fin de lograr que el aparato estatal apoyase las reformas estructurales que postulaba el GRFA. Estos cambios institucionales concordaron con los objetivos del Gobierno, particularmente, con el Estatuto de Gobierno, que afirmaba como propósito la “transformación de la estructura del Estado para hacerla más dinámica y eficiente”. En mérito a este objetivo se planteó, como uno de sus postulados para el mediano plazo (1969-1975), emprender la reforma de la administración pública, su racionalización y el reordenamiento de las finanzas públicas.

En este marco, el GRFA, en uno de sus primeros actos trascen-dentes no valorados aún, promulgó el Decreto Ley 17271, Ley de Mi- nisterios en sentido estricto, pero en sentido amplio Ley de Reforma del Sector Público, toda vez que contuvo prescripciones de trascendencia para la reforma y funcionamiento de los organismos del Estado, particularmente del Poder Ejecutivo. Esta reforma fue

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emprendida de modo inédito, pues ningún Gobierno hasta entonces había podido o querido realizarla pese a lo imperativo del caso.

La Ley de Ministerios reguló el número, denominación y funciones de los ministerios, estableciendo que estos serían doce, con ámbitos de competencia definidos tras sistemáticos estudios efectuados en la Oficina Nacional de Reforma de la Administración Pública (ONRAP) durante el Gobierno de Fernando Belaunde, con asistencia técnica de una misión de la USAID. Los ministerios, en la concepción de la ley, fueron considerados como organismos de Gobierno del sector o sectores económicos a su cargo, (conforme a la definición de la Clasificación Internacional de Actividades Industriales de Naciones Unidas), correspondiéndoles formular y dirigir las respectivas políticas para que pudiera(n) imprimir “un carácter eminentemente dinámico que haga posible la transfor-mación de las estructuras económicas, sociales y culturales y una mejor orientación de las políticas de desarrollo y de seguridad nacional”.

Al producirse estos cambios institucionales, en el ámbito de los organismos del Poder Ejecutivo se desactivaron ministerios y se crearon otros. Así, desaparecieron el sesquicentenario de Hacienda y Comercio y el polivalente de Fomento y Obras Públicas. A la vez, se crearon el de Economía y Finanzas, Transportes y Comunicaciones, Energía y Minas, Vivienda, Industria y Comercio, entre otros.

La Ley de Reforma de la Administración Pública, también se trabajó directamente en el COAP y en su texto se percibe con nitidez la voluntad política de modernizar el aparato estatal y de asegurar que el Estado sea el conductor del desarrollo nacional. Esta propuesta se acompañaría por un Sistema Profesional de Servicio Civil, fundado en el reclutamiento por concurso público y en el ascenso basado en el mérito, así como el envío de treinta a cuarenta jóvenes funcionarios cada año a realizar estudios de postgrado en desarrollo económico

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y administración pública en las mejores universidades del mundo. Todo esto fue configurando un aparato estatal altamente eficiente con funcionarios que continuaron colaborando en altos cargos con los Go- biernos que sucedieron al de las Fuerzas Armadas o pasaron a trabajar a organismos internacionales o empresas privadas.

Por otra parte, se consideró necesario fortalecer el sistema de planificación, por lo que se establecieron oficinas regionales de planificación y mecanismos de coordinación con el MEF y el BCRP por medio del denominado Comité de Coordinación del Plan de Corto Plazo y del Comité de Caja. Estos dos organismos serían integrados por representantes de las dos instituciones mencionadas y del INP. Asimismo, se modificó la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva del Perú que hasta entonces estaba conducido por un directorio en el cual las transnacionales, vía los gremios empresariales del país, definían la política monetaria y cambiaria nacional. Con la nueva ley el directorio del BCRP lo integran mayoritariamente representantes del Ejecutivo. Finalmente, se crea la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), como órgano financiero para los grandes proyectos de inversión del Estado.

En síntesis, el régimen utilizó la planificación como un instrumento de gobierno y de este modo se logró un elevado grado de coordinación y coherencia entre la política macroeconómica (fiscal, monetaria y cambiaria) con las políticas sectoriales y la política social, en un contexto de mediano plazo que queda explicitado en el denominado Plan Inca, base sobre la cual se formula el Plan Nacional de Desarrollo para el período 1971-1975. Esto produjo el efecto de que muchos observadores afirmaran que por primera vez en la historia nacional se implementaba una auténtica política de desarrollo en forma ordenada, planificada. Esta coordinación se aseguró en el plano político al haberse establecido un estrecho vínculo entre el INP y el COAP.

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La reforma agrariaLa reforma era una antigua demanda de diversos grupos ante el hecho de la desigual distribución de la propiedad de la tierra en el país y la situación de aguda miseria en el campo. Una pequeña minoría poseía la mayor parte de tierras cultivables: el 76% de estas correspondía a solo el 0.5% de las unidades agrícolas. El GRFA hace eco de esta demanda, por lo que decide crear el marco legal para implementarla.

La Ley de Reforma Agraria se trabajó en el COAP con la directa participación de funcionarios del INP y funcionarios del Ministerio de Agricultura con un procedimiento muy del estilo militar. El trabajo se realizó en compartimentos y estancos, de suerte que cada integrante del grupo sabe una parte del asunto que se está tratando pero ninguno, con excepción del líder, conoce el conjunto. De este modo, se expide la Ley el 24 de junio de 1969. Su promulgación ocasionó la renuncia del entonces ministro de Agricultura el General de Brigada José Benavides, quien se enteró de esta el día que el proyecto se presentó al Consejo de Ministros para su aprobación; no obstante, en su redacción habían participado sus más directos colaboradores. Tampoco conocía el contenido de la ley el General Francisco Morales Bermúdez, en ese entonces ministro de Economía y Finanzas, quien se encontraba en Frankfurt renegociando la deuda externa con los alemanes cuando en Perú los militares intervenían Casagrande, el complejo azucarero de Gildemeister ligado a los capitales germanos.

En el debate del proyecto de Ley de Reforma Agraria en el seno del Consejo de Ministros, a fin de evitar el minifundismo en la distribución y organización de las tierras afectadas, prevale- ció la concepción de organizar estructuras de propiedad grupal como las cooperativas agrarias de producción (CAP) y sociedades agrícolas de interés social (SAIS) que integraban a las antiguas comunidades campesinas con pequeños parceleros. Solo en segundo lugar se aceptó la propiedad individual con limitaciones a la exten-

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sión de la tierra bajo este último régimen. Los límites de inafecta-bilidad fueron fijados en 50 hectáreas para tierras con riego y 150 si eran de secano. Por medio de esta ley se creó el Tribunal Agrario y los juzgados de tierras, y se estableció el principio “la tierra es de quien la trabaja”. Un mes después se promulgó la Ley de Aguas en sustitución del anacrónico Código de Aguas de 1902. De este modo, el agro nacional, bastión de la oligarquía tradicional y del gamonalismo serrano, fue objeto de una profunda reforma centrada en la transferencia de la propiedad al campesinado. El “indio” en adelante pasó a ser el “campesino”. Con esta reforma realmente se quiebra el “espinazo de la oligarquía”, según expresara en su momento Henry Pease.

Los días 24 de junio de cada año se celebraba en el Perú, desde la época de Leguía, el “Día del Indio”. En 1969, el Gobierno eligió esta fecha para la promulgación de la Ley de Reforma Agraria y la expropiación de las modernas haciendas azucareras de la costa norte y central. El 24 de junio pasó a ser llamado el “Día del Campesino”.

Para impedir la descapitalización y retroceso técnico de las grandes plantaciones, el Gobierno las transformó en cooperativas de trabajadores, cuyos gerentes se encargó de designar. Los latifundios más tradicionales y las tierras que recibieron las comunidades campesinas también adoptaron formas asociativas tuteladas por funcionarios estatales quienes debían procurar su modernización productiva. Se trató de impedir la parcelación de las tierras y su eventual compra-venta.

Si bien se contempló una indemnización a los propietarios, estos debieron aceptar un pago mínimo en efectivo y el resto en bonos de la deuda agraria redimibles a 20 años, que los Gobiernos siguientes no los honraron pese a los continuos reclamos de los tenedores de bonos. Estos reclamos continúan hasta hoy.

Convertir a los terratenientes en industriales fue una de las expectativas del Gobierno, por lo que se estableció que la mitad

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de los bonos agrarios se pagaran en efectivo si el ex terrateniente decidía invertir en la industria un monto similar. Pocos se acogieron a esta norma. El caso más notable fue el de la familia Romero que formó una poderosa empresa textil y años más tarde se hizo propietaria del Banco de Crédito del Perú, en ese entonces en manos de capitales italianos.

Hasta 1979 fueron expropiadas 9.1 millones de hectáreas, prácticamente el total expropiable. El número de fundos afectados fue de dieciséis mil. La expropiación no solo comprendía la tierra, sino además la maquinaria, el ganado y las instalaciones industriales y civiles. El total de beneficiarios alcanzó a cuatrocientos mil familias, número importante, pero solo se trataba de una cuarta parte de la población rural. El problema era muy simple: no había más tierra a repartir.

A esta reforma agraria se le critica señalando que la producción agrícola descendió bruscamente después de la expropiación de las tierras. Las informaciones más recientes del Banco Central de Reserva desmienten esta afirmación, tal como se puede observar en el Cuadro 10.

Cuadro 10 Perú. PBI agropecuario 1951-2011 (crecimiento anual en términos reales). (Elaboración propia)

Períodos Agropecuario Agrícola Pecuario

1951-1956 0.8% – –

1957-1962 4% – –

1963-1968 2.4% – –

1969-1975 2.6% 4% 0.5%

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1976-1980 -0.4% 1.4% -2.1%

1981-1985 3% 3.2% 3%

1986-1990 0.5% -0.9% 3.6%

1991-1995 5.3% 6.6% 4.3%

1996-2000 5.6% 6.5% 1.9%

2001-2011 3.9% 3.1% 4.6%


En el período 1969-1975 la producción del agro fue superior a la del período 1963-1968. Si bien sufre una caída en el quinquenio 1976-1980, esto es atribuible a problemas climáticos que se presentan cada cierto tiempo, como se comprueba en el quinquenio 1986-1990 y no al proceso de reforma agraria. En todo caso, cabría afirmar que en el largo plazo el agro se benefició significativamente con la reforma agraria al haber tomado un rumbo más dinámico a partir de 1991.

La experiencia mundial enseña que toda reforma agraria tiene dos grandes etapas: la primera es la transferencia de la propiedad de la tierra, políticamente la más difícil; la segunda, es la moderni-zación del agro, más fácil políticamente, pero mucho más complicada de implementar y que requiere plazos más largos. La primera etapa se cumplió con creces en el período 1969-1975, sin mayor costo social, a diferencia de otros procesos similares que costaron miles de vidas y situaciones de virtual guerra civil.

La segunda etapa, para llevarla a cabo, exige cuatro requisitos: i. titulación de la tierra;ii. infraestructura vial, de energía y de riego;iii. asistencia técnica;iv. crédito.

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Los Gobiernos que sucedieron al del General Velasco no cumplieron con estas medidas o lo hicieron muy parcialmente. Así, se aprecia que hasta hoy un elevado porcentaje de los predios agrarios carece de títulos saneados, la infraestructura básica es precaria, la asistencia técnica sumamente limitada y el crédito se encuentra limitado solo al agro moderno. De este modo, el agro campesino sigue siendo refugio de la pobreza.

Aunque la modernización del campo, objetivo central de la reforma agraria, no llegó a cumplirse, se minó la tradicional estructura de las clases altas y las bases agrarias de su poder. Sobre todo, con la reforma se liberó de la servidumbre a gran parte de la pobla- ción originaria que fue sometida a esta condición desde la llegada de los españoles en 1532.

Por otra parte, los cientos de miles de beneficiarios de la reforma agraria y sus descendientes se constituyeron en una nueva y vigorosa clase media, cuya presencia en el escenario nacional es cada vez más notoria. De este modo, la reforma agraria se constituye como el hecho social más importante del siglo xx y cierra el desmontaje de la República de indios y de la República de españoles, iniciado en la década del cuarenta con las grandes migraciones del campo a las ciudades y con las invasiones campesinas de la década del cincuenta.

Otras reformas Las concesiones de los yacimientos mineros más importantes fueron revertidas al Estado, desalojándose a empresas extranjeras como la Cerro de Pasco Corporation y la Marcona Mining Company, que tenían varias décadas en el país. Asimismo, revirtieron al Estado los denuncios mineros que las transnacionales mantenían en reserva sin iniciar su desarrollo, entre los cuales sobresalen Antamina, Michi- quillay, las Bambas, Toromocho, Cerro Verde y Quellaveco.

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Sobre la base de los activos mineros recuperados se constitu-yeron las empresas estatales Centromin y Hierro Perú y para el manejo del comercio exterior de minerales, Minero Perú. Esta situa- ción no constituyó impedimento para que se firme el contrato con la Southern Mining Co., que explotaba el yacimiento de Toquepala en Tacna desde la época de Odría, para el desarrollo de Cuajone, otro yacimiento vecino en Moquegua.

La pesca durante muchos años había recurrido al apoyo estatal en una típica actitud mercantilista. Al atravesar en 1972 por una nueva crisis, se estatizó la empresa encargada y se creó Pescaperú, que se constituyó en el monopolio estatal de la producción de harina y aceite de pescado. Años más tarde, se conforma ENCI (inicialmente se denominó EPCHAP por estar dedicada exclusivamente a la comercialización de productos de la pesca), empresa encargada de la exportación de los productos pesqueros y la importación de alimentos básicos como trigo, maíz, leche y aceites.

Aun cuando en los Gobiernos de Nicolás de Piérola en 1895, en los dos de Manuel Prado (1939-1945 y 1956-1962) y en el de Fernando Belaunde (1963-1968) se dictaron leyes de promoción industrial, es recién con el Gobierno militar que se asume a plenitud la política de “Industrialización por Sustitución de Importaciones” (ISI), dándose una nueva Ley General de Industrias que protegió con aranceles altos a la industria nacional, y reservó para el Estado las denominadas industrias básicas: acero, cemento y comunica-ciones. De este modo, en el período 1969-1975 (Cuadro 11) la manufactura no primaria creció a la elevada tasa promedio anual de 7.7%, tasa similar a la observada durante el Gobierno de Manuel Odría. Posteriormente, se redujo esta tasa, pero la explicación de este comportamiento radica en el deterioro de los Términos de Intercambio que generó escasez de divisas (como se verá más adelante), a raíz de lo cual se desmanteló el esquema de protección industrial. Esta situación dio origen a un intenso proceso de desindustrialización,

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que comienza a recuperarse a partir de la década del noventa, con un nuevo tipo de industria no protegida y bastante competitiva.

Cuadro 11 PBI manufacturero no primario 1951-2011 (crecimiento anual). (Elaboración propia)

1951-1956 7.9%

1957-1962 5.3%

1963-1968 5.1%

1969-1975 7.7%

1976-1980 -0.1%

1981-1985 -3.2%

1986-1990 0.4%

1991-1995 5.9%

1996-2000 1.1%

2001-2011 6.4%


Después de estos hechos, se expropió la industria del cemento y varias empresas industriales de menor tamaño que estaban en situación de quiebra (Metal Callao, Laboratorios Maldonado y otras). Para evitar el aumento de la desocupación, el Gobierno optó porque estas empresas fueran asumidas por el sector público. Por tanto, sobre la base de ellas se constituyó lo que más tarde se conocería como el sector de propiedad social. Este se encontraría integrado

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por empresas de propiedad de los trabajadores, a las cuales el Estado les brindaba una atención especial, mediante créditos subsidiados y asistencia técnica10.

En el campo financiero el Estado amplió su presencia. Además de los bancos estatales ya existentes (Banco Central Hipotecario, Banco Agropecuario, Banco Industrial y Banco Minero), al pasar el Banco Popular del Perú (el principal banco privado del país de propiedad de la familia Prado) a propiedad del Estado, con el fin de evitar su quiebra, (igual ocurrió con el Banco Internacional) la derecha deliberadamente tergiversó la expropiación de estos bancos al aducir que estaban en una óptima situación financiera. En realidad, se encontraban quebrados y el Estado los expropió para proteger a los ahorristas11. Más tarde, el Estado adquirió el Banco Continental, una filial del Chase Manhattan. De este modo, la mayor parte del sistema financiero quedó en manos estatales, con la sola y notoria excepción del Banco de Crédito del Perú.

En cuanto a las telecomunicaciones se constituyó ENTEL Perú y la Compañía Peruana de Teléfonos, que asumió la propiedad de los activos de la ITT de capitales estadounidenses.

En suma, el comercio exterior de commodities (minerales, trigo, maíz, soya, lácteos), los sectores de acumulación de la economía (mi- nería, hidrocarburos) y los que brindaban servicios básicos o estraté- gicos para el desarrollo y la seguridad nacional (entiéndase esta en términos militares) pasaron a manos del Estado e inicialmente, con contadas excepciones, mostraron mayor rentabilidad o eficiencia

10 En la actualidad, este tipo de medidas han sido adoptadas en EE. UU. por el Gobierno de Barack Obama, para evitar la desocupación en el sector automovilístico.

11 Recientemente, esta medida la han aplicado los gobiernos de Inglaterra y EE. UU., con los principales bancos de sus países afectados por la crisis financiera.

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que el sector privado. La economía del sector público llegó a representar en 1977 cerca del 40% del PBI de la nación12.

En el panorama de otras reformas sociales de gran trascendencia, aunque polémicas, se puede ubicar la reforma educativa, considerada por la UNESCO como un modelo para modernizar la educa- ción en los países del Tercer Mundo. La reforma de la empresa introdujo el concepto de ‘participación laboral en la gestión y en las utilidades de las empresas’; esta medida fue muy resistida por la comunidad empresarial. Al amparo de esta última reforma en las empresas industriales primero, y en otros sectores después, se introdujo la modalidad de la comunidad laboral. Mediante este mecanismo los trabajadores pasaban a participar en el directorio y en las utilidades, parte de las que se les entregaba como acciones de la empresa. Las acciones recibidas por los trabajadores se denominaron “acciones laborales”, cuya venta estaba restringida. Años más tarde se autorizó la venta de estos valores, cuyas transacciones constitu-yeron la base para el desarrollo de la Bolsa de Valores de Lima.

Política exteriorEn este contexto, el Gobierno revolucionario adoptó una clara posición integracionista y bajo su impulso nace el Grupo Andino, con sede en Lima, con la participación de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú (y más tarde de Venezuela). Con el tiempo, esta entidad se convirtió en lo que hoy se conoce como la Comunidad Andina, pero con la ausencia de Chile que se separó en 1974 luego del golpe de Estado de Pinochet y de Venezuela por discrepancias con la orientación de la Comunidad.

La integración andina fue impulsada como una medida de amplia- ción del mercado interno para facilitar la sustitución de importa-

12 En la actualidad, países como Francia, Inglaterra y Alemania tienen partici-paciones similares en el PBI de sus países. (The growth of the state January, 2011. The Economist).

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ciones mediante una programación industrial conjunta y la adopción de un arancel externo común. Desafortunadamente, no se ha avanzado mucho por la renuencia de los sectores privados de cada país a renunciar a algunas pequeñas ventajas internas y en los últimos años por divergencias ideológicas entre los Gobiernos de Colom- bia y Perú, por un lado, y los de Bolivia y Ecuador, por otro.

Según testimonio del ex canciller Manuel Rodríguez Cuadros, la política exterior del GRFA liberó a la diplomacia peruana de la camisa de fuerza que significaba el alineamiento con uno de los polos de poder de la Guerra Fría. Al mismo tiempo, nunca se perdió de vista la consulta y la negociación como método para la solución de las diferencias con Washington. Desde el inicial incidente con la IPC y la suspensión de la aplicación de la Enmienda Hickenlooper, hasta la realización de la IV Conferencia de Cancilleres de los Países No Alineados en agosto de 1975, la Cancillería tuvo un activo y nuevo rol. Las relaciones tensas con EE. UU. durante los primeros meses del GRFA marcaron el cambio de la tradicional po- lítica exterior de alineamiento con ese país. Hubo apertura y establecimiento de relaciones diplomáticas con países socialistas (URSS, China, Cuba, el bloque de Europa del Este, etc.).

La aceptación a nivel mundial de la tesis de las 200 millas, la incor- poración del tema del desarrollo en la agenda diplomática, la rees- tructuración del sistema interamericano y una visión conceptual sustentada en la opción no alineada ante un mundo bipolar son los hitos más destacables de la política exterior de la época.

Desbalance fiscal y endeudamiento externoEl país se benefició durante el período 1969-1975 con unos Términos de Intercambio (TI) muy favorables, que se elevaron en promedio anual a 183 puntos. Este aumento significaba 11 puntos porcentuales más altos que en el período de Belaunde. Ante esta situación,

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se pudo disponer de abundantes divisas y acumular importantes montos de reservas internacionales.

En efecto, las RIN pasaron del equivalente a 1.4 meses de importaciones en 1968 a 4.8 meses en 1972, manteniéndose en un elevado nivel hasta 1974. En este año las RIN empezaron a reducirse significativamente, consecuencia del deterioro de los precios de nuestras exportaciones (los TI bajaron 20 puntos porcentuales) (Cuadro 12, columnas 1 y 6).


TI1/

PBI2/

IBI3/

Ipb.4/

Infl. 5/

RIN6/

Déf.7/

Pr. Trb8/

Prom. 183.3 5.4% 20% 5.7% 10.7 3.5 -3.8% 13.2%

1969 191.8 3.9% 16.2% 4% 6.3 1.9 -1% 12.1%

1970 187.3 6.2% 16.1% 4.4% 4.9 4 -0.8% 13.7%

1971 165.1 4.5% 17.8% 4.7% 6.8 3.5 -1.4% 13.2%

1972 152.1 3.4% 16.4% 4.9% 7.1 4.8 -2.8% 12.9%

1973 189.3 6.5% 21.4% 5.4% 9.5 4.6 -4.5% 12.9%

1974 208.8 8.8% 26.4% 8% 16.9 3.9 -6.9% 13.4%

1975 188.9 4.4% 25.4% 8.3% 23.5 1.6 -9.5% 14.2%

Cfr. notas 1 a 6 en Cuadro 4. 7/ Déficit Fiscal 8/ Presión Tributaria Elaboración propia.

Fuente: Ídem. Cuadro 4; BCRP. Cuadros 25 y 26. Estadísticas Anuales 1950-2011.

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Las fuentes tradicionales de financiamiento externo al sector público (BID, BM, FMI, Eximbank, proveedores) virtualmente dejaron de dar préstamos al Estado. Por este motivo, cobró importancia el financiamiento de la banca privada internacional gracias a la abundancia de los denominados petrodólares que permitieron financiar el gran esfuerzo inversor del sector público en infraes-tructura económica, como el proyecto hidroenergético de Majes, la irrigación Chira-Piura, la central hidroeléctrica del Mantaro, la refinería de cobre de Ilo, la refinería de zinc de Cajamarquilla, el proyecto minero de Cerro Verde, etc.

Es importante destacar que el Instituto Nacional de Planifi- cación recomendó el inicio del Proyecto Olmos, puesto que el Pro- yecto Majes no resultaba viable financieramente, según informe del Banco Mundial. A pesar de esta advertencia, el Gobierno optó políticamente por Majes para asegurar el voto del General Gilardi (arequipeño), comandante general de la FAP, en la confirmación del General Velasco como presidente de la Junta, por haber este pasado al retiro.

De este modo, la tasa de inversión bruta interna (Cuadro 12, columna 3), que había bajado en 1969 a 16.2% del PBI, se elevó a partir de 1973 a niveles que no se veían desde la época del guano, como consecuencia tanto de la mayor inversión privada, como de la inversión pública que llegó al 8.3% del PBI en 1975 (Cuadro 12, columna 4). Así, fue posible lograr un crecimiento promedio del PBI de 5.4% en el período 1969-1975 (cuadro 12, columna 2).

La mayor recaudación fiscal derivada de la mejora en los TI permitió reducir el déficit público y la inflación, a lo que podemos llamar niveles normales desde 1969 a 1973. Esta situación se revirtió en el bienio 1974-1975 en el que la inflación se elevó a dos dígitos (Cuadro 12, columna 5), como resultado de un creciente déficit fiscal (que pasó de 2.8% del PBI en 1972 al insostenible 9.5% en

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1975; Cuadro 12, columna 7). Los déficits fiscales se financiaban con emisión monetaria y con endeudamiento externo, en tanto que la presión tributaria se mantuvo entre 12% y 14% del PBI, (Cuadro 12, columna 8).

En 1973 el precio del petróleo, que durante decenios se había estabilizado alrededor de 6 dólares el barril, se elevó a más de 40 dólares. Este brusco aumento indujo un alza sustancial en las tasas de interés de la deuda pública (gran parte concertada a tasas de in- terés flotante). Para atender el servicio de la deuda se tuvo que recurrir a las reservas internacionales, motivo por el que se redujeron del equivalente a 3.9 meses de importaciones en 1974 a 1.6 el año siguiente (Cuadro 12, columna 6).

Se debe recordar que en 1972 la Occidental Petroleum Company encontró petróleo en la Amazonía en el pozo Trompeteros y se difundió la idea que el subsuelo amazónico era un mar de petróleo. En este clima de euforia resultaba muy difícil convencer a las autoridades militares sobre la necesidad de introducir medidas correctivas en el sector externo que implicaban serios ajustes en el gasto público. En repetidas oportunidades los directivos del BCR, el MEF y el INP realizaron presentaciones ante el Consejo de Ministros, en las que recomendaban la adopción de medidas correctivas, en particular el ajuste del precio de la gasolina. Ninguno de estos intentos prosperó.

Aunque el déficit de la balanza en cuenta corriente se mantuvo a un nivel histórico hasta 1973 (Cuadro 13, columna 3), es recién a partir de 1974 que se eleva a niveles muy preocupantes y ocasiona una pérdida de divisas para equilibrar la balanza de pagos. Esto pese a un creciente financiamiento externo, que llega hasta el 4.9% del PBI en 1975 (Cuadro 13, columna 8). A finales de 1975 la deuda externa representaba el 21.9% del PBI.

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X/PBI1/

M/PBI2/

BCC3/

D/PBI.4/

SD/X.5/

Int. D6/

CD7/

Fin. Ext8/

Prom. 17.6% 20.6% -3% 16.6% 21.4% 6.7% 1.6% 2.6%

1969 21% 19.8% – 15.8% 12.8% 6.2% 8% 1%

1970 21.2% 18.6% 2.6% 14.9% 13.8% 5.3% 1% 1.2%

1971 17.1% 17.9% -0.9% 14.3% 19.9% 6% – 0.3%

1972 16.7% 17.1% -0.8% 14.3% 19% 5.5% – 1.6%

1973 16.2% 18.3% -2.9% 15.9% 32.1% 7.2% – 3.1%

1974 17.6% 26.1% -7.9% 18.9% 24.9% 7.9% 1% 4.6%

1975 13.3% 26.3% -11.2% 21.9% 27.2% 8.7% 1% 4.9%

Cfr. notas en Cuadro 5. 7/Coeficiente de dolarización 8/ Financiamiento externo


En 1975 los déficits gemelos (de balanza en cuenta corriente y del sector público) eran insostenibles y se podía pronosticar graves problemas financieros a futuro. El Gobierno, desoyendo las recomen-daciones que planteaban la necesidad de introducir un programa de estabilización, optó por recurrir a las medidas tradicionales de esa época: control de precios, control de cambios, restricciones al movimiento de capitales, subsidios encubiertos al mantener bajos los precios de los bienes y servicios proporcionados por las empresas estatales, las que obviamente incurrieron en crecientes déficits, que provocaron un recrudecimiento de la inflación.

Los problemas del sector externo de la economía en alguna medida amenguaron por la abundancia de los petrodólares ofrecidos en

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préstamo por la banca neoyorquina sin mayores exigencias, pero a tasas de interés flotante. Por ese motivo, años más tarde, cuando el mundo ingresó en lo que se denomina la Gran Inflación, los intereses de la deuda externa se cuadruplicaron y se generó la grave crisis de la deuda externa en la década del ochenta.

Esta situación intensificó la lucha por la hegemonía del proceso entre los grupos procastristas que pugnaban por una mayor radica- lización y los grupos proapristas e institucioanalistas que pretendían un paso más pausado en las reformas que se estaban llevando a cabo. Por otro lado, la situación se agravó con la estatización de los medios de comunicación en julio de 1974 y la destitución del Comandan- te General de la Marina, Almirante Vargas Caballero, quien se había pronunciado públicamente en defensa de “nuestra tradición occidental y cristiana” que consideraba gravemente amenazada. En mayo de 1974, el General Velasco pidió la renuncia del Vicealmirante Vargas Caballero. Este contó con el respaldo del Consejo de Almi- rantes. Finalmente, la crisis terminó con la renuncia de Vargas Caballero y el pase al retiro de varios almirantes. En este contexto, se produjeron cuarenta atentados terroristas en 1974, además de deportaciones a periodistas y abogados. El 1 de enero de 1975 explotó una carga explosiva en la casa del vicealmirante Guillermo Faura Gaig, leal a Velasco, a horas de ser reconocido como Comandante General de la Marina. El atentado opacó la asunción del general Francisco Morales Bermúdez a la Comandancia General del Ejército y a la Presidencia del Consejo de Ministros.

La situación políticaSe tomó como base los fondos destinados a políticas sociales, como el Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social, para que el Estado apoyara la movilización y concientización social de amplios grupos de la población a través del Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social (SINAMOS) que llegó a actuar como el

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brazo político del régimen en armonía con la tesis del no-partido. También se apoyó la organización de la Central de Trabajadores de la Revolución Peruana (CTRP) y de la Confederación Nacional Agraria (CNA), organismos duramente combatidos por otros gremios similares inspirados en el marxismo mariateguista, el maoísmo y el trotskismo, que veían amenazados sus campos sociales de influencia.

La convivencia en el interior del proceso de planteamientos ideo- lógicos incompatibles entre sí originó a que se tomen medidas inco- herentes, que se expedían según la influencia temporal de los asesores. Esto ocasionó un creciente malestar en la población, así como un marcado deterioro en las relaciones internacionales del país, que se vieron agravados por la enfermad del General Velasco. Este fue perdiendo el liderazgo que ejercía sobre el Ejército, su verdadera y única base política.

Durante este régimen, no se clausuraron los partidos políticos, pero estos permanecieron en hibernación ante la desorientación que les causó el modelo de desarrollo que poco a poco iba implantando el Gobierno militar. Modelo que concordaba con muchas de las banderas de reivindicación de los partidos progresistas como el Apra y hasta del Partido Comunista Peruano. El empresariado que no contaba con ninguna agrupación política estaba dividido: los industriales apoyaban al Gobierno, mientras el resto hacía una sorda oposición y azuzaba las contradicciones entre los integrantes de la cúpula militar, particularmente entre los miembros del Ejército con los de la Marina.

Las discrepancias internas fueron ocasionando tensiones en las mismas Fuerzas Armadas que se agudizaron en determinados momentos, como cuando se emitió la norma legal que creaba la Comunidad Laboral y más adelante la Ley de Propiedad Social (que introdujo un nuevo tipo de propiedad grupal: los trabajadores son dueños de la empresa en la que laboran). Estas normas

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fueron rechazadas por el empresariado por considerarlas de neto corte socializante, pero defendidas por los movimientos sindicales y algunos intelectuales procastristas que reclamaban una mayor radicalización del proceso.

Estas tensiones se reflejaron en algunos conatos de rebelión al interior de las Fuerzas Armadas y de atentados terroristas ejecutados por elementos vinculados al Servicio de Inteligencia de la Marina que cobró fama, justificada o no, de estar vinculado con la Central de Inteligencia (CIA) de los EE. UU. Los hechos concretos fueron que atentados contra el Almirante Faura, entonces ministro de Marina, y contra el General Tantaleán Vanini, entonces ministro de Pesquería, quedaron sin esclarecer.

La prensa, en general, y El Comercio, en especial, iniciaron una campaña de protesta por estas medidas. El régimen consideró inaceptable esta actitud que a la larga llevó a la expropiación de todos los medios de comunicación, incluyendo al diario El Comercio y la deportación de conocidos periodistas como Enrique Zileri, director del semanario Caretas.

La mayoría de la izquierda peruana se opuso al régimen, porque asumía que la única vía para el desarrollo era la revolución. Resultaba patético ver en las manifestaciones populares las arengas de conocidos líderes políticos (varios de ellos todavía actuantes en el escenario nacional) diciendo en voz alta “el poder nace del fusil” (portaban simbólicamente fusiles de madera) frente a la Policía equipada con metralletas y otras armas modernas, que los observaba con cierto desdén. En tanto, en los corrillos internos del Gobierno, se comentaba: “mientras ellos hablan, nosotros hacemos”. Simultáneamente, en esta situación entre el orden y el caos, se fue gestando Sendero Luminoso en la Universidad de Huamanga, bajo el liderazgo de Abimael Guzmán, Osmán Morote y otros dirigentes universi-tarios que se inspiraron en el maoísmo.

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El Partido Comunista Peruano (de orientación moscovita), liderado por Jorge del Prado, mantuvo su apoyo crítico al Gobierno del General Velasco, puesto que había logrado se reconociera oficialmente a la Confederación General de Trabajadores (CGTP), que sería una forma de hacerse de una base popular. El Apra, por su parte, manifestaba una actitud ambivalente, pues reconocía que las reformas llevadas a cabo por los militares eran parte del programa aprista de la década del treinta, que la oligarquía y el militarismo impidieron plasmar en muchas ocasiones. Pero resentían el autori-tarismo y el antiaprismo prevalente en muchos de los dirigentes militares del proceso.

El deterioro físico del líder, la crisis del sector externo, las presiones populares, y la creciente intranquilidad de los mandos militares generaron las condiciones para un retiro del General Velasco de la conducción del Gobierno. De este modo, una vez más el país se enfrentó a una crisis política que en última instancia se originó en el sector externo de la economía. Por razones ideológicas y un inadecuado reconocimiento de las causas reales de la crisis externa, el régimen fue incapaz de enfrentar el problema con medidas efectivas. Así, se siguieron adoptando medidas de corte administrativo como acentuar el control de cambios, pro- hibir la circulación de vehículos de determinado número de placa de rodaje en algunos días (para ahorrar petróleo) y mantener arti- ficialmente bajo el precio de los combustibles, a tal extremo que un galón de gasolina costaba menos que un litro de Coca-Cola. Sin embargo, estas medidas resultaron totalmente insuficientes, pues el déficit público originado por el subsidio a los combustibles (y a los alimentos que también se importaban en forma creciente y subían de precio en el ámbito internacional) ocasionó un rebrote inflacionario a partir de finales de 1973 (Cuadro 11, columna 5).

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Segunda fase: Gobierno del General Morales Bermúdez (1975-1980)En esta situación de debilitamiento del régimen de Velasco, en la madrugada del 29 de agosto de 1975, bajo el liderazgo del entonces presidente del Consejo de Ministros, General Francisco Morales Bermúdez, los militares institucionalistas deponen al General Velasco. Así, se inicia la segunda fase del GRFA. Aunque el General Morales Bermúdez ya había sido designado por los comandos como el sucesor del General Velasco, este debería asumir el cargo el 28 de julio de 1976, se decidió adelantar el cambio con la finalidad de evitar un colapso económico.

El pronunciamiento del General Morales Bermúdez se realizó en el cuartel general de la Guarnición Tacna. Contó con el consen- timiento inicial de la Tercera Región Militar y con la adhesión posterior de las otras regiones militares, de la Marina y la Aviación. Ante los hechos y sin el control sobre los mandos militares, Velasco admitió su derrocamiento. Ese mismo día 29 Morales Bermúdez juró el cargo como presidente ante el general Vargas Prieto nuevo primer ministro, ministro de Guerra y Comandante General del Ejército. Horas antes fueron reconocidos los nuevos comandantes generales del Ejército, Marina y Aviación.

El nuevo régimen, estableció puentes con el empresariado, instau- rándose la costumbre de nombrar personajes civiles en el Ministerio de Economía y Finanzas, como fueron Luis Barúa Castañeda, Walter Piazza Tangüis y Javier Silva Ruete. Además, este nuevo régimen permitió el retorno de los deportados y la reapertura de las revistas clausuradas, sin devolver a sus legítimos dueños los diarios confiscados. Asimismo, el 30 de abril de 1976 en un hecho sin precedentes en las relaciones entre el Apra y las Fuerzas Armadas, en un mitin en la Plaza de Armas de Trujillo, el gobernante formuló votos para olvidar los desencuentros que se produjeron 45 años antes.

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Control del desbalance fiscal y del endeudamiento externoEn el Cuadro 14 se puede observar que los Términos de Intercambio (TI) continuaron descendiendo hasta 1978. Como consecuencia, la balanza comercial continuó manteniendo déficits inusualmente elevados (Cuadro 15, columna 3). A partir de 1979 se produjo una elevación importante de los precios de los minerales (los TI subieron 32 puntos en relación con el año anterior, tendencia que se mantuvo en 1980). De este modo, fue posible que las RIN (Cuadro 14, columna 6), que se mantuvieron negativas de 1976 a 1978, se tornaran positivas a partir de 1979, alcanzando niveles bastante importantes en 1980.


TI1/

PBI2/

IBI3/

Ipb4/

Infl. 2/

RIN5/

Déf.6/

Pr. Trb.7/

Prom. 167.5 1.5% 23.2% 6.7% 51.18 – -6.4% 15%

1976 173.3 1.2% 23.1% 8.5% 33.6 -0.9 -10.3 13.2

1977 163.8 0.6% 21.5% 6.6% 38 -2.3 -9.8 13.2

1978 144.2 -3.8% 20.9% 5.7% 58.1 -3.5 -6.1 14.6

1979 176.8 2% 22.2% 5.7% 67.7 2.1 -1.1 15.9

1980 179.4 7.7% 28.5% 7% 58.5 4.4 -4.5 18.2

Cfr. notas en Cuadro 12.

Fuente: Ídem Cuadro 11.

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Y si bien el Gobierno redujo el gasto corriente (se despidió a un porcentaje significativo de la burocracia, lo que dio origen a que muchos profesionales al quedarse sin trabajo tuvieron que dedicarse a hacer taxi), se mantuvo la inversión pública en niveles elevados (Cuadro 14, columna 4). Al mismo tiempo, se logró mejorar la presión tributaria en el periodo 1979-1980 gracias al impuesto a la renta de las empresas mineras, que tuvieron ganancias excepcio- nales, y a una campaña muy efectiva para reducir la evasión tributaria (Cuadro 14, columna 8). Esto provocó que el déficit público, que en 1976 había llegado al insostenible 10.3% del PBI, empezara a bajar al 1.1% en 1979, para elevarse nuevamente al 4.5% en 1980 (Cuadro 14, columna 7). La campaña para mejorar la recaudación tributaria consistió en sorteos con premios importantes a los contribuyentes que presentaban comprobantes de compras y a un programa televisivo denominado Pepe el Vivo que presentaba a un evasor de impuestos que finalmente era sancionado. Sin embargo, antes de ese panorama, a consecuencia de los elevados déficits fiscales, la inflación se disparó algo más del 23% en 1975 a cerca del 68% en 1979, para reducirse ligeramente en 1980 (Cuadro 14, columna 5).

El endeudamiento externo continuó aplicándose como el mecanismo de financiamiento de la inversión pública, aunque con tendencia decreciente. Así, se puede apreciar que del 4.9% del PBI de financiamiento externo en 1975 se rebajó hasta el 1.9% en 1980 (Cuadro 15, columna 8) y el déficit de la balanza en cuenta corriente se redujo al 2.3%/PBI promedio anual. Pero el stock de la deuda externa se elevó al 33.7% del PBI. Por otra parte, el coeficiente de dolarización empezó a subir a partir de 1977 hasta alcanzar el 31% en 1980, como resultado de la liberación del control de cambios y la creciente desconfianza de la población en el signo monetario nacional (Cuadro 15, columna 7).

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Cuadro 15Perú. Indicadores económicos 1976-1980.

X/PBI1/

M/PBI2/

BCC3/

D/PBI4/

SD/X 5/

Int. D6/

CD7/

Fin. Ext8/

Prom. 23.2% 22.8% -2.3% 36.8% 33.4% 7% 15.2% 3%

1976 14.6% 24% -8.2% 26.4% 28.3% 6.6% 1% 3.6%

1977 18.7% 26.2% -6.5% 34.5% 29.6% 6.2% 4% 4.8%

1978 24.4% 23.1% -1.5% 47.8% 38.6% 6.3% 16% 2.1%

1979 31.9% 18.1% 6.9% 41.6% 32.5% 7.5% 24% 2.6%

1980 26.3% 22.7% -2.2% 33.7% 38.3% 8.5% 31% 1.9%

Notas en Cuadro 13.


De este modo, fue posible que se concluyeran algunos importantes proyectos de inversión pública, como el Oleoducto Norperuano, la primera etapa del proyecto hidroenergético Majes, la planta concentradora de fosfatos de Bayóvar y la irrigación Jequetepeque- Zaña. Asimismo, se constituyó el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) con el aporte de trabajadores y empresarios, más un 20% del Estado, destinado a la construcción de viviendas para los trabajadores o a la concesión de créditos para la ampliación o cancelación de viviendas.

El Gobierno dictó medidas para desconcentrar la función ejecutiva del Estado, creando doce organismos de desarrollo regional e igual número de comités departamentales de desarrollo. Departamen- talizó el presupuesto y descentralizó los proyectos de inversión de interés local.

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Las medidas de estabilización económica lograron el equilibrio de las cuentas macroeconónicas, pero el costo fue el virtual estancamiento de la economía que en el período 1976-1980 solamente creció a un promedio anual de 1.5%. Esta es una magnitud inferior al crecimiento demográfico de esos años (2.7%), por lo que se generó un creciente malestar social.

La política exterior fue redefinida al priorizarse las relaciones con los países limítrofes en vista del armamentismo chileno, la cele- bración del centenario de la Guerra del Pacífico, la búsqueda de una salida al mar para Bolivia y las tensiones con Ecuador. Asimismo, se fortaleció el Pacto Andino y se intensificaron las relaciones con Argen- tina, Brasil y el Pacto Amazónico. A finales del régimen, se produjo un entredicho con Cuba a raíz de que miles de cubanos se asi- laron en la embajada del Perú en La Habana, pero no pasó a mayores.

Presiones populares por el retorno a la democraciaEl programa de estabilización traducido en alzas de precios, con- gelación de salarios, desempleo, devaluación de la moneda, ocasionó una creciente resistencia de los partidos políticos y organizaciones sociales. Ante esta actitud, el Gobierno respondió con duras medidas represivas para mantener el orden, pero el creciente descontento popular exigía la retirada de los militares del Gobierno.

Finalmente, el General Morales Bermúdez convocó a reuniones de “diálogo sin compromiso” a varios partidos políticos. Los comandantes generales de las Fuerzas Armadas expresaron su respaldo al General Morales Bermúdez para continuar en el cargo pese a su pase al retiro. Pero el panorama nacional continuó en ruta crítica, pues la situación económica era muy delicada y los problemas políticos continuaron teniendo su más clara expresión en el exitoso paro nacional del 19 de julio de 1977 convocado por las organizaciones sindicales como la CGTP, CTP y CTRP (esta última de tendencia velasquista). Una semana después del paro, el General Morales

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Bermúdez anunció en su Mensaje a la Nación por Fiestas Patrias la convocatoria a elecciones en 1978 para elegir representantes para una Asamblea Constituyente, que se encargaría de redactar una nueva Carta política en la que se recogieran los cambios logrados por el Gobierno revolucionario.

El Gobierno convocó a elecciones para la Asamblea Consti- tuyente para el 14 de junio de 1978. Tal convocatoria contó con la aceptación del Apra, Partido Popular Cristiano, la izquierda radical formando dos frentes electorales: i) la Unidad Democrática Popular (UDP) y ii) el Frente Obrero Campesino Estudiantil Popu- lar (FOCEP). También se inscribió el Partido Comunista Peruano —de tendencia moscovita— y el Partido Socialista Revolucio- nario (PSR), agrupación que representaba la tendencia izquierdista del velaquismo siendo su líder el general Leonidas Rodríguez Figue- roa y contando entre sus miembros más destacados con los generales Jorge Fernández Maldonado y Arturo Váldez Palacios y a los civiles Enrique Bernales Ballesteros y Fernando Sánchez Albavera. Partici- paron, igualmente, el Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos (FRENATRACA), el Movimiento Democrático Peruano (MDP), el Partido Demócrata Cristiano (PDC) y la Unión Nacional (UN). Se abstuvieron de participar Acción Popular en protesta por el derrocamiento de Fernando Belaunde en 1968, y el Partido Comunista del Perú Sendero Luminoso que no aceptaba la vía electoral.

La Asamblea debía redactar una nueva Constitución y facilitar el retorno a la institucionalidad democrática, permitiendo a los militares un retiro digno y ordenado. Después de 15 años sin elecciones generales, los escrutinios para elegir a cien constituyentes se llevaron a cabo aplicando por primera vez algunas novedades, como considerar a todo el país como un distrito electoral único, el voto preferencial y la representación proporcional según el sistema de la cifra repartidora. Algunas de estas medidas estaban dirigidas a fragmentar

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el voto opositor y minar el liderazgo partidario tradicional, especí-ficamente el del Apra que era el mejor organizado del país.

Los resultados para representantes a la Asamblea Constitu- yente fueron: Apra 37.5%, Partido Popular Cristiano 25%, Frente de Obreros, Campesinos y Estudiantes del Perú (FOCEP) 12%, el Partido Socialista Revolucionario (PSR) 6%, el Partido Comunista Peruano 6%, la Unión Democrática Peruana (UDP), 4%; FRENA- TRACA 4%; Partido Demócrata Cristiano 2% y Unión Nacional 2%. En términos del espectro político el 39.5% del electorado apoyó al centro izquierda del Partido Aprista y de la Democracia Cristiana, el 27% a la derecha (PPC y UN) y el resto, un 33.5%, a los distintos partidos de izquierda.

Víctor Raúl Haya de la Torre, quien había logrado la más alta votación individual, fue elegido para presidir la Asamblea Constitu- yente con los votos que le ofreció el PPC. Instalada la Asamblea sin la presencia del General Morales Bermúdez, empezaron los trabajos en medio de tensiones. La extrema izquierda exigía que la Asamblea “derroque al Gobierno militar”, en protesta porque el Gobierno, por intermedio del MEF, presidido por Javier Silva Ruete, había dictado medidas para la reducción de personal de la admi- nistración pública mediante incentivos y despidos. Días después se concertó una tregua entre el Gobierno y la Asamblea, tregua que no fue compartida por algunos grupos de la izquierda (UDP y FOCEP).

En octubre de 1978, la crisis económica tendía a agudizarse. No obstante, los trabajos en las comisiones siguieron avanzando; entre otras temas, la Asamblea acordó el 5 de octubre que la Ley de Prensa expedida por el Gobierno Militar era incompatible con las necesarias garantías políticas para el próximo proceso electoral y la consolidación de la vida democrática. Al finalizar 1978 las recri- minaciones entre la izquierda y las Fuerzas Armadas eran mutuas. Asimismo, por esos días se conocieron las primeras manifestaciones de la enfermedad de Haya de la Torre.

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Postrado en el hospital por una enfermedad terminal, Haya de la Torre alcanzó a firmar la Constitución de 1979 el 12 de julio de ese año. A las 19.00 horas de ese mismo día la Asamblea la promulgó y la remitió al presidente Francisco Morales Bermúdez para su cumplimiento. Morales Bermúdez la devolvió con observaciones al señalar que la Asamblea se había excedido en sancionar algunas disposiciones, que constituían actos de gobierno. Al día siguiente, la Asamblea reconoció el derecho del Gobierno en cuanto a las observaciones formuladas; sin embargo, subrayó que la Consti- tución había quedado promulgada el 12 de julio y cualquier reforma debería tramitarse conforme al artículo 306 de la misma. A pesar de este impasse, en su mensaje presidencial del 28 de julio de 1979, el presidente Morales Bermúdez, confirmando la decisión de los altos mandos castrenses de desligarse del poder por razones de “seguridad nacional”, anunció la convocatoria a elecciones generales a realizarse el 18 de mayo de 1980.

Haya de la Torre falleció en agosto de 1979, sin lograr ser testigo del retorno de la democracia en el país por la que tanto había lucha- do y por la que había sufrido destierros, encarcelamientos e incom- prensión de las fuerzas comunistas que lo acusaban de claudicante y de la derecha que lo consideraba un comunista.

Después de 17 años se realizaron las elecciones políticas para presidente de la República, vicepresidentes, senadores y diputados. Fernando Belaunde obtuvo una holgada victoria con el 43% de la votación nacional y el 30 de junio el Jurado Nacional de Elec- ciones proclamó su victoria.

La Constitución de 1979 simbolizaba un hecho histórico de trascendencia, pues era el resultado de un verdadero pacto social entre militares y civiles, además de representar una transacción llevada a cabo por la izquierda democrática, el Apra y la derecha representada por el PPC. Esta Constitución fijó el mandato presiden-cial en cinco años, fortaleció el poder presidencial, continuó con

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el bicameralismo (una cámara de senadores de representación nacional, y otra de diputados de representación local) y defendió una serie de derechos democráticos que no habían existido hasta entonces. Asimismo, estableció la práctica de la segunda vuelta electoral si ningún candidato lograba una apreciable mayoría. Lo más importante fue, sin embargo, la restitución del voto a los analfabetos. En el Perú de entonces uno de cada cinco peruanos en edad electoral era analfabeto.

Las tesis subyacentes de la Constitución de 1979 fueron la preser- vación de las reformas estructurales. Los militares se retiraban a sus cuarteles bajo el compromiso de que: i) se profundice la reforma agraria; ii) se mantenga el régimen plural de propiedad (privada, estatal, social, cooperativas, etc.); iii) el Estado promueva la indus- trialización del país, reservando para sí determinadas industrias cali- ficadas de estratégicas; iv) se descentralice el país y se organice una regionalización transversal.

Balance del Gobierno militarLos militares desde los primeros días plantean un nuevo modelo de desarrollo que implicaría un giro de ciento ochenta grados en la ruta que el país seguía desde la Independencia. Se propusieron eliminar la dependencia externa y la dominación interna. La estrategia que paulatinamente develan se encuentra contenida en el Plan Inca, que se despliega en forma planificada a lo largo de todo el periodo. Sus hitos principales son:

i. llevar a cabo la más radical reforma agraria del continente que comprendía a los latifundios serranos, que en gran medida conservaban un tipo feudal de administración, así como a los modernos complejos agroindustriales de la costa. Limitar la extensión a la propiedad privada de la tierra y privilegiar las formas asociativas de propiedad (cooperativas y otras modalidades similares);

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ii. reservar para el Estado actividades estratégicas: minería a gran escala, hidrocarburos, electricidad, telecomu-nicaciones, comercio exterior de commodities y la consiguiente formación de grandes empresas estatales;

iii. construir un poderoso sistema financiero estatal;iv. reformar la empresa (la comunidad laboral, la propie-

dad social y el fortalecimiento del movimiento sindical);v. reformar la educación (muy elogiada por la UNESCO

por sus planteamientos modernos);vi. tolerar a los partidos constituidos, pero bajo una constante

prédica antipartido (los militares introdujeron en el debate el concepto del ‘no-partido’);

vii. preocuparse por la oposición de los medios de comunica- ción, que finalmente culmina en 1974 con la expro- piación de los medios escritos, radiales y televisivos.

Durante el Gobierno militar la economía crece a un promedio anual de 3.8%, (en la primera fase 1969-1975 creció al 5.4%, en la segunda 1976-1980 solamente al 1.5%, como consecuencia de la crisis del petróleo); el ingreso se redistribuye en favor de los asalariados, gracias a un impulso significativo a la inversión pública y a la protec- ción de los trabajadores, la inflación se mantuvo a niveles razonables e igual ocurrió con el déficit fiscal. Sin embargo, la inversión pública se financió con endeudamiento externo, contraído a tasas flotantes. Al finalizar el Gobierno militar el coeficiente Deuda Externa Pública/PBI fue de 29.3%, magnitud muy inferior a la que dejó Fernando Belaunde en su segundo Gobierno. En resumen, los militares dejaron una economía y un país ordenados.

El Gobierno militar tuvo la constante oposición de las fuerzas izquierdistas seguidoras del maoísmo y el leninismo disidente y cierta indiferencia del Apra. Aunque algunos de sus más connotados líderes colaboraron con el Gobierno militar; el propio Haya de

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la Torre en el discurso del 20 de febrero de 1971 en conmemo-ración del Día de la Fraternidad Aprista expresó:

En una noche como esta, en 1969, vine también aquí, en esta misma fecha conmemorativa, para expresar que ante los hechos consumados en octubre del año precedente, que nosotros constatá- bamos, de acuerdo con el programa enunciado por el nuevo Go- bierno Militar, que lo que se intentaba ahora, rompiendo con los precedentes de las antiguas Juntas Militares, ensañadas siempre en su persecución antiaprista, era que por primera vez, y sorpresivamente, se nos anunciaba algo, que era para nosotros como un augurio y una esperanza: que el programa aprista perseguido, por el cual habíamos sido nosotros proscritos 40 años, adquiría ahora la vigencia de ser un nuevo guión de reformas y transforma-ciones, en nombre de una revolución militar13.

De este modo, el militarismo peruano puede clasificarse en el denominado modelo desarrollista nacionalista, popular y de matices antiimperialistas. Todas estas son características que no estuvieron presentes en otros Ejércitos latinoamericanos, en los que el modelo predominante fue el respaldo a la oligarquía, alinea-miento con la doctrina de seguridad nacional impulsada por los EE. UU. en su lucha por la hegemonía mundial con la Unión Soviética y la represión de los movimientos populares.

La intervención de los militares en los primeros años de la década del sesenta en el control de los grandes movimientos campesinos de reivindicación de la propiedad de la tierra y la constatación de las relaciones precapitalistas en el latifundismo serrano y, por otro lado, la percepción que constituía una seria limitación a la soberanía nacional el monopolio ejercido por la IPC en la producción de petróleo y sus derivados y el control de sectores estratégicos de la

13 Haya de la Torre, V. R. (1985). Discurso del día de la fraternidad, 20 de febrero de 1971 en Obras completas (Tomo VII). Lima: Editorial Juan Mejía Baca, pp. 340-341.

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economía nacional por el capital extranjero, convencieron a no pocos mandos militares sobre la necesidad de realizar una profunda reforma agraria y vastas reformas estructurales. Estas inquietudes encuentran su cauce intelectual en el Centro de Altos Estudios Mili- tares (hoy denominado Centro de Altos Estudios Nacionales), donde se forjó la élite militar con las nuevas concepciones de las ciencias sociales como el desarrollismo, la teoría de la dependencia y la vinculación de desarrollo y seguridad nacional. La suma de estas perspectivas proporcionó una nueva cosmovisión militar, que el general Edgardo Mercado Jarrín (ex Comandante General del Ejér- cito y ex presidente del Consejo de Ministros durante el Gobierno del General Velasco) sintetizó como “Potencial nacional, defensa nacional, seguridad y desarrollo”.

Asimismo, debe destacarse el rol del Servicio de Inteligencia del Ejército que cuestionaba la validez de la doctrina de Seguridad Nacional impulsada por los EE. UU., como instrumento de defensa de la democracia. Y es que bajo esa postura, se justificaba la represión de los movimientos populares, que en el Perú, lejos de responder a ideologías comunistas, tuvieron como fundamento legítimas reivindicaciones de justicia social. Así, terminó por cuajar en el Perú lo que poco antes planteaba Helio Jaguaribe: el “Modelo de la autonomía: negación del sistema imperial” que se caracterizó por:

i. relevancia de la especificidad sociocultural nacional;ii. maximización de la autonomía de las decisiones nacionales;iii. producción de bienes y servicios para satisfacer el

consumo nacional;iv. integración regional no satelizada para lograr crecientes

grados de autonomía en relación con el centro hegemónico;v. humanismo social;vi. participación plena como medio de superar las limita-

ciones de la democracia representativa;

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vii. política de nacionalizaciones que proporcionan al país un mayor grado de maniobra para alcanzar el desarrollo nacional.

El Gobierno militar generó una gran confusión internacional, a tal extremo que Fidel Castro desde el inicio cortejó a los militares peruanos en un intento de acercarlos a las posiciones cubanas, en tanto que las “misiones estadounidenses”, de particular influencia en el Departamento de Estado en Washington, se constituyeron en promotoras de un “militarismo desarrollista y constructivo” como lo exponía la Rockefeller Mission al afirmar que:

Un nuevo tipo de militar aparece y deviene frecuentemente una fuerza mayor de cambio social constructivo en las repúblicas americanas. Motivados por un impaciente crecimiento frente a la corrupción, la ineficiencia y un orden político de estagnación, los nuevos militares están listos para adaptar su tradición autoritaria a los objetivos de progreso social y económico14.

