paz lisk v. aponte

MINERVA DE PAZ LISK, apelada v. HON. AW-ILDA APONTE ROQUE, ETC., apelantes.

MINERVA DE PAZ LISK, apelada

v.HON. AWILDA APONTE ROQUE, ETC.,

apelantes.

Número: CE-86-710

Resuelto: 30 de junio de 1989

JUN 30, 1989

En El Tribunal Supremo De Puerto Rico.1. DERECHO CONSTITUCIONAL--IGUAL PRO-TECCION DE LAS LEYES--CLASIFICACIONESLEGISLATIVAS.Históricamente, tanto los estados como Puerto Ricohan legislado en el área del empleo público y handistinguido entre ciudadanos y extranjeros. Aunqueoriginalmente el Tribunal Supremo de EstadosUnidos utilizó la doctrina de campo ocupado paradeterminar la validez de este tipo de legislación --que brindaba trato preferente a los ciudadanos enel mercado de empleos-- en su última trayectoria hapermitido libertad de acción a los estados para re-glamentar el ingreso de extranjeros y ha rechazadosin rodeos el argumento de que toda legislación es-tatal, que de alguna forma incida sobre la políticade inmigración, esté desplazada por la cláusula desupremacía federal de la Constitución de EstadosUnidos.2. ID.--ID.--PERSONAS PROTEGIDAS PORTALES GARANTIAS.Según la Emda. XIV, Sec. 1, Const. EE.UU.,L.P.R.A., Tomo 1, los extranjeros son ‘personas‘acreedoras a la igual protección de las leyes.3. ID.--ID.--CLASIFICACIONES LEGIS-LATIVAS.Según el derecho constitucional federal, lasclasificaciones legislativas que distinguen entreciudadanos y extranjeros en el área de funciones

públicas resisten el análisis constitucional siempreque guarden un nexo racional con el interés que elEstado tiene en perpetuar los valores comunitarios.Según este concepto de función política se ha valid-ado la exclusión de extranjeros de los jurados es-tatales, de la policía estatal, del magisterio públicoy de cargos de oficial probatorio.4. INSTRUCCION PUBLICA--ESCUELAS PUB-LICAS--PROFESORES Y MAESTROS --CERTIFICADO DE MAESTRO--EN GENERAL.Según el Art. 1 de la Ley Núm. 94 de 21 de juniode 1955 (18 L.P.R.A. sec. 260(1)), que regula lacertificación de maestros en el sistema deinstrucción pública y de escuelas privadas acredita-das, el ‘certificado de maestro‘ es un documentoque expide el Secretario de Instrucción Pública, elcual faculta al tenedor a realizar la labor docente otécnica que se especifica en el mismo. La ley leprohíbe al Secretario de Instrucción Pública ex-tender o aprobar nombramiento alguno a favor deuna persona que previamente no posea un certific-ado de maestro en vigor.5. DERECHO CONSTITUCIONAL--IGUAL PRO-TECCION DE LAS LEYES--EN GENERAL.La dignidad y la igualdad ante la ley como princi-pio axiológico es indiscutible y pertenece a lacategoría de derechos universales y fundamentalesdel hombre; así se reconoce en el Art. II, Secs. 1 y7 de la Constitución del Estado Libre Asociado,L.P.R.A., Tomo 1.6. ID.--ID.--DISCRIMENES PROHIBIDOS--NACIMIENTO.La prohibición expresa contra el discrimen porrazón de ‘nacimiento‘ en el Art. II, Sec. 1 de laConstitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A.,*473 Tomo1, tenía como propósito eliminar elestigma jurídico en contra de los hijos habidosfuera del matrimonio, esto es, establecer la igualdadde los hijos en la vida civil. La intención no fuecubrir lo relativo a discrimen por razón deextranjería.7. ID.--ID.--ID.--ID.Según la Constitución del Estado Libre Asociado,

124 D.P.R. 472 FOR EDUCATIONAL USE ONLY

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las clasificaciones fundamentadas en ‘nacionalidad‘son inherentemente sospechosas y están sujetas aun riguroso análisis constitucional.8. ID.--ID.--EN GENERAL.Los derechos protegidos por las cláusulas deldebido proceso de ley y la igual protección de lasleyes de la Constitución de Estados Unidos son ap-licables a Puerto Rico.9. ID.--ID.--CLASIFICACIONES LEGIS-LATIVAS.Cuando una clasificación legislativa afectaderechos fundamentales o es sospechosa, la mismaestá sujeta a un estricto escrutinio judicial, lo quesignifica que el Estado debe demostrar la existenciade un interés público apremiante que justifique di-cha clasificación y, además, que la misma pro-mueve la consecución de ese interés. Se consideraninherentemente sospechosas todas las clasifica-ciones tangentes con la dignidad del ser humano ycon el principio de la igualdad ante la ley.10. ID.--ID.--ID.La igual protección de las leyes no prohíbe clasific-aciones legislativas cuando no son arbitrarias ni re-sponden a un propósito de hostilidad contra determ-inado grupo.11. ID.--ID.--ID.La igual protección de las leyes no menoscaba lafacultad que tiene el Estado para reglamentar razon-ablemente ciertas profesiones por motivo de utilid-ad general. Esto incluye la comprobación deconocimientos indispensables para determinadoempleo público y la necesaria solvencia moral delcandidato.12. ID.--ID.--DISCRIMENES PROHIBIDOS--NACIMIENTO.Por lo general, la exclusión de extranjeros de cier-tos cargos o empleos públicos se justifica solamenteen aquellas funciones, además de las electivas, queparticipen directamente en la formulación yrevisión de la política pública del país, o que por sunaturaleza conlleven poder discrecional significat-ivo en el proceso gubernamental. Aun en estoscasos el Estado no puede establecer criterios total-mente arbitrarios.13. ID.--ID.--ID.--ID.

La clasificación estatutaria, en virtud de la cual seexige ciudadanía norteamericana para obtener uncertificado de maestro para un nombramiento ennuestro sistema de instrucción pública, es inher-entemente sospechosa y está sujeta al análisis con-stitucional de escrutinio estricto bajo la igualprotección de las leyes, pues tiende a relegar a unestado legal de inferioridad a una clase conabstracción de las potencialidades y característicasindividuales de sus miembros.14. ID.--ID.--ID.--ID.El requisito de ciudadanía que deben reunir los can-didatos a maestros de instrucción pública estable-cido en el Art. 5 de la Ley Núm. 94 de 21 de junio*474 de 1955 (18 L.P.R.A. sec. 264(1)), al impedirque todo extranjero pueda obtener tal certificadosin importar la materia a enseñarse, el nivel deenseñanza, la relación del extranjero con PuertoRico, la demostración de fidelidad a nuestrosvalores, la intención de hacerse ciudadano o si tienepermiso válido de residencia, es inconstitucionalpor violación a los principios de igual protección delas leyes establecidos en el Art. II, Secs. 1 y 7 de laConstitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A.,Tomo 1.15. PUERTO RICO--ESTADO LIBRE ASO-CIADO--ACCIONES--RECLAMACIONES CON-TRA EL E.L.A.--PRECEPTOS ESTATUTARIOS--LEY DE RECLAMACIONES Y DEMANDASCONTRA EL E.L.A.--EN GENERAL.A tenor con la Ley de Reclamaciones y Demandascontra el Estado, Ley Núm. 104 de 29 de junio de1955 (32 L.P.R.A. sec. 3077 et seq.), se puede de-mandar al Estado por los daños y perjuicios causad-os por actuaciones culposas de sus agentes o em-pleados en el descargo de sus funciones oficiales o,en la alternativa, se puede demandar directamenteal agente o funcionario. Sin embargo, no se puedeinstar la acción directamente contra el empleadopúblico una vez se dicta sentencia contra el Estadoo viceversa.16. ID.--ID.--ID.--ID.--ID.--ID.--ID.Según la Ley de Reclamaciones y Demandas contrael Estado y la Regla 17.1 de Procedimiento Civil,32 L.P.R.A. Ap. III, una persona puede acumular en



una sola demanda al Estado y al empleado o em-pleados concernidos, y no hay impedimento paradirigir la demanda en forma alternativa siempre queno haya acumulación de indemnizaciones.17. ID.--ID.--ID.--ID.--CONSENTIMIENTOPARA SER DEMANDADO--INMUNIDAD DELE.L.A.El hecho de que el Estado asuma la representaciónlegal y el respaldo económico de un empleado de-mandado por sus actuaciones como funcionariopúblico no significa que renuncie a su inmunidadsoberana.18. ID.--ID.--ID.--ID.--ID.--ID.El Estado Libre Asociado está inmune a demandasde daños y perjuicios que tengan por fin impugnarla constitucionalidad de cualquier legislación. Estono impide el mecanismo de injunction o sentenciadeclaratoria para pasar juicio judicial sobre la val-idez constitucional de la legislación impugnada.19. INSTRUCCION PUBLICA--ESCUELAS PUB-LICAS--PROFESORES Y MAESTROS -- CERTI-FICADO DE MAESTRO--EN GENERAL.El Secretario de Instrucción Pública que ha deneg-ado una solicitud de certificado de maestro por fal-tar al requisito incondicional de ciudadanía, actúaministerialmente, sin discreción alguna ni margenpara juicio personal, y no incurre en responsabilid-ad civil en su categoría personal en ausencia dealegación o prueba de mala fe, malicia o tansiquiera error.

SENTENCIA de Wilfredo Alicea López, J. (SanJuan), que declara inconstitucional el requisito deciudadanía que deben reunir los candidatos a certi-ficados de maestro dispuesto por el Art. 5 de la LeyNúm. 94 de 21 de junio de 1955 (18 L.P.R.A. sec.264(1)). Se modifica y, así modificada, se confirma.

**1 *475 Rafael Ortiz Carrión, Procurador General,y Anabelle Rodríguez, Procuradora General Auxili-ar, abogados de los apelantes; Luis H. SánchezCaso, abogado de la apelada.

EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR HERNANDEZDENTON emitió la opinión del Tribunal.

Mediante apelación el Procurador General de Pu-erto Rico cuestiona la decisión del Tribunal Superi-or que declara inconstitucional el requisito deciudadanía que deben reunir los candidatos a certi-ficados de maestro dispuesto por el Art. 5 de la LeyNúm. 94 de 21 de junio de 1955 (18 L.P.R.A. sec.264(1)). El Estado también invoca su inmunidadpor los actos u omisiones de sus funcionarios yapela la imposición de daños a los demandados ensu carácter personal porque están protegidos por ladoctrina de inmunidad cualificada. Procede lamodificación de la sentencia apelada únicamente encuanto a la determinación de daños.

I

La demandante Minerva De Paz Lisk es ciudadanade la República Dominicana y residente legal en elEstado Libre Asociado de Puerto Rico desde 1978,en virtud de visado permanente expedido por elServicio de Inmigración y Naturalización de Esta-dos Unidos de América. En 1981 completó en Pu-erto Rico sus estudios universitarios y obtuvo elgrado de bachiller en artes con concentración enespañol y educación secundaria.

El mismo año de su graduación la demandanteacudió al Departamento de Instrucción Pública(D.I.P.) para solicitar un certificado de maestra, atenor con la Ley Núm. 94 de 21 de junio de 1955,según enmendada, 18 L.P.R.A. sec. 260 et seq. (enadelante Ley Núm. 94), estatuto que en aquel mo-mento regulaba la certificación de maestros, tantoen el sistema de instrucción pública como en las es-cuelas privadas acreditadas por dicho Departa-mento.

*476 La solicitud no prosperó. De Paz Liskincumplía con el primero de los requisitos exigidosa todo candidato, es decir, ser ciudadano de EstadosUnidos de América. Decidió proseguir estudiosconducentes al grado de maestría en arte en la Es-cuela Graduada de la Facultad de Humanidades dela Universidad de Puerto Rico. A la fecha de lapresentación del recurso, había aprobado todos loscursos requeridos; le faltaba un examen y la tesis.



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En agosto de 1985 De Paz Lisk solicitó nuevamenteel certificado, pero el documento no fue expedidopor no presentar evidencia de la ciudadanía americ-ana. En esta ocasión la Directora de la División deCertificaciones Docentes entregó a la demandanteuna carta acreditativa de que ésta reunía los requisi-tos de preparación académica para la obtención deun certificado provisional como maestra de escuelaelemental y secundaria en español.

Ante esta situación la apelada entabló una demandade daños y perjuicios, injunction y sentencia declar-atoria contra la Secretaria del Departamento deInstrucción Pública y otros funcionarios en sucarácter personal y representativo. Alegó que el re-quisito de ciudadanía dispuesto por la Ley Núm.94, supra, como condición indispensable para laobtención del certificado en cuestión, constituía undiscrimen por razón de extranjería en violación delas cláusulas del debido proceso de ley y de la igualprotección de las leyes de la Constitución federal, ydel Art. II, Secs. 1 y 7 de la Constitución del EstadoLibre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1. Invocó asim-ismo la Sec. 16 del mismo Art. II de la Constitucióndel Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, dis-positiva del derecho que tiene todo trabajador aescoger libremente su ocupación, y alegó que laconducta impugnada resultaba en una violación a laLey Federal de Derechos Civiles, 42 U.S.C. sec.1983, y a la Ley de Derechos Civiles de PuertoRico. 32 L.P.R.A. sec. 3524. Por último, adujo queel Estado Libre Asociado no podía reclamarválidamente la ciudadanía como *477 condición almagisterio por ser éste un poder reservado al Gobi-erno federal en las áreas de inmigración ynaturalización. Art. I, Sec. 8, Cl. 4 y Art. VI, Cl. 2,Const. EE.UU., L.P.R.A., Tomo 1.

**2 El 24 de julio de 1986 el Tribunal Superior,Sala de San Juan, declaró inconstitucional el incisoprimero del Art. 5 de la Ley Núm. 94, supra, yordenó a los demandados que otorgaran a De PazLisk en el plazo de quince (15) días el certificadode maestra de conformidad con la ley y con los re-glamentos aplicables, además de la suma de

$10,000 por concepto de daños personales.

Luego de varios incidentes postsentencia, el 28 deoctubre de 1986 el D.I.P. expidió a la demandanteun certificado provisional de maestra, al tiempo quesometió escrito de apelación ante este Foro. Opor-tunamente acogimos el recurso y, luego de agotadoel trámite reglamentario, estamos en posición de re-solver.

II

No cabe duda de que el Congreso federal cuentacon plenos poderes para aprobar leyes relativas a lainmigración hacia Estados Unidos. En tal capacidadel Congreso decide quién puede entrar y permane-cer en territorio norteamericano, así como el statuslegal de las personas admitidas. Las fuentes de di-cho poder emanan de varias disposiciones de laConstitución de Estados Unidos, entre otras, delArt. I, Sec. 8, Cl. 3 (poder sobre el comercio); Art.I, Sec. 8, Cl. 4 (poder de naturalización); Art. I,Sec. 8, Cl. 11 (poder para declarar la guerra); Art. I,Sec. 9, Cl. 1 (poder sobre la inmigración y laimportación). Véase Legomsky, Immigration Lawand the Principle of Plenary Congressional Power,1984 Sup. Ct. Rev. 255, 261-269.

