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TFJA TRIBUNAL FEDERAL

DE jUSTICIAADMINISTRATIVA

Reflexiones en torno a la impartición de

justicia administrativa y del

Seminario sobre la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo

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Omar García Huante

El principio de división de poderes y el Sistema Nacional Anticorrupción

209El principio de división de poderes y el Sistema Nacional Anticorrupción

El principio de división de poderes y el Sistema Nacional Anticorrupción

Omar GARCÍA HUANTE1

SUMARIOI. Introducción. II. El principio de división de poderes, fines y características. III. El principio de división de poderes en México y la corrupción. IV. El princi-pio de división de poderes y el Sistema Nacional Anticorrupción. V. Autonomía de los órganos integrantes del Comité Coordinador. VI. Grado de autonomía del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus atribuciones en el Sistema Nacional Anticorrupción. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

El sistema de distribución de funciones entre los órganos del Estado, atraviesa por un momento de crisis producido por dos factores: a) la evolución orgánica

del Estado, marcada por la creación de una importante variedad de componentes estatales con diverso grado de autonomía, y b) la corrupción que genera un en-torno complejo para la correcta dispersión de atribuciones y distorsiona cualquier tipo de organización estatal.

Conocemos una importante variedad de estudios que analizan el problema de la corrupción desde el ámbito económico, político, cultural y social, sin em-bargo, no hemos reflexionado lo suficiente acerca de las alteraciones que produce entre los órganos del Estado y de los desvíos de poder que se generan en perjuicio de la fuerza normativa de la Constitución.1 Magistrado de la Sala Regional Peninsular del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

210 Omar García Huante

En los siguientes apartados abordaré la problemática, desde la óptica cons-titucional del principio de división de poderes y de la forma en que este se vincula con las atribuciones señaladas para el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Referiré algunas ideas acerca de los fines y las características de este principio, y de su vínculo con las medidas legislativas que se han adoptado para el combate a la corrupción.

Las manifestaciones que se contienen en el presente documento reflejan mi posición acerca de las medidas adoptadas para combatir la descomposición de la fun-ción pública y de la forma en que deberán operar, a partir de los órganos que confor-man el Sistema Nacional Anticorrupción, y sus diferentes grados de autonomía.

II. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES, FINES Y CARACTERÍSTICAS

Para garantizar la libertad política de los individuos, es necesario desconcentrar las facultades ejecutiva, legislativa y judicial en tres distintos órganos y, por tanto, evitar que dos o más de esas actividades se depositen en un solo individuo2. Esta garantía suele referirse como principio de división de poderes, separación de fun-ciones, equilibrio de poderes, sistema de pesos y contra pesos, por señalar algunas.

Comenzó como una doctrina de la filosofía política y, posteriormente, se con-virtió en una decisión jurídica fundamental de los Estados modernos de occidente, se trata de una directriz que orienta la gestión del Constituyente, del ejecutor de la Constitución y del investigador de la ciencia jurídica.

En el sistema constitucional mexicano el principio de división de poderes persigue dos fines: es un principio fundador del Estado, que se ocupa de su es-

2 Producto de un esfuerzo de alrededor de 20 años, en el que publicó diversos escritos sobre el ejercicio de las funciones a cargo del gobierno y de sus viajes por Alemania, Austria, Italia, Suiza, Holanda, Hungría e Inglaterra; en noviembre de 1748, Carlos Luis de Secondat El Barón de la Brède y de Montesquieu publicó Del Espíritu de las Leyes, obra en la que se estableció el principio de división de poderes. Secondat Barón de la Bredé y de Montesquieu, Carlos Luis de, Del Espíritu de las Leyes, 17ª. ed., trad. de Nicolás Estévanez, México, Porrúa, 2007, Colección Sepan Cuantos, pp. 143 y ss.


tructura y de la generación de condiciones democráticas para el ejercicio de las tareas encomendadas a los entes públicos y, simultáneamente, opera como un parámetro de distribución de competencias entre órganos estatales, por lo tanto, su inclusión debe significar un espacio para el ejercicio del poder en condiciones de equilibrio, respeto competencial, garantizar la libertad política y la dignidad de las personas3.

El principio de división de poderes opera sobre la base de cuatro subprin-cipios:

• El de organización: aconseja diagramar en la Constitución los poderes bá-sicos del Estado y determinar cómo operan para tomar sus decisiones y cumplirlas;

• El de distribución: regula las competencias, facultades y atribuciones de cada uno de los órganos estatales, así como los derechos de los particulares frente al Estado o entre sí (particularmente, por lo que hace a la división de poderes, el principio de legalidad y la delimitación e indelegabilidad de las tareas) con las excepciones que la propia Constitución expresamente reconozca;

• El de responsabilidad: debe existir un control proporcional al poder que tenga el órgano; se destaca al control como una función estatal de rango similar al de otras atribuciones, como el de decisión y el de ejecución.

• El de finalidad: obliga a definir en la Constitución cuales son los objetivos, metas, valores y postulados para los que existe el Estado, lo que impone construir el techo ideológico de la Constitución, útil para interpretarla y aplicarla fielmente4.