No sorprende tampoco la apreciación del Banco Mundial, que en su Informe Mundial de 1975 afirma sobre el Perú:

Desde 1968, el Gobierno ha seguido una estrategia de desarrollo en la cual el crecimiento económico va unido a una transforma-ción de la sociedad para alcanzar una más amplia participación popular en la vida económica, social y política del país. Esto incluye llevar al campesinado pobre —tanto de la sierra como de la costa— al progreso de desarrollo moderno, mejorar la distribución de la renta y riqueza y aumentar la participación de los peruanos en la propiedad y la administración de la economía. Así el Gobierno se está dirigiendo a uno de los más graves problemas socio-económicos del Perú, esto es, las agudas diferencias en riquezas y oportunidades entre clases sociales por ingresos y entre regiones geográficas.

14 Rockefeller, N. (1970). Quality of life in the Americas.

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Sin embargo, desde la interpretación de los marxistas, el modelo peruano no constituía un corporativismo que tuviera por finalidad arbitrar los conflictos entre el capitalismo tradicional, ligado a las exportaciones primarias, y el capitalismo moderno, ligado a la industrialización. Este arbitraje exigía la represión de los movimientos populares que pugnaban por una mayor participación en el excedente económico.

Habrá que recalcar que al interior del régimen subsistían planteamientos ideológicos incompatibles entre sí. La escasa consistencia ideológica de los militares que se traduce en la creciente influencia de los social-progresistas de fuerte inclinación procastrista, la adopción de medidas de inspiración anarquista (rechazo a los partidos políticos, propiedad social, cogestión laboral de las empresas) y la adopción de medidas represivas del movimiento popular (inspiradas básicamente por los mandos militares), configuran una situación de enfrentamiento con la potencia hegemónica, con la burguesía nacional y con el movimiento popular. Además, por estas incon- sistencias se explicaría la incapacidad mostrada para adoptar medidas efectivas de contención de la crisis del sector externo y el tejer alianzas con el Apra, el único partido popular que veía con simpatía las reformas velasquistas. Cabe recordar que del Gobierno de Velasco participaron personajes como Carlos Delgado, ex secretario personal de Haya de la Torre, que se había alejado del aprismo, así como algunos generales filoapristas, como el General Tanta- leán Vanini.

Por otra parte, la crisis económica derivada de la elevación sustancial de los precios del petróleo a mediados de la década del setenta no tuvo una respuesta adecuada por parte de los militares, sino, también, del Banco Central, del MEF, de la academia, de la CEPAL, quienes tampoco acertaron con las soluciones. En realidad,

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el modelo ISI, tardíamente llegado al Perú y adoptado de lleno por el GRFA, había llegado a su fin al cambiar el entorno interna-cional. Este hecho no fue percibido por los militares ni por los dos Gobiernos democráticos que les sucedieron.

4.3 El Estado populista y la década perdida (1980–1990)

Segundo belaundismo: inicio de la desestabilización (1980-1985)Poco después de juramentar como presidente de la República por segunda vez, Fernando Belaunde puso en vigencia la Constitución Política de 1979 y proclamó la plena restauración de la libertad de expresión, nombrando interventores en los diarios como primer paso hacia la recuperación de la libertad de prensa, conculcada por el Gobierno militar seis años antes. Otra medida fue la convocatoria a elecciones municipales en 1980 en las que Acción Popular ganó el mayor número de alcaldías y votos, y el Apra obtuvo el segundo lugar.

Lamentablemente, el mismo día de las elecciones en Chuschi, un lejano pueblo ayacuchano, militantes del Partido Comunista del Perú-Sendero Luminoso, liderado por Abimael Guzmán, de ideo- logía maoísta, asaltaron el local donde debían efectuarse los comicios, quemaron las cédulas de votación y destruyeron las ánforas. Nadie dio mayor importancia a este ataque que, según se comprobó más tarde, significó la declaratoria de la guerra terrorista por Sendero Luminoso al resto del país.

En el marco de la Constitución Política de 1979, Título IV y otras disposiciones concordantes, y basándose en una Ley Autori- tativa que facultó al Poder Ejecutivo a derogar o modificar la legisla- ción expedida a partir del 3 de octubre de 1968, a fin de adecuar las instituciones político-administrativas creadas por el Gobierno militar a la Constitución de 1979, el presidente de la República con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros promulgó doscientos

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diecisiete decretos legislativos que regularon la organización y funciones del Poder Ejecutivo, Ministerio Público y otros organismos autónomos. La Ley del Poder Ejecutivo, Decreto Legislativo 217, asume lo básico de las normas contenidas en los Decretos Leyes 17271 y 17532, incluso cuando formalmente las deroga.

Asimismo, se conformaron veinticinco corporaciones departa-mentales de desarrollo (en cumplimiento de la décima disposición general y transitoria de la flamante Carta Magna), que normó la restitución de las juntas y corporaciones de desarrollo que existieron hasta 1969 como régimen transitorio de la descentrali-zación, hasta la creación de los Gobiernos regionales. Igualmente, la promulgación del Plan Nacional de Regionalización en junio de 1984 en cumplimiento de lo dispuesto en la novena disposición general y transitoria de la Constitución como etapa previa a la conformación de las regiones, novedad introducida por la nueva Carta Magna.

Según el VII Censo Nacional de Población y el III de Vivienda de 1981, en el Perú residían poco más de 17 millones de habitantes, la mayoría jóvenes. Lima ya era una urbe de poco más de 4,7 millones de pobladores, con serios problemas de desempleo, informalidad, tránsito, contaminación ambiental, criminalidad, hacinamiento y servicios básicos insuficientes.

El segundo régimen belaundista optó por convivir con la mayor parte de las reformas heredadas del Gobierno militar, aunque dejándolas libradas a su suerte. Una solitaria salvedad fue la nueva Ley de Minería y Petróleo sancionada en 1981, que vino a reemplazar la dictada por los militares, que trató de atraer mayor inversión extranjera. En cuanto a lo demás, restauró sus programas de vivienda para la mesocracia y abrió moderadamente el comercio exterior, alejándose del proteccionismo anterior.

Sin embargo, cuatro hechos limitaron el margen de maniobra del Gobierno: i) el terrorismo desatado por Sendero Luminoso

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(SL) y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA), a partir de 1980 y 1984, respectivamente; ii) el conflicto bélico con el Ecuador por el denominado falso Paquisha en el Cenepa; iii) el fenómeno El Niño en el norte en 1983; iv) el persistente descenso de los TI durante todo su período.

El Gobierno de Belaunde se inclinó por la aplicación de un programa liberal en lo económico y en lo político, pero manteniendo las reformas emprendidas por el Gobierno militar, no solo porque la democracia continuaba bajo la tutela de los militares, sino porque dichas reformas eran firmemente defendidas por el movimiento popular, el PAP y los diversos agrupamientos políticos de la izquierda marxista. Con el apoyo del Partido Popular Cristiano se formó el primer gabinete, otorgando estabilidad política al Gobierno. El presidente del Consejo de Ministros fue Manuel Ulloa Elías encargado, además, del despacho de Economía y Finanzas. El gabinete Ulloa inició un moderado neoliberalismo con privatizaciones, disminu- ción drástica de los subsidios, eliminación de controles y apertura de la economía.

Hacia mediados del período se firmó con el FMI un acuerdo de facilidad ampliada por un lapso de tres años, lo que facilitó la renegociación de una parte importante de la deuda externa. El acuerdo era un intento serio de poner en marcha el reciclado paradigma liberal del siglo xix que con el membrete de neoliberal fue asumido por los organismos internacionales y que se denominó el Consenso de Washington.

Las medidas de estabilización recomendadas por el FMI suponían el cierre del déficit fiscal (despido de empleados, privati-zación de empresas públicas deficitarias, incluyendo a Petroperú, Electroperú y COFIDE), el control de la emisión monetaria, la liberalización del mercado financiero para que las tasas de interés sean fijadas por el mercado, así como un ajuste en el tipo de cambio real a través de una devaluación. La finalidad era equilibrar

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la brecha externa, fomentando exportaciones y desincentivando importaciones, el fortalecimiento del sector privado a través de créditos y la promoción de la inversión extranjera. Se trataba de pasar en el menor tiempo posible de un Estado “grande e ineficiente a uno pequeño y fuerte”, según rezaba el lema del FMI. Tamaño paquete era inviable políticamente en democracia. La experiencia del Chile de Pinochet muestra que el reajuste neoliberal solo puede llevarse a cabo drásticamente y con fuertes medidas de contención de la protesta popular. Belaunde era renuente a quebrar el régimen democrático.

A partir de la revisión de los datos estadísticos y de la documen-tación respecto a la política económica de este periodo, se puede señalar que la atención se centró en alcanzar los siguientes objetivos: i) eliminar el déficit de la balanza de pagos; ii) detener la inflación; iii) desarrollar la agricultura y la agroindustria; iv) generar un aparato productivo con mayor capacidad de dar empleo; v) mejorar la condición de vida de la población.

En 1981 el crecimiento económico fue moderado. En este contexto, en enero de ese año ocurrió un incidente armado en la parte sur del tramo aún no demarcado en aquella época en la Cordillera del Cóndor en la frontera con Ecuador. El Ejército descubrió que se había construido en nuestro territorio tres puestos de vigilancia ecuatorianos con nombres iguales a los de otras poblaciones o puestos de vigilancia que las fuerzas armadas ecuatorianas habían instalado dentro de sus propios límites, dando origen a la denominada la guerra del Cenepa. El incidente quedó superado al intervenir los países garantes del Protocolo de Río con cuyo apoyo se acordó el cese del fuego, pero demandó mayores gastos militares con consecuencias en el aumento de la inflación. Para agudizar la situación, en 1983 ocurrió el fenómeno El Niño en el norte del país, hecho que produjo una recesión y que la inflación se elevase a tres dígitos (Cuadro 16, columna 5).

[216]


TI1/

PBI2/

IBI3/

Ipb4/

Infl. 2/

RIN5/

Déf.6/

Pr. Trb.7/

Prom. 152.3 0.3% 26.4% 8.7% 104.9 3.5 -7.8% 14%

1981 159 5.5% 33% 8.6% 75.4 1.8 -8% 15.4%

1982 149.9 -0.3% 33.2% 9.8% 64.5 2.2 -8.7% 14.9%

1983 158.5 -9.3% 24.7% 9.6% 111.2 2.8 -11.3% 11.9%

1984 151.1 3.8% 21.6% 8.8% 110.2 4.3 -7.6% 12.9%

1985 143 2.1% 19.3% 6.9% 163.4 6.5 -3.6% 15%

Cfr. notas Cuadro 12.


Los Términos de Intercambio (TI) se redujeron en 15 puntos (Cuadro 16, columna 1) en promedio anual en relación con el promedio del quinquenio anterior (Cuadro 14, columna 1) y las contingencias del conflicto con el Ecuador, el fenómeno El Niño y las repercusiones de la crisis mexicana ocasionaron una reducción en la tasa de crecimiento de la economía: 0.3% de promedio anual (Cuadro 16, columna 2), bastante menor a la tasa de incremento demográfico que se encontraba alrededor del 2.4% afectando la recaudación tributaria (la presión tributaria bajó del 18.2% en 1980 al 11.9% en 1983, aunque posteriormente se recuperó –véase Cuadro 16, columna 8).

Al igual que en la segunda fase del Gobierno militar, la administración mantuvo elevada la inversión pública (Cuadro 16,

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columna 4) ocasionándose así un creciente déficit fiscal que en promedio anual llegó al elevado 7.8% del PBI (Cuadro 16, columna 7). Para financiar el déficit el Gobierno recurrió a un mayor endeuda-miento externo, de modo que en el período 1981-1985 el financiamiento externo se elevó a un promedio anual de 5.3% del PBI, (Cuadro 17, columna 8). Esto provocó que el déficit de la balanza en cuenta corriente se ubicara en el elevado 5.6% del PBI promedio anual (Cuadro 17, columna 3). El servicio de la deuda externa, que en 1980 fue el equivalente al 38.3% de las exportaciones (Cua- dro 15, columna 5), se elevó al finalizar el año 1985, al 53.2% (Cuadro 17, columna 5). Para darles cabida a los planteamientos empresariales, la derecha se aplicó en difundir la idea de que el Go- bierno militar se excedió en el endeudamiento externo. Esa, como demuestran los datos, es una impresión falsa. El promedio anual del endeudamiento externo durante el período 1969-1980 fue del 2.8% del PBI .


X/PBI1/

M/PBI2/

BCC3/

D/PBI.4/

SD/X. 5/

Int. D6/

CD7/

Fin. Ext8/

Prom. 21.9% 20.8% -5.6% 46.9% 49.1% 9% 39.6% 5.3%

1981 19.2% 23.3% -10.3% 28.5% 47.3% 8.7% 30% 2%

1982 19.3% 22.7% -9.5% 31.9% 39.6% 9.1% 39% 6.8%

1983 22.2% 21.7% -6.2% 50.2% 46.9% 9.4% 44% 6.4%

1984 22.3% 18% -1.6% 52.2% 58.4% 9.6% 53% 5.7%

1985 26.4% 18.5% -0.5% 71.8% 53.2% 8.1% 32% 5.5%



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Al elevarse las tasas de interés de los préstamos externos (cuadro 17, columna 6), el Gobierno se vio incapacitado de atender el servicio de la deuda, adoptándose esta decisión en silencio. Al mismo tiempo, se proclamó la voluntad de ser “buenos pagadores”, por lo cual no se deterioró la relación con los acreedores en forma extrema como ocurriría en 1986.

El proceso de dolarización iniciado en 1978 continuó, por lo que el coeficiente llegó a un promedio anual cercano al 40% (Cuadro 17, columna 7), al querer la población protegerse de las constantes minidevaluaciones, pese a que en el bienio 1984-1985 se lograron importantes reducciones en los saldos negativos de la balanza comercial (Cuadro 17, columna 3). Esta situación permitió una significativa recuperación de las RIN, que llegaron al equivalente de 5.1 meses de importaciones en promedio anual (Cuadro 16, columna 6). Por otra parte, la política de protección industrial, que desde la época del primer Gobierno de Manuel Prado se había instaurado en el país y que llegó a su clímax durante el Gobierno militar, fue totalmente revertida durante el segundo belaundismo con la apertura indiscriminada de las importaciones afectando a la industria manufacturera y acarreando la quiebra de fábricas, desocupación y desaliento. Otra característica de este período acciónpopulista fue la presencia de una actividad sindical beligerante, que mantuvo durante meses paralizada la economía. La actividad pública tampoco se libró de esta situación al surgir crecientes demandas salariales.

Finalmente, se debe señalar que se extendieron los cocales como consecuencia de la demanda externa de cocaína y el narcotrá- fico comenzó a adquirir una presencia cada vez más gravitante pese a los esfuerzos del Gobierno por combatirlo. Simultánea- mente, el terrorismo se fue extendiendo por casi todo el territorio nacional, cobrando miles de víctimas y la importante pérdida de activos fijos por los atentados contra la propiedad pública y privada.

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La situación política se deterioró por falta de respuesta a dos cruciales problemas que afectaron tanto al Estado como a la sociedad: la violencia subversiva y la creciente y angustiosa crisis económica-social. Esta última se vio condicionada una vez más, por la econo- mía internacional que afrontaba un proceso inédito y simultáneo de estancamiento e inflación, como consecuencia de los enormes déficits fiscales en que había incurrido Estados Unidos.

Esta crisis no supo ser enfrentada por las autoridades nacionales que recurrieron a políticas ineficaces. Por eso, los últimos meses del segundo belaundismo fueron muy difíciles y los partidos del Gobierno AP y PPC declinaron drásticamente en las preferencias de la ciudadanía para las elecciones.

En resumen, el segundo Gobierno de Belaunde, que había despertado grandes expectativas por el retorno de la democracia, resultó un verdadero fracaso: la economía se estancó, la inflación llegó a los tres dígitos, el desempleo cundía, el terrorismo se extendía y una vez más se generalizaba el sentimiento que la democracia era un modelo inviable en nuestro país. En este clima se convoca a elecciones generales para presidente, vicepresidentes, diputados y senadores.

El Apra llega al poder: la desestabilización generalizada (1985-1990)Al acercarse las elecciones de 1985 de un lado estaba el Apra, renovada con un nuevo liderazgo carismático convirtiéndose, así, en la más sólida alternativa electoral; por otro, la Izquierda Unida (IU), con el liderazgo moderado de Alfonso Barrantes que pugnaba por consolidarse como la segunda fuerza política del país y en una futura alternativa electoral. La derecha estaba representada principalmente por el Parido Popular Cristiano (PPC), Acción Popular y otros grupos menores.

Las elecciones fueron ganadas por el Apra, que por primera vez llegaba al poder sin intermediarios, de la mano de Alan García

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Pérez, un orador joven y elocuente. Ganó las elecciones por la abrumadora mayoría de 49% de la votación emitida. A sus 36 años Alan García se convirtió en el primer presidente aprista del país y el más joven de la historia de la República.

En segundo lugar quedó Barrantes (ex aprista, radicalizado cuando sucedió la alianza del Apra con Manuel Prado) de la Izquierda Unida (IU) que pasó a convertirse en la segunda fuerza electoral con cerca del 35% del voto emitido. Los partidos de centro-derecha y derecha se redujeron a poco menos del 16% del electorado. No hubo segunda vuelta al declinar Barrantes dicha confrontación, pues estimó realistamente que el Apra contaría además de su caudal con el voto de los partidos de la derecha.

El nuevo presidente consiguió forjar una alianza con la izquierda moderada que, entre el Apra y Sendero Luminoso, había quedado sin discurso. Para enfrentar al terrorismo político el Gobierno implementó una estrategia basada en cuatro grandes lineamientos:

i. aliviar la pobreza en las áreas rurales, mediante programas de apoyo social y crediticio (el famoso crédito cero), proyectos microregionales en la zona del Trapecio An- dino (la sierra sur principal frente de acción de los terroristas), y reforzar las rondas campesinas;

ii. perfeccionar la legislación antiterrorista. Con el aseso-ramiento de expertos italianos que habían actuado en el combate a las Brigadas Rojas de Italia, uno de los grupos terroristas más peligrosos que surgió en Europa Occidental. Se aprobó la ley que establecía tribunales especiales o “sin rostro” para juzgar a los terroristas. Legislación que la Corte Suprema se negó a poner en ejecución por considerarla atentatoria a los derechos humanos;

iii. fortalecer a la Policía con nuevas armas, helicópteros, vehículos blindados; se creó la Dirección de Operacio- nes Especiales (DOES); se reforzó a la Dirección contra

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el Terrorismo (DIRCOTE) y se unificó las tres fuerzas policiales que la integraban y que actuaban en forma descoordinada entre ellas;

iv. crear el Ministerio de Defensa, de tal modo que se fusionaron los ministerios de Guerra, Marina y Aeronáutica.

Sendero Luminoso (SL) inició lo que consideraba su ofensiva final contra el “Estado fascista”. Llegó a controlar parte importante del territorio nacional. En las universidades públicas, cole- gios nacionales, fábricas y asentamientos humanos marginales, logró reclutar jóvenes militantes que veían bloqueado su ascenso social y creían encontrar en SL un mecanismo que los investía con un proyecto de futuro. SL se alió con el narcotráfico en la Amazonía, lo que lo dotó de recursos económicos y logísticos para equiparse con moderno armamento ligero, incrementando su capacidad de fuego y de desafío al Estado. Por su parte, el MRTA (liderado por Víctor Polay Campos, ex militante aprista) se había robustecido eco- nómicamente sobre la base de secuestros y robos. Sus militantes eran de extracción más urbana que rural y su ideología de tendencia más guevarista que maoísta.

Durante el periodo aprista, el Poder Judicial había perdido toda capacidad de juzgar y castigar a los terroristas y los jueces estaban amedrentados. Sin embargo, los campesinos habían comenzado a oponerse fuertemente a SL, desde que este les prohibió realizar sus actividades comerciales. Además, SL intentaba expulsar a la Iglesia del campo, ejecutaba a las autoridades locales que no cooperaran, y alejaba a organizaciones de cooperación extranjera que trabajaban a favor de las economías locales.

En estas circunstancias, las Fuerzas Armadas organizaron a los campesinos en las denominadas Rondas de Autodefensa, a las que les entregó rif les y les aseguró el tutelaje por intermedio de licenciados del Ejército, que generalmente provenían de la misma región. Las rondas de autodefensa contuvieron el avance

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de Sendero en el campo y aislaron a los rebeldes de las que habían sido sus bases de apoyo.

La política antiterrorista del Gobierno poco a poco fue perfeccio- nándose aunque en su ejecución las fuerzas del orden cometieron varios excesos. Esto último fue evidente en los lamentables sucesos de junio de 1986 cuando, al mismo tiempo que se desarrollaba en Lima un Congreso de la Internacional Socialista, los presos terroristas en tres cárceles de Lima se amotinaron. Las Fuerzas Armadas debelaron a sangre y fuego el motín, por lo que murieron cerca de 300 personas. A pesar de este hecho, tanto Sendero como el MRTA continuaron sus acciones de violencia.

En materia de descentralización el Gobierno del presidente García impulsó el proceso de regionalización, para lo que se promulgó la Ley de Bases de Regionalización y se sancionó las leyes orgánicas de las doce regiones creadas. De este modo, se inició una inédita descentralización en la historia republicana, con base en la conformación de gobiernos regionales, como niveles intermedios de gobierno en adición a las municipalidades que venían funcionando desde los inicios de la República.

Además, mediante el proyecto PREGEP, (Proyecto de Refor- ma del Estado y Gestión Pública) conducido por técnicos del Ins- tituto Nacional de Planificación, se constituyeron varias microre-giones en ámbitos territoriales conformados por pequeñas cuencas hidrográficas en las cuales se procuró una acción concertada de los diferentes organismos estatales.

Se impulsó la reforma del Estado mediante la promulgación de la Ley del Poder Ejecutivo Decreto Legislativo 556 (1980), la Ley de la Escuela de Altos Estudios Nacionales y diversos proyectos de decretos legislativos para adecuar los ministerios e instituciones públicas descentralizadas. Muchas de estas propuestas fueron reco- gidas en la legislación nacional y otras descartadas seguramente por la hiperinflación y la coyuntura política que no hicieron posible

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la reforma de los ministerios y, sobre todo, la vital tarea de brindar capacitación y asistencia técnica a los gobiernos regionales y a los diversos organismos del Gobierno central.

La grave situación económica de estancamiento e inflación heredada del belaundismo es enfrentada por el Gobierno aprista con un plan de reactivación denominado “heterodoxo”, en la misma línea que los programas aplicados por esta misma época en Brasil y Argentina. Este plan pretendía ser una alternativa a las recomenda-ciones del FMI y del BM de definido corte ortodoxo, que habían sido adoptadas por el segundo belaundismo.

La estrategia “heterodoxa” partía de un diagnóstico de la situación de inflación y recesión que ponía el énfasis en las presiones de costos sobre la dinámica de los precios. De este modo, se desechaba la interpretación ortodoxa de exceso de demanda asumida por los organismos internacionales.

La política económica desarrollada durante este periodo tuvo como principales objetivos los siguientes:

i. promover una rápida recuperación económica, estimulando la demanda y utilizando la capacidad industrial ociosa;

ii. reducir los impuestos y controlar los precios y tarifas del sector público;

iii. cerrar los mercados nacionales a las importaciones que compitieran con la producción nacional;

iv. congelar los precios y tipo de cambio a fin de romper la inercia y las expectativas de inflación;

v. apoyar al sector agrícola elevando significativamente los subsidios y ampliar en condiciones preferenciales las líneas de crédito agrícola;

vi. reducir el pago de la deuda externa, fijando un límite equivalente al 10% de las exportaciones;

vii. superar las precarias condiciones de vida de las clases populares, combatiendo el hambre y la desnutrición;

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viii. transformar la estructura productiva a fin de compatibi- lizar las demandas sociales con la oferta interna de bienes y servicios esenciales, así como garantizar progresiva-mente el acceso a un empleo productivo;

ix. priorizar el desarrollo de la sierra y de los pueblos jóvenes;x. transformar el Estado en un agente impulsor del desa-

rrollo nacional, eficiente y planificador, con decidida vocación democrática y antiimperialista, descentrali-zando su gestión, pero sin perder la concepción unitaria de la República y el principio de autoridad democrática;

xi. consolidar la democracia, sustentada en el pluralismo político-ideológico y en diversidad de formas de orga- nización empresarial, en el respeto a los derechos ciudadanos y en la búsqueda de consenso;

xii. afirmar la soberanía y la defensa nacional y desarrollar una política exterior independiente y nacionalista basada en el no alineamiento, la solidaridad con el Tercer Mundo, la cooperación e integración andina y latinoamericana y el rechazo al injusto orden internacional imperante;

xiii. restablecer el principio de la autoridad democrática, sobre la base del imperio de la justicia y de la plena vigencia de la Constitución, leyes y normas del Estado;

xiv. restituir la seguridad personal y la tranquilidad pública, sustentada en la revolución en democracia y la eliminación de la violencia política.

En conformidad con estos planteamientos el servicio de la deuda externa fue unilateralmente reducido a una proporción del 10% de las exportaciones. Sin embargo, la deuda contraída a tasas de interés flotante a un promedio anual de 6% empezó a crecer como la espuma, llegando hasta el 25% de interés anual.

El desafío del presidente García era inaceptable para el mundo financiero internacional, pues de tener éxito el ejemplo del Perú se

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desencadenaría una ola de medidas similares en otros países. Consecuentemente, se aplicaron medidas correctivas: el Perú dejó de ser sujeto de crédito para el FMI, el BID y el BM. La paradoja es que fue durante el Gobierno de Belaunde que se dejó de pagar el servicio de la deuda hacía más de un año sin haberlo anunciado y los organismos internacionales se hicieron de la vista gorda.

Durante el segundo semestre de 1985 y el año 1986 la dismi- nución de la inflación tuvo como sustento el congelamiento de los precios básicos de la economía, tales como el tipo de cambio, los combustibles y las tasas de interés. Adicionalmente, medidas complementarias orientadas a compensar el incremento en costos tales como la reducción de la tasa del Impuesto General a las Ventas, la disminución de los precios del kerosene industrial, petróleo diésel y residual, la reducción de las tarifas de energía eléctrica para la industria y la agricultura, así como el manejo de los precios de los productos controlados, contribuyeron a frenar la inflación.

Los efectos positivos de las medidas económicas fueron inmediatos, en el bienio 1986-1987 la economía pasó del estancamiento al crecimiento que superó el 9% promedio anual. En consecuencia, la tasa de desempleo y subempleo empezó a reducirse y la inflación inició un ligero descenso (Cuadro 18, columnas 2 y 5).

Por otra parte, en sus exploraciones la compañía estadounidense Shell encontró el yacimiento de gas de Camisea en la provincia de La Convención, en el Cusco, noticia que aumentó el clima de optimismo reinante. Consecuencia de ello, los salarios reales aumentaron, estimulando el crecimiento del consumo. La popularidad del mandatario llegó a sus máximos niveles en esos primeros años. Pero este crecimiento tuvo como contrapartida un creciente déficit fiscal (Cuadro 18, columna 7) que se había acentuado desde 1981.

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TI1/

PBI2/

IBI3/

Ipb4/

Infl.2/

RIN5/

Déf.6/

Pr. Trb.7/

Prom. 122.4 -1.6% 18.3% 4.3% 2342.2 1 -9.8% 10.6%

1986 124.7 12.1% 20.6% 6% 77.9 3.1 -7.4% 13.3%

1987 124.5 7.7% 19.4% 4.9% 85.9 0.1 -10% 10.3%

1988 129.9 -9.4% 18.6% 4.1% 667 -1 -11.8% 10.4%

1989 121.4 -13.4% 16.5% 3.2% 3398.6 1.2 -10.9% 8.1%

1990 111.3 -5.1% 16.5% 3.2% 7481.7 1.6 -8.7% 10.9%



Ya desde el último trimestre de 1987 la inflación volvió a reacti- varse alcanzando niveles que llegaron a cuatro dígitos (en la historia económica internacional solo la inflación alemana de la postguerra 1914-1919 fue más alta). La presión tributaria, que en los últimos decenios se mantuvo alrededor del 13% del PBI, bajó a niveles mínimos llegando en promedio apenas al 10.6% del PBI durante el período 1986-1990 (Cuadro 18, columna 8).

Las restricciones en la balanza de pagos se agudizaron a consecuencia no solo de la reactivación económica, sino sobre todo porque los precios de nuestras exportaciones continuaron bajando. Los TI se redujeron a un promedio anual de 30 puntos menos que en el quinquenio anterior, y el más bajo desde 1950 (Cuadro 18, columna 1). Las tasas de interés de la deuda externa se mantuvieron en elevados niveles (Cuadro 19, columna 6).

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Estos resultados negativos repercutieron rápidamente en la econo- mía nacional. La tasa de crecimiento económico se redujo drástica- mente a -1.6% promedio anual (Cuadro 18, columna 2), las RIN se tornaron negativas en 1988 (Cuadro 18, columna 6), el coeficiente de dolarización siguió su carrera ascendente (Cuadro 19, columna 7), la balanza en cuenta corriente llegó a un déficit promedio anual de 5.9% (Cuadro 19, columna 3) y el déficit público se elevó al 9.8% de promedio anual (Cuadro 18, columna 7). No obstante, se continuó con un elevado financiamiento externo que en promedio anual alcanzó al 4.9% del PBI (Cuadro 19, columna 8), y el stock de la deuda externa/PBI alcanzó el 63.2%.


X/PBI1/

M/PBI2/

BCC3/

D/PBI.4/

SD/X. 5/

Int. D6/

CD7/

Fin. Ext8/

Prom. 15.9% 14.6% -5.9% 63.2% 70.1% 8.5% 26% 4.9%

1986 16.2% 17.5% -6.9% 60.1% 71.4% 8.4% 13% 4.2%

1987 13% 14.7% -7.4% 54.7% 72.8% 8.4% 12% 3.6%

1988 17.3% 13.3% -8% 70.9% 76.7% 8.1% 35% 5%

1989 17.3% 13.8% -2.3% 67% 61.6% 9% 23% 5.6%

1990 15.8% 13.8% -4.9% 63.2% 67.9% 8.6% 47% 6.3%



Desde finales de 1987 resultaba evidente que se requería introducir medidas correctivas, en especial, en el sector externo, para el

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que se debía devaluar la moneda nacional con el fin de revertir el creciente déficit en la balanza de pagos, y en el campo fiscal suprimiendo los subsidios y reduciendo el gasto público para contener el creciente déficit. Pero no había consenso sobre la intensidad y ritmo de las medidas a aplicar, pues unos planteaban ajustes estructurales gradualistas y otros exigían un ajuste drástico, como Friedman en el caso de Chile o en el mejor de los casos tipo Consenso de Washington.

A pesar de las recomendaciones de los organismos internacionales, de la mayoría de economistas académicos y de varios connotados dirigentes del Apra, y de las propuestas del Ministerio de Economía y Finanzas en este sentido (el ministro Abel Salinas tuvo que pagar el costo político de no ser escuchado), algunos sectores del Gobierno atribuyeron la crisis al incumplimiento de los empresarios en invertir según el compromiso adquirido con el presidente García.

A mediados de 1987 las RIN habían disminuido, el precio del dólar estaba subvaluado en medio de un complejo sistema de tipos de cambio oficial de dólar MUC, mientras que en el mercado paralelo, la divisa subía de precio. Y sin mayor consulta el Poder Ejecutivo decidió una medida drástica: estatizar la banca, medida que el presidente García anunció en su Mensaje a la Nación en el Congreso de la República en julio de 1988 y que fue recibida con alborozo por gran parte de la bancada aprista (con la notoria excepción del senador Luis Alberto Sánchez, connotado líder del Apra quien mostró su desacuerdo con esta medida) y por los representantes de la izquierda, pero rechazada por otros parlamentarios de la oposición.

Según el presidente, las entidades de crédito constituían un oligopolio perteneciente a un grupo de familias adineradas que, al restringir y monopolizar los préstamos, detenían el desarrollo. La estatización de la banca fue anunciada más que cumplida, porque el presidente decidió guardar las formas democráticas. Además, los dueños de los bancos recurrieron al Poder Judicial iniciando

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acciones de amparo por lo que el Gobierno tuvo que esperar la deci- sión de los jueces. Por otra parte, los propietarios del principal banco peruano, el Banco de Crédito, simularon una venta de sus acciones a sus propios trabajadores, que se convirtieron así en accionistas (tem- porales porque pasado el vendaval las acciones se devolvieron a sus originales dueños).

Los tribunales de justicia en última instancia les otorgaron la razón a los banqueros y el Gobierno tuvo que dar marcha atrás des- pués de largos meses de enfrentamiento político. De este modo, a la gravedad de la situación económica, se le agregó un severo deterioro del clima político que fue aprovechado por la subversión terrorista para intensificar sus acciones y poner en jaque al Estado.

En los últimos meses del Gobierno de Alan García la inflación subía a un promedio diario de 2%. La inflación, o mejor dicho la hiperinflación, acumulada que dejó el Gobierno fue de más de 2 millones por ciento. Con la hiperinflación desapareció el crédito, se retrajo el comercio, aumentó el desempleo y se extendió la pobreza extrema.

La hiperinf lación obligó al Gobierno a cambiar de signo monetario el tradicional sol por el denominado inti, con una equivalencia de mil soles por inti. La nueva unidad monetaria que había empezado su vida con un cambio de 13 intis por dólar, bajó en julio de 1990 a 175 mil por dólar. Se volatilizaron las RIN a menos 105 millones de dólares y se acentuó el aislamiento financiero, político y cultural del país.

En 1989 el Perú parecía al borde del abismo. Terrorismo, inflación, narcotráfico y pobreza extrema eran como los cuatro jinetes de un apocalipsis. Las acciones subversivas registradas por la Policía, que en 1980 habían sido 219, se incrementaron hasta 3149 en 1989. Muchos peruanos decidieron emigrar. Estados Unidos fue el principal lugar de destino, pero aparecieron también otros como España, Argentina, Italia y Japón. Los Gobiernos de

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las naciones vecinas comenzaron a tomar previsiones por si se producía el colapso del Estado y el triunfo de Sendero Luminoso.

Esta situación generó profundos efectos políticos; el laureado escritor Mario Vargas Llosa, militante comunista en su juventud converso a la democracia liberal y al neoliberalismo económico, decidió incursionar en la política nacional. Junto a un grupo de jóvenes políticos fundó el Movimiento Libertad, logrando consti- tuirlo en el principal representante de la derecha y canal de reac- ción contra el Gobierno de García Pérez.

Este movimiento posteriormente se alió con Acción Popular y el Partido Popular Cristiano, que también comulgaban con las ideas neoliberales, para constituir el denominado Frente Democrático (FREDEMO). Vargas Llosa y los dirigentes de este frente difundieron por todo el país el credo neoliberal que se aplicaba con éxito en otros países latinoamericanos, cuyos problemas eran similares a los del Perú.

La atención se focalizó en los déficits fiscales, aduciendo que el Estado gastaba en forma excesiva e ineficiente, e intervenía indebida- mente en la economía a través de las empresas estatales. Estos déficits eran la principal causa de la inflación, el peor de los males econó- micos de una sociedad. Para reducirlos resultaba indispensable achi- car el aparato estatal, de tal modo que se cesara a una cantidad importante de burócratas públicos, además de privatizar empresas estatales que eran fuente de cuantiosas pérdidas.

Sin déficit fiscal los precios dejarían de subir y se consolidaría un Estado reducido y eficiente que fortalecería el libre mercado. Así, la competencia generaría confianza para que la inversión privada, nacional y extranjera, fluyera sin restricciones y, de ese modo, se creasen suficientes empleos que permitirían reducir significativamente los elevados niveles de pobreza a los que la política aprista llevó al país.

Esta prédica encontró eco en amplios sectores populares urbanos constituidos fundamentalmente por migrantes andinos

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que huían de la pobreza secular de la sierra y eran ellos quienes creaban sus propios empleos a través de la constitución de las denominadas microempresas o de la prestación de servicios personales, ante la ausencia de ofertas laborales formales. Los migrantes perdían el miedo ancestral al capitalismo, figura bajo la cual habían sufrido siglos de exacción.

Estos sectores no tenían mayores aspiraciones en torno a la sindicalización, la estabilidad laboral o el salario mínimo. Por el contrario, eran proclives a valores como mercado libre, propiedad privada y reducida intervención del Estado. Democracia era para ellos un concepto vacío y no tenían mayores reparos en que se combinara el libre mercado con el autoritarismo, con tal que se pudiera superar la hiperinflación, el desempleo y el terrorismo que caracterizaron los últimos meses del Gobierno aprista. En este contexto, se convocó a elecciones generales a llevarse a cabo en mayo de 1990.

Balance de la década perdidaEn el plano internacional, en materia económica, durante el periodo 1930-1973, se consolidó el paradigma keynesiano: el Estado de bienestar y el paradigma tecnológico taylorista-fordista, simbolizados por los métodos de producción en cadena, interconexión de las diferentes etapas de producción, una política salarial basada en el rendimiento del colectivo y, sobre todo, el petróleo barato como fuente de energía. Esta combinación permitió que desde 1945 a 1973 se dé el mayor ciclo de crecimiento económico en la historia mundial, que algunos analistas han denominado como la época de oro del capitalismo.

A pesar de este auge, a inicios de la década del setenta se acentúa una tendencia hacia el estancamiento productivo de los países industrializados. Esta tendencia se agravó en 1973 cuando los países árabes elevaron en casi diez veces el precio de su petróleo

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en respuesta a la guerra del Yom Kipur. Como consecuencia de esta situación, los países importadores de petróleo se encontraron obligados a grandes restricciones energéticas y, por ello, tuvieron que buscar nuevas tecnologías y ensayar distintas fuentes. A este problema se agregó la subida de las tasas de interés en EE. UU., con la finalidad de atraer capitales externos para enjugar el enorme déficit fiscal en el que había incurrido a raíz de la guerra con Vietnam. Estos dos factores determinaron una gran crisis internacional caracterizada por la ocurrencia simultánea de estancamiento económico e inflación, fenómeno inédito en la historia mundial y para el cual las recetas keynesianas (que inspiraron el Estado de bienestar) resultaron insuficientes.

Si bien la crisis se dejó sentir en el Perú a partir de 1974, la segunda fase del Gobierno militar introdujo medidas adecuadas para contenerla, pero el Gobierno de Belaunde como el de Alan García no comprendieron su magnitud y continuaron dando respuestas fundamentalmente de tipo keynesiano a los problemas que se presentaban en el país. Esto sucedía, cuando ya algunos países habían optado por el modelo neoliberal, al comprobar en la nueva coyuntura la ineficacia de las medidas inspiradas por el keynesianismo. Estos dos gobernantes se encontraban entrampados en los postulados de Keynes. Este mismo economista había señalado en la década del treinta que muchos gobernantes estaban presos por las ideas de algún economista fallecido hacía varios años, al advertir la ineficacia de las medidas del liberalismo clásico para superar los problemas de la Gran Depresión.

Durante el Gobierno de Alan García la recesión e inflación heredadas del Gobierno anterior fueron combatidas con una política económica también de inspiración keynesiana: controles de precios, devaluaciones selectivas y congelamiento del tipo de cambio. Estas medidas fueron exitosas en los dos primeros años, pero insostenibles en el mediano plazo dada la reducción de los

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precios de nuestras exportaciones y la elevación a niveles históricos récord de las tasas de interés de la deuda externa. Ante esta situación Alan García desoyó las recomendaciones de la mayor parte de analistas y organismos internacionales que le aconsejaban la adopción de un programa de estabilización tipo Consenso de Washington (con el consiguiente costo político de desocupación y recesión). Sin embargo, optó por una medida que marcaría un antes y un después en la historia de su Gobierno: el intento fallido de estatización de la banca. Al finalizar el primer Gobierno de Alan García, el país era presa de una hiperinflación, cuya deuda pública externa equivalía al 63.2% del PBI y con una tasa de -1.6% promedio anual de crecimiento del PBI, en tanto que la población crecía al 2.2% anual.

Por otra parte, mientras que en 1980 el stock de la deuda externa dejada por los militares era de 6043 millones de dólares (29.3% del PBI), en 1985 el stock de deuda externa dejado por Belaunde era de 10 605 millones de dólares (62.8% del PBI). Al finalizar 1990 el stock llegó a la suma de 18 934 dólares (63.2% del PBI).

Según los datos que se aprecian, se puede afirmar como una falacia lo que la derecha se encargó de difundir sobre la herencia de endeudamiento público que dejó el Gobierno militar, así como que las reformas estructurales introducidas por ese Gobierno constituyen la base de los problemas actuales del país. En realidad, fue la incapacidad de dos Gobiernos democráticos que no supieron enfrentar adecuadamente una coyuntura internacional desfavorable.

4.4 Neoliberalismo autoritario (1990-2000)

Fujimori gana las eleccionesPara las elecciones generales de 1990 se inscribieron varias candida-turas: las más importantes la de Vargas Llosa con el apoyo del FREDEMO, Luis Alva Castro del Apra, Alfonso Barrantes y Henry Pease (candidaturas estas dos últimas de carácter político de

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izquierda, que concurrieron divididas), así como otras candidaturas menores, entre las que se encontraba la de Alberto Fujimori de Cambio 90, un total desconocido en el escenario político.

La campaña electoral se inició casi dos años antes, con los debates sobre la estatización de la banca. Mario Vargas Llosa prometía la implantación de un liberalismo radical que supuestamente haría al Perú semejarse a un país europeo, como pretendieron los civilistas un siglo atrás. El Apra cargaba con el pasivo de un Gobierno desas- troso y la izquierda se veía afectada por el derrumbe del bloque soviético, el terrorismo desatado por algunas variantes izquierdis-tas y, sobre todo, por su inveterado divisionismo.

Durante los meses de campaña, el FREDEMO cometió el error garrafal de pasar por televisión un anuncio publicitario en el que un mono miccionaba sobre papeles simulando el rol de la burocracia estatal. Este hecho lo aprovechó el Partido Aprista para lanzar un comercial muy efectista sobre los graves problemas que en la mayoría de la población ocasionaría el “shock antiinfla-cionario” propuesto por Vargas Llosa. De este modo, en el último tramo de la campaña consiguieron intimidar a los sectores populares con los costos sociales que “el ajuste liberal” traería consigo. Como consecuencia, en la percepción del electorado el FREDEMO y su candidato aparecieron como un movimiento de blancos, ricos, bien hablados; es decir, lejos de la mayoría de los electores. Además, se les asoció como la expresión de la tradicional derecha oligárquica antipopular, que pretendía implementar un programa de estabilización económica que implicaba el cese de miles de funcionarios públicos y la desnacionalización de la economía.

La pérdida de popularidad de Vargas Llosa dejó desconcertados a un elevado porcentaje de electores, pues se suponía que Alva Castro sería la repetición del período de Alan García: desorden, terrorismo e inflación. Por otra parte, Barrantes no mostró suficiente energía durante la campaña y a medida que pasaba el tiempo declinaban

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las intenciones de voto detectadas por las encuestas. Y Pease apa- recía ligado a una izquierda radical, inaceptable para la mayoría de la población.

En esta confusión, el electorado atemorizado volteó su mirada hacia el desconocido Alberto Kenyi Fujimori Fujimori, que había presentado su plancha presidencial como la candidatura de “el chinito y los cholitos”. Poca propaganda, lenguaje populachero, utilización de la organización de los evangélicos para una inicial campaña casa por casa, el apoyo del canal de televisión del Estado para hacer conocido al candidato, presencia en mercados de abastos para luego pasar a las plazas y el rechazo al shock propuesto por Vargas Llosa, eran sus propuestas. Con este estilo Fujimori comenzó a generar una creciente adhesión.

Julio Cotler, en un evento sobre reforma del Estado en la Uni- versidad Católica del Perú señaló que más allá de los programas, carismas, propaganda, etc., los líderes tienen una representación simbólica (el pueblo los ve como suyos). Por ese motivo, se puede explicar en gran parte el triunfo de Fujimori15. Este candidato pro- yectaba la imagen de un hombre de rectitud y eficiencia orientales, sin compromisos con el orden político establecido. Lanzó una modesta, pero efectiva campaña con el lema de “Tecnología, Hones- tidad y Trabajo”.

Dos vueltas electorales fueron necesarias para dirimir quien sería presidente. En la primera, el FREDEMO llegó al 28% de los votos, Cambio 90 de Fujimori alcanzó el 25% y en tercer lugar Alva Castro con el 23%, mientras las candidaturas de izquierda quedaron rezagadas. En la segunda vuelta, el Apra y las izquierdas volcaron

15 Bajo esta explicación se puede comprender la popularidad que gozan Hugo Chávez en Venezuela, Rafael Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia y Lula Da Silva en Brasil. En un contexto más cercano, se puede aplicar esta explicación para comprender el inesperado auge político de Susana Villarán en las elecciones municipales de Lima y el inesperado triunfo de Humala en las elecciones generales del 2011.

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sus maquinarias políticas en apoyo a Fujimori. De este modo, el outsider Fujimori venció con 57% del voto al laureado escritor, con la promesa solemne de no incurrir en el shock de ajuste neoliberal que había anunciado Vargas Llosa.

A pesar de esta promesa, en el lapso de unas cuantas semanas, que mediaron entre el resultado electoral y la asunción formal del mandato popular, Fujimori realizó un periplo por Washington y Nueva York, donde las autoridades de los organismos multilaterales y los líderes empresariales estadounidenses con intereses en el Perú lo convencieron de que la única manera de salir de la situación en la que se encontraba el país era poner en marcha un programa de esta- bilización del corte recomendado por las agencias multilaterales.

En su juramentación como presidente de la República, Alberto Fujimori pronunció un discurso en el que no solo culpó al Apra de la grave situación en la que se encontraba el país, sino que lanzó ataques contra el Poder Judicial, el Congreso y los partidos políticos. Sus promesas de concertación fueron remplazadas por lo que se denominó el “discurso antisistema”, que insinuaba la modernización autoritaria a ser impuesta. Ese discurso calzaba con lo que buena parte de la población pensaba: la democracia era una abstracción que no daba empleo y el Estado de derecho un ente burocratizado e ineficiente.

Fujimori se encargó de probar que el shock era duro, pero soportable, necesario y efectivo para reducir la inflación, el déficit fiscal, y ordenar la economía. Los precios se “sinceraron”; es decir, se elevaron drásticamente, acabando con el régimen del control y la aplicación de subsidios. El ajuste fue drástico, pero frenó la inflación de 396.98% en agosto a 5.93% en noviembre. Aunque, como era de esperar, generó un incremento del desempleo y el subempleo, aumentando los niveles de pobreza extrema a cifras dramáticas. El Gobierno logró controlar el temporal mediante una hábil política sicosocial. Entre de las medidas que adoptó

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el Gobierno de Fujimori, se eliminaron los cambios diferenciados del dólar, que habían alcanzado brechas exageradas, que, en consecuencia, propiciaban la corrupción y la conducta especulativa. Además, se reinsertó al país en la comunidad financiera interna-cional, luego de celebrar acuerdos de renegociación de la deuda externa y del compromiso del nuevo Gobierno de adoptar los lineamientos del Consenso de Washington para la reforma económica y del aparato del Estado.

Fujimori constituyó un equipo de asesores cuya función era aconsejar al mandatario; estos contaban con más poder que varios ministros. Este equipo estuvo constituido inicialmente por dos ramas, ambas ligadas al presidente. La primera se ocupaba de la defensa, seguridad, orden interno, bajo el control de Vladimiro Montesinos, con quien trabajaba de modo estrecho. La segunda, dirigida por Santiago Fujimori, hermano del presidente, se ocupaba de la administración del Poder Ejecutivo, de las empresas ligadas al Estado, los procesos de privatizaciones, política exterior y la cooperación técnica internacional.

Vladimiro Montesinos, ex Capitán del Ejército y abogado, había sido expulsado de las filas castrenses por Morales Bermúdez, por entregar a la CIA detalles del equipamiento soviético que había adquirido el Gobierno militar. Montesinos era conocido por ser abogado de narcotraficantes requeridos por la justicia de los EE. UU. y por haber defendido a Fujimori en un juicio entablado por el Estado por un asunto de impuestos. Se rumoreaba, no sin fundamento, que continuaba manteniendo una estrecha relación con los servicios de inteligencia de los EE. UU.

Con este esquema el presidente reforzó su poder en el aparato del Ejecutivo, pero tuvo escasa influencia en el Poder Judicial, Ministerio Público, Tribunal de Garantías Constitucionales, organismos autó- nomos, etc. No buscó acercamiento con ellos; por el contrario, los atacó en cuanta ocasión pudo. Tampoco contó con mayoría en el

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Congreso, pero sí aliados efímeros. En julio de 1990 ambas cámaras fueron presididas por congresistas de Cambio 90.

En 1991, el Congreso delegó facultades al Poder Ejecutivo para que legislara sobre un conjunto de medidas económicas y contra-subversivas entre agosto y noviembre de 1991. Entre estos tenemos el Decreto Legislativo 662 sobre la estabilidad de la inversión extranjera, el Decreto Legislativo 674 o Ley de Promoción de la Inversión Privada en empresas del Estado, el Decreto Legislativo 701 o Ley de Eliminación de Prácticas Monopólicas, Controlistas y Restrictivas de la Libre Competencia y el Decreto Legislativo 757 Ley marco de la inversión privada. Igualmente, se modificó el sistema de compensación por tiempo de servicios (CTS) y se adoptó el sistema privado de pensiones, estableciendo así las Admi- nistradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP) a la imagen de lo establecido años antes en Chile.

La reforma financiera fue implementada con el objetivo de proporcionar un marco institucional adecuado para la recuperación del sistema financiero. No se debe olvidar que en 1990 el coeficiente de monetización (liquidez total/PBI) se había reducido de un 15.7% en 1985 a un insignificante 5.2%. Igualmente, el crédito otorgado por el sistema financiero al sector privado se había encogido de 3800 millones de dólares otorgados en 1981 a 1512 millones de dólares en 1990. Un factor determinante para la reducción de la actividad financiera fue la hiperinflación y la existencia de tasas reales de interés negativas. En 1988, la tasa activa, en términos reales, para colocaciones hasta 360 días había descendido a -87%.

En abril de 1991, se promulgó la primera Ley de Bancos, Decreto Legislativo 637, que estableció un sistema de banca múltiple. La nueva ley reemplazó al esquema de banca comercial de corto plazo y de operaciones limitadas. En noviembre de 1991, se promulgó la Ley del Mercado de Valores, Decreto Legislativo 755. Asimismo, se privatizó la Bolsa de Valores de Lima. Se dio un nuevo marco

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legal para la creación de instituciones en el mercado financiero, tales como las empresas clasificadoras de riesgo y las sociedades administradoras de fondos mutuos de inversión.

Estas medidas se complementaron con las nuevas leyes orgánicas para el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y la Superinten-dencia de Banca y Seguros (SBS), promulgadas en 1992. La nueva Ley Orgánica del instituto emisor estableció claramente el objetivo principal del BCRP: preservar la estabilidad monetaria. Por su parte, la nueva Ley Orgánica de la SBS fortaleció la función de supervisión.

A consecuencia de estas medidas, las relaciones del Legislativo y el Ejecutivo se tornaron muy tensas, en especial con el ministro de Economía y Finanzas Carlos Boloña, arquetipo del liberalismo económico, que pretendía reducir las actividades del Estado a no más del 10% del PBI. Las reformas contrasubversivas enfrentaron al Ejecutivo con el Poder Judicial y el Tribunal de Garantías Consti- tucionales que declaró inconstitucionales varias de las normas emitidas por Fujimori. De este modo, quedaba en evidencia que para los designios de Fujimori la Constitución Política de 1979 se con- vertía en un corsé estrecho.

Avanzados los meses y alcanzado el llamado Pacto de Caballeros con el Ecuador, el presidente y su entorno semisecreto decidieron que era necesario concentrar el poder. Para tener éxito el jefe de Estado inició el “proceso de demolición” y desprestigio de las instituciones, pilares de la democracia, conociendo que existía un sentimiento colectivo en favor del autoritarismo. Para reforzar ese sentimiento, los medios de comunicación ofrecían programas especiales sobre la situación de los penales y la morosidad del Poder Judicial, sin tener la menor idea de que se estaba preparando un golpe de Estado.

El autogolpe de 1992Todos los temas mencionados formaron parte del mensaje presidencial de la noche del domingo 5 de abril de 1992, en el que Fujimori

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anunció que había decidido “disolver” el Congreso de la República, intervenir el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, el Tribunal de Garantías Constitucionales y los gobiernos regionales. Al mismo tiempo, el Ejército sacaba los tanques a las calles y tomaba el control de los principales edificios públicos en una clara demostración de apoyo al autogolpe presidencial. Con este acto, Fujimori inició una nueva etapa de su Gobierno y de la historia republicana que se autodenominó “Gobierno de Emergencia y Salvación Nacional”. Este acto, según encuestas realizadas con extraordinaria celeridad, contó con el respaldo de la mayoría de la población, con lo cual se quitaba legitimidad social a la clase política.

La OEA, entidad responsable de mantener la democracia en el continente, lejos de presentar una posición firme y de rechazo, tuvo una actitud condescendiente hacia la situación planteada por Fuji- mori. El mayor logro de la comisión, que envió para constatar lo que ocurría en el Perú, fue que el régimen aceptara convocar a elecciones en 1991 para un Congreso Constituyente Democrático (CCD), en el que los fujimontesinistas lograrían una holgada mayoría. El Gobierno mantuvo un diálogo tenso con los partidos políticos y logró dividirlos: unos aceptaron ir al CCD y otros rechazaron esta alternativa, quedando fuera de escenario por dos años. Los votos en blanco y viciados ayudaron a que la alianza oficialista obtuviera una cómoda mayoría.

En el contexto de legitimidad que ganó Fujimori, vale anotar que un efectivo y paciente trabajo de inteligencia de la Policía Nacional culminó el 12 de setiembre de 1992 con la captura de Abimael Guzmán, líder máximo del senderismo. Meses más tarde lograron la captura de la dirigencia del Movimiento Revolucio- nario Tupac Amaru (MRTA). Estas capturas significaron otro importante triunfo político para Fujimori.

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El CCD diseñó un proyecto de Constitución, la décimo segunda en la historia de la República, de acuerdo a los intereses del golpista; permitía la reelección presidencial, establecía el distrito electoral único para la votación nacional, creaba un Tribunal de Garantías Constitucionales y un Ministerio Público independiente. El Proyecto preparado por el CCD fue sometido a referéndum. Ante la sorpresa general los votos que negaban la aprobación se aproximaron al 50%, pero la carencia de alternativas al programa económico de Fujimori y la ausencia de unidad de la oposición, terminaron fortaleciendo al nuevo autócrata.

La “presidencia imperial” quedó legalizada, pues la mayoría congresal actuó de caja de resonancia de las órdenes impartidas desde Palacio de Gobierno; el Legislativo violó la Constitución en dos ocasiones con la formación de la Ley La Cantuta que envió al fuero militar a los acusados de crímenes comunes y, la denominada Ley Saquicuray, dictada para negar a los jueces su obligación de preferir una norma constitucional a una legal.

El Tribunal de Garantías creado por la carta política de 1993 no funcionó sino hasta 1995; los plazos establecidos para la descentralización no se cumplieron. El Poder Judicial y el Ministerio Público mostraron plena subordinación y las Fuerzas Armadas y Policía Nacional fueron sometidas al poder político al haberse aprobado la legislación para ascensos a oficiales superiores y generales que facultaba al Poder Ejecutivo por lo que el Legislativo no decidiría los ascensos, como era tradición.

El proceso de descentralización fue interrumpido al disolver los Gobiernos regionales el 17 de abril de 1992, como uno de los primeros actos autoritarios del Gobierno, y reemplazarlos por los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), organismos desconcentrados del Gobierno central dependientes del reactivado Ministerio de la Presidencia. El cuerpo diplomático también sufrió purga a fines de 1992, eliminando del servicio a

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algunos de los más capaces diplomáticos de nuestro país. Finalmente, los sindicatos fueron debilitados, al igual que los partidos políticos, y se arremetió contra la Iglesia católica utilizando como pretexto la planificación familiar.

Para entonces el Gobierno había instalado tribunales militares sin rostro, para juzgar a los terroristas. Estos tribunales con frecuencia desconocían los derechos de los encausados. Ante la presión de la oposición y de algunos medios de comunicación, en 1996 se creó una comisión especial para la revisión de los juicios por terrorismo y en 1997 dejaron de funcionar los tribunales sin rostro, aunque se mantuvo el fuero militar para los casos de terrorismo.