[1] Históricamente, sin embargo, tanto los estadoscomo Puerto Rico han legislado en el área del em-pleo público y *478 distinguido entre ciudadanos yextranjeros. Bajo la situación de hechos allípresente, en Truax v. Raich, 239 U.S. 33, 42 (1915), y en Takahashi v. Fish Comm'n, 334 U.S. 410,419 (1948), el Tribunal Supremo utilizó el análisisde campo ocupado para invalidar legislación estatalque brindaba trato preferente a los ciudadanos en elmercado de empleo. El Tribunal razonó que elloequivalía de facto a una denegación de la residen-cia, situación reñida con la política inmigratoriasólo encomendada al Congreso federal.

No obstante estas expresiones, notablemente matiz-adas por jurisprudencia posterior, el Tribunal Su-premo federal aún no ha elaborado una doctrina co-herente al respecto. En ocasiones ha utilizado el ar-



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gumento de campo ocupado como alternativa alanálisis de igual protección de las leyes. Véanse:Nyquist v. Mauclet, 432 U.S. 1, 12 (1977); Examin-ing Bd. v. Flores de Otero, 426 U.S. 572, 602(1976). En Graham v. Richardson, 403 U.S. 365,376, 380 (1971), el Tribunal utilizó ambas doctrinaspara invalidar la legislación allí en controversia. Enotras ocasiones ha declinado expresamente abordarel planteamiento. Sugarman v. Dougall, 413 U.S.634, 646 (1973).

En su última trayectoria dicho Foro ha permitidolibertad de acción a los estados para reglamentar elingreso de extranjeros a ciertas posiciones públicas.Cabell v. Chavez-Salido, 454 U.S. 432 (1982); Am-bach v. Norwick, 441 U.S. 68 (1979); Nota, TheEqual Treatment of Aliens: Preemption or EqualProtection?, 31 Stan. L. Rev. 1069, 1081 (1979);Caso Reciente, State Alienage Classifications:Time for Federal Preemption?, 28 (Núm. 2) Loy. L.Rev. 632 (1982); Nota, State Burdens on ResidentAliens: A New Preemption Analysis, 89 Yale L.J.940 (1980). También ha rechazado sin rodeos el ar-gumento de que toda legislación estatal que de al-guna forma incida sobre la política inmigratoriaestá desplazada por la cláusula de supremacía fed-eral, Art. VI, Cl. 2 de la Constitución de EstadosUnidos, supra. De Canas *479 v. Bica, 424 U.S.351, 355-356 (1976).FN1 Con este trasfondo doc-trinal la apelada no puede afirmar que la legislaciónen controversia pretende regular la inmigración o lacondición legal de los extranjeros en Puerto Rico.Ciertamente no la prohíbe; tampoco la selecciona olimita. No le asiste la razón a la apelada en esteplanteamiento.

**3 III

La Constitución de Estados Unidos, en su En-mienda Decimocuarta, Sección Primera, estableceen lo pertinente que ‘ningún estado privará a per-sona alguna de su vida, de su libertad o de supropiedad, sin el debido proce[so] de ley, ni senegará a nadie, dentro de su jurisdicción, la igualprotección de las leyes‘. Const. EE. UU., L.P.R.A.,Tomo 1, ed. 1982, pág. 196.

[2] Hace ciento dos (102) años el Tribunal Supremofederal resolvió que los extranjeros son ‘personas‘para propósitos de esta enmienda y, por lo tanto,acreedores a la igual protección de las leyes. YickWo v. Hopkins, 118 U.S. 356 (1886).

Partiendo de esta noción básica, la jurisprudenciade dicho Foro ha seguido a través de los años uncurso fluctuante.FN2En Graham v. Richardson,supra, el Tribunal resolvió que la cláusula de igualprotección de las leyes prohíbe a los estados negara un extranjero los beneficios públicos de índoleeconómica por razón de no ser ciudadano o resid-ente del país. La otra categoría sobre la que no ex-iste polémica tiene que ver con el acceso de los ex-tranjeros a la práctica de una profesión o actividadeconómica privada. En estas situaciones, *480 todaclasificación se entiende igualmente sospechosa ysolamente supera el análisis de estricto escrutinioconstitucional si promueve un interés gubernament-al apremiante o de primer orden. Examining Bd. v.Flores de Otero, supra (Puerto Rico no puede negara un extranjero una licencia para la práctica privadade la ingeniería); In re Griffiths, 413 U.S. 717(1973) (tampoco puede condicionarse sobre estefundamento la admisión a la abogacía); Bernal v.Fainter, 467 U.S. 216 (1984) (ídem en relación conla práctica de la notaría).

[3] No obstante, en 1973 el Tribunal Supremo creóuna limitada excepción al análisis de estrictarevisión judicial formulado en Graham v. Richard-son, supra. Específicamente se sostuvo que en de-terminadas circunstancias rigurosamente definidaslos estados pueden impedir que los extranjeros ocu-pen posiciones en el Gobierno. Sugarman v. Dou-gall, supra. Si bien se reafirmó la norma de acu-cioso examen constitucional en el caso delegislación que impide la participación de los ex-tranjeros en la distribución de beneficioseconómicos, el Tribunal reconoció que los estadostienen un interés legítimo en preservar para losciudadanos ciertas posiciones públicas relacionadasíntimamente con el proceso de autogobierno o queconllevan el ejercicio de poderes importantes en la










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comunidad. Clasificaciones que distinguen entreciudadanos y extranjeros en esta área de funcionespúblicas que el Tribunal denominó ‘políticas‘ en elsignificado amplio del término (political functions),resisten el análisis constitucional siempre queguarden un nexo racional con el interés que el es-tado tiene en perpetuar los valores comunitarios.Véanse, en general: 2 Treatise on ConstitutionalLaw: Substance and Procedure Sec. 18.12 (1986);L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed.,Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, Sec.16-23.

**4 *481 A partir de Sugarman v. Dougall, supra,el concepto de función política ha sido utilizadocon éxito para excluir a los extranjeros de los jura-dos estatales, Perkins v. Smith, 370 F. Supp. 134(D. Md. 1974), confirmado en 426 U.S. 913 (1976);de la policía estatal, Foley v. Connelie, 435 U.S.291 (1978); del magisterio público, Ambach v.Norwick, supra, y de cargos de oficial probatorio,Cabell v. Chavez-Salido, supra.

En Estados Unidos algunos autores han criticadoeste desdoblamiento en el enfoque de la cláusula.Se ha dicho que el estado o condición de extranjeríaconstituye un concepto unívoco que requiere untratamiento constitucional uniforme. Nota, A DualStandard for State Discrimination Against Aliens,92 Harv. L. Rev. 1516 (1979); Nota, Alien Teach-ers: Suspect Class or Subversive Influence?, 31Mercer L. Rev. 815 (1980); M.R. Walter, The Ali-en's Right to Work and the Political Community'sRight to Govern, 25 Wayne L. Rev. 1181 (1979);Nota, Aliens' Right to Teach: Political Socializationand the Public Schools, 85 Yale L.J. 90 (1975).Otros autores han recomendado la fórmula de es-crutinio intermedio para las situaciones previstas enSugarman v. Dougall, supra, y progenie, por en-tender que así se atienden mejor los intereses enjuego. Comentario, Alienage and Public Employ-ment: the Need for an Intermediate Standard inEqual Protection, 32 Hastings L.J. 163 (1980). ElTribunal Supremo, sin embargo, ha perseverado ensu orientación, si bien profundamente dividido.

La parte apelada admite que el caso de Ambach v.Norwick, supra, es particularmente relevante al deautos. En Ambach, supra, el Tribunal Supremoextendió la excepción aludida a los maestros de es-cuela pública. Dicho Foro resolvió que el estado deNueva York podía exigir válidamente la ciudadaníanorteamericana como requisito para la obtención deun certificado de maestro. El escrutinio utilizadofue el de nexo racional. La decisión subraya funda-mentalmente la importancia del maestro dentro delsistema educativo norteamericano.

*482 Sonellos quienes preparan y condicionan a losjóvenes para ejercer en el futuro las prerrogativasdel sistema democrático de gobierno. También in-culcan los valores éticos fundamentales de nuestrasociedad.

Existe, no obstante, una diferencia estimable entreAmbach v. Norwick, supra, y el caso de autos. Elestatuto del estado de Nueva York, contrario alnuestro, facultaba al Comisionado de Educación acrear excepciones a la prohibición general y así ex-pedir certificados temporeros. De su faz lalegislación sólo aplicaba a los extranjeros elegiblespara obtener la ciudadanía pero que la habían re-chazado. Dicha circunstancia va a la esencia mismade la razón de decidir allí utilizada. Véanse: Nota,A Dual Standard for State Discrimination AgainstAliens, supra, pág. 1536; Nota, Alien Teachers:Suspect Class or Subversive Influence?, supra, pág.820.

**5 De la exposición anterior se desprende que lascuestiones jurídicas presentes en el caso de epígrafeconstituyen actualmente un punto de intenso con-flicto en la doctrina y jurisprudencia norteameric-ana. Resta examinar el planteamiento bajo nuestrospropios parámetros constitucionales y las actualesrelaciones entre Estados Unidos y Puerto Rico.Pueblo v. Dolce, 105 D.P.R. 422, 428-430 (1976).

IV

[4] La Ley Núm. 94, supra, regula de forma abar-cadora la certificación de los maestros en el sistema









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de instrucción pública y, hasta hace poco tiempo,de los maestros de las escuelas privadas acredita-das. La ley define en el Art. 1 el término‘certificado de maestro‘ como el ‘[d]ocumento ex-pedido por el Secretario de Instrucción Pública, quefaculta al tenedor a realizar la labor docente otécnica especificada en el mismo‘. Art. 1 (18L.P.R.A. sec. 260(1)). El Art. 7 de la misma ley,por otra parte, expresa que dicho Secretario estáimpedido de extender o aprobar nombramiento al-guno en favor *483 de una persona que previa-mente no posea un certificado de maestro en vigor.18 L.P.R.A. sec. 266.

El esquema dispone los requisitos generales de loscandidatos, Art. 5 (18 L.P.R.A. sec. 264); las nor-mas adicionales de preparación académica y profe-sional, Art. 6 (18 L.P.R.A. sec. 265); la expediciónde certificados vitalicios, Art. 9 (18 L.P.R.A. sec.268); los certificados provisionales de aquellas per-sonas que no reúnen los requisitos de experiencia ode preparación académica, Art. 11 (18 L.P.R.A.sec. 270); la expedición de certificados a base decriterios de reciprocidad, Art. 14 (18 L.P.R.A. sec.273); la cancelación y sus causas, Art. 1 de la LeyNúm. 115 de 30 de junio de 1965 (18 L.P.R.A. sec.274), etc.

Al momento de presentarse la demanda de epígrafe,el Art. 5 de la Ley Núm. 94, supra, exigía el re-quisito de ciudadanía sin hacer distinción entre es-cuelas públicas o privadas. El 18 de julio de 1986,sin embargo, la Legislatura enmendó la ley a losefectos de eliminar el requisito de ciudadanía amer-icana para los maestros de escuelas privadas. De laexposición de motivos de la propia Ley Núm. 152,de fecha antes citada, surge que el legisladorentendía necesaria esta medida ‘por dos razones;primero, porque permitir que los extranjerosenseñen en las escuelas privadas es una políticapública acertada, y segundo, porque impedir que losextranjeros enseñen en las escuelas privadas seríainconstitucional‘. Informe de la Comisión deInstrucción y Cultura de la Cámara de Represent-antes previo estudio y consideración del P. de la C.

897, págs. 1-2. Luego de esta enmienda es evidenteque la apelada sólo puede cuestionar la validez con-stitucional del Art. 5(1), de la Ley Núm. 94, supra,en la medida que le requiere ser ciudadananorteamericana para poder trabajar en las escuelaspúblicas del país. Limitada así la controversia, de-bemos determinar si la ciudadanía norteamericanapuede ser el fundamento de una clasificación per-misible por el Gobierno de Puerto Rico.

**6 *484 El Art. II, Sec. 1 de la Constitución delEstado Libre Asociado, supra, ed. 1982, pág. 257,dispone:

La dignidad del ser humano es inviolable. Todoslos hombres son iguales ante la Ley. No podrá es-tablecerse discrimen alguno por motivo de raza,color, sexo, nacimiento, origen o condición social,ni ideas políticas o religiosas. Tanto las leyes comoel sistema de instrucción pública encarnarán estosprincipios de esencial igualdad humana.

Por su parte, el Art. II, Sec. 7 de la Constitución delEstado Libre Asociado, supra, ed. 1982, pág. 275,afirma:

Se reconoce como derecho fundamental del ser hu-mano el derecho a la vida, a la libertad y al disfrutede la propiedad. No existirá la pena de muerte. Nin-guna persona será privada de su libertad opropiedad sin debido proceso de ley, ni se negará apersona alguna en Puerto Rico la igual protecciónde las leyes. No se aprobarán leyes que menoscabenlas obligaciones contractuales. Las leyesdeterminarán un mínimo de propiedad y pertenen-cias no sujetas a embargo. (Énfasis suplido.)

[5] La dignidad y la igualdad ante la ley como prin-cipio axiológico es indiscutible. Pertenece a lacategoría de derechos universales y fundamentalesdel hombre. La Nueva Constitución de Puerto Rico,Río Piedras, Escuela de Administración Pública,Ed. U.P.R., 1954, págs. 24 y 218.

[6] A pesar de ello, la Asamblea Constituyente noconcibió el discrimen por razón de extranjería como
















uno de los expresamente prohibidos por el Art. II,Sec. 7 de nuestra Constitución, supra. Se ha especu-lado en torno al término ‘nacimiento‘. Sin embargo,a poco examinamos el legajo de la Asamblea Con-stituyente vemos que la intención fue otra. ‘Se pro-pon[ía] eliminar el estigma jurídico en contra de loshijos habidos fuera del matrimonio.‘ Véase Informede la Comisión de Carta de Convención Constituy-ente de Puerto Rico, 4 Diario de Sesiones de laConvención Constituyente *485 2560, 2562 (1951).La intención era exclusivamente establecer ‘laigualdad de los hijos en la vida civil‘. 2 Diario deSesiones de la Convención Constituyente 1374(1952).

Aún más, existía la preocupación entre algunosmiembros de la Asamblea Constituyente de quefuera a interpretarse el vocablo ‘nacimiento‘ deforma dilatada al punto de incluir a ‘las personasnacidas fuera de Puerto Rico ‘. Diario de Sesiones,supra, Vol. 2, pág. 1375. Véase, también, Diario deSesiones, supra, Vol. 4, pág. 2562.

La situación provocó que el delegado señorGonzález Blanes sugiriera incluso la eliminaciónpor completo del término. Diario de Sesiones,supra, Vol. 2, pág. 1384. Si la enmienda noprosperó fue porque la Asamblea Constituyenteentendió que el alcance de la palabra ‘nacimiento‘había quedado suficientemente aclarada en el In-forme de la Comisión de Carta de Convención Con-stituyente de Puerto Rico. Id., pág. 1380.

**7 [7] Lo dicho no dispone de la controversia. EnLeón Rosario v. Torres, 109 D.P.R. 804, 813 (1980), señalamos que las clasificaciones fundamentadasen ‘nacionalidad‘ eran inherentemente sospechosasy, por lo tanto, estaban sujetas a un rigurosoanálisis constitucional.FN3La expresión surgió ori-ginalmente en Wackenhut Corp. v. RodríguezAponte, 100 D.P.R. 518, 531 (1972), dondeañadimos el vocablo ‘nacionalidad‘ al catálogo delArt. II, Sec. 1 de la Constitución del Estado LibreAsociado, supra, en evidente reconocimiento de quedicha disposición no es numerus clausus. ZachryInternational v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267,

277 (1975), sigue esta trayectoria.