Como principio fundante de los entes estatales, es un puente entre el Estado de Derecho y la democracia, que constituye una condición necesaria para la exis-3 Recordemos que el Artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,

estableció que: “Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución”.

4 De acuerdo con la clasificación de Néstor Pedro Sagüés (aunque con algunas adecuaciones a nues-tro tema). Sagüés, Néstor Pedro, Teoría de la Constitución, Buenos Aires, Astrea, 2001, pp. 93-96.


tencia de ambas, pues pertenece a una teoría de la democracia más allá de su aná-lisis normativo5.

Con relación a las características de nuestro principio como parámetro de distribución de competencias, podemos enunciar las siguientes:

• Identificación de los tres órganos primarios: el principio identifica los ór-ganos del Estado que asumirán las atribuciones estatales y comprende al Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

• Dispersión eficiente de funciones: el principio clasifica de manera genérica las tres facultades estatales (legislativa, ejecutiva y judicial) y las deposita en los órganos primarios del Estado (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial).

• Contenido material complementado: la dispersión de atribuciones se realiza en el cuerpo integral de la Constitución, es decir, son varios los preceptos que se encargan de darle contenido material; regularmente el Constituyente dispone de una manera ordenada la distribución de las facultades entre los diferentes órganos.

• Funcionalidad y no contradicción entre competencias otorgadas a los ór-ganos depositarios del poder: la distribución de las tareas debe evitar al máximo las lagunas, las contradicciones o concentrar dos o más de estas funciones en un solo órgano o en un solo individuo.

• Garantía de no contradicción o de respeto a ámbitos competenciales: en el caso extremo de que subsistan conflictos competenciales, dudas en la in-terpretación sobre el ejercicio de una función o actos invasivos de esferas de atribuciones ajenas, la Constitución debe establecer una garantía, ge-neralmente de carácter judicial, depositada en el Tribunal Constitucional, que le permita dirimir los conflictos y garantizar la regularidad de la fuer-za normativa de la Constitución.

5 García Roca, Javier, “Del principio de la división de poderes”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, número 108, abril-junio de 2000, pp. 41-42, http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=3&IDN=265&IDA=17290.


Con las directrices enunciadas, el principio de división de poderes opera en la mayoría de las constituciones, sin embargo, resulta indispensable que cada orde-namiento evalúe si estas condiciones se actualizan o es necesaria la implementación de nuevas medidas para contrarrestar el ejercicio abusivo de funciones públicas.

En los sistemas constitucionales vigentes este principio se desenvuelve en un entorno complejo producido por diversos factores. La dispersión de atribucio-nes en órganos con diferentes grados de autonomía constitucional, la inclusión de nuevas figuras organizacionales en el ámbito administrativo, como las empresas productivas del Estado o los órganos reguladores; y la diversificación de faculta-des normativas, ejecutivas y jurisdiccionales que trascienden a los tres órganos clásicos depositarios del poder, nos conducen a una necesaria reinterpretación de la división de atribuciones, en la que debemos dar cuenta de los cambios en la estructura orgánico-constitucional del Estado.

La doctrina constitucional y la Suprema Corte de Justicia de la Nación coin-ciden en señalar que el principio de división de poderes que se establece en el Artículo 49 de la Constitución presenta las características siguientes:

• No constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Constitución;

• Estas excepciones permiten que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan facultades que, en términos generales, correspon-den a la esfera de las atribuciones de otro poder;

• El carácter flexible del principio de división de poderes, no significa que el Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan arrogarse facultades que co-rresponden a otro ente, ni que las leyes ordinarias puedan atribuirles, en cualquier caso, facultades que incumben a otro poder, y

• Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza atribuciones propias de otro poder, es necesario que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la facultad respec-tiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le


son exclusivas; y que la función se ejerza únicamente en los casos expre-samente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia6.

Las características enunciadas dan cuenta de las relaciones de coordinación que se presentan entre los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y de la flexi-bilidad con la que el principio puede operar entre estos, sin embargo, desde mi punto de vista la dispersión de funciones como la conocemos actualmente, es insu-ficiente para dar cuenta de la nueva conformación orgánica del Estado, pues omite reconocer que existen en el texto de la Constitución otros órganos que también son depositarios del poder y que ejercen una función pública.

De ahí que resulte necesaria la reinterpretación del principio o, porque no, la generación de nuevas directrices o principios que nos permitan traducir y hacer eficiente la conformación de la nueva estructura orgánica estatal y atender los nue-vos fenómenos que enfrenta el Estado en un régimen constitucional y de Derecho.

III. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN MÉXICO Y LA CORRUPCIÓN

Como suele ocurrir en cualquier nación que atraviesa por un proceso de transición democrática, algunos de los principios reconocidos en la Constitución se encuen-tran en crisis. Aspectos como la corrupción, los fraudes electorales y el abuso de poder, frente a una ciudadanía mejor informada gracias a los avances tecnológicos, nos han llevado a un descontento social tan grave, que el ejercicio público está su-mamente cuestionado.