La reelección de 1995El éxito de combatir la inflación y el terrorismo ayudaron a Fuji- mori para su reelección en 1995, en un acto claramente inconsti-tucional pues había sido elegido bajo la Constitución de 1979 que prohibía la reelección inmediata. Este se amparó en la Constitu- ción de 1993 que permitía al presidente en funciones postular para la reelección.

No le fue muy difícil imponerse en primera vuelta con el 64% de los votos a candidatos de la envergadura de Pérez de Cuellar (ex Secretario General de Naciones Unidas) y a su partido político Unión por el Perú que agrupaba a un variopinto grupo de políticos de izquierda y de derecha, y a la candidatura de Abel Salinas postulado por el Apra.

Al poco tiempo de iniciado el segundo mandato de Fujimori, se produjo a mediados de diciembre de 1996, un serio rebrote terrorista. El MRTA capturó la residencia del embajador japonés con ochocientos invitados (posteriormente solo quedaron en la residencia setenta y dos personas, todos hombres, entre los que se encontraba Santiago Fujimori, hermano del presidente; Francisco Tudela, ministro de Relaciones Exteriores y el Vicealmirante

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Giampietri. Un ex líder sindical, Néstor Cerpa Cartolini, dirigía el comando, que exigió una serie de concesiones para liberar a los rehenes. Finalmente, el Gobierno logró un triunfo espectacular con la llamada Operación Chavín de Huantar a cargo de comandos militares que lograron el rescate de los rehenes.

La política del Gobierno de 1996 en adelante se volcó al plan de la reelección. Los medios de comunicación, en especial la televisión, y todos los espacios que pudieran ser sede de alternativas de Go- bierno, como las universidades públicas, fueron copados o interve- nidos. El Ministerio de la Presidencia concentró crecientemente la mayor parte del gasto social y de inversión del Estado, en niveles que recordaban los peores momentos del centralismo en la historia de la República.

Los programas de privatización y de reformas que consolida-sen las instituciones de una economía de mercado fueron suspen- didos en la medida que alejasen las simpatías de la población por Fujimori. A pocos meses de las elecciones el Gobierno, al mejor estilo populista, prometió lotes de terreno urbano semigratuitos para quienes careciesen de vivienda. Además, se anunció la resurrección de un Banco de Fomento Agrario para los pequeños agricultores. Estas medidas seguían una dirección opuesta a lo que hasta entonces ejecutaba y predicaba.

En el Congreso lograron sacar adelante un proyecto de ley de “interpretación auténtica” de la Constitución de 1993, según el cual la elección de 1995 debía considerarse como una primera elección, ya que la elección de 1990 se había hecho con la anterior Carta Cons- titucional de 1979. El intento de la oposición de convocar a un referéndum para anular la interpretación del Congreso no prosperó, debido a las maniobras obstruccionistas del Gobierno.

Para hacer realidad el plan de la reelección el régimen debió desembarazarse previamente del Tribunal Constitucional, varios de cuyos miembros no estuvieron dispuestos a allanarse frente

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al intento de prolongar a 15 años el Gobierno de Fujimori. La acusación constitucional en el Congreso contra cuatro magistrados del Tribunal Constitucional terminó con la defenestración de estos, concluyendo así el último resto de equilibrio de poderes. Esta institución era el único mecanismo autónomo que quedaba. Pese a que sus miembros para ser elegidos tuvieron los votos de la mayoría del Congreso. Tres magistrados votaron por la inapli-cabilidad de la “ley interpretativa” aprobada en el Congreso, norma que permitiría a Alberto Fujimori candidatear por tercera vez. La mayoría parlamentaria los sometió a proceso, bajo el pretexto de una denuncia de la magistrado Delia Revoredo en torno a la sustracción de una documentación. La cuestión denunciada no se resolvió y el pleno decidió destituir a tres de los cuatro magistrados: Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo. Días después estudiantes de universidades públicas y privadas salieron a las calles para expresar su repudio. Sin embargo, la carencia de un liderazgo opositor impidió que esas movilizaciones cristalizaran en un refuerzo de la oposición política.

En la práctica, el Tribunal Constitucional quedó inmovilizado, dedicado solo a temas administrativos. En ese año, 1997, sobrevino otro acto arbitrario: el despojo de la nacionalidad peruana a Baruch Ivcher, accionista principal del Canal 2 (en la actualidad Frecuencia Latina), con lo cual, poco tiempo después, perdió el control de su canal por exigencias de la legislación de comunicaciones. Por mandato de la Corte Suprema la administración del canal pasó a los hermanos Winter, socios minoritarios de la empresa. Con este hecho se abría el dominio de los más importantes medios de comuni- cación, luego del control de todos los poderes y organismos autó- nomos del Estado. De otra parte, hubo que remover de la Presidencia del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas al General Nicolás Hermoza Ríos, quien se había mantenido en el cargo durante casi todo el Gobierno. El motivo era la tensión que había comenzado

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a crecer a lo largo de 1997 a 1998; la figura clave de estas operaciones fue Vladimiro Montesinos.

En las elecciones municipales de 1998 se advirtió ya el desgaste del Gobierno. Las posibilidades de líderes alternativos, como el reelec- to alcalde de Lima, Alberto Andrade, cuya organización Somos Perú fue adquiriendo dimensión nacional, aunque sin contar con una programa conocido de Gobierno, comenzaron a ser posibles.

En 1999 la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con sede en Costa Rica, que ordenaba un nuevo juicio a presos chilenos del MRTA, fue motivo para que el Gobierno dispu- siese el retiro del ámbito contencioso de dicho foro.

La desprotección laboralLa estabilidad en el empleo fue dejada de lado facilitándose a las empresas el despido de trabajadores y la contratación temporal. El cambio no tuvo mayor oposición por el brusco aumento de la oferta de mano de obra, herencia de la “explosión demográfica de la década del setenta” que rebotó veinte años después en un fuerte flujo de población que ingresó al mercado laboral. Los trabajadores dependientes de un salario son, hoy en el Perú, una minoría. Esto producto del crecimiento del empleo temporal, el autoempleo y el empleo precario en pequeñas y microempresas. Las empresas grandes y medianas, e incluso organismos públicos como los ministerios y municipios, procuraron tener la menor cantidad de trabajadores en planilla. El modo de contratación que se implementó fue el de servicios no personales mediante agencias populariza- das como services, desde donde se enviaban personas para diversas tareas que décadas atrás eran realizadas por empleados normales de la empresa, como servicios de transporte, mensajería, limpieza, seguridad, etc.

Todo ello debilitó a los sindicatos y a las organizaciones de trabajadores, que durante las décadas anteriores fueron importantes

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organizaciones de la sociedad civil. Hasta la década de 1980, los secretarios generales de las confederaciones de trabajadores figuraban en lugares prominentes en las encuestas acerca del poder en el Perú, en la década del noventa desaparecieron del imaginario.

Conflicto con EcuadorEn enero de 1995 estalló un nuevo conflicto bélico con Ecuador, el cuarto en el siglo xx, por la cuestión amazónica; después de mes y medio culminó en la mesa de negociaciones. Bajo el auspicio de los países garantes del Protocolo de Río, Perú y Ecuador retiraron sus tropas del teatro de operaciones en la cuenca del río Cenepa y se comprometieron a negociar la demarcación de la frontera en un tramo de no más de 70 kilómetros que había quedado pendiente.

Este proceso terminó en octubre de 1998 con el Acuerdo de Brasilia, por el cual se ratificó el texto del Protocolo de 1942, pero concediendo a Ecuador un simbólico terreno de 1 kilómetro cuadrado en el área de Tiwinza, en la zona del Cenepa. Ecuador también tendría derecho a gozar de la concesión de dos zonas francas en la ribera de los ríos Marañón y Amazonas, de 1.5 kilómetros cuadrados cada una. Los pobladores de Iquitos y algunas otras ciudades de la Amazonía peruana rechazaron el acuerdo obligando al Estado a sacar una Ley de Promoción de la Amazonía, que rebajaba los impuestos en esa región. En mayo de 1999 se colocó el último hito de la frontera.

La reforma del EstadoSe crearon algunas instituciones claves de la administración eco- nómica estatal como la Superintendencia Nacional de Adminis- tración Tributaria (SUNAT), el Instituto de Defensa de la Compe- titividad (INDECOPI), reguladoras de servicios, etc. El régimen de- sactivó en junio de 1992 una importante institución del pensamiento del desarrollo nacional como fue el Instituto Nacional de Planificación.

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Como parte del programa de estabilización, desde 1991, se abandonó el inti, signo monetario creado en 1985 (mil soles por un inti), y se adoptó el nuevo sol, sobre la base de la equivalencia con un millón de intis. La nueva moneda se estabilizó y la inflación se contuvo, a partir de una fuerte restricción en la emisión del circulante.

De 1991 a 1998 se privatizaron diversas empresas (o acciones que el Estado tenía en empresas) por un valor de 8650 millones de dólares. Solo en la minería, las ventas sumaron 1233 millones de dólares, destacando la venta de Tintaya (268 millones de dólares), las refinerías de Cajamarquilla y La Oroya (192 y 121.5 millones de dólares, respectivamente), Mar Túnel, Hierro Perú y Centromín. Asimismo, se privatizaron las empresas de electricidad por el valor de 1737 millones de dólares a firmas españolas, chilenas y peruanas. Sin duda, la privatización más espectacular, por el monto involucrado, fue la del servicio telefónico, en 1994. ENTEL fue adquirida por Telefónica de España por 2200 millones de dólares cuando las bases de la licitación habían establecido un monto de 800 millones de dólares, en lo que llegó a ser llamado por el periodismo como la devolución del rescate de Atahualpa.

El Estado se desprendió de varios bancos, como el Continental e Interbank e hizo desaparecer la banca de fomento (Banco Industrial, Banco Agrario y Banco Minero). Las únicas entidades que se salvaron de esta fiebre privatizadora fueron COFIDE y el Banco de La Nación. El Estado también vendió la refinería de La Pampilla y las estaciones de venta de combustibles. Hubo serios intentos por privatizar Petroperú, Electroperú y Sedapal, pero la férrea oposición popular y de algunos medios de prensa evitaron el total desmantelamiento del patrimonio estatal. De este modo, se facilitó el reingreso al país del capital extranjero en la banca, minería, la industria de alimentos, los servicios de electricidad, las telecomunicaciones y el transporte.

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La política económicaAunque los Términos de Intercambio, fuertemente deprimidos durante toda la década del ochenta, continuaron su tendencia descendente, las medidas de contención del gasto público, en particular el despido masivo de funcionarios, y el importante flujo de divisas provenientes de las privatizaciones, permitieron un paulatino descenso de la inflación y del déficit público, una mejora en la recaudación fiscal y la recuperación de las RIN. A partir de 1992, la reversión de la recesión económica era evidente, de tal modo que en 1994 se alcanzó un crecimiento de 12.8% del PBI y en 1995: 8.6%. (Cuadro 20, columna 2).


TI1/

PBI2/

IBI3/

Ipb4/

Infl. 2/

RIN5/

Déf.6/

Pr. Trb.7/

Prom. 99.2 4% 21.3% 4.3% 60.1 8.5 -2.4% 13%

1991 106.2 2.1% 17.3% 3.5% 409.5 3.2 -2.9% 11.2%

1992 103.5 -0.4% 17.3% 4.1% 73.5 4.4 -3.9% 12.3%

1993 92.9 4.8% 19.3% 4.6% 48.6 5.9 -3.1% 12.4%

1994 100 12.8% 22.2% 4.7% 23.7 9.8 -2.8% 13.2%

1995 107.6 8.6% 24.8% 4.6% 11.1 8.3 -3.2% 13.6%

1996 101.8 2.5% 22.8% 4.3% 11.5 10.3 -1.1% 14%

1997 104.4 6.9% 24.1% 4.3% 8.5 11.2 0.1% 14.2%

1998 97.5 -0.7% 23.6% 4.4% 7.3 10.3 -1% 13.9%

[249]

1999 89.6 0.9% 21.1% 4.8% 3.5 11.3 -3.2% 12.7%

2000 88 3% 20.2% 4% 3.8 10.2 -3.2% 12.3%



La ejecución de importantes inversiones extranjeras en minería (por ejemplo, Antamina), banca, comunicaciones y comercio mantuvieron el ritmo creciente de la economía hasta 1997, con un déficit fiscal en descenso, pese a que la balanza en cuenta corriente siguió presentando importantes déficits (Cuadro 21, columna 3).

Todo parecía caminar bien hasta el 17 de agosto de 1998, fecha en la que el Gobierno ruso declaró la moratoria de sus deudas, provocando una ola de pánico en la Bolsa de Nueva York. La crisis provocó una reducción del mercado mundial para nuestras exportaciones y simultáneamente el fenómeno El Niño afectó la biomasa de anchoveta, reduciendo la exportación de harina de pescado. Además, este fenómeno afectó seriamente al agro nacional y a la infraestructura vial (BCRP, 1998).

El ciclo recesivo iniciado con la crisis rusa constituía un escenario muy negativo para las intenciones reelecionistas de Fujimori. Este trató de contrarrestar esta tendencia aumentando el gasto público, de modo que el déficit que desde 1991 decrecía empezó nuevamente a subir (Cuadro 20, columna 7).

El sector financiero nacional tardó dos meses y medio en tomar conciencia de que habían llegado tiempos de sequía internacional. ¿Por qué tardaron tanto? Los bancos nacionales suponían que estos problemas eran pasajeros y que los préstamos de corto plazo que ofrecía la banca internacional serían renovados sin ningún problema. Cuando la crisis fue inocultable, se produjo el divorcio del Gobierno con el empresariado nacional. Primero vino la marcha

[250]

de los pequeños industriales y comerciantes de Gamarra y la de los fabricantes de calzado de Trujillo. Luego, los pedidos de mayor liquidez por parte de comerciantes, industriales y exportadores y finalmente, los pedidos de los bancos y la CONFIEP para que el Gobierno actúe.


X/PBI

1/

M/PBI

2/

BCC

3/

D/PBI.

4/

SD/X.

5/

Int. D

6/

CD

7/Fin. Ext

8/Privat.

9/

Prom. 13.7% 17.1% -5.5% 47.1% 36.8% 5.9% 66.2% 1.7% 1.4%

1991 12.2% 14.5% -4.5% 61.8% 53.2% 6.4% 60% 4.2% –

1992 12.5% 15.5% -5.3% 59.2% 48.8% 6.5% 65% 3.2% 0.2%

1993 12.5% 16.3% -7.1% 63.8% 55.4% 6.4% 69% 3% 0.4%

1994 12.8% 16.2% -6.1% 54% 43.9% 7% 64% 2.4% 5.1%

1995 13.1% 18.2% -8.6% 47.7% 38.1% 6.9% 63% 2.5% 1.8%

1996 13.1% 18.1% -6.5% 45% 30% 5.2% 67% 0.8% 3.9%

1997 14.1% 18.5% -5.7% 31.7% 23.8% 4.1% 65% -0.4% 0.9%

1998 16% 18.7% -5.9% 34.4% 23.5% 5.5% 69% 0.4% 0.5%

1999 14.8% 17.1% -2.7% 37.8% 26.2% 5.4% 70% -0.2% 0.8%

2000 16% 18% -2.9% 36% 24.9% 5.5% 70% 1.2% 0.8%

Cfr. notas Cuadro 12. 9/ Monto de privatizaciones/PBI


[251]

La reelección del año 2000Todo indicaba que Fujimori repetiría exitosamente su re-reelección sin mayor resistencia. Esto debido a que la oposición no presentaba candidato único, pese a que había suscrito a mediadosde 1999 un documento relativo a acuerdos para la gobernabilidad en el próximo mandato, bajo el impulso del congresista Gustavo Mohme Llona, principal propietario del diario La República.

En el proceso electoral del 2000, le ocurrió a Fujimori lo que le pasó a Vargas Llosa en 1990. Apareció en las preferencias de los electores la candidatura de Alejandro Toledo, el nuevo outsider de la política peruana. En medio de graves denuncias de falsifi-cación de firmas para la inscripción del Movimiento Perú 2000 (el nuevo membrete político de Fujimori) y del bloqueo de las empresas de televisión a los avisos de la oposición y ante las miradas de diversos organismos internacionales, las elecciones del 9 de abril conclu yeron en un resultado que dejó a Fujimori a un escaso 0.15% de la victoria en primera vuelta, mientras Toledo obtenía un segundo lugar con 40%. Se conjeturó que al candidato opositor le “habían robado” la elección ante la sospechosa variación de proyecciones de cifras de la tarde a la noche del domingo electoral, mediante la manipulación en el SIN.

Ante estos resultados habría segunda vuelta electoral, pero con la particularidad de que uno de los contendores sería el presidente en ejercicio, por lo que era predecible una manipulación de los resultados. Debido a esta situación, Alejandro Toledo anunció el retiro de su candidatura a menos que las elecciones fueran pos- tergadas, pedido que el Jurado Nacional de Elecciones se negó a aceptar. Fujimori obtuvo así en la segunda vuelta el 51.2% de los votos, aunque con el rechazo de la oposición. Toledo se negó a participar ante la convicción del “robo” que le habrían hecho la ONPE y el JNE en contubernio con el Gobierno y Montesinos.

[252]

Pasados unos meses ocurrió un hecho fortuito, en setiembre de 2000 se propagó por las cadenas de televisión un video en el que el congresista Alberto Kouri, recientemente convertido en oficialista, aparecía recibiendo dinero de Montesinos, en una clara muestra de que su pase al oficialismo había sido objeto de una transacción inmoral. Este fue el inicio del fin del régimen auto- crático y corrupto que contó con la creciente presencia del narco- tráfico. A partir de allí el régimen comenzó a flaquear. Primero el viaje y retorno de Montesinos; luego la fuga y renuncia de Fujimori desde Japón por fax a la presidencia de la República. Después de varios años Fujimori intentaría en Japón una senaduría apoyado por la derecha japonesa. Al no conseguirla, decidió trasladarse a Chile bajo el supuesto de que su cercanía al Perú le permitiría asegurar su retorno triunfal a pedido de las masas populares.

Una visión de conjunto de la década fujimorista La década de 1990 insertó al Perú en lo que se ha llamado “la re- volución conservadora” en el mundo, puesta en marcha por líderes de las potencias mundiales como Margaret Thatcher y Ronald Reagan en la década del ochenta. Esta significó la restauración del mercado como organizador de las relaciones sociales. La revolución conservadora, que según sus epígonos significaba el Fin de la His- toria (es decir, el triunfo definitivo del capitalismo de tipo anglo- sajón), llegó abruptamente a su fin en setiembre del 2008 con la crisis financiera de Wall Street. Aún hay discusión sobre si esta crisis será superada y emergerá un nuevo tipo de capitalismo o si en realidad significa el Fin de la Historia del Capitalismo, que sería reemplazado por una nueva organización político social más cercana al socialismo democrático, cumpliéndose así el vaticinio que hiciera Joseph Schumpeter en la década del cincuenta del siglo pasado en Socialismo, capitalismo y democracia. En todo caso, lo que está

[253]

emergiendo con fuerza es lo que The Economist denomina capitalismo de Estado. (The Economist, 21 de enero de 2011).

En la década del noventa se produjo una profunda transfor-mación en el Perú, se ordenó la economía que creció al 4.1% promedio anual y al finalizar el 2000 la inflación había quedado reducida al 3.8% anual, el déficit fiscal se ubicó en 3.2% del PBI, la deuda pública externa disminuyó al 36% del PBI y las RIN alcanzaron los 8180 millones de dólares equivalentes a 10.2 meses de importaciones. Y se venció al terrorismo, aunque aún subsisten rezagos del mismo particularmente en la denominada zona de los valles del río Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) rezagos muy vinculados con el narcotráfico. Pero como contrapartida, los niveles de pobreza se mantuvieron prácticamente iguales y el ingreso se concentró aún más en los propietarios del capital.

Por otro lado, aumentó la corrupción a niveles nunca antes vistos en el país y se alentó la perennización de un régimen en apariencia democrático, pero profundamente autocrático y corrupto. Después de casi dos décadas de violencia terrorista y crisis económica fuimos testigos de cómo la corrupción había copado a casi todos los niveles de las esferas pública y privada.

La piedra angular del autoritarismo del Gobierno de Fujimori residió en el control simultáneo del aparato del Estado (el Poder Ejecutivo, el Congreso, el Poder Judicial y las Fuerzas Armadas) y de los medios de comunicación, en particular la televisión de señal abierta. En la medida que los estudios de televisión reemplazaron a la plaza pública como terreno principal de la acción política, el control de la televisión permitió construir y mantener un régimen.

Lo que diferenció al régimen fujimorista de las antiguas dictaduras militares es que todo lo sucedido pudo operar en nombre de la libertad de prensa, pese a que legal y formalmente el Estado no interfería en nada. En realidad, muchos canales de televisión, diarios y radios habrían quebrado si hubieran tenido que pagar los impuestos que

[254]

adeudaban al Estado (SUNAT y ESSALUD) y si no hubieran recibido contratos por concepto de publicidad. La tecnología de las comunica-ciones facilitó el control de la opinión pública a través de los canales de TV, pero esa misma tecnología permitió descubrir los altos niveles de corrupción (el video de Kouri) a los que había llegado el régimen y así facilitó la recuperación de la democracia.

4.5 Neoliberalismo democrático: el Gobierno de Toledo (2001-2006)

Tras la fuga y renuncia por fax de Fujimori a la presidencia de la República, sobrevino la renuncia del segundo vicepresidente el ingeniero Ricardo Márquez; antes lo había hecho Francisco Tudela primer vicepresidente. Paralelamente, la fujimorista Marta Hildebrandt que ejercía la presidencia del Congreso fue obligada a renunciar y en su reemplazo se eligió a Valentín Paniagua Corazao, quien asumió la Presidencia de la República para presidir un Gobierno de transición.

El Gobierno de Paniagua duró ocho meses, desde noviembre de 2000 hasta el 28 de julio de 2001. En dicho lapso, con el apoyo del Congreso, introdujo diversas medidas para desmontar el régi- men de la oprobiosa “institucionalidad autocrática”. Y en la economía, bajo la conducción de Javier Silva Ruete, aplicó medidas de con- tención del gasto público para revertir la tendencia creciente del déficit fiscal generado por la voluntad reeleccionista de Fujimori.

Paniagua convocó a elecciones generales para presidente, vicepresidentes y congresistas. En la primera vuelta resultó ganador Ale- jandro Toledo, sin alcanzar el 50%; en segundo lugar quedó Alan García candidato del Apra, reincorporado al país después de un largo exilio decretado por Fujimori. García logró desplazar a Lourdes Flores, la candidata de la derecha y favorita de los medios de comunica- ción. En segunda vuelta, Toledo se impuso por un estrecho margen sobre el ex presidente. Toledo, sin mayoría en el Congreso, juramentó el 28 de julio del 2001 y concluyó su mandato el 28 de julio de 2006.

[255]

El Gobierno de Toledo (incluyendo los 10 meses del Gobierno de Valentín Paniagua) inició un período de lo que se puede deno- minar “neoliberalismo democrático”, vale decir, continuó con la aplicación de las medidas económicas recomendadas por el Consenso de Washington, pero en un contexto de democracia política. La estricta disciplina fiscal y una política monetaria claramente definida con una sola meta: mantener estables los precios de la econo- mía, para lograr revertir la tendencia recesiva de la economía nacional, sostener la inflación a niveles internacionales y al mismo tiempo continuar reduciendo el déficit fiscal. De suerte que en el período 2001-2006 se logró:

i. un crecimiento promedio anual de 4.8% del PBI, con tendencia creciente desde el 2003, alcanzando el 5% el 2004 y el 7.7% el 2006, el más alto de los últimos 11 años. Y lo más importante: desde el 2004 se observa una mejora significativa en los TI (Cuadro 22, columna 1), hecho que ha facilitado que el crecimiento económico haya sido liderado por la inversión y el consumo privados, y por los sectores no primarios;

ii. este importante crecimiento fue acompañado por una notable estabilidad de los precios que en promedio no pasó del 1.9% anual con un piso de 0.2% el 2002 y un techo de 3.7% el 2004 (Cuadro 22, columna 5);

iii. el déficit fiscal pasó del 2.5% del PBI a un superávit de 2% (después de décadas de déficits continuos), sentando así las bases de un crecimiento sostenido a mediano plazo. Pero el costo de esta política resultó en la reducción de la inversión pública al 2.9% promedio anual (Cuadro 22, columna 4), el más bajo desde la década del cincuenta del siglo xx;

[256]


TI1/

PBI2/

IBI3/

Ipb4/

Infl. 2/

RIN5/

Déf.6/

Pr. Trb.7/

Prom. 101 4.8% 18.6% 2.9% 2 11.4 -0.9% 13.2%

2001 86.5 0.2% 18.8% 3.1% 2 10.8 -2.7% 12.3%

2002 90.8 5% 18.4% 2.8% 0.2 11.7 -2.2% 12.1%

2003 90.9 4% 18.4% 2.8% 2.3 11.3 -1.7% 12.9%

2004 99.5 5% 17.9% 2.8% 3.7 12.1 -1.1% 13.1%

2005 105.1 6.8% 17.9% 2.9% 1.6 11.1 -0.3% 13.6%

2006 133.1 7.7% 20% 3.1% 2 11.4 2.3% 15.2%



iv. la presión tributaria se elevó del 12.4% al 15.2%, sin aumentar tasas impositivas, como resultado de una mejor gestión y la ampliación de la base tributaria, (Cuadro 22, columna 8);

v. se acumularon RIN por más de 17 mil millones de dó- lares, lo que ha permitió revaluar el sol de 3.50 nuevos soles por dólar a 3.25. nuevos soles Este nivel de divisas equivalía a 11.4 meses de importaciones (Cuadro 22, columna 6);

vi. después de 30 años de déficits sistemáticos en la balanza en cuenta corriente se alcanzó en los dos últimos años superávits muy importantes (Cuadro 23, columna 3).

[257]

Además, el nivel de dolarización se redujo del 67% al 54% (Cuadro 23, columna 7);

vii. los recursos provenientes de las privatizaciones perdieron importancia (Cuadro 23, columna 9), por la fuerte oposición popular a continuar con este proceso. En este sentido, significó un punto de inflexión la oposición del pueblo de Arequipa a la privatización de dos pequeñas empresas de generación eléctrica, una localizada en ese departamento (EGASA) y la otra, en Tacna (EGESUR).


X/PBI

1/

M/PBI

2/

BCC

3/

D/PBI.

4/

SD/X.

5/

Int. D

6/

CD

7/

Fin. Ext8/

Privat.

9/

Prom. 20.8% 18.1% -0.2% 32.6% 21.3% 5.4% 59.7% 0.6% 0.3%

2001 15.8% 17.5% -2.2% 35.1% 23.2% 5.6% 67% 0.9% 0.6%

2002 16.4% 17% – 36.5% 31.1% 5.3% 65% 2.1% 0.8%

2003 17.8% 17.5% -1.5% 37.1% 21.5% 5.3% 62% 1.4% 0.1%

2004 21.5% 17.8% – 35.1% 17.2% 5.3% 55% 1.5% 0.2%

2005 25.1% 19.2% 1.4% 28.1% 25.2% 5.3% 55% -1.5% 0.1%

2006 28.5% 19.9% 3.1% 23.8% 9.5% 6% 54% -0.6% 0.1%



viii. la deuda pública externa en relación con el PBI se ubicó en el 23.8% el 2006 (Cuadro 23, columna 4),

[258]

nivel que permitió afirmar que la deuda dejó de ser un problema. Además, el servicio de la deuda externa sobre las exportaciones se redujo al 9.5% desde el 2006 (Cuadro 23, columna 5).

Consecuencia de estos resultados, el riesgo país es uno de los más reducidos de América Latina, encontrándose solo por encima de los de Chile y México. Además, un hecho que resulta notable, el Perú colocó en el mercado internacional Bonos del Tesoro en moneda nacional hasta 30 años, siendo el único país del continente latinoamericano que hasta ese momento había logrado este nivel de confianza en sus valores emitidos.

La obtención de estos resultados se explicaría por cuatro razones fundamentales:

i. un manejo adecuado de las políticas fiscales, monetarias y cambiarias en el contexto de un instrumento de planea-miento económico-financiero que probó ser muy útil: el Marco Macroeconómico Multianual (MMM);

ii. un entorno internacional favorable, estimulado por la creciente demanda de China e India por materias primas que impulsaron una modesta recuperación de los Térmi- nos de Intercambio a partir del 2002 y acelerado desde el 2004, llegando el 2006 a 131.5 puntos; es decir, un 32.5% por encima de los TI del 2004. Sin embargo, cabe recordar que en el período 1951-1980 los TI oscilaron entre un máximo de 218 (1951) y un mínimo de 144 (1978);

iii. la apertura del comercio exterior del país y la elevación del precio internacional de los minerales impulsaron un crecimiento muy importante de las exportaciones tanto de productos tradicionales como no tradicionales;

iv. un incremento sustantivo en las remesas de peruanos residentes en el exterior que el 2006 alcanzaron la suma

[259]

de 1825 millones de dólares, monto superior a la inversión extranjera neta de ese año.

Pero los beneficios de estos logros macroeconómicos, inéditos en nuestra historia, se concentraron en reducidos grupos (bancos, empresas mineras, grandes exportadores) y no han “chorreado”, como se dice eufemísticamente, a toda la sociedad. Esto explica que hasta hace poco la demanda interna muestre un crecimiento muy escaso que se evidencia en los siguientes aspectos:

i. la generación de empleos adecuadamente remunerados se mantiene estancada, si bien la tasa de desempleo ha descendido ligeramente y la tasa de subempleo ha aumentado. Es decir, los nuevos puestos de trabajo han sido creados en el sector informal, a tiempo parcial o mal remunerados;

ii. las clases medias (empleados y oficinistas del sector privado, trabajadores del sector público, micro y pequeños empresarios) no mejoraron sus ingresos. Estos se mantienen a niveles incompatibles con su condición social y aspiraciones, y expresan su malestar rechazando a toda la clase política.

En efecto, el nivel de vida medido por el PBI per cápita del 2006 es similar al de 1975; es decir, en 31 años el país no mejoró. Además, en 1975 la distribución del ingreso era más equitativa, dado que la participación de los asalariados en el ingreso nacional era algo más del 60%, mientras que el 2006 es exactamente lo opuesto. Según el BCRP el PBIpc en nuevos soles de 1994 fue de 5225 nuevos soles y el de 2006 de 5689 nuevos soles. Esto explica la persistente disparidad entre las buenas cifras macroeco-nómicas y el gran malestar social, así como los elogios que el régimen ha recibido de los banqueros, los ricos, Wall Street y Washington. Al mismo tiempo, se produce un rechazo popular en las encuestas, desde las calles y el campo, a las políticas

[260]

económicas. Y, lo que es más grave, se da un creciente desencanto de la población con la democracia, la cual no muestra ser eficiente para resolver los problemas de la gente común.

En lo político se restableció plenamente el régimen democrá- tico. Como consecuencia las protestas de los trabajadores no se dejaron esperar, frecuentes marchas, huelgas, toma de locales, bloqueo de carreteras, etc., reclamando una mayor participación en la bonanza económica que preferentemente favorecía a la capital. Por otra parte, la creciente presión de los frentes regionales y la demanda popular para que se reinicie el proceso de descentrali-zación generaron un clima favorable para que el Congreso de la Re- pública aprobara el 6 de marzo del 2002, la Ley de reforma constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentra-lización que comprende los Artículos 188 a 199. La Reforma Cons- titucional abrió el cauce para la dación posterior de la legislación básica sobre descentralización. Es importante destacar que estos cambios normativos fueron aprobados prácticamente por unanimidad, lo que auguraba que esta vez la construcción de un Esta- do unitario descentralizado sería una verdadera política de Estado. Con estas medidas normativas el Gobierno de Toledo relanzó la descentralización, anhelo insatisfecho desde los inicios de la Repú- blica. Asimismo, posibilitaron la participación ciudadana desde las pequeñas localidades, mejorando las condiciones para el ejercicio de la plena ciudadanía, el fortalecimiento de la identidad nacional y el surgimiento de un Perú desarrollado. Sin embargo, se acentuaron los desequilibrios político-sociales y se instauró un período de transición política, económica y social caracterizado por:

i. el paulatino reconocimiento de que resulta indispensable ampliar y profundizar los canales de participación de la sociedad en la cosa pública y fortalecer el sistema polí- tico, para superar la nefasta tendencia instaurada en los últimos lustros de desacreditar a los partidos políticos y

[261]

promover la llegada al poder de los denominados outsiders de la política (Fujimori, Toledo, Humala);

ii. la puesta en marcha de un vigoroso proceso de descentra- lización que, respondiendo a las demandas populares, obliga a una redefinición del rol del Estado en la conduc- ción del desarrollo nacional y al establecimiento de un aparato estatal descentralizado;

iii. un consenso generalizado sobre la importancia de mantener los equilibrios macroeconómicos y la necesidad de ampliar y fortalecer nuestra integración con el exterior;

iv. la resistencia estructural que presentan los niveles de pobreza para reducirse pese a los buenos resultados macro- económicos, situación que está generando un clima de gran agitación social y política.

Capítulo VConsolidación del Estado

neoliberal democrático

5.1 Elecciones del 2006: el Apra vuelve al poderLos resultados de las elecciones generales llevadas a cabo el 2006 mostraron una vez más la importancia de los denominados outsiders. En la primera vuelta, el primer lugar de las preferencias, con un 33%, de los votos emitidos, lo ocupó un recién llegado al escenario político nacional, el Comandante en retiro del Ejército peruano Ollanta Humala Tasso, liderando una coalición integrada por el recientemente fundado Partido Nacionalista Peruano (PNP) y Unión por el Perú (UPP) (partido fundado por Javier Pérez de Cuellar, quien había renunciado hace varios años al mismo, pero que logró sobrevivir gracias a que en los comicios de 1995 logró su inscripción en el Jurado Nacional de Elecciones). Esta coalición fue algo así como un matrimonio por conveniencia, pues el grupo liderado por Humala no logró el reconocimiento por parte del JNE y UPP no contaba con apoyo de la ciudadanía.

En segundo lugar, con algo más del 25% de los votos, lo ocu- pó Alan García Pérez en representación del Apra. En tercer lugar quedó Lourdes Flores Nano, con algo menos del 25% del voto, la favorita de la derecha económica y política y de los principales medios de comunicación. El voto restante se distribuyó entre el fujimorismo, el belaundismo, el toledismo y una agrupación política constituida mayoritariamente por evangelistas. Los grupos de izquierda

[264]

no alcanzaron el mínimo del 4% de los votos, requisito indis-pensable para conseguir una representación congresal.

De este modo se configuró un Congreso compuesto por mino- rías, la mayoría la constituía el grupo PNP/UPP, en segundo lugar el Apra y luego los otros grupos, incluyendo el fujimorismo (que sor- prendentemente obtuvo 15 representantes), Acción Popular, Perú Posible (que pasó raspando la valla electoral del 4%) y otras pequeñas agrupaciones políticas.

En la segunda vuelta electoral, esta vez solo para presidente de la República, se impuso Alan García Pérez con el 52% de los votos válidos, en tanto que Ollanta Humala quedó en segundo lugar con el 48%. Territorialmente el voto mostró claras tendencias: Lima Metropolitana y la costa, en general, votaron por García Pérez; en cambio, el país empobrecido y con mayor influencia del marxismo (la sierra, la selva y sobre todo el sur del país) votó por Humala. Esta estructura del electorado se mantiene desde las elecciones a la Constituyente en 1979. La tendencia es que el sur (Arequipa, Cusco, Puno, Moquegua y Tacna) vote en contra de Lima desde los albores de la Independencia. Existe la percepción equivocada de muchos analistas que engloban a todo el sur como zona de pobreza y eso no es así, Arequipa, Moquegua y Tacna muestran, contrariamente, los mejores indicadores sociales del país.

En las elecciones para los Gobiernos descentralizados los partidos nacionales brillaron por su ausencia, con excepción del Partido Aprista. En la mayoría de circunscripciones electorales se impusieron movimientos políticos locales, sin mayor vinculación con los partidos nacionales y con mayorías relativas menores al 25%. Este hecho demuestra la dispersión del voto y la fragilidad de los mandatos conferidos. Varios de estos grupos eran de clara tendencia marxista leninista y algunos declarados admiradores del socialismo del siglo xxi propugnado por Hugo Chávez en Venezuela. Estos movimientos fueron el sustento de la masiva votación de Humala

[265]

en las elecciones generales del 2006, pero en las elecciones para gobiernos regionales y locales Humala no logró ningún gobierno regional; su agrupación solo obtuvo algunos municipios de me- nor importancia.

Los resultados de los procesos electorales del período 1990-2006, más allá de alianzas y membretes coyunturales, ratifican que en el país subsisten tres posiciones ideológicas en pugna, cada una con más o menos un tercio del electorado: ninguna logra una hege- monía. La primera posición es la neoliberal, embebida en la Cons- titución de 1993 y defendida por el fujimorismo, el PPC y algunos otros grupos menores; la otra es la implícita en la Constitución de 1979, de claro corte socialdemócrata, defendida por el aprismo y algunos otros sectores políticos, así como por vastas fuerzas sociales; la tercera es la del socialismo siglo xxi, que pretende ser una versión modernizada del marxismo-leninismo, cuyos voceros más notorios son los denominados nacionalistas o humalistas que buscan una refundación republicana a través de una Asamblea Consti- tuyente. Estos diferentes planteamientos ideológicos con frecuencia afloran en el debate sobre medidas concretas y dificultan bastante la tarea del Gobierno de turno.

En estas circunstancias resultaba evidente que el Apra tendría que organizar un Gobierno de coalición con otras fuerzas políticas y optó por una alianza tácita con las fuerzas del neoliberalismo que habían optado por el denominado “mal menor”, contribuyendo al triunfo electoral de Alan García. Por este motivo, el Plan de Gobierno, de definido corte social demócrata, expuesto formalmente en la campaña electoral, tuvo que dejarse de lado, aunque en la práctica constituyó una guía para la acción del Gobierno.

[266]

5.2 El Plan de Gobierno 2006-2011 del Apra

Objetivos al 2011 El Plan de Gobierno planteó diez objetivos y 468 lineamientos de política:

• objetivouno:Estadoalserviciodelpueblo(57linea-mientos);

• objetivodos:haciaeldesarrollodescentralizado(18lineamientos);

• objetivotres:necesidadimpostergabledeldesarrollohumano (139 lineamientos);

• objetivocuatro:economíaparalajusticiasocial(104lineamientos);

• objetivocinco:infraestructuraparaeldesarrolloylaintegración nacional (41 lineamientos);

• objetivoseis:defensadelterritorio(34lineamientos);• objetivosiete:cruzadaética(29lineamientos);• objetivoocho:integracióncontinental(20lineamientos);• objetivonueve:mejorade lacalidaddevida (14

lineamientos);• objetivodiez:rumboalfuturo(12lineamientos).

Muchos de los lineamientos de política para ser implementados requerían disposiciones legales que debían aprobarse en el Congreso de la República. Dado que el partido de Gobierno no contaba con una mayoría congresal, se vio obligado a buscar apoyos coyunturales que en ocasiones significaron modificaciones a los lineamientos propuestos. En algunos casos no existió la posibilidad de conseguir los apoyos necesarios, por lo que las medidas quedaron entrampa- das. Tal es la propuesta de regresar a la Constitución de 1979, previos ajustes para adecuarla a la situación actual. No se consiguió el suficiente número de votos para lograr este objetivo.

[267]

Metas al 2011Cabe señalar que en el Plan de Gobierno no se contemplaron las metas explicitadas, omisión que se subsanó en 2008 en el Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011. Para esta investigación se eligieron cinco Metas Globales para analizarlas: Tasa de crecimiento del PBI, Pobreza, Desnutrición crónica, Inflación y Saldo de la Deuda Externa (Cuadro 24).

En este marco, se postuló una tasa de crecimiento económico anual de 7%. Esta meta se alcanzó, pese a que el 2009 se redujo el crecimiento a menos del 1%, debido a los efectos negativos de la crisis internacional.

El crecimiento económico del período 2006-2011 estuvo acompañado de un mayor empleo urbano en los principales sectores productivos, tales como construcción, manufactura, comercio y servicios. De este modo, según el MMM 2012-2014, se crearon cerca de 2 millones 260 mil puestos de trabajo durante el periodo julio 2006-diciembre 2011, sobrepasando la meta prevista al 2011 (creación de 1.5 millones de nuevos puestos de trabajo). No obstante, si bien la tasa de desempleo (4.1%) es aceptable, la de subempleo (46%) es aún muy elevada. Esta importante creación de empleo se tradujo en la significativa reducción de la pobreza monetaria al 27.8% en diciembre de 2011, según recientes cifras del INEI (ENAHO, 2011).

En cuanto a la meta sobre desnutrición crónica en niños menores de cinco años, considerar este factor es una importante innovación porque constituye un excelente indicador para medir la pobreza, aunque su medición resulte complicada. Según datos recientes del INEI, en diciembre del 2011 la desnutrición crónica infantil se ha situado en 19.5% (según patrón de la OMS), modesto en relación con la tasa del 2006: 22.7% (INEI y ENAHO, 2011). Esto muestra las limitaciones de medir la pobreza monetaria (US$ 2.3 diario por persona), por lo que resulta conveniente medir la pobreza en

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términos multidimensionales que incluyan desnutrición crónica, saneamiento y educación, entre otros conceptos.

Cuadro 24Perú. Plan de Gobierno 2006-2011 del Apra. Metas (Elaboración propia)

2006 2007 2008 2009 2010 2011

1. PBI: (tasa de crecimiento)

Meta 7% 7% 7% 7% 7%

Logro 7.7% 8.9% 9.8% 0.9% 8.8% 6.9%

2. Pobreza:

Meta 41.6% 38.7% 35% 32% 30%

Logro – 42.4% 37.3% 33.5% 30.8% 27.8%

3. Desnutrición crónica:

Meta 22% 20% 18% 17.9% 17%

Logro 22.7% 27.8% 27.8% 23.8% 23.2% 19.5%

4. Inflación acumulada:

- Meta 3% 3% 3% 2% 2%

- Logro 2% 1.8% 5.8% 2.9% 1.5% 3.4%

5. Deuda externa / PBI

- Meta 28.6% 24.6% 16.4% 14.5% 13%

- Logro 23.8% 17.9% 16.3% 15.6% 12.9% 11.3%

Nota: Las metas son las planteadas en el Plan de Gobierno 2006-2011. Por su parte, los logros responden a las estadísticas recabadas por BCRP (2012).

Fuente: MEF. Cuadro 9.21 en Deuda Externa/PBI. MMM: 2013-2015.

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La inflación en el periodo 2006-2011 ha sido algo superior al 3% anual, consecuencia de los mayores precios internacionales del petróleo y de los alimentos importados. En relación con la meta de Deuda Externa/PBI también se logró su cumplimiento, según el Marco Macroeconómico Multianual 2012-2014 (versión revisada en agosto 2011, Cuadro 1).

Estos resultados se explican por el mantenimiento de una política macroeconómica ortodoxa y por un ciclo económico internacional muy favorable para los países exportadores de materias primas como el Perú.

Estrategia implícita del Plan de GobiernoEl presidente Alan García, considerando que importantes sectores de la ciudadanía ubicados en la derecha le habían dado el triunfo en la segunda vuelta, demostró una actitud conciliadora con estos grupos. En este sentido, aceptó que el Banco Central de Reserva estuviera bajo la presidencia de Julio Velarde, que había sido jefe del Plan de Gobierno del PPC, y que su directorio fuera conformado por una mayoría de personajes ligados al empresariado. Igualmente, el gabinete ministerial se integró con una minoría de ministros apristas y las carteras relativas al manejo económico fueron confiadas a técnicos independientes aunque de clara tendencia neoliberal.

Los planteamientos del Apra fueron ampliados por el presidente de la República en su Mensaje a la Nación del 28 de julio de 2006 y en dos artículos periodísticos publicados en el diario El Comercio, titulados: “El perro del hortelano I” y “El perro del hortelano II”. Estos planteamientos fueron fuertemente criticados por la oposición izquierdista, que estimaba que estos constituían una apertura a la inversión en la explotación de recursos naturales sin respetar las tradiciones culturales de las comunidades campesinas y nativas. En resumen, el denominado modelo neoliberal continuó sin mayores alteraciones, con un apoyo irrestricto a la inversión

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privada (nacional o extranjera), un mayor énfasis en la inversión pública y un fortalecimiento de los programas relativos a la política social.

No obstante los importantes avances anotados para el periodo de la administración aprista, tal como lo muestran las cifras, el Estado peruano continúa excluyendo a la población rural, que solo posee ingresos de subsistencia.

5.3 Avances específicos a diciembre del 2011

Objetivo uno: Estado al servicio del pueblo Para el logro de este objetivo se plantearon dos grandes líneas de acción: la reforma de los poderes Ejecutivo y Legislativo y la reforma de la Justicia y el Poder Judicial, acompañados por 57 lineamientos de política.

El eje central de la Reforma del Estado fue restituir la vigencia de la Constitución de 1979, firmada por Víctor Raúl Haya de la Torre, debidamente actualizada. Sin embargo, no se pudo alcanzar en el Congreso de la República la mayoría necesaria de votos para este cometido. Sin perjuicio de lo anterior, se han efectuado algunos avances significativos como:

i. fortalecimiento de la democracia representativa y de la participación ciudadana;

ii. relativo fortalecimiento de la figura del presidente del Con- sejo de Ministros, con miras a que se constituya como un primer ministro Jefe de Gobierno, reservando para el presidente de la República el rol de Jefe del Estado. Este es un avance importante en los esfuerzos orientados a despre- sidencializar el país, pese a nuestra histórica tradición caudillista;

iii. regularización de la inmunidad parlamentaria y la elimi- nación de la compensación la compensación por tiempo

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de servicios de todas las autoridades políticas electas. Además, se aseguró que las iniciativas parlamentarias se formulen a través de las bancadas políticas, introdu-ciendo así mayor orden en el quehacer parlamentario;

iv. continuación en los avances acerca de la adecuación de los dispositivos constitucionales al proceso de descen-tralización y regionalización;

v. establecimiento del sueldo y pago por todo concepto del presidente de la República, para que este tenga como tope la suma de veinte sueldos mínimos vitales, monto que sirve de referencia para las remuneraciones de todos los cargos electivos (incluyendo los congresistas), y los funcionarios públicos del Poder Ejecutivo, norma que en algunos organismos autónomos no fue acatada (BCR, ESSALUD, etc.).

En la modernización del Estado se trabajaron algunos instru-mentos y se avanzó en materia de gestión. En el primer caso, destaca la Ley Marco de Modernización del Estado (Ley 27658). En cuanto a la gestión pública cabe señalar las siguientes medidas:

i. establecimiento de metas vinculadas al proceso de modernización y al de descentralización;

ii. el marco macroeconómico multianual (MMM) que en un inicio solo se refería a metas macroeconómicas, pero desde 2008 se le incorporaron importantes metas sociales;

iii. instauración del presupuesto por resultados;iv. metas y objetivos establecidos en los planes estratégicos

sectoriales multianuales (PESEM);v. fortalecimiento de los mecanismos de transparencia.

Se observan algunos avances en el sistema estadístico nacional, como la realización del Censo de Población y Vivienda 2007, los Censos Económicos 2008, los estudios para el cambio del año

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—base para el estimado de las Cuentas Nacionales y la actuali-zación de la Tabla de Insumo Producto—.

Asimismo, se reformuló el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que estaba centralizado en el MEF, delegando mayores facultades a los ministerios y a las instancias descentra-lizadas del gobierno.

Sin embargo, cabe señalar que al no existir un Plan Nacional de Desarrollo que establezca las prioridades intersectoriales, no se puede asegurar la articulación entre los tres niveles de gobierno y menos lograr que los recursos de la cooperación financiera y técnica internacional respondan a dichas prioridades. Tampoco es posible establecer un adecuado ordenamiento de las inversiones públicas ni maxi- mizar el efecto del gasto público en el desarrollo nacional.

En el contexto de la reforma del Estado y en concordancia con las políticas 11 y 17 del Plan de Gobierno, el Congreso de la Repú- blica expidió la Ley 29158 Orgánica del Poder Ejecutivo, en la que en su Artículo 19, inciso 11, se señala que es de competencia del primer ministro: “Coordinar la planificación estratégica concertada en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico”. De este modo, se avanzó en la conceptualización de despresiden-cializar el Poder Ejecutivo. Por otra parte, en el Decreto Legisla- tivo 1008 se otorgó un plazo de tres años para la organización del CEPLAN.

El CEPLAN, en el uso de sus facultades, elaboró el Plan Bicentenario (es un plan de desarrollo al 2021). Este fue finalmente aprobado por Decreto Supremo 054-PCM del 22 de junio de 2011. Sin embargo, la nueva administración ya ha manifestado que revisará dicho plan para adecuarlo a la Hoja de Ruta propuesta al país por el presidente Humala Tasso. Si se considera este hecho, se puede presumir que la nueva administración recién introducirá la planificación como instrumento de gobierno el 2014, en el

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mejor de los casos. Entretanto, este rol está ejecutándose en forma incompleta por el MEF.

Además, el Gobierno en el uso de la delegación de facultades otorgada por el Congreso de la República para que legisle sobre materias relativas a la implementación del Tratado de Libre Comercio con EE. UU. expidió 130 decretos legislativos, muchos de ellos relativos a la reforma y modernización del Estado. Varios de estos se refieren a la Amazonía, en los que se reafirma la legislación nacional por la cual las tierras no tituladas y el subsuelo son de propiedad de la Nación. Esto provocó el rechazo por parte de las comunidades nativas que pretenden desconocer esa potestad del Estado, ocasionándose un serio impasse político.

Debe mencionarse que a partir del Marco Macroeconómico Mul- tianual (MMM) 2009-2011 se modificó sustancialmente la estrategia seguida por la administración del presidente Toledo, que se mantuvo en una política de estabilización económica. En dicho marco se señala explícitamente que la política económica se supedita a la política social. Para ello, se plantearon importantes metas sociales, así como se diseñaron programas sociales con indicadores y metas que se incluyen progresivamente en los presupuestos públicos a partir del 2009.

Esta medida fue complementada con la adopción del Presu- puesto por Resultados (un planteamiento que el Instituto Nacional de Planificación —INP— desde la década del setenta intentó introducir en el país sin mayor éxito). Es decir, el Perú se encuentra en el camino para superar la política de estabilización e ingresar de lleno a una política de desarrollo debidamente planificada.

En cuanto a la reforma del Poder Legislativo, continúa el Pro- grama de Desarrollo y Fortalecimiento Institucional, iniciado en enero del 2006, en sus tres dimensiones: a) representación; b) control, fiscalización y legislación; c) gestión institucional.

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En relación con la Justicia y la reforma del Poder Judicial se avanzó en garantizar el acceso universal a la justicia y en adoptar medidas que aseguren el goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre la materia, en el marco de las recomendaciones de la CERIAJUS. Aunque el ritmo es muy lento y diversos escándalos han puesto en cuestionamiento la efectividad de esta reforma.

Entre las medidas específicas que se tomaron cabe mencionar el establecimiento de la elección de los magistrados por siete años, la designación transparente de las autoridades judiciales, así como su permanente capacitación. Asimismo, se propiciaron medidas que proyectan una imagen del país como lugar seguro para la inversión.

Por otra parte, se establecieron mecanismos alternativos de reso- lución de conflictos y se adoptaron medidas para garantizar la vigencia y difusión de la Constitución, así como afianzar el respeto irrestricto de los derechos humanos y asegurar la sanción a los responsables de su violación. En este último sentido resulta destacable el juicio al ex presidente Fujimori, que fue objeto de aten- ción internacional y en el que se aseguró el derecho de las partes. El juicio culminó con una sentencia de 25 años de prisión por la violación de los derechos humanos durante su período guberna-mental. También, se produjeron avances significativos en la revisión de la legislación sustantiva y procesal penal que se extendió a casi todas las cortes de la República para garantizar la seguridad ciudadana. Además, se observan importantes medidas orientadas a promover una relación entre la justicia comunal y el Poder Judicial, que respete la interculturalidad. Finalmente, se buscó una mayor presencia de los defensores de oficio en los lugares de extrema pobreza y se impulsó la utilización del denominado “Expediente virtual”, así como la promoción de una cultura de paz.

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Objetivo dos: hacia el desarrollo descentralizadoEl Gobierno de Alan García introdujo importantes modificaciones al proceso de descentralización:

i. aceleración del proceso de transferencia de competencias y funciones a los gobiernos descentralizados.

ii. desactivación del CND; sus funciones fueron asumidas por la Secretaría de Descentralización constituida en la PCM. En respuesta, los presidentes regionales organizaron la Asociación Nacional de Presidentes Regionales (ANGR) con una presidencia rotativa cada seis meses, a través de la cual se relacionan con el Gobierno central.

iii. el denominado “shock de la descentralización” anunciado por el presidente de la República al asumir el mando en julio del 2006 con veinte medidas estra-tégicas que se cumplieron en gran proporción.

Gracias a este objetivo, los presupuestos de los gobiernos descentralizados para diciembre de 2010 equivalían al 38.5% del presupuesto del Gobierno. La inversión pública a cargo de estos gobiernos equivalía al 63.9% de la inversión pública nacional (Cuadro 25).

Hay que recordar que a nivel central se consignan el servicio de la deuda pública, el total de pensiones del sector público, los gastos del Poder Judicial y del Poder Legislativo, así como los de Defensa y del Ministerio del Interior.

El Presupuesto Inicial Modificado (PIM) para el 2011 alteró en algo estas proporciones, pero eso no implicó que en términos abso- lutos se disminuya el monto de la asignación de recursos públicos a los niveles de gobierno descentralizado. Por consiguiente, resultaron infundadas las críticas de muchas ONG en el sentido que durante la administración aprista el proceso de descentralización se haya revertido.

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Cuadro 25Perú. Presupuesto ejecutado por el Gobierno central y los gobiernos descentralizados y tipo de gasto. 2005-2006, 2010-2011. (Elaboración propia)

2005 2006 2010 2011

Invers. Total Invers. Total Invers. Total Invers.

Total (S/. millones) 4141 49 695 4534 88 047 22 962 99 100 24 148

Gobierno central 76% 80% 68.8% 61.5% 36.1% 67.8% 47.4%

Gobiernosdescentralizados 24% 31.2% 31.2% 38.5% 63.9% 32.2% 52.6%

* Presupuesto Inicial Modificado.

Fuente: MEF. (2011). Ejecución presupuestal, 09. V. 2011.

Por otra parte, para mejorar el flujo de personas y bienes en los ámbitos geográficos de las futuras regiones, se priorizó la imple- mentación de la infraestructura física: carreteras, puertos, energía y comunicaciones. Asimismo, se promocionó el desarrollo de circuitos turísticos y corredores de exportación, y se facilitó las cadenas de producción y la conformación de conglomerados de productos y servicios. Se dio inicio a la ampliación y asfaltado de los tramos viales Huancayo-Huamanga-Chincheros-Andahuaylas-Abancay, que integran la Carretera Longitudinal de la Sierra o Kcapac Ñan conforme al lineamiento de política número sesenta y cuatro del Plan de Gobierno. Este eje longitudinal se concluirá el 2016, conforme a las declaraciones del Gobierno de Humala.

En cuanto a la regionalización no se consiguieron avances en conformar regiones con un peso económico que las convierta en viables y puedan, a futuro, ejercer un contrapeso a la influencia de Lima Metropolitana.

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Objetivo tres: necesidad impostergable de desarrollo humanoEl Plan de Gobierno consideró el desarrollo humano como la má- xima expresión de justicia social, por lo que se postuló en este documento otorgar prioridad a la lucha contra la pobreza, la in- seguridad ciudadana y a la prestación de servicios de educación, salud y nutrición a toda la población, con énfasis en las madres gestantes y lactantes, y niños menores de cinco años. En este marco se imple- mentó el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) que tiene registrada información de alrededor de 12 millones de personas. Este mecanismo permite reducir los altos índices de filtración y subcobertura que caracterizan a algunos programas sociales. Sin embargo, el SISFOH aún no es utilizado por todos los programas de asistencia social, tarea que el Gobierno de Humala debe cumplir. Complementariamente, el Gobierno dispuso la puesta en marcha del Plan de Reforma de los Programas Sociales (Decreto Supremo 029-2007-PCM) en el cual se establecieron los parámetros para la fusión y articulación de los mismos. Este proceso es liderado por la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) que asumió el rol rector de la política social.