*486 [8] Nuestros pronunciamientos en WackenhutCorp. v. Rodríguez Aponte, supra, en Zachry Inter-national v. Tribunal Superior, supra, y en LeónRosario v. Torres, supra, no constituyen un dictumsin consecuencia. Si bien no responden al criteriosustentado expresamente en la Convención Con-stituyente, reconocen desarrollos habidos en la jur-isprudencia federal. Después de todo,‘[i]nterpretamos una Constitución, no los Rollos delMar Muerto‘. P.R. Tel. Co. v. Martínez, 114 D.P.R.328, 350 (1983). En Wackenhut, supra, caso re-suelto en 1972, citamos a Graham v. Richardson,supra, como precedente. Al así hacerlo, inter-pretamos nuestra Carta de Derechos de forma com-patible con lo resuelto un año antes en Graham,supra. Las expresiones vertidas por el Tribunal Su-premo federal en esta área son obligatorias paraeste Tribunal toda vez que los derechos protegidospor las cláusulas del debido proceso de ley y de laigual protección de las leyes de la Constitución deEstados Unidos son aplicables a Puerto Rico. Posa-das de Puerto Rico Assoc. v. Tourism Co., 478 U.S.328 (1986); Examining Bd. v. Flores de Otero,supra, págs. 599-601; Calero-Toledo v. PearsonYacht Leasing Co., 416 U.S. 663, 668 (1974).Véase, también, J.J. Alvarez González, Laprotección de los derechos humanos en PuertoRico, 57 Rev. Jur. U.P.R. 133, 143 et seq. (1988).

[9] El análisis bajo el Art. II, Sec. 7 de laConstitución del Estado Libre Asociado, supra, nosconduce a parecidos resultados. En su cobertura, eltérmino ‘persona‘ no tiene menor contenido que elhomólogo bajo la Constitución federal. Aclaradoeste extremo, no es necesario repetir recuentos. Eninnumerables ocasiones hemos expresado quecuando una clasificación legislativa afecta derechosfundamentales o es sospechosa la misma está sujetaa un estricto escrutinio judicial. Zachry Internation-al v. Tribunal Superior, supra, pág. 277; León Ros-ario v. Torres, supra, pág. 813. En estas situacionesel Estado debe demostrar la *487 existencia de uninterés público apremiante que justifique dicha











clasificación y, además, que ésta promueve o ad-elanta la consecución de ese interés. Se‘considera[n] inherentemente sospechosas, todas lasclasificaciones tangentes con la dignidad del ser hu-mano y con el principio de la igualdad ante la ley‘.León Rosario v. Torres, supra, pág. 813.

**8 [10-11] Por supuesto, la Constitución no imp-ide que las leyes dispongan situaciones distintascuando el discrimen no es arbitrario ni responde aun propósito de hostilidad contra determinadogrupo. Además, es indiscutible la facultad que tieneel Estado para reglamentar razonablemente ciertasprofesiones por motivo de utilidad general. Ello in-cluye la comprobación de conocimientos indispens-ables y la necesaria solvencia moral del candidato.Santiago v. Trib. Exam. de Médicos, 118 D.P.R. 1(1986); Pérez v. Junta Dental, 116 D.P.R. 218(1985).

[12] La ciudadanía condiciona y define importantesderechos y obligaciones en nuestra sociedad. Bastadecir que sirve de fundamento al ejercicio de losderechos políticos. Es concebible que el Estadotenga la facultad de fijar restricciones racionales ala capacidad laboral de los extranjeros en ciertasposiciones gubernamentales que por su naturalezainciden sobre la misma esencia e integridad denuestro sistema de gobierno. La delimitación serádifícil en los casos fronterizos. Por lo general, lasrestricciones en este campo sólo se justifican enaquellas funciones --además de las electivas -- queparticipen directamente en la formulación yrevisión de la política pública del país o que por sunaturaleza conlleven poder discrecional significat-ivo en el proceso gubernamental. Aun en estoscasos el Estado no puede establecer criterios total-mente arbitrarios. Treatise on Constitutional Law,supra, pág. 491; Cabell v. Chavez-Salido, supra,págs. 439-441.

*488 [13] A la luz de estos criterios, y aun acept-ando que no se afecta de forma impermisible elderecho al empleo de la apelada,FN4 el Estado noha podido sustraer la presente controversia de lanorma general: las clasificaciones por razón de

ciudadanía son inherentemente sospechosas. Comoadvertimos, la disposición en controversia en Am-bach v. Norwick, supra, difiere en aspectos básicosde la aquí presente.

No cabe duda de que la función magisterial ocupaun lugar importante en nuestra escala de valores so-ciales. Ello no causa polémica. Lo que sí estáplanteado en el presente caso es si el criterio deciudadanía de Estados Unidos es condición indis-pensable a la idoneidad profesional de la apelada oconstituye un atributo irreemplazable, en cuya aus-encia De Paz Lisk no puede ser portavoz adecuadode los valores comunitarios de la sociedadpuertorriqueña. Tampoco hay unas circunstanciasespeciales en el país que requieran que en nuestrasescuelas públicas sea razonable exigir estacondición.

La clasificación que configura la norma cuestion-ada, aunque no revela a primera vista rasgos‘congénitos‘ o ‘inmutables‘ --raza, color, sexo,nacimiento-- sí participa de un ingrediente import-ante en toda clasificación sospechosa. ‘[T]iende arelegar a un estado legal de inferioridad a una clasecon abstracción de las potencialidades ycaracterísticas individuales de sus miembros.‘ Za-chry International v. Tribunal Superior, supra, pág.282. Véanse: E. Hull, Without Justice for All: TheConstitutional Rights of Aliens, Connecticut,Greenwood Press, 1985, pág. 85 et seq.; Coment-ario, Alienage and Public Employment: The Needfor an Intermediate Standard in Equal Protection,supra, pág. 197; Mathews v. Lucas, 427 U.S. 495,505 (1976); Frontiero v. Richardson, 411 U.S. 677,686 (1973); Reed v. Reed, *489404 U.S. 71 (1971);Goesaert v. Cleary, 335 U.S. 464 (1948). Tal en-foque ‘repugna al sistema jurídico puertorriqueño‘.Diario de Sesiones, supra, Vol. 4, pág. 2561. Dehecho, en 1959 el Comité del Gobernador para elEstudio de los Derechos Civiles examinó este re-quisito de empleo para los maestros y recomendó sueliminación porque era contrario a los derechosfundamentales reconocidos en nuestra Carta deDerechos. Art. II, Const. E.L.A., supra. En lo per-













tinente, dicho informe establece:

**9 No nos parece justificado el requisito deciudadanía para obtener certificado de maestroporque es irrelevante para la determinación deidoneidad profesional, elimina a muchos candidatosvaliosos que podrían enriquecer nuestra educacióny resulta injusto desde el punto de vista de losderechos fundamentales. En este sentido es interes-ante notar que el Artículo 2 de la Declaración Uni-versal de Derechos Humanos de las Naciones Uni-das, que inspiró la Sección 1 de nuestra Carta deDerechos, incluye entre los discrímenes prohibidoslos resultantes del ‘origen nacional‘. El requisito deciudadanía podrá justificarse en otras conexionespero no hace falta para tener carta de maestro. Cadacandidato puede juzgarse individualmente en lo ref-erente a su capacidad para el magisterio en PuertoRico. La ciudadanía no se requiere para pertenecera la facultad de la Universidad de Puerto Rico. In-forme del Comité del Gobernador para el Estudiode los Derechos Civiles, agosto de 1959,1959-C.D.C.-001, 1 Der. Civ. 25, 41 (1973).

Por otro lado, existen otros medios menos gravososque el Estado puede utilizar para asegurarse de quelos maestros de escuelas primarias puedan educar anuestros hijos y transmitir de forma apropiadanuestros valores.

El D.I.P. cuenta con suficientes mecanismos desupervisión y comprobación para asegurarse de queun candidato está en condiciones de comunicar losvalores políticos, sociales y morales de esta so-ciedad --dentro de un ambiente no reñido con losprincipios de libertad de pensamiento y expresión*490 -- sin tener que recurrir a una norma depreterición automática. De Paz Lisk tuvo que cursarestudios en una ‘institución colegial o universitariadebidamente acreditada‘ por el Estado como partede los requisitos generales exigidos a todo candid-ato. 18 L.P.R.A. sec. 264(5). Si el Secretario delDepartamento de Instrucción Pública considera queello no es suficiente, está facultado para establecer,por reglamento, normas de preparación académicay profesionales adicionales para los candidatos no

ciudadanos en aquellas áreas que ofrezcan una me-jor visión de nuestra historia, costumbres y valores.Nuevamente, ante los intereses en conflicto, laprohibición resulta innecesariamente abarcadora yarbitraria. Como resultado, los extranjeros sonjuzgados a base de su estado legal en el país y no envirtud de sus características personales. El requisitodel inciso primero del Art. 5 de la Ley Núm. 94,supra, opera, a lo sumo, como incentivo para quemás extranjeros se hagan ciudadanos de EstadosUnidos, pero no representa un criterio de lealtad oidoneidad profesional en el magisteriopuertorriqueño.

Aquellas personas que no son ciudadanas están ab-solutamente impedidas de ejercer su profesión --enseñar-- en el sistema público de enseñanza. Elloincluye la escuela elemental --grados del primero alsexto-- y la escuela secundaria, que comprende laescuela intermedia y superior. Tampoco hayespecificación en cuanto a la labor docente, ya seaen la historia, las matemáticas o la educación física.Existe una presunción insuperable de que los ex-tranjeros no naturalizados no pueden contribuir alos esfuerzos educativos de una sociedad. La ley nodispone excepciones ni toma en consideración si lapersona tiene residencia legal en Puerto Rico y enEstados Unidos, el tiempo que ha vivido aquí o supreparación académica. No estamos ante una per-sona extranjera que aspira a una posición directivao de formulación de la política pública dentro delsistema de instrucción pública. En este caso se tratade una maestra de escuela elemental y *491secundaria que es residente legal de Estados Unidosy Puerto Rico, y que desea enseñar español anuestros jóvenes. ¿ Es imprescindible ser ciudadanonorteamericano para instruir en la poesía de LuisLloréns Torres, en la novela de Luis RafaelSánchez?

**10 Por último, la Ley Núm. 152, supra, que en-mienda la Ley Núm. 94, supra, para permitir a losextranjeros que trabajen en las escuelas privadas,lejos de corregir la situación agrava la inequidaddel diseño. Si el estado acepta que ‘las escuelas




privadas realizan una función vital en nuestra so-ciedad‘ -- Informe de la Comisión de Instrucción yCultura, supra, pág. 2-- y los maestros desempeñanen Puerto Rico alegadamente funciones que van a lamédula de nuestro sistema de gobierno, ¿cómo jus-tificar entonces un trato distinto? Más allá de lomeramente accidental, ¿no son los jóvenes denuestras escuelas privadas acreedores a unaeducación igualmente comprometida con nuestrosmás preciados valores?

[14] En conclusión, nuestro estatuto es categóricoal negarle un certificado de maestro a todo extran-jero sin hacer excepciones. Los excluye del magis-terio sin tomar en consideración, entre otrosfactores, la materia a enseñarse, el nivel deenseñanza, la naturaleza de la relación del extran-jero con este país, las demostraciones de fidelidad anuestros valores, la intención de hacerse ciudadanosFN5 o si tiene permiso de residencia expedido porel Servicio de Inmigración y Naturalización. Haymétodos menos drásticos para conseguir los finesperseguidos por el Estado. La posibilidad de queunos extranjeros sean inadecuados para ser maes-tros no justifica que la prohibición cubra absoluta-mente a todos los extranjeros, *492 incluso a losque tienen tarjeta de residente de Estados Unidos.

En vista del carácter ilimitado de la prohibición dela ley en controversia, la única forma de extenderlos beneficios del estatuto a los extranjeros con res-idencia es mediante eliminación del requisito deciudadanía americana, es decir, la supresión del in-ciso primero del Art. 5 de la Ley Núm. 94, supra.Dicha disposición atenta contra los principios deigualdad ante la ley de las Secs. 1 y 7 del Art. II denuestra Constitución, supra.

V

El Estado plantea que erró el tribunal de instanciaal concederle a la demandante $10,000 por con-cepto de daños personales. Invoca su inmunidad porlos actos u omisiones de sus funcionarios o emplea-dos ‘en el cumplimiento de una ley o reglamento,aun cuando éstos resultaren ser nulos ...‘. 32

L.P.R.A. sec. 3081(a). Además, entiende que res-ulta improcedente la imposición de daños a los de-mandados en su carácter personal por gozar estosfuncionarios de inmunidad cualificada en eldesempeño de sus funciones oficiales.FN6

[15] A tenor con la Ley de Reclamaciones y De-mandas contra el Estado (en adelante Ley de Plei-tos), Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955 (32L.P.R.A. sec. 3077 et seq.), se puede demandar alGobierno por los daños y perjuicios causados poractuaciones culposas de sus agentes o empleados enel descargo de sus funciones oficiales o, en la al-ternativa, se puede demandar directamente alagente o funcionario. Sin *493 embargo, no sepuede instar la acción directamente contra el em-pleado público una vez se dicta sentencia contra elEstado o viceversa. Vázquez Negrón v. E.L.A., 113D.P.R. 148 (1982). En Vázquez Negrón, supra, pág.151 esc. 3, dejamos sin resolver si el empleado y elEstado se pueden acumular procesalmente en elmismo pleito, no obstante lo expresado original-mente en Vda. de Valentín v. ELA, 84 D.P.R. 112(1961).

**11 [16] Contestamos en la afirmativa dicha inter-rogante. No cabe duda de que lo que persigue laLey Núm. 104, supra, es evitar que un demandanterecobre tanto del Gobierno como del empleado.Ahora bien, según la propia Ley Núm. 104, supra, ylas Reglas de Procedimiento Civil, la situación esciertamente análoga a cualquier otra deacumulación permisible de partes. Regla 17.1 deProcedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III. No existeimpedimento alguno para que la demanda se dirijade forma alternativa, siempre que no hayaacumulación de indemnizaciones. El cobro de cu-alquier sentencia opera como medio de satisfacer laotra.FN7

[17] La controversia en esta ocasión es de nat-uraleza sustantiva. Está claro que el Estado en elpresente caso no invoca para sí la inmunidad cuali-ficada de que pueden gozar los oficiales y emplea-dos públicos en el descargo de sus deberes, sino laexclusión de acciones que prescribe el Art. 6(a) de










la Ley Núm. 104, supra, 32 L.P.R.A. sec. 3081(a).El hecho de que el Estado asuma la representaciónlegal y respaldo económico del funcionario de-mandado no significa que renuncie a su inmunidadsoberana. Art. 12, in fine, de la Ley*494

Núm. 9 de 26 de noviembre de 1975 (1975 Leyesde Puerto Rico, Parte 2, págs. 1043, 1044-1045).