Para reducir esta complejidad el sistema constitucional ha desarrollado nue-vas estructuras orgánicas, para brindar a la sociedad confianza y garantía de que el ordenamiento jurídico tiene capacidad para responder a estos fenómenos perju-diciales.

6 Cfr. Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 22ª. ed., México, Porrúa, 2010, pp. 211-251; así como tesis aislada: “DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIO-NAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.”, Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, volu-men 151-156, tercera parte, p. 117.


La corrupción produce consecuencias negativas de carácter social, económi-co y cultural. Son muchos y muy variados los estudios que se han presentado para informar a la sociedad de las graves consecuencias que genera la descomposición de la función pública, en perjuicio de los sectores productivos o de las clases socia-les menos favorecidas7.

Este grave problema también ha generado una crisis constitucional. La co-rrupción pone a prueba el principio de división de poderes como parámetro de distribución de competencias, pues impide que los pesos y contra pesos, entre ór-ganos del Estado, operen de manera eficiente. Cuando un servidor público logra evitar los controles que la Constitución establece para verificar el correcto ejercicio de la función estatal, se produce un entorno complejo en el que se colapsa la distri-bución del poder, se hacen nugatorias las libertades fundamentales de la sociedad y se cometen graves violaciones a la dignidad de las personas8.

En este contexto debemos observar al principio de división de poderes como un sistema de distribución funcional de competencias constitucionales, en el que cada uno de sus componentes se rige por mecanismos de control, que limitan el ejercicio de sus facultades con cierto grado de flexibilidad. Para que este sistema cumpla con los fines que hemos enunciado, debe procurarse su aislamiento de cual-quier factor –como es el caso de la corrupción– que pueda distorsionar su ejecución.

La Constitución establece procedimientos que brindan seguridad y certeza en la expedición de las leyes; favorece el diálogo y la construcción de acuerdos entre las fuerzas representadas en el Congreso y en un esquema de colaboración y coor-dinación otorga participación al Ejecutivo con la facultad de iniciativa y el derecho de veto. En los casos que así se justifique intervendrá el Tribunal Constitucional para garantizar que esas normas de carácter general se apeguen a los principios y reglas establecidas en la Carta Magna.7 Para conocer más sobre estudios en materia de corrupción y fuentes de consulta: Casar, María

Amparo, México: anatomía de la corrupción, 2ª. ed., México, IMCO, 2016, http://imco.org.mx/wp-content/uploads/2016/10/2016-Anatomia_Corrupcion_2-Documento.pdf.

8 En el mes de mayo de 2017, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentó un infor-me sobre los efectos negativos que la corrupción produce respecto de los derechos humanos, que se puede consultar en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/OtrosDocumentos/Doc_2017_035.pdf.


Por lo que hace a la ejecución de las leyes, se faculta al Ejecutivo para que, con apoyo en los entes de la administración pública, se dé cauce a los diversos procedimientos administrativos necesarios para atender las demandas básicas de la sociedad. Las determinaciones que se adopten están sujetas a diversos mecanis-mos de control de constitucionalidad y legalidad a cargo del Poder Judicial de la Federación y de los tribunales administrativos.

Todo este sistema de distribución de competencias se ve constantemente amenazado por las tensiones que ocasiona el desvío de poder y en casos verdade-ramente graves, por las nocivas consecuencias que genera la corrupción.

La descomposición de la función pública aprovecha la falta de oportunidad con que operan los mecanismos de control, pues para cuando estos se activan, la co-rrupción ha impedido el correcto funcionamiento del sistema de distribución de competencias, ha logrado evitar la emisión de una ley, la correcta prestación de un servicio público, la objetiva e imparcial decisión adoptada en un proceso judicial y, más grave aún, ha ocultado el acto ilegal dentro de los espacios que brinda el propio sistema.

Para reducir la complejidad del entorno que genera la corrupción, el sistema jurídico contempla estructuras novedosas que el andamiaje constitucional soporta, para dar cuenta de subsistemas que tienen como fin la disminución de los efectos nocivos que produce la corrupción.

Es el caso del Sistema Nacional Anticorrupción, que se suma a los esfuerzos del Constituyente Permanente por mantener un texto constitucional acorde a la realidad social, capaz de enfrentar los problemas de la sociedad y de corregir las deficiencias de su sistema jurídico.

IV. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES Y EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

He señalado aquí que este principio opera como una directriz fundacional del Estado y como un parámetro de distribución funcional de competencias estatales. Para los propósitos de este artículo, me interesa el principio en su modalidad de pa-rámetro dispersor de atribuciones.


En otro documento que tuve la oportunidad de escribir con motivo de la conmemoración de los 100 años de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expuse algunas de las características de los sistemas que operan en nuestro régimen constitucional. En la Carta Magna podemos encontrar dos clases de sistemas: a) los que se refieren a una instancia de coordinación con una estruc-tura, bases, principios para su implementación y competencias para los cuatro ór-denes jurídicos parciales (Federación, Entidades Federativas, Ciudad de México y Municipios), que podemos identificar como sistemas de coordinación con normas específicas (es el caso del SNA) y; b) los que se refieren únicamente a un conjunto de principios y reglas, para la atención de un tema específico, que identificaremos como sistemas normativos (es el caso del principio de división de poderes)9.

