2010 广佛“双子星”发展战略  

�73《城市观察》2010年增刊Urban Insight 2010, supplement

市，再从县级市下放到镇街。但是到了90

年代后期，我们发现面对的问题很严峻，

珠三角开始出现普遍繁荣、均衡发展，全

面竞争、多点博弈的区域格局，分权竞争

这一发展模式的边际外部性开始出现。

于是这个时候，从上到下又开始强

调整合。

2000年以后，我们先走了一条行政

区划整合道路，广州先是把花都、番禺纳

入行政区域，很快又把增城、从化纳入版

图中。接着，佛山把高明、三水、南海、

顺德整合在一起，这就是一个从分权到适

度集权的过程。但是这样的做法，效果不

是很明显。特别以佛山为例，把一个城市

群整合变成一个城市，但实际上它还是一

个城市群。

城市之间，有没有新的可操作的合

作方式？我觉得《珠三角地区改革发展规

划纲要》里面提出的区域一体化、广佛同

城化，这种城市间的合作模式是可行的，

而且国际上也有很多成功的案例支持我们

的这种做法。原来我们是分权竞争有更大

收益，但当边际效益弱化之后，我们开始

一、珠三角一体化的必然路径 

2008年12月，广佛同城化战略正式

启动实施。但早在2005年，桂城就提出建

设广佛RBD，到了2008年，我们牵动帮助

南海做城市发展战略，也是基于广佛同城

化这一大背景。所以整个南海对推动广佛

同城化的热情非常高，尤其是南海，对其

作为广佛桥头堡的定位把握得十分深刻，

对自身的地理特质挖掘得很深，这个非常

好。到了2009年，荔湾也请我们去做城市

发展战略，当时我们也提了一些思路，当

然和现在的规划不完全一致，但基本思路

是一致的。

应当说，广佛同城化是在珠三角一

体化的大背景下提出的，广佛作为“领头

羊”要先行先试。回过头来，广东改革

开放30年来的发展历程，始终贯穿了两个

词。一个词叫做“分权”，另一个词叫

做“竞争”。所以广东在上世纪90年代前

期，不断地设立新的城市，不断地放权，

把权力从省下放到市，再从市下放到县级

同城化背景下广佛的挑战与机遇◎ 袁奇峰

珠江论坛 （第一辑）

�74 《城市观察》2010年增刊Urban Insight 2010, supplement

“集权”，现在又开始适度放权整合，进

行一体化合作。不得不说，这又是一个新

的发展阶段。

珠三角的区域一体化，现在有很多

的动作。那么，一体化究竟是多边博弈的

模式，还是各方合作来共同启动？我个人

认为，珠三角不可能所有城市同时来启动

一体化的建设，一定是分成广佛的同城

化、深港的同城化、珠澳的同城化。在这

些试点的基础上，才可能走向真正的珠三

角一体化。如果一开始就提整个大珠三角

区域的协同，实际上过于激进。

现在在美国总统奥巴马主持的美国

规划里面，已经很明确的提出来，未来国

家的竞争实际上是区域的竞争，而区域的

竞争实际上又是巨大都市区的竞争。他已

经把中国三大都市区作为他的竞争对手，

一个是珠江三角洲巨大都市区，一个是长

三角巨大都市区，还有一个是津京唐巨大

都市区。美国的规划里面都已经把中国的

三大都市区作为他的竞争对手，我们自己

没有理由不整合在一起进行发展。

但是如果我们现在就走这一步，就

显得过于激进。所以还是从两两合作开

始，如果体制机制上再有创新，再推广到

整个区域，这样获得成功的机会就比较

大。现在省委省政府也很明确，珠三角分

成三个片区，即广佛肇、深莞惠、珠中江

三个片区。我觉得最重的格局是这三个区

域在内部率先同城，然后再进一步整合。

二、广佛同城化的历史沿革

在《珠三角地区改革发展规划纲要》

里面，广佛同城要协领珠三角，成为珠三

角区域一体化的先行先试区。这说明，广