Le asiste la razón al Estado en este punto. Es pre-ciso señalar que no estamos ante planteamientojurídico de orden constitucional que cuestione lospoderes de la Rama Legislativa para limitar las cir-cunstancias bajo las cuales el Estado Libre Aso-ciado debe responder por los daños que causen susagentes o empleados.

Aclarado este extremo, surge que el Art. 6(a) denuestra Ley de Pleitos, supra, tiene su fuente en lafórmula más amplia de la Sec. 2680(a) del FederalTort Claims Act, 28 U.S.C. En lo pertinente, lanorma persigue proteger al gobierno de demandasque tengan como fin impugnar la constitucionalidadde cualquier legislación a través del recurso ordin-ario en daños y perjuicios. Véase Dalehite v. UnitedStates, 346 U.S. 15 (1953). En el fondo late laexcepción de la ‘función de carácter discrecional‘que nuestra Ley de Pleitos establece separadamenteen el Art. 6(b), 32 L.P.R.A. sec. 3081(b).

[18] Por supuesto, bajo nuestro esquema constitu-cional de separación de poderes, la Legislatura nopuede impedir que mediante los mecanismos del in-junction o de la sentencia declaratoria este Foropase juicio sobre la constitucionalidad de cualquierlegislación. Tradicionalmente éste ha sido elremedio enérgico y efectivo para el restablecimi-ento del orden constitucional. En acciones de dañosy perjuicios contra el Estado, no obstante, rige laLey de Pleitos y por disposición expresa --Art. 6(a),supra, en este caso-- subsiste la inmunidad sober-ana. Véase, con fines comparativos, Civil Actionsagainst State Government: Its Divisions, Agenciesand Officers, Colorado, Shepard's/McGraw-Hill,1982, Sec. 2.29, págs. 56-60.

**12 La materia de la responsabilidad de los code-

mandados en su carácter personal requiere unanálisis diferente. El Gobierno nos pide que adopte-mos en Puerto Rico el concepto *495 de‘inmunidad condicionada‘, doctrina de génesis judi-cial cuyos contornos delineamos en Acevedo v.Srio. Servicios Sociales, 112 D.P.R. 256 (1982).

No cabe duda de que como cuestión de políticapública es menester que los servidores públicosestén protegidos contra demandas presentadas en sucontra por el hecho de haber ejercido de formarazonable y de buena fe funciones que contienen unelemento de discreción. Se persigue que estos fun-cionarios actúen con libertad y tomen decisiones sinsentir presiones y amenazas contra sus patrimonios.La Ley Núm. 9, supra, responde a estapreocupación.FN8

[19] Este no es el caso apropiado, sin embargo, parainiciar esa trayectoria. El Secretario del Departa-mento de Instrucción Pública no tiene discreción al-guna para extender un certificado de maestro a unextranjero no naturalizado. No existe margen parael juicio. En realidad, en cuanto a este aspecto, es-tamos ante una función de carácter ministerial queno pertenece a la naturaleza de aquellas que estánprotegidas por la inmunidad invocada.

En lo tocante a las actuaciones puramente minis-teriales, los funcionarios de gobierno están sujetos anormas ordinarias de responsabilidad civil. Segúneste enfoque, no es equitativo imponerle responsab-ilidad a los codemandados en su carácter personalcuando la misma está predicada exclusivamente enque llevaron a cabo unas operaciones de gobiernode acuerdo con directrices oficiales. No huboalegación ni prueba de mala fe, de malicia o tansiquiera de error en la conducta de estos empleados.

*496 Procede modificar la sentencia del tribunal deinstancia únicamente en la medida en que halló re-sponsables a los codemandados en su carácter per-sonal, y así modificada se confirma.

Los Jueces Asociados Señores Negrón García y Re-bollo López emitieron opiniones disidentes. La Juez







Asociada Señora Naviera de Rodón concurre con elresultado sin opinión escrita.

--O--

Opinión disidente del Juez Asociado Señor NegrónGarcía.

Minerva De Paz Lisk, de nacionalidad y ciudadaníadominicana, impugnó con éxito en el Tribunal Su-perior, Sala de San Juan (Hon. Wilfredo AliceaLópez, J.), la constitucionalidad del requisito deciudadaníaFN1 para la obtención de un certificadode maestra para desempeñarse como tal en el De-partamento de Instrucción Pública de Puerto Rico.Art. 5 de la Ley Núm. 94 de 21 de junio de 1955,FN2 según enmendada, 18 L.P.R.A. sec. 264.

Argumentó que el requisito constituía un discrimenpor razón de extranjería, violatorio de las cláusulasdel debido proceso de ley e igual protección de lasleyes de la Constitución federal, y del Art. II, Secs.1 y 7 de la Constitución del Estado Libre Asociado,L.P.R.A., Tomo 1.

**13 A petición del Procurador General examin-amos la juridicidad de ese decreto.FN3En vista deque los hechos que dan génesis a esta controversiaaparecen fielmente resumidos *497 tanto en laopinión mayoritaria como en la opinión disidentedel Juez Asociado Señor Rebollo López, nos ab-stendremos de exponerlos nuevamente. Pasamosdirectamente a plasmar los fundamentos de estadisidencia.

I

De entrada es menester calibrar el prisma. Cu-alquier análisis de la validez constitucional de esteestatuto debe ubicarse en el contexto de las peculi-ares condiciones nuestras. No podemos desen-tendernos de que ‘[e]l problema primario (como enlos demás órdenes de la vida puertorriqueña) es queel gobierno federal ejerce en Puerto Rico sus vastospoderes, en este caso sobre la inmigración, lanaturalización y la ciudadanía, sin que lospuertorriqueños participen, por medio de sus votos,

en la aprobación de las leyes pertinentes y en laelección o nombramiento de los funcionarios encar-gados de ponerlas en vigor. Estados Unidos ejercesus poderes conforme con sus necesidades y objet-ivos y sin tomar en cuenta la enorme densidad po-blacional y la débil economía de Puerto Rico‘. R.Serrano Geyls, Derecho Constitucional de EstadosUnidos y Puerto Rico, 1ra ed., San Juan, Ed. C.Abo. P.R., 1988, Vol. II, pág. 1188.

Así que la situación en Puerto Rico impone unasconsideraciones especiales porque especial estambién su condición política, geográfica, social ycultural. Hay una usanza, una tradición, un modopeculiar de ser y de entender la actividad vital queconfiguran nuestra personalidad de pueblo. Por eso,todo análisis judicial debe sujetarse a ese hecho in-contrastable. Existen unos valores puertorriqueñosy existen unas circunstancias que matizan de unaforma peculiar lo que atañe a la vida colectiva. Unade esas circunstancias es la limitada potestad paraejercer nuestra soberanía. En un caso como el quenos ocupa debe legitimarse el ejercicio de esaexigua soberanía a la luz de nuestro particular per-fil.

Por todos es aceptado --incluso por la opinión may-oritaria -- la más reciente tendencia del TribunalSupremo federal *498 de permitirle a los estadosreglamentar el ingreso de extranjeros a ciertospuestos públicos mediante el requisito deciudadanía de Estados Unidos. De manera que, enausencia de impedimentos constitucionales, estat-utarios o jurisprudenciales de índole federal, y detrabas que emanen de nuestra propia Constitución --como demostraremos más adelante -- no vemosrazones para que le neguemos a la Asamblea Legis-lativa la facultad de utilizar ese reducido ejerciciode soberanía.FN4

II

El reconocimiento por el Tribunal Supremo de Es-tados Unidos en 1886 --Yick Wo v. Hopkins, 118U.S. 356 (1886)-- de que los extranjeros son‘personas‘ para fines de la Enmienda




http://www.westlaw.com/Find/Default.wl?rs=dfa1.0&vr=2.0&DB=1015876&DocName=PRCNARTIIS1&FindType=L




*499 Decimocuartade la Constitución federal,inició una clara tendencia para salvaguardar a losextranjeros del discrimen que culminó en el import-ante caso de Graham v. Richardson, 403 U.S. 365(1971). Allí, se resolvió sin ambajes que lasclasificaciones fundadas en extranjería son‘inherentemente sospechosas‘. Como corolario, cu-alquier legislación fundada en dichas clasifica-ciones debía resistir un estricto escrutinio judicialpara salvar su constitucionalidad. Entre esasclasificaciones están las que han pretendido limitarla oportunidad de extranjeros al ejercicio de unaprofesión u oficio. Véase In re Griffiths, 413 U.S.717 (1973).

**14 Sin embargo, la regla de Graham v. Richard-son, supra, no impidió que dicho Tribunal reconoci-era, como excepción, la doctrina de la ‘función pol#itica‘. Sugarman v. Dougall, 413 U.S. 634 (1973);Perkins v. Smith, 426 U.S. 913 (1976); Foley v.Connelie, 435 U.S. 291 (1978). En síntesis, lamisma propugna que los estados pueden tener unlegítimo interés en preservar para los ciudadanosciertos puestos públicos relacionados estrechamentecon el proceso de autogobierno o que conllevan elejercicio de poderes importantes en la comunidad.Esta doctrina fue seguida en Ambach v. Norwick,441 U.S. 68 (1979). Este caso, por su parecido conel de autos, amerita una amplia discusión.

Se trataba de un estatuto que le prohibía a extran-jeros no ciudadanos (residentes) obtener un certific-ado permanente para desempeñarse como maestrosen las escuelas públicas del estado de Nueva York,a menos que hubiesen manifestado su intención desolicitarla. El Tribunal Supremo federal resolvióque dicha ley no violaba la cláusula de igualprotección de las leyes de la EnmiendaDecimocuarta.

Se justificó la exclusión de los extranjeros de esospuestos públicos demostrando una relación racionalentre el interés perseguido por la legislación y laclasificación. Se reconoció que la función de laeducación pública y el grado de responsabilidad ydiscreción que tienen los maestros en el *500

cumplimiento de esta función convierte a estosmaestros en entes cubiertos por el principio de‘función gubernamental‘ reconocido en Sugarmanv. Dougall, supra, y en Foley v. Connelie, supra. Deacuerdo con este esquema los maestros, al igual quelos policías, cumplen con una obligación funda-mental del gobierno con su comunidad. Sobre esteparticular, el Juez Powell precisó:

En el sistema de instrucción pública, los maestrosdesempeñan un papel crítico en el desarrollo de lasactitudes de los estudiantes hacia el gobierno y elentendimiento del papel de los ciudadanos ennuestra sociedad. De los empleados del sistema, losmaestros son los que están en contacto directo, díaa día, con los estudiantes en los salones de clases yen otras actividades variadas de la escuela moderna.En el tratamiento de las experiencias de los estudi-antes para el logro de los objetivos educativos, losmaestros por necesidad tienen una ampliadiscreción en cuanto a la manera en que se le comu-nica la materia a los estudiantes. Ellos son respons-ables de presentar y explicar la materia de maneracomprensible e inspiradora. Ningunaestandardización [normalización] de los materialesdidácticos o de los planes de enseñanza puede elim-inar las cualidades personales que el maestro aportaen el logro de esas metas. Más aún, el maestro sirvede modelo para sus estudiantes, ejerciendo una sutilpero importante influencia en sus percepciones yvalores. Así, a través de la presentación de los ma-teriales del curso y el ejemplo que dé, el maestrotiene la oportunidad de influir en las actitudes delos estudiantes hacia el gobierno, el procesopolítico y las responsabilidades sociales delciudadano. Esta influencia es crucial para el con-tinuo bienestar de la democracia. (Traducciónnuestra.) Ambach v. Norwick, supra, págs. 78-79.

**15 La reciente enmienda del Art. 5 de la LeyNúm. 94, supra, por la Ley Núm. 152 de 18 de juliode 1986, a los fines de concederle a los extranjerosla oportunidad de obtener el certificado de maestropara enseñar en las escuelas privadas del país, de-muestra que el legislador sigue considerando acer-











tada la política prevaleciente en cuanto a las es-cuelas públicas. En el Informe de la Comisión deInstrucción y Cultura *501 de la Cámara de Repres-entantes, 1986, pág. 2, que recomendó laaprobación del P. de la C. 897, se concluyó que‘[e]l requisito de ciudadano americano es válidopara los maestros de escuelas públicas y debemantenerse‘.

Por ser ésta la situación, y ante el tipo de escrutiniojudicial que hemos utilizado para pasar juicio sobrela constitucionalidad de la Ley Núm. 94, supra,somos de la firme convicción que debemos guardarla debida deferencia a la Asamblea Legislativa.

III

Para justificar la inconstitucionalidad de estalegislación, la mayoría del Tribunal se ampara endos (2) hechos: la ausencia de impedimentosjurídicos para que residentes puedan desempeñarsecomo maestros en las escuelas privadas del país yen la Universidad de Puerto Rico. Ambas situa-ciones merecen cualificarse y discutirse separada-mente. Demostraremos que no son razones sufi-cientes para invalidar el estatuto.

Hay una distinción que es necesario establecer entrelos niveles elemental y secundario de enseñanza yaquél correspondiente a la educación universitaria.La disparidad esencial reside en la función quecumplen sustancialmente uno y otro nivel. Aunquetoda labor pedagógica implica la presencia de unasconstantes que apuntan hacia la formación del indi-viduo, lo cierto es que esa etapa formativa se apunt-ala en los niveles inferiores del aprendizaje. La es-cuela primaria y la superior establecen los verda-deros fundamentos de la formación del niño. Con-juntamente con el núcleo familiar y demás mani-festaciones del medio social, la enseñanza escolaren esas fases instauran los cimientos del carácter yla conducta que observará el niño en su etapaadulta.

La educación universitaria, sin que constituya undesvío absoluto de la función de los niveles anteri-

ores, se proyecta en otras direcciones. El universit-ario es ya el adulto que, *502 partiendo de lo an-terior, se encamina hacia la especialización. Suaprendizaje se efectúa en un ámbito de intercambiode ideas, de contradicciones, de examen a fondo delconocimiento con el propósito de desarrollar unsentido crítico. Se le ofrecen diversas perspectivasque deberá pesar en su búsqueda de la verdad.

Esta distinción de fases a niveles académicos im-plica una distinción entre los maestros que dirigenel proceso de aprender. En las manos del educadorde los niveles inferiores, el Estado deposita una re-sponsabilidad altamente delicada. El riesgo invol-ucrado es de naturaleza superior, por lo que se ob-liga a una selección muy cuidadosa de quién habráde tener en sus manos tan seria encomienda.

**16 Del profesor universitario se espera primordi-almente otra misión. Debe, ante todo, despertar enel alumno la conciencia de su propia participaciónen el acto de aprender. El universitario ha de desar-rollar, con la ayuda del maestro, el convencimientode que el aprendizaje es obra de la voluntad person-al y del empeño particular del individuo. La univer-sidad, por lo tanto, debe estar abierta a los aires deextramuros, al fluir incesante de ideas y opinionesque expongan al estudiante a ese mundo complejo yconflictivo del conocimiento. Ciudadano o extran-jero, importa mayormente el profesor que sirva aese oficio indispensable de avivar la conciencia delalumno y contribuir a su proyección responsable enel contorno social.FN5

*503 En cuanto al segundo aspecto hay que men-cionar que existen unas particularidades que dis-tinguen claramente la escuela pública de la privada.La primera responde a una necesidad con la que elEstado tiene que cumplir: la de educar al individuo.El Gobierno tiene como uno de sus compromisosfundamentales --dimanante de la propiaConstitución-- ofrecer a sus ciudadanos la opor-tunidad de educarse convenientemente para realiz-arse en el orden personal y cumplir con decoro consu función de convivencia social.