Desde 1980 se han creado diversos sistemas para la atención de temas específi-cos. El común denominador de su origen consiste en que si una determinada materia genera conflicto entre los órganos depositarios del poder público o entre estos y los partidos políticos, la complejidad del entorno se resuelve, por lo menos en aparien-cia, con el establecimiento de sistemas de coordinación que en la mayoría de los casos, se caracterizan por:

• Estar creados expresamente en la Constitución.• Tienen un propósito específicamente delimitado en el texto constitucional.• El fin que persiguen excluye la intervención de órganos ajenos a su fun-

ción, aunque no se restringe la participación de otros órdenes jurídicos parciales en ciertas atribuciones coordinadas o concurrentes.

• Su ejecución se deposita, generalmente, en un órgano constitucional autó-nomo, lo cual dependerá del grado de desconfianza que haya motivado la creación del sistema.

• Son autorreferentes, generan sus propios principios y reglas para su subsis-tencia y acoplamiento con otros subsistemas10.

9 García Huante, Omar, “Federalismo y Sistema Nacional Anticorrupción” en Germán Molina Carrillo (coord.), La Constitución Política de México en su Centenario (obra conmemorativa), México, Grupo Editorial Mariel, 2017, pp. 255-272.

10 Cfr. Luhmann, Niklas, El derecho de la sociedad, 2ª ed., trad. de Javier Torres Nafarrete, México, Herder-Universidad Iberoamericana, 2005, pp. 52-54.


En todo caso, este principio y el SNA constituyen dos componentes del an-damiaje constitucional, por lo que estimo conveniente presentar algunas conside-raciones sobre la forma en que deberán coexistir, a partir de diversos grados de coordinación y colaboración entre los órganos que los conforman.

Habrá quienes opinen que el SNA es, en realidad, un subsistema del prin-cipio de división de poderes a través del cual se materializa una distribución ho-rizontal y vertical de competencias para el combate a la corrupción, sin embargo, debemos tomar con cautela esta afirmación, toda vez que el SNA involucra en su conformación órganos del Estado con diversos grados de autonomía constitucional e incorpora a la sociedad civil a través de un Comité de Participación Ciudadana.

El Comité Coordinador del SNA se integra por:

• La Secretaría de la Función Pública (dependencia de la Administración Pública Federal Centralizada);

• Auditoría Superior de la Federación (de la Cámara de Diputados con au-tonomía técnica reconocida en la Constitución Federal);

• Un representante del Consejo de la Judicatura Federal;• Tribunal Federal de Justicia Administrativa (con autonomía constitucio-

nal para dictar sus fallos y para administrar su presupuesto);• El titular de la Fiscalía Especializada para el Combate a la Corrupción

(unidad subordinada a la PGR-Fiscalía autónoma en 2018);• Instituto Nacional de Transparencia (órgano constitucional autónomo), y• Comité de Participación Ciudadana (órgano ciudadano con autonomía

constitucional implícita, pero reconocida expresamente en la Ley).La participación de los órganos mencionados con diferentes grados de auto-

nomía, me impide afirmar que el SNA es un componente que distribuye competen-cias en un sistema amplio de división de poderes, pues desde el momento en que un órgano cuenta con autonomía constitucional responde a un principio diverso al establecido en el Artículo 49 de la Carta Magna, cuya identidad se genera, precisa-


mente, por el grado de independencia técnica, de gestión y presupuestal del ente, frente a los tres poderes clásicos, en otras palabras, debemos responder primero si los órganos con autonomía constitucional informan a un principio de división de poderes o, si en el proceso de reinterpretación de la separación de funciones, es necesario identificar nuevas figuras que den cuenta de estos entes públicos.

Adicionalmente, la corrupción se presenta con mayor frecuencia en ciertas unidades administrativas subordinadas a los órganos derivados del principio de división de poderes, de ahí que cualquier estudio sobre el SNA debe partir de la premisa de que se trata de una instancia de coordinación, que tiene como propósito reducir la descomposición de la función pública provocada por conductas deslea-les de algunos servidores públicos.

Es así que por SNA no debemos entender solo un conjunto entramado con-gruente de reglas, sino además, un entramado de operaciones fácticas que, como operaciones sociales, debe contener comunicaciones entre sus componentes, de ahí que su estudio deba partir del análisis del sistema y del entorno complejo que pre-tende reducir, generado por la corrupción11.

El SNA encuentra su origen en una demanda social y, por tanto, la interpre-tación de las normas que rigen su funcionamiento no debe reducirse a un ejercicio normativo, por el contrario, es necesario entender que se trata de un sistema que la Constitución establece para el control social de las facultades del gobierno; por tanto, debe producirse un acoplamiento estructural entre el principio de división de pode-res y el SNA, a través de la interpretación de las normas que rigen el sistema, las cua-les deben blindar la distribución de facultades del Estado para que estas se ejerzan en estricto apego al principio de legalidad y respeto de los derechos fundamentales.