佛同城化已经上升为国家战略。从某种程

度上来说，广州要做国家中心城市，如果

没有佛山这个“小兄弟”，可能底气还有

些不足的。但是如果加上佛山一起，那就

是货真价实的国家中心城市。广佛两地，

特别是广州，必须要有这样的认识，但对

广州来说，可能还需要一个过程。

从原来的分权竞争进入到竞合，再

进入到协同发展的格局，这是珠三角一体

化以及广佛同城化都需要走的路子。实际

上，目前我们正在从竞争走向竞合，未来

才会由竞合走向协同发展。那么我们现在

就不能用协同的观点来看待竞合阶段，也

就是说不能用过于激进的观点来看待广佛

同城化。

在目前的情况下，广佛之间肯定是

有竞争的，但是这种竞争里面又蕴含着合

作，肯定和以前完全以邻为壑的竞争是不

同的，比如说之前刻意控制过境通道的问

题，现在就在慢慢放开。从总体上看，广

佛合作的前景是乐观的。但在这个过程

中，也会出现上游与下游的争执，比如水

闸的建设，花街的隔墙。我们可能会看到

广佛合作的过程中有很多的不和谐，这是

正常的。如果一切都到了协同的阶段，这

反而不太真实。正是这些摩擦让我思考，

应该建设怎样的体制和机制，那么我们就

有可能继续往前走一步。把毛病找出来，

然后再去解决掉，那么广佛的同城化就推

进了。所以广佛合作不用文过饰非，有竞

争是好事情，只要大家都有合作的愿望就

行了。

实际上，广佛同城化的大趋势非常

明显，从广佛两市的发展格局来看，广佛

同城化的沿革经历了四个历史阶段。第一

个阶段时改革开放初期，广州、佛山两市

2010 广佛“双子星”发展战略  

�75《城市观察》2010年增刊Urban Insight 2010, supplement

处于独自发展态势。第二个阶段是上世纪

80年代，到了1984年，南海县政府从佛山

市迁出，在桂城建设行政办公区；广州城

市向东带状延伸，天河新城市中心区开始

建设。到了第三阶段，也就是上世纪90年

代，广佛合作越来越多，出现了中山九路

现象，很多广州人都搬到黄岐去居住，那

个时期广佛合作开始显现。第四阶段是

2000年以后，“行政有界、经济无疆”，

广佛合作越来越广泛，出现了广佛地铁、

广佛RBD等一大批项目和新鲜概念，合作

趋势很明显。

三、从两市发展战略看广佛合作面临的挑战

从 现 在 广 佛 都 市 圈 的 空 间 格 局 来

看，其实广佛的建成区基本上是一个连绵

区，只不过发展质量不一样，有的地方发

展质量高一些，有的地方发展质量则相对

低一些。随着2000年前后，广州新机场的

建设，以及广州南站和南沙港的建设，两

市共享基础设施的格局已经基本形成。实

际上，广佛都市圈的大的格局，在2000年

以后，已经基本上显现出来。但是现在的

广佛同城化，主要还是围绕两个城市的连

接地带，比如芳村与桂城的对接，以及新

机场、广州南站等基础设施的对接，主要

还是处基础设施以及局部的点的对接阶

段。这里面有一个很重要的原因，那就是

两个城市的发展战略存在一定的偏差。

广州的城市发展战略是在2000年提出

的，佛山的发展战略则是2003年提出的，

这两个战略其实有对接有博弈。广州提

出北优、南拓、东进、西联，但是西联还

没有什么大动作。佛山提出来的2+5组团

发展战略，建设两个主中心，一个禅桂中

心，一个是容桂-大良中心，然后是五个

组团，形成井字构架，和广州并行发展。

在2008年帮助南海做城市发展战略

时，我们提出，广佛同城化应该有两条

轴，一条轴是从广州到佛山的城市主轴，

另外一条则是沿着北二环的环形轴带。那

么对于南海来说，就是在广佛同城化的战

略下，做好两件事。一个是把这条产业轴

带充实好，建设狮（山）丹（灶）产业新

城——珠三角先进制造业高地，以及西