La escuela privada, aparte de cumplir con unas nor-mas generales que exige el Estado, abona a lagarantía de una educación peculiar conforme algusto y posibilidades de un sector privativo de lasociedad. El Estado no puede intervenir con laenseñanza privada que atiende a la opción voluntar-ia de quienes se decidan por ella. Esa escuelaprivada va a responder en principio, más que a lapolítica educativa del Estado, a una filosofía decarácter particular --pedagógica, religiosa, militar,etc.-- que la define y la singulariza.

Una razón adicional, de orden constitucional, visu-alizada por el Senado justifica esta distinción.

... [R]equerir la ciudadanía americana a los maes-tros de escuelas públicas es constitucionalmenteválido, mientras que exigir lo mismo en el contextode las escuelas privadas es muy diferente. La doc-trina federal consistentemente ha expresado que lasclasificaciones por razón de ciudadanía en los em-pleos de la industria privada, serán vistas comoclasificaciones sospechosas y sujetas a escrutinioestricto por parte de los tribunales.

El mantener en el referido Artículo 5 el requisito dela ciudadanía americana a los maestros de las es-cuelas privadas en Puerto Rico requerirá que lostribunales utilicen el escrutinio estricto en suanálisis al enfrentarse en su día a una impugnaciónde la misma, sobre la base de que viola la igualprotección de las leyes contenida en la EnmiendaD[e]cimocuarta de la Constitución de los EstadosUnidos de América. En tal caso, el estado deberáprobar un interés apremiante a proteger y que la ex-igencia de la ciudadanía americana es el único me-dio *504 para proteger el mismo. XXXLX Diariode Sesiones de la Asamblea Legislativa (Senado)4304 (1986).

**17 Por su parte, la Cámara de Representantes seexpresó de la manera siguiente:

Las escuelas privadas realizan una función vital ennuestra sociedad. En primer lugar, liberan al Estadode una parte sustancial de la responsabilidad de

educar a toda la población. En segundo lugar, ofre-cen opciones diversas que propician el valor de unasociedad pluralista. En este sentido las escuelasprivadas ofrecen la alternativa de la educación reli-giosa, militar o en un idioma distinto al castellano.La imposición del requisito de ciudadanía para losmaestros de escuelas religiosas limita el ámbito deselección para la promoción de los fines religiosos.

Estas opciones deben mantenerse abiertas y debenfuncionar con amplio grado de autonomía. Exigirque los maestros que enseñan en estas institucionessean ciudadanos americanos les impondría condi-ciones innecesarias que entorpecerían su capacidadpara adelantar sus objetivos particulares.

Además, el Gobierno de Puerto Rico rechaza abier-tamente el dirigismo educativo. Lo que se justificaen el sistema público porque se trata de las escuelasdel Estado, no es propio en las escuelas privadasque, aunque tienen que responder a unas exigenciasde calidad académica, existen precisamente paraofrecer alternativas a la educación pública. Informe,supra, pág. 2.

IV

Nuestra Constitución garantiza la igual protecciónde las leyes. Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., supra.Este principio no exige un trato igual para todos losciudadanos, pero prohíbe un trato desigual injusti-ficado. A tal efecto, en Zachry International v.Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267, 279 (1975), ex-presamos:

En virtud de sus diversas disposiciones y suaplicación a distintas áreas, no pueden extenderseprohibiciones absolutas que impidan el ejerciciolegítimo del poder de reglamentación *505 del Es-tado para aprobar medidas razonables con el objet-ivo de salvaguardar el interés común. Una pieza le-gislativa debe sostenerse o anularse en orden a ladimensión, sustancialidad y realidad de los princi-pios comunitarios e individuales envueltos y losproblemas sociales que intenta corregir. (Énfasissuplido.)





La opinión mayoritaria, pág. 484, evalúa la presentecontroversia a la luz del derecho constitucionalpuertorriqueño, y admite que ‘la Asamblea Con-stituyente no concibió el discrimen por razón deextranjería como uno de los expresamente prohi-bidos por el Art. II, Sec. 7 de nuestra Constitución,supra‘. Descarta asimismo que ésa fuera laintención al utilizar el término ‘'nacimiento’‘.Opinión mayoritaria, pág. 484. Sin embargo, al am-paro del lenguaje usado en León Rosario v. Torres,109 D.P.R. 804, 813 (1980), en Wackenhut Corp. v.Rodríguez Aponte, 100 D.P.R. 518, 531 (1972), yen Zachry International v. Tribunal Superior, supra--en que señalamos que las clasificaciones funda-mentadas en ‘nacionalidad‘ eran inherentemente so-spechosas y exigían ‘un riguroso análisis constitu-cional‘-- funde ambos conceptos. Por vía del esc. 3,sin apoyo en otra autoridad o ulterior análisis, con-cluye que ‘[a]unque para efectos del derecho inter-nacional público los términos ‘'nacionalidad’‘ y‘'ciudadanía’‘ no constituyen conceptos sinónimos,desde el punto de vista de la garantía constitucionalrepresentan idéntico valor ‘. Opinión mayoritaria,pág. 485.

**18 No podemos compartir ese análisis. Lostérminos ‘nacionalidad‘ y ‘ciudadanía‘, además deno ser sinónimos en diferentes campos del saber,tampoco representan un mismo valor en el Derechopuertorriqueño. Expliquémonos.

El tránsito de uno a otro ámbito del conocimientohumano nos enfrenta con distintas acepciones deestos vocablos que nos hacen suponer la existenciade un claro deslinde entre ambos. Pero la cuestiónva más allá. Aun dentro de la disciplina delDerecho puede establecerse evidentemente dichadistinción.

*506 En el Derecho estadounidense estos conceptosmuchas veces se han empleado indistintamente.FN6

Así, por ejemplo, el Black's Law Dictionary no pre-cisa escisión alguna entre ambas palabras. Enprimer lugar, define nacionalidad en su sentidoamplio de ‘cualidad o carácter que surge del hechode pertenecer una persona a una nación o a un es-

tado‘. Luego especifica que ‘[l]a nacionalidad de-termina el status político del individuo, especial-mente en lo que se refiere a su lealtad, mientras quedomicilio se refiere a su status civil‘. La parte finalde la definición precisa aún más la equivalencia delos vocablos:‘La nacionalidad surge por nacimientoo por naturalización‘. (Traducción nuestra.) Black'sLaw Dictionary, 5ta ed., Minnesota, Ed. West Pub-lishing Co., 1979, págs. 923-924. De hecho, elnombre abreviado del estatuto federal, Immigrationand Nationality Act, 8 U.S.C. sec. 1101 et seq., querige los asuntos de inmigración, naturalización yadmisión de extranjeros, es denominado NationalityAct.

*507 En Puerto Rico el asunto toma un cariz difer-ente.FN7En nuestro uso los términos no son corres-pondientes. La palabra nacionalidad tiene paranosotros una amplia gradación de contenidos quesumados la dotan de un profundo y amplio sentido.Consiste en la amalgama de elementos como logeográfico, lo étnico y lo cultural, todo ello impreg-nado de una particular expresión de identidad quetiene mucho que ver con el espíritu de unpueblo.‘La nacionalidad es de naturaleza sico-sociológica. No se forma racionalmente, sinoafectivamente. Es un sentimiento compartido porun grupo de personas; es una conciencia común,formada en virtud del contacto con unos elementoscomunes a todos, y que a la vez determina unasensación de cohesión del grupo entre sí y dediferenciación frente a otros grupos.‘ R. Garzaro,Puerto Rico, una nación en busca de estado, Sala-manca, Ed. Tecnos, 1974, pág. 32. Véanse, además:M. García-Pelayo, El Tema de las Nacionalidades,Madrid, Ed. Pablo Iglesias, 1979; A. Sánchez Tar-niella, Colonialismo y desnacionalización: un en-foque analítico, Bayamón, Ed. Bayoán, 1982. FN8

Contrario a la definición de Black's Law Diction-ary, no basta con el mero nacimiento o con el actode la naturalización. Ni lo uno ni lo otro parecenasegurar la pura y la genuina manifestación de lanacionalidad. Se requiere casi una indefiniblecondición que, como indicamos antes, es la suma de







las muchas cosas que dan carácter, individualidad,personalidad a un pueblo frente a y en contraste conlos demás pueblos del mundo.

**19 *508 En Marrero Reyes v. García Ramírez,105 D.P.R. 90 (1976), al examinar el Art. 9 denuestro Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 9, adelan-tamos unos pronunciamientos relacionados con elasunto que hoy nos atañe. A principios del presentesigloFN9 se pudo observar el esfuerzo para‘soslayar el uso de términos que pudiesen dar basea argumentar la existencia de una nacionalidadpuertorriqueña como tal‘. Añadimos que ‘[a] tonocon las corrientes político-constitucionales queafectaban el clima de aquellos viejos tiempos, seestaba intentando claramente sustituir el conceptode la nacionalidad por la ciudadanía al modo territ-orial norteamericano ‘. Marrero Reyes v. GarcíaRamírez, supra, págs. 102-103.

Ciudadanía se vincula con lo oficial, con lo ad-quirido, eso sí, ‘por nacimiento o pornaturalización‘, como algo otorgado o adquiridolegalmente, como un documento que no implica pornecesidad un sentimiento profundo e inconfundibleque es como la segunda esencia de la persona hu-mana.

En Puerto Rico decimos que alguien es de nacional-idad argentina, española o mejicana sin que al de-cirlo estemos en modo alguno informando cuál es laciudadanía de que disfruta la persona cuya nacion-alidad estamos señalando. Pudo haber obtenidohace años la ciudadanía de Estados Unidos, pero loque realmente nos concierne o interesa es esa espe-cial manera de ser, esa idiosincrasia, ese conjuntode cualidades que nos refieren de inmediato al con-cepto que resaltamos y nos importa: su nacionalid-ad.

Por todo lo dicho, es lógico suponer que precis-amente esa acepción puertorriqueña del concepto‘nacionalidad‘ fue la que quisimos incorporar enWackenhut Corp. v. Rodríguez Aponte, supra, enZachry International v. Tribunal Superior, *509supra, y en León Rosario v. Torres, supra.FN10 En-

tendido así, la opinión mayoritaria no puede des-cansar en ese concepto para apoyar su decreto deinconstitucionalidad, mucho menos cuando se tratade un dictum sin referente alguno. No debemosolvidar que en ninguno de los tres (3) casos anteri-ores se plantearon situaciones de discrimen pornacionalidad o por ciudadanía que pudieran ilu-minarnos al respecto. Y por ser una norma de nat-uraleza jurisprudencial --contrario a las normasconstitucionales o estatutarias-- no podemos referi-rnos a su historial para aclarar su significado.

Visto de esta manera, la demandante señora De PazLisk no atina en su alegato de discrimen pornacionalidad, porque la clasificación establecidapor la Ley Núm. 94, supra, no se fundamenta en elconcepto de nacionalidad sino en el de ciudadanía.En Puerto Rico, de acuerdo con lo estatuido, undominicano puede desempeñarse como maestro delsistema de instrucción pública si cumple con los re-quisitos para ocupar ese cargo, entre los cuales seincluye el de la ciudadanía americana. A tenor conel esquema constitucional, la señora De Paz Liskpodría prevalecer sólo si demostrara que sediscriminó *510 contra ella debido a su nacionalid-ad dominicana. De igual modo, lo mismo unpuertorriqueño que un estadounidense que hayaperdido la ciudadanía americana --bien sea porhaberla renunciado o adoptado otra-- aunque residaen Puerto Rico, tampoco podría aquí ocupar unaplaza de maestro en el sistema de instrucciónpública.

**20 La realidad expuesta nos obliga a disentir dela opinión mayoritaria. La Ley Núm. 94, supra, res-iste el presente embate constitucional. El foro de in-stancia erró al sostener lo contrario. La mayoría deeste Tribunal no debería refrendar ese dictamen.

--O--

Opinión disidente emitida por el Juez AsociadoSeñor Rebollo López.

El poder inherente que tiene el Estado de defendery preservar el sistema democrático de gobierno bajo





el cual vivimos es innegable. A esos fines nuestraAsamblea Legislativa ha considerado conveniente,en relación con el sistema de instrucción pública,requerir que todo extranjero que aspire a educar anuestros niños y a nuestra juventud --sobre loscuales recaerá en el mañana la obligación de de-fender este sistema de gobierno-- haya previamentedemostrado que cree en, y comparte, los principiosdemocráticos de nuestro pueblo, adquiriendo laciudadanía americana.

A este Tribunal no le corresponde juzgar lasabiduría o conveniencia de una ley aprobada por laAsamblea Legislativa de Puerto Rico; ello es de lacompetencia exclusiva del legislador. Sí le corres-ponde a este Foro juzgar y determinar la validez oconstitucionalidad de las leyes. Al así hacerlo, sinembargo, debe limitarse a determinar esa validez ala luz de las disposiciones pertinentes tanto de laConstitución federal como de la nuestra, de la juris-prudencia interpretativa de las mismas y de los‘criterios de análisis constitucional‘ según *511éstos han sido definidos y aplicados tanto por elTribunal Supremo de Estados Unidos como por esteTribunal.

Ha sido precisamente en reconocimiento de esepoder legítimo del Estado de defender y preservarsu sistema democrático de gobierno que el TribunalSupremo de Estados Unidos ha sostenido, a la luzde las disposiciones pertinentes de la Constituciónfederal, la aplicabilidad del ‘escrutinio mínimo o denexo racional‘ al evaluar la constitucionalidad deleyes que excluyen a extranjeros de ciertas posi-ciones públicas --que denominan como de ‘funciónpolítica‘-- tales como policías, oficiales probatori-os, jurados y maestros.

Ello no obstante, una mayoría de los integrantes delTribunal en el día de hoy inexplicablemente evalúala disposición estatutaria en controversia bajo el‘criterio del escrutinio estricto‘, erróneamente sos-teniendo que no es de aplicación en el presente casola llamada ‘excepción de función política ‘. Comoconsecuencia de ello, se declara inconstitucional elrequisito de ciudadanía americana requerido por la

Ley Núm. 94 de 21 de junio de 1955 (18 L.P.R.A.sec. 264(1)).

Nuestro disenso en el presente caso no necesaria-mente significa que entendamos que la políticapública adoptada por el Estado Libre Asociado dePuerto Rico en la referida Ley Núm. 94-de exigir laciudadanía americana como condición para ejercerel magisterio en las escuelas públicas del país-- seauna acertada, sabia o deseable. Al igual que la in-mensa mayoría de los puertorriqueños somos de laopinión, en nuestro carácter personal, que las perso-nas provenientes de países hermanos deben tenerderecho, luego de arribar a nuestras playas, a traba-jar honradamente en nuestra tierra y a ganarse elsustento de ellos y de su familia en la profesión uoficio que deseen y estén capacitados paradesempeñar.

**21 Disentimos llana y sencillamente por cuanto,en el descargo responsable de nuestra función judi-cial, no tenemos duda alguna de que la correctainterpretación de la jurisprudencia aplicable sobrela materia en controversia hace mandatoria *512 laconclusión de que el Estado tiene la facultad con-stitucional para exigir el requisito de la ciudadaníaamericana en relación con el desempeño del cargode maestro en el sistema de instrucción pública denuestro país.