En ese contexto, se ha desarrolló la Estrategia CRECER, con la que se busca la reducción sostenida de la desnutrición infantil a través de una acción que abarca salud materno-infantil, educación y capacitación de la madre, y vivienda adecuada (saneamiento y cocinas mejoradas), etc. Además, se implementó el Programa JUNTOS, que comprende transferencias en efectivo a las familias en extrema pobreza que cumplen con enviar a sus niños a la escuela y a los centros de salud.

Salud. Es importante señalar que en los últimos años se logró consensuar, entre los diferentes grupos políticos, sociales y profesio-nales del país, una política nacional de salud que quedó plasmada en el Plan Nacional Concertado de Salud aprobado por Resolución

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Ministerial 589-2007/MINSA del 20 de julio de 2007. Este Plan estrecha concordancia con las políticas 139 a 152 del Plan de Gobierno.

Los más frecuentes indicadores para medir el nivel de salud de una población son la expectativa de vida al nacer, la mortalidad infantil y la desnutrición crónica en menores de cinco años. Durante los períodos 1995-2000 y 2005-2010 la expectativa de vida al nacer aumentó de 69.3 años a 73.1. Como suele ocurrir en todo el mundo, las mujeres tienen una mayor expectativa de vida que los varones (Cuadro 26).

Cuadro 26Perú. Expectativa de vida al nacer (años). (Elaboración propia)

Total Varones Mujeres

1995 - 2000 69.3 66.8 71.9

2000 - 2005 71.6 69 69

2005 - 2010 73.1 70.5 75.9

Fuente:

- INEI. Perú Compendio estadístico 2010.

- INEI. Cuadro 3.26 en Perú Compendio estadístico 2011.

Esta tendencia hacia un mejor nivel de salud se ratifica al comprobar que en el período 2000-2011 la mortalidad infantil (Cuadro 27) se redujo significativamente de 33 a 16 por mil nacidos vivos y la desnutrición infantil crónica bajó del 25.4% al 19.5%, según patrón de la Organización Mundial de la salud (OMS). Sin embargo, en las zonas rurales las cifras indicaban que la desnutrición alcanzaba al 31.3% y en el caso particular de Huancavelica llegaba

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al elevadísimo 44.7%. La desnutrición crónica se define como el retardo en el crecimiento en talla para la edad o simplemente retardo en el crecimiento y se determina al comparar la talla del niño con la esperada para su edad y sexo (ENDES e INEI, 2011).

Estos altos índices son alarmantes, pues la desnutrición posee un carácter irreversible y afecta el desarrollo futuro de la persona al comprometer sus capacidades mentales y productivas, convirtiéndola, además, en un ser más vulnerable a las enfermedades. Esta situación se ratifica al comprobar que la población con déficit calórico (personas que ingieren menos calorías de las recomendadas por la FAO/OMS) se mantiene prácticamente estancada al haber pasado del 32.3% el 2004 al 31.3% el 2011; es decir, casi un tercio de nuestra población se encuentra en situación de hambre crónica (INEI y ENAHO, 2010-2011).

Cuadro 27Perú. Mortalidad infantil y desnutrición crónica. (Elaboración propia)

2000 2011

Mortalidad infantil * 33 16

Desnutrición crónica ** 25.4% 19.5%

* Por mil nacidos vivos** Menores de 5 años

Fuente: INEI. Cuadros 6.13, 6.14 y 6.42 en Perú Compendio estadístico 2012.

La reducción notable de la mortalidad infantil se explica en gran medida por la cobertura casi total con vacunaciones a la población infantil. De esta forma, se encontrará protegida contra las principales enfermedades transmisibles a las que es vulnerable (Cuadro 28).

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Cuadro 28Perú. Cobertura con inmunizaciones 2002-2011 (en porcentaje). (Elaboración propia)

2002 2011

Antisarampionosa 95.2 95.9

Vacuna triple 94.8 91.2

Antipoliomelítica 94.5 91.3

Antituberculosis 92.1 91.3

Fuente: INEI. Cuadros 6.38 al 6.41 en Perú. Compendio estadístico 2012.

En cambio, en la protección contra enfermedades de origen hídrico, que exigen un abastecimiento de agua potable, los avances aún son insuficientes, tal como se observa en el Cuadro 29. Así en 2011 todavía el 22.8% de la población del país carecía de acceso a agua potable. Los mayores déficits se encuentran en los pequeños centros poblados (las áreas rurales), donde es más costoso establecer servicios de esta naturaleza. Según el INEI, en Lima Metropolitana el 7.8% de la población carece de acceso a agua potable. Para el resto del país este indicador es de 29.2%.

Cuadro 29Perú. Población con acceso a agua potable, por red pública. (Elaboración propia)

2005 2011

Total 70.3% 77.2%

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Lima Metropolitana 89% 93.2%

Resto del país 62.3% 70.2%

Urbana 85.4% 90.5%

Rural 33.5% 38.3%

Fuente: INEI. Cuadro 2.24 en Perú. Compendio estadístico 2012.

En cuanto al uso de métodos anticonceptivos sobre las mujeres en edad fértil se observa un importante avance (Cuadro 30) en su uso, pues según el indicador se pasó del 68.9% en 2000 al 75.4% en 2011, sin diferencia significativa entre la zona urbana y la rural. Este último porcentaje es un indicador indirecto de una mayor cobertura de los servicios básicos de salud en las áreas rurales del país y de la eficacia de los programas de control de natalidad que explican el descenso significativo de la tasa de crecimiento demográfico.

En relación con la dotación de personal de salud tanto en médicos como en paramédicos y personal auxiliar, los indicadores muestran niveles adecuados. Así, en el periodo 2000-2010 el número de médicos pasó de 29 954 a 48 942 (INEI. Cuadro 6.7 en Perú Compendio estadístico 2012). Es decir, en 2010 el país contaba con 1.8 médicos por mil habitantes. Esta es una tasa significativamente mayor al estándar internacional establecido en un médico por mil habitantes. El problema radica en que este personal tiende a concentrarse en las áreas urbanas (donde se observa subocupación profesional) y muestra gran resistencia a brindar servicios en las áreas rurales. Además, existe una fuerte

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tendencia a la emigración, sobre todo hacia EE. UU., España e Italia, atraídos por mejores salarios y condiciones laborales.

Cuadro 30Perú. Uso de métodos anticonceptivos por mujeres unidas en edad fértil. (Elaboración propia)

2000 2006 2011

Total 68.9% 71.3% 75.4%

Urbana 73% 74.2% 75.9%

Rural 61.5% 66.3% 74.2%

Fuente: INEI. Cuadro 6.46 en Perú Compendio estadístico 2012.

Sobre la infraestructura en el sector salud, en el período 1992-2010 se observa un importante avance en el número total de establecimientos. Empero, este avance se limitó casi exclusi-vamente a centros y puestos de salud, por lo que se otorgó prioridad a los distritos más pobres donde interviene el programa Juntos (Cuadro 31).

En el período 1990-2001 el número de camas hospitalarias se incrementó paripassu con la población, pero, en cambio, en el pe- ríodo 2001-2006 se observó un significativo deterioro. Sin embargo, esta situación empezó a revertirse en el período 2006-2011 en el que la dotación de camas hospitalarias creció a una tasa anual significativamente más alta que el crecimiento demográfico.

[283]

Cuadro 31Perú. Establecimientos de salud. (Elaboración propia)

1990 2001 2006 2011

Total 4551 7969 8237 9850

Hospitales* 368 483 463 580

Centros de salud 1020 2045 1972 2791

Puestos de salud 3163 5441 5802 6529

35 43 42 45

Camas hospitalarias 832 74 613 582

* Comprende hospitales del MINSA, ESSALUD, FF. AA., Policía Nacional y clínicas privadas con más de diez camas hospitalares.

Fuente:

- Para 1990 y 2001: INEI. Cuadro 6.1. en Perú. Compendio estadístico 2006.

- Para los otros datos: INEI. Cuadro 6.2 en Compendio estadístico 2012.

Por otro lado, desde la década del noventa, debido a las restric-ciones fiscales, se introdujo el cobro de tarifas por los servicios brindados en los servicios de salud, lo que afectó negativamente a los más pobres. A partir del 2003 la descentralización de los servicios cobró un nuevo impulso que se aceleró significati-vamente durante la administración aprista. A pesar de este esfuerzo, el organismo central del MINSA requiere modificaciones importantes para profundizar el proceso.

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Pese a varias iniciativas en los últimos años para constituir un Sistema Público Integrado de Salud, el sistema continúa fragmen- tado comprendiendo al Ministerio de Salud (MINSA) el Seguro Social (ESSALUD) y los servicios de las Fuerzas Armadas y la Poli- cía Nacional. A estos sistemas, en los últimos años se sumaron los denominados Hospitales de la Solidaridad, iniciativa del municipio de Lima. Cada subsistema atiende a distintos segmentos de la población y no existe mayor coordinación entre ellos.

El MINSA cuenta con el 80% de centros y postas de salud, y las dos terceras partes de las camas hospitalarias del país. Es de lejos el principal proveedor de servicios a la población y virtualmente el único en las zonas más pobres. Por este motivo, resulta una contradicción que los usuarios tengan que pagar por los servicios que requieren.

Otro problema no resuelto en este sector es el de los medicamentos genéricos. Desde la década del setenta se ha tratado de masificar su uso, pero encuentran serias resistencias en los laboratorios farmacéu- ticos que se las ingenian para conseguir que los médicos y otros profesionales de la salud continúen recetando de preferencia medicamentos de marca. Recientemente el Gobierno ha introducido una ley que obliga al Estado a masificar el uso de los genéricos.

Dentro del tema de la salud también actúa un sector privado compuesto por aseguradoras particulares, organizaciones de salud sin fines de lucro y profesionales de la salud que trabajan en forma independiente; su atención se limita a los segmentos más ricos de la población. Además, hay servicios tradicionales proporcionados por agentes sin formación académica, pero que son muy populares entre los grupos más pobres de la población y que recientemente han sido reconocidos por ley como parte del sistema de salud. Ante esta situación, el Gobierno creó el Sistema Integral de Salud (SIS) que tiene por objetivo proteger la salud de la población que no cuenta

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con un seguro de salud, dando prioridad a los grupos que viven en pobreza y en pobreza extrema.

Cuadro 32Perú. Población con seguro de salud, según tipo de seguro y área de residencia 2005-2011 (en porcentaje de la población total). (Ela- boración propia)

2005 2006 2007 2011

ESSALUD 17.3% 18.6% 19.6% 22.7%

Urbana 22.7% 24.2% 25.6% 28.8%

Rural 4.6% 4.4% 4.3% 5.1%

Sistema integral de salud 14.1% 15.4% 17% 36.1%

Urbana 9.5% 9.9% 10.2% 23.4%

Rural 25.1% 29% 34.5% 72.1%

Otros 4.8% 4.4% 5.5% 5.7%

Urbana 6.5% 6% 7.4% 7.4%

Rural 0.5% 0.4% 0.6% 0.7%

Total asegurados 36.2% 38.3% 42.1% 64.5%

Urbana 40.5% 40.1% 43.1% 59.6%

Rural 29.9% 33.9% 39.4% 78.4%

Fuente: INEI. Cuadros 6.55 y 6.57 en Perú. Compendio estadístico 2012.

[286]

En el período 2006-2011 la población que podía acceder a algún seguro de salud pasó del 38.3% al 64.5%. El sistema que mayor incremento mostró es el Sistema Integral de Salud (SIS), subsi- diado por el Estado (Cuadro 32). No obstante, este importante avance, será difícil alcanzar la meta de 100% de cobertura para un futuro previsible, si no se introducen profundas modificaciones en el sistema público de prestaciones y se asignan mayores recursos del Tesoro Público para el financiamiento de los servicios.

El análisis de las cifras anteriores permite confirmar el postulado sobre la salud pública: el nivel de salud depende más de medidas preventivas, como una adecuada nutrición, provisión de servicios de agua potable y alcantarillado y vacunaciones, que de los servicios de atención médica que se proporcionan en los hospitales.

Educación. Si bien el Plan de Gobierno se planteó cumplir la propuesta del Acuerdo Nacional en lo referente al incremento anual del presupuesto educativo en 0.25% del PBI hasta llegar al 6%, no se avanzó mayormente. Asimismo, se priorizó el programa Ma- trícula Oportuna conformando redes de aliados y comités de apoyo a la educación y se implementaron políticas para lograr mejoras en el rendimiento en las áreas de matemática, comunicación y com- prensión de lectura, en los tres primeros años de educación básica.

Por otra parte, se intentó mejorar la infraestructura educativa. Para ello, se transfirió esta responsabilidad a los gobiernos regionales, observándose, así, una mejora significativa ya que se rebajó el porcentaje de locales que requieren reparación a 15.2%. A partir de 2008, los recursos públicos son directamente asignados a cada una de las escuelas a nivel nacional, y el 65% de los recursos presupuestados se entregaron a las escuelas de los distritos más pobres del país.

Como parte del Plan de Gobierno se amplió la jornada de educación escolar, incrementando una hora diaria en los turnos

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diurnos, fraccionando el horario de los centros educativos que actualmente viven un proceso de despoblamiento e implemen-tando para los docentes una jornada semanal de 30 horas. Además, se intentó dar un trato especial y diferenciado a la educación rural, transformando paulatinamente las escuelas unidocentes en polidocentes.

Durante el segundo Gobierno aprista, se logró consensuar el importante Proyecto Educativo Nacional (PEN). Este actuaría como instrumento orientador de las políticas educativas en un horizonte no menor de 15 años. Con este proyecto, se precisó el rol del Consejo Nacional de Educación, en cumplimiento de la Ley General de Educación 28044.

En este contexto, se implementó el Sistema Nacional de Evalua- ción, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa, que su- peró la resistencia del Sindicato Único de Trabajadores del Perú (SUTEP). Con este sistema se sentaron las bases para el estableci-miento de la Carrera Pública Magisterial que asegura el ingreso y ascenso mediante estrictos concursos públicos de méritos y conocimientos e implica importantes mejoras salariales a los maestros que premian la excelencia en su desempeño profesional. Para ello, se establecieron exámenes nacionales para sexto de primaria, quinto de secundaria y magisterio proveniente de los institutos privados. Además, se convino propiciar el desarrollo de distintas áreas como matemática, química, física, biología y geología, por considerarse temas estratégicos para el país.

Por otra parte, se restableció el programa de vivienda magisterial, de tal modo que se promueve, en cada programa habitacional auspi- ciado por el Estado, el acceso preferencial de los maestros. Esto implicaría, además, que se ejecuten medidas de moralización, transparencia y acceso a la información de la gestión educativa nacional, regional y local.

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Asimismo, se aseguró la distribución gratuita de textos y guías escolares para docentes en escuelas ubicadas en zonas de pobreza y extrema pobreza, y se concluyó el proceso de transferencia de competencias educativas y de gestión a los Gobiernos regionales. De este modo, el Ministerio de Educación quedó solo como un ente normativo. La transferencia de los servicios educativos a la Muni- cipalidad de Lima Metropolitana recién se inició en 2011 con la nueva administración municipal.

En 2011, la tasa bruta de matrícula en la población de 3 a 5 años alcanzó la cifra del 75.2%, en la de 6 a 11 años, 98.9% y en la de 12 a 16 años, 92.7% (INEI. Cuadros 5.14, 5.15 y 5.16 en Perú. Compendio estadístico 2012), magnitudes que revelan el alto grado de escolarización de la población peruana. El número de años promedio de educación alcanzado por la población de 15 y más años de edad pasó del 9.3 al 9.8 en el periodo 2005-2011 (INEI. Cuadro 5.42 en Perú Compendio estadístico 2012).

En cambio, respecto a la calidad el problema es realmente angus- tioso; así, en el último Estudio Regional Comparado realizado por UNESCO entre los alumnos de tercer y sexto grado de educación primaria en dieciséis países de América Latina que evalúa las áreas de lectura, matemáticas y ciencias el Perú es superado por la mayoría de países de la región. Los niveles que reflejan la prueba son muy insatisfactorios. Esta situación queda confirmada al observar en el Cuadro 33 los bajos rendimientos de los alumnos de segundo grado de primaria, tanto en escuelas estatales como no estatales.

El analfabetismo en la población varió del 57.6% en 1940, al 7.1% en 2011 (INEI. Cuadro 5.47 en Compendio estadístico 2012), mediante programas de alfabetización a través de convenios con las universidades del país y los gobiernos locales.

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Cuadro 33Perú. Evaluación nacional de alumnos de segundo grado de primaria por nivel de desempeño, según escuelas estatales y no estatales, 2010 y 2011. (Elaboración propia)

Niveles

2010 2011

Lectura Matemática Lectura Matemática

EstatalNo

estatalEstatal

Noestatal

EstatalNo

estatal EstatalNo

estatal

Suficiente 22.8% 48.6% 11.7% 20.9% 23% 50.3% 11.3% 18.9%

Nivel 1 48.3% 45.2% 30.7% 40% 48.2% 43.7% 32.6% 45.6%

< Nivel 1 28.9% 6.2% 57.6% 39.1% 28.8% 6% 56% 35.5%

Fuente: INEI. Cuadros 5.61 y 5.63 en Perú. Compendio estadístico 2012.

En cuanto al nivel universitario el Cuadro 34 muestra el avance de la universidad privada, que en 2010 ya tenía el 61.2% del total de alumnos matriculados en el sistema. Estos resultados se explican porque el ingreso a las más importantes universidades públicas es bastante riguroso en tanto que en muchas universidades privadas los requisitos de ingreso son muy laxos y en muchos casos dependen de la capacidad de pago de los padres de los ingresantes.

El número de universidades en el país tuvo un crecimiento explosivo en el período 1980-2011. Se pasó de 35 a 133, creciendo fundamentalmente la universidad privada que pasó de 10 a 82, mientras la universidad pública solo lo hizo de 25 a 51 (INEI. Cuadro 5.95 en Perú Compendio estadístico 2012).

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Cuadro 34Perú. Postulantes, matrícula y otros. Nivel universitario, 2003 y 2010 (en miles). (Elaboración propia)

Universidadpública

Universidadprivada

Total

2003 2010 2003 2010 2003 2010

Postulantes 278.7 309.2 98.9 230.1 377.6 539.3

Ingresantes 51.8 63.9 72.5 194.5 124.4 258.4

Matriculados 276 300.2 213.5 473.5 489.5 773.7

Graduados 33.9 42.1 20.9 40.4 54.7 82.5

Titulados 26.3 30.7 16.4 30 42.8 60.8

Fuente: INEI. Cuadros del 5.65 al 5.73 en Perú. Compendio estadístico. 2012.

En la educación superior, al igual que en la educación básica, el Perú muestra éxito en la expansión de la cobertura, cerca del 30% de la población de 18 a 24 años recibe educación postse-cundaria. Estas cifras indican que el Perú supera a países de la región como Brasil, Colombia y México, aunque lejos del 56% de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE). Sin embargo, existe un potencial no explorado para mejorar la calidad, relevancia, eficiencia y equidad del sistema. Se estima que el Perú destina a la educación superior el 1.6% del

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PBI, magnitud que se encuentra por debajo del promedio latino-americano (Kristian Thorn, 2006).

Si bien desde 1963 la ley señala que la educación en el Perú es gratuita en todos sus niveles, los problemas fiscales de las dos últimas décadas del siglo xx obligaron a que el sistema univer-sitario público se financie hasta en un 30% con cobros de tasas por matrícula, servicios de consultoría y otros. Por otra parte, la calidad de la educación varía considerablemente según la universidad al no existir un sistema de acreditación, excepto para las facultades de Medicina. Además, muchos de los programas académicos no responden a las necesidades del mercado ni de los mismos estudiantes.

La universidad privada no recibe subsidios del Estado; en cambio, gracias al Decreto Legislativo 882 expedido durante el Gobierno de Fujimori se constituyeron como instituciones con fines de lucro. Dado que no hay adecuados mecanismos que aseguren la calidad de la enseñanza, una elevada proporción de estos centros constituyen una estafa por la escasa calidad de su enseñanza por lo que ha surgido una fuerte presión política para la derogatoria del indicado Decreto Legislativo.

En el Cuadro 35 se observa que en el período 2005-2011 el nú- mero de docentes de educación básica se incrementó en 9.2% (por encima del 6.3% de incremento demográfico en ese período). En tanto, el número de docentes universitarios en el período 2005-2010 (no hay información oficial al 2011) disminuyó en el sector público y se incrementó en el privado en un 69.3%, lo que resulta un fiel reflejo del explosivo aumento de las universidades privadas en ese período.

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Cuadro 35 Perú. Docentes del sistema educativo nacional según nivel, 2005 y 2011 (en miles). (Elaboración propia)

Estatal Privado Total

2005 2011 2005 2011 2005 2011

Educaciónbásica 297.1 334.8 150.3 153.9 447.5 488.6

Universitaria* 22.4 21.4 22.2 37.7 44.6 59.1

* Datos al 2010

Fuente: INEI. Cuadros 5.78, 5.79, 5.86 y 5.87 en Perú. Compendio estadístico 2012.

Gasto social. Según el MEF se define como gasto social el realizado por los tres niveles de Gobierno, mediante el cual se proporcionan bienes y servicios con el objetivo de redistribuir el ingreso, proporcionar bienes preferentes y promover el crecimiento econó- mico. Su fin es asegurar un conjunto de derechos sociales de la población. Los recursos destinados a servicios de salud, educación y saneamiento son parte del gasto social, cuya reciente evolución muestra un comportamiento creciente (Cuadro 36).

Así, mientras que del 2002 al 2006 el crecimiento del Gasto social no previsional fue de 11% anual, en el periodo 2006-2011 alcanzó la cifra de 16.3%, mostrando el énfasis que la adminis-tración aprista otorgó a la lucha contra la pobreza. Esto se refleja en la reducción de los indicadores correspondientes.

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Cuadro 36 Perú. Gasto público y gasto social, según grandes componentes (millones de nuevos soles).

2002 2006 2011

Gasto Gobierno central y gobiernos regionales y locales 34 596 48 617 88 946

Gasto social total 19 207 26 928 43 468

1. Gasto social no previsional 12 180 17 534 31 823

1.1 Gasto social básico 4607 7114 14 401

1.2 Gasto social complementario 7573 10420 17 422

2. Obligaciones previsionales 7027 9394 11 645

Gasto programas sociales prioritarios 8064 11 112 15 235

Fuente. INEI. Cuadro 9.8 en Perú. Compendio estadístico 2012.

Promoción de la seguridad alimentaria y nutrición. Las políticas 153 a 159 del Plan de Gobierno conforman el marco mediante el que se promovió el consumo de anchoveta y otros productos ricos en proteínas, ideales para madres gestantes y lactantes y niños hasta tres años de edad. Sin embargo, la seguridad alimentaria del país continúa dependiendo de la importación de varios alimentos básicos como trigo, aceites, maíz (este último producto para alimentación de pollos y cerdos sobre todo), y no se observa ninguna política efectiva para reducir esta dependencia.

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Seguridad ciudadana. Se procuró la presencia de la autoridad pública en todo el territorio nacional, impulsando e incrementando la formación de nuevos policías y estableciendo un programa de apoyo a la Policía Nacional. Para ello, se consideró la opción de asimilar a jóvenes que, previa preparación básica, sustituirían en las actividades administrativas a los policías en actividad que las realizan. Sin embargo, un reciente estudio del PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009, señala que el Perú contaba en dicho año con un policía por cada mil habitantes, cuando según los estándares internacionales debería haber un policía por cada doscientos cincuenta habitantes.

Otra importante línea de acción que se puso en marcha es la dignificación de la Policía Nacional. Para ello, por un lado, se procedió a modernizar su organización, procedimientos, instalaciones y equipamiento. Por otro lado, se debe mejorar las condiciones de vida, trabajo y bienestar de sus efectivos. El contexto de violencia que se vive no ayuda para que esta mejora sea efectiva. Los problemas de delincuencia común en general tienden a agravarse particularmente en Lima, Trujillo y Chiclayo. En muchos casos se detecta la presencia de ajustes de cuentas entre bandas de narcotraficantes.

Por otra parte, la coordinación con los municipios resulta en varios casos conflictiva, porque en la Ley Orgánica de Municipa-lidades a estos se les otorga atribuciones para cautelar la seguridad ciudadana. Sobre esta base muchos municipios crearon sus cuerpos de serenazgo, que en ocasiones invaden atribuciones que, conforme a la Constitución, son de competencia exclusiva de la Policía Nacional del Perú (PNP). En otras palabras, falta aún bastante para que los serenazgos se transformen en brazos complemen-tarios de la PNP.

Vivienda y desarrollo urbano. Están en pleno desarrollo nuevos instrumentos financieros para la construcción de viviendas. Además,

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se estableció un programa masivo de hipotecas. Después de muchos años y gracias a haber logrado estabilizar la economía y mantener los equilibrios macroeconómicos, el sistema financiero nacional está desarrollando vigorosamente créditos hipotecarios en moneda nacional y en dólares, prioritariamente orientados a los grupos de clase media de la población.

Fortalecimiento de la familia y la juventud. Se propuso como política de Estado el fortalecimiento de la familia como espacio fundamental del desarrollo integral de las personas, fomentando el matrimonio y una comunidad familiar respetuosa de la dignidad y de los derechos de todos sus integrantes. Asimismo, la promoción de la paternidad y la maternidad responsables.

Por otra parte, se establecieron programas de capacitación para jóvenes en la generación del autoempleo, principalmente en agricultura, pesquería, minería, turismo y artesanía, para que, a la vez, propiciaran la formación de pequeñas y microempresas.

Finalmente, cabe resaltar que se aprobó la Ley del Concejal Joven, que facilita la incorporación de jóvenes al sistema político como regidores municipales. Además, se logró la modificación de la Ley de Partidos Políticos para que se exija cuotas mínimas de jóvenes en la participación de organizaciones políticas, así como en las re- presentaciones parlamentarias.

Pueblos originarios y minorías étnicas: afirmación de la identidad nacional. El objetivo de esta línea de acción fue posibilitar la construcción de una nación de identidades compartidas que reconozca la pluriculturalidad y el multilingüismo del país desde una visión intercultural. Para tal efecto, se tomaron distintas acciones:

i. adecuación del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) a la realidad social, política y cultural del país;

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ii. desarrollo de políticas orientadas a respaldar a los pueblos originarios en los siguientes ámbitos: bosques amazó- nicos, medicina tradicional, forestación de los Andes, agricultura andina orgánica, camélidos sudamericanos, áreas protegidas y turismo vivencial.

Sin embargo, se siguen produciendo conflictos, particularmente con las poblaciones nativas de la Amazonía. Estas pretenden la declaración de sus tierras como “territorios étnicos” autónomos, para quienes las regulaciones del Estado sobre explotación de hidro-carburos, minerales, madera y otros recursos no se aplicarían. Esta estrategia es una seria amenaza a la integridad del Estado nacional.

Objetivo cuatro: economía para la justicia socialPara neutralizar los efectos negativos de la crisis internacional el Gobierno adoptó políticas contracíclicas. Así, el Banco Central redujo significativamente las tasas de interés de referencia y el MEF puso en marcha un Plan de Estímulo Económico consistente en un importante incremento en el financiamiento de la inversión pública. Sin embargo, estas medidas fueron tardías (el BCRP redujo las tasas de referencia recién en el II trimestre de 2009) e insuficientes (el estímulo fiscal demoró en implementarse y se limitó a la inversión pública), puesto que se pudo dar una bonificación especial al funcionariado público y así elevar la demanda interna.

Durante el periodo 2006-2011, el promedio anual de la inflación resultó un poco superior al 3.0%. Esto debido a la elevación de precios del petróleo y de los alimentos importados y para el 2012 ha sido de 3.8%.

Los incrementos en los precios de los alimentos explican el 47.5% del Índice de Precios al Consumidor (IPC), magnitud muy superior a la de otros países con similar PBI per cápita. De esta situación, se desprende que bajo la actual estructura de cálculo del IPC, que no se actualiza desde 1994, se podría estar sobreestimando la importancia

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de los alimentos en el índice precios al consumidor. El INEI en enero de 2010 revisó el año base y efectivamente el peso de los alimentos fue menor. En este sentido, las estadísticas oficiales se ac- tualizaron con 2008 como nuevo año base. Esta tasa es mayor en algunas ciudades del interior y afecta sobre todo a los sectores socioeconómicos C y D.

Por otra parte, el sol muestra desde el 2001 una tendencia a su apreciación en relación con la divisa estadounidense. Se espera que esta tendencia continué en el mediano plazo dados los enormes déficits gemelos de los EE. UU. En diciembre de 2011 la tasa de cambio era de 3.50 nuevos soles por dólar y en junio de 2013, ha sido de 2.75 nuevos soles por dólar.

Para evitar las oscilaciones bruscas del tipo de cambio el BCRP continua interviniendo en el mercado comprando o vendiendo divisas. De esta forma, se mantuvieron las RIN en cerca de 49 mil millones de dólares al 31 de diciembre de 2011 y al 31 de diciembre de 2012 alcanzaron a 63 991 millones de dólares equivalentes a cerca de 15 meses de importaciones.

Es importante precisar que varios países, particularmente China, reclaman la adopción de un nuevo signo monetario internacional, como los llamados Derechos Especiales de Giro (DEG) del FMI para las transacciones del comercio internacional. En esta línea, China ha firmado con Argentina y Brasil, entre los países de la región, acuerdos para contabilizar los intercambios comerciales en las monedas locales con tipos de cambio fijo con el yuan chino.

Política fiscal. En el Cuadro 37 se observa que la presión tributaria durante el período 1970-2011 osciló alrededor del 14% y solo ocasionalmente alcanzó cotas más altas, como en 1980 que llegó al 18.2% gracias a las medidas que introdujo el Gobierno del General Morales Bermúdez para promover la recaudación tributaria como el programa televisivo que se llamó Pepe el Vivo. En este programa

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se ridiculizaba a los evasores de impuestos, se ofrecían premios pecuniarios por sorteo a la presentación de boletas de pago, entre otros. Este constituye un logro encomiable, pues el IGV era del 16%. En cambio, en 1989 se alcanzaron los niveles más bajos: 8.1%, como consecuencia del proceso hiperinflacionario.

Desde el 2004, el ritmo de crecimiento de la presión tributaria se elevó, como consecuencia de la elevación de los precios de los metales que permitieron incrementos sustanciales en la recau- dación del IGV y del Impuesto a la Renta.

Cuadro 37 Perú. Presión tributaria/PBI 1970-2011. (Elaboración propia)

Año PT Año PT Año PT Año PT

1970 13.7% 1981 15.4% 1992 12.3% 2003 12.9%

1971 13.2% 1982 14.9% 1993 12.4% 2004 13.1%

1972 12.9% 1983 11.9% 1994 13.2% 2005 13.6%

1973 12.9% 1984 12.9% 1995 13.6% 2006 15.2%

1974 13.4% 1985 15% 1996 14% 2007 15.6%

1975 14.2% 1986 13.3% 1997 14.2% 2008 15.7%

1976 13.2% 1987 10.3% 1998 13.9% 2009 13.7%

1977 13.2% 1988 10.4% 1999 12.7% 2010 14.8%

1978 14.6% 1989 8.1% 2000 12.3% 2011 15.5%

1979 15.9% 1990 10.9% 2001 12.3%

1980 18.2% 1991 11.2% 2002 12.1%


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Para el 2011, la presión tributaria llegó al 15.5%. Se espera que en los años siguientes se mantenga en este nivel, pese a la continuación de la crisis en EE. UU. y la UE. Estas son proyec-ciones pasivas pese al reclamo constante de introducir una reforma tributaria profunda y una planificación estatal que fije metas de recaudación tributaria. La administración de Ollanta Humala ofreció concretar la reclamada reforma tributaria y fijó el 18% como meta de recaudación para el 2016.

Actualmente, el país se encuentra lejos de los enormes déficits fiscales en los que se incurrió en los años 1981-1990 (Cuadro 38) durante el segundo Gobierno de Fernando Belaunde y el primer Gobierno de Alan García, que condujeron al Perú a un grave proceso hiperinflacionario. Es recién en el Gobierno de Fujimori que logra controlarse el déficit fiscal hasta alcanzar un superávit en 1997; aunque, a partir de 1998 vuelve a presentarse la situación deficitaria como consecuencia de los afanes reeleccionistas de Fujimori.

Durante el Gobierno de Toledo se estabilizaron las cuentas fiscales y se logró el 2006 el importante superávit de 2.3% sobre el PBI, tendencia que continuó hasta el 2011. Sin embargo, en los años 2008 y 2009 se incurrió en ligeros déficits fiscales, como consecuencia de los efectos negativos de la crisis internacional. La re- ducción del déficit fiscal estimula el ahorro privado, la inversión y el aumento de la productividad. Esta constituye una de las razones principales para que las clasificadoras internacionales de riesgo asignen al país el grado de inversión. Sin subestimar esta decisión, las clasificadoras de riesgo están siendo seriamente cuestionadas al haber calificado con el grado de AAA a las hipotecas subprime de la banca estadounidense que ocasionaron la crisis económica internacio-nal; por tanto, su opinión debe ser tomada con pinzas.

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Cuadro 38Perú. Déficit fiscal/PBI. 1970-2011 (Elaboración propia)

Año Déficit Año Déficit Año Déficit Año Déficit

1970 -0.8% 1981 -8% 1992 -3.9% 2003 -1.7%

1971 -1.4% 1982 -8.7% 1993 -3.1% 2004 -1.1%

1972 -2.8% 1983 -11.3% 1994 -2.8% 2005 -0.3%

1973 -4.5% 1984 -7.6% 1995 -3.2% 2006 2.3%

1974 -6.9% 1985 -3.6% 1996 -1.1% 2007 2.9%

1975 -9.5% 1986 -7.4% 1997 0.1% 2008 2.4%

1976 -10.3% 1987 -10% 1998 -1% 2009 -1.3%

1977 -9.8% 1988 -11.8% 1999 -3.2% 2010 -0.3%

1978 -6.1% 1989 -10.9% 2000 -3.2% 2011 1.9%

1979 -1.1% 1990 -8.7% 2001 -2.7%

1980 -4.5% 1991 -2.9% 2002 -2.2%

Fuente:

- BCRP. Estadísticas 1950-2011.

- MEF. Cuadro 7 en MMM 2012-2014 revisado.

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Tal como se señaló, a partir de 2004 se presenta una importante mejora en la recaudación fiscal, pero la crítica se acentuó en el sentido de que las empresas mineras perciben grandes utilidades gracias a los extraordinarios precios internacionales de los metales y no por ninguna mejora de su productividad. Por este motivo, se consideró que esta bonanza debería ser compartida con el Estado, ente que debería aplicar un impuesto a las sobreganancias, tal como ocurre en otros países, incluyendo Estados Unidos e Inglaterra. Sin embargo, como en el Perú la legislación establece que los contratos con las empresas poseen un carácter constitucional cualquier modificación en sus términos requiere el acuerdo de las partes.

Las grandes empresas mineras se niegan también a pagar las rega- lías. Si bien estas no son tributos, implicarían modificaciones uni- laterales a la estabilidad administrativa. El Gobierno de Alan García negoció esta situación y acordó con las mineras que mientras duren los precios altos de los minerales las empresas pagarán al Estado durante cinco años 150 millones de dólares anuales en lugar de los 2500 millones de dólares que hubieran tenido que pagar en caso de aplicarles el impuesto a las sobreganancias.

Para el periodo actual, el presidente Humala, conforme a su promesa durante la campaña electoral, logró un acuerdo con las mineras para elevar la tasa tributaria. Esto ya se sancionó por ley, estimándose que por este concepto habrá un mayor ingreso fiscal de aproximadamente 3000 millones de nuevos soles anuales, aunque cálculos más precisos de la legislación apuntan a que la recaudación total solo será el 50% de este monto.

En el Cuadro 39 se observa la evolución de la inversión pública desde 1950. De tal modo, se comprueban los altos niveles alcanzados en el período 1973-1986 y los bajos niveles del período 2001-2006. Esta tendencia se revirtió desde el 2007. Dados los altos montos de falta de infraestructura básica, se estima que un nivel mínimo de in- versión pública debería ser el 6% del PBI.

[302]

Cuadro 39Perú. Inversión pública/PBI 1952-2011. (Elaboración propia)

Año Ipb Año Ipb Año Ipb Año Ipb

1950 1.84% 1966 4.92% 1982 9.83% 1998 4.45%

1951 1.8% 1967 4.06% 1983 9.57% 1999 4.84%

1952 4.05% 1968 3.59% 1984 8.8% 2000 3.95%

1953 3.43% 1969 4.01% 1985 6.94% 2001 3.08%

1954 2.58% 1970 4.35% 1986 5.98% 2002 2.81%

1955 5.48% 1971 4.74% 1987 4.9% 2003 2.79%

1956 4.16% 1972 4.89% 1988 4.14% 2004 2.75%

1957 3.35% 1973 5.41% 1989 3.23% 2005 2.9%

1958 3.72% 1974 8.01% 1990 3.23% 2006 3.08%

1959 2.42% 1975 8.32% 1991 3.49% 2007 3.38%

1960 1.92% 1976 8.45% 1992 4.11% 2008 4.32%

1961 4.32% 1977 6.59% 1993 4.65% 2009 5.2%

1962 3.57% 1978 5.72% 1994 4.73% 2010 5.92%

[303]

1963 3.52% 1979 5.65% 1995 4.6% 2011 4.5%

1964 4.26% 1980 7.01% 1996 4.28%

1965 4.86% 1981 8.58% 1997 4.28%

Fuente: BCRP. Cuadro 05 en Estadística. 1950-2011.

Asimismo, se considera que en el mediano plazo será posible promover la inversión regional y local, con participación del sector privado, a través de la suscripción de convenios de inversión bajo la modalidad “Construye y Transfiere” los cuales serían financiados con los recursos del canon minero.

Con la finalidad de mejorar la calidad del gasto público se introdujeron algunas medidas importantes como la racionalización del gasto corriente, la fusión de programas sociales y varios instrumentos de gestión de personal. Asimismo, se implementó el Presupuesto por Resultados que entró en vigencia el 2008 con cinco programas estratégicos, que para el 2011 fueron veintidós y que, según las declaraciones del Ministro de Economía y Finanzas del Gobierno humalista, para el 2016 todos los programas del sector público serán presupuestados por resultados. Por otra parte, se introdujo el sistema electrónico de compras del sector público y se identificaron los 810 distritos más pobres del país en los cuales se levantó una línea de base para focalizar en ellos los programas de lucha contra la pobreza.

Un importante avance en la institucionalización de la responsabilidad fiscal fue la dación en 1999, de la Ley 27245, Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (LP-TF), y en el año 2003 de su modifi-catoria, la Ley 27958 de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), mediante las cuales se establecieron parámetros y se señaló la orientación general para la gestión de la política fiscal. Además, el Congreso aprobó el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo

[304]

para que se sancione hasta penalmente a los funcionarios que incurran en un déficit mayor al 1% del PBI, magnitud que no tiene mayor fundamento técnico16.

Endeudamiento público. El problema del endeudamiento público acompañó al Perú durante toda la República. En este período el país se tornó en deudor del mundo externo a diferencia de la época colonial en la que el Perú era acreedor del exterior. Las deudas con- traídas con Inglaterra durante las guerras de la Independencia solo pudieron ser solventadas durante la bonanza del guano y del salitre, pero al finalizar esta época y sobrevenir la guerra con Chile el país se endeudó. Recién a fines del siglo xix mediante el contrato Grace se consiguió atender estas obligaciones. Una tercera ola de endeudamiento se produjo en los años veinte con Leguía, quien una vez más condujo a la economía del país a la cesación de pagos como consecuencia de la Gran Depresión de 1929-1932. El servicio de la deuda externa solo se reanudó en la década del cincuenta con Odría. Nuevamente se ingresó en cesación de pagos en el primer Gobierno de Alan García para recién recuperar el crédito interna-cional a principios de la década del noventa con Fujimori.

En el Cuadro 40 se puede observar la magnitud relativa del endeudamiento público desde 1826 al 2011. Aunque obviamente el PBI per cápita era muy diferente en 1826 al que se tiene hoy, es una aproximación para comprender el tema. Prácticamente, el PBI per cápita estuvo estancado durante todo el siglo xix, y por tanto el endeudamiento de 1870 seguramente era equivalente a más del 100% del PBI por persona de la época, a pesar de las ingentes cantidades de divisas que generó la explotación del guano. En tanto que para el 2011 el PBI pc se estima en 5931 dólares, es decir, la deuda externa por persona en ese año alcanzó un aceptable 13% del PBI pc.

16 Cabe señalar que la Unión Europea conforme al Tratado de Maastricht exige a sus socios no excederse del 3% del PBI en el déficit fiscal.

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Cuadro 40Perú: Deuda pública externa 1826-2011 (en dólares). (Elaboración propia)

AñosPoblación Deuda Deuda

Miles Millones pc

1826 1561 115 741870 2699 1600 5931931 5419 624 1151956 8905 154 171962 10 516 158 151968 12 476 737 591980 17 324 6044 3491985 19 516 10 902 5591990 21 753 18 934 8702000 25 939 19 205 7402006 28 151 21 972 7802007 28 482 20 081 7052008 28 807 19 237 6682009 29 132 20 600 7072010 29 482 19 905 6752011 29 798 20 074 674

Fuentes:

- Para 1826-1931. Tantaleán Arbulú, J. (2001). La deuda externa y el imperio inglés

en el siglo xix en Poder y servidumbre. Ensayos de historia económica y política. Lima.

- Para 1950-2004: BCRP. Cuentas Externas. 1950-2005.

- Resto: MEF. Cuadro 20 en MMM. 2012-2014.

- Para: 1950-2004. BCRP. Cuentas Externas 1950-2005.

- Resto: MEF. Cuadro 20 en MMM 2012-2014.

- INEI. Perú. Proyecciones de Población, 1950-2050 en Boletín de Análisis Demográfico

Nº. 36.

[306]

El endeudamiento per cápita del leguiísmo, según se observa en el cuadro, no alcanzó magnitudes extraordinarias. Sin embargo, una vez más el Perú ingresó en cesación de pagos. Odría reinicia el endeudamiento externo, que se mantuvo en niveles aceptables hasta finalizar el primer Gobierno de Belaunde. Durante el Gobierno militar se reinicia un proceso de alto endeudamiento externo, que llega a su cima el año 1990. Desde la década del noventa se observa una ligera reducción del endeudamiento por persona, que conforme a las proyecciones del MMM 2012-2014 revisado se man- tendrán en este nivel al 2014.

Según información del Banco Central de Reserva la deuda pública externa del país en relación con las Reservas Internacionales Netas (RIN) en 1950 (Cuadro 41) tenía el mismo monto. Se mantuvo en este bajo nivel hasta 1955, año en el que el endeuda-miento externo empezó a crecer hasta ubicarse en 1959 en 4.3 veces las RIN, para descender paulatinamente hasta 1965.

A partir de 1966 el Estado recurre con mayor frecuencia al endeudamiento externo, cuyo monto subió hasta siete veces las RIN en 1968 para descender hasta 2.7 veces en 1974. En el período 1975-1979 la pérdida de reservas y el continuo endeuda-miento ubicaron a la deuda externa en 13.5 veces las RIN. Esta fue una situación insostenible que se corrigió recién en 1980, año en el que los militares abandonaron el poder dejando una deuda externa equivalente a 4.0 veces las RIN.

La década del ochenta muestra una situación dramática, los Gobiernos de Belaunde y Alan García continuaron endeudando al país y perdiendo RIN. Para 1988 el monto total de endeudamiento era de 16 270 millones de dólares. Las RIN del país eran negativas por 352 millones de dólares. Los efectos de esta coyuntura ya se han comentado y se expresaron en recesión, hiperinflación, cambio de signo monetario, etc.

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Cuadro 41Perú. Deuda pública externa/RIN 1950-2011. (Elaboración propia)

AñoDPE/RIN

AñoDPE/RIN

AñoDPE/RIN

AñoDPE/RIN

1950 112% 1966 344% 1982 756% 1998 213%

1951 101% 1967 524% 1983 980% 1999 232%

1952 105% 1968 716% 1984 822% 2000 235%

1953 133% 1969 624% 1985 730% 2001 220%

1954 120% 1970 293% 1986 1340% 2002 216%

1955 193% 1971 338% 1987 35 772% 2003 223%

1956 171% 1972 255% 1988 -4622% 2004 194%

1957 286% 1973 280% 1989 4896% 2005 158%

1958 381% 1974 270% 1990 3566% 2006 127%

1959 435% 1975 753% 1991 1613% 2007 73%

1960 261% 1976 -1985% 1992 1075% 2008 62%

1961 151% 1977 -891% 1993 809% 2009 61%

1962 136% 1978 -867% 1994 419% 2010 41%

1963 149% 1979 1353% 1995 386% 2011 42%

1964 162% 1980 408% 1996 295%

1965 186% 1981 764% 1997 185%

Fuente:

- BCRP. Cuadro s/n en Cifras Externas 1950-2005 para 1950-2004.

- Resto: MEF. Cuadro 6 en MMM 2012-2014.

- Para RIN: BCRP. Cuadro s/n y notas semanales para 2006-2011 en 1950-2005.

Cuentas Externas.

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Corregir esta situación le tomó al país toda la década del noventa (no debe olvidarse que esta corrección incluye la venta de activos públicos por más de 8 mil millones de dólares). Durante el periodo 2001-2011 continuó la tendencia a mejorar la relación Deuda Externa/RIN, ubicándose el último año en un 41% bastante inferior al observado en los primeros años de la década del cincuenta. Esto implica que la Deuda Pública Externa dejó de ser un problema y que el país es acreedor del resto del mundo, puesto que desde el 2007 las RIN son superiores a la suma total de la deuda externa contraída.

Para diciembre del 2011 el total de las RIN era de 48 816 millones de dólares, y para la primera semana de julio del 2013 subieron a 66 856 millones de dólares. En esta coyuntura, cabe preguntarse si no habrá llegado el momento de conformar un Fondo Soberano en dólares (tal como lo están haciendo otros países como China y Brasil) a cargo de COFIDE para financiar importaciones de las empresas privadas y estatales.

Política monetaria. Tal como señala el Banco Mundial (2006), el Perú cuenta con una política monetaria sólida y fiable, diseñada por el Banco Central de Reserva del Perú. Esta entidad goza desde 1993 de autonomía del poder político. Su directorio es nombrado por el Congreso de la República a propuesta del Poder Ejecutivo (cuatro) y del propio Congreso (tres), nombramiento que se hace por cinco años simultáneamente con el cambio de Gobierno.

A partir de 2002 el BCRP adoptó un sistema de metas de inflación de 2.5% anual con una banda de 1% por encima y 1% por debajo. Los resultados son muy satisfactorios, de suerte que la inflación peruana resultó una de las más bajas de América Latina en el período 2005-2011. Esto pese a la aceleración del crecimiento económico y a la elevación de los precios del petróleo y de los alimentos, productos que mayoritariamente importamos.

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Si bien las tasas de interés son fijadas por el mercado, el BCRP utiliza su tasa primaria de descuento para guiar las tasas de la banca comercial. En cuanto a la política cambiaria, se adoptó la denominada “flotación del tipo de cambio”, interviniendo el BCRP en el mercado solo para evitar oscilaciones bruscas sin ir en contra de las tendencias del mercado. Estas intervenciones fueron masivas en los últimos siete años, como consecuencia de la abundancia de divisas por el boom de exportaciones y las remesas de los residentes peruanos en el exterior. Esta situación permitió al BCRP acumular reservas internacionales a niveles históricos récord que permiten a la economía nacional resistir cualquier ataque especulativo, tal como ha quedado demostrado en varias oportunidades en los últimos años.

Por otra parte, desde la década del ochenta que la economía se dolarizó y pese a que en los últimos diez años el sol se ha reva- luado en relación con el dólar (3.50 nuevos soles el 2001 a 2.77 nuevos soles a julio de 2013), continúa el alto grado de dolarización. Sin embargo, en los últimos meses la acumulación de reservas internacionales y la devaluación de la moneda estadounidense han acelerado el proceso de desdolarización que para diciembre del 2011 se ubicó en 45%.

Fortalecimiento de empresas estatales. Durante la administración aprista se observaron algunos avances en el fortalecimiento de Petro- perú, Electroperú, SEDAPAL y otras empresas de agua potable. Además, se concretaron medidas para que las empresas públicas puedan emitir acciones y colocarlas en la BVL. Asimismo, se forta- leció Agrobanco al duplicar su capital, ampliar su cobertura territorial y otorgándole crédito supervisado directamente y a través de las microfinancieras. La Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) paulatinamente se constituyó en el banco de las PYMES, como banco de segundo piso, de tal modo que fortalece al mismo

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tiempo su papel promotor de proyectos de infraestructura. Sin embargo, aún no se le había otorgado la autorización para actuar como banco de primer piso, antes de terminar esta investigación. Por otra parte, el Banco de la Nación es la institución más importante de apoyo y de asistencia financiera a las entidades de microfinanzas y de préstamos en condiciones muy favorables a los funcionarios y jubilados del sector público.

Agricultura y agroindustria. En el quinquenio 2007-2011, el sector agropecuario creció 4.2% anual gracias a las buenas condiciones climatológicas y adecuados niveles de recursos hídricos. Sin mayor apoyo estatal, ha continuado el fortalecimiento de la agroindustria, en especial en la costa norte y en la costa central con la producción de azúcar, espárragos, páprika y diversos frutos, principalmente cítricos.

Después de muchos años y dilatadas discusiones se logró consensuar una nueva Ley de Aguas que aseguraba al Gobierno, a través del Ministerio de Agricultura, su rol preeminente en la distribu- ción del recurso con la participación de los productores. Sin embargo, está pendiente la implementación de mecanismos de manejo por cuencas y la transferencia de la conducción del proceso al Ministerio del Ambiente.

Pesquería y acuicultura. Durante el quinquenio 2007-2011 el sector pesquero creció a una tasa promedio anual de 3.7%, aunque con grandes oscilaciones anuales (-16.4% el 2010 y 29.7% el 2011). Estas fueron ocasionadas por las variaciones en el stock pesquero, como consecuencia de modificaciones climáticas. El Gobierno aprista reconoció que el sector pesquero es fuente importante para la alimentación de la población, por ello en su Plan de Gobierno postuló que en un plazo de 10 años el consumo de pescado pase de 14.2 kilogramo por habitante a 31.1 kilogramo por habitante.

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Sin embargo, este estimado no precisa la meta intermedia al 2011 que se presume en 22 kilogramo por habitante, puesto que no se cuenta con información oficial disponible para hacer el corres-pondiente seguimiento. Para lograr esta meta, el Gobierno impulsó el desarrollo de la pesca para consumo humano directo, el desarrollo de la acuicultura y la pesca de altura (bacalao y atún). Asimismo, se declaró la zona costera de las cinco millas, para pesca exclusiva de los pescadores artesanales aunque esta norma es frecuentemente violada por las empresas pesqueras ante la incapacidad del Estado de hacerla cumplir. Tampoco se hace cumplir la prohibición de destinar para la fabricación de harina de pescado a las anchovetas ju- veniles y otras especies de exclusivo consumo humano.

Por otra parte, se normalizó el crédito al sector pesquero, por lo que varias empresas se empeñaron en su modernización tecnológica con el establecimiento de nuevas plantas de congelados y conservas y con la dotación de bodegas refrigeradas y aparejos apropiados para pesca de consumo humano directo. Asimismo, se fortaleció el Fondo de Desarrollo Pesquero y la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador, así como el apoyo para el desarrollo de la investigación científica y de la tecnología; y se aseguró la presencia del Perú en la Antártida.

Finalmente, luego de un intenso forcejeo con las empresas procesadoras de harina de pescado, se logró un reordenamiento con cuotas fijas de captura conforme a la capacidad de bodega de cada empresa. Esto permitió una reducción importante de la sobrecapacidad de captura de la flota y el riesgo de una sobreex-plotación del recurso.

Minería e hidrocarburos. Durante el quinquenio 2007-2011, el sector minería e hidrocarburos registró un magro crecimiento anual de 2.1% por un comportamiento negativo de la minería (-0.2%) que se compensó con el dinámico crecimiento de los

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hidrocarburos (16%), como resultado de la mayor extracción de gas natural del Lote 88 de Camisea. Según el MMM 2012-2014, se esperaba que la producción minera se recupere a partir del 2012 por la entrada en producción de varios proyectos mineros en actual proceso.

Como parte de la expansión de búsqueda de recursos, se concesionaron numerosos lotes en el zócalo continental y en la selva para la exploración de hidrocarburos. Sin embargo, en este último caso el Estado no realizó las consultas previas a las que se encuentra obligado con las comunidades en cuyas tierras se realizarán las exploraciones. Esta situación provocó serias protestas de los nativos amazónicos que temen la contaminación de los ríos y de las tierras donde viven. Las protestas de los nativos llegaron a su clímax con el denominado “Baguazo”, conflicto que ocasionó 35 muertes; la mayoría eran policías. Ante esta situación, el Gobierno se vio obligado a revisar los Decretos Ley 1030 y 1090 y expedir una nueva legislación previa consulta con las comunidades nativas De este modo, se dio cumplimiento al Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), vigente en el Perú desde el 2 de febrero de 1995 y a la Declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por la Asamblea General de la ONU el 13 de setiembre del 2007.

Por otra parte, en el Plan de Gobierno se ofreció evaluar todos los contratos suscritos en nombre del Estado, sin transgredir los principios de estabilidad jurídica, con el fin de renegociar aquellos que afectasen los intereses de la nación. Después de muchos meses se logró acordar en el contrato relativo al gas de Camisea la liberación para el consumo nacional del gas del lote 88 que había sido reservado como garantía para el financiamiento de la planta de Pampa Melchorita. Este acuerdo fue posible gracias a que se encontraron más reservas de gas en el área.

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Conforme se propuso durante la campaña electoral, se procedió a reestructurar Petroperú para que vuelva a ser una empresa integrada con capacidad de formalizar alianzas estratégicas. En este sentido es importante destacar la asociación con Petrobrás y con Ecopetrol para la exploración de hidrocarburos y la convocatoria a concurso internacional para la modernización de la refinería de Talara. Sin embargo, las agrupaciones políticas de derecha no cejan en su afán de lograr la privatización de Petroperú y han reanudado sus ataques a la empresa estatal.

Electricidad. El Ministerio de Energía y Minas (MEM) elaboró el Plan Referencial de Electricidad 2006-2015 que contempla la expansión de la generación y transmisión del Sistema Interconectado Nacional (SEIN) de los Sistemas Aislados Mayores, y las conexiones internacionales (MEM, 2006). Dentro de las metas que se cumplieron, se concluyó la interconexión con el Ecuador y se están desarrollando los estudios para la interconexión con Bolivia, Chile y Brasil.

El SEIN identificó tres polos de generación eléctrica: i) el Polo Energético Mantaro, con base en hidroelectricidad; ii) el del sur medio, que comprende las principales centrales térmicas sobre la base del gas de Camisea; iii) el de Machu Picchu, que comprende la central hidroeléctrica del mismo nombre y los proyectos en desarrollo cercanos: Santa Teresa y Quillabamba, entre otros. Además el Plan Referencial incluye cuatro sistemas aislados mayores: i) sistema aislado de Iquitos; ii) sistema aislado de Tarapoto-Moyobamba-Bellavista; iii) sistema aislado Bagua-Jaén; iv) sistema aislado Puerto Maldonado.

En este contexto, en el quinquenio 2007-2011, según cifras del BCRP, la producción de electricidad creció al 6.5% promedio anual. En el Cuadro 42 se observa que desde diciembre de 2011 el Perú cuenta con una potencia instalada de 8556.4 MW (de los cuales el 40.4% corresponde a energía hidráulica, el resto a térmica y una

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pequeña fracción, a eólica). El Perú mostró un crecimiento energético en el período 2001-2011 de 44.9%, mientras que el PBI en términos reales lo hizo al 85.2 %. Esto implica que el sistema trabaja a su máximo potencial y que de no realizarse nuevas inversiones es predecible un cuello de botella en el abastecimiento eléctrico.

En el mismo Cuadro se observa que en el período 2001-2011 la generación hidráulica disminuyó del 50.2% al 40.4%, lo que implica una tasa de crecimiento más elevada de la generación con centrales térmicas, principalmente a gas, cuya instalación es más rápida y exige menos costos que el de centrales hidráulicas, aunque su mantenimiento sea mayor.

Esta tendencia se incentivó desde el 2002 por una política estatal errada de alentar la utilización del gas en la generación eléctrica bajo el supuesto de que no habría suficiente demanda interna para este producto, con el consiguiente efecto de desalentar la inversión en generación hidráulica. Solo a mediados del 2009 se modificó la legislación ante la evidencia que la demanda interna por gas fue muy superior a la inicialmente prevista. También, es significativa la reducción de la generación eléctrica por autopro-ductores que se incorporaron al sistema interconectado nacional. Estos resultados señalan que en el largo plazo resulta indispensable promover el desarrollo de hidroeléctricas no solo para diversificar las fuentes de energía, sino para utilizar el gran potencial hidro-eléctrico del que goza el país. Según estudios del MEM de hace algunos años, este alcanza a 58 937 MW (el 77.6% en la cuenca del Atlántico y el resto en la del Pacífico), pero según estimados de expertos independientes el potencial es cercano a los 100 mil MW.