Es así que el SNA opera como una garantía para la sociedad, pues debe pre-venir, investigar y sancionar actos de corrupción por parte de los servidores públi-cos y los particulares; y, simultáneamente, debe impedir que los actos de corrupción produzcan la ineficiencia de la distribución de funciones estatales y de los mecanis-mos de control establecidos en la Constitución.

11 Ibidem, p. 96.


Sin dejar de reconocer que entre órganos autónomos y Poderes de la Unión existen facultades de coordinación, en algunos casos coincidentes o concurrentes, y que en el ejercicio de tales atribuciones se generan relaciones que se complementan para alcanzar los fines que la Constitución establece, esto no significa que todos conformen un gran principio de división de poderes, pues ello implicaría la subor-dinación de los entes autónomos a los tres poderes encargados de las atribuciones legislativa, ejecutiva y judicial.

Lo anterior constituye una premisa fundamental para que el SNA logre con eficiencia sus esfuerzos en materia de prevención, combate y sanción de actos de corrupción. Es necesario distinguir claramente el grado de autonomía de los órga-nos que lo integran y asegurar que su función se ejerza con pleno respeto de sus garantías institucionales.

Esto no significa que el SNA se erija como un órgano depositario del po-der, de tal forma que participe del juego de pesos y contrapesos que vincula al Ejecutivo, Legislativo y Judicial, por el contrario, se trata de una estructura que el principio de división de poderes debe soportar, para garantizar la adecuada coordinación de sus componentes para el combate a la corrupción.

Las funciones encomendadas al SNA se vinculan a otros sistemas igualmente reconocidos en la Constitución, es decir, el SNA está soportado en otras estructuras normativas, que también sistematizan las facultades estatales en diversos órganos.

Entre estos sistemas es indispensable que exista un acoplamiento estructu-ral, es decir, un nivel de comunicación permanente en un grado de coordinación,


de tal forma que garantice la cohesión de los sistemas como moléculas de un solo organismo frente a un entorno complejo; de ahí que el SNA deba clausurar su ope-ración para impedir que cualquier agente externo o factor perjudicial le impida alcanzar los fines constitucionales para los que fue creado.

En otras palabras, debemos impedir que la corrupción se logre infiltrar en las estructuras del sistema creado para combatirla, tarea nada sencilla cuando la solución pretendida es, hasta este momento, experimental.

V. AUTONOMÍA DE LOS ÓRGANOS INTEGRANTES DEL COMITÉ COORDINADOR

Para impedir que factores ajenos al SNA se conviertan en obstáculos a su correcto funcionamiento es necesario clausurar su operación12, es decir, evitar que agentes externos se inserten en su estructura de tal manera que generen un entorno adver-so para su desarrollo. Entre los factores positivos que debemos considerar para tal fin, estimo que es indispensable verificar y garantizar la autonomía de los órganos que conforman el Comité Coordinador y reconocer que se trata de un sistema crea-do para el control social de las funciones del gobierno.

Comencemos con la Secretaría de la Función Pública. Se trata de una depen-dencia del Ejecutivo Federal, que si bien el nombramiento de su titular pasa por la aprobación del Senado de la República13, de conformidad con el Artículo 90 de la Constitución, se trata de una dependencia federal subordinada al Presidente de la República con una obediencia técnica y de gestión, sin dejar de reconocer que des-de 1982, es la institución encargada del Control interno y que gracias a ello, se han logrado contener los efectos nocivos de las conductas de algunos servidores públicos desleales.

La Auditoría Superior de la Federación es un órgano constitucional, encarga-do de la fiscalización de los fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los 12 En términos de Niklas Luhmann, con la clausura operacional del sistema jurídico, nada prove-

niente del exterior del sistema pasa a constituirse como elemento del mismo. Es la positividad del Derecho. Cfr. Luhmann, Niklas, op. cit., p. 93.

13 De conformidad con el último párrafo del Artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.


entes públicos federales, realiza auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas y fiscaliza directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. Cuenta con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, sin embargo, mantiene una subordina-ción a la Cámara de Diputados14.

El Consejo de la Judicatura es un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión para emitir sus resoluciones, encargado de la administración del Poder Judicial, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y resolverá sobre la designación, adscripción, ratificación y remociónde magistrados y jueces, así como de los demás asuntos que la ley determine.