I

La Constitución del Estado Libre Asociado de Pu-erto Rico dispone, en su Art. II, Sec. 1, L.P.R.A.,Tomo 1, ed. 1982, pág. 257, que:

La dignidad del ser humano es inviolable. Todoslos hombres son iguales ante la Ley. No podrá es-tablecerse discrimen alguno por motivo de raza,color, sexo, nacimiento, origen o condición social,ni ideas políticas o religiosas. Tanto las leyes comoel sistema de instrucción pública encarnarán estosprincipios de esencial igualdad humana. (Énfasissuplido.)

Si bien de una lectura de la citada disposición de la





Constitución podría derivarse la impresión de quela misma prohíbe de manera expresa el discrimenpor razón de extranjería --a base de que el concepto‘nacimiento‘ incluye o contempla el mismo-- ellono es así.

De los diálogos acaecidos durante la discusión de laantes mencionada disposición constitucional dur-ante la Asamblea Constituyente surge claramenteque la palabra ‘nacimiento‘ ‘se dirige exclusiva-mente a establecer la igualdad de los hijos en lavida civil‘. (Énfasis suplido.) 2 Diario de Sesionesde la Convención Constituyente 1374 (1952).‘Sepropon[ía] eliminar el estigma jurídico en contra delos hijos habidos fuera de[l] matrimonio‘. Informede la Comisión de Carta de la Convención Con-stituyente de Puerto Rico, 4 Diario de Sesiones dela Convención Constituyente 2560, 2562 (1951).

Más aún, surge de estos diálogos que existía lapreocupación entre algunos miembros de laAsamblea Constituyente de que fuera a interp-retarse la palabra ‘nacimiento‘ como incluyendo laspersonas nacidas fuera de Puerto Rico o fuera deEstados Unidos. Se temía que dicha interpretacióntuviera *513 el efecto de hacer la referidadisposición constitucional incompatible conlegislación federal y que la misma se entendieralimitativa del poder del Estado para distinguir entreciudadanos y no ciudadanos al conceder algunosprivilegios.

A estos efectos expresó el delegado señor GarcíaMéndez:

... La palabra [‘nacimiento‘] habla por sí misma yes de una extensión tal que incluye o puede incluir,incluye o incluir, repito, hasta las personas nacidasfuera de Puerto Rico o fuera del territorio contin-ental de Estados Unidos de América y si esainterpretación, que es muy posible, surgieraentonces, estaríamos redactando una carta dederechos contentiva de una disposición absoluta-mente incompatible con una enorme cantidad delegislación federal ... que establec[e] difer-enciaciones sustanciales entre los ciudadanos amer-

icanos y los ciudadanos extranjeros. (Énfasissuplido.) Diario de Sesiones, supra, Vol. 2, pág.1375.

**22 Y señaló el señor González Blanes:

Pero no creo yo que el Estado debe ser coartado enestablecer cierta distinción a favor de susciudadanos y en contra de personas nacidas fuerade Puerto Rico. Porque lo vemos de continuo tantoen la legislación federal como aun en la legislacióninsular, que cabe establecer ciertos privilegios a fa-vor de las personas nacidas en Puerto Rico y encontra de personas nacidas en otros sitios. Diario deSesiones, supra, Vol. 2, pág. 1384.

De manera que no sólo no se concibió el discrimenpor razón de extranjería como uno de los expres-amente proscritos por el Art. II, Sec. 1 de nuestraConstitución, ante, sino que no fue la intención dela Asamblea Constituyente privar al Estado de sufacultad de establecer cierta distinción a favor desus ciudadanos y en contra de personas nacidasfuera de Puerto Rico.

*514 II

Conforme doctrina establecida desde el año de1886 por el Tribunal Supremo de Estados Unidos,los extranjeros son ‘personas‘ para fines de la En-mienda Decimocuarta de la Constitución de EstadosUnidos. En consecuencia, éstos están protegidospor la ‘cláusula de igual protección de las leyes‘ dela Constitución federal. Véase, a esos efectos, YickWo v. Hopkins, 118 U.S. 356 (1886). No fue hasta1971, sin embargo, que el Tribunal Supremo feder-al -- en Graham v. Richardson, 403 U.S. 365 (1971)-- resolvió que las ‘clasificaciones‘ basadas enextranjería son ‘inherentemente sospechosas‘ y,como tales, sujetas a un riguroso análisis judicial o‘escrutinio estricto‘.FN1 Es de notar que, siendoaplicables a Puerto Rico los derechos protegidospor las cláusulas del debido proceso de ley e igualprotección de las leyes de la Constitución federal,los pronunciamientos del Tribunal Supremo de Es-tados Unidos en esta área del Derecho son oblig-





atorios para este Tribunal. Calero-Toledo v. Pear-son Yacht Leasing Co., 416 U.S. 663, 668-669(1974), Examining Board v. Flores de Otero, 426U.S. 572, 599-601 (1976); Posadas de Puerto RicoAssoc. v. Tourism Co., 478 U.S. 328 (1986).

Lo anteriormente expresado, sin embargo, no signi-fica que en todo caso en que se cuestione la con-stitucionalidad de una ley por razón de que lamisma alegadamente discrimina por razón deextranjería los tribunales estemos obligados a apli-car el criterio del ‘estricto escrutinio judicial‘. Elloes así por cuanto, con posterioridad al citado casode Graham v. Richardson, ante, el Tribunal Su-premo federal, en reconocimiento del legítimointerés de los estados en reservar para losciudadanos aquellas posiciones públicas relacion-adas con el proceso de autogobierno, estableció unaexcepción *515 --conocida como ‘excepción de lafunción política‘-- a la norma general de estrictarevisión judicial de clasificaciones basadas enextranjería.

Conforme dicha jurisprudencia, cuando un estatutoexcluya a los extranjeros de una posición públicaque conlleva el ejercicio de una función guberna-mental importante o que tiene un impacto sustancialsobre miembros de la comunidad, se sostendrá suconstitucionalidad si existe una relación racionalentre el interés del Estado y la clasificación. Estoes, se aplicará el ‘criterio mínimo o de nexo racion-al‘ al evaluar su constitucionalidad. Véanse: Sugar-man v. Dougall, 413 U.S. 634 (1972); Perkins v.Smith, 426 U.S. 913 (1976); Foley v. Connelie, 435U.S. 291 (1978); Ambach v. Norwick, 441 U.S. 68(1979); Cabell v. Chavez-Salido, 454 U.S. 432(1982); Bernal v. Fainter, 467 U.S. 216 (1984).

**23 Un análisis de las antes mencionadas de-cisiones del Tribunal Supremo federal demuestraque mediante las mismas dicho Foro sostuvo laconstitucionalidad de diversos estatutos aprobadospor diferentes estados de la Unión Americana enque se exigía la ciudadanía americana como re-quisito para poder desempeñar ciertos y determina-dos cargos públicos, a saber: policías estatales

(Foley v. Connelie, ante); jurados (Perkins v.Smith, ante); maestros (Ambach v. Norwick, ante),y ayudante de oficial probatorio (Cabell v. Chavez-Salido, ante). Véanse, en general: 2 Treatise onConstitutional Law: Substance and Procedure Sec.18.12 (1986); L.H. Tribe, American ConstitutionalLaw, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press,1988, Sec. 16-23.

III

Procede que analicemos brevemente dichas de-cisiones: En Sugarman v. Dougall, ante, el TribunalSupremo federal, aplicando el criterio de ‘estrictoescrutinio‘, declaró inconstitucional una ley del es-tado de Nueva York que establecía que solamentelos ciudadanos americanos serían elegibles *516para ocupar cualquier posición en el servicio poroposición estatal.FN2 El estado alegó que laexclusión de los extranjeros respondía a su interésde emplear sólo aquellas personas que tuvierancompleta lealtad hacia el Gobierno. El Tribunalentendió que, a la luz de dicho interés, laprohibición era demasiado abarcadora, ya que seextendía a muchas posiciones para cuyo efectivodesempeño la ciudadanía o lealtad era irrelevante.

Al así resolver, sin embargo, el Tribunal Supremofederal hizo claro que no estaba resolviendo que unestado no puede requerir la ciudadanía americanapara ocupar ciertas posiciones ‘adecuadamentedefinidas‘, pues si el requisito de ciudadanía guardaun ‘nexo racional‘ con las exigencias particularesde un cargo, el Estado podría válidamente requerirel mismo. Manifestó el Tribunal:

Aunque resolvemos que la Sec. 53 es inconstitu-cional, no sostenemos que, a base de unadeterminación particular, a un extranjero no se lepueda negar empleo en o no pueda ser despedidodel servicio público, aun a base del hecho de queéste no es ciudadano, si la negativa a reclutarlo o eldespido descansan sobre un interés legitimo del Es-tado tocante a ciertos requisitos de un puesto enparticular o a las características que debe tener elempleado. Lo único que sostenemos es que una

















prohibición categórica a que se empleen extranjerosen cargos que tienen muy poca o ninguna relacióncon los intereses legítimos del Estado, no puede tol-erarse un escrutinio bajo la Decimocuarta En-mienda.

*517 Tampoco sostenemos que para cierta clase depuestos adecuadamente definidos un Estado nopueda requerir la ciudadanía como requisito para elmismo. Tal y como ‘los padres de la Constituciónpretendían que los Estados retuvieran para sí, segúnlo dispuesto por la Enmienda Décima, el poder deregular las elecciones‘,... ‘[c]ada Estado tiene elpoder de establecer los requisitos que deberán satis-facer sus funcionarios y la manera en que éstos hande ser seleccionados‘.... Este es un poder inherentedel Estado en la medida en que éste tiene laobligación, antes mencionada, ‘de preservar laconcepción básica de una comunidad política‘.... Yeste poder y esta responsabilidad del Estado aplicano sólo a los requisitos de los electores, sinotambién a aquellas personas que ocupan puestoselectivos o puestos importantes no electivos en lasRamas Ejecutiva, Legislativa y Judicial, ya que losfuncionarios que participan directamente en laformulación, ejecución y revisión de una ampliapolítica pública realizan funciones que van a lamédula de un gobierno representativo. Allí, segúnlas palabras del Juez Lumbard, en su opinión con-currente, es ‘donde la ciudadanía guarda ciertarelación racional con las exigencias especiales deun puesto en particular ‘. 339 F. Supp., pág. 911.

**24 . . . . . . . .

... El escrutinio que utilizaremos no será tan severocuando lidiemos con situaciones y materias quefirmemente descansen dentro de las prerrogativasconstitucionales de un Estado .... Esto no es másque un reconocimiento del poder histórico de unEstado de excluir extranjeros de participar en susinstituciones políticas democráticas ... y del re-conocimiento de la responsabilidad constitucionalde un Estado para el establecimiento y operación desu propio sistema de gobierno y para el establecimi-ento de las cualificaciones de una clase apropiada-

mente designada de servidores p #ublicos ‘.(Traducción nuestra y énfasis suplido.) Sugarmanv. Dougall, ante, págs. 646-648.

Posteriormente, en Perkins v. Smith, ante, elTribunal Supremo federal --al confirmar, sinopinión, una decisión del Tribunal de Distrito fed-eral de Maryland en la que se sostuvo la constitu-cionalidad de una ley estatal que requería *518 laciudadanía americana para servir como jurado--resolvió que un estado puede válidamente requerirla ciudadanía como condición para servir en esa ca-pacidad.

La excepción a la norma de ‘estricto escrutinio ju-dicial‘ de clasificaciones basadas en extranjeríaapuntada en Sugarman v. Dougall, ante, se concretóen Foley v. Connelie, ante. En el mismo, elTribunal Supremo federal aplicó el ‘criterio mínimoo de nexo racional‘ y sostuvo la constitucionalidadde una ley que exigía que todo miembro de laPolicía estatal fuese ciudadano americano. Señalóel Tribunal, entre otras cosas, que es ‘inapropiadoel que se requiera que toda exclusión estatutaria deextranjeros sobrepase la alta valla del criterio del'escrutinio estricto’, por cuanto el así requerirloeliminaría toda distinción entre los ciudadanos y losextranjeros, depreciándose de esa manera losvalores históricos de la ciudadanía americana‘(Foley v. Connelie, ante, pág. 295), y que a losfines de resolver si debía aplicarse el escrutinio es-tricto o de nexo racional era necesario ‘examinarcada posición en cuestión para determinar si lamisma envuelve el ejercicio de discreción en latoma de decisiones o la ejecución de políticapública que afecte sustancialmente a los miembrosde la comunidad‘. Id., pág. 296. De ser así, el escru-tinio a aplicarse sería el de nexo racional.

Observó entonces el Tribunal que la Policíadesempeña una de las funciones básicas del Gobi-erno --está encargada de la prevención y detencióndel crimen, la aprehensión de criminales,investigación de conducta sospechosa y tiene elpoder de arrestar-- y que, al llevar a cabo estas fun-ciones, ejerce un alto grado de discreción cuyo



abuso o mal uso puede tener un serio impacto en laspersonas. Por ende, resolvió que el estado podía ex-cluir a los extranjeros del ejercicio de estas fun-ciones, pues es razonable presumir que losciudadanos están más familiarizados e identificadoscon los valores norteamericanos.

**25 *519 ¿Desempeñan los maestros de escuelapública una función gubernamental de tal importan-cia que deba aplicárseles la aludida excepción defunción política?

Dicha interrogante fue contestada en la afirmativapor el Tribunal Supremo federal en el caso de Am-bach v. Norwick, ante. En esta ocasión se impugnóla constitucionalidad de una ley del estado deNueva York que disponía que solamente losciudadanos americanos y aquellos extranjeros quehubieren declarado su intención de adquirir laciudadanía americana podían enseñar en las es-cuelas públicas.FN3

El Tribunal consideró el rol del maestro en la so-ciedad y la importancia de la educación pública;observó que la educación es hoy día una de las fun-ciones más importantes del Gobierno; que son losmaestros quienes preparan a los jóvenes para quepuedan participar como ciudadanos responsables*520 en la vida política del país y son los que lesinculcan los valores sociales y morales prevale-cientes en el sistema democrático norteamericano.En consecuencia concluyó que éstos desempeñanuna función gubernamental significativa y aplic-ando el ‘criterio mínimo o de nexo racional‘sostuvo la constitucionalidad de la ley allí en con-troversia.

En Cabell v. Chavez-Salido, ante, se extendió la‘excepción de función política‘ a los oficiales pro-batorios porque éstos al tener el poder de arrestar,de recomendar la concesión o revocación de la pro-batoria, así como la responsabilidad de supervisaral probando, llevan a cabo una importante funcióngubernamental al igual que los policías envueltosen el caso de Foley v. Connelie, ante. Se sostuvopor tanto, bajo el criterio mínimo, la constitucional-

idad de la ley que exigía la ciudadanía americanapara poder ocupar el cargo de oficial probatorio.FN4

Finalmente, tenemos que en Bernal v. Fainter, ante--caso en que el Tribunal Supremo federal declaróinconstitucional el requisito de ciudadanía americ-ana en relación con el desempeño del cargo de not-ario público-- dicho Tribunal, al exponer ‘el porqué o razón de ser‘ de lo resuelto en el citado casode Ambach v. Norwick, ante, expresó, a la pág.220, que:

... In Ambach v. Norwick, 441 U.S.68 (1979), weheld that a State may bar aliens who have not de-clared their intent to become citizens from teachingin the public schools because teachers, like police,possess a high degree of responsibility and discre-tion in the fulfillment of a basic governmental ob-ligation.