（樵）九（江）组团——广佛都市区生态

休闲基地。另一件事就是打造广佛城市主

轴，沿着千灯湖到大沥商贸城一带，建设

广佛新城。

后来到了2009年，我们又开始做荔

湾区的城市发展战略。这就遇到一个问

题，广州的城市总体规划一直把西部设

计为以花博园为核心的绿化隔离带。实

际上，广州的公共财政大量投向东部和

南部，西部荔湾片区的公共投资少，拉

动的市场投资就更少。2007年，荔湾的投

资率只有7%，整个广州市是26%，当年

南海的投资率却达到了28%，整个佛山是

29%。而南海桂城的投资率更高，超过了

30%。如果现在投资匮乏，那怎么能够保

证未来的增长？在这种情况下，荔湾很有

可能成为广佛同城化的洼地。唯一的办

法就是增加投资率，加快白鹅潭CBD的建

设。荔湾应当携手南海先行先试，和南海

一起构筑广佛同城的价值高地，打造文化

之源、商贸之心、同城之轴。

那么南海打造的广佛RBD，荔湾打造

的白鹅潭CBD，究竟谁是主谁是副？这个

我觉得没有必要去争，不要再抱着原来的

那种竞争的思维。广佛两市完全可以回到

珠江论坛 （第一辑）

�76 《城市观察》2010年增刊Urban Insight 2010, supplement

广佛同城化的框架中来，建设广佛同城的

“双心”格局，从而构筑广佛的主脊梁。

如果政府主动引导，那么很快就会变成一

个战略性的共识。

四、广佛同城化未来发展趋势

未来，广佛两市政府需要围绕新白

云机场、广州南站、南沙港这三大基础设

施构筑高快速路网、地铁轨道交通线网，

推动广佛两市交通基础设施的一体化。而

省政府层面已开始积极推动要素市场的一

体化。更为重要的是，市场正在积极地推

动广佛的同城化进程。在广佛都市区内，

将会形成新的地区分工，组团将日益专业

化和规模化，进而在整个都市区内最终形

成协调、互补、持续发展的一体化结构。

未来广佛都市区首要方向在于如何由当前

的“轴向联系”转变为“网络联通”，最

终在区域中构筑起一个“网络+组团+都

市核心区”的未来空间格局。

对于南海来说，南海的发展必须是

要放在区域中考量，应争创区域体系中的

高地。遵循空间规划的基本原则，南海的

空间发展策略为：积极促进广佛同城化进

程，参与打造两大走廊、三大组团，构筑

“组团发展、山水相间”的空间结构。积

极促进广佛同城化进程，参与打造两大走

廊、三大组团，构筑“组团发展、山水相

间”的空间结构。其中，构筑两大走廊分

别是广佛都会区发展主轴和沿珠二环的产

业发展走廊。三大高地分别是广佛新城、

狮山丹灶产业新城以及西樵九江生态组

团。在与广州的合作方面，一方面与萝岗、

南沙共同构筑广佛都市区制造业的“金三

角”，另一方面，与白云山、莲花山一起打

造广佛都市区休闲度假的“绿三角”。

而广佛的大都市区，将形成“两主

三副”的中心体系格局。两个主中心为广

州大珠江新城中心、佛山禅桂新中心组

团。三个副中心分别为广州白云新城、广

州白鹅潭以及南海广佛新城。南海必须把

握广州副中心尚未形成的机会构筑高地，

否则就会被“跨越”，或者被周边高地将

消费“抽干”。

当然，这对于南海来说，也存在着比

较大的挑战，首当其冲就是交通问题。目

前南海依然充当过境通道的角色，道路交

通压力大。多行政主体形成博弈格局，与

周边联系的通道较少。此外，东密西疏的

路网结构，制约了南海西南板块的发展，

现状的交通出行模式与产业转型不匹配。

未来，南海的城市道路应该向都会

区交通转型，从行政分割向一体化交通转

型，构筑支撑广佛主轴和三大组团发展的

交通体系，构筑支持南海城市转型的公共

交通系统。一方面将珠二环内的高等级路

网形成网络化，另一方面打造广佛主轴多