La Fiscalía Especializada para el Combate a la Corrupción es un caso que dentro del sistema hace más complejo su entorno. En este momento se trata de una fiscalía subordinada al Procurador General de la República, por lo que de entrar en operación en julio de 2017, su independencia estaría condicionada por el grado de autonomía que en los hechos tenga el Procurador General de la República fren-te al Ejecutivo Federal. Este factor, que genera complejidad en el entorno del SNA, debe cambiar a partir de que la Procuraduría se convierta en Fiscalía General de la República y adquiera con ello la naturaleza de un órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. Es cierto que aun con autonomía cons-titucional, la Fiscalía Especializada para el Combate a la Corrupción continúa subor-dinada al Fiscal General y su titular podrá ser removido en cualquier momento, a pesar de que el Senado podrá objetar esa remoción, deberá hacerlo con el voto de las dos terceras partes de sus miembros, lo cual debe generarse a partir de los consensos al interior de la asamblea15.

En otra posición se encuentra el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. Se trata del único órgano cons-14 De conformidad con el Artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.15 Artículo 102, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


titucional autónomo que conforma el SNA. De conformidad con el Artículo 6º de la Constitución, se trata de un ente especializado, imparcial, colegiado, con per-sonalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su orga-nización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados, en los términos que establezca la ley.

El Comité de Participación Ciudadana merece un reflexión especial. Señala el Artículo 113 de la Constitución que deberá integrarse por cinco ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción y serán designados en los términos que establezca la ley. Se trata de un órgano reconocido en la Constitución, ciudadano, cuya indepen-dencia en la conformación del SNA es fundamental para el logro de sus objetivos. Cuenta con una autonomía constitucional implícita, ya que si bien no se reconoce expresamente, debemos partir de su propia y especial naturaleza para garantizar que sus integrantes no solo reúnen con los requisitos antes indicados, sino que ade-más podrán cumplir su función con total independencia de los poderes públicos.El Comité de Participación Ciudadana tiene como objetivo coadyuvar, en tér-minos de la Ley General del SNA, al cumplimiento de los objetivos del Comité Coordinador, así como ser la instancia de vinculación con las organizaciones socia-les y académicas relacionadas con las materias del SNA16.

Se trata de un órgano creado por la Constitución, integrado por ciudadanos, con independencia implícita para ejercer las funciones específicas establecidas en la Ley y constituye el vínculo entre sociedad y Estado para el combate a la corrupción. Desde mi punto de vista, es uno de los órganos más importantes del SNA. En la me-dida en que el Comité de Participación Ciudadana informe con plena autonomía su función, el sistema se verá fortalecido, y si bien podemos afirmar que se trata de una instancia consultiva, su labor no se limita a la opinión de las políticas que se definan 16 Artículo 15 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.


al interior del SNA, por el contrario, es la oportunidad para que un órgano ciuda-dano reconocido en la Constitución mantenga relaciones de coordinación con los poderes de la unión y los órganos constitucionales autónomos, a través de un canal de comunicación abierto y garantizado por los fines que persigue el SNA.

La cohesión del SNA dependerá en gran medida de que contemos con un Comité de Participación Ciudadana autónomo e independiente, cuyas opiniones influyan en la definición de las políticas que se adopten para combatir la corrup-ción, características que deben replicarse en los sistemas locales.

La inclusión de un órgano de conformación ciudadana en la Constitución, me lleva a plantear si en la cultura jurídica mexicana estamos listos para una interpre-tación constitucional abierta a la sociedad, pues hasta dónde un ente conformado por individuos provenientes del núcleo social, está en condiciones de interpretar las normas constitucionales que lo regulan17.

Los días 12 y 13 de junio de 2017, la Suprema Corte de Justicia de la Nación re-solvió la acción de inconstitucionalidad 70/2016, en la que se impugnó, entre otros preceptos, el Artículo 29 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En este asunto, se discutió la función del Comité Coordinador para definir los formatos con los que se harán públicas las declaraciones de situación patrimonial, de conflicto de intereses y fiscal de los servidores públicos, a partir de la propuesta que genere el Comité de Participación Ciudadana.

Interesa destacar algunas de las intervenciones de los integrantes del Pleno, en las que podemos apreciar la forma en que se observa el SNA, desde la perspec-tiva de los integrantes de nuestro Tribunal Constitucional.

El Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena comentó:En suma: no puedo desconocer que las normas impugnadas atribuyen al Comité Coordinador una genuina facultad de producción normativa, y que en el orde-namiento jurídico el Comité Coordinador –hoy en día– es el órgano facultado para resolver una de las preguntas más difíciles del Derecho Constitucional

17 Para abundar más sobre la sociedad abierta de los intérpretes constitucionales, cfr. Häberle, Peter, El Estado constitucional, trad. de Héctor Fix-Fierro, México, IIJ-unam, 2003, pp. 149 y ss.