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Cuadro 42Perú. Potencia de energía instalada por tipo de servicio y generación 2001, 2006 y 2010 (en MW). (Elaboración propia)

2001 2006 2011

Total 5906.7 6656.9 8556.4

Hidráulica 2966.3 3213.8 3452.8

Térmica 2939.7 3442.5 5102.7

Eólica 0.7 0.7 0.7

Servicio público 5050.8 5624 7311.7

Hidráulica 2889.4 3125.6 3359.3

Térmica 2160.7 2497.7 3951.7

Eólica 0.7 0.7 0.7

Servicio privado 855.9 1033 1244.5

Hidráulica 76.9 88.2 93.5

Térmica 779 944.8 1151

Eólica – – –


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Los principales indicadores para el sector eléctrico se muestran en el Cuadro 43, en el que se comprueba que en el período 2001-2011 la producción de electricidad se incrementó en 86.2%, correspon-diendo el mayor crecimiento a la producción con fuentes térmicas (441.2%).En tanto, la producción con fuentes hidráulicas solo creció en 22.3%.

En cuanto al coeficiente de electrificación (población con servicios de electricidad), se pasó del 74.9% el 2001, al 79.9% el 2006, y al 89.5% el 2011. Además, el número de clientes del suministro de energía eléctrica aumentó de 3453 mil a 5497 mil en el período 2001-2011.

Resultó alentador el compromiso de Electrobrás con el MEM para el desarrollo de cinco importantes centrales hidroeléctricas, cuyo total alcanzaría 6673 MW y son las siguientes: Rentema o Mai- nique (1525 MW), Inambari (1355 MW), Paquitzitambo (1370 MW), Tambo 40 y Tambo 60 (2423 MW). Mediante este compromiso la empresa brasileña financiaría los costos de desarrollo de los proyectos con cargo a que se le venda el excedente de la producción a precios de mercado, previa atención de la demanda nacional. Sin embargo, el movimiento de ecologistas impulsó una campaña en contra de estos proyectos, bajo el argumento de que las represas inundarán vastas áreas de la Amazonía y desplazarían de su hábitat a las tribus indígenas locales. Con esta experiencia, a futuro el país debe diseñar una política de asociación público-privada para desarrollar todo el potencial energético y de ese modo asegurar el abastecimiento nacional y generar suficientes excedentes para la exportación a países vecinos.

Por otra parte, se perfeccionaron las normas para que los diversos agentes (generadores, transmisores, distribuidores y usuarios) participen en el Organismo de Operaciones del Sistema Eléctrico Nacional y se fortaleció la autonomía del organismo regulador. El

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manejo de las tarifas eléctricas asegura el crecimiento de la oferta, su financiamiento y los intereses de los consumidores.

Cuadro 43Perú. Indicadores del sector electricidad 2001, 2006 y 2011. (Ela- boración propia)

2001 2006 2011

Producción (GWH) 20 785.5 27 374 38 697.4

Hidráulica 17 617.4 19 523.9 21 543

Térmica 3169.6 7848.9 17 153.2

Eólica 1.2 1.2 1.2

Coeficiente de electrificación 74.9% 79.9% 89.5%

Número de clientes (miles) 3453 4171.9 5497

Fuente:

- INEI. Cuadro 15.1 en Perú. Compendio estadístico 2006.

- INEI. Cuadro 16.1 en Perú. Compendio estadístico 2006.

Construcción, industria y comercio. Según las cifras que señala el BCRP (Cuadro 06, Estadísticas 1950-2011), en el quinquenio 2007-2011 la actividad constructora creció en promedio un 12% anual, sustentada en la ejecución de proyectos inmobiliarios asociados a los Pro- gramas Mivivienda y Techo Propio, así como a los proyectos de infraestructura productiva, vial y comercial. El mayor dinamismo de la construcción se evidenció en el incremento del consumo interno

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de cemento y en el crecimiento significativo de los créditos hipotecarios que volvieron al país después de muchos años.

También, de acuerdo a las cifras del BCRP, el sector manufac-turero registró en el quinquenio 2007-2011 un crecimiento anual de 6.4% impulsado por la demanda interna como externa. Por su parte, el comercio registró un crecimiento anual de 8.2%, en tanto que la producción de otros servicios creció 7.7%, donde destacan el transporte, las comunicaciones y los servicios gubernamentales.

Si bien se postula fomentar la industrialización nacional, en particular fuera de Lima Metropolitana, no se establecieron incentivos especiales, limitándose la acción del Estado a mejorar la infraestructura vial, energética y de comunicaciones y a elaborar concertadamente con los gremios una agenda productiva que permita el adecuado aprovechamiento de los acuerdos comerciales internacionales. En enero de 2010 el Congreso, por iniciativa del Ejecutivo, aprobó una ley que exonera de impuestos a las inversiones manufactureras que se realicen en localidades ubicadas a 2500 m. s. n. m. o a mayor altitud. Esta disposición se cuestionó fuertemente por parte del coro de neoliberales que siguen dominando algunos espacios del Estado y en especial de los canales de televisión.

Dentro de las instituciones a fortalecer, INDECOPI fue uno de los objetivos principales, pues es el órgano que promueve el desarrollo de productos nacionales competitivos. Asimismo, se imple- mentó un Sistema de Información Oportuna, para que se encuentre al tanto de oportunidades de mercado, tanto a nivel nacional como internacional.

En cuanto al comercio exterior, las reducciones arancelarias decretadas desde el 2006 permitieron que disminuyera el arancel promedio efectivo de 7.2% a 1.9%, reducción que afectó la competitividad de algunas ramas manufactureras como la textil. Por otra parte, se firmó el Tratado de Libre Comercio con EE. UU. y

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Canadá. Posteriormente, se hizo lo mismo con la Unión Europea, Japón, China y otros países del sudeste asiático; en total once convenios vigentes, siete por entrar en operación y tres en negociación, a diciembre de 2011.

Las exportaciones del país pasaron de 4079 millones de dóla- res en 1990 a 50 633 millones de dólares el 2011, pero la estructura sigue igual: el 77% de las exportaciones son materias primas, fundamentalmente minerales, pese a que la meta del Plan de Go- bierno del Apra era reducir esta participación al 60%. Es conveniente anotar que se observa una incongruencia al postular la promoción de exportaciones con mayor valor agregado y continuar otorgando los beneficios del Draw Back a las exportaciones de harina de pescado y concentrados de minerales, productos que tienen muy escaso valor agregado.

Está en marcha una política de concesiones para el mejora- miento de los servicios portuarios y aeroportuarios, sin la partici-pación de ENAPU, pero esta política es fuertemente resistida por los trabajadores de la empresa portuaria estatal, por algunos dirigentes históricos del Apra como Luis Negreiros y por los grupos políticos de izquierda. Ellos consideran que esta medida debilita la capacidad del Estado para administrar los puertos nacionales, además de encontrarse en contradicción con el lineamiento del Plan de Gobierno del Apra que postula fortalecer a esta empresa estatal.

Turismo. Una política importante en este campo es el fomento de nuevos destinos turísticos, habida cuenta de que la mayoría del turismo externo se concentra en el Cusco y otras partes del sur peruano como Ica, Arequipa, Puno, Cusco y Madre de Dios. Este circuito muestra signos de saturación, por lo que se está promoviendo otros destinos, como el circuito del norte (Tumbes, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca y Amazonas) el de la Reserva Pacaya-Samiria (entre las cuencas del Marañón y Ucayali) y el

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circuito del centro (Lima-Paramonga-Ancash-Huánuco). Asimismo, se está apoyando el turismo interno, y se está considerando un tipo de turismo para el adulto mayor y para las personas con discapacidad. Finalmente, se concertó con la cooperación interna-cional y el sector privado para poner en valor los monumentos histórico-culturales que se encuentran en situación de riesgo en las diversas localidades del país.

Desarrollo forestal. Durante el Gobierno aprista, se mejoró el ré- gimen de concesiones para el manejo de bosques, evitando que las concesiones se sobrepongan a áreas protegidas y a tierras indí- genas, bajo supervisión efectiva del Ministerio del Ambiente. Sin embargo, subsisten graves incumplimientos legales de los concesionarios, por lo que se está generando una creciente opinión pú- blica para la revisión de las concesiones efectuadas. En este sentido, urge revisar la política de titulación de tierras que establece que solo puede otorgarse título de propiedad al suelo agrícola y no al bosque con lo que se incentiva a los migrantes de la sierra a la selva a talar el bosque.

Objetivo cinco: infraestructura para el desarrollo e integración nacional

Vías de comunicación y telecomunicaciones. En el Cuadro 44 se presentan los principales indicadores del sector transporte para el período 2001-2011. La red vial creció modestamente en el periodo 2001-2006 (1.6%). Sin embargo, muestra un crecimiento extraor-dinario en el quinquenio 2006-2011 (62.5%), período en el que, además, se mejoró la red significativamente con capa asfáltica.

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Cuadro 44Perú. Principales indicadores del sector transportes. 2001, 2006 y 2011. (Elaboración propia)

2001 2006 2011

Red vial(km) 78 253 79 506 129 162

Red ferroviaria (km) 2121 2020 1965

Aeropuertos (unidades) 179 145 116

Puertos(unidades) 17 15 30

Automotores (miles) 1209 1 675 700 2 616 600

habitante/vehículo 22 17 11

Locomotoras (unidades) 75 84 91

Aeronaves(unidades) 143 209 283

Naves(unidades) 700 799 1225


Lo más notable es que el incremento de la red vial ocurrió con mayor intensidad en las carreteras departamentales y vecinales, que están a cargo de los gobiernos regionales y locales, constituyendo un claro desmentir a la supuesta incapacidad ejecutiva de estos niveles de gobierno (Cuadro 45).

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Cuadro 45Perú. Red vial según sistema de carreteras (en kilómetros). (Elaboración propia)

2001 2006 2011

Nacional 17 092 17 857 23 319

Departamental 14 251 14 251 25 598

Vecinal 46 910 47 398 80 244

Total 78 253 79 506 129 161

Fuente:

- Para 2001: INEI. Cuadro 18.2 en Compendio estadístico 2011.

- Para 2006 y 2011: INEI. Cuadro 19.2 en Compendio. Estadístico 2012.

Asimismo, se priorizó el mantenimiento de la actual infraes-tructura vial con la participación del sector privado y se incentivó la participación de inversionistas privados en infraestructura mediante la reformulación del programa de concesiones.

El número de automotores en estos últimos años aumentó notablemente, de suerte que el coeficiente habitantes/automotor pasó de 22 a 11 entre el 2001 y el 2011 (Cuadro 44). La mayor parte del parque se encuentra en Lima Metropolitana, por lo que se ha generado un verdadero caos en el transporte público en la metrópoli debido a la ausencia de una adecuada infraestructura vial que permita un tránsito fluido de la creciente cantidad de vehículos automotores.

Por otra parte, este parque está plagado de unidades con más de 10 años de fabricación, porque durante el Gobierno de Fujimori, ante el estancamiento de poder renovar el parque automotor en el periodo 1986-1990 (Cuadro 46), se incentivó la importación de vehículos usados que en su gran mayoría provinieron de Japón y Corea, y

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que requerían el cambio del timón a la izquierda. La norma se ha ido prorrogando y aún subsiste, pese a las protestas de los ambien-talistas porque se trata de unidades altamente contaminantes. La generalizada corrupción en el Poder Judicial ocasionó que varios jueces autorizaran el internamiento de vehículos con más de diez años de antigüedad, pese a que la ley lo prohíbe expresamente.

Cuadro 46Perú. Parque automotor por clase de vehículo 1986, 1990, 2001, 2006 y 2011 (en miles). (Elaboración propia)

Tipo devehículo

1986 1990 2001 2006 2011

Automóviles y similares 507 300 507 200 1 030 400 1 426 500 2 209 100

Ómnibus ycamiones 86 900 87 200 147 600 193 500 303 300

Remolques y otros 9600 11 200 31 55 700 104 100

Total 603 700 605 500 1 209 000 1 675 700 2 616 400

Fuente:

- Para 1986: INEI. Cuadro 19.21 en Perú Compendio estadístico 2011.

- Para 1990, 2001, 2006, 2011: INEI. Cuadro 19.21 en Compendio estadístico 2012.

Durante el Gobierno de Fujimori, en julio de 1999, se adjudicaron en concesión los ferrocarriles del Sur y Sur-Oriente al consorcio conformado por las empresas Ferrocarril Transandino S. A.-Perú Rail S. A. y Meviasur S. A. Este contrato se cuestionó severamente, porque se otorgó poder monopólico al consorcio para la operación de la vía a Machu Picchu. Después de una fuerte presión de diversos segmentos de la sociedad, el Gobierno aprista logró romper

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el monopolio. En consecuencia, en octubre de 2009 se autorizó el ingreso de dos nuevas empresas para el transporte de pasajeros y carga en la ruta mencionada.

La red ferroviaria disminuyó ligeramente en el período 2001-2011 de 2121 kilometros a 1965 kilometros, aunque los concesionarios han reparado y mejorado todas las vías y se aumentó el número de locomotoras de 75 a 91. De este modo, crecieron el movimiento de pasajeros y el volumen de carga (Cuadro 47).

Cuadro 47Perú. Red ferroviaria, transporte de carga y pasajeros 2001, 2006 y 2011. (Elaboración propia)

2001 2006 2011

Red ferroviaria (km) 2121 2054 1965

Locomotoras 75 84 91

Carga (miles TM) 7337 7276 7906

Pasajeros (miles) 1314 1490 1768

Fuente:

- Para 2001: INEI. Cuadros 18.1, 18.5 y 18.6 en Perú. Anuario estadístico 2008.

- Para 2001, 2006 y 2011: INEI. 19.1, 19.5 y 19.6 en Perú. Compendio estadístico 2012.

En cuanto al desarrollo portuario, la propuesta defendida por los sindicatos portuarios y por importantes sectores del Partido Aprista es que ENAPU, en consorcio con la empresa privada, se encargue del desarrollo portuario. De este modo, se cautelaría la soberanía nacional que puede ser afectada por la incursión de capitales extranjeros no deseados en el control de los puertos nacionales; por este motivo, hubo oposición ante la implemen-tación de la Ley del Sistema Portuario Nacional (Ley 27943), en

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la que se norma la concesión de puertos promulgada el 28 de febrero de 2003.

Recién en los primeros meses del 2008 se logró concesionar la construcción del Muelle Tres del Callao a Dubai Ports, una transnacional de origen árabe; y en octubre del 2009 se concesionó el puerto de Paita, en medio de una fuerte resistencia de los sindicatos portuarios. Estas concesiones implican el debilitamiento de ENAPU en contradicción con el compromiso de fortalecerla según lo indicado en el Plan de Gobierno para el 2006-2011 del Apra. Dubai Ports es una empresa estatal del emirato de Dubai, país que se encuentra con serios problemas financieros y la concesión de Paita se otorgó a un consorcio portugués, que es acusado por la oposición de ser un mascarón de capitales chilenos empeñados en controlar los puertos peruanos. En abril de 2011 se concesionó el Muelle Norte del Callao a APM Terminals, una naviera holandesa. Al igual que en las otras ocasiones, el sindicato de ENAPU cuestionó la concesión.

Cuadro 48Perú. Parque naviero según modo de transporte 2001, 2006 y 2011. (Elaboración propia)

Total Privado

2001 2006 2011 2001 2006 2011

Marítimo 57 60 99 52 56 96

Fluvial 480 622 1113 418 622 1109

Lacustre 163 117 13 21 117 13

Total 700 799 1125 491 795 1218

Fuente:

- Para 2001. INEI. Cuadro 18.11 en Perú. Compendio estadístico 2008.

- Para 2006 y 2011: INEI. Cuadro 19.14 en Perú. Compendio estadístico 2012.

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El parque naviero para fines civiles pasó en el período 2001- 2011 de 700 unidades a 1218, conforme se observa en el Cuadro 48. Este incremento se concentra en el parque fluvial que compensó la significativa reducción en el parque lacustre. El parque naviero es casi en un 100% privado.

El tráfico de contenedores y de carga por los diversos terminales portuarios del país se intensificó considerablemente en el período 2001 -2011, como correlato del boom de exportaciones (Cuadro 49), con un crecimiento del 392.5% para contenedores y de 118.5% en carga.

Cuadro 49Perú. Tráfico de contenedores y carga según terminal portuario 2001, 2006 y 2011. (Elaboración propia)

Contenedores (miles TEU*) Carga (miles TM)

2001 2006 2011 2001 2006 2011

Callao 323.6 611.9 1616.6 11 336.8 14 727.7 24 681.6

Paita 38.9 62.3 152.2 812.4 1014.3 1401.6

Ilo 3.7 11.9 21.5 142.4 246.8 496.1

Resto 0.3 25.7 14.9 3375.1 3091.6 7647.7

Total 366.6 711.9 1805.2 15 666.7 19 080.3 34 227

*TEU: Medida internacional equivalente a un contenedor de 20 pies.

Fuente:

- Para 2001. INEI. Cuadros 18.13 y 18.15 en Compendio estadístico 2006.

- Para 2006: INEI. Cuadros 19.16 y 19.18. Compendio estadístico 2011.

- Para 2011: INEI. Compendio estadístico 2012.

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El Gobierno aprista se preocupó por promover la modernización del transporte aéreo, procurando la ampliación de su cobertura y la mejora de la calidad del servicio, combatiendo el monopolio y fomentando la sana competencia. Aunque sin mayor éxito, por cuanto Lan Perú (de capitales chilenos) prácticamente monopoliza el transporte aéreo. Este hecho suscita fuertes críticas de diversos grupos políticos y sociales, pues consideran que esta situación es un atentado a la soberanía nacional. Sebastián Piñeira, principal accionista de Lan Perú, presidente de Chile, ofreció vender sus acciones si resultaba elegido. En estas circunstancias, Ollanta Humala planteó la nacionalización de Lan Perú. La CONFIEP, a través de su presidente Ricardo Briceño, propuso que las AFP compren las acciones de Piñeira de la indicada línea aérea (Diario Gestión, 25/1/2010, p. 6). Esta situación no pasó de fuegos artificiales. Por otra parte, el Gobierno aprista actualizó el marco regulatorio del sector con el fin de contar con aeropuertos que brinden seguridad al servicio de aeronavegación y atención eficiente a los usuarios.

En cuanto al tráfico aéreo, se observó un creciente desarrollo en el número de aeronaves y en el transporte de pasajeros y de carga, tal como se indica en el Cuadro 50.

Cuadro 50Perú. Parque aéreo, pasajeros y carga 2001, 2006, 2011. (Elabora- ción propia)

2001 2006 2011

Aeronaves (número) 143 209 283Pasajeros (miles) 4250 6275 12 020Carga (TM miles) 90 300 195 400 283 700

Fuente:

- Para 2001: INEI. Cuadros 18.8 a 18.10 en Perú. Compendio estadístico 2006.

- Para 2006 y 2011: INEI. Cuadros 19.9 y 19.10. Compendio estadístico 2012.

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Desde 1994, la telefonía tuvo un notable crecimiento. En ese año cesa el monopolio estatal e ingresa el capital privado con Telefónica de España, que con el tiempo adopta el nombre de Telefónica del Perú. En el Cuadro 51 se aprecia la evolución de los principales indicadores del sector comunicaciones en el período 1993-2011. Las líneas telefónicas en servicio muestran un crecimiento explosivo, sobre todo en telefonía móvil pues se pasó de 36 900 en 1993 a 32.3 millones a diciembre de 2011. Además se multiplicaron los subscriptores a televisión por cable y de la Internet.

Cuadro 51Perú. Indicadores de telecomunicaciones 1993, 2001, 2006 y 2011.

1993 2001 2006 2011

Líneas en servicio 709 900 3 459 700 11 331 600 35 455 100

Telefonía fija 665 000 1 571 000 2 400 800 2 949 800

Telefonía pública 8000 95 400 158 300 199 800

Servicios móviles 36 900 1 793 300 8 772 500 32 305 500

Servicios de telecomunicaciones

Estación de radio-difusión sonora 1121 2065 2596 3255

Subscriptores TV cable (miles) – 371 691 828 400

Subscriptores a Internet (miles) * – – 659 1 202 000

* 2006. INEI. Cuadro 19.51 en Compendio estadístico 2011.

Fuente:

- INEI. Cuadro 18.21 en Perú. 1993 Compendio estadístico 2006.

- INEI. Cuadros 19.37, 19.49 y 19.51 en Compendio estadístico 2012.

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De este modo, la densidad telefónica (líneas en servicio por cada cien habitantes) en el período 2001-2011 pasó de 6.4 a 125, en una clara muestra que el país se encuentra en un acelerado proceso de modernización. Proceso que indudablemente está aparejando profundos cambios sociales y una explosión de las demandas básicas que todo Estado moderno está obligado a proporcionar a su población. Este es un fenómeno mundial debido a la revolución en la tecnología de comunicaciones que está teniendo profundas consecuencias sociales, particularmente en los países pobres (The Economist, 2009, p. 58).

El Estado fomentó el ingreso de empresas de telecomunica-ciones de ámbito regional para la prestación de servicios básicos en mercados “no atractivos” para las transnacionales. Además, desarrolló servicios de radiodifusión en áreas rurales y zonas de frontera, y priorizó los programas educativos y comunitarios. Asimismo, amplió la cobertura de los servicios de comunicaciones y tecnología de la información, en beneficio de todos los estratos sociales, impulsó la Sociedad de la Información y promovió la inversión privada para el desarrollo sostenido del mercado postal.

Por otra parte, se concertó con las empresas concesionarias la reducción de las tarifas básicas, bajo el principio de tasación al segundo y la obligatoriedad de fijar la renta mensual (cargo fijo) en función de ampliaciones e inversiones en nueva infraestructura. El marco regulatorio del sector se actualizó para impulsar la inver- sión privada en áreas urbanas, rurales y de preferente interés social, mediante la óptima interconexión de servicios públicos y privados a nivel nacional. Además, se fortalecieron las competencias regulato- rias de OSIPTEL, así como la capacidad de INICTEL para el desarrollo de la banda ancha de telecomunicaciones.

Saneamiento. Con el objetivo de garantizar el abastecimiento de agua potable a la población urbana y rural que no puede acceder,

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se puso en marcha el Programa Agua para Todos y el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PRONASAR).En el primer caso, se observaron avances significativos; en cambio, en PRONASAR, un proyecto con financiamiento del Banco Mundial, la ejecución resultó sumamente lenta por problemas burocráticos, tanto nacionales como del propio banco.

SEDAPAL se vio fortalecida, por lo que se emprendió un programa de ampliación y rehabilitación de las redes de abasteci-miento de agua y de alcantarillado, aunque aún se estima que hay fugas hasta del 30% del agua procesada, como consecuencia del mal estado de las redes. En cuanto al tratamiento de las aguas servidas, se inició la construcción de la planta de Taboada (en el norte de Lima) y se puso en proceso de licitación una planta similar en La Chira (en el sur de la capital). Con estos proyectos se lograría en un futuro próximo un avance muy importante en la descontaminación de las playas del litoral de la capital.

El Plan de Gobierno, asimismo, propuso rehabilitar y modernizar la infraestructura de agua y alcantarillado en todo el país, pero no se pudo apreciar avances importantes, debido a que un 40% de las empresas administradoras tenían problemas financieros por mantener sus tarifas por debajo de sus costos. Esto debido a la renuencia de los municipios que las administran de aumentarlas para asegurar el mantenimiento y ampliación de las redes. Cumplir con el lineamiento anterior exige que las empresas pasen a la admi- nistración de los gobiernos regionales y cuenten con un sisltemático apoyo financiero y técnico del Gobierno central, que debe concertar con el sector privado la inversión en plantas de tratamiento y redes de distribución. Un avance en este sentido se comenzó a dar en Piura y Tumbes.

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Objetivo seis: defensa del territorio

Defensa nacional, orden interno y defensa civil. El Plan de Gobierno del Partido Aprista para el periodo 2006-2011 planteó optimizar el servicio que prestan las FF. AA. en el mantenimiento de la paz y la integridad territorial. Esta institución asegura el respeto a los preceptos constitucionales, el ordenamiento legal y los derechos humanos. En este sentido, se desarrollaron numerosas acciones, entre las cuales cabe destacar las siguientes:

i. se mejoró la normatividad relativa al servicio militar para incentivar la participación de los jóvenes peruanos y contribuir a la formación de la conciencia nacional;

ii. se efectuaron algunos avances en la homologación y mejora de las remuneraciones de las FF. AA. y la PNP, aunque para conseguirlo se requiere una nueva legislación que incluya la reestructuración del sistema previsional y la modernización de la Caja de Pensiones Militar-Policial gravemente afectada durante la administración en la década del noventa por los malos manejos;

iii. de conformidad con un lineamiento de las propuestas de Gobierno, se consolidó el Fondo de Defensa Nacional y de Seguridad Ciudadana en busca de alcanzar el equilibrio estratégico en la región. Este es un tema que después de meses de debate en el Congreso de la República se logró aprobar prácticamente por unanimidad en la legislatura del 2011.

Uno de los objetivos que se planteó el Apra fue promover el concepto de “fronteras vivas en las zonas limítrofes”, pues reconocía que el tema se ligaba a la seguridad nacional y por tanto era de responsabilidad multisectorial. Para tal efecto, se actualizó la Estrategia de Desarrollo Fronterizo 2001-2021, incluyendo a la frontera del litoral marítimo además de las cinco fronteras internacionales.

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Por otra parte, se intentó combatir sin mayores éxitos la insegu- ridad ciudadana, el contrabando y la piratería, la exportación ilegal de riquezas naturales y obras de arte, la ilegal pesca de arrastre dentro de nuestro mar jurisdiccional y el narcotráfico.

Objetivo siete: cruzada ética

Contra el consumo de drogas ilícitas y el narcotráfico. La lucha contra el narcotráfico y consumo de drogas es una política de Estado inspirada, en lo fundamental, por las administraciones conserva-doras de EE. UU. Se basa sobre el principio de responsabilidad compartida de los países demandantes de drogas y los países productores y en las convenciones de Naciones Unidas sobre la materia que acogieron estos principios. La conceptualización de esta política viene desde el Gobierno de Nixon, en 1974, sin que luego de casi cuatro décadas haya dado resultados, por lo que muchos analistas y políticos de prestigio consideran que es el momento de revisarla a fondo.

Esta política se ejecuta junto a una estrategia que prioriza la erradicación compulsiva de los cultivos de coca, la interdicción contra el tráfico de drogas, precursores químicos y delitos cone- xos como el lavado de dinero. Además, parte fundamental para que funcione es la realización de campañas de concientización sobre el daño al ambiente que generan los cultivos de coca, por lo que se promocionan los denominados cultivos alternativos. Finalmente, esta estrategia incluye la construcción de carreteras para mejorar las comunicaciones.

Esta política, con algunos ajustes, se lleva a cabo hace cerca de cuarenta años en nuestro país, pero los resultados son desalen-tadores. La cooperación internacional no tiene mayor significación en el costo real del programa, que es financiado fundamentalmente por el Estado. Los cocales (y últimamente cultivos de amapola)

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continúan extendiéndose (se estima en más de 200 mil hectáreas el área cultivada actual) y del total de la cocaína producida (alrededor de 330 toneladas anuales) solo se requisan cerca de 20 toneladas. Además, ya se exporta cocaína pura, cuando hasta hace poco solo se exportaba pasta básica.

Si bien en el valle del Huallaga y sobre todo en Tocache práctica- mente se han erradicado los cocales, estos se han traslado a otras áreas. Por otra parte, en las zonas cocaleras la presencia del Estado es precaria, casi no hay resguardo policial, ni servicios básicos de educación y salud. Algunos valles como el de Monzón en Huánuco y el Valle del Río Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) entre Cusco-Ayacucho-Junín, virtualmente son territorios liberados donde el orden es impuesto por los narcotraficantes asociados con los rema- nentes de Sendero Luminoso; las acciones de control del Estado no muestran hasta ahora resultados significativos

El ingreso de los insumos para la elaboración de los estupefacientes es a través de las principales carreteras de la zona, sin que exista un control efectivo de los mismos. Los centros de procesamiento se localizan en Kimbiri, Pichari, San Miguel, Santa Rosa, Sivia, Llochegua y el valle del Ene, así como en el valle del Monzón.

La comercialización de los derivados se realiza por varias rutas, la principal es la carretera San Francisco-Huamanga. Otra ruta pasa por el distrito de Anco (carretera Nuevo Progreso-San Miguel-Huamanga), vía que también es aprovechada para transitar por caminos de herradura hasta punta de carretera hacia Andahuaylas. Otra ruta de comercialización es exclusivamente por caminos de herradura hacia San José de Santillana en Huanta, partiendo de Llochegua. Por otra parte, el consumo de drogas ilícitas ya constituye un verdadero flagelo y un serio problema de salud pública. Además, las mafias internacionales de narcotraficantes tienen una presencia cada vez más notoria en el país con los consiguientes riesgos para la estabilidad democrática. Sus recursos financieros

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son de tal magnitud que esta actividad viene constituyéndose en una de las principales fuentes de corrupción nacional e internacional.

La administración de Obama en los EE. UU. reconoce el fracaso de la política de lucha contra las drogas ilícitas, pero no se anima a plantear su revisión, ya que considera prioritariamente a la drogadi- cción como un problema de salud pública y al tráfico de drogas ilícitas como un problema internacional. Este problema se asentaría en la existencia de paraísos fiscales en varios países de la región, incluidos los EE. UU., y en la venta irrestricta de armas en varios Estados de la unión americana de donde los narcotraficantes se proveen de equipo bélico. Por este motivo, han surgido fuertes tendencias orientadas a despenalizar el uso de drogas ilícitas (cannabis, cocaína, opio, entre otras) y a someter su producción y comercia-lización a un estricto control internacional y de los Estados.

Lucha contra la corrupción. La corrupción prácticamente se inicia desde el arribo de los españoles a nuestras costas, pues los primeros colonos burlaban las leyes en connivencia con las autoridades; de ahí viene el dicho “la ley se acata, pero no se cumple”. Los virreyes más corruptos fueron el conde del Villar, el marqués de Mancera, el conde de la Monclova, el marqués de Castell dos Rius, Amat, Gil de Taboada y Pezuela (Quiroz Alfonso, 2008).

Los años de las luchas por la independencia, los del caudillismo militar, los del auge del guano, fueron épocas de rapiña y saqueo; en estos periodos los Gobiernos más corruptos fueron los de Gamarra y La Fuente y el de Echenique y Torrijos (Quiroz Alfonso, 2008). Posteriormente, la corrupción llegó a mayores niveles durante el Oncenio leguíista y alcanzó la cima durante el Gobierno de Fujimori.

Esta larga data de corrupción en la administración estatal determina que sea muy difícil conseguir avances significativos en la lucha contra este flagelo. Por ello, tal vez, son explicables los escasos

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logros de la administración aprista, en la que se han denunciado numerosos casos que están en los tribunales de justicia (petroaudios, COFOPRI, entre otros).

Política de transparencia y libertad de expresión. Conforme a lo ofrecido en el Plan de Gobierno para el 2006-2011, la adminis-tración aprista aseguró la más amplia libertad de prensa y expresión, realizó importantes esfuerzos para mejorar la transparencia y difusión de sus actos y estableció un sistema justo de asignación de la publicidad estatal. Asimismo, unificó la legislación sobre el acceso a la información del Estado y la publicidad de los actos de la administración pública y garantizó a los partidos políticos el acceso, en condiciones de igualdad, a los medios masivos que usan el espectro electromagnético, así como a franjas electorales.

También, durante esta legislatura, se promovió la autorregulación ética de los medios de comunicación y la organización ciudadana para defender los derechos de la población al libre acceso a la información, la adopción de cláusulas de conciencia que garanticen la libertad de los periodistas a una opinión independiente, así como códigos de ética en las empresas de comunicación. Finalmente, se fortaleció el IRTP, aunque este aún no llega a todo el ámbito del territorio nacional.

Objetivo ocho: integración continental Los lineamientos de la política exterior señalados en el Plan de Go- bierno se cumplieron a cabalidad. Por ello, resulta pertinente destacar el éxito alcanzado en los eventos de la APEC y en la V Cumbre de Jefes de Estado de América Latina y el Caribe y la Unión Europea. En estos eventos la presidencia correspondió al Perú.

Asimismo, resulta destacable el fortalecimiento de la alianza estratégica con Brasil para consolidar el eje sudamericano, aunque no se logró avanzar en una propuesta común en la política de

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hidrocarburos. También, resultó importante que se aprobaran varios tratados de libre comercio. En cambio, se presentaron serias dificultades para avanzar en los procesos de integración en el marco de la Comunidad Andina de Naciones y de la Comunidad Suda- mericana de Naciones, para converger en la Unión Sudamericana (UNASUR) por las posiciones discrepantes de Bolivia y Venezuela.

Objetivo nueve: mejorar la calidad de vida La lucha contra la pobreza y la protección del medio ambiente son las líneas maestras para mejorar la calidad de vida. El primer tema era considerado en objetivos anteriores. En cuanto al segundo, la creación del Ministerio del Ambiente (MA) constituyó la medida más importante adoptada por ese Gobierno. La implementación de este ministerio resultó más difícil de lo esperado, por resisten-cias burocráticas de no querer perder poder. Tal es el caso del Ministerio de Agricultura que no aceptaba que la administración de las cuencas hidrográficas sea de responsabilidad del MA y la del lobby minero que se oponía a que los Programas de Adecuación Medio Ambiental (PAMA) a los que encuentran obligadas las mineras se aprueben por el MA en lugar de la Dirección General de Minería, dependencia en la cual los empresarios mineros ejercen una influencia determinante.

Pese a estas limitaciones, se consiguieron algunos avances, como considerar a la Amazonía como una región estratégica en el marco del reordenamiento y globalización de la economía mundial, dado su enorme potencial de recursos biológicos y ser la cuenca hidrográfica más extensa del mundo. En este cometido una acción sinérgica con Brasil es fundamental, así como lograr que el mundo desarrollado financie la conservación del bosque amazónico en virtud de constituir una gran reserva para la absorción de CO2.

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Objetivo diez: rumbo al futuroPoco se avanzó en el logro de este objetivo, cuyos lineamientos de po- lítica incluían el fomento y desarrollo de la investigación, tecnología e innovación en el marco del Sistema de Planificación Estraté- gica Nacional.

En cuanto a innovación y tecnología el Perú muestra considerable retraso, pues solo invierte el 0.12% del PBI en este campo mientras que el promedio latinoamericano es de 0.4%. Si bien existe el Consejo de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONCYTEC), órgano responsable de formular las políticas de ciencia y tecnología, los escasos recursos que se le asignan le impiden tener una mayor presencia en el escenario nacional. Por ello, resultaría indispensable otorgarle mayor prioridad, si se desean exportaciones con un mayor valor agregado, especialmente mineras y energéticas.

Aunque con serias dificultades, se llevó a cabo la creación de “parques tecnológicos y científicos” en algunas zonas del país. En ellos, se concentrarían las mejores empresas y centros de investigación nacionales e internacionales, para dar apoyo a las actividades empresariales locales.

Se avanzó un poco en la promoción de los CITES (Centros de Investigación Tecnológica) y en ampliar la gerencia del conoci-miento en la administración pública, que permita adoptar una administración basada en indicadores de gestión. A esto último apuntaba la introducción del presupuesto por resultados para algunos programas del sector público.

No obstante estos logros realmente extraordinarios, las protestas populares se intensificaron, situación que se reflejó en las elecciones generales del 2011 donde el partido oficialista sufrió una verdadera ca- tástrofe. Esto, más allá de explicaciones de coyuntura política como la incapacidad del Partido Aprista para designar un candidato propio a la presidencia de la República en las elecciones generales de 2011. Las razones de fondo de las protestas fueron las siguientes:

[338]

i. si bien la pobreza se redujo significativamente, las brechas entre la ciudad y el campo se acentuaron y la pobreza rural continúa en niveles cercanos al 50% de la población;

ii. la pobreza se expresa en elevados niveles de subocupación, bajo ingreso familiar, educación de mala calidad, ausencia de servicios de salud y saneamiento, lo que muestra la precariedad del nivel de desarrollo humano;

iii. el territorio nacional muestra deficiencias serias en infraestructura básica, particularmente en la sierra y la Amazo- nía donde el Estado no ha efectuado mayores inversiones;

iv. el aparato estatal se le percibe como un organismo buro- crático, aquejado por elevados niveles de corrupción, incapaz de hacer cumplir la ley y de enfrentar adecuadamente los desafíos del narcotráfico, la delincuencia común y los cada vez más frecuentes conflictos sociales origi- nados por problemas ambientales.

v. se ha producido una revolución en las expectativas de la población que ya no se contenta con los avances logrados: se exige empleo digno, servicios básicos de calidad y presencia del Estado en todo el territorio nacional.

Capítulo VIAnálisis estadístico: dinamismo del Producto

Bruto Interno y de los Términos de Intercambio 1950-2011

En los capítulos anteriores se efectuó un análisis básicamente cualitativo de la evolución de los TI y del PBI en los distintos períodos gubernamentales. Para comprobar si los planteamientos efectuados son correctos se procederá a un análisis estadístico de correlación y regresión de las dos variables indicadas: las variaciones de los TI como variable independiente y la evolución del PBI como variable dependiente para el período 1950-2011. Se eligió este período porque es el único para el que existe data oficial que permite analizar las dos variables mencionadas17.

En el Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011, el MEF publicó un importante análisis acerca del impacto que tiene la va- riación de los Términos del Intercambio (TI) en el PBI. En este se menciona que después de realizar una serie de análisis economé-tricos, la elasticidad de corto plazo entre el PBI y TI es de 0.14, es decir, que ante un incremento de 10% en los TI el PBI se incrementaría en 1.4%. Agrega el MEF que

17 Este análisis se efectuó con el asesoramiento del economista Jorge Ramírez Arroyo, profesor de econometría en la Universidad Científica del Sur a partir de:- Para PBI: BCRP. Cuadro 02 en Estadísticas 1950-2011. - Para TI: BCRP. Cuadro 15 en Estadísticas 1950-2011. - Para BDP: BCRP. Cuadro 12 en Estadísticas 1950-2011.

[340]

este incremento tiene un impacto directo en el ingreso real disponible debido a que produce mayores ingresos para la economía y, por consiguiente, una mayor demanda interna. En ese sentido, se genera un círculo virtuoso que incrementa la rentabilidad de las empresas, alienta mayores inversiones que generan empleo, teniendo como resultado en el mediano plazo una mejora en la productividad y una mayor producción (p. 28).

Debido a que el 80% de las exportaciones de Perú son materias primas –a que casi el 80% han aumentado sus de precios de modo extraordinario en los últimos años–, los TI han subido notoriamente (superando largamente el aumento de precios de las importaciones, lo que también se produjo). Así, por ejemplo, en el 2006 los TI crecieron 26%. Esto, de acuerdo con los cálculos del MEF, constituyó la causa de un incremento del PBI de 3.6%. Como ese año el PBI creció 7.7%, cerca de la mitad de ese crecimiento se habría debido a los TI. La interpretación inversa resultaría también cierta: los TI del Perú decrecieron 2.8% en el 2009 debido a la crisis internacional. Ese año el PBI solo creció 0.9%, en buena medida por la caída de los TI.

Al analizar la evidencia de los últimos 61 años nuestros TI crecieron a una tasa anual de 0.6% en 1950-1974, cayeron a una tasa anual de -2.6% en 1975-2003, y crecieron a una tasa anual de 6.4% en 2004-2011. En consecuencia, la economía peruana enfrentó un escenario internacional favorable en el periodo 1950-1974 (el PBI creció a un promedio anual de 5.6%), desfavorable en 1975-2003 (el PBI decreció al -2% anual) y favorable desde el 2004 al 2011. En este último año, el PBI creció al 6.9% anual.

[341]

6.1 Análisis univariado de las series de tiempo

6.1.1 Serie de variación del PBI real La primera serie es la de la variable PBI real en unidades originales (Gráfico 5), la segunda es la serie en variaciones, que se usará en el modelo (Gráficos 6, 7 y 8).Esta serie se desarrolla a partir de una media de 4%, con un rango de variación que va de -13.4% hasta 12.8%. Presenta una dispersión elevada, ya que su coeficiente de variación es de 123% y muestra tres puntos atípicos: 1983 (-9.34%), 1988 (-9.42%) y 1989 (-13.43%). Además, esta serie no posee una distribución normal, ya que presenta un sesgo negativo y mucho apuntalamiento por su curtosis elevada.

Gráfico 5Perú. Evolución del PBI 1950-2011. (Elaboración propia)

250,000

220,000

190,000

160,000

130,000

100,000

70,000

40,000

10,000

1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2010

2013

2016

PBI (miles mill. S/. de 1994)


[342]

Gráfico 6Perú. Evolución del PBI real 1950-2011 (tasas anuales). (Elaboración propia)

PBI


Se probará su estacionariedad en media y varianza. En el primer caso se observa en el Gráfico 6 que no se presenta una tendencia clara, por lo que no se aplica ningún filtro a priori y se realiza una prueba de raíz unitaria ADF sobre la serie. La prueba consiste en plantear la hipótesis de si existe o no una raíz unitaria en la serie (Gráfico 9).

Gráfico 7Puntos atípicos del PBI. (Elaboración propia)

PBI


[343]

Gráfico 8Tasas de crecimiento del PBI real 1951-2011. (Elaboración propia)

Series: PBISample 1950 2016Observations 61

Mean 0.040095Median 0.049103Maximun 0.128216Minimun -0.134294Std. Dev. 0.049570Skewness -1.273633Kurtosis 5.254446

Jarque-Bera 29.40986Probability 0.000000


Gráfico 9Prueba raíz unitaria del PBI

Augmented Dickey-Fuller Unit Root Test on PBI

Null Hypothesis: PBI has a unit rootExogenous: ConstantLag Lenght: O (Automatic - based on SIC, maxlag=10)

t-Statistic Prob. *

Augmented Dickey-Fuller test statistic -4.769031 0.0002

Test critical values: 1% level -3.544063 5% level -2.910860 10% level -2.593090

*MacKinnon (1996) one-sided p-values

Augmented Dickey-Fuller Test EquationDependent Variable: D(PBI)Method: Least SquaresDate: 05/21/12 Time: 15:07Sample (adjusted): 1952 2011Included observations: 60 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. PBI (-1) -0.556135 0.116614 -4.769031 0.0000 G 0.021616 0.007387 2.926391 0.0049 R-squared 0.281677 Mean dependent var -0.000414Adjusted R-squared 0.269292 S.D. dependent var 0.052229S.E. of regression 0.044646 Akaike info criterion -3.347318Sum squared resid 0.115612 Schwarz criterion -3.277507Log likelihood 102.4195 Hannan-Quinn criter. -3.320011F-statistic 22.74366 Durbin-Watson stat 1.778753Prob(F-statistic) 0.000013

Sea:

Yt = α0+α1Y(t–1)+εtYt–Y(t–1)=α0+α1 Y(t–1)–Y(t–1)+εt

[344]

∆Yt =α0+(α1–1)Y(t–1)+εt∆Yt =α0+γY(t–1)+εt

H0: γ =0 →(α1–1)=0 →α1=1 H1: γ <0 →(α1–1)<0 →α1<1

RH0↔tCalc≤ttab (α)∨ valor–p ≤αRH0↔|tCalc|≥|ttab (α)|∨ valor–p ≤α

Con estas fórmulas se desea probar que a un nivel de signifi-cancia de 10%, 5% y 1%, la serie no presenta raíz unitaria y, por tanto, en esta forma resulta estacionaria en varianza.

Para descartar el problema de no estacionariedad en media, se realiza una prueba de raíces unitarias especial, la prueba DF-GLS (Gráfico 10). Esta asume, primero, quitar la tendencia de la serie, para luego quitar la existencia de raíces unitarias.

Ytd = Yt–β' ztzt' = (1,t)

∆Ytd = α Yt-1

d + ∑pi =1 β i ∆Yt-i

d + μtH0 : γ = 0 vrs. H1:γ < 0

Serie no estacionaria vs. Serie estacionariaγ =0 → ρ =1 vrs. γ < 0 → ρ <1

En este caso se observa que la serie de las tasas de crecimiento del PBI no presentan varianza estocástica. Es decir, son estacio-narias en varianza, y no existe una diferencia significativa entre la prueba sin y con tendencia. En ambos casos, el resultado muestra el rechazo de la hipótesis nula, por lo tanto esta resultará la forma usada en la estimación.

[345]

Gráfico 10Prueba DF-GLS sobre TI

DF-GLS Unit Root Test on PBI

Null Hypothesis: PBI has a unit rootExogenous: Constant, Linear TrendlLag Lenght: O (Automatic - based on SIC, maxlag=10)

t-Statistic

Elliott-Rothenberg-Stock-DF-GLS Test statistic -4.553899


Elliott-Rothenberg-Stock (1996, Table 1)

DF-GLS Test Equation on GLS Detrended ResidualsDependent Variable: D(GLSRESID)Method: Least SquaresDate: 05/21/12 Time: 13:20Sample (adjusted): 1952 2011Included observations: 60 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. GLSRESID (-1) -0.523034 0.114854 -4.553899 0.0000

R-squared 0.260062 Mean dependent var 0.000228Adjusted R-squared 0.260062 S.D. dependent var 0.052229S.E. of regression 0.044928 Akaike info criterion -3.351005Sum squared resid 0.119091 Schwarz criterion -3.316099Log likelihood 101.5301 Hannan-Quinn criter. -3.337351Durbin-Watson stat 1.777339

DF-GLS Unit Root Test on PBI

Null Hypothesis: PBI has a unit rootExogenous: ConstantLag Lenght: O (Automatic - based on SIC, maxlag=10)

t-Statistic

Elliott-Rothenberg-Stock-DF-GLS test statistic -3.923564


*MacKinnon (1996)

DF-GLS Test Equation on GLS Detrended ResidualsDependent Variable: D(GLSRESID)Method: Least SquaresDate: 05/21/12 Time: 13:26Sample (adjusted): 1952 2011Included observations: 60 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. GLSRESID (-1) -0.412189 0.105055 -3.923564 0.0002 R-squared 0.206878 Mean dependent var -0.000414Adjusted R-squared 0.206878 S.D. dependent var 0.052229S.E. of regression 0.046514 Akaike info criterion -3.281594Sum squared resid 0.127650 Schwarz criterion -3.246688Log likelihood 99.44782 Hannan-Quinn criter. -3.267940Durbin-Watson stat 1.835466

[346]

Augmented Dickey-Fuller Unit Root Test on PBI_HPDETRENDED01

Null Hypothesis: PBI_HPDETRENDED01 has a unit rootExogenous: ConstantLag Lenght: 1 (Automatic - based on SIC, maxlag=10)

t-Statistic Prob.*

Augmented Dickey-Fuller test statistic -6.366765 0.0000



Augmented Dickey-Fuller Test EquationDependent Variable: D(PBI_HPDETRENDED01)Method: Least SquaresDate: 05/21/12 Time: 01:47Sample (adjusted): 1952 2011Included observations: 59 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. PBI_HPDETRENDED01(-1) -0.942700 0.148066 -6.366765 0.0000D (PBI_HPDETRENDED01(-1)) 0.346937 0.124808 2.779770 0.0074 C -0.000207 0.005188 -0.039899 0.9683 R-squared 0.428709 Mean dependent var 9.17E-05Adjusted R-squared 0.408306 S.D. dependent var 0.051807S.E. of regression 0.039851 Akaike info criterion -3.557836Sum squared resid 0.088933 Schwarz criterion -3.452199Log likelihood 107.9562 Hannan-Quinn criter. -3.516600F-statistic 21.01178 Durbin-Watson stat 2.139149Prob (F-statistic) 0.000000

Augmented Dickey-Fuller Unit Root Test on PBI_HPDETRENDED01

Null Hypothesis: PBI_HPDETRENDED01 has a unit rootExogenous: ConstantLag Lenght: 1 (Automatic - based on SIC, maxlag=10)

t-Statistic Prob.* Augmented Dickey-Fuller test statistic -6.423155 0.0000



Augmented Dickey-Fuller Test EquationDependent Variable: D(PBI_HPDETRENDED01)Method: Least SquaresDate: 05/02/12 Time: 01:42Sample (adjusted): 1952 2011Included observations: 59 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. PBI_HPDETRENDED01(-1) -0.942651 0.146758 -6.423155 0.0000D (PBI_HPDETRENDED01(-1)) 0.346928 0.123710 2.804375 0.0069

R-squared 0.428693 Mean dependent var 9.17E-05Adjusted R-squared 0.418670 S.D. dependent var 0.051807S.E. of regression 0.039500 Akaike info criterion -3.591706Sum squared resid 0.088936 Schwarz criterion -3.521281Log likelihood 107.9553 Hannan-Quinn criter. -3.564215Durbin-Watson stat 2.139165

[347]

6.1.2 Serie de variación de los términos de intercambio (TI)La primera es la serie originaria en valores a nivel (Gráfico 11) y la segunda es la serie de la variable a ser usada (Gráfico 12).

Gráfico 11Términos de Intercambio-Índice (94=100) 1950-2011. (Elaboración propia)

250230210190170150130110907050

1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2010

2013

2016

Términos de intercambio (1994=100)


Gráfico 12Términos de Intercambio-Índice (94=100) 1950-2011 (variación anual). (Elaboración propia)

TI


[348]

Presenta puntos atípicos en los años 1972 y 2008 (Gráfico 13).

Gráfico 13Puntos atípicos TI. (Elaboración propia)

TI

La variable variación porcentual de los TI se distribuye de manera casi normal con un nivel de significancia de 4.2%. Esta se presenta ligeramente sesgada hacia la derecha (Gráfico 14).

Gráfico 14Normalidad de la serie TI. (Elaboración propia)

Series: TISample 1950 2016Observations 61

Mean -0.152557Median -1.733000Maximun 26.67200Minimun -15.66500Std. Dev. 9.468055Skewness 0.748573Kurtosis 3.507104


Fuente: BCRP. Cuadro 15 en Estadísticas 1950-2011. Estadísticas 1950-2011.

[349]

Gráfico 15Prueba de raíces unitarias TI

Augmented Dickey-Fuller Unit Root Test on TI

Null Hypothesis: TI has a unit rootExogenous: ConstantLag Lenght: 1 (Automatic - based on SIC, maxlag=10)

t-Statistic Prob.* Augmented Dickey-Fuller test statistic -7.390320 0.0000



Augmented Dickey-Fuller Test EquationDependent Variable: D(TI)Method: Least SquaresDate: 05/03/12 Time: 22:12Sample (adjusted): 1953 2011Included observations: 59 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. TI(-1) -1.250952 0.169269 -7.390320 0.0000 D (TI(-1)) 0.376482 0.125378 3.002778 0.0040 C -0.228042 1.155802 -0.197302 0.8443 R-squared 0.530822 Mean dependent var 0.311915Adjusted R-squared 0.514066 S.D. dependent var 12.70436S.E. of regression 8.856082 Akaike info criterion 7.249595Sum squared resid 4392.090 Schwarz criterion 7.355223Log likelihood -210.8631 Hannan-Quinn criter. 7.290832F-statistic 31.67885 Durbin-Watson stat 2.025795Prob(F-statistic) 0.000000

Se prueba si tiene raíz unitaria:

H0: γ = 0 → (α1–1) = 0 → α1 = 1 H1: γ < 0 → (α1–1) < 0 → α1 < 1

RH0 ↔ tCalc ≤ ttab (α) ∨ valor – p ≤ αRH0 ↔ |tCalc |≥| ttab (α)| ∨ valor – p ≤ α

Se concluye que es estacionaria en varianza a lo largo de todo el rango de la misma, comprendido de 1951 a 2011 a niveles de 1%, 5%, 10%. Por tanto, no posee una raíz unitaria (Gráfico 15). Al aplicar el test DF-GLS, se observa que no existe diferencia significativa sin y con tendencia; en la gráfica se observa que no tiene tendencia significativa, por lo que también es estacionaria en media. Entonces, se usará esta forma en la regresión (Gráfico 16).

[350]

Gráfico 16Prueba DF-GLS sobre ti

DF-GLS Unit Root Test on IT

Null Hypothesis: TI has a unit rootExogenous: ConstantLag Lenght: 0 (Automatic - based on SIC, maxlag=10)

t-Statistic Elliott-Rothenberg-Stock DF-GLS test statistic -6.033770


*MacKinnon (1996)

DF-GLS Test Equation on GLS Detrented ResidualsDependent Variable: D(GLSRESID)Method: Least SquaresDate: 05/21/12 Time: 17:39Sample (adjusted): 1952 2011Included observations: 60 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. GLSRESID(-1) -0.762339 0.126345 -6.033770 0.0000 R-squared 0.381588 Mean dependent var -0.035900Adjusted R-squared 0.381588 S.D. dependent var 12.88114S.E. of regression 10.12962 Akaike info criterion 7.485331Sum squared resid 6053.946 Schwarz criterion 7.520237Log likelihood -223.5599 Hannan-Quinn criter. 7.498985Durbin-Watson stat 1.838628

DF-GLS Unit Root Test on IT

Null Hypothesis: TI has a unit rootExogenous: Constant Linear TrendLag Lenght: 1 (Automatic - based on SIC, maxlag=10)

t-Statistic Elliott-Rothenberg-Stock DF-GLS test statistic -6.905365


*Elliott-Rothenberg-Stock (1996. Table 1)

DF-GLS Test Equation on GLS Detrented ResidualsDependent Variable: D(GLSRESID)Method: Least SquaresDate: 05/21/12 Time: 17:38Sample (adjusted): 1953 2011Included observations: 59 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. GLSRESID(-1) -1.139883 0.165072 -6.905365 0.0000 D(GLSRESID(-1)) -0.320378 0.125814 2.546439 0.0136 R-squared 0.494817 Mean dependent var 0.348288Adjusted R-squared 0.485954 S.D. dependent var 12.70436S.E. of regression 9.108643 Akaike info criterion 7.289635Sum squared resid 4729.141 Schwarz criterion 7.360060Log likelihood -213.0442 Hannan-Quinn criter. 7.317126Durbin-Watson stat 1.996627

[351]

6.2 Análisis de correlaciónPara realizar este análisis se usa el coeficiente de correlación de Pearson, fórmula producto momento. Las dos variables presentan correlación poblacional con un nivel exacto de significancia de 5,25% (Gráfico 17).

H0: ρ = 0 vrs. H1: ρ > 0H0: X e Y son independientes vs. H1: X e Y están directamente relacionados

~ tn–2tcalc=r

√(1– r 2)/(n –2)RH0 ↔ tcalc ≥ tn–2 con N.S. ∝

El test estadístico posee un valor de 1.979 frente al valor de tabla de 1.671 para 59 grados de libertad y un nivel de significancia de 5%, con lo que se rechaza la hipótesis nula. Por el valor de la covarianza (positiva) se acepta que poblacionalmente las series se encuentran en correlación lineal positiva significativa, con un nivel exacto de signi-ficancia de 5% medido en unidades de nivel en ese periodo. En consecuencia, puede afirmarse que se acepta la hipótesis de correlación positiva al 95% de confianza. Es decir, que a mayor crecimiento del PBI real se observa un mayor crecimiento de los TI y viceversa.

Gráfico 17Correlación

Covariance Analysis: OrdinaryDate: 05/02/12 Time: 03:15Sample (adjusted): 1951 2011Included observations: 61 after adjustmentsBalanced sample (listwise missing value deletion)

CovarianceCorrelationt-StatisticProbabilityObservations PBI TI

PBI 0.002417 1.000000 ----- ----- 61

TI 0.115182 88.17450 0.249510 1.000000 1.979115 ----- 0.0525 ----- 61 61

[352]

6.3 Análisis de regresiónPara analizar el comportamiento del crecimiento del PBI, representado por la variación de su tasa de crecimiento real, respecto a la varia- ción de los TI en el periodo 1950-2011, se propone investigar la relación de estas dos variables, dejando a otras variables explicativas del dinamismo del PBI. Por ello, se postula como variable expli- cada al crecimiento del PBI y como explicativa a la variación de los Términos de Intercambio.

El diagrama de dispersión de la endógena respecto de la variable explicativa TI nos muestra que existe un cierto nivel de explicación de estos en la evolución del crecimiento del PBI real. Sin embargo, permite saber que la dispersión de los datos deja espacio para considerar explícitamente la inclusión de otras variables (Gráfico 18).