通道，支撑广佛主脊梁。同时，打通组团

与“双环”的多通道，加快西南板块与周

边地区的联系，并加快构筑以轨道交通为

骨干的公共交通系统，提高交通通达性，

支撑城市空间布局。

五、关于广佛同城化的制度思考

广佛同城化，实际上有很多成功的

案例可供借鉴，两地的合作，可以通过区

域联合会、区域规划委员会，或者授权专

营机构经营等方式。比如亚特兰大的区域

委员会，其实亚特兰大市区的人口规模并

不多，大概只有四五十万人，但通过区域

2010 广佛“双子星”发展战略  

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性的合作，他们将分散的城市群变成强大

的实体，从而形成了一个大概有五百万人

口规模的大都市区。

另外一个精彩案例是美国的明尼阿

波利斯-圣保罗城市群，圣保罗是明尼苏

达州的首府，与明尼阿波利斯相隔，相当

于广州的地位。一开始，圣保罗的市长唯

恐建桥建多了，大家都跑到明尼阿波利斯

去消费，不愿意去做，后来两市成立民间

的规划委员会推动一体化，产生了非常好

的效果，成为全美有名的“双子城”，同

城化的合作机制及产生的红利在那里都能

够看到。

另外值得研究的是跨界基础设施的建

设问题，比如广佛地铁就是这样的项目，

广佛两地一起做基础设施的建设开发。美

国的纽约-新泽西港务局就是这样一个专

门机构，它经营了很多纽约与新泽西之间

的跨界地铁和桥梁。广佛之间有没有可能

成立这样的机构，一起建设和经营跨界发

展项目？如果有这样的制度设计的话，广

佛同城化会在体制机制上有很大进步。

我们再看看深港的一体化，深圳的城

市总体规划里面就提出，基于深港一体化，

共建亚太地区金融物流中心和国家综合改

革创新中心。一个城市把自己的定位和另外

一个城市捆绑在一起，这在国内是少有的。

但是深圳很明确，就是要跟香港捆绑在一

起。深港的合作很低调，但是很实际，在体

制机制上也有很大的进步。这是在广佛合

作里面暂时没有看到的。广佛之间有很多

不错的合作规划，两地领导也建立了常规

性的会晤制度，但实际上，连地合作机制体

制的探索还比较匮乏。而香港和深圳的合

作已经进入到体制机制层面，有一整套的

法制系统来推进双方合作。对于广佛来说，

深港是很好的学习样板。

在现在的广佛同城背景下，我们的

规划作了不少，会盟也不少，但是体制机

制上的创新不够，没有事务性的联席会

议，更没有事务委员会。我们看到的美国

经验，两市的议会通过立法使城市合作委

员会成为法定机构，一旦发生任何争执，

委员会就会进行裁决，如果还解决不了问

题，就会上升到法律层面解决争端。

我 们 有 没 有 这 个 打 算 ， 让 政 府 官

员、民间人士、专家学者共同成立广佛同

城化的委员会？我们有没有一整套的体

制，来经营跨界基础设施？总的来说，广

佛同城化意愿有了，办法不多，规划有

了，但措施不多。在体制机制方面，还要

有更多创新，从而建立跨行政区域的联盟

合作机构。如果能够这样的话，会在全国

产生非常大的示范效应。广佛两地不一定

要变成一个城市，但也有机会成为一个巨

大的都市区，也能成为中国的中心城市。

变成一个城市不见得能做得好，不是同一

个城市仍然有可能做得很好。

作者简介：袁奇峰，中山大学教授、博士生导师；国家注册城市规划师，教授级高级规划师；全国

高校城市规划学科专业指导委员会委员；中国城市规划学会学术工作委员会委员，广州市人民政府

决策咨询专家，佛山市政府咨询专家；曾任广州城市规划勘测设计研究院总规划师、院长助理；研

究方向为城市问题与城市化、城乡发展理论与规划、城市规划理论与设计、城市设计与开发控制、

历史街区保护与规划、城乡土地与住房制度。