en materia de anticorrupción. ¿Qué información de los servidores públicos debe ser privada y qué pública? Desde esa premisa, no puedo compartir la construcción argumentativa del proyecto. Partiendo de esta otra premisa al-ternativa –desde mi perspectiva–, la atribución de competencias al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción resulta problemática para el principio de división de poderes. Me resulta problemático porque se trata de un órgano coordinador de un sistema nacional como el de seguridad pública, el de salud o el de educación, al cual este Pleno de la Suprema Corte nunca ha reconocido la naturaleza de un ente constitucional propio con facultades opo-nibles a otros poderes y niveles de gobierno. En otras palabras, este sería el pri-mer caso en el cual esta Corte reconociera la posibilidad constitucional de que un sistema nacional pueda, a través de un órgano de coordinación, producir normas generales y, con ello, introducir una nueva fuente jurídica en el or-den jurídico nacional. En efecto, me parece que no contamos con las razones constitucionales suficientes para justificar un paso así, pues en el Artículo 113 constitucional se limitan las facultades del Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, justo al funcionar como un órgano coordinador, consultivo y propositivo. De esta forma, aunque el legislador pueda delegar en ciertos órganos la decisión de ciertas cuestiones, con efectos generales, las clausulas habilitantes, me parece que ello no lo podría hacer respecto de un Comité Coordinador con un Sistema Nacional, sino sólo respecto de órganos jurídicos a los cuales la Constitución asigne una fuente jurídica. En ello des-cansa el compromiso básico de nuestro modelo constitucional con el ideal de un gobierno limitado.

Por su parte, el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea señaló:Creo que lo primero que tendríamos que establecer es que el Artículo 113 de la Constitución, al generar el Sistema Nacional Anticorrupción establece dos tipos de Comités: un Comité Coordinador que está formado por diversos servidores públicos de alto nivel y el Comité de Participación Ciudadana –al que se refiere la fracción II– y dice el precepto en cuestión: “El Comité de Participación Ciudadana del Sistema deberá integrarse por cinco ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción y serán designados en los términos


que establezca la ley”, y creo que el Artículo 29, acorde al Sistema Nacional Anticorrupción, le da a la intervención de la sociedad civil, a partir de este Comité de Participación Ciudadana, una enorme relevancia, y eso viene desde la Constitución… Sin embargo, alguien tiene que hacer al final los formatos, alguien tiene que decir al final qué es dato personal o qué es vida privada, en específico, en detalle, y esto lo va a establecer el Comité Coordinador, pero muy importante a través de un órgano con una legitimidad ciudadana constitucional, que es este Comité de Participación Ciudadana… Me queda claro que desde una óptica constitucional, “digamos” tradicional, es un tanto cuanto inoportuno delegar en órganos administrativos este balance y este equilibrio que se tieneque dar entre derechos, con independencia que es de cuestionable constitucio-nalidad. Sin embargo, aquí estamos en presencia de un órgano atípico que creó la Constitución, precisamente para que la ciudadanía tenga un órgano ajeno a la política partidaria, ajeno a los servidores públicos y a los diferentes poderes del Estado, que con una autoridad moral, específica, derivado de un proceso de designación en el que interviene la sociedad civil, se haga cargo de presentar la formulación de estos formatos… Reitero, creo –es mi opinión– que esta delegación al Comité de Participación Ciudadana, tenemos que analizarla viendo la naturaleza propia de este Comité, nos ha pasado mucho recientemente que se están generando categorías de órganos en la Constitución, que no se compadecen con las categorías tradicionales del derecho constitucional, órganos constitucionales autónomos que tenemos de diversa índole, y hay participaciones ciudadanas –como en la que ahora nos encontramos– en donde, me parece que si le queremos dar sentido a esta participación de la ciudadanía a partir de este Comité de Participación Ciudadana, tenemos que validar este tipo de atribuciones porque, de lo contrario, pues sería un mero órgano testimonial sin ninguna atribución y prácticamente sin ninguna intervención de tipo normativo en la estructura del Sistema Nacional Anticorrupción.La Ministra Norma Lucía Piña Hernández sostuvo:… Considero que no se están otorgando facultades normativas en favor del Comité Coordinador para definir los alcances de los derechos humanos a la información y vida privada, pues –en mi opinión– lo que se otorga a dicho Comité es una competencia específica de carácter operativa, consistente en


la creación de los formatos bajo los cuales se deberán presentar las declara-ciones; aspecto que, si bien es cierto, impacta en el ejercicio de esos derechos, pues –desde luego– estos formatos constituyen los instrumentos a partir de los cuales se ven cristalizados; lo cierto es que ello no desvirtúa la naturaleza operativa de las facultades establecidas en el propio artículo impugnado, tomando en cuenta, además –como ya lo mencioné–, el núcleo normativo establecido en ley y que resulta acorde con los principios constitucionales. Me parece importante tomar en cuenta dos elementos: esta participación del Comité Coordinador, en la elaboración de los formatos, persigue un fin que va más allá de la simple lógica de una delegación en el ámbito admi-nistrativo, pues –en mi opinión– lo que se busca es hacer efectiva la partici-pación ciudadana en la configuración de una herramienta importante para la consolidación de un sistema democrático fundamentado en el principio de rendición de cuentas, buscando así el acercamiento a la sociedad… Estimo, que de no reconocerle estas facultades que, además –a mi juicio– se despren-den de la propia Constitución, porque nos remite a la ley, y es la propia ley la que está facultando al Comité Coordinador, y que, además, se encuentran limitadas por el propio sistema y por los principios consagrados en nuestra Constitución, si no les reconocemos estas facultades a los órganos encargados de establecer la normatividad y diseño de los formatos respectivos, se estaría transgrediendo o tergiversando el objetivo de su creación al convertirlos en meros entes observadores y no partícipes del Sistema Nacional Anticorrupción. Y quiero destacar que la propia ley establece que los formatos relativos se rea-lizan bajo la propuesta de un ente con legitimidad constitucional, como lo es el Comité de Participación Ciudadana18.