Gráfico 18Diagrama de dispersión de las variables

Linear Fit(0.90,0.95,0.99) Ellipse P

BI

TI

6.3.1 Primer modelo exploratorio de regresiónEl modelo con variables a nivel presenta una relevancia individual y global al nivel de significancia de 5.25%, con una bondad de ajuste baja de apenas 6% debido a que la endógena es una variable muy irregular. Es decir, esta es una variable muy volátil (CV = 126%). Además, la variable explicativa no posee una fuerte asociación con la endógena (β1=0.0013).

[353]

Los gráficos de dispersión de los errores frente a la Y estimada y a la variable explicativa nos muestran que el comportamiento de la dispersión en el presente modelo. Esto confirma, considerando a priori, que no existen variables relevantes omitidas en el análisis (Gráfico 20). Se observa que existe independencia entre las Y estimadas y los residuos mínimo cuadráticos.

Gráfico 19Modelo exploratorio de regresión

Dependent Variable: PBIMethod: Least SquaresDate: 05/03/12 Time: 21:10Sample (adjusted): 1951 2011Included observations: 61 after adjustmentsNo d.f. adjustment for standard errors & covariance

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. C 0.040294 0.006096 6.609688 0.0000 TI 0.001306 0.000649 2.012380 0.0488 R-squared 0.062255 Mean dependent var 0.040095Adjusted R-squared 0.046361 S.D. dependent var 0.049570S.E. of regression 0.048407 Akaike info criterion -3.186106Sum squared resid 0.138251 Schwarz criterion -3.116897Log likelihood 99.17624 Hannan-Quinn criter. -3.158983F-statistic 3.916895 Durbin-Watson stat 1.171861Prob (F-statistic) 0.052476

Fuente: Ídem. Gráficos 7 y 8.

Gráfico 20Variables omitidas. (Elaboración propia)

Linear Fit(0.90,0.95,0.95) Ellipse

RE

SID

YIEST


[354]

La especificación lineal es confirmada por el Test de Ramsey que acepta la H0:Forma Lineal. Dicho test prueba la especifi-cación lineal de la forma funcional.

Sea,Y = Xβ + μ

si se propone la siguiente especificación con k –1 regresores lineales y m variables no lineales en el vector Z (ecuación auxiliar de Ramsey):

Y = Xβ + Zγ + μ

entonces,H0: γ = 0 (especificación lineal)

vs.H1: γ ≠ 0 (especificación no lineal).

El estadígrafo de contraste es,

(R 2nuevo–R 2original )/(k + m – 1)

(1–R 2nuevo)/(n – (k + m ))~ F(k+m–1 , n–k–m)FCalc:

La región crítica dado cierto N.S. es la siguiente:RH0↔FCalc>Ftab (α⁄2) ∨ FCalc< Ftab (1 – α⁄2) N.S. α ó valor – p = α' < α⁄2

Donde, R 2nuevo= R 2unrestricted R 2original = R 2restricted

[355]

Gráfico 21Test de Ramsey

Ramsey RESET TestEquation: EQ01Specification: PBI C TIOmitted Variables: Squares of fitted values

Value df Probability

t-statistic 0.229512 58 0.8193F-statistic 0.052676 (1.58) 0.8193Likelihood ratio 0.055375 1 0.8140

F-test summary: Sum of Sq. df Mean Squares

Test SSR 0.000125 1 0.000125Restricted SSR 0.138251 59 0.002343Unrestricted SSR 0.138126 58 0.002381Unrestricted SSR 0.138126 58 0.002381

LR test summary: Value df

Restricted LogL 99.17624 59Unrestricted LogL 99.20393 58

Unrestricted Test Equation:Dependent Variable: PBIMethod: Least SquaresDate: 05/03/12 Time: 21:19Sample: 1951 2011Included observations: 61No d.f. adjustment for standard error & covariance

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.

C 0.028163 0.051898 0.542666 0.5894 TI 0.000509 0.003450 0.147491 0.8833 FITTED^2 6.830934 29.02180 0.235373 0.8147

R-squared 0.063106 Mean dependent var 0.040095Adjusted R-squared 0.030799 S.D. dependent var 0.049570S.E. of regression 0.048800 Akaike info criterion -3.154227Sum squared resid 0.138126 Schwarz criterion -3.050414Log likelihood 99.20393 Hannan-Quinn criter. -3.113542F-statistic 1.953340 Durbin-Watson stat 1.176057Prob(F-statistic) 0.151016

La prueba de normalidad de los errores arroja rechazo a la H0: μ ~ N (0,σ2), por lo que la estimación se toma como una estimación asintótica con 61 observaciones (Gráfico 22).

[356]

Gráfico 22Prueba de normalidad de los errores. (Elaboración propia)

Series: ResidualsSample 1951 2011Observations 61

Mean 1.06e-17Median 0.006792Maximun 0.097496Minimun -0.166075Std. Dev. 0.048002Skewness -1.308907Kurtosis 5.804736



Gráfico 23Pruebas de autocorrelación

Correlogram of Residuals

Date: 05/03/12 Time: 21:26Sample: 1951 2011Included observations: 61 Autocrrelation Partial Correlation AC PAC Q-Stat Prob

1 0.405 0.405 10.532 0.001 2 -0.062 -0.271 10.785 0.005 3 -0.181 -0.050 12.951 0.005 4 -0.107 -0.015 13.721 0.008 5 0.067 0.102 14.030 0.015 6 0.117 0.012 14.994 0.020 7 0.029 -0.034 15.052 0.035 8 -0.053 -0.017 15.255 0.054 9 0.076 0.177 15.680 0.074 10 0.230 0.149 19.661 0.033 11 0.141 -0.039 21.188 0.031 12 0.022 0.039 21.225 0.047 13 0.107 0.236 22.143 0.053 14 0.042 -0.081 22.287 0.073 15 -0.043 -0.067 22.441 0.097 16 -0.099 -0.079 23.284 0.106 17 -0.156 -0.081 25.410 0.086 18 -0.225 -0.237 29.946 0.038 19 -0.113 -0.085 31.123 0.039 20 0.070 0.011 31.589 0.048 21 0.051 -0.080 31.836 0.061 22 -0.086 -0.196 32.568 0.068 23 -0.097 -0.046 33.524 0.072 24 0.002 0.124 33.524 0.093 25 -0.092 -0.202 34.424 0.099 26 -0.089 -0.056 35.302 0.105 27 -0.151 -0.036 37.868 0.080 28 -0.219 0.004 43.458 0.031

[357]

Breusch-Godfrey Señal Correlation LM Test

F-statistic 2.043068 Prob. F(8.51) 0.0595Obs*R-squared 14.80472 Prob. Chi-Square(8) 0.0631

Test Equation:Dependent Variable: RESIDMethod: Least SquaresDate: 05/03/12 Time: 23:13Sample: 1951 2011Included observations: 61No d.f. adjustment for standard errors & covariancePresample missing value lagged residuals setto zero.

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. C 8.66E-05 0.005332 0.016248 0.9871 TI 0.000373 0.000592 0.629978 0.5315 RESID (-1) 0.504767 0.127735 3.951692 0.0002 RESID (-2) -0.246639 0.145121 -1.699544 0.0953 RESID (-3) -0.026321 0.151956 -0.173214 0.8632 RESID (-4) -0.068730 0.157057 -0.437616 0.6635 RESID (-5) 0.100642 0.157618 0.638518 0.5260 RESID (-6) 0.027131 0.157826 0.171907 0.8642 RESID (-7) -0.027766 0.154443 -0.179785 0.8580 RESID (-8) -0.026012 0.137270 -0.189495 0.8505 R-squared 0.242700 Mean dependent var 1.06E-17Adjusted R-squared 0.109059 S.D. dependent var 0.048002S.E. of regression 0.045309 Akaike info criterion -3.201807Sum squared resid 0.104698 Schwarz criterion -2.855762Log likelihood 107.6551 Hannan-Quinn criter. -3.066189F-statistic 1.816060 Durbin-Watson stat 2.021796Prob(F-statistic) 0.087908

Según el estimador de Durbin Watson, se observa la presencia de autocorrelación positiva de primer orden, que deberá ser incorporada en el modelo. Además, según los correlogramas y los QBJ , existe autocorrelación hasta de sétimo orden por defecto en el modelo original. Esta evidencia se comprueba con la prueba de Breusch-Godfrey que presenta autocorrelación significativa hasta el 7.° orden (Gráfico 23). Se realizan las pruebas de Heterocedasticidad: White y Breusch Paga Godfrey, las cuales arrojan una no existencia de heterocedasticidad significativa (Gráfico 24).

[358]

Gráfico 24Pruebas de heterocedasticidad

Heteroskedasticity Test White

F-statistic 0.179230 Prob. F(2.58) 0.8364Obs*R-squared 0.374685 Prob. Chi-Square(2) 0.8292Scaled explained SS 0.842073 Prob. Chi-square(2) 0.6564

Test Equation:Dependent Variable: RESID^2Method: Least SquaresDate: 05/03/12 Time: 23:20Sample: 1951 2011Included observations: 61

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. C 0.002403 0.000803 2.990797 0.0041 TI -2.52E-05 7.78E-05 0.323201 0.7477 TI^2 -1.59E-06 5.29E-05 0.300806 0.7646 R-squared 0.006142 Mean dependent var 0.002266Adjusted R-squared -0.028129 S.D. dependent var 0.005009S.E. of regression 0.005079 Akaike info criterion -7.679435Sum squared resid 0.001496 Schwarz criterion -7.575622Log likelihood 237.2228 Hannan-Quinn criter. -7.638750F-statistic 0.179230 Durbin-Watson stat 1.305044Prob(F-statistic) 0.836375

Heteroskedasticity Test Breusch-Pagan-Godfrey

F-statistic 0.272171 Prob. F(2.58) 0.6038Obs*R-squared 0.280105 Prob. Chi-Square(2) 0.5966Scaled explained SS 0.629512 Prob. Chi-square(2) 0.4275

Test Equation:Dependent Variable: RESID^2Method: Least SquaresDate: 05/03/12 Time: 23:19Sample: 1951 2011Included observations: 61

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. C 0.002261 0.000645 3.503354 0.0009 TI -3.59E-05 6.87E-05 -0.521700 0.6038

R-squared 0.004592 Mean dependent var 0.002266Adjusted R-squared -0.012279 S.D. dependent var 0.005009S.E. of regression 0.005040 Akaike info criterion -7.710663Sum squared resid 0.001499 Schwarz criterion -7.641455Log likelihood 237.1752 Hannan-Quinn criter. -7.683540F-statistic 0.272171 Durbin-Watson stat 1.296148Prob(F-statistic) 0.603832

Un análisis obligado en toda relación de comportamiento es verificar si esta presenta un cambio estructural en el periodo muestra. El análisis de cambio estructural se basa sobre la estabilidad de los parámetros de regresión, que depende de algún factor, que uno

[359]

conozca. Este deberá afectar a partir de una fecha cierta la siste- mática de la estructura, aunque muchas veces este contraste se encuentre a ciegas. El planteamiento es el siguiente:

sea,Yt = β0 + β1 X 1t+ … + βk Xkt + μt ; ∀t = 1, 2, … , n.

Yt = β0 + β1(1)X 1t+ … + βk

(1) Xkt+μt ; ∀t = 1, 2, … ,n1.Yt = β0+β1

(2) X 1t+ … + βk(2) Xkt+μt ; ∀t = n1+1, n1 + 2, …, n.

entonces,Ho: β1

(1) = β1(2) = β1 ∨ β2

(1) = β2(2) = β2 ∨ … ∨ βk

(1) = βk(2) = βk

vrs.H1: β1

(1) ≠ β1(2) ≠ β1 ∨ β2

(1) ≠ β2(2) ≠ β2 … ∨ βk

(1) ≠ βk(2) ≠ βk

En este caso, en cuanto a la estabilidad de los parámetros en el modelo inicial se observan problemas iniciales de cambio estructural, mediante la prueba de residuos recursivos y de la prueba CUSUM of Squares a un nivel de confianza de 95% (Gráfico 25).

Gráfico 25Prueba de residuos recursivos y de la prueba de CUSUM. (Elabora- ción propia)

CUSUM 5% Significance

[360]

Recursive Residuals ± 2 S.E.


Aunque la estabilidad de los coeficientes se encuentra asegurada, por el resultado de la prueba de los coeficientes recursivos, al caer la serie dentro de los intervalos al 95% de confianza (Gráfico 26).

Gráficos 26Prueba de coeficientes recursivos

± 2 S.E.Recursive C(1) Estimates

[361]

± 2 S.E.Recursive C(2) Estimates

La presencia de posible inestabilidad paramétrica alrededor de algunos puntos no constituye necesariamente un problema del modelo, sino de la presencia de puntos atípicos o extremos que ejercen influencia en el modelo (Gráfico 27). A continuación, se realizará la prueba de residuos estudentizados para examinar la presencia de puntos así. Posteriormente, se llevará a cabo un análisis de diferencia ente los valores ajustados o estimados DFFITS. Este examen mide la distancia o diferencia entre el valor estimado de ese punto en la regresión con todas las observaciones y el valor estimado por la regresión, si no se toma en cuenta dicha observación. La regla de selección es:

y ̂ i – y ̂i (i)

si √(hii )> 2√(p/n)DIFFT =

En este caso, el número de parámetros esp= 2 y el número de observaciones es n= 61 con lo que

2√(p/n) = 2 √(2/61) = 0.2560

[362]

Gráficos 27Pruebas de puntos atípicos de influencia

Influence Statistics

RStudent


DFFITS

Como se observa, es evidente la presencia de puntos atípicos inclusive con la regla práctica más general que trae el programa Eviews por defecto, que ubica al valor crítico para este caso de los residuos estudentizados, en |2.00| y para la diferencia entre los valores estimados y reales DFFITS en |0,38|.

En esta muestra se observa que se puede sustituir la hipótesis de cambio estructural por la de presencia de puntos atípicos en la relación de largo plazo para los años 1979, 1983, 1986, 1988,

[363]

1989 y 2008, según el DFFITS. Sin embargo, podríamos reducirlos a solo los años 1983, 1986, 1988 y 1989 que son los puntos atípicos confirmados por el criterio de residuos estudentizados.

La naturaleza bivariable del modelo inicial provoca que resulte innecesario el análisis de multicolinealidad. Sin embargo, se realizarán los tratamientos necesarios para resolver los problemas de: i) de error de especificación por falta de variables relevantes; ii) el problema de autocorrelación de orden superior; iii) el problema de cambio estructural.

Influence StatisticsDate: 05/18/12 Time: 20:17Sample: 1950 2011Included observations: 61

Obs. Resid. RStudent DFFITS

1951 0.043639 0.912893 -0.153706 1952 0.028475 0.599258 -0.132896 1953 0.027267 0.575463 -0.135753 1954 0.015686 0.324760 -0.045726 1955 0.010636 0.220416 -0.033367 1956 0.001107 0.022858 -0.002995 1957 0.026594 0.550674 -0.071228 1958 -0.027152 -0.575595 0.146876 1959 -0.027380 -0.567296 0.075335 1960 0.052662 1.099533 -0.147054 1961 0.050534 1.056114 -0.154705 1962 0.046260 0.964958 -0.139073 1963 0.006792 0.140701 -0.021199 1964 0.019030 0.393719 -0.052184 1965 0.023521 0.486987 -0.064684 1966 0.021045 0.445592 -0.113589 1967 0.014860 0.309149 -0.053473 1968 -0.034039 -0.706175 0.092607 1969 -0.016225 -0.339591 0.069722 1970 0.024641 0.510256 -0.067638 1971 0.020375 0.427035 -0.089354 1972 0.004217 0.087584 -0.014694 1973 -0.007400 -0.162405 0.062376 1974 0.034115 0.715082 -0.139603 1975 0.016184 0.337372 -0.062075 1976 -0.017839 -0.371165 0.063714 1977 -0.026990 -0.560415 0.083325 1978 -0.062406 -1.325944 0.279406

[364]

1979 -0.050128 -1.101487 0.393058 1980 0.034464 0.715071 -0.093686 1981 0.029193 0.612171 -0.124586 1982 -0.036091 -0.751184 0.113100 1983 -0.141177 -3.168346 0.484800 1984 0.003748 0.077563 -0.011118 1985 -0.012346 -0.255791 0.037921 1986 0.097496 2.122426 -0.466037 1987 0.037364 0.775639 -0.100135 1988 -0.140146 -3.136080 0.449391 1989 -0.166075 -3.860043 0.604325 1990 -0.080323 -1.711021 0.294637 1991 -0.013308 -0.275515 0.039328 1992 -0.041239 -0.857534 0.114347 1993 0.020670 0.431691 -0.082375 1994 0.078009 1.658226 -0.279034 1995 0.035889 0.749020 -0.125999 1996 -0.008097 -0.167698 0.024831 1997 0.025055 0.518984 -0.069709 1998 -0.038263 -0.797666 0.125359 1999 -0.020573 -0.428118 0.072840 2000 -0.008515 -0.175950 0.023043 2001 -0.035881 -0.744746 0.097522 2002 0.003363 0.069626 -0.010268 2003 -8.15E-05 -0.001682 0.000217 2004 -0.002860 -0.059581 0.011097 2005 0.020630 0.428080 -0.065081 2006 0.002269 0.050417 -0.021194 2007 0.044290 0.922487 -0.027579 2008 0.076614 1.651221 -0.395985 2009 -0.027956 -0.579424 0.077878 2010 0.024206 0.517350 -0.149756 2011 0.021592 0.448018 -0.067539

6.3.2 Modelo final reespecificado

pbit = β0 + β1 TIt + β2 pbit-1 + μtDependent Variable: PBIMethod: Least SquaresDate: 05/02/12 Time: 00:20Sample (adjusted): 1952 2011Included observations: 60 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. C 0.022168 0.007212 3.073885 0.0032 TI 0.001186 0.000597 1.984139 0.0521 PBI(-1) 0.438361 0.113803 3.851937 0.0003

R-squared 0.251558 Mean dependent var 0.039199Adjusted R-squared 0.225297 S.D. dependent var 0.049487S.E. of regression 0.043557 Akaike info criterion -3.380771Sum squared resid 0.108143 Schwarz criterion -3.276054Log likelihood 104.4231 Hannan-Quinn criter. -3.339810F-statistic 9.579109 Durbin-Watson stat 1.832742Prob(F-statistic) 0.000259

[365]

El modelo reespecificado con las variables iniciales, pero con una especificación autoregresiva, responde adecuadamente a los problemas iniciales encontrados. Individualmente, todas las variables son significativas al 90% de confianza. Asimismo, el modelo responde adecuadamente a la relevancia global de los regresores casi al 100% de confianza (Gráficos 28 y 29).

Gráfico 28Modelo reespecificado

Series: ResidualsSample 1952 2011Observations 60

Mean 6.05e-18Median 0.001712Maximun 0.104918Minimun -0.155443Std. Dev. 0.042813Skewness -1.040915Kurtosis 6.007111


Gráfico 29Datos observados, estimados y errores. (Elaboración propia)

Residual Actual Fitted


[366]

La prueba de factores de inflación de varianza se establece de la siguiente manera:

y = ψ (xi ) ∀i = 0, 1, … , k. → Var (β ̂ j ) original eq.y = ψ (xi ) ∀i = 0 yj. → Var (β ̂ j ) auxiliar y eq.

Centered VIF = Var (β ̂ j ) original eq.⁄Var (β ̂ j ) auxiliar y eq.≤10

Queda, pues, establecido que entre las variables explicativas finales no padecen de elevada multicolinearidad (Gráfico 30).

Gráfico 30Prueba de multicolinealidad

Variance inflation FactorsDate: 05/22/12 Time: 00:22Sample: 1950 2011Included observations: 60

Variable Coefficient Uncentered Centered Variance VIF VIF

C 5.20E-05 1.644776 NA TI 3.57E-07 1.001491 1.000595 PBI(-1) 0.012951 1.643304 1.000595

Sus coeficientes estandarizados y elasticidades medias se presentan a continuación:

β ̂i' = β ̂i × Sxi ε ̂YXi = β ̂i × Xi SY Y

Scaled CoefficientsDate: 05/22/12 Time: 01:07Sample: 1950 2011Included observations: 60

Variable Coefficient Standarized Elasticity Coefficient at Means

C 0.022168 NA 0.565527 TI 0.001186 0.227427 -0.008522 PBI(-1) 0.438361 0.441519 0.442995

[367]

PBI TI

Mean 0.040095 -0.152557

Median 0.049103 -1.733000

Maximum 0.128216 26.67200

Minimum -0.134294 -15.66500

Std. Dev. 0.049570 9.468055

Skewness -1.273633 0.748573

Kurtosis 5.254446 3.507104

Jarque-Bera 29.40986 6.350615

Probability 0.000000 0.041781

Sum 2.445791 -9.306000

Sum Sq. Dev. 0.147429 5378.644

Observations 61 61

Coefficients Confidence IntervalsDate: 05/22/12 Time: 01:16Sample: 1950 2011Included observations: 60

90% CI 95% CI NA% CI Variable Coefficient Low High Low High Low High

C 0.022168 NA NA 0.007727 0.036609 0.002950 0.041386 TI 0.001186 0.000186 0.002185 -1.10E-05 0.002382 -0.000407 0.002778 PBI(-1) 0.438361 0.248080 0.628643 0.210475 0.666247 0.135091 0.741631

A nivel de los intervalos de confianza, el modelo así presentado muestra una alta significancia para el intercepto y la tasa de crecimiento rezagada. Esto no sucede en el caso de la variación de los Términos de Intercambio, que no es significativa al 95%, solo al nivel del 90%.

El modelo final presenta una positiva bondad predictiva evi- denciada a través del nivel del error cuadrático medio reducido (0.046228), que se descompone en una proporción del error explicado por la media y el sesgo (captación de la tendencia) cercana a cero 0.0018%, con una proporción del error explicado por la varianza (captación de los cambios de tendencia o quiebres a corto plazo) de 65.05%, y la proporción del error explicado por la covarianza (captación de factores puramente aleatorios) de 34.94%.

[368]

Forecast: PBIFActual: PBIForecast sample: 1950 2011Adjusted sample: 1952 2011Included observations: 60Root Mean Squared Error 0.046228Mean Absolute Error 0.031782Mean Abs. Percent Error 142.5896Theil Inequality Coefficient 0.444805 Bias Proportion 0.000018 Variance Proportion 0.650558 Covariance Proportion 0.349424

PBIF ± 2 S.E.

6.3.3 Ampliaciones al modelo: cuenta financiera de la balanza de pagosEl problema de la falta de significancia estadística en la muestra (1950-2011) de la variación de la tasa de variación de los Términos de Intercambio, nos lleva a revisar la teoría para plantear alguna otra variable relevante para explicar la variación de la tasa de crecimiento del PBI. Por tanto, se observa que en los tiempos de la glo- balización reciente poseen mayor influencia los recursos obtenidos por la movilidad del capital, que los meros Términos de Inter- cambio que se expresan a través del saldo en cuenta corriente. Así, se prueba la variable cuenta financiera de la balanza de pagos. Se observa que dicha variable cumple con los requisitos de ser una variable estacionaria y da cuenta de una alta significancia en la ex- plicación de la variable endógena del PBI (Gráficos 31 a 34).

Además, sobre la base de estos datos se puede afirmar que durante la década del setenta, se financió de manera significativa la deuda pública con fondos externos. Caso contrario se evidencia durante la década del ochenta, en que se observa que fue el sector privado el que se financió con fondos externos. Ya en la década del noventa se produjo una participación activa del financiamiento externo público, mientras que en la primera década del 2000 es la partici-pación del sector privado la que ha llevado el primer lugar.

[369]

Gráfico 31Cuenta financiera total

Cuenta financiera (mill. US$)14,000

12,000

10,000

8,000

6,000

4,000

2,000

0

-2,000

-4,000

Gráfico 32Cuenta financiera total y privada

14,000

12,000

10,000

8,000

6,000

4,000

2,000

0

-2,000

-4,000

Cta. Fin. Total Cta. Fin. Privada

Cuenta financiera total y del sector privado (mill. US$)

[370]

Gráfica 33Cuenta financiera total en porcentaje del PBI

CTAFIN_TOTAL

Gráfico 34Puntos atípicos de la cuenta financiera (porcentaje del PBI)

CTAFIN_TOTAL

Se observa en el Gráfico 35 que no se presenta una tendencia significativa, por lo que la serie se califica como estacionaria en media. Dada la prueba de raíz unitaria, se establece que la serie también es estacionaria en varianza y no tiene raíz unitaria.

[371]

Gráfico 35Prueba de raíces unitarias del nuevo modelo ampliado

Augmented Dickey-Fuller Unit Root Test on CTAFIN_TOTAL

Null Hypothesis: CTAFIN_TOTAL has a unit rootExogenous: ConstantLag Lenght: 0 (Automatic - based on SIC, maxlag=10)

t-Statistic Prob. Augmented Dickey-Fuller test statistic -3.470225 0.0122



Augmented Dickey-Fuller Test EquationDependent Variable: D(CTAFIN_TOTAL)Method: Least SquaresDate: 05/22/12 Time: 17:10Sample (adjusted): 1951 2011Included observations: 61 after adjustments

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. CTAFIN_TOTAL(-1) -0.340545 0.098133 -3.470225 0.0010 C 0.008763 0.004661 1.879911 0.0651 R-squared 0.169511 Mean dependent var 0.000607Adjusted R-squared 0.155435 S.D. dependent var 0.034210S.E. of regression 0.031439 Akaike info criterion -4.049278Sum squared resid 0.058317 Schwarz criterion -3.980069Log likelihood 125.5030 Hannan-Quinn criter. -4.022154F-statistic 12.04246 Durbin-Watson stat 2.023953Prob (F-statistic) 0.000979

6.3.4 Nuevo modelo ampliadoSi se regresiona la variable del porcentaje de la cuenta financiera total en el PBI, se observa que no es significativa. En cambio, sí lo es la variable porcentaje de la cuenta financiera privada en el PBI. La regresión tratada mediante la estimación HAC ofrece una estimación eficiente con todos los regresores significativos (Gráficos 36 a 40).

[372]

Gráfico 36Resultados de las regresiones

Dependent Variable: PBIMethod: Least SquaresDate: 05/22/12 Time: 17:29Sample (adjusted): 1952 2011Included observations: 60 after adjustmentsWeighting series: TIWeighttype: Inverse standard derivation (Eviews, default scaling)HAC standard errors & covariance (Bartlett Kernel, Newey-West fixed bandwidth = 4.0000)


C 0.022868 0.011804 1.937218 0.5578 TI 0.000993 0.000395 2.514467 0.0148 CTAFIN_TOTAL 0.145728 0.247154 0.589624 0.5578 PBI(-1) 0.449387 0.089020 5.048185 0.0000

Weighted Statistics

R-squared 0.364312 Mean dependent var -0.351334Adjusted R-squared 0.330258 S.D. dependent var 2.195191S.E. of regression 1.173740 Akaike info criterion 3.222608Sum squared resid 77.14924 Schwarz criterion 3.362231Log likelihood -92.67823 Hannan-Quinn criter. 3.277222F-statistic 10.69786 Durbin-Watson stat 1.822279Prob(F-statistic) 0.000012 Weighted mean dep. 0.050410

Unweighted Statistics

R-squared 0.277913 Mean dependent var 0.039199Adjusted R-squared 0.239230 S.D. dependent var 0.049487S.E. of regression 0.043164 Akaike info criterion 0.104335Durbin-Watson stat 1.811375

Dependent Variable: PBIMethod: Least SquaresDate: 05/02/12 Time: 00:34Sample (adjusted): 1952 2011Included observations: 60 after adjustmentsWeighting series: TIWeighttype: Inverse standard derivation (Eviews, default scaling)HAC standard errors & covariance (Bartlett Kernel, Newey-West fixed bandwidth = 4.0000)


C 0.020126 0.009173 2.194018 0.0324 TI 0.000886 0.000355 2.497948 0.0155 CTAFIN_PRIV 3.78E-06 5.77E-07 6.548980 0.0000 PBI(-1) 0.465083 0.082346 5.647877 0.0000

Weighted Statistics

R-squared 0.452047 Mean dependent var -0.351334Adjusted R-squared 0.422693 S.D. dependent var 2.195191S.E. of regression 1.089736 Akaike info criterion 3.074089Sum squared resid 66.50140 Schwarz criterion 3.213712Log likelihood -88.22267 Hannan-Quinn criter. 3.128703F-statistic 15.39954 Durbin-Watson stat 1.785783Prob(F-statistic) 0.000000 Weighted mean dep. 0.050410

Unweighted Statistics

R-squared 0.275951 Mean dependent var 0.039199Adjusted R-squared 0.237163 S.D. dependent var 0.049487S.E. of regression 0.043222 Sum squared resid 0.104618Durbin-Watson stat 1.780253

[373]

Gráfico 37Coeficientes estandarizados

Scaled CoefficientsDate: 05/22/12 Time: 17:58Sample: 1950 2011Included observations: 60

Variable Coefficient Standardized Elasticity Coefficient at Means

C 0.020126 NA 0.461991 TI 0.000886 0.250923 0.038422 CTAFIN_PRIV 3.78E-06 0.256192 0.136014 PBI(-1) 0.465083 0.474268 0.411406

Gráfico 38Intervalos de confianza

Coefficients Confidence IntervalsDate: 05/22/12 Time: 17:37Sample: 1950 2011Included observations: 60

90% CI 95% CI NA% CI Variable Coefficient Low High Low High Low High

C 0.020126 NA NA 0.001750 0.038501 -0.004334 0.044585 TI 0.000886 0.000293 0.001479 0.000175 0.001596 -5.98E-05 0.001831 CTAFIN_PRIV 3.78E-06 2.82E-06 4.75E-06 2.62E-06 4.94E-06 2.24E-06 5.32E-06 PBI(-1) 0.465083 0.327356 0.602809 0.300123 0.630043 0.245505 0.684661

Gráfico 39Puntos atípicos influyentes


DFFITS

[374]

Gráfico 40Prueba de error de predicción

Forecast: PBIFActual: PBIForecast sample: 1950 2011Adjusted sample: 1952 2011Included observations: 60Root Mean Squared Error 0.046256Mean Absolute Error 0.032226Mean Abs. Percent Error 166.0396Theil Inequality Coefficient 0.411551 Bias Proportion 0.018584 Variance Proportion 0.403122 Covariance Proportion 0.578294

PBIF ± = 2 S.E.

6.4 Conclusiones del análisis estadísticoEl modelo final es un explicativo, representativo y altamente predictivo de la variable variación de la tasa de crecimiento del PBI real para el periodo 1950-2011. De este modo, se colocan de relieve los puntos atípicos ocurridos durante la década del ochenta, así como el gran componente de inercia en el tiempo que lleva a confirmar que el mayor peso final lo tiene la tasa de crecimiento rezagada del PBI y la cuenta financiera privada, frente al papel del intercepto y de la variación de los Términos de Intercambio.

La hipótesis de que la entrada de capitales a la economía peruana explicaría mejor el comportamiento del PBI a largo plazo toma fuerza en todo el periodo de estudio. Los TI desfavorables repercuten rápidamente en la balanza en cuenta corriente y en la reducción de la recaudación de los impuestos. La disponibilidad de divisas ayuda a paliar esa reducción de recursos, hasta que se enfrenta la escasez de reservas internacionales netas, y se requiera de endeudamiento externo e IDE. Otras veces la escasez de recursos en la economía afectó la recaudación tributaria negativamente y se enfrentó con mayor cré- dito o simple emisión monetaria; situación que ocurrió en ciertos periodos de tiempo durante la segunda mitad de la década del

[375]

setenta y en toda la década del ochenta en lugar de reducir el gasto público. De este modo, la tendencia declinante de los Términos de In- tercambio por varios años se puede financiar con préstamos del exterior y con inversión directa extranjera IDE, pero tarde o temprano se acaba la coyuntura externa favorable y la economía entra en estancamiento y recesión. En resumen si la reducción persistente de los TI no se enfrenta con una política fiscal realista, de apertura al exterior y reducción del gasto público, se dan las condiciones para que estalle una crisis.

Capítulo VIILos problemas pendientes

Pese a las elevadas tasas de crecimiento económico observadas en el país desde inicios de la primera década del siglo xxi, particular-mente a partir del 2004, las expectativas de la población se han in- tensificado, los reclamos al Gobierno para participar mejor de esta coyuntura son cada vez más intensos y beligerantes. Esto es consecuencia de que subsisten cuatro problemas centrales o nudos de gobernabilidad:

i. un 28% de la población en situación de pobreza y ex- clusión social que son una expresión del escaso desarrollo del capital humano nacional;

ii. un territorio poco articulado con grandes carencias de infraestructura, que manifiesta la ausencia secular de una política de desarrollo territorial;

iii. una economía muy dependiente de la exportación de materias primas con escaso valor agregado (concentrados minerales, harina de pescado para consumo de animales, rollos de madera, entre otros);

iv. ausencia de un Estado moderno a cargo de una burocracia profesional meritocrática y con una organización flexible adecuada a las exigencias de la descentraliza-ción del poder político y administrativo.

[378]

Estos son los problemas pendientes que se deben resolver, para alcanzar en un futuro previsible adecuados niveles de bienestar para toda la población.

7.1 Desarrollar el capital humanoExiste consenso en que el recurso más importante de un país es su capital humano. Vale decir la cantidad y calidad de su población, calidad en términos de nivel de nutrición, salud y educación. Una po- blación bien nutrida, saludable, educada, tiene suficiente capacidad creativa como para poner en valor los recursos físicos con los que se cuenta. Por este motivo, resulta conveniente un breve recuento sobre la situación en la que se encuentra nuestra población en algunos aspectos sustanciales: magnitud, tasa de crecimiento, localización, nutrición, nivel de salud, educación y empleo.

7.1.1 Tendencias demográficasLa población en el Tawantinsuyo, según los estimados más conser-vadores, llegaba a seis millones de habitantes cuando Pizarro arribó a las costas de Tumbes. Hacia 1550 la población había descendido significativamente como consecuencia de la expoliación y enferme-dades, como la viruela que trajeron los invasores y para las cuales los andinos no tenían inmunidad. La tendencia descendente de la población continuó hasta llegar a su punto más bajo hacia 1720, año en el que se inicia un lento proceso de recuperación demográfica llegando a 1 149 516 habitantes a finales del siglo xviii (Cuadro 52).

[379]

Cuadro 52Perú. Población por categorías 1791. (Elaboración propia)

Intendencia Indios Españoles MestizosCastaslibres

EsclavosClérigos y beatas

Total

Lima 63 171 75 016 15 749 17 864 29 763 2187 203 750

Trujillo 115 647 19 098 76 950 13 758 4724 791 230 968

Arequipa* 48 333 36 637 14 620 5490 3711 685 109 476

Tarma 105 187 15 999 78 680 844 236 371 201 317

Huanca-velica 23 899 2341 4540 – 41 99 30 920

Huamanga 75 284 5378 29 620 794 30 303 111 410

Cusco 159 105 31 828 23 100 993 284 968 225 599

Total 590 626 133 661 241 259 39 743 38 823 5404 1 049 516

Puno** – – – – – – 100 000

Total general 1 149 516

* Se ha reducido respecto al Censo de Gil de Taboada la población de los partidos de Arica y Tarapacá.

** Estimado que corresponde a 1796.

Fuente: Censo de 1791 organizado por el Virrey Gil de Taboada.

La abolición de la esclavitud y del tributo indígena durante el primer Gobierno de Ramón Castilla, previa indemnización a los dueños de esclavos, fue un proceso lleno de actos de corrupción

[380]

bien registrados en la historia nacional. Este hecho ocasionó una escasez de mano de obra, que explica la importación de culís de la China para trabajar en la agricultura de la costa y en las islas guaneras. Hasta 1874 ingresaron casi 100 mil culís; llegaron a representar entre un 3% y 4% de la población total, cifra que contrasta notablemente con la cantidad de residentes de origen europeo que vivía en el país (Cuadro 53).

Cuadro 53 Perú. Europeos residentes 1876

Procedencia N° Procedencia N°

Alemania 1672 Italia 6990

España 1699 Otros 1691

Francia 2647 Total 18 078

Fuente: G. Bonfiglio. (1986). Introducción al estudio de la Inmigración europea en el

Perú. Apuntes 18. Lima.

Durante la República, el primer censo de población se levantó en 1836 en el Gobierno del General Andrés de Santa Cruz, el segundo se efectúo en 1850 y el tercero, en 1862, durante el primer y segundo Gobierno de Ramón Castilla, respectivamente. Estos censos fueron empadronamientos parciales, de suerte que sus cifras deben tomarse con cautela. El cuarto censo de población se efectuó en 1876, dispuesto por Manuel Pardo. Este es considerado el más importante del siglo xix. Según los resultados solo el 3.8% de la población residía en Lima, el analfabetismo afectaba al 84.5% de la población mayor de 15 años y el 57.5% de la

[381]

población era indígena y radicaba mayormente en la sierra. De 1876 a 1940 solo se realizaron censos parciales en Lima y otras ciudades, estos sugieren el crecimiento más rápido de la población urbana y costeña.

El quinto censo de población (1940), dio un total de 6 207 967 habitantes. El 35.4% de la población residía en la ciudad, hecho que mostraba que estaba en marcha un proceso de urbanización que años más tarde se aceleraría significativamente. El 24% de la población residía en la costa, el 63% en la sierra y el 13% en la selva. Este último guarismo estaba “inflado” por el exagerado número de población nativa “omitida” que estimaron las autoridades censales por presiones políticas (por ello, la cifra oficial se elevó a 7 023 111). La ciudad de Lima ya contaba 540 mil habitantes y era seguida muy atrás por otros centros urbanos, como el Callao (72 747), Arequipa (71 768) y Cusco (45 667). Otras ciudades con más de 20 mil habitantes eran Chiclayo, Trujillo, Iquitos, Huancayo, Piura e Ica. La mitad de las capitales departamentales no llegaba a los 15 mil pobladores.

En una visión de conjunto de los censos realizados desde 1940 hasta 2007 (Cuadro 54), se confirma el proceso de acelerada urba- nización iniciado en la década del cuarenta del siglo xx y la mi- gración desde la sierra hacia la costa y a la selva. Además, se observa que la tasa de crecimiento poblacional muestra una tendencia ascendente hasta 1971 (2.8%), para luego descender paulatinamente hasta el 1.6% en el período 1993-2007. Para el periodo 2005-2007 el INEI estima que el incremento demográfico es de 1.16% promedio anual; además, estima que la población rural se estancó en el período 1993-2007.

[382]

Cuadro 54Perú. Población total y tasa de crecimiento intercensal 1940-2007 (en porcentaje). (Elaboración propia)

Población Tasa intercensal

Total Urbana Rural Total Urbana Rural

1940 6 208 000 35.4% 64.6% – – –

1961 9 906 700 47.4% 52.6% 1.9% 3.7% 1.2%

1972 13 582 100 59.5% 40.5% 2.8% 5.1% 0.5%

1981 17 005 200 65.2% 34.8% 2.6% 3.6% 0.8%

1993 22 048 400 70.1% 29.9% 2% 3.3% 0.8%

2007 27 419 300 75.9% 24.1% 1.6% 2.1% –

Nota: Solo incluye población censada, no la omitida.

Para el 2007 se incluye la población omitida, por lo que se calcula que ese año el Perú contaba con 22 080 000 habitantes.

Fuente: INEI. Censos Nacionales 2007.

Mientras que, a lo largo de casi toda la historia la población estaba virtualmente inmovilizada en su lugar de nacimiento, con una clara mayoría en la sierra en la década del cuarenta del siglo xx se inicia un proceso de grandes migraciones internas que aún con- tinúan. Se puede afirmar que este proceso no ha sido estudiado a profundidad. En su base se presenta la pobreza de las poblaciones

[383]

campesinas, la difusión de las telecomunicaciones (los radios a transistores en la década del cuarenta), la mejora en la infraes-tructura vial y sobre todo la virtual erradicación de la malaria y otras enfermedades transmisibles prevalentes en la costa y en la selva. Este proceso migratorio no solo modificó la estructura demográfica y la ocupación del territorio, sino que rompió las barreras sociales que desde la Colonia dividieron al país en una República de indios y una República de españoles.

Como resultado de la migración en el período 1940-2007 la población residente en la costa pasó del 28.3% al 54.6%, la de la selva del 6.7% al 13.4%, en tanto que la población en la sierra disminuyó del 65% del total nacional al 32%. De este modo, se consolidó el perfil demográfico del país como mayoritariamente: urbano (75.9%) y costeño (54.6%) (Cuadro 55).

Cuadro 55Perú. Distribución espacial de la población 1940-2007 (en porcentaje). (Elaboración propia)

1940 1961 1972 1981 1993 2007

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Costa 28.3% 38.9% 46.1% 49.8% 52.4% 54.6%

Sierra 65% 52.3% 44% 39.7% 34.8% 32%

Selva 6.7% 8.7% 9.9% 10.6% 12.8% 13.4%

Fuente: INEI. Censos nacionales 2007. Primeros resultados 2008.

[384]

La migración interna generó la formación de cinturones de miseria, originalmente conocidos como barriadas, alrededor de las ciudades. El origen de la primera barriada en Lima se remonta a la invasión del cerro San Cosme en 1946. Posteriormente, se generalizó esta forma de conseguir viviendas en Lima y sus callejones “de un solo caño”, comenzaron desde la década del cincuenta, a dejar de ser el exclusivo lugar de residencia de los sectores populares. Las “barriadas” pasaron a llamarse “pueblos jóvenes” hacia 1960 y “asentamientos humanos” desde 1990.

Finalmente, conviene precisar que la estructura etaria nos muestra una población predominantemente joven (Cuadro 56), lo que constituye una ventaja estratégica que se debería aprovechar.

Cuadro 56Perú. Estructura etaria de la población. (Elaboración propia)

Edad 1993 2007

0-14 37% 30.5%

15-64 58.3% 63.1%

65 y + 4.7% 6.4%

Fuente: INEI. Censo 2007.

Esta ventaja se denomina bono demográfico; es decir, la tasa de dependencia (la relación entre la población dependiente y la población en edad de trabajar) es de 0.6, en tanto que en los países ricos esta tasa es superior a 0.8. Esta tasa sería mayor si no fuera por el creciente flujo migratorio de poblaciones jóvenes provenientes de los países pobres.

[385]

La migración a las ciudades, la extensión de la educación, la difusión de la cultura y la música vernácula, dieron paso al indígena ilustrado, fenómeno denominado por Aníbal Quijano como “cholificación”. Esto implica que el indígena, gracias a la educación y a su esfuerzo, asciende socialmente, se vuelve “cholo” y se incorpora a la población urbana, cuestionando de este modo los roles adscritos desde la Colonia a las “razas”.

En resumen, se puede afirmar que la población originaria recluida en las comunidades campesinas decide conquistar pacíficamente el Estado excluyente heredado desde la Colonia y se traslada a los centros urbanos de decisión política, donde reclama los servicios que le han sido negados por centurias. Gracias a este proceso se podría afirmar que el país se encuentra en franco camino de construcción hacia una República para todos, aunque subsisten algunos bolsones de población excluida, principalmente en la selva y en los lugares más apartados de la sierra. Resulta conveniente recordar que las poblaciones selváticas prácticamente no tuvieron influencia de los pueblos andinos en la época prehispánica y tampoco de los españoles durante la Colonia por consiguiente se ajustan a las definiciones de la oit sobre pueblos originarios.

7.1.2 Pobreza y exclusión socialLa relativa ausencia de pobreza durante el incanato es reemplazada por una creciente pauperización de la población nativa durante la Colonia, situación que no se modificó sustancialmente durante el siglo xix. Es a consecuencia de la guerra con Chile que súbitamente se entiende que no es posible construir una nación con la mayoría de la población marginada y en situación de pobreza. Esta toma de conciencia conformará un nuevo pensamiento político que madurará en la década del veinte del siglo xx, alimentado con los planteamientos de José Carlos Mariátegui y de Víctor Raúl Haya de la Torre, fundamentalmente, que denuncian la secular exclusión de

[386]

la población nativa que es en esencia la población pobre y excluida del país.

Ambos pensadores señalan, además, que el problema central de dicha exclusión es la tenencia de la tierra y urgen por la necesidad de una profunda reforma agraria que devuelva a las comunidades de indios la tierra que en el curso de la historia les fue usurpada por los conquistadores y sus descendientes biológicos o mentales. Postura que, por supuesto, resultó férreamente resistida por las élites terratenientes detentadoras del poder real y que en el fondo explican los largos decenios de represión política.

Por otra parte, el crecimiento demográfico y la escasez de tierras fértiles obligaron a una creciente migración hacia las ciudades y la pobreza rural invisible para los citadinos, se hizo totalmente visible en los cinturones de miseria que empezaron a surgir en Lima y otras ciudades del país. Pero el crecimiento económico, relativamente elevado desde 1950 hasta mediados de la década de los setenta del siglo xx, paliaba la situación, por lo que no se establecieron programas específicos para su combate, ni se llevaron registros rigurosos sobre su evolución.

En este contexto, no se puede subestimar la importancia de la reforma agraria realizada por el Gobierno militar de Velasco, como la medida que contribuyó decisivamente a incorporar a gran parte de la población originaria al quehacer nacional al devolvérseles las tierras que les habían sido arrebatas. De este modo los “indios”, así llamados peyorativamente, pasaron a ser “campesinos”, pero en gran medida continuaron siendo pobres dado que la devolución de la tierra no fue acompañada con una modernización del agro, tarea que correspondía a los Gobiernos que sucedieron a la adminis-tración militar.

Recién a inicios de la década del noventa se adoptaron programas específicos de lucha contra la pobreza y se recopilan esta- dísticas para precisar los efectos de estos programas. Por eso, no hay

[387]

información confiable sobre la situación de la pobreza hasta finales de la década del ochenta. Si bien hay consenso en aceptar que la si- tuación se agravó en esa década, no es posible señalar con precisión la magnitud de ese deterioro.

Evolución de la pobreza. Estadísticas recientes del INEI (Cuadro 57) indican que la pobreza se redujo del 54.8% el 2001 al 27.8% el 2011, y que la pobreza extrema (las familias que no pueden alimentarse adecuadamente por falta de ingresos) pasó del 24.4% al 6.3%. Esta reducción se ha dado principalmente en las áreas urbanas, en tanto que en las áreas rurales más de la mitad de la población continúa en situación de pobreza total y el 20.5% en situación de pobreza extrema.

Otro aspecto a resaltar es que la diferencia económica entre Lima Metropolitana y el resto del país se ha reducido ligeramente, lo que implicaría que la economía creció a una tasa más alta en el interior que en la capital. Los departamentos con mayor proporción de pobres continúan siendo Huancavelica, Apurímac, Ayacucho, Puno, Huánuco, Cajamarca y Pasco. En estos departa-mentos se encuentra lo que se denomina el “núcleo duro de la pobreza”.

[388]

Cuadro 57Perú. Pobreza. Evolución 2001, 2006 y 2011. (Elaboración propia)

Pobreza Pobreza extrema

Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural

Total 2001 54.8% 42% 78.4% 24.4% 9.9% 51.3%

LimaMetropolitana

31.9% 31.9% – 2.3% 2.3% –

Resto del país 64% 42% 78% 33.3% 9.9% 51.3%

Total 2006 44.5% 31.2% 69.3% 16.1% 4.9% 37.1%

LimaMetropolitana

24.2% 24.2% – 0.9% 0.9% –

Resto del país 52.8% 31.2% 69.3% 22.3% 4.9% 37.1%

Total 2011 27.8% 18% 56.1% 6.3% 1.4% 20.5%

LimaMetropolitana

15.6% 15.6% – 0.5% 0.5% –

Resto del país 33.3% 18% 56.1% 8.9% 1.4% 20.5%

Fuente:

- Para 2001 y 2006: INEI. Cuadros 9.1 y 9.3 en Perú. Compendio estadístico 2011.

- Para 2011: INEI. Cuadros 9.1 y 9.2 en Compendio estadístico 2012.

Asimismo, debe destacarse que, mientras el Producto Bruto In- terno per cápita (PBI pc) en el período 2001-2011 creció en 50.5%, la pobreza se redujo en 27%. Esto supone una elasticidad Pobreza/PBI de 53.4% (Cuadro 58).

[389]

Cuadro 58 Perú. Crecimiento del PBI per cápita y reducción de la pobreza 2001-2011. (Elaboración propia)

Crecimiento de PBI per cápita 50.5%

Reducción pobreza 27.0%

Coeficiente Pobreza/PBI per cápita 53.4%

Nota: PBI pc se estimó con datos de cuadros 22 y 24 y la población estimada por el INEI.

Fuente:

- INEI. Cuadros 22, 24 y 57 en Compendio estadístico 2012.

- INEI. Cuadro 3.20. Estimaciones de población en Compendio estadístico 2012.

En cuanto a la desigualdad, según la medición del indicador GINI esta evolucionó del 0.524 en 2001 al 0.499 en 2006 y al 0.461 en 2010 (INEI. Cuadro 9.7 en Compendio estadístico 2011). Sin embargo, es importante señalar que las mediciones de pobreza se refieren a pobreza monetaria. Un reciente estudio de la Universidad del Pacífico señala que la pobreza multidimensional (incluye: acceso a servicios de educación, salud, calidad de vivienda, ingesta calórica, además del ingreso monetario) es alrededor de 10 puntos porcentuales más alta que la pobreza monetaria. En este estudio, también se cuestiona la reducción del GINI porque este se basa en las encuestas de ENAHO en las que los estratos más ricos no declaran el total de sus ingresos.

Por otra parte, geográficamente la población se asienta en forma predominante a lo largo de dos ejes: el eje costero, entre la frontera norte y el paralelo 15 aproximadamente; y, el eje serrano, el cual en el extremo norte se aproxima a la costa, corre paralelo al litoral

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alejándose paulatinamente de él y a partir del centro del país describe un arco en dirección este hasta Cusco, desde donde vuelve a tomar rumbo suroeste para culminar en la frontera con Bolivia cerca del lago Titicaca. De acuerdo a esta distribución demográfica es necesaria la construcción de la carretera Longitudinal de la Sierra que constituye una deuda pendiente, en materia de vialidad, con la población peruana tradicionalmente postergada que vive en los Andes. Esta vía seguiría la ruta del Camino de los Incas o Cápac Ñan que une por las faldas de la cordillera de los Andes el sur de Colombia con Tucumán en la Argentina. Además, poseería, indudablemente, un enorme valor turístico. Falta aún la construcción de varios importantes tramos, y el Gobierno de Humala ha expresado su voluntad de concluirla en doble vía y asfaltada para el 2016.

La pobreza es un fenómeno complejo que guarda estrecha relación con cuatro elementos: i) crecimiento económico; ii) inversión en infraestructura pública; iii) estructura y nivel de la tributación; iv) calidad y magnitud del gasto social.

Crecimiento económico. Permite la generación de puestos de trabajo y la mejora de los ingresos de las familias y del fisco, además de contribuir directamente a la reducción de la pobreza. Pero no todo crecimiento es igual, un crecimiento concentrado en la minería genera poco empleo (aunque proporciona importantes recursos tributarios y divisas), en tanto que uno centrado en la modernización agrícola, el turismo y la manufactura, genera mucho más empleo y por tanto la elasticidad Pobreza/PBI es más alta. Es el caso de Bangladesh donde el BM estima que la elasticidad Pobreza/PBI per cápita es 0.87, en tanto que para el Perú se estima en 0.51.

Inversión en infraestructura pública. Particularmente la construc-ción de carreteras, obras de saneamiento, viviendas, escuelas,

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postas de salud, genera un elevado grado de ocupación en las poblaciones locales, por lo que es de esperar que el coeficiente Pobreza/PBI per cápita se incremente a futuro, teniendo en cuenta el significativo crecimiento de la inversión pública desde el 2006.

Estructura y nivel de la tributación. Un adecuado nivel de tributación y una estructura que privilegia los impuestos a la renta y al capital, son decisivos para asegurar que las finanzas públicas contribuyan a la redistribución del ingreso y de la riqueza.

Calidad y magnitud del gasto social. Los gastos en asistencia social, salud y educación también son muy importantes para la reducción de la pobreza. Un instrumento esencial para mejorar la calidad del gasto social es el presupuesto por resultados, que busca optimizar la gestión del gasto público mediante una asignación orientada al logro de resultados e impactos en el bienestar de la población.

Acceso a servicios básicos. Una cobertura universal de los servicios de salud, exigiría elevar el gasto en este rubro a no menos del 5% del PBI del actual 3%. Tal como se ha indicado, el problema educativo del país no es de cobertura, sino de calidad tanto a nivel básico como a nivel superior. Mejorar esta situación exige elevar el gasto público a no menos del 6%/PBI, como se convino en el Acuerdo Nacional y se comprometió el Apra en su Plan de Gobierno, pero que no llegó a cumplir.

Otro de los elementos fundamentales para mejorar el capital humano es el acceso de la población a servicios de agua, saneamiento y de energía. A nivel nacional, el 2011 un 22.8% de los hogares no accedía con conexión a la red pública de agua potable y los hogares sin conexión a redes de desagüe conformaban el 34.1%. Lamentablemente, estos indicadores son dramáticamente inferiores

[392]

en las áreas rurales (Cuadro 59). Si bien hubo avances en estos índices durante la administración aprista, a futuro hay que acelerar el ritmo, pues si el progreso sigue las tasas del periodo 2006-2011 se demoraría cerca de 20 años en dar cobertura total con agua potable. Por otro lado, el porcentaje de hogares sin electricidad ha disminuido en 17.6 puntos porcentuales desde 2001 a 2011.

Cuadro 59 Perú. Principales indicadores de saneamiento y electrificación 2001, 2006 y 2011. (Elaboración propia)

2001 2006 2011

Hogares sin agua potable 28.7% 27.9% 22.8%

Urbanos 15.3% 13.7% 9.5%

Rurales 57.5% 63.8% 61.7%

Hogares sin servicios higiénicos 47.7% 43% 34.1%

Urbanos 26% 22.8% 15.9%

Rurales 95.3% 94% 87.8%

Hogares sin electricidad 27.9% 19.8% 10.3%

Urbanos 7.6% 3.8% 1.6%

Rurales 72.4% 60.4% 35.8%

Fuente:- Para 2001 y 2006: INEI. Cuadros 4.11, 4.13 y 4.15 en Perú. Compendio estadístico 2011.

- Para 2011: INEI. Cuadros 4.11, 4.13 y 4.15 en Compendio estadístico 2012.

[393]

7.1.3 Acceso al empleo digno y productivo

Relaciones laborales. Un primer aspecto a señalar es que el movimiento sindical que empezó a tener vigencia en la vida política del país en la década del treinta del siglo pasado, fue alcanzando cotas importantes de poder con la formación de la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) de influencia aprista. Esta vigencia llegó a su clímax en la década del setenta, luego de que la Confederación General de Trabajadores (CGTP), fundada décadas antes por José Carlos Mariátegui, recibiera reconocimiento oficial del Gobierno del General Velasco al igual que el SUTEP y algunos años más tarde la Confederación de Instituciones de Trabajadores del Estado (CITE). Las tres últimas organizaciones son de clara tendencia marxista leninista. A estas organizaciones urbanas debemos agregar la Confederación Nacional Agraria (CNA) de tendencia velasquista y la Confederación de Comunidades Cam- pesinas (CCP) de tendencia marxista.

Estas organizaciones fortalecieron significativamente al movimiento sindical el que, junto con el Apra y el Partido Comunista Peruano, logró en 1978 convocar a una huelga general. Su éxito significó el inicio de la transferencia a los civiles del poder político detentado por los militares desde 1968 y, posteriormente, a la denominada década perdida 1981-1990.

En la década del ochenta, la violencia terrorista y la grave crisis económica debilitaron la capacidad del movimiento sindical para conseguir reivindicaciones. En la década del noventa, prácticamente se desmantelaron todas las conquistas laborales conseguidas desde los primeros años del siglo xx.

El desmantelamiento de la normatividad laboral se mantuvo durante el Gobierno de Toledo y solo con el Gobierno aprista se empezó a revisar, para facilitar la sindicalización, los denominados “services” —mecanismo por el cual las empresas eluden el incorporar

[394]

en planilla a la mayoría de sus trabajadores—, y mejorar las condiciones laborales. En general, la meta consistía en cumplir estrictamente con los compromisos asumidos con la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

En cuanto a mecanismos para promover el diálogo entre el capital y el trabajo, es importante señalar al Consejo Nacional del Trabajo (CNTPE) —órgano consultivo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, (MTPE) según lo establecido en el artículo 13 de la Ley 27711, Ley del MTPE modificada por la Ley 28318— creado como espacio de diálogo sobre políticas laborales. Se encuentra integrado por representantes del Gobierno, gremios de trabajadores y de empleadores. El Consejo tiene competencia para la concertación de políticas en materia de trabajo, de promoción del empleo y protección social, en función del desarrollo nacional y regional. Asimismo, participa en la determi-nación de las remuneraciones mínimas. El Consejo estuvo prácti-camente desactivado hasta julio de 2011 por la negativa de los empresarios de elevar el salario mínimo vital y por el abandono de las centrales sindicales en protesta por esta actitud. En su primer año, la administración de Humala lo reactivó y elevó el salario mínimo vital prometiendo una segunda alza para el 2012. Por su parte, los empleadores pretenden reducir los beneficios sociales de los trabajadores con el argumento que son “sobrecostos laborales” (vacaciones por 30 días, gratificaciones por fiestas patrias y navidad, compensación por tiempo de servicios o CTS) que atentan contra la competitividad del país, olvidando que los salarios en el Perú son de los más bajos del continente.