*521 Theyhave direct, day-to-day contact with stu-dents, exercise unsupervised discretion over them,act as role models, and influence their studentsabout the government and the political process ....(Énfasis suplido.)

Un análisis de las decisiones antes mencionadas noslleva a la conclusión de que la ‘razón de ser‘ de lallamada ‘excepción de función política‘ reside enque, conforme el Tribunal Supremo de EstadosUnidos, los estados de la Unión Americana tienenel derecho a establecer su ‘propia forma de gobi-erno‘. Concomitante con ese derecho, los estadospueden decidir quiénes participan en ese gobierno;esto es, pueden válidamente disponer o requerir,mediante estatuto al efecto, que únicamente aquel-los que son ciudadanos podrán desempeñar los car-gos públicos que conllevan un alto grado dediscreción y responsabilidad y el descargo de unaimportante función u obligación gubernamental.Ante una situación de esta naturaleza el criterioapropiado a utilizarse por los tribunales al evaluarla constitucionalidad de dichos estatutos, lo es elcriterio deferencial del ‘escrutinio mínimo‘. Ese hasido el razonamiento rector a través de todas las de-




cisiones emitidas al respecto por el Tribunal Su-premo federal.

**26 En la opinión mayoritaria que se emite en elpresente caso, se trata de evadir la aplicación de loantes reseñado, apuntándose que el estatuto del es-tado de Nueva York envuelto en Ambach v. Nor-wick, ante --a diferencia del estatuto en controver-sia en el caso ante nuestra consideración-- nocontenía una prohibición absoluta, pues permitíaque se expidiera un certificado de maestro a aquel-los extranjeros que declarasen su intención dehacerse ciudadanos americanos cuando fuerenelegibles para ello.

Debemos señalar que si bien existe esa diferenciaentre los dos (2) estatutos, lo que consideró funda-mental el Tribunal Supremo federal en Ambach v.Norwick, ante, al determinar si debía o no aplicar laexcepción de función política y, *522 por ende, elcriterio de nexo racional, lo fue la naturaleza de lafunción que desempeña el maestro en la sociedadnorteamericana. Como hemos visto, así lo entendióy expresó el propio Tribunal Supremo federal cinco(5) años más tarde en Bernal v. Fainter, ante.

La mejor prueba de ello, sin embargo, lo constituyeel hecho de que en las restantes situaciones --en loscasos de jurados, policías estatales, oficiales pro-batorios-- los estatutos allí en controversia nocontenían la disposición a la que hace referencia laopinión mayoritaria, y, aún así, dichos estatutosfueron declarados constitucionalmente válidos porel Tribunal Supremo federal, por cuanto dichoTribunal entendió que el desempeño de dichos car-gos públicos conllevaba un alto grado de discrecióny responsabilidad y el descargo de una importantefunción u obligación gubernamental, por lo que losestados podían válidamente exigir que fueranciudadanos americanos los que desempeñaran losmismos.

IV

En Puerto Rico, al igual que en la jurisdicciónnorteamericana, la educación es una de las más im-

portantes funciones del Gobierno. El reconocimi-ento expreso en nuestra Constitución, del derechode toda persona a una educación, así como el man-dato para el establecimiento de un sistema deinstrucción pública donde la enseñanza es gratuita yla asistencia a la escuela obligatoria, demuestran laimportancia que tiene la educación para nuestra so-ciedad.FN5

*523 Nuestro sistema de educación tiene por objet-ivo no sólo impartir unos conocimientos al estudi-ante, sino fomentar ‘la práctica consciente y elaprecio del sistema democrático‘, así como pro-mover los valores culturales del pueblopuertorriqueño.FN6‘La escuela es la institución so-cial que contribuye al mejoramiento progresivo dela sociedad y a la conservación y enriquecimientode aquellas normas de vida que la sociedad sanc-iona .... ‘FN7

Es la escuela la que prepara a los niños y jóvenespara la vida democrática y para que puedan parti-cipar como ciudadanos responsables en los asuntospolíticos de nuestro pueblo. Dentro de este sistemael maestro ocupa un rol esencial. ‘... [A]tiende aldesarrollo integral del individuo para que adquieraun concepto adecuado del mundo natural, de laorganización social y del orden axiológico en queha de desenvolverse‘.FN8

**27 *524 Esla persona encargada de instrumentarlos objetivos más amplios del sistema de educacióny tiene por ende la responsabilidad de transmitirnuestros valores sociales y morales a los estudi-antes.

El maestro mantiene contacto directo día tras díacon el estudiante y es la figura de autoridad máspróxima a éste después de los padres. Es por elloque mediante su comportamiento y expresionestiene la capacidad de influir de manera significativasobre las actitudes y forma de pensar de sus estudi-antes.

Aun cuando el maestro debe ceñirse a enseñar lasasignaturas prescritas en el programa de estudios,



FN9 tiene necesariamente amplia discreción encuanto a la forma de presentar el material, lo cual lepermite transmitir sus ideas y creencias a los alum-nos. En relación con la influencia que tiene unmaestro sobre sus estudiantes, expresó el TribunalSupremo federal en Ambach v. Norwick, ante,págs. 78-79:

Within the public school system, teachers play acritical part in developing students' attitude towardgovernment and understanding of the role of cit-izens in our society. Alone among employees of thesystem, teachers are in direct, day-to-day contactwith students both in the classrooms and in the oth-er varied activities of a modern school. In shapingthe students' experience to achieve educationalgoals, teachers by necessity have wide discretionover the way the course material is communicatedto students. They are responsible for presenting andexplaining the subject matter in a way that is bothcomprehensible and inspiring. No amount of stand-ardization of teaching materials or lesson plans caneliminate the *525 personal qualities a teacherbrings to bear in achieving these goals. Further, ateacher serves as a role model for his students, ex-erting a subtle but important influence over theirperceptions and values. Thus, through both thepresentation of course materials and the example hesets, a teacher has an opportunity to influence theattitudes of students toward government, the polit-ical process, and a citizen's social responsibilities.This influence is crucial to the continued goodhealth of a democracy. (Énfasis suplido.)

No habiendo nuestra Constitución proscrito expres-amente el discrimen por razón de extranjería, nadaimpide que apliquemos el criterio deferencial del‘nexo racional‘ en este caso, siguiendo la jurispru-dencia establecida a esos efectos por el TribunalSupremo federal. De hecho, su aplicación es lo másacorde con la intención de la Convención Con-stituyente de no privar al Estado de su facultad de‘establecer cierta distinción a favor de susciudadanos y en contra de personas nacidas fuerade Puerto Rico‘. Diario de Sesiones, ante, Vol. 2,

pág. 1384.

Si en alguna situación se justifica distinguir entreciudadanos y no ciudadanos es en relación con laspersonas que van a desempeñar la delicada funciónde educar a nuestros niños y jóvenes para participaren la vida democrática de nuestro pueblo. Atendidala naturaleza de la función del maestro en nuestrasociedad resulta claramente aplicable en este casola ‘excepción de función política‘ y, por ende, de-bemos evaluar la constitucionalidad del requisito deciudadanía que establece la Ley Núm. 94, ante, paraenseñar en las escuelas públicas bajo el criterio de-ferencial de ‘nexo racional‘, y no el ‘escrutinio es-tricto‘ que aplica la mayoría del Tribunal.

**28 V

Réstanos determinar si existe un nexo racional entreel requisito de ciudadanía y el interés legítimo delEstado en *526 asegurarse que las personas queejerzan el magisterio en las escuelas públicas esténidentificadas con nuestros valores y los principiosde nuestro sistema democrático.

La ciudadanía es un estado y relación continua conuna sociedad; significa algo más importante que lamera presencia física o residencia en un país.FN10

Implica una adhesión a nuestros valores y un com-promiso solemne con los postulados de nuestro sis-tema constitucional democrático. De ahí que puedaesperarse que los ciudadanos, a diferencia de losextranjeros que mantienen un vínculo de fidelidadcon su país de origen, estén plenamente identifica-dos con los valores fundamentales de nuestra so-ciedad y familiarizados con nuestras institucionessociales y políticas.

El procedimiento de naturalización al cual debensometerse los extranjeros que deseen adquirir laciudadanía no es un ‘mero ritual‘ sin significado al-guno. Mediante el mismo los extranjeros de-muestran no sólo un entendimiento básico denuestras instituciones, sistema de gobierno e histor-ia, sino más importante aún, su adhesión a los prin-cipios constitucionales y valores imperantes en



nuestro sistema político.FN11

*527 Es evidente, por tanto, que existe un ‘nexo ra-cional‘ entre el requisito de ciudadanía americana yel interés del Gobierno de Puerto Rico en que laspersonas que enseñen en las escuelas públicas esténidentificadas con los valores y principiosdemocráticos fundamentales de nuestra sociedad.

Por otro lado no creemos, a la luz del interés delEstado, que sea demasiado oneroso requerir que laspersonas que interesen enseñar en las escuelaspúblicas hayan previamente demostrado su lealtad alos principios de nuestra sociedad adoptando laciudadanía americana. No hay otros mecanismosadecuados para determinar si la persona está com-prometida con los valores de la sociedadpuertorriqueña. Contrario al conocimiento de unlenguaje o materia, la fidelidad a los valores y prin-cipios de nuestro sistema no es susceptible de sermedida por un examen.FN12

El hecho de que se exija la ciudadanía americanapara enseñar en las escuelas públicas y no se re-quiera para ejercer el magisterio en las escuelasprivadas no desvirtúa la posición del Estado. El re-quisito de ciudadanía sólo se puede exigir a losmaestros de escuela pública porque éstos actúancomo un instrumento del Estado. Esa es la razón deser de la llamada ‘excepción de función política‘.

*528 El ‘trato desigual‘ se justifica, además, porqueel estudiante de escuela privada, a diferencia del deescuela pública, puede escoger libremente la es-cuela a la cual desea asistir. Los padres del primero,quienes por lo general son personas de recursos,pueden darse el lujo de cambiar a ese estudiante aotra escuela privada donde los miembros de la fac-ultad de la misma sean más de su agrado. El estudi-ante de escuela pública, por el contrario, está obli-gado a asistir a la escuela que quede en su ‘zona deresidencia‘, conforme la reglamentación del De-partamento de Instrucción Pública.FN13 Siendo elEstado el que determina la escuela pública a la cualdeberá asistir el estudiante, tiene éste la obligaciónde proveer unas garantías aún mayores de que los

maestros en dichas escuelas pueden comunicar ad-ecuadamente nuestros valores democráticos.

**29 *529 VI

En resumen, la decisión que hoy emite una mayoríade los integrantes del Tribunal constituye unaintromisión indebida por parte de la Rama Judicialcon el poder y función del Estado de velar por, ygarantizar, el bienestar general de nuestro país y elde sus ciudadanos, amantes de la democracia, queen el mismo conviven. La misma no sólo es erróneaen derecho sino que innecesariamente pone en pe-ligro el futuro de nuestro sistema democrático degobierno.

Es por ello que disentimos.

FN1. Para efectos del análisis de campoocupado, Puerto Rico está en la mismasituación de los estados. P.R. ConsumerAffairs Dept. v. Isla Petrol., 485 U.S. 495(1988).

FN2. El mismo Tribunal Supremo federallo admite en Ambach v. Norwick, 441 U.S.68 (1979). Véase, también, Cabell v.Chavez-Salido, 454 U.S. 432 (1982).

FN3. Aunque para efectos del derecho in-ternacional público los términos‘nacionalidad‘ y ‘ciudadanía‘ no constituy-en conceptos sinónimos, desde el punto devista de la garantía constitucional repres-entan idéntico valor.

FN4. En el presente caso la restricción detrabajo no constituye una prohibición total.

FN5. Como expresamos, esta es la normadel estado de Nueva York que fue objetode análisis en el caso de Ambach v. Nor-wick, supra. En dicho estado se prohibíacertificar como maestro de escuela públicaa las personas que no fueran ciudadanos deEstados Unidos, a menos que la personahubiese manifestado su intención de soli-








citar la ciudadanía americana.

FN6. Una interpretación lata de la terceradefensa afirmativa levantada por el Estadoen su contestación a la demanda permiteinferir ambas defensas. Además, quaere sila defensa de inmunidad del soberano esrenunciable. Véase bajo el Federal TortClaims Act, 28 U.S.C. secs. 1346(b), 2671,2680, 2680(a), de donde procede nuestroestatuto; Hydrogen Technology Corp. v.United States, 831 F.2d 1155, 1161, 1162n.6 (1er Cir. 1987).

FN7. Este es el enfoque bajo el FederalTort Claims Act, 28 U.S.C. sec. 2676,cuando existe jurisdicción federal inde-pendiente. Benbow v. Wolf, 217 F.2d 203(9no Cir. 1954); Williams v. United States,405 F.2d 951, 953-954 (9no Cir. 1969);Morris v. United States, 521 F.2d 872 (9noCir. 1975); Moon v. Price, 213 F.2d 794(5to Cir. 1954).

FN8. En Feliciano Rosado v. Matos, Jr.,110 D.P.R. 550 (1981), adoptamos unanorma de inmunidad judicial condicionada.

FN1.‘Ser ciudadano de Estados Unidos deAmérica‘. 18 L.P.R.A. sec. 264.

FN2. Además, invocó el Art. II, Sec. 16 dela Constitución del Estado Libre Asociado,L.P.R.A., Tomo 1 (derecho de todo traba-jador a escoger libremente su ocupación);la Ley Federal de Derechos Civiles, 42U.S.C. sec. 1983, y la Ley de DerechosCiviles de Puerto Rico. 32 L.P.R.A. sec.3524.

FN3. Nuestro curso decisorio nos releva deexaminar el aspecto relacionado con laimposición de daños a los demandados ensu carácter personal.

FN4. ‘Sin que se pretenda agotar el tema,inclu[i]mos a continuación algunas dis-

posiciones que imponen el requisito deciudadanía de Estados Unidos.

‘(1) Ley de Relaciones Federales‘La Sec. 10 exige que todos los funcionarios(officers) del gobierno sean ciudadanos y la Sec. 36que lo sea también el Comisionado Residente dePuerto Rico en Washington.‘(2) Constitución‘Art. III, Sec. 5 -- los legisladores, quienes tambiéndeben ser ciudadanos de Puerto Rico y residentespor dos años; Art. IV, Sec[.] 3 -- el Gobernador,quien además debe ser ciudadano y residente bonafide de Puerto Rico; Art. IV, Sec. 5 -- exige que elSecretario de Estado reúna los mismos requisitosque el Gobernador; y Art. V[,] Sec. 9 -- los juecesdel Tribunal Supremo, quienes, además, deben serciudadanos de Puerto Rico y residentes durantecinco años.‘(3) Leyes‘Se exige la ciudadanía a los electores (16 L.P.R.A.[sec.] 3053), los médicos (20 L.P.R.A. [sec.] 43),los maestros (18 L.P.R.A. [sec.] 264), losagrónomos (20 L.P.R.A.[sec.] 624), los contadores(20 L.P.R.A. [sec.] 774), los técnicos derefrigeración (20 L.P.R.A. [sec.] 2059), los técnicosdentales (20 L.P.R.A. [sec.] 2094), los miembros dela Guardia Nacional (25 L.P.R.A. [sec.] 2054), ylos detectives privados (25 L.P.R.A. [sec.] 285 (c)).‘También se exige a los miembros de diversas jun-tas examinadoras (20 L.P.R.A. [secs.] 463, 532,554, 580a, 629, 683, 773, 903, 1033, 2051, 2092,2132[)]. Véase también el Art. 154 del Código Pen-al (33 L.P.R.A. [sec.] 4195) que, entre otros,prohíbe el discrimen por 'origen nacional’ en sitiospúblicos, transportes, vivienda y empleo.‘ R. Ser-rano Geyls, Derecho Constitucional de EstadosUnidos y Puerto Rico, 1ra ed., San Juan, Ed. C.Abo. P.R., 1988, Vol. II, págs. 1188-1189.