De las manifestaciones antes citadas se desprenden tres puntos que será fundamental resolver: a) definir la naturaleza jurídica del Comité de Participación Ciudadana, pues se trata de un órgano reconocido en la Constitución, con atribu-ciones reconocidas en el texto de la norma fundamental; b) definir la naturaleza de sus atribuciones para verificar las relaciones que podrá mantener con los tres po-deres clásicos de la Unión y; c) resolver si el ejercicio de las atribuciones señaladas 18 Las versiones taquigráficas de las sesiones señaladas se pueden consultar en: https://www.scjn.

gob.mx/multimedia/versiones-taquigraficas.


produce algún problema en perjuicio del principio de división de poderes. Definiciones relevantes para verificar el rumbo que deberán tomar las accio-

nes del SNA.

VI. GRADO DE AUTONOMÍA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y SUS ATRIBUCIONES

EN EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

El Artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución establece que el Congreso tiene facultades para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.

El Artículo Tercero Transitorio de la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015, establece que el Tribunal, observando lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, aprobará su proyecto de presupuesto, con sujeción a los criterios generales de política económica y los techos globales de gasto establecidos por el Ejecutivo Federal; ejercerá directamente su presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados, sin sujetarse a las disposiciones emitidas por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública; autori-zará las adecuaciones presupuestarias sin requerir la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siempre y cuando no rebase su techo global apro-bado por la Cámara de Diputados; determinará los ajustes que correspondan a su presupuesto en caso de disminución de ingresos durante el ejercicio fiscal, y realizará los pagos, llevará la contabilidad y elaborará sus informes, a través de su propia tesorería, en los términos de las leyes aplicables.

En estas condiciones, el Tribunal cuenta con plena autonomía para dictar sus fallos, y para administrar su presupuesto. Algunos constitucionalistas afirman que se trata de un órgano constitucional autónomo, a pesar de que sus garantías institucionales se encuentren dispersas en el texto de la Constitución y su régimen transicional, otros afirman que se trata de un órgano de relevancia constitucional y, por tanto, el Tribunal tiene una autonomía débil.


El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares. Asimismo, será el órgano com-petente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabili-dades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimo-nio de los entes públicos federales.

En el nuevo modelo de responsabilidades administrativas, la competencia para imponer las sanciones depende de si se consideran faltas administrativas gra-ves o no. Las faltas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, y las sanciones serán impuestas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus homólogos en las entidades federativas. Las faltas no graves serán investigadas, sustanciadas y resueltas por los órganos internos de control.

El SNA deberá comenzar por integrar la totalidad de los órganos que lo con-forman, entre ellos, la Sección de la Sala Superior y las cinco Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; hasta que esto ocurra podremos verificar las interpretaciones que sean necesarias para que desde este Órgano Jurisdiccional se logre la eficiencia del sistema en lo relativo a la imposición de sanciones.

VII. CONCLUSIONESEl SNA opera como una instancia de coordinación en materia de combate a la co-rrupción, por lo que debemos entender que se trata de un sistema social reconocido en el ordenamiento jurídico, de ahí que resulte indispensable que los operadores del sistema interpreten sus disposiciones, no solo desde la perspectiva normativa, sino además, desde el ámbito de los sistemas sociales, lo cual permitirá blindar el ejercicio de la función pública y los medios de control interno.

Si el SNA es un sistema social, su objetivo es reducir el entorno complejo en que se desenvuelve el principio de división de poderes, por los efectos que produ-


ce la corrupción en la dispersión de funciones. Entre el SNA y principio debe existir un acoplamiento estructural, que se producirá si comprendemos correctamente al sistema, pues se trata de un mecanismo de coordinación para el control social de la función pública y, por qué no, para el control de la dispersión eficiente del poder.

La vigencia del SNA depende de la eficiencia de otros sistemas previamente establecidos en la Constitución, lo cual se producirá si los tres órganos depositarios del poder respetan la autonomía con la que deben operar los entes que conforman el Comité Coordinador.

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa tiene el mayor de los retos: la imposición de sanciones ejemplares; sin embargo, debemos tener cuidado, los Magistrados no podemos generar a través de nuestras resoluciones, un “Derecho Administrativo Sancionador del Enemigo”. Debemos partir de la premisa de que la tarea encomendada a este Órgano Jurisdiccional, se rige por los principios y valores que tutelan la dignidad humana y, por tanto, sus resoluciones deben garantizar su pleno respeto.


VIII. FUENTES DE INFORMACIÓN1. Bibliografía CASAR, María Amparo, México: anatomía de la corrupción, 2ª. ed., México, IMCO,

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