Sistema de pensiones. El modelo previsional peruano se sustenta sobre tres regímenes principales: el del Decreto Ley 19990 (Sistema Nacional de Pensiones - SNP), el del Decreto Ley 20530, y el del Decreto Supre- mo 054-97-EF (Sistema Privado de Pensiones - SPP). Los dos primeros

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son administrados por el Estado, mientras que el tercero es adminis- trado por entidades privadas denominadas Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP), bajo la supervisión de la Super- intendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS). Este modelo se introdujo en la época de Fuji- mori imitando lo hecho en Chile. A pesar de los importantes éxitos en acumulación de ahorros este sistema se encuentra seriamente cuestionado. En primer lugar, atenta contra la solidaridad entre los pensionistas. En segundo lugar, convierte en muy volátil la rentabilidad a largo plazo, dada la inestabilidad de las inversiones en bolsa. Finalmente, EE. UU. y otros países desarrollados se resisten a adop- tarlo precisamente por estas razones. Lamentablemente, en el Perú no se lleva a cabo una discusión seria sobre este tema.

Los regímenes públicos fueron concebidos como sistemas de reparto solidario que otorgan prestaciones fijas sobre contribu-ciones definidas, de modo que sean suficientes para financiar las pensiones. Sin embargo, al no ajustarse oportunamente las variables previsionales (tasa de reemplazo, tasa de aporte, edad de jubilación, edad de aportación mínima) a los cambios demográ-ficos y laborales, ambos regímenes se encuentran desfinanciados desde hace años, por lo que exigen aportes del Tesoro Público para atender a sus beneficiarios. Por su parte, el spp está sustentado en un sistema de capitalización individual, mediante el cual cada trabajador deposita sus aportes en cuentas individuales, lo que a los trabajadores les permite acceder a pensiones que guarden proporción con el esfuerzo realizado a lo largo de su vida laboral. Así, el SNP y el SPP coexisten con reglas diferentes; sin embargo, aún no se ha logrado ampliar la cobertura a niveles consistentes con el promedio latinoamericano. Solo el 41% de la PEA ocupada se encuentra afiliada al sistema nacional o privado de pensiones; cifra que se reduce a 15.5%, si solo consideramos a los asegurados que aportan efectivamente a su sistema.

[396]

Para diciembre de 2011, el Fondo de Pensiones en el SPP alcanzó el equivalente al 18% del PBI del país. De esta manera, los inversionistas institucionales más importantes en el mercado nacional de capitales son las AFP y su demanda por instrumentos de inversión está creciendo más rápidamente que la oferta de instrumentos adecuados. En consecuencia, el desarrollo de nuevos instrumentos de inversión resulta necesario para aprovechar el ahorro de los pensionistas en el financiamiento del desarrollo nacional y evitar su utilización en colocaciones en el exterior.

En este contexto, se dictó la Ley 28991, Ley de Libre Desafiliación Informada, Pensiones Mínima y Complementarias y Régimen Especial de Jubilación Anticipada, publicada el 27 de marzo de 2007. Mediante esta ley se dispone la creación de una comisión técnica, conformada por representantes del MEF, la SBS y la oficina de Normalización Previsional, encargada de plantear las mejoras pertinentes al SNP. Además, al spp le permite asegurar su coexistencia, así como proponer una nueva política de inversiones del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR), con el objetivo de generar una mayor rentabilidad. Han surgido cuestionamientos tanto a las comisiones que cobran las AFP, en el sentido de que estas deben estar vinculadas con el rendimiento efectivo de los fondos, como a la utilización de estos en inversiones en el exterior.

El mercado laboral. De acuerdo con un estudio hecho por el MTPE (1998), la tasa de crecimiento de la oferta de trabajo actual es muy similar a la de la demanda laboral durante el período 1940-1960 donde la brecha alcanzó 0.04% anual, en tanto que en el período 1961-1972 la brecha subió a 0.1% anual. A partir de la década del setenta se observa una brecha creciente entre la oferta y la demanda laboral. Este hecho se tradujo en bajos niveles salariales, elevado

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subempleo e informalidad laboral , situación que persiste hasta la actualidad. El acelerado crecimiento de la oferta laboral halla sus causas en la migración rural-urbana, la explosión demográfica de la década del sesenta y la mayor participación de jóvenes y mujeres en el mercado laboral.

Esta precaria situación laboral se refleja también en la tendencia creciente del saldo migratorio hacia otros países, registrada en el periodo 1995-2001 (un saldo migratorio promedio anual 63 100 personas (INEI. Cuadros 3.17 y 3.18 en Perú. Compendio estadístico 2006). Mientras, en el período 2004-2011 se intensificó la migración externa hasta un promedio anual de 385 300 persona (INEI. Cuadros 3.44 y 3.45 en Perú. Compendio estadístico 2012) Asimismo, es importante resaltar que los profesionales y técnicos constituyen los grupos ocupacionales de mayor significancia que salieron del país. Por otra parte, cabe señalar que para el 2006 solo el 6.6% de los trabajadores asalariados se encontraba sindicalizado, tasa que se elevó el 2011 al 8.6%.

En el Cuadro 60 se presenta la estructura de la PEA ocupada por segmentos empresariales y según nivel de empleo, por lo que es posible comprobar que el 2011 el sector público proporcionó empleo al 9.1% de los ocupados, en tanto que el sector privado lo hizo con el 90.9%. Sin embargo, si se selecciona al grupo adecua-damente empleado, se comprueba que el sector público proporciona este empleo al 15.9% y el sector privado al resto. Esto debido fundamentalmente a que son las empresas de 1 a 10 trabajadores las principales empleadoras en este segmento.

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Cuadro 60Perú. PEA ocupada según nivel de empleo y segmento laboral 2011

TotalMiles

%

Empleo adecuado Subempleo

Total % Total %

Total 15 307.3 100 8784.1 100 6523.2 100

Sectorpúblico

1400 9.1 1400 15.9 – –

Sectorprivado

13 907.3 90.9 7384.1 84.1 6523.2 100

De 1 a 10 trabajadores

11 103 72.5 4579.8 52.1 6523.2 100

De 11 a 50 trabajadores

1100 7.2 1100 12.5 – –

51 y más trabajadores

1471.4 9.6 1471.4 16.8 – –

Noespecificado

232.9 1.5 232.9 2.7 – –

Fuente:

- Para sector público estimado no hay información oficial.

- Para el resto de datos: INEI. Cuadros 7.13 y 7.14 (ajustados por empleo público) en

Perú. Compendio estadístico 2012.

En el Cuadro 61 se muestra la estructura y evolución de los principales indicadores laborales, por lo que se puede observar que en el período 2001-2011 la población en edad de trabajar se in- crementó en algo más de 3.1 millones de personas y que la tasa de

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actividad laboral (PEA/PET) aumentó del 69.2% al 73.9% (es decir, un incremento de 3 millones 456 mil trabajadores). Por otra parte, la participación de las mujeres en el mercado laboral muestra una tendencia creciente y sostenida en el período señalado. Esta tendencia se explica por la reducción de los niveles de fertilidad, el aumento del promedio de educación y las crisis económicas que afron- taron las familias en las últimas décadas, lo que obliga en muchos hogares a que las mujeres adultas ingresen al mercado laboral.

Cuadro 61Perú. Evolución de los indicadores laborales 2001, 2006 y 2011

2001 2006 2011

Población en edad de trabajar (PET) 18 047.8 19 851 21 579.4

Población económicamente activa (PEA) 69.2% 72.3% 73.9%

Masculina 57.7% 56.5% 55.7%

Femenina 42.3% 43.5% 44.3%

PEA ocupada/PEA 94.9% 95.3% 96%

Adecuadamente empleada 29.8% 27.4% 44.8%

Subempleada 65.1% 67.9% 51.1%

Por horas 11% 7.5% 6.3%

Por ingreso 54.1% 60.4% 44.9%

PEA desocupada 5.1% 4.7% 4%

Fuente:

- Para 2001: INEI. Cuadros 7.1, 7.5 a 7.7 y 7.14 en Perú. Compendio estadístico 2011.

- Para 2006 y 2011: INEI. Cuadros 7.1, 7.5 a 7.7 y 7.13 en Perú. Compendio estadístico 2012.

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Asimismo, en el período señalado (2001-2011) la tasa de desempleo bajó de 5.1% a 4% y, lo que es más importante, la tasa de subempleo, del 65.1%, al 51.1%. Esta reducción resulta particularmente notable en el período 2006-2011. Cabe recordar que existen dos tipos de subempleo: por horas (las personas trabajan menos de 180 horas al mes, es decir, son “cachueleros” según la jerga popular) y por ingreso (es decir, perciben menos del salario mínimo vital). Se supone que ambos tipos se pueden reducir a subempleo por ingreso y que en promedio los subempleados perciben solo el 50% del salario mínimo vital se puede hacer una equivalencia de subempleo con desempleo abierto. Mediante esta forma se tendría un coeficiente de 25.5% de desempleo equivalente, que sumado a la tasa de 4% de desempleo nos daría una tasa real de 29.5% de desempleo que equivaldría a una magnitud similar a la tasa de pobreza monetaria.

Para lograr el pleno empleo de esta fuerza laboral se debería asegurar unas tasas de crecimiento del producto de 6% a 8% durante los próximos 15 años. Las altas tasas de crecimiento del PBI en el período 2005-2011 muestran que, si contamos con TI favorables, sería posible alcanzar tasas de crecimiento del 6% al 8% promedio anual.

En el Cuadro 62 se observa que en las áreas rurales hay prácti-camente ocupación plena, pero con altísimos niveles de subempleo (por ingreso) situación que refleja los bajos niveles de produc-tividad en la mayoría del campo nacional donde predominan los pequeños parceleros. No obstante, la PEA rural empezó a reducirse desde el 2006, confirmando los hallazgos del Censo del 2007 que muestran que durante el período intercensal 1993-2007 la población rural permaneció estancada (Cuadro 54 p. 382). De este modo, lo más probable sería que en los próximos años continúe el éxodo rural, hecho que podría ser amenguado con una decidida política de desarrollo rural.

[401]

Cuadro 62Perú. Ocupación y subempleo rural y urbano. 2001, 2006 y 2011 (en porcentajes). (Elaboración propia).

2001 2006 2011

PEA ocupada/PEA total 94.9% 95.3% 96%

Urbana 93% 93.6% 94.9%

Rural 99.1% 99.3% 99.1%

Tasa de subempleo 65.1% 67.9% 51.1%

Urbana 55.1% 35.5% 41.9%

Rural 86.4% 90.7% 77.9%

Fuente:

- Para 2001: INEI. Cuadros 7.5 y 7.14 en Perú. Compendio estadístico 2011.

- Para 2006 y 2011: INEI. Cuadro 7.5 y 7.13 en Compendio estadístico 2012.

En 2011, el 72.5% de la PEA ocupada se encontraba en unidades productivas de 1 a 10 trabajadores, 7.2% relacionados a empresas de 11 a 50 trabajadores; en tanto, en las medianas y grandes empresas (las que tienen más de 50 trabajadores) la tasa creció del 12.7% el 2001 al 18.8% el 2011 (Cuadro 63). Conviene recordar que conforme los datos del Cuadro 60 algo más del 50% de esta cantidad corresponde a empleo en el sector público.

Las PYMES son una expresión del alto grado de informalidad que prevalece entre nosotros (una de las más elevadas de América Latina) y también de los altos niveles de pobreza y exclusión

[402]

social. En otras palabras, informalidad, subempleo y pobreza son conceptos que se hallan interrelacionados.

Cuadro 63Perú. PEA ocupada según tamaño de empresa 2001, 2006 y 2011. (Elaboración propia)

2001 2006 2011

PEA ocupada total (miles) 11 862.2 13 683 15 307.3

De 1 a 10 trabajadores 77.8% 76.1% 72.5%

De 11 a 50 trabajadores 6.6% 6.8% 7.2%

De 51 a más trabajadores 14.1% 16% 18.8%

No especificada 1.4% 1% 1.5%

Fuente:

- Para 2001: INEI. Cuadro 7.22 en Perú. Compendio estadístico 2011.

- Para 2006 y 2011: INEI. Cuadro 7.21 en Compendio estadístico 2012.

Para el período 2001-2011 se calculó la tasa de crecimiento del empleo urbano en 2.9% anual; en tanto, el crecimiento del empleo rural resultó prácticamente nulo (Cuadro 62). Lo más interesante es que las capitales departamentales y otras ciudades grandes crecieron a tasas mayores que Lima Metropolitana (Cuadro 64), mostrando los primeros efectos económicos positivos de la descentralización. Dichas variaciones se explican, sobre todo, por el dinamismo del comercio (10.5%) y la industria manufacturera (9.7%) según los datos del BCRP.

[403]

Cuadro 64Perú. PEA ocupada según niveles de urbanización y tasa de crecimiento anual 2001-2011. (Elaboración propia)

2001 2001-2006 2006-2011 2001-2011

PEA ocupada 11 862.2 3.1% 2.4% 2.9%

LimaMetropolitana 3448.8 3.2% 3.8% 3.8%

Capitales y grandes ciudades 3270.6 4.9% 3.1% 4.4%

Otras ciudades 1179.8 2.6% 6.9% 5.2%

Rural 3963 1.6% -1% 0.2%

Fuente:



Por su parte, las ciudades menores tuvieron un magro crecimiento en el periodo 2001-2006, pero mostraron un extraordi-nario dinamismo en el periodo 2006-2011. Este dinamismo coincide con el auge de los precios de los minerales, que facilitaron transfe-rencias por el canon minero a pequeñas circunscripciones y el consiguiente incremento en la inversión vial local. Por otro lado, el mismo desarrollo de los yacimientos, podría haber permitido demanda de personal, bienes y servicios en las localidades aledañas. Este es un tema que amerita mayor investigación, porque significaría que la minería está dejando de ser una explotación de tipo enclave.

[404]

Esta tendencia se ratifica al comprobar en el Cuadro 65 dos períodos definidos en la evolución del empleo urbano 1999-2002 y 2003-2011. En el primero se presenta una reducción tanto en Lima Metropolitana como en el resto urbano del país; mientras que en el segundo, el empleo crece a tasas importantes en todo el país urbano, sobre todo más en el resto urbano antes que en Lima Metropolitana.

Cuadro 65Perú. Variación promedio anual del empleo urbano 1999-2011 (en porcentaje). (Elaboración propia)

Perúurbano

LimaMetropolitana

Restourbano

1999-2002 -2.6 -2.6 -2.8

2003-2011 4.8 4.9 5

Fuente:

- Para 1999-2002: INEI. Cuadro 7.40 en Perú. Compendio estadístico 2011.

- Para 2003-2011: INEI. Cuadro 7.39 en Compendio estadístico 2012.

Desde el 2001 al 2011 (Cuadro 66) los sectores primarios se reducen del 33.5% al 26.9% de la PEA ocupada. En cambio, aumentan su participación los sectores manufactura, construcción, transportes y comunicaciones que pasan del 20.5% al 23.8%, y el comercio y los otros servicios también incrementaron su partici-pación del 47% al 49.2%. Este es un proceso que muestra la paulatina modernización del país.

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Cuadro 66Perú. PEA ocupada según sectores de producción 2001, 2004, 2006 y 2011. (Elaboración propia)

2001 2004 2006 2011

Agropecuario, pescay minería 33.5% 34.2% 32.9% 26.9%

Manufactura 10.1% 10% 10.3% 10.1%

Construcción 3.8% 3.5% 3.9% 5.7%

Comercio 18.2% 17.7% 18.1% 18.2%

Transportes y comunicaciones 5.6% 5.8% 6.5% 8%

Otros servicios 28.8% 28.8% 28.3% 31%

PEA ocupada total (miles) 11 862.2 13 059.6 13 683 15 307.3

Fuente:

- Para 2001, 2004 y 2006: INEI. Cuadro 7.20 en Perú. Compendio estadístico 2011.


No se cuenta con información oficial que desagregue el empleo

del sector primario, pero si se toma en cuenta que la pesca y la minería no generan mucho empleo (a lo más representarían el 2% de la PEA ocupada) el grueso de este segmento estaría conformado por trabajadores agrícolas.

El mundo rural constituye el sector más pobre y atrasado. En gran medida, mantiene relaciones precapitalistas y la escasez de tierras de uso agropecuario continuará impulsando la migración campesina a las ciudades. Por ello, debería acondicionarse las pequeñas ciudades

[406]

provincianas para que la migración se detenga ahí y no continúe concen- trándose en Lima Metropolitana y algunas capitales departamentales.

Ingresos. Durante el decenio 2001-2011 se consiguieron algunos avances interesantes: el ingreso promedio anual proveniente del trabajo (Cuadro 67) se ha incrementó en 6.7% anual en términos corrientes (la inflación promedio en ese período fue de 2.5%) y lo más notable es que el incremento fue mayor fuera de Lima Metropolitana, especialmente en las áreas rurales (8.7% anual) y en la sierra (10% anual). Estos incrementos se dieron particu-larmente en el período 2006-2011, en tanto que en el quinquenio 2001-2006 las mejoras fueron particularmente modestas.

A pesar de estas tendencias las diferencias de ingreso por el trabajo continúan siendo notables entre Lima Metropolitana y el resto del país, entre el área urbana y la rural y entre costa, sierra y selva.

Cuadro 67Perú. Ingreso promedio mensual proveniente del trabajo según ámbitos geográficos 2001, 2006 y 2011 (en nuevos soles). (Elaboración propia)

2001 2006 2011

Total 633.6 722.8 1058

Lima Metropolitana 960.4 1060.5 1386.3

Resto del país 474.1 551.7 888.3

Área urbana 761.6 848.5 1187.7

Área rural 287.1 327.5 577.1

[407]

Costa 787.6 891.9 1206

Sierra 410.3 475.7 818.7

Selva 500.6 539.1 935

Fuente:

- Para 2001: INEI. Cuadro 7.32 en Perú. Compendio estadístico 2011.


Al examinar el Cuadro 68 en el que se presenta información sobre los ingresos provenientes del trabajo de la PEA ocupada urbana, según varios criterios se pueden proponer las siguientes conclusiones:

i. cuanto mayor es el tamaño de la empresa y el nivel educativo de los trabajadores, mayor es el nivel de ingreso;

ii. existen diferencias entre las remuneraciones según la rama de actividad, pero estas no son muy significativas aunque la rama de construcción pasó a liderar las remune-raciones en 2011, fiel reflejo del auge de esta actividad a partir del 2006;

iii. los incrementos salariales en el período 2001-2006 fueron en promedio anual bastante modestos; en tanto, este incremento en el período 2006-2011 resultó mucho mayor.

[408]

Cuadro 68Perú. Ingreso promedio mensual proveniente del trabajo de la PEA ocupada urbana según principales características 2001, 2006 y 2011 (en nuevos soles). (Elaboración propia)

2001 2006 2011

Tamaño de empresa

1 a 10 trabajadores 600.2 636.4 908.5

11 a 50 trabajadores 979.8 1181.1 1443.6

51 a más trabajadores 1383.6 1562.8 1880.7

Nivel de educación

Primaria 361.1 328.8 612.7

Secundaria 517.9 564.8 942.8

Superior 949.4 999.8 1406.7

Rama de actividad

Manufactura 487.1 580.8 1195

Construcción 596.7 580.7 1318.3

Comercio 610.1 499.5 1015.2

Servicios 722.3 807.8 1247.6

Otros 400.8 625.7 1133.6

Fuente:

- Para 2001 y 2006: INEI. Cuadro 7.3 en Perú. Compendio estadístico 2011.

- Para 2011: INEI. Cuadros 7.13 y 7.35 en Compendio estadístico 2012.

[409]

7.2 Desarrollar el territorio

7.2.1 Cuencas hidrográficas y megadiversidadLas cuencas hidrográficas constituyen un factor importante en la delimitación territorial de las naciones. Con frecuencia, la cuenca hidrográfica se adoptó como unidad de planeamiento territorial. En el territorio peruano la cordillera de los Andes define las cuencas al determinar el flujo de las aguas superficiales abundantes en la vertiente oriental y escasas en la occidental. Por otro lado, la evolución geológica de los Andes, con pliegues sucesivos en la dirección norte-sur, conforma profundas y extensas cuencas que dieron origen a grandes ríos, la mayoría de los cuales confluyen al Amazonas y finalmente al océano Atlántico, ubicado a casi 5000 kilometros de la frontera con Brasil. Entre estos ríos cabe destacar el Marañón, Ucayali, Huallaga y Madre de Dios, y hacia el interior: el Mayo, el Mantaro, el Apurímac, el Pampas y el Urubamba (Mapa 1).

Mapa 1. Cuencas hidrográficas y vertientes

Unidades geo-económicasMacro cuencas y vertienteshidrográficas

Cuenca Amazonas -UcayaliCuenca Madre de Dios-PurusCuenca Mantaro-TarmaCuenca MarañónCuenca Mayo-HuallagaCuenca Pampas-ApurímacCuenca TiticacaCuenca Selva CentralCuenca Urubamba-VilcanotaVertiente Pacífico CentralVertiente Pacífico NorteVertiente Pacífico SurVertiente Pacífico Sur Medio

33.310.32.96.77.04.93.54.44.65.05.87.43.6

Símbolo DescripciónÁrea Agua,

respecto al Territorio Peruano (%)

Fuente: Plan de Desarrollo Descentralizado (2002).

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Estructura del macizo andino, con ramales y nudos donde estos se unen, más las diferencias en la latitud geográfica que van de lo tropical en el extremo norte a lo templado en el sur, determinan unidades geográficas homogéneas y continuas cuya delimitación coincide en gran parte con los límites de las cuencas hidrográficas mencionadas. Un caso especial es el de la cuenca del lago Titicaca, conformada por una extensa altiplanicie homogénea y cuyas aguas se dirigen hacia el sur y, finalmente, son absorbidas por los salares de Uyuni en territorio boliviano. Se ha descubierto en Uyuni el más grande depósito de litio del mundo, mineral en creciente demanda por su utilización en baterías de larga duración para computadoras y automotores eléctricos. El Gobierno boliviano del presidente Morales ha anunciado que el Estado invertirá 400 millones de dólares en la explotación de este recurso, sin participación del capital extranjero.

En el caso del litoral, dada la escasa distancia entre el origen y la desembocadura de los ríos es preferible hablar de vertientes como unidades territoriales conformadas por la suma de varias cuencas menores con características geográficas homogéneas. Por ejemplo, clima, régimen hidrológico, topografía y edafología. Un caso similar se presenta en la selva central donde varias cuencas menores no confluyentes constituyen una unidad geográfica y económica homogénea e integrada.

De las trece unidades geográficas homogéneas identificadas, cuatro se encuentran en la costa, cinco en la sierra y cuatro en la vertiente amazónica. Cada una de estas unidades está físicamente integrada por una vía natural (valle, planicie o río navegable) que, con excepción de la costa, no cuentan con la infraestructura de transporte que facilite su utilización plena. Cada una de estas unidades geográficas cuenta con una extensión, en promedio, de 500 kilómetros en dirección norte-sur y 150 kilómetros en dirección este-oeste; con excepción de la macro cuenca Amazonas-Ucayali que es bastante mayor.

[411]

En cambio, la distribución de la población no es uniforme, la cual varía entre 4.6 millones de habitantes en la vertiente Pacifico Norte y tan solo 106 mil en la cuenca del Madre de Dios-Purús. Cada una de estas áreas geográficas conforman un conjunto territorial con identidad propia y relativa individualidad, que no están articuladas en su interior ni con el resto del país mediante vías de comunicación que aseguren su funcionamiento como unidades integradas y que faciliten para el país funcionar como una unidad social y económica.

Finalmente, debe señalarse que el Perú es uno de los tres países con mayor diversidad biológica del mundo y por ello es considerado como país megadiverso. Posee ochenta y cuatro zonas de vida de las ciento diecisiete a nivel mundial; veintiocho de los treinta y dos climas del planeta, lo que le otorga importantes ventajas competitivas. Es, además, uno de los centros originarios a nivel mundial de la agricultura y la ganadería, así como del conocimiento del uso de miles de plantas y animales que cuentan por lo menos 5000 años de domesticación. De este modo, el país ha contribuido con el mundo con especies autóctonas, tales como la papa, la yuca y la quinina.

Desde la llegada de los españoles que encontraron un espacio territorial totalmente diferente al suyo se inicia un proceso de grave deterioro del ambiente natural, situación que provocó la extinción de innumerables especies de flora y fauna silvestre y degradación de suelos. En consecuencia, estos hechos generaron un elevado nivel de pobreza en los lugares más afectados por este deterioro, tal como se comprueba al estudiar la distribución geográfica actual de la pobreza.

[412]

7.2.2 Acondicionar el territorio18

El territorio es el medio físico en el cual se desenvuelven todas las actividades humanas. Al proporcionar subsistencia a las poblaciones el territorio es identificado como recurso natural. Al albergar la vida humana se le identifica como hábitat o medio ambiente humano. Finalmente, el territorio puede permitir que a través de él se comu- niquen y se transporten las personas, los bienes producidos, la ener- gía o la información. Por lo tanto, se entiende que este debe ser acondicionado con la construcción de infraestructura física. De ahí la importancia de considerar la variable territorial en todo análisis del desarrollo.

Se considera territorio favorable al hombre si: i) proporciona alta calidad de vida; ii) sus recursos naturales son utilizados racionalmente garantizando la sostenibilidad en el tiempo; iii) facilita los intercambios comerciales, sociales y culturales entre los grupos humanos.

Asimismo, se considera una región económica al territorio continuo conformado por la articulación de asentamientos humanos, ámbitos productivos, infraestructura física y yacimientos en explotación que se relacionan entre sí. En una región económica favorable la relación entre sus partes produce beneficios recíprocos, genera economías de escala o de aglomeración (clusters) y, por tanto, adquiere competitividad frente a otras regiones económicas. Una región económica competitiva debe tener como mínimo un sistema de transporte de bajo costo, ciudades sostenibles dotadas de modernos servicios y telecomunicaciones, y redes de distribución de energía barata.

Para convertir una región en competitiva se debe invertir necesariamente en infraestructura social y económica. De este modo, los

18 Este texto se encuentra basado en gran parte en el Plan Nacional de Inversión Descentralizada 2005-2014. Consejo Nacional de Descentralización, junio 2004. Inédito y cuyo autor principal fue el arquitecto Julio Gianella Silva junto al autor de esta investigación.

[413]

resultados serán rentables cuando esta infraestructura se adecue a las características naturales y culturales de la región a la que sirve. Esto implica una adecuada planificación que tome en cuenta las necesidades reales de la economía, la población local y el potencial de sus recursos naturales debidamente evaluados.

Este tipo de consideraciones son esenciales para el Perú, que se caracteriza por la fragmentación física de su territorio y por su alta diversidad ecológica. Es así que en distancias menores a los 300 kilómetros es posible transitar del desierto costero al páramo altoandino, a más de 5000 m. s. n. m., descender a los valles interandinos (1500-3000 m. s. n. m.) elevarse reiteradamente, descender por bosques de nieblas, con más de 4000 mililitros de precipitación pluvial, y arribar al llano selvático nuevamente casi a la altura del mar. Por comparación, en un territorio sin grandes accidentes geográficos, se requerirían distancias no menores a los 4000 kilómetros en el sentido norte-sur para encontrar la misma variabilidad climática y ecológica.

La morfología andina determina que el país muestre una configu-ración longitudinal debido a que el transporte en el sentido norte-sur, o viceversa, es en general más fluido que el transporte en el sentido este-oeste. Históricamente el hombre peruano ha utilizado a su favor esta compleja geografía y la ocupación humana del territorio ha sido determinada, en gran parte por la morfología física. La mayor expresión de integración territorial se dio durante el incanato mediante la construcción del gran Camino inca o Capaq-Ñan (el camino de los poderosos) que vinculaba a todo el territorio imperial con el Cusco, la capital (Mapa 2).

[414]

Mapa 2. Caminos del inca

Fuente: El Comercio. (2012). Atlas geográfico.

Esta concepción de integrar el territorio mediante la infraes-tructura se abandonó desde la llegada de los españoles por un enfoque de vincular los centros productivos a los puertos de expor- tación. Desde entonces no se ha modificado este esquema pese a que se intentó muchas veces definir e implementar políticas de desarrollo territorial. Dentro de estos, el más comprensivo es el contenido en el Plan de Desarrollo Territorial aprobado oficialmente el 2004 por el Gobierno de Toledo, pero que fue ignorado a la hora de asignarle recursos presupuestarios por priorizar la generación de superávits fiscales. Sin embargo, su matriz central fue recogida

[415]

por la administración aprista y aparentemente continuará en la ad- ministración de Humala conforme se desprende de los planes anun- ciados por la nueva administración.

Infraestructura básica. Integrar el territorio requiere de vías de transporte, telecomunicaciones y energía eléctrica para facilitar el tránsito de bienes y personas y hacer competitivo al país. La rentabilidad de las inversiones en infraestructura se encuentra afectada por la falta de integración entre los proyectos, tanto en la fase de planeamiento como en la de ejecución. Esta ausencia impide una programación de conjunto que facilite el uso de los recursos en el tiempo, evite las duplicaciones, reduzca los costos indirectos, etc. La programación integrada solo se puede alcanzar si se analizan las interrelaciones e impactos de un conjunto de proyectos localizados sobre un territorio común. De ello se deduce que los proyectos de inversión en infraestructura deberían enmarcarse en la planifica-ción integral del desarrollo relegando el enfoque estrictamente sectorial, lo que no hacemos desde la supresión del Instituto Nacional de Planificación durante el Gobierno de Fujimori.

Carreteras. Con gran esfuerzo se ha logrado consolidar las principales rutas transversales de oeste-este y las rutas longitudinales que unen el norte con el sur del país a través de los Andes (ver Mapa 3). Por ello, se puede plantear:

i. para la construcción de los corredores transversales se utilizaron los tres accidentes geográficos naturales que por sus características facilitan la comunicación. En el norte, el abra de Porculla, con menos de 2300 m. s. n. m., ha permitido integrar la costa con el valle del Marañon y la región de los ríos Mayo y Huallaga Central. De este modo, se facilitó la construcción del Oleoducto

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Norperuano y de carreteras que permitieron la comu- nicación con el puerto fluvial de Yurimagüas;

ii. en el centro, el Nudo de Pasco, confluencia de cordi- lleras y nacimiento de cuencas hidrográficas, facilitó la construcción de carreteras y del Ferrocarril Central, vías que permitieron comunicar Lima con el valle del Mantaro, con la región minera de Pasco, con la selva central, con el valle del Alto Huallaga y con el puerto fluvial de Pucallpa. En el sur, la altiplanicie del Collao facilitó la construcción del Ferrocarril del Sur y de varias carreteras transoceánicas que han permitido integrar Arequipa con el altiplano ganadero, el Lago Titicaca, Cusco, Madre de Dios, Bolivia y Brasil.

Mapa 3. Identificación de corredores de integración regional

Identificación de corredores de integración regional

Corredores deintegracióneconómicostransversales a laCordillera de los Andes que integren actividades y demandascomplementarias de las tres zonas naturales del país.

NORTEAMERICA

ECUADOR YCOLOMBIA

ASIAPACIFICO

ASIAPACIFICO

CHILE YARGENTINA

BOLIVIA YPARAGUAY

BRASIL YBOLIVIA

BRASIL

BRASIL

Fuente: CND. Plan de Desarrollo Territorial 2002-2010.

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Adicionalmente, a estos corredores naturales, en lo que va del siglo xxi, surge un nuevo corredor transversal generado por el gaseoducto Camisea-Lima. Este inicia en Camisea, en el departamento de Cusco, e interconecta las tres regiones naturales del país, hasta llegar a la capital.

En cuanto a las rutas longitudinales, cabe señalar la carretera Pana- mericana que une por la costa Tumbes con Tacna y que se encuentra en proceso de ampliación como autopista (tres carriles de ida y tres carriles de vuelta, asfaltados); la Longitudinal de la Sierra, que va de la frontera con Ecuador cerca de Huancabamba en Piura y recorre todo el espinazo andino hasta Desagüadero en Puno —se encuentran en construcción varios tramos y el Gobierno del presidente Humala ha indicado que esta vía estará totalmente asfaltada para el 2016—; finalmente, la carretera Fernando Belaunde o Marginal de la Selva, que va de Tarapoto a Puerto Maldonado que se encuentra parcialmente construida.

Estos ejes y corredores constituyen la infraestructura básica de carreteras, pero faltan numerosas vías complementarias que permitan la conformación de redes viales regionales y locales. Lo más importante es que aún no se plantean carreteras de acceso a Iquitos por el norte, a Contamana en el centro y a Purús en el sur.

Electricidad y gas. En cartera existen varios proyectos que están estudiándose. De desarrollarse, permitirían al Perú no solo abastecer la demanda interna sino constituirse en uno de los más importantes exportadores de energía eléctrica en América del Sur. Destacan en este caso los proyectos en principio acordados con Brasil para la construcción de hidroeléctricas en la selva (ver Mapa 4).

En cuanto al gas no existe información clara sobre la magnitud de las reservas probadas. En junio del 2009 el MEM anunció que los volúmenes de gas natural certificado in situ en los lotes 88 y 56 de Camisea llegan a los 18.5 trillones de pies cúbicos (TCF).

[418]

Aunque, desde su perspectiva los especialistas del Gobierno confían en la existencia de mayores reservas de gas, por lo que después de varios meses de evaluación se autorizó la construcción de un nuevo gasoducto por el sur: Camisea-Cusco-Juliaca-Puno-Arequipa-Ilo a cargo de una empresa privada y otro ducto para el norte y centro del país por la ruta Huamanga-Huancayo-La Oroya-Huacho-Chimbote, también con inversión privada.

El Gobierno de Humala ha logrado que el Consorcio de Camisea acepte modificar el contrato y liberar todo el gas del lote 88 para el mercado nacional. Con este logro se viabiliza la construcción de los gasoductos y el establecimiento de un polo petroquímico en la costa sur, proyectos que se estiman en más de 15 mil millones de dólares.

Mapa 4. Principales proyectos hidroeléctricos

Cambio de matriz energética. Las recurrentes crisis del petróleo iniciadas en la década del setenta, e intensificadas en los últimos años, anuncian con claridad que la era del petróleo barato ha concluido. Por ello, se podría afirmar que el predominio del transporte automotor a base de hidrocarburos está llegando a su

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fin. De este modo, se coloca en la agenda la renovada importancia del transporte ferroviario impulsado por gas o electricidad. Esta situación debería tenerse en cuenta para el desarrollo de la infraes-tructura vial en el futuro.

Mapa 5. Gasoductos existentes y en proyecto de construcción

Gasoductos existentes y en proyecto de construcción

Lote para operaciones petroleras.

Gasoducto Camisea.

Gasoducto de líquidos Camisea - Pisco.

Gasoducto de Perú UNG.

Ramales gasoductos Kuntur.

Zonas de distribución Kuntur.

Gasoducto a ser construido por TGL.

Proyecto gasoducto Andino SurEmpresa Kuntur.

Gasoducto Ayacucho-Junín(Proinversión).Gasoducto a Chimbote(Proinversión).

Gasoducto de GLP a serconstruido por GMP.

Ductos existentes

Gasoductos en construcción

Futuros proyectos

Fuente: MEM.

Dado que el 59% de la energía consumida en el país proviene de derivados del petróleo crudo (fundamentalmente importado) y que alrededor del 70% de nuestras reservas energéticas son gas natural e hidroenergía, resulta indispensable cambiar la matriz

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energética hacia el consumo de estos recursos más limpios y de menores costos de producción. Para ello, dos variables son fundamentales: i) inversiones para generar la infraestructura que permitan la transformación y el transporte de la energía hacia las zonas de mayor demanda; ii) reflejar en los precios relativos los costos asociados a cada una de estas fuentes de energía.

El principal sector en el que se debe acelerar el cambio de la matriz es en el de transportes, que consume el 33% de la energía total del país, fundamentalmente gasolina y diesel. Para acelerar el cambio el Estado viene implementando diversas medidas como el Bono por chatarreo y otras.

Para complementar estas medidas se requiere acelerar la insta- lación de estaciones de servicio que comercialicen GNV. Para los otros sectores el cambio de la matriz energética será, principal-mente, a través del consumo de gas natural convertido en energía y de energía hidroeléctrica, así como de fuentes alternativas (biocombustibles, eólica y solar, principalmente). Estas medidas resultan útiles, pero demoran en implementarse. Por otra parte, no se toma conciencia que en el mundo está concluyendo lo que se puede deno- minar la “civilización del petróleo” y que los países ricos están en una búsqueda frenética de fuentes de energía no contaminantes.

La minería. Luego de la crisis de la década del ochenta, durante el Gobierno de Fujimori se definió una nueva política minera que muchos críticos consideran entreguista, puesto que otorgó al capital extranjero el mismo estatus que al capital nacional: establece que los contratos con las empresas poseen nivel consti-tucional y, por tanto, no pueden ser modificados unilateralmente por el Estado. Además, les permite que las ventas de denuncios mineros se puedan realizar en el exterior, con lo cual el país no percibe los correspondientes impuestos a la renta por ganancias en dichas operaciones. Al amparo de la nueva legislación, el Gobierno

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de Fujimori privatizó las refinerías y la gran minería cayó en manos de capitales extranjeros, fundamentalmente de EE. UU., Canadá y China.

Entre tanto, se gestó una creciente oposición ambientalista a la minería por considerarla incompatible con la agricultura que requiere de aguas no contaminadas. Solo a mediados de la década del noventa del siglo pasado se promulgaron las primeras medidas para contrarrestar la contaminación ambiental producida por la actividad minera.

Con estas restricciones el Gobierno de Alan García encara el tema minero, aunque el Estado continuó mostrando serias debilidades en su trato con las empresas mineras. Algunas de estas se resisten a cumplir con las exigencias de protección del medio ambiente. Los casos de Casapalca y Doe Run (la empresa que controla actualmente el complejo metalúrgico de La Oroya) son paradigmáticos de la incapacidad del Estado de hacer cumplir las normas ambientales.

Las grandes mineras también muestran resistencia a distribuir utilidades entre sus trabajadores, aceptar una mayor participación del Estado en tiempos de bonanza de precios de los metales y poner en producción los denuncios mineros en función del interés nacional y no en función de los intereses de sus matrices. En contra-partida, las grandes ventajas que la legislación actual proporciona y la riqueza minera del país están atrayendo a las más grandes empresas mineras del mundo. De este modo, en diciembre del 2011 la cartera de proyectos superó los 51 mil millones de dólares, la mayoría invertidos en exploración y ampliación, según declara-ciones del ministro de Energía y Minas.

En cuanto a la pequeña minería, el Estado no es capaz de evitar los altos niveles de contaminación que esta actividad realiza en distintos lugares del territorio nacional. Esto resulta alarmante en muchos casos, particularmente en Madre de Dios donde los niveles de con- taminación que produce han causado alarma mundial. Tampoco

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el Estado ha logrado mejorar oportunamente la normatividad para establecer adecuados mecanismos de consulta con la población antes del otorgamiento de las concesiones mineras. Esta situación no deja de agravar el antiguo conflicto entre minería y agricultura, que conforma la base de la mayoría de conflictos sociales que aquejan al país. En la actualidad, el conflicto generado entre algunos grupos de campesinos en Cajamarca con la minera Newmont Buenaventura por la mina Conga es una clara muestra de este problema y constituye una verdadera prueba de fuego para la administración del presidente Humala.

7.2.3 ConclusiónDe lo expuesto se puede concluir que el Estado requiere una instancia nacional que planifique el desarrollo territorial con un enfoque multisectorial, que promueva la integración física de las cuencas hidrográficas mediante adecuadas vías de transporte, que priorice la competitividad territorial, promueva alianzas público privadas, identifique el rol que desempeñan las ciudades como centros económicos y culturales y asegure la acción concertada del Gobierno central con los gobiernos regionales y locales. Así, será posible superar el déficit de infraestructura que según estudios privados alcanzaba el 2008 a cerca de 39 mil millones de dólares. Según la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN) la brecha de infraestructura a diciembre de 2011 era de 88 mil millones de dólares. El mayor de los déficits se encuentra en lo relacionado al transporte. Repararlo exige que la inversión pública se mantenga, por lo menos, en el equivalente al 6% del PBI, se mejore significativamente la capacidad de gestión del sector público y eventualmente se recurra a concesiones para el financiamiento de las obras. Esta es la única forma de reducir los costos logísticos de las exportaciones que se estiman en 29% del costo total (un estándar internacional aceptable es 10%) y de asegurar un fluido

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comercio interior, así como la movilización de la población en forma segura.

7.3 Escaso desarrollo industrialLa importante disponibilidad de recursos naturales (mineros, energéticos, forestales y marinos) no se está aprovechando para el desarrollo de una significativa industria basada en la transfor-mación de dichos productos como la metal mecánica, acería, petroquímica, harina de pescado para consumo humano directo, celulosa y derivados de la madera, etc. Con este proceder, se pierde una oportunidad histórica de consolidar la modernización del país.

7.4 Reformar y modernizar el EstadoLa necesidad de desarrollar el capital humano, superar los desequilibrios territoriales y desarrollar la industria, requiere un aparato estatal eficiente que desafortunadamente ningún Gobierno ha sido capaz de construir. Por ello, esta carencia se constituye en el cuarto nudo crítico a resolver. El Estado peruano se caracteriza aún por su debi- lidad (incapaz de hacer cumplir las leyes) y su pobreza (vastos territorios del país carecen de la presencia estatal debido a la precariedad de sus finanzas). Si se recuerdan los efectos devastadoras que los periódicos shocks externos causaron en el país, el Perú debería continuar fortaleciendo los instrumentos que atenúen estos efectos negativos. Por tanto, resulta indispensable:

i. terminar de fortalecer la supervisión del sistema financiero;ii. mantener una tasa de cambio competitiva;iii. profundizar la diversificación de nuestros mercados

internacionales;iv. desincentivar la exportación de productos con escaso

valor agregado (concentrados minerales, harina de

[424]

pescado, rollos de madera) e incentivar el desarrollo industrial con base en nuestros recursos naturales;

v. continuar con la acumulación de reservas internacionales, otorgando cada vez mayor importancia a una canasta de divisas que minimice la utilización del dólar;

vi. conformar un Fondo Soberano en Divisas, previo estudio;vii. proceder al pago adelantado de la deuda externa;viii. mejorar el grado de inversión para lograr acceso en

mejores condiciones a los mercados internacionales de capitales. Inversión de capitales productivos, pero rechazo a capitales especulativos.

Sin inversión no se producirá un crecimiento económico, y sin crecimiento no habrá forma de generar empleo digno ni alivio a la pobreza. Desde esta perspectiva, tanto el ahorro interno como la inver- sión directa extranjera son variables críticas, para financiar los enormes déficits en infraestructura pública y la atención de la demanda de servicios sociales.

Resultaría conveniente aprender de China, el país menos afectado por los vaivenes de la economía capitalista. Esto gracias a que el capital extranjero es aceptado bajo rigurosos contratos que aseguran transferencia de tecnología y estabilidad jurídica, y a que utiliza la planificación como instrumento de gobierno. En este sentido, la normatividad sobre inversión extranjera debe perfeccio-narse a fin de que simultáneamente se dé la estabilidad jurídica. Por ello, debería:

i. asegurarse la transferencia tecnológica productiva y organizacional al empresariado nacional;

ii. en los sectores estratégicos de energía, minería e infraes-tructura portuaria y aeroportuaria, asociar el capital extranjero con el capital nacional (público o privado) en proporciones adecuadas para asegurar el beneficio equitativo del país y de los inversionistas externos.

[425]

A la pobreza se agrega la inequidad en el ingreso, de suerte que estos dos fenómenos deben merecer la máxima atención de los Gobiernos a los que se les exige resultados tangibles en el corto plazo. Para alcanzarlos se requiere:

i. reorganizar profundamente el sistema tributario para elevar la presión tributaria, por lo que se debe ampliar la base y asegurar que los impuestos directos al capital y la propiedad constituyan la mayor fuente del financia-miento público. De este modo, resultará posible financiar la infraestructura básica (carreteras, telecomunicaciones, electrificación) y los servicios que un Estado moderno se encuentra en la obligación de proporcionar a toda su población;

ii. priorizar el financiamiento público en el desarrollo de la infraestructura básica en la sierra y la selva, y promover los emprendimientos público-privados para la infraes-tructura en la costa;

iii. incentivar el desarrollo de complejos metalúrgicos en la sierra y la asociación de las grandes mineras con las comunidades campesinas para el desarrollo masivo de la forestación en los Andes.

Al reconocer que las instituciones del sector público se encuentran plagadas de corrupción y burocratismo se requiera una Reforma Integral del Estado (los tres poderes) que incluya:

i. un servicio civil meritocrático basado en el ingreso por concurso público y con una escala salarial atractiva, que facilite el reclutamiento al servicio del Estado de los profesionales más competentes del país;

ii. un rediseño institucional de los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en función del proceso de descen-tralización, que enfatice el fortalecimiento de las técnicas

[426]

de gestión por resultados y utilice la planificación como instrumento de gobierno;

iii. la participación de la sociedad civil organizada en el control de las instituciones públicas;

iv. la obligatoriedad de transparencia en las acciones y la eliminación de controles burocráticos.

Capítulo VIIIResultados de la investigación

8.1 Discusión• LagobernabilidadenlaRepúblicaestáfuertemente

influenciada por la historia que hunde sus raíces hasta los primeros esbozos de la civilización andina —que culmina en el Imperio inca o Tawantinsuyo—. A lo largo de milenios, los andinos desarrollaron tecnologías apropiadas a su medio ambiente, ocuparon racional-mente el territorio y aseguraron suficiente producción de alimentos para atender las necesidades de la población, pese a la escasez de tierras de uso agropecuario. Si bien no conocieron la escritura —como se conceptualiza desde el paradigma occidental— crearon los quipus, cordones de colores con distintos tipos de nudos, con los cuales podían llevar la contabilidad y administrar el vasto territorio que llegaron a ocupar. Actualmente, existen muchas investigaciones orientadas a probar que los quipus son posiblemente un sistema de escritura.

• LagobernabilidaddelTawantinsuyoestabaaseguradapor la alianza del Inca con los curacas o jefes locales, que en forma escalonada administraban, despóticamente, comunidades o ayllus. Estos eran grupos de familias

[428]

que se encontraban prácticamente inmovilizadas en sus localidades, aunque también residían en importantes centros urbanos, y que desarrollaron un gran espíritu de solidaridad y cooperación.

• CuandoPizarrodesembarcóenTumbes,elTawantin- suyo acababa de pasar por una cruenta guerra civil entre Huáscar y Atahualpa, los herederos al trono. Numerosas etnias recién incorporadas al Estado inca se encontraban en franco estado de rebelión hacia sus recientes conquistadores. Estas circunstancias sumadas a la tecnología bélica superior de los ibéricos (arcabuces, caballos, perros de presa) facilitaron la conquista del Imperio incaico, por un reducido grupo de aventureros que contaron con el decidido apoyo de las etnias rebeldes. Sin embargo, no debe olvidarse que la resistencia cusqueña se prolongó por más de cuarenta años hasta el sacrificio de Túpac Amaru I y a lo largo de la Colonia continuaron las revueltas; el último gran levantamiento estuvo liderado por Túpac Amaru II, a finales del siglo xviii.

• Elvirreinatosecaracterizóporlaexplotacióndelapo- blación originaria por parte de una élite rentista integrada por españoles y sus descendientes que en alianza con parte de la nobleza inca aseguraron la gobernabilidad del territorio. A lo largo del tiempo conformaron lo que se ha dado en llamar la República de españoles (una ínfima minoría) y la República de indios (casi la totalidad de la población).

• LasideasdelaIlustraciónqueinspiraronalmovimientoindependentista no tuvieron eco en las élites peruanas,

[429]

que se encontraban atemorizadas por la rebelión de Túpac Amaru II. Por otro lado, las masas excluidas de todo poder tampoco veían con simpatía a los liberta-dores. De este modo, la Independencia significó en la práctica la sustitución de las élites coloniales, rentistas y explotadoras, por élites criollas similares, continuando la inmensa mayoría de la población en virtual servidumbre.

• PasadoslosprimerosdeceniosdelaIndependencia,caracterizados por el desorden y las luchas intestinas entre diversos caudillos militares que buscaban establecer su hegemonía desde mediados del siglo xix, con Ramón Castilla empezó a construirse el aparato estatal moderno y a conformarse una élite empresarial, gracias a los recursos generados por la exportación del guano. Sin embargo, al agotarse este producto se originó una grave crisis po- lítica y social, agravada por la derrota de la guerra con Chile. Recién después de la guerra las élites locales percibieron la grave dicotomía de la sociedad peruana y diseñaron políticas de inclusión social basadas en la edu- cación y la construcción vial, con muy magros resultados. Desde finales del siglo xix se consolidó una élite civil conocida más tarde como la oligarquía, que gracias a la emergencia de nuevos productos de exportación logra hegemonizar al resto de la sociedad y organizar un Gobier- no típicamente oligárquico que gozó de un entorno externo favorable para las exportaciones del país. De este modo, el país atravesó por un largo periodo de paz social con una democracia de sufragio restringido, manteniendo excluidas a las grandes mayorías.

[430]

• Esteperíodoculminóen1930comoresultadodelcrack de Nueva York que generó en el país una grave crisis económica y política agudizada por los reclamos ante una mayor participación del movimiento popular urbano impulsado por los nuevos grupos medios que emergieron. La oligarquía, en defensa de sus intereses y con el apoyo de las Fuerzas Armadas, recurrió a una fuerte represión sobre estos reclamos.

• Enladécadadelcuarentamejoranpaulatinamentelascondiciones económicas al recuperarse las exportaciones de azúcar, algodón, minerales y petróleo. Esta situación acompañó el inicio de un largo proceso de masivas migraciones de la población nativa hacia Lima y la costa, en general, y, luego, con invasiones a las haciendas serranas reclamando la propiedad de la tierra. Al final estas invasiones causaron eco en las élites gobernantes; en 1969 se dio curso al proceso de reforma agraria, que implica la cancelación definitiva de la República de españoles y la República de indios para dar inicio a la integración efectiva de la sociedad peruana.

• Graciasaquedesde1950losTérminosdeIntercambioresultaron favorables, el país gozó de una tasa de crecimiento del PBI superior al 5% anual hasta mediados de la década del setenta. No obstante, en el periodo 1968-1975, primera fase del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, se realizaron profundas reformas estructurales orientadas a recuperar la autonomía del Estado, como liquidar mediante la reforma agraria al poder oligárquico tradicional.

[431]

• Apartirdemediadosdeladécadadelsetentahasta1990los Gobiernos que se sucedieron enfrentaron un largo ciclo recesivo internacional. Estos Gobiernos no lograron implementar políticas adecuadas para neutralizar esta situación, por lo que se produjo una recesión económica acompañada de crecientes déficits fiscales y de balanza de pagos, hiperinflación, desempleo y terrorismo político.

• Estasituacióndioorigenalsurgimiento,aprincipiosdela década del noventa, de un Gobierno que en materia económica introdujo duras medidas correctivas de definido corte ortodoxo. En lo político, recurrió a prácticas autoritarias para controlar la protesta popular. Pese a que los Términos de Intercambio resultaron desfavo-rables, estas medidas permitieron estabilizar la economía. En el ámbito político se logró derrotar al terrorismo, pero al mismo tiempo el régimen es minado por una generalizada corrupción lo que ocasionó su caída el 2000 y el regreso a Gobiernos democráticos, que desde el 2004 gozan de un ciclo económico internacional favorable. Esta situación aunada al mantenimiento de las políticas macroeconómicas ortodoxas, permitieron al país gozar de casi diez años de expansión económica con estabilidad de precios y cuentas fiscales en orden, aunque la pobreza y la exclusión social se agudizaron.

• Enresumen,losGobiernosrepublicanos,autoritarioso democráticos, resultan estables cuando los precios de las exportaciones son elevados. Por el contrario, cuando los precios bajan los Gobiernos de turno, en general, no son capaces de diseñar políticas que neutralicen los efectos negativos del ciclo externo. De este modo,

[432]

se generan graves situaciones de ingobernabilidad, mostrando así la gran vulnerabilidad del país al entorno económico internacional. Este entorno, hasta hace poco estuvo hegemonizado por los EE. UU., pero desde inicios del siglo xxi empieza a declinar por la emergencia de India y China, países que al estar en acelerado proceso de industrialización y urbanización generan una gran demanda de metales y una significativa mejora en los precios internacionales de estos productos. A partir de este contexto, se abre la oportunidad para construir finalmente una República para todos, ya que se supone que las élites políticas han aprendido a lidiar con entornos desfavorables y la sociedad peruana se encuentra en franco proceso de integración, superando el fracciona-miento iniciado con la conquista española.

8.2 Conclusiones

Primera• Lagobernabilidadenelmundoandino,construidaalo

largo de milenios se cristaliza en la forma de un gobierno autárquico, de bienestar relativo en lo social, aunque despótico en lo político, que entra en crisis con la invasión española. La fuerza invasora logra consolidar su poder sobre la base de la alianza con las élites nativas, pero bajo principios totalmente ajenos a la tradición andina. De este modo, se construyó un modelo de gobierno, virreinal, mercantilista en lo económico y basado en la explotación de la población originaria. Gobierno dependiente del exterior y absolutista en lo político. El contacto con Occidente significó la primera ola de la globaliza-ción mundial en la que el Perú se incorporó al resto

[433]

del mundo en forma subordinada y se constituyó en acreedor de Occidente mediante la transferencia de ingentes cantidades de metales preciosos a España.

Segunda• DespuésdelaIndependencia,inspiradaporlasideas

del liberalismo acuñadas en Occidente, la huella del pasado andino y colonial se ha mantenido. Entre los elementos claves de esa herencia figura, sobre todo, la fragmentación de la estructura social expresada en una convivencia difícil y conflictiva, entre los que aún se consideran herederos de la cultura colonizadora y aquellos que asumen la cultura de las poblaciones originarias, desconociendo ambos grupos que las dos raíces constituyen la esencia de la peruanidad. Por otra parte, el Perú pasó a ser un deudor del resto del mundo como consecuencia de los gastos incurridos en las guerras de la Independencia viéndose obligado a suspender el servicio de la deuda externa.

• Reciénamediadosdeladécadadelcuarentadelsigloxix hasta la década del treinta del siglo xx, al acelerarse el proceso de industrialización en lo que hoy constituye el mundo desarrollado (Europa, América del Norte, Japón), se activó la demanda de materias primas que el Perú produce. De este modo, se generaron suficientes recursos financieros que, pese a ocasionales crisis y la debacle de la guerra del Pacífico, facilitaron la consolidación en nuestro país de la denominada República oligárquica basada, en lo económico, en la exportación de productos primarios y, en lo político, en una democracia de sufragio restringido, con exclusión de las mayorías nacionales.

[434]

• Ellargocicloexpansivodelcapitalismomundialculminóabruptamente en 1929, iniciándose un prolongado ciclo recesivo que se extendió pasada la Segunda Guerra Mundial y que repercutió en el Perú, hecho que provocó la caída del régimen de Leguía. En este contexto, la presión ejercida por las nacientes clases medias y el proletariado urbano que exigían una mayor partici-pación política resultó fuertemente reprimida por la oligarquía agroexportadora en alianza con las Fuerzas Armadas, estableciéndose Gobiernos autoritarios hasta 1956, con un intervalo democrático (1939-1948). Esto mostraba dramáticamente que el modelo liberal en lo económico resultaba insostenible sin la adopción de medidas represivas, cuando el ciclo económico internacional resultaba desfavorable.

• ElcicloeconómicointernacionalexpansivodespuésdelaSegunda Guerra Mundial se extiendió hasta mediados de la década del setenta y facilitó la instalación de Gobiernos autoritarios (1948-1956) y (1968-1975) y Gobiernos de- mocráticos en 1956-1968. Se lograron tasas elevadas de crecimiento económico con cierta estabilidad macro-económica, pero el malestar social continuó particular-mente en el campo donde se generalizaron las invasiones de tierras por campesinos que reclamaban la ejecución de la reforma agraria.