FN5. Sobre este particular resultan esclare-cedoras las expresiones del debate legislat-ivo siguientes:

‘Sr. SUSONI: ¿La Universidad de Puerto Rico tieneese requisito?‘Sra. RODRIGUEZ MUNDO: La Universidad de

























http://www.westlaw.com/Find/Default.wl?rs=dfa1.0&vr=2.0&DB=1015876&DocName=PRSTT20S43&FindType=L








http://www.westlaw.com/Find/Default.wl?rs=dfa1.0&vr=2.0&DB=1015876&DocName=PRSTT20S580A&FindType=L








Puerto Rico es un organismo autónomo, que se rigepor una ley especial aprobada por la Legislatura dePuerto Rico y le confiere discreción al cuerpo dir-ectivo para seleccionar el mejor personal docentedond[eq]uiera que lo encuentre, y es la Universidadde Puerto Rico la única institución que no tiene queregirse por estos requisitos de ciudadanía.‘ Diariode Sesiones de la Asamblea Legislativa (Senado),pág. 804.

FN6. Aunque se ha señalado que eltérmino ‘nacional‘ como se usa en la frase‘national of the United States‘ es más amp-lio que el término ‘citizen‘, Brassert v.Biddle, 59 F. Supp. 457, 462 (1944), la leyparece equipararlos. Esto se puede apreciarcuando habla del derecho a renunciar lanacionalidad. 8 U.S.C. sec. 1481(a)5.

‘Se requiere renuncia formal ante un funcionariodiplomático o consular de los Estados Unidos en unpaís extranjero. Un 'nacional’ es un ciudadano delos Estados Unidos o una persona que le debe'lealtad permanente' a esa nación. Véanse 8 U.S.C.sec. 1101 (22)y Law-DonShew v. Dulles, 217 F2d.146 (1954).‘ Serrano Geyls, op. cit., Vol. I, pág.318.Sin embargo, ‘es digno de atención que el término'citizen’ se encuentra a lo largo de la Constituciónde los Estados Unidos, mientras nunca se emplea'national'‘. (Traducción nuestra y énfasis suplido.)Encyclopedia of the Social Sciences, Nueva York,The MacMillan Co., 1962, pág. 249.En los siguientes trabajos los términos nacionalidady ciudadanía se utilizan indistintamente. B. SánchezRivera y F. Sánchez Del Toro, El discrimen porrazón de nacionalidad, 35 Rev. C. Abo. P.R. 357(1974); H. Silving, Factors Which Determine Na-tionality, XXVI Rev. Jur. U.P.R. 217 (1957).

FN7. Véase A.L. García Martínez, Laciudadanía puertorriqueña: concepto delhabitante natural, 39 Rev. C. Abo. P.R.241 (1978).

FN8. El Diccionario de Ciencias Sociales,Madrid, Instituto de Estudios Políticos,

1976, Vol. II, pág. 303, al definir eltérmino ‘nacionalidad‘ nos remite al Dic-cionario de la Lengua Española de la RealAcademia Española, el cual ofrece dos (2)acepciones:‘(1) Condición y carácter pecu-liar de los pueblos e individuos de unanación; (2) Doctrina que exalta en todoslos órdenes de la personalidad nacionalcompleta, o lo que reputan como tal lospartidarios de ella.‘

FN9. Véase Cruz v. Domínguez, 8 D.P.R.580 (1905).

FN10. No debemos pasar por alto que laCarta de Derechos de nuestra Constituciónse inspiró en la Declaración Universal deDerechos del Hombre aprobada y procla-mada por la Asamblea General de lasNaciones Unidas el 10 de diciembre de1948. Véanse: 2 Diario de Sesiones de laAsamblea Constituyente 1382-1383(1952); J.Trías Monge, Historia Constitu-cional de Puerto Rico, Río Piedras, Ed.U.P.R., 1982, Vol. III, pág. 174; La NuevaConstitución de Puerto Rico, Río Piedras,Ed. U.P.R., 1954.

De hecho, el Art. II, Sec. 1 de la Constitución delEstado Libre Asociado, L.P.R.A. Tomo 1,incorporó casi todos los elementos del Art. 2 de laDeclaración Universal.‘Art. 2 - 1. Toda persona tiene todos los derechos ylibertades proclamados en esta Declaración, sindistinción alguna de raza, color, sexo, idioma,religión, opinión política o de cualquier otra índole,origen nacional o social, posición económica, naci-miento o cualquier otra condición). ‘ (Énfasissuplido.)Entre las omisiones significativas cabe destacar lade la proscripción de distinciones por ‘origennacional‘ o la prohibición de discriminar por la pro-cedencia nacional del individuo. Véase LaDeclaración Universal de Derechos Humanos(comentarios y texto), Costa Rica, Eds. Juricentro,1979, págs. 23 y 211.











FN1. Como es sabido, para que una leysatisfactoriamente resista este escrutinio, lamisma debe adelantar un ‘interés estatalapremiante‘ por conducto de los mediosmenos restrictivos posibles. Bernal v.Fainter, 467 U.S. 216, 219 (1984).

FN2. La Sec. 53(1) de la Ley del ServicioCivil de Nueva York en cuestión leía:‘'Except as herein otherwise provided, noperson shall be eligible for appointment forany position in the competitive class unlesshe is a citizen of the United States.’‘(Énfasis suplido.) Sugarman v. Dougall,413 U.S. 634, 635 (1973).

Conforme a la Sec. 44, el ‘servicio competitivo‘incluía:‘... all positions for which it is practicable to de-termine merit and fitness by a competitive examina-tion‘. Sugarman v. Dougall, ante, pág. 639.Caían bajo dicha categoría tanto posiciones cler-icales como posiciones que conllevaban laformulación de política pública. Así por ejemploincluía: mecanógrafos, conserjes, empleados de ofi-cina, etc.

FN3. La disposición en cuestión leía:‘'No person shall be employed or authorized toteach in the public schools of the state who is:... 3.Not a citizen. The provisions of this subdivisionshall not apply, however, to an alien teacher now orhereafter employed, provided such teacher shallmake due application to become a citizen and there-after within the time prescribed by law shall be-come a citizen....’ N.Y. Educ. Law Sec. 3001(3)(McKinney 1970).‘ Ambach v. Norwick, 441 U.S.68, 70 n. 1 (1979).Otra disposición proveía para la expedición de cer-tificados provisionales:‘Citizenship. A teacher who is not a citizen of theUnited States or who has not declared intention ofbecoming a citizen may be issued a provisional cer-tificate providing such teacher has the appropiateeducational qualifications as defined in the regula-tions and (1) possesses skills or competencies not

readily available among teachers holding citizen-ship, or (2) is unable to declare intention of becom-ing a citizen for valid statutory reasons. Ambach v.Norwick, ante, pág. 70 n. 2.De estas disposiciones se desprende que solamentese excluía de la posición de maestro a aquellos ex-tranjeros, que siendo elegibles para adquirir laciudadanía americana rehusaban hacerlo. Comodato curioso debemos señalar que esa es lasituación de la aquí apelada Minerva De Paz Lisk.Del récord surge que ésta, a pesar de ser elegiblepara obtener la ciudadanía americana por cumplircon el período de residencia establecido por el Con-greso no hizo gestión alguna dirigida a obtenerla.La demandante es residente legal en Puerto Ricodesde 1978. Véase Opinión mayoritaria, pág. 475.La Sec. 1427 del Immigration and Nationality Act,8 U.S.C. sec. 1401 et seq., requiere un períodomínimo de cinco (5) años de residencia en EstadosUnidos para poder adquirir la ciudadanía medianteproceso de naturalización.

FN4. Es de notar que la ley en cuestiónrequería que todos aquellos empleadosconsiderados peace officers fueranciudadanos americanos. Los oficiales pro-batorios caían bajo dicha categoría, peroasí también más de setenta posicionespúblicas. Así, por ejemplo, estaban com-prendidas en dicha categoría las personasque trabajan recolectando el peaje en lascarreteras, los sepultureros, guardias fore-stales, inspectores de mobiliario, agentesde hipódromo, patólogos forenses, algua-ciles, guardias de caza y pesca, mensajerosde la oficina del Tesoro Estatal e in-spectores de la Junta de ExaminadoresDentales.

FN5. El Art. II, Sec. 5 de la Constitucióndel Estado Libre Asociado, L.P.R.A.,Tomo 1, ed. 1982, pág. 271, dispone:

‘Toda persona tiene derecho a una educación quepropenda al pleno desarrollo de su personalidad y alfortalecimiento del respeto de los derechos del





http://www.westlaw.com/Find/Default.wl?rs=dfa1.0&vr=2.0&DB=1000300&DocName=NYEDS3001&FindType=L

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hombre y de las libertades fundamentales. Habrá unsistema de instrucción pública el cual será libre yenteramente no sectario. La enseñanza será gratuitaen la escuela primaria y secundaria y, hasta dondelas facilidades del Estado lo permitan, se hará ob-ligatoria para la escuela primaria. La asistencia ob-ligatoria a las escuelas primarias, hasta donde lasfacilidades del Estado lo permitan, según sedispone en la presente, no se interpretará como ap-licable a aquellos que reciban instrucción primariaen escuelas establecidas bajo auspicios no guberna-mentales. No se utilizará propiedad ni fondospúblicos para el sostenimiento de escuelas o institu-ciones educativas que no sean las del Estado. Nadade lo contenido en esta disposición impedirá que elEstado pueda prestar a cualquier niño servicios noeducativos establecidos por ley para protección obienestar de la niñez.‘ (Énfasis suplido.)

FN6. Informe Final de la Comisión sobreReforma Educativa establecida para cump-lir con el mandato de la Ley Núm. 17 deagosto de 1974, según enmendada. Véase,además, Mensaje sobre el Estado del Paísdel Honorable Gobernador de Puerto RicoRafael Hernández Colón de 9 de febrero de1987, donde se señala lo siguiente, enrelación al sistema de educación pública:

‘La escuela tiene que promover en nuestros estudi-antes los valores éticos fundamentales de nuestrasociedad, la reverencia por la vida, la responsabilid-ad individual, la disciplina, la lealtad y la honestid-ad, el valor del trabajo, la ética cristiana, la con-vivencia y la tolerancia. En fin, la escuela debe es-timular la reflexión profunda sobre los valores, in-dividuales y colectivos, determinantes de la vidadel puertorriqueño.‘

FN7. Informe de la División de Investiga-ciones Pedagógicas del Consejo Superiorde Enseñanza a la Comisión de Instrucciónde la Cámara de Representantes de PuertoRico, 1961, pág. 4.

FN8. Id.

FN9.18 L.P.R.A. sec. 247 dispone:‘Los maestros darán instrucciones a los alumnos delas escuelas públicas en todas las asignaturas pre-scritas en el curso de estudios de acuerdo con losdistintos grados y con las disposiciones de las leyesescolares. Durante las horas dedicadas a laenseñanza pública no se enseñará ninguna asigna-tura que no esté autorizada en dicho curso de estu-dio.‘

FN10. Sugarman v. Dougall, ante, pág.652, opinión disidente del Juez Rehnquist.

FN11. Solamente son elegibles para sernaturalizados aquellos que satisfagan lossiguientes requisitos:

(a) Hayan residido por lo menos cinco (5) años enEstados Unidos inmediatamente antes de radicar supetición de naturalización, posean buen caráctermoral y lealtad hacia los principios de laConstitución de Estados Unidos.(b) Demuestren su entendimiento del inglés.(c) Demuestren un conocimiento y entendimientobásico de la historia, principios y forma de gobi-erno de Estados Unidos.Véanse las Secs. 1423 y 1427 del Immigration andNationality Act, ante.En Perkins v. Smith, 370 F. Supp. 134, 141 (D.M.1974), confirmado, sin opinión, por el Tribunal Su-premo federal en 426 U.S. 913 (1976), se señala losiguiente en la opinión concurrente del Juez Winter:‘Native-born citizens can be expected to be familiarwith the social and political institutions of our soci-ety; with the society and political mores that affecthow we react and interact with other citizens. Nat-uralized citizens have also demonstrated their will-ingness to adjust to our patterns of living and atti-tudes, and have demonstrated a basic understandingof our institutions, system of government, history,and traditions. It is not irrational to assume that ali-ens as a class are not familiar with how we as indi-viduals treat others and how we expect 'govern-ment’ to treat us.‘

FN12. En las págs. 489-490 de la opinióndel Tribunal se señala que el Departamento






de Instrucción Pública cuenta con sufi-cientes mecanismos de supervisión ycomprobación para asegurarse de que uncandidato está en condiciones de comuni-car los valores de esta sociedad sin tenerque recurrir a una norma de pretericiónautomática. ¿Qué mecanismos son ésos?Se señala, además, que el Secretario deInstrucción Pública puede establecer nor-mas adicionales de preparación académicay profesionales. ¿Es que acaso de esaforma se puede comprobar que la personaestá identificada con nuestros valores?

FN13.18 L.P.R.A. sec. 80 dispone, en lopertinente:

‘(c) Los niños de ocho (8) a catorce (14) años deedad se inscribirán en cualquier escuela que es-tuviere situada a una distancia razonable de sus cas-as, y su asistencia a dicha escuela será obligatoria...‘.El Reglamento para las Escuelas Elementales ySecundarias del Sistema de Instrucción Pública dePuerto Rico dispone, en relación a la admisión deestudiantes, lo siguiente:‘La admisión de estudiantes se hará por áreas de as-istencia basadas en la zona de residencia del estudi-ante, la población a servirse por cada plantel y lasfacilidades físicas, de personal y de transportaciónexistentes.‘Para las escuelas libres de música, vocacionalestécnicas o de altas destrezas, superiores de área yotras escuelas que sirvan a más de un distrito escol-ar, el área de asistencia será fijada por el director dela región educativa correspondiente.‘Para las escuelas que sirvan un solo distrito escol-ar, o una parte de éste, dicha área de asistencia seráfijada por el superintendente de escuelas.‘Cuando surjan situaciones de congestión o de es-casez de matrícula en determinados planteles, pormovimiento de población o por cambios en lazonificación, el director regional o el superintend-ente de escuelas, según sea el caso, hará los ajustesnecesarios en las áreas de asistencia previamentefijadas para resolver las mismas.

‘Cualquier excepción a estas normas será consid-erada por sus méritos por el director regional o elsuperintendente de escuelas, según sea el caso. ‘(Énfasis suplido.)

De Paz Lisk v. Aponte Roque

124 D.P.R. 472, 1989 WL 607276 (P.R.), 1989P.R.-Eng. 607,276

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paz lisk v. aponte

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