Tercera• En1968lasFuerzasArmadasdecidieronapoyarlascau-

sas populares e implementaron la reclamada revolución social del siglo xx, quebrando el monopolio político y

[435]

económico de la oligarquía agroexportadora. Este proceso culminó con un nuevo pacto social expresado en la Constitución de 1979, que sanciona un Estado de corte socialdemócrata, de economía mixta y democracia representativa.

• LosGobiernosdemocráticosquesesucedieronenelperiodo 1980-1990 resultaron incapaces de enfrentar con éxito un entorno internacional desfavorable y simultá-neamente atender las crecientes demandas populares. Esta situación se agravó con la irrupción del terrorismo político que hizo dudar sobre la viabilidad del Estado peruano. De este modo, se generaron las condiciones para la instauración de un régimen autocrático que derrotó al terrorismo, reequilibró la economía nacional, pero al mismo tiempo fue víctima de una corrupción generalizada que finalmente ocasionó su caída y permitió la recuperación de la democracia. A partir del 2004 esta es acompañada de un nuevo ciclo internacional expansivo impulsado por dos actores mundiales nuevos: China e India.

Cuarta• Enresumenalolargodenuestrahistoriasecomprueban

las dos hipótesis sentadas para este trabajo: 9 La vulnerabilidad del país a los avatares del ciclo eco-

nómico internacional se expresa particularmente en el campo económico que repercute en el ámbito político. La oscilación de los Términos de Intercambio (variable fundamental) afecta indirectamente la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno, al provocar estrangu- lamientos en la disponibilidad de divisas que, a su vez, ocasionan crisis en la Balanza de Pagos. Su solución

[436]

exige ajustes estructurales para reequilibrar la economía; estos provocan grandes protestas populares que solo se contienen con medidas autoritarias.

9 La incapacidad de las élites políticas de responder realistamente a situaciones desfavorables del ciclo, con excepción de algunos breves períodos (el gabinete Beltrán en el segundo Gobierno de Manuel Prado y el gabinete Silva Ruete en el Gobierno de Morales Bermúdez) queda demostrada dramáticamente en la década del ochenta en la que las medidas de los Gobiernos de Fernando Belaunde y de Alan García agravaron la situación gene- rada por el constante deterioro de los TI. Esta situa- ción ocasionó una severa recesión de la economía cau- sando hiperinflación. En contraste, durante la década del noventa, si bien continuó el deterioro del entorno externo, el Gobierno de Fujimori adoptó medidas adecuadas que lograron revertir la grave situación heredada, aunque tuvo que recurrir a medidas de corte autoritario que, sin embargo, fueron recibidas con resignación por la población que estaba harta de la hiperinflación y el caos político.

9 Por otra parte, la emergencia de China como potencia económica mundial, que ha pasado a ser el principal socio comercial del Perú, y la constatación de que las élites nacionales han llegado al consenso de que resulta indispensable mantener los equilibrios macroeconó-micos, aseguran un crecimiento económico sostenido con creciente reducción de la pobreza, que el Gobierno de Humala sintetiza en la frase: “Crecimiento con in- clusión social”.

[437]

9 Las conclusiones del análisis cualitativo de la influencia de los vaivenes del entorno económico internacional y la evolución de la situación económica y política del país quedan confirmadas con el análisis estadístico de los datos de 1950-2011, con lo que se confirman las hipó- tesis de este trabajo.

8.3 RecomendacionesPara construir una República para todos se debería afirmar una ideología que postule una democracia representativa que promueva la participación de la sociedad organizada y que consolide una economía capitalista mixta. Economía de mercado con un Estado que participe solo o asociado con el capital privado en algunos segmentos estratégicos, como el energético, la minería, el portuario, aeroportuario y financiero. Además, debe encontrarse en la capacidad de regular eficientemente los sectores controlados por oligopolios.

8.3.1 Matriz FODACon la información proporcionada y el análisis efectuado resulta posible identificar las fortalezas y las oportunidades que se presentan, las debilidades a superar y las amenazas a enfrentar; es decir, se puede construir una matriz FODA que a continuación se expone:

Fortalezas i. Gran potencial energético, basado en hidroenergía y gas;ii. abundantes y diversificados recursos mineros, marinos

y forestales;iii. sede del nacimiento de la cuenca hidrográfica más grande

del mundo;iv. gran diversidad biológica y climática;v. importante potencial turístico de carácter cultural,

ecológico y de aventura;

[438]

vi. exportaciones diversificadas y con destinos plurales;vii. creciente consenso por mantener los equilibrios macro-

económicos y establecer una política macroeconómica anticíclica;

viii. población mayoritariamente joven con una tasa razonable de crecimiento demográfico y con un gran espíritu emprendedor;

ix. empresariado moderno con creciente espíritu de respon-sabilidad social;

x. virtual desaparición del déficit fiscal y del déficit de la balanza en cuenta corriente, lo que permite bajar la infla- ción, una creciente acumulación de Reservas Internacio- nales Netas (RIN) y el financiamiento de un acelerado crecimiento de la economía nacional;

xi. política internacional abierta a mantener relaciones adecuadas con todos los países del mundo, sin perjuicio de priorizar las relaciones con nuestros vecinos, de tal modo que se fortalece el ideal de la integración latinoamericana.

Oportunidadesi. Demanda de energía de varios de nuestros vecinos especial-

mente Brasil, Chile y Ecuador, lo que abre una oportunidad para que el Perú se constituya como uno de los grandes exportadores de energía en América del Sur;

ii. entorno externo favorable por la emergencia de nuevos actores de peso internacional como China e India, que han determinado que los Términos de Intercambio se tornen favorables para los productores de metales industriales;

iii. creciente conciencia de la necesidad de utilizar tecnolo- gías de riego tecnificado y de proteger las cuencas hidro-

[439]

gráficas con programas de forestación, represas y defensas ribereñas;

iv. demanda internacional de productos agropecuarios frescos con certificación de producción ecológica, que puede ser atendida con cultivos de la costa y en los valles interandinos durante las estaciones de alta demanda en el hemis- ferio norte;

v. demanda turística internacional creciente, que se intensi-ficará con los tratados de libre comercio con China y otros países asiáticos;

vi. importantes muestras de la vocación modernizadora de los pequeños propietarios rurales y de su capacidad inno- vadora para proveerse de infraestructura vial, servicios básicos, asistencia técnica y crédito;

vii. reducción de la tasa de crecimiento de la población en edad de trabajar, con efecto en la reducción de la oferta laboral, lo que facilitará el logro de mayores tasas de empleo digno;

viii. consenso en la necesidad de reducir drásticamente la pobreza y la exclusión social;

ix. interés de Brasil por una salida hacia el Pacífico y profundizar la integración con dicho país, para el aprovecha-miento hidroenergético, la industrialización de minerales e hidrocarburos y el desarrollo de la industria militar.

Debilidadesi. Desactualización de los estudios del potencial energético

del Perú que se encuentran notoriamente desfasados;ii. política minera inadecuada que impide la máxima

utilización del potencial en beneficio del país, como plazos excesivos para la puesta en ejecución de las concesiones otorgadas, incentivos perversos para la

[440]

exportación de concentrados, mecanismos que facilitan la evasión de impuestos a la renta minera;

iii. ausencia de una fuerte política de industrialización y de protección y optimización del uso de los recursos hídricos del país;

iv. limitada capacidad de los Gobiernos descentralizados para hacer cumplir las leyes nacionales de protección del medio ambiente, en especial del bosque amazónico, la minería ilegal e informal y la construcción de viviendas en zonas proclives a desastres naturales;

v. notoria ausencia de infraestructura adecuada en los circuitos turísticos del país con excepción del circuito turístico del Cusco;

vi. excesiva concentración en la exportación de productos con muy escaso valor agregado, como los concentrados de minerales y la harina de pescado;

vii. frecuentes reclamos de grupos sociales específicos por reivindicaciones salariales o de otro tipo y respuestas de las autoridades competentes no siempre coherentes;

viii. escasez de tierras de uso agropecuario y la aún elevada población campesina, que limitan las posibilidades de una rápida reducción de la pobreza en las áreas rurales, por lo que resulta predecible que continúe el éxodo rural;

ix. al no encontrar oportunidades laborales en el sector moderno la población en edad de trabajar resuelve sus problemas dedicándose a actividades de muy baja productividad;

x. la difícil topografía vuelve muy costosa la integración vial del país, que se agrava con la subsistencia del racismo y discriminación social y el consecuente efecto en los, aún, elevados niveles de pobreza y exclusión social;

[441]

xi. incapacidad de iniciar una reforma integral del aparato estatal que continua padeciendo la ausencia de un servicio civil meritocrático, elevados signos de corrupción e inadecuación al proceso descentralizador en marcha.

Amenazasi. Deterioro de los Términos de Intercambio;ii. agravamiento del cambio climático que afecta severamente

los glaciares y, en general, las cuencas hidrográficas del país;

iii. expansión del narcotráfico y sus deletéreos efectos en el incremento de la corrupción;

iv. subsistencia de un pensamiento político confrontacional en lo interno y en lo externo poco proclive a la búsqueda de consensos;

v. impaciencia popular por un proceso más acelerado de redistribución del ingreso y de la riqueza con algunos brotes de insurgencia de diversos grupos radicalizados;

vi. congelamiento de las propuestas de cambio constitu-cional consensuado para asegurar una mejor distribución de los beneficios del crecimiento económico;

vii. escasa voluntad de las élites dirigentes para acelerar las medidas de lucha contra la pobreza y la exclusión social;

viii. tendencias autonomistas que atentan contra la unidad de la República y ponen en riesgo el proceso de descen-tralización;

ix. intensificación del proceso de promoción de la inversión extranjera sin asegurar los intereses nacionales de industrialización y soberanía;

x. deterioro del clima de paz en el entorno sudamericano y surgimiento de tendencias belicistas.

[442]

Saber utilizar las fortalezas para aprovechar las oportunidades que se presentan y neutralizar las amenazas existentes, exigen resolver los cuatro problemas que se han indicado:

• pobrezayexclusiónsocialodesarrollohumano;• desarrollodelterritorio;• desarrolloindustrial;• reformaymodernizacióndelEstado.

La solución de estos problemas vuelve imprescindible que se plantee una estrategia de desarrollo a largo plazo capaz de concitar consensos entre las diversas fuerzas políticas y sociales para llegar al 2021, segundo centenario de la Independencia nacional, con las características de un país moderno y próspero.

Prerequisitosi. Concertar un verdadero pacto social entre el capital, el

trabajo y el Estado para alcanzar altas tasas de inversión y que los beneficios del crecimiento se distribuyan equitativamente;

ii. el sector externo debe continuar siendo favorable para el país a fin de disponer del indispensable financiamiento en divisas.

Normas básicas, valores y principiosNormas básicas

i. La actual Constitución Política, emergida de un régimen ilegítimo producto de un golpe de Estado, debería ser sustituida por una nueva Carta Magna que emane de los representantes democráticamente elegidos por la ciudadanía; sin embargo, resulta necesario basarse en la Constitución de 1993 para la propuesta que se formulará. No obstante, en determinados casos será necesario introducir reformas constitucionales, tomando

[443]

las que la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales del Congreso de la República, propuso al Pleno del Congreso para su aprobación en el Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución (Pease, 2008);

ii. la norma a la cual se ha de ajustar la propuesta que se propondrá es el Acuerdo Nacional, por lo que, al igual que en el caso de la Constitución, se incluirán las polí- ticas relevantes planteadas en este documento.

Valores y principios. Los valores sobre los que se sustenta la propuesta de desarrollo nacional a largo plazo son los siguientes:

i. igualdad de oportunidades: todos los habitantes del país deben tener las mismas oportunidades que las aprovecharán según sus capacidades individuales;

ii. solidaridad: realizar un esfuerzo mancomunado para lograr los resultados postulados, estimulando una competencia sana, pero considerando al otro como un socio y no como un competidor;

iii. responsabilidad: cumplir con los acuerdos y compromisos sujetándose al escrutinio de la población;

iv. honestidad: actuar en forma transparente en el desem- peño de las funciones asumidas y combatir sin tregua la corrupción;

v. laboriosidad: buscar los mejores resultados en cualquier tarea que se emprenda, recordando permanentemente que el trabajo es la fuente de todas las riquezas.

vi. autenticidad: ser fieles a los orígenes y convicciones de cada uno, recordando que, si bien formamos parte de la cultura occidental, el Perú es un país mestizo y plural,

[444]

cuna de una gran civilización prehispánica, un gran virreinato y una futura gran república.

En cuanto al proceso de desarrollo es preciso que se desenvuelva bajo los siguientes principios:

i. visión del desarrollo como un proceso integral que debe cubrir los aspectos sociales, culturales, económicos, geográficos, ambientales e institucionales;

ii. enfoque territorial del proceso de planificación, superando los tradicionales enfoques sectoriales;

iii. proceso participativo a fin de comprometer la voluntad y la acción de las personas y organizaciones, para trabajar en conjunto por el desarrollo nacional. En este sentido, se dispone de un proceso democrático orientado al logro de consensos;

iv. carácter permanente y abierto, al reconocer que la vola- tilidad del entorno internacional obliga a desarrollar las capacidades adecuadas para detectar cuándo debe ajustarse o desechar una estrategia;

v. proceso concertado que contribuya al desarrollo de la institucionalidad nacional, regional y local;

vi. capacidad para procesar conflictos, identificar y articular intereses y establecer alianzas;

vii. cambiar la cultura de la indiferencia o la confronta-ción, por la de solidaridad, diálogo y cooperación.

8.3.2 Visión del país, objetivos y metas al 2021

Visión del país al 2021. Después de dos Gobiernos (2011-2021) renovados en elecciones limpias y transparentes, que han sabido mantener las líneas matrices del desarrollo transformándolas en verdaderas políticas de Estado, se ha llegado al 2021 con algunos avances:

[445]

i. una población cercana a los 33.1 millones de habitantes (2010)19 (Cuadro 13), saludables, bien educados y caracte-rizados por su espíritu innovador y emprendedor;

ii. una democracia consolidada, que crece sostenidamente con equidad y sin exclusiones, fundada en partidos polí- ticos de afiliación general, de grandes sindicatos y de movimientos sociales de masas que impiden la fragmen- tación política;

iii. una sociedad civil que contribuye al desarrollo integral de las personas, la preservación del medio ambiente y la cultura;

iv. un empresariado moderno de gran responsabilidad social e innovador, motor del desarrollo y competitivo inter- nacionalmente;

v. una fuerza laboral bien educada, con sus derechos sociales adecuadamente protegidos y en virtual situación de pleno empleo;

vi. un territorio que ha superado su fragmentación geográfica con vías asfaltadas de transporte (además de ferroca-rriles) longitudinales y transversales que vinculan a todas las capitales departamentales (incluyendo Iquitos) con la capital de la República y con una red de telecomuni-caciones que cubre todo su ámbito geográfico nacional;

vii. un parque automotor y ferroviario impulsado funda-mentalmente a gas o por energía eléctrica, con puertos y aeropuertos de nivel internacional que facilitan las comunicaciones internas y el comercio externo;

viii. un Estado unitario al servicio del pueblo, conductor del desarrollo nacional, descentralizado en un área metropolitana y no más de cinco regiones que integran

19 INEI. Perú. Estimaciones y Proyecciones de Población 1950-2050.

[446]

transversalmente al territorio nacional. Un Estado con gran capacidad para: 9 asegurar un clima de inversiones y un mercado com-

petitivo; 9 arbitrar los conflictos sociales; 9 regular a las grandes empresas de tipo monopólico; 9 promover el desarrollo de todo tipo y tamaño de em-

presas productivas de bienes y servicios; ix. una economía mixta de mercado, competitiva a nivel in-

ternacional, abierta al mundo y unas exportaciones dis- tribuidas en diversos mercados del exterior, en las que predominan los servicios de alta tecnología, turismo y manufacturas de elevado valor agregado particularmente productos de origen marítimo, agroindustriales, sidero- metalúrgicos, petroquímicos y energéticos;

x. una sólida integración económica latinoamericana donde se encuentra acordado: 9 supresión de aranceles entre sus estados miembros; 9 adopción de una política monetaria y fiscal común, y

el uso de un solo signo monetario; 9 compromiso de mantener la inflación por debajo del

2% anual; 9 expectativa de alcanzar la integración política para con-

solidar a América Latina como la primera potencia mundial en recursos energéticos y de agua dulce, la tercera en términos económicos y un baluarte que contribuye decisivamente a la paz mundial oponiéndose a cualquier intento hegemónico de otras potencias.

[447]

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[448]

Objetivos al 2021. Los objetivos a largo plazo están diseñados para alcanzar la visión propuesta y en gran medida se basan en los del Acuerdo Nacional, pero con matices y énfasis diferentes:

i. objetivo uno: consolidar la democracia y el Estado de derecho;

ii. objetivo dos: desarrollar el capital humano y el territorio nacional;

iii. objetivo tres: desarrollar la industria y lograr competi-tividad internacional;

iv. objetivo cuatro: Estado unitario, descentralizado, eficiente y transparente.

Metas al 2021. Se plantean cinco metas globales que se subdividen en varias específicas (Cuadro 69). Estas deben alcanzarse simultá-neamente y se han proyectado con carácter normativo, utilizando los modelos econométricos disponibles. Constituyen órdenes de magnitud y en la práctica pueden tener variaciones. Su cumplimiento fundamentalmente depende de unos Términos de Intercambio favorables. De no ser así, las metas se ajustarían para asegurar los equilibrios macroeconómicos.

i. Meta uno: elevar el coeficiente de la PEA adecuada-mente empleada/PEA total de 44.8% el 2011 a 60.8% el 2016 y a 83.3% el 2021. Esta meta implica que en todo el periodo de proyección la tasa de desempleo se mantendrá en 4% de la PEA y que para el 2021 el subempleo se reduciría al 12.7% de la PEA (6.35% de desempleo equivalente que sumado al 4% de desempleo daría una tasa total de desempleo equivalente de 10.35%). Para alcanzar el pleno empleo (con una tasa friccional de desempleo del 4%) se necesitaría crecer al 8% promedio anual hasta el 2021 y que los sectores generadores de mano

[449]

de obra como manufactura, construcción, agricultura y turismo crezcan a una tasa mayor que el promedio del PBI.

ii. Meta dos: reducir la desnutrición infantil crónica de 19.5% (patrón OMS) en el 2011 a 11.5% el 2016 y a 6.8% el 2021. Se ha seleccionado esta meta porque de acuerdo a la opinión del investigador sería el indicador más adecuado para determinar el nivel de salud de una población.

iii. Meta tres: reducir la pobreza monetaria/Población total de 27.8% el 2011 a 15.2% el 2016 ya 9.3% el 2021 y la Pobreza extrema de 6.3% el 2011 al 0% el 2016. Esta meta supone que el coeficiente Reducción de pobreza/Tasa de crecimiento, del PBI para el 2011-2016, será solo de 0.4 y no de 0.5, como fue en el período 2006-2011, considerando que cuanto menor es la pobreza es más di- fícil su reducción. Por ello, es muy probable que la meta sea alcanzada. Para el período 2016-2021 se estima que el coeficiente baje a 0.3. Sin embargo, debe recordarse que un mejor indicador de pobreza es la ingesta calórica cuya medición aún no está bien sistematizada. De todos modos, la meta propuesta de reducción monetaria de la pobreza implica que: 9 al 2016 el 89.8% de la población cuenta con conexión

domiciliaria de agua potable y al 2021 el 100%; 9 al 2016 el coeficiente de electrificación se ha elevado al

98.6% y para el 2021 el total de hogares peruanos cuentan con conexión domiciliaria de electricidad;

9 la tasa de mortalidad infantil se reduzca del 16/000 nacidos vivos el 2011 al 14.7/000 el 2016 y al 13.5/000 el 2021 (si se supone se produce la misma tendencia del período 2006-2011);

[450]

9 el promedio de educación de la población alcanza a 10.22 años de instrucción el 2016 y a 10.40 el 2021. Esta meta se ha establecido siguiendo la tendencia histórica del 2001-2011 y parece modesta, pero se dará particular énfasis a mejorar la calidad a ser medida con las pruebas PISA;

9 erradicación del analfabetismo; 9 el coeficiente GINI se reduzca del 0.461 estimado

para el 2011 al 0.438 el 2016 y al 0.417 el 2021, con lo cual se dejaría de ser uno de los países con mayor inequidad en la distribución del ingreso.

iv. Meta cuatro: crecer a una tasa promedio anual de 6.3% en el período 2011-2021, y al mismo tiempo: 9 mantener el déficit fiscal en un máximo del 1% del PBI; 9 asegurar una inflación promedio anual entre 1.5% a 3.5%; 9 mantener el stock de la deuda pública externa alrededor

del 10%del PBI; 9 elevar la presión tributaria del 15.6% el 2008 al 18%

el 2016 y al 23% el 2021; 9 mantener estable la tasa de cambio en relación con

una canasta de divisas de nuestros principales mercados de comercio exterior (EE. UU., UE, Japón, China, América Latina);

9 elevar en forma sostenida la inversión total del 25.6% del PBI el 2011 al 28.5% el 2021 y la tasa de inversión pública del 4.6% al 6% en el mismo período.

8.3.3 Estrategia y lineamientos de políticaLa estrategia es el proceso de adecuación al entorno (identificado en el diagnóstico). Por medio de este se aprovechan las fortalezas y oportunidades detectadas y se actúa sobre las debilidades y riesgos previstos, para alcanzar los objetivos y metas establecidos. La

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estrategia brinda sentido a un conjunto de acciones de política, programas de actividades y proyectos de inversión en relación con sus efectos y resultados. Esta puede explicitarse en lo que también se denominan ejes estratégicos, los que constituyen líneas centrales o cauces temáticos, en los que se desenvolverán los sucesivos planes de Gobierno del período 2011-2021 a ser formulados por los partidos que al acceder democráticamente al poder, los someten a la aprobación del Congreso de la República.

• Enrelaciónconelobjetivouno:consolidarlademocraciay el Estado de derecho.La consolidación del Estado de derecho y la democracia representativa es la garantía del imperio de la justicia y de la vigencia de los derechos fundamentales, así como un aspecto esencial para lograr la paz y el desarrollo del país. Y en este sentido las principales líneas de acción serán:

i. promover la participación ciudadana para la toma de decisiones públicas;

ii. afirmar la identidad nacional para consolidar una nación integrada, respetuosa de sus valores, de su patrimonio prehispánico, colonial y republicano, así como de su diversidad étnica y cultural, vinculada al mundo y proyectada hacia el futuro.

iii. fomentar el diálogo y la concertación entre todas las organizaciones, tanto políticas como de la sociedad civil, garantizando las libertades de pensamiento y de propuestas;

iv. orientar la política exterior al servicio de la paz, la democracia y el desarrollo, a promover una adecuada inserción del país en los mercados internacionales y a fortalecer la integración latinoamericana;

[452]

v. combatir la delincuencia y la intranquilidad pública, perfeccionando las normas y fortaleciendo las acciones destinadas a mantener el orden público, el respeto al libre ejercicio de los derechos, el cumplimiento de los deberes individuales y, en especial, asegurar una adecuada coordinación entre la Policía Nacional del Perú y los municipios;

vi. prevenir y afrontar cualquier amenaza externa o interna que ponga en peligro la paz social, la integridad del territorio y el bienestar general.

• Enrelaciónconelobjetivodos:desarrollarelcapitalhumano y el territorio nacional. La superación de la pobreza y la eliminación de la ex- clusión, así como lograr la integración del territorio nacional, constituyen el eje principal de la acción del Estado. Este eje estratégico se llevará a cabo sin perjuicio de mantener los equilibrios macroeconómicos. Para tal efecto, las principales líneas de acción que se debería tomar serán las siguientes:

i. reducción de la pobreza. Se aplicará una estrategia que minimice el asistencialismo de los programas sociales y los oriente al fortalecimiento de habilidades productivas, sociales, políticas y culturales, y simultáneamente se profundizará las medidas para mejorar la calidad del gasto social;

ii. acceso universal a una educación pública de calidad;iii. acceso universal a servicios de salud y a la seguridad

social;iv. acceso al empleo digno y productivo. La medida más

efectiva para combatir la pobreza es la promoción de la inversión que permite la creación de puestos de

[453]

trabajo, así como mejorar la calidad del empleo, con ingresos, condiciones adecuadas, y acceso a la seguridad social para asegurar una vida digna;

v. establecer una política de soberanía alimentaria que permita la producción, disponibilidad y el acceso de la población a alimentos suficientes y de calidad, para garantizar una vida activa y saludable dentro de una concepción de desarrollo humano integral. En este sentido debe darse prioridad a la investigación para la producción de harina de pescado para consumo humano directo y para la producción de trigo en el altiplano al andino;

vi. fortalecer a la familia como espacio fundamental del desarrollo integral de las personas, promoviendo el matrimonio y una comunidad familiar respetuosa de la dignidad y de los derechos de todos sus integrantes;

vii. asegurar una inversión anual en infraestructura no menor al 6%/PBI para reducir la brecha de infraes-tructura del país y asegurar la integración física del territorio nacional.

• Enrelaciónconelobjetivotres:desarrollarlaindustriay lograr competitividad internacional.Además de mejorar el capital humano y reducir la brecha de infraestructura, se deberá promover la elaboración industrial con alto valor agregado de los recursos naturales y hacer de las fuentes de energía y la minería los mecanismos de acumulación de capital. A tal efecto, las principales líneas de acción serán las siguientes:

i. asegurar la aplicación de políticas monetarias y fiscales contracíclicas, y en asociación con el capital privado nacional y extranjero el Estado intervendrá en el

[454]

desarrollo de la infraestructura vial, la energía, la minería y la banca;

ii. incrementar la formalización del país para lograr un crecimiento económico sostenido y sostenible que permita el pleno empleo de nuestra fuerza laboral e integre exitosamente al Perú en la economía mundial;

iii. fortalecer la capacidad del país para generar y utilizar conocimientos científicos y tecnológicos, para a tal efecto se requiere desarrollar el capital humano, recuperar los numerosos científicos perfeccionados en el exterior, mejorar la gestión de los recursos naturales y la competitividad de las empresas;

iv. integrar la política ambiental con las políticas econó- micas, sociales, culturales y de ordenamiento territorial, para lograr el desarrollo sostenible del Perú;

v. fomentar el desarrollo de complejos habitacionales para proporcionar a cada familia las condiciones necesarias para un desarrollo saludable en un entorno de vivienda adecuado;

vi. realizar un esfuerzo conjunto del Estado y el sector privado para fortalecer la inserción competitiva del país en diversos mercados internacionales;

vii. promover el turismo externo e interno en cuatro grandes circuitos nacionales: circuito del sur, con su punto focal en Cusco, Machu Picchu, Choquequirao, Puerto Mal- donado, Puno, el lago Titicaca, Arequipa y las Líneas de Nazca; circuito del centro: Lima, Paramonga, Supe, Callejón de Huaylas, Huánuco; circuito del norte: Chan Chan, Trujillo, Chiclayo, Sipán, Gran Pajatén, Kuélap, Cajamarca, Piura y Tumbes; circuito del nororiente: Yurimaguas, Pacaya-Samiria, Iquitos, Caballococha;

[455]

viii. impulsar el desarrollo agrario y rural que incluya a la agricultura, ganadería, acuicultura, agroindustria y forestaría.

• Enrelaciónconelobjetivocuatro:Estadounitario,descentralizado, eficiente y transparente;

i. utilizar la planificación como instrumento de gobierno, para lograr un Estado eficiente y eficaz que oriente la asignación de los recursos y facilite la concertación de las acciones requeridas para alcanzar los objetivos y metas nacionales de desarrollo, así como una adecuada integración a la economía global;

ii. reformar el aparato estatal. Para tal efecto, se debe lograr consenso político para darle un carácter de política de Estado puntualizando previamente los objetivos, carácter y alcance del proceso de reforma. La reforma debe iniciarse con la dación de una nueva Ley de Servi- cio Civil, la adecuación de la organización del Gobierno central al proceso de descentralización y la generali-zación del denominado gobierno electrónico;

iii. la modernización del aparato estatal está vinculada a la eficiencia de los servicios y a la rentabilidad de los recursos presupuestarios. La búsqueda de la mayor productividad y eficacia, calidad y competitividad debe incorporar mecanismos de evaluación de la gestión con indicadores que midan resultados (por ejemplo, un presupuesto por resultados).

Fuerzas Armadas y democracia. Resulta indispensable optimizar el servicio que prestan las Fuerzas Armadas para el mantenimiento de la paz y la integridad territorial, dentro del irrestricto respeto a los

[456]

preceptos constitucionales, al ordenamiento legal y a los derechos humanos. Con este objetivo el Estado se compromete a:

i. afirmar la institucionalidad, profesionalidad y neutralidad político-partidaria de las Fuerzas Armadas, así como de asegurar su supeditación al control del poder civil legítimamente constituido;

ii. promover unas Fuerzas Armadas modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de accionar conjunto, regidas por valores propios de la democracia capaz de enfrentar a los nuevos retos sobre la seguridad nacional como el narcotráfico y el terrorismo;

iii. promover su participación en la defensa sudamericana, la seguridad hemisférica y en las misiones de paz en el marco de la Organización de las Naciones Unidas;

iv. proporcionar a las Fuerzas Armadas los elementos necesarios para asegurar un adecuado equipamiento disua- sivo, la permanente actualización y mantenimiento del equipamiento militar y su vinculación con el desarrollo industrial del país;

v. garantizar la aplicación de los mecanismos previstos en el ordenamiento legal que establecen la transparencia y control en la adquisición y venta de bienes y servicios;

vi. fortalecer el derecho al sufragio delos miembros de las Fuerzas Armadas;

vii. asegurar que sus remuneraciones y condiciones laborales estén acordes con la elevada misión que la nación les confiere.

Combate contra la corrupción. Si se considera que la corrupción afecta virtualmente a toda la sociedad, resulta necesario fortalecer la cruzada ética contra este flagelo y perfeccionar las medidas

[457]

que penalicen cualquier acto de corrupción en el Gobierno y fuera de él. En este sentido el Estado debe:

i. enfatizar los principios éticos que refuercen el cumplimiento ciudadano de las normas;

ii. velar por el desempeño responsable y transparente de la función pública;

iii. incentivar y facilitar la vigilancia ciudadana de la función pública;

iv. asegurar el fortalecimiento y la autonomía del Sistema Nacional de Control:

v. otorgar a la Procuraduría similar estatus que el de la Con- traloría; es decir, independizarla del poder Ejecutivo, de tal modo que se asegure que es un sistema de defensa de los intereses del Estado y no de los intereses del Gobierno;

vi. regular estrictamente la función pública para evitar su ejercicio en función de intereses particulares y establecer severas sanciones para quienes incumplan las normas;

vii. promover una cultura de respeto a la ley, de solidaridad y de anticorrupción, que elimine las prácticas violatorias del orden jurídico, incluyendo el tráfico de influencias, el nepotismo, el narcotráfico, el contrabando, la evasión tributaria y el lavado de dinero.

Combate al narcotráfico. Mientras no se logre a nivel internacional un cambio sustancial en la estrategia de lucha contra las drogas ilícitas el Perú se tendrá que resignar a no alcanzar avances importantes. Por ello, se debe continuar llevando a cabo las siguientes acciones:

i. respetar los compromisos internacionales sobre la materia, asumidos por el país y consolidar la aceptación del principio de responsabilidad compartida entre países productores y consumidores;

[458]

ii. fortalecer los sistemas de prevención del consumo de drogas y de rehabilitación de los farmacodependientes.

iii. perfeccionar las normas para el estricto control de los insumos químicos utilizados en la elaboración de cocaína, empleando la tecnología más adelantada para su imple- mentación y elevando las sanciones penales a los in- fractores;

iv. promover el desarrollo integral de las zonas cocaleras, a fin de sustituir la economía basada en el cultivo de la hoja de coca por una economía lícita, rentable y sostenible, procurando el acceso a los mercados y el desarrollo de infraestructura vial y energética;

v. enfatizar el control del lavado de activos a nivel nacional e internacional, promoviendo el establecimiento de regulaciones internacionales para erradicar los paraísos fiscales donde se lava el dinero mal habido, especial-mente el proveniente del narcotráfico.

Plena vigencia de la Constitución y de los derechos humanos. Resulta necesario garantizar el acceso universal a la justicia, la promoción de la justicia de paz y la autonomía del Poder Judicial, así como regular la complementariedad entre este y la justicia comunal. Asimismo, se deben adoptar políticas que garanticen el goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre la materia.

Acceso a la información y libertad de prensa. Es importante asegurar el derecho ciudadano a una información veraz, objetiva y de calidad, así como garantizar el derecho de los ciudadanos a solicitar y recibir información, la obligación de brindarla por parte del Estado y la transparencia y difusión de los actos de Gobierno.

[459]

En este sentido, se debe resguardar la libertad de expresión y erradicar toda práctica que la limite.

Descentralización. La experiencia de los últimos años sobre el proceso de descentralización aconseja las siguientes medidas:

i. revisar la legislación pertinente para precisar las compe-tencias exclusivas de cada nivel de Gobierno, así como las compartidas;

ii. establecer mecanismos claros para dotar al Gobierno central de capacidad para asegurar el cumplimiento de las normas nacionales y sancionar eficazmente en caso de incumplimiento a los titulares de los niveles descentralizados;

iii. desconcentrar las actividades que no son descentrali-zables en grandes ámbitos homogéneos de carácter transversal a ser denominados macrorregiones, en las que todos los ministerios, los organismos autónomos y el Poder Judicial establezcan dependencias para realizar sus actividades;

iv. para cumplimentar el punto anterior, los ministerios, incluyendo la presidencia del Consejo de Ministros, se organizarían en viceministerios macrorregionales con suficiente poder de decisión para tratar los asuntos que se les presenten;

v. en una primera aproximación, esta desconcentración debería realizarse en los siguientes ámbitos territoriales: 9 macrorregión Lima Metropolitana, entendiendo por

tal la Provincia Constitucional del Callao y las provincias: Lima, Canta y Huarochirí; estas dos últimas, porque comprenden las cuencas hidrográficas que abastecen de agua a la metrópoli;

[460]

9 macroregión nororiental: que comprende los departa-mentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martín y Loreto. Sede administrativa macrorregional: Trujillo;

9 macrorregión centrooriental: los departamentos de Ancash, Pasco, Huánuco, Ucayali, Junín, y Lima Pro- vincias (excepto las que corresponden a Lima Metropo- litana). Sede administrativa macrorregional: Huancayo;

9 macrorregión suroriental: Ica, Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, Cusco, Madre de Dios, Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna. Sede administrativa macrorre-gional: Arequipa (Cuadro 70).

vi. la macrorregión Lima Metropolitana será dotada de un Estatuto Especial que le otorgue mayores atribu-ciones delegadas del Gobierno central, que las otorgadas a las otras macrorregiones del país;

vii. en estas macrorregiones el Gobierno central priorizará el establecimiento de infraestructura vial y de comuni-caciones. Además, concertará con los otros niveles de gobierno para que se desarrolle la infraestructura local que complemente a la infraestructura macrorregional. En caso que las poblaciones se resistan al establecimiento de la sede macrorregional, ésta permanecerá en Lima;

viii. estas macrorregiones tendrán una población y un tamaño económico que hagan contrapeso a Lima Metropolitana. Al ser atravesadas por los ejes viales transoceánicos facilitarán el desarrollo de corredores económicos transversales.

[461]

Cuadro 70Perú. Indicadores de macrorregiones propuestas

Regiones PoblaciónPBI 2007 %

PBI 2007 US$ pc

Trib. Int.S/. pc

Contrib/Pob. %

CréditoS/. pc

PERÚ 28 221 100% 3870 1548 13.8% 2626

NORORIENTAL1/ 8278 19.7% 2604 229 7.4% 934

CENTROORIENTAL2/ 4742 12.8% 2947 191 9.1% 707

SURORIENTAL3/ 6524 18% 3012 364 11.1% 915

METROPOLITANA4/ 8678 49.5% 6228 4437 24.5% 6225

1/ Departamentos: Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Amazonas, Cajamarca, San Mar-tín y Loreto.

2/ Departamentos: Ancash, Huánuco, Pasco, Junín, Ucayali y Lima (excepto la provincia de Lima; a futuro debería excluirse las provincias de Canta y Huarochirí para incorporarlas a Lima Metropolitana).

3/ Departamentos: Ica, Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, Cusco, Madre de Dios, Arequipa, Moquegua.

4/ Provincias: Callao y Lima (a futuro deberían agregarse Canta y Huarochirí).

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Índice

Dedicatoria ............................................................................ 7

Agradecimiento ...................................................................... 9

Resumen de la investigación ................................................. 11

Presentación ......................................................................... 13

Introducción ......................................................................... 17

Capítulo ILos problemas para cumplir el ideal republicano .................. 211.1 Descripción de la realidad ............................................... 211.2 Marco teórico ................................................................. 221.2.1 Enfoque histórico empírico y comparativo diacrónico .... 22

i) Gobernabilidad, democracia y desarrollo ...................... 24Gobernabilidad ............................................................ 24Democracia ................................................................. 25Desarrollo .................................................................... 29

ii) Teorías del desarrollo, de los sistemas mundiales yde la globalización ....................................................... 32Teorías de Arthur Lewis y Hollis Chenery ...................... 34

Modelo de Hollis Chenery ............................................. 35Teorías del capital humano y de la innovacióntecnológica ................................................................... 36Teoría de la CEPAL ..................................................... 37Modelo del desarrollo sostenible ..................................... 42Teoría de los sistemas mundiales .................................... 43Teoría de la globalización ............................................. 45

iii) Neoliberalismo y consenso de Washington ................. 49iv) La teoría del desarrollo después del Consenso de

Washington ................................................................ 581.3 Hipótesis ........................................................................ 60

Variables ......................................................................... 61Indicadores ...................................................................... 61

1.4 Diseño metodológico ...................................................... 61Métodos cualitativos ......................................................... 61Métodos cuantitativos ....................................................... 62

1.5 Palabras clave .................................................................. 62

Capítulo IIAnálisis histórico empírico: gobernabilidad en el Perúprehispánico y colonial ......................................................... 632.1 Gobernabilidad en las culturas preincas .......................... 632.2 Gobernabilidad en el Tawantinsuyo ............................... 682.3 La gobernabilidad en la Colonia: absolutismo

y mercantilismo .............................................................. 75Organización del poder .................................................. 77República de indios y República de españoles ................. 81Lima: sede central del poder político y de laeconomía mercantilista ................................................... 82La economía colonial ...................................................... 83Reformas borbónicas ...................................................... 84

2.4 Balance general .............................................................. 86

Capítulo IIIGobernabilidad en la República: el Estado liberaloligárquico ........................................................................... 893.1 Los precursores ............................................................... 903.2 Fundación de la República y el caudilismo anárquico ..... 95

Protectorado y régimen bolivariano ................................. 95Organización inicial de la República ............................... 97

3.3 Ramón Castilla y las bases del Estado oligárquico ........ 101El guano: fuente de financiamiento del Estado ............. 101Pugnas entre conservadores y liberales .......................... 107La Constitución de 1860 .............................................. 108La crisis de finales de la década de 1860 ........................ 110

3.4 Consolidación del Estado liberal oligárquico ................ 111Manuel Pardo y el primer civilismo .............................. 111Secuelas de la guerra con Chile yla reconstrucción nacional ............................................. 114El segundo civilismo o la llamadaRepública aristocrática .................................................. 119El movimiento popular y el oncenio de Leguía(1919-1930) ................................................................... 128

3.5 Represión oligárquica y tercer militarismo(1930-1939) .................................................................. 133

3.6 Interludio democrático (1939-1948) .............................. 138Primer Gobierno de Manuel Prado (1939-1945) ............ 138El Frente Democrático Nacional (1945-1948) ............... 140

3.7 El ochenio: represión oligárquica (1948-1956) ............... 144

Capítulo IVAnálisis histórico empírico gobernabilidad enla República: hacia el estado democrático ........................... 1534.1 Proyecto liberal democrático y el aprismo

(1956-1968) .................................................................. 153

La Convivencia (1956-1962) ......................................... 153Veto militar a Víctor Raúl Haya de la Torrey primer Gobierno de Fernando Belaunde .................... 161

4.2 El ocaso del Estado liberal oligárquico (1968-1980) ...... 172Reformismo antioligárquico: Gobierno del GeneralVelasco (1968-1975) ...................................................... 173La reforma del Estado ................................................... 177La reforma agraria ........................................................ 180Otras reformas .............................................................. 184Política exterior ............................................................. 188Desbalance fiscal y endeudamiento externo .................. 189La situación política ...................................................... 194Segunda fase: Gobierno del General MoralesBermúdez (1975-1980) .................................................. 198Control del desbalance fiscal y del endeudamientoexterno ......................................................................... 199Presiones populares por el retorno a la democracia ........ 202Balance del Gobierno militar ........................................ 206

4.3 El Estado populista y la década perdida(1980–1990) ................................................................. 212Segundo belaundismo: inicio de la desestabilización(1980-1985) .................................................................. 212El Apra llega al poder: la desestabilizacióngeneralizada (1985-1990) .............................................. 219Balance de la década perdida ........................................ 231

4.4 Neoliberalismo autoritario (1990-2000) ........................ 233Fujimori gana las elecciones .......................................... 233El autogolpe de 1992 .................................................... 239La reelección de 1995 .................................................... 242La desprotección laboral ............................................... 245Conflicto con Ecuador .................................................. 246La reforma del Estado ................................................... 246

La política económica ................................................... 248La reelección del año 2000 ........................................... 251Una visión de conjunto de la década fujimorista ........... 252

4.5 Neoliberalismo democrático: el Gobierno deToledo (2001-2006) ...................................................... 254

Capítulo VConsolidación del Estado neoliberal democrático ............... 2635.1 Elecciones del 2006: el Apra vuelve al poder ................. 2635.2 El Plan de Gobierno 2006-2011 del Apra ..................... 266

Objetivos al 2011 .......................................................... 266Metas al 2011 ............................................................... 267Estrategia implícita del Plan de Gobierno ..................... 269

5.3 Avances específicos a diciembre de 2011 ....................... 270Objetivo uno: Estado al servicio del pueblo ................... 270Objetivo dos: hacia el desarrollo descentralizado ........... 275Objetivo tres: necesidad impostergable dedesarrollo humano ........................................................ 277

Salud ........................................................................ 277Educación .................................................................. 286Gasto social ................................................................ 292Promoción de la seguridad alimentaria y nutrición ...... 293Seguridad ciudadana ................................................. 294Vivienda y desarrollo urbano ...................................... 294Fortalecimiento de la familia y la juventud .................. 295Pueblos originarios y minorías étnicas: afirmaciónde la identidad nacional ............................................. 295

Objetivo cuatro: economía para la justicia social ........... 296Política fiscal .............................................................. 297Endeudamiento público .............................................. 304Política monetaria ...................................................... 308Fortalecimiento de empresas estatales ........................... 309

Agricultura y agroindustria ......................................... 310Pesquería y acuicultura ............................................... 310Minería e hidrocarburos ............................................. 311Electricidad ............................................................... 313Construcción, industria y comercio .............................. 317Turismo ........................................................................ 319Desarrollo forestal ....................................................... 320

Objetivo cinco: infraestructura para el desarrolloe integración nacional ................................................... 320

Vías de comunicación y telecomunicaciones .................. 320Saneamiento .............................................................. 329

Objetivo seis: defensa del territorio ................................ 331Defensa nacional, orden interno y defensa civil ............ 331

Objetivo siete: cruzada ética .......................................... 332Contra el consumo de drogas ilícitas y el narcotráfico .... 332Lucha contra la corrupción ......................................... 334Política de transparencia y libertad de expresión ........... 335

Objetivo ocho: integración continental ......................... 335Objetivo nueve: mejorar la calidad de vida .................... 336Objetivo diez: rumbo al futuro ..................................... 337

Capítulo VIAnálisis estadístico: dinamismo del Producto InternoBruto y los Términos de Intercambio 1950-2011 ................ 3396.1 Análisis univariado de las series de tiempo .................... 341

6.1.1 Serie de variación del PBI real ............................... 3416.1.2 Serie de variación de los Términos de

Intercambio (TI) .................................................. 3476.2 Análisis de correlación .................................................. 3516.3 Análisis de regresión ..................................................... 352

6.3.1 Primer modelo exploratorio de regresión .............. 3526.3.2 Modelo final reespecificado .................................. 364

6.3.3 Ampliaciones al modelo: cuenta financierade la balanza de pagos ...........................................368

6.3.4 Nuevo modelo ampliado .......................................3716.4 Conclusiones del análisis estadístico ............................. 374

Capítulo VIILos problemas pendientes ................................................... 3777.1 Desarrollar el capital humano ....................................... 378

7.1.1 Tendencias demográficas ....................................... 3787.1.2 Pobreza y exclusión social ..................................... 385

Evolución de la pobreza ......................................... 387Crecimiento económico .......................................... 390Inversión en infraestructura pública ........................ 390Estructura y nivel de la tributación ......................... 391Calidad y magnitud del gasto social ........................ 391Acceso a servicios básicos ......................................... 391

7.1.3 Acceso al empleo digno y productivo .................... 393Relaciones laborales ............................................... 393Sistema de pensiones .............................................. 394El mercado laboral ................................................ 396Ingresos ................................................................. 406

7.2 Desarrollar el territorio ................................................. 4097.2.1 Cuencas hidrográficas y megadiversidad ............... 4097.2.2 Acondicionar el territorio ..................................... 412

Infraestructura básica ............................................ 415Carreteras ............................................................. 415Electricidad y gas ................................................... 417Cambio de matriz energética .................................. 419La minería ............................................................ 420

7.2.3 Conclusión ........................................................... 4227.3 Escaso desarrollo industrial ........................................... 4237.4 Reformar y modernizar el Estado .................................. 423

Capítulo VIIIResultados de la investigación ............................................. 4278.1 Discusión ..................................................................... 4278.2 Conclusiones ................................................................ 432

Primera ............................................................................432Segunda ........................................................................433Tercera ..........................................................................434Cuarta ......................................................................... 435

8.3 Recomendaciones ......................................................... 4378.3.1 Matriz FODA ...................................................... 437

Fortalezas ................................................................. 437Oportunidades ......................................................... 438Debilidades .............................................................. 439Amenazas ............................................................. 441Prerequisitos .......................................................... 442Normas básicas, valores y principios ........................ 442

Normas básicas ................................................. 442Valores y principios .............................................. 443

8.3.2 Visión del país, objetivos y metas al 2021 ............. 444Visión del país al 2021 ........................................... 444Objetivos al 2021 .................................................. 448Metas al 2021 ....................................................... 448

8.3.3 Estrategia y lineamientos de política ..................... 450Fuerzas Armadas y democracia .............................. 455Combate contra la corrupción ................................ 456Combate al narcotráfico ......................................... 457Plena vigencia de la Constitución ylos derechos humanos .............................................. 458Acceso a la información y libertad de prensa ............ 458

Descentralización .................................................. 458Bibliografía ......................................................................... 463

Índice de cuadros

Cuadro 1. Gasto de gobierno en relación con el PBI enpaíses desarrollados 1870-2009 ............................. 52

Cuadro 2. Perú. Destino del dinero del guano ...................... 104

Cuadro 3. Perú. Estructura de los ingresos fiscales1827-1880 (en porcentaje) .................................... 106

Cuadro 4. Perú. Indicadores económicos 1951-1956 .............. 148




Cuadro 8. Perú. Indicadores económicos 1963-1968 ............. 170


Cuadro 10. PBI agropecuario 1951-2011 (crecimientoanual en términos reales) .................................... 182

Cuadro 11. PBI manufacturero no primario 1951-2011(crecimiento anual) ............................................ 186

Cuadro 12. Perú. Indicadores económicos 1969-1975 ............ 190






Cuadro 18. Perú. Indicadores económicos 1986-1990 ........... 226






Cuadro 24. Perú. Plan de Gobierno 2006-2011 del Apra. Metas ... 268

Cuadro 25. Perú. Presupuesto ejecutado por el Gobiernocentral y los gobiernos descentralizados y tipode gasto 2005-2006, 2010-2011 ....................... 276

Cuadro 26. Perú. Expectativa de vida al nacer (años) ........... 278

Cuadro 27. Perú. Mortalidad infantil y desnutrición crónica .... 279

Cuadro 28. Perú. Cobertura con inmunizaciones 2002-2011(en porcentaje) .................................................. 280

Cuadro 29. Perú. Población con acceso a agua potable,por red pública ................................................. 280

Cuadro 30. Perú. Uso de métodos anticonceptivos pormujeres unidas en edad fértil ............................. 282

Cuadro 31. Perú. Establecimientos de salud .......................... 283

Cuadro 32. Perú. Población con seguro de salud, segúntipo de seguro y área de residencia 2005-2011(en porcentaje de la población total) ................... 285

Cuadro 33. Perú. Evaluación nacional de alumnos de segundogrado de primaria por nivel de desempeño, según escuelas estatales y no estatales, 2010 y 2011. ....... 289

Cuadro 34. Perú. Postulantes, matrícula y otros. Niveluniversitario, 2003 y 2010 (en miles) ................... 290

Cuadro 35. Perú. Docentes del sistema educativo nacionalsegún nivel, 2005-2011 (en miles) ....................... 292

Cuadro 36. Perú. Gasto público y gasto social, segúngrandes componentes (millones de nuevos soles) .... 293

Cuadro 37. Perú. Presión tributaria/PBI 1970-2011 ............. 298

Cuadro 38. Perú. Déficit fiscal/PBI 1970-2011 .................... 300

Cuadro 39. Perú. Inversión pública/PBI 1952-2011 .............. 302

Cuadro 40. Perú. Deuda pública externa 1826-2011 (en dólares) ... 305

Cuadro 41. Perú. Deuda pública externa/RIN 1950-2011 .... 307

Cuadro 42. Perú. Potencia de energía instalada por tipo deservicio y generación 2001, 2006 y 2011 (en MW) .... 315

Cuadro 43. Perú. Indicadores del sector electricidad 2001,2006 y 2011 .................................................... 317

Cuadro 44. Perú. Principales indicadores del sectortransportes. 2001, 2006 y 2011 ......................... 321

Cuadro 45. Perú. Red vial según sistema de carreteras(en kilómetros) .................................................. 322

Cuadro 46. Perú. Parque automotor por clase de vehículo1986, 1990, 2001, 2006 y 2011 (en miles) ........ 323

Cuadro 47. Perú. Red ferroviaria, transporte de cargay pasajeros 2001, 2006 y 2011 .......................... 324

Cuadro 48. Perú. Parque naviero según modo detransporte 2001, 2006 y 2011 ........................... 325

Cuadro 49. Perú. Tráfico de contenedores y carga segúnterminal portuario 2001, 2006 y 2011 .............. 326

Cuadro 50. Perú. Parque aéreo, pasajeros y carga 2001,2006 y 2011 .................................................... 327

Cuadro 51. Perú. Indicadores de telecomunicaciones1993, 2001, 2006 y 2010 ................................. 328

Cuadro 52. Perú. Población por categorías 1791 ................... 379

Cuadro 53. Perú. Europeos residentes 1876 .......................... 380

Cuadro 54. Perú. Población total y tasa de crecimientointercensal 1940-2007 (en miles) ....................... 382

Cuadro 55. Perú. Distribución espacial de la población1940-2007 (en porcentaje) ................................. 383

Cuadro 56. Perú. Estructura etaria de la población .............. 384

Cuadro 57. Perú. Pobreza. Evolución 2001, 2006 y 2011 ..... 388

Cuadro 58. Perú. Crecimiento del PBI per cápita yreducción de la pobreza 2001-2011 .................... 389

Cuadro 59. Perú. Principales indicadores de saneamientoy electrificación 2001, 2006 y 2011 ................... 392

Cuadro 60. PEA ocupada según nivel de empleo y segmento laboral 2011 ....................................... 398

Cuadro 61. Perú. Evolución de los indicadores laborales2001, 2006 y 2011 ........................................... 399

Cuadro 62. Perú. Ocupación y subempleo rural y urbano2001, 2006 y 2011 (en porcentajes) .................... 401

Cuadro 63. Perú. PEA ocupada según tamaño de empresa2001, 2006 y 2011 ........................................... 402

Cuadro 64 Perú. PEA ocupada según niveles deurbanización y tasa de crecimiento anual2001-2011 ....................................................... 403

Cuadro 65. Perú. Variación promedio anual del empleourbano 1999-2011 .............................................. 404

Cuadro 66. Perú. PEA ocupada según sectores deproducción 2001, 2004, 2006 y 2011 ............... 405

Cuadro 67. Perú. Ingreso promedio mensual provenientedel trabajo según ámbitos geográficos 2001, 2006 y 2011 (en nuevos soles) ............................ 406

Cuadro 68. Perú. Ingreso promedio mensual provenientedel trabajo de la PEA ocupada urbana segúnprincipales características 2001, 2006 y2011 (en nuevos soles) ........................................ 408

Cuadro 69. Perú. Metas de desarrollo al 2016 y al 2021 ....... 447

Cuadro 70. Perú. Indicadores de macrorregionespropuestas ......................................................... 461

Índice de gráficos

Gráfico 1. Perú. Términos de Intercambio 1896-2008 ............ 38

Gráfico 2. Evolución del precio de las materias primas2005-2010 y a largo plazo 1850-2004 ................... 39

Gráfico 3. Perú. Evolución de los Términos de Intercambio1950-2009 (año base 1994) ................................... 39

Gráfico 4. Evolución de los precios internacionales decobre 1950-2011 .................................................... 40

Gráfico 5. Perú. Evolución del PBI 1950-2011 ..................... 341

Gráfico 6. Perú. Evolución del PBI real 1950-2011(tasas anuales) ................................................... 342

Gráfico 7. Punto atípicos del PBI ......................................... 342

Gráfico 8. Tasas de crecimiento del PBI real 1951-2011 ........ 343

Gráfico 9. Prueba raíz unitaria del PBI ............................... 343

Gráfico 10. Prueba DF-GLS sobre TI .................................. 345

Gráfico 11. Términos de Intercambio-Índice (94=100)1950-2011 ........................................................ 347

Gráfico 12. Términos de Intercambio-Índice (94=100)1950-2011 (variación anual) ............................. 347

Gráfico 13. Puntos atípicos TI ............................................. 348

Gráfico 14. Normalidad de la serie TI ................................. 348

Gráfico 15. Prueba de raíces unitarias TI ............................. 349

Gráfico 16. Prueba DF-GLS sobre TI .................................. 350

Gráfico 17. Corrrelación ...................................................... 351

Gráfico 18. Diagrama de dispersión de las variables .............. 352

Gráfico 19. Modelo exploratorio de regresión ......................... 353

Gráfico 20. Variables omitidas ............................................. 353

Gráfico 21. Test de Ramsey .................................................. 355

Gráfico 22. Prueba de normalidad de los errores ................... 356

Gráfico 23. Pruebas de autocorrelación ................................ 356

Gráfico 24. Pruebas de heterocedasticidad ............................ 358

Gráfico 25. Prueba de residuos recursivos y de laprueba de CUSUM ........................................... 359

Gráfico 26. Prueba de coeficientes recursivos ......................... 360

Gráfico 27. Prueba de puntos atípicos de influencia ............... 362

Gráfico 28. Modelo reespecificado ........................................ 365

Gráfico 29. Datos observados, estimados y errores .................. 365

Gráfico 30. Prueba de multicolinearidad .............................. 366

Gráfico 31. Cuenta financiera total ...................................... 369

Gráfico 32. Cuenta financiera total y privada ....................... 369

Gráfico 33. Cuenta financiera total en porcentaje del PBI ..... 370

Gráfico 34. Puntos atípicos de la cuenta financiera(porcentaje del PBI) .......................................... 370

Gráfico 35. Prueba de raíces unitarias del nuevomodelo ampliado .............................................. 371

Gráfico 36. Resultados de las regresiones ............................... 372

Gráfico 37. Coeficientes estandarizados ................................. 373

Gráfico 38. Intervalos de confianza ...................................... 373

Gráfico 39. Puntos atípicos influyentes .................................. 373

Gráfico 40. Prueba de error de predicción ............................. 374

Índice de mapas

Mapa 1. Cuencas hidrográficas y vertientes ............................ 409

Mapa 2. Caminos del inca ................................................... 414

Mapa 3. Identificación de corredores de integración regional ..... 416

Mapa 4. Principales proyectos hidroeléctricos ......................... 418

Mapa 5. Gasoductos existentes y en proyecto de construcción .......... 419

Perú. La difícil construcción de una república para todos.

Texto de Otoniel Velasco Fernández

consta de 1,000 ejemplares.

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