早期改正措施及強制性次順位債券政策的功能 ·...
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51台灣綜合展望 2002.11.1 NO.6
林大侯 台綜院副院長
陳欽奇 研一所副研究員
早期改正措施及強制性次順位債券政策的功能
回顧1997年至今,我國的逾期放
款比例可以說是維持一個持續上
升的惡化趨勢,這段期間的逾放
比升高,主要可以歸因於金融業
結構問題產及經濟景氣不振兩大
原因。因此,財政單位積極解決
逾放的問題,提出因應對策,亦
成為財金單位的一項重要工作。
國內金融機構的逾放比率在近年
來一直是大家注意的一個話
題,而過高的逾放比也是造成金融風
暴的一個潛在因素,因此積極解決逾
放的問題亦成為財金單位的一項重要
工作。雖然金融機構合併法第十五條
納入國外的資產管理公司(As s e t
Management Company)制度,希
望能藉此改善國內日趨嚴重的逾放問
題,但是,金融機構合併對於解決逾
期放款問題成效如何?「金融重建基
金」是否能有效解決逾期放款問題?
以及除金融重建基金外,是否還有其
他解決金融機構逾期放款問題方案,
實有進行研究並提出因應對策之必
要。
回顧1997年至今,我國的逾期放
款比例可以說是維持一個持續上升的
惡化趨勢,從1997年三月的4.49﹪攀
升到1999年底的5.67﹪,這段期間的
逾放比升高主要可以歸因於東亞金融
風暴的直接衝擊及其後續的影響,而
從2000年至今國內銀行逾放比更持續
惡化,從6.20﹪快速上升至2002年三
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月的8.87,而這主要可歸咎於我國金融產
業結構問題及經濟景氣不振兩大原因。
美國及日本早期改正措施的具體做法
以美國為例,美國的「及時改正法案」
(Prompt Corrective Action,Section
4133),該法案的立法背景源自於1980年
代大量銀行倒閉造成存款保險基金的快速
耗盡,因此有人認為若能提早發現這類問
題金融機構必及時給與適當的處置,應該
可以節省許多不必要的成本。及時改正法
案依存款機構的資本完善程度,將之分成
資本完善(well capitalized)、資本適足
(adequate ly capi ta l ized)、資本不足
(undercapitalized)、嚴重資本不足(sig-
nificantly undercapitalized)及資本危
急(critically undercapitalized)及等五
類,請參考表1,再分別給予適當的強制性
處分措施(mandatory provisions)及權
宜性處置措施(discre t ionary prov i -
sions),如:強化對該金融機構的監督與
管理、命令該金融機構於四十五天內提出
具體的資本健全計劃,並開始執行、限制
該金融機構增加風險性資產總額或要求其
降低風險性資產總額、禁止該金融機構配
發股利、限制該金融限制該金融控股公司
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資料來源:Kenneth Spong(2000),第91頁。
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表1 美國的「及時改正法案」對資本完善程度的分類
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從事購併、新增業務及特定投資活動從事
購併、新增業務及特定投資活動、限制該
金融限制該金融控股公司之負責人及經理
級以上主管之紅利分配與加薪之負責人及
經理級以上主管之紅利分配與加薪、命令
該金融命令該金融控股公司改選董監事或
撤換該金融控股公司之負責人及經理級以
上主管改選董監事或撤換該金融控股公司
之負責人及經理級以上主管、限制該金融
機構繼續吸收存款...等措施,以期能發揮
及早發現及早治療的具體成果。
日本則結合逾放比率及自有資本比率
兩項指標,來對經營狀況發生問題徵兆的
金融機構採取相關的必要措施,簡單說明
如下(如表2):
(1)對於第(1)類的金融機構,雖然其
逾放比率在4﹪以下,但是由於自有
資本比率已經低於4﹪,主管機關將
要求業者提出不良債權比率刪減計
畫,若未達成將採取處置。
(2)對於第(2)類的金融機構,其逾放
比率在6﹪-8﹪之間或其自有資本比
率已經低於2﹪,主管機關將採取較
嚴厲的處置,要求業者提出不良債權
比率刪減計畫,若未達成將採取使具
有代表權的人員卸任,或是裁減任職
人數等較嚴格處置。
(3)對於第(3)類的金融機構,其逾放
比率在8﹪以上或其自有資本比率已
經呈現負值,主管機關將採取最嚴厲
的處置,要求該金融機構停止業務等
措施。
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表2 日本對於問題金融機構採取的及時改正措施
資料來源:日本金融監督廳。
說明:1.對於(1)的金融機構,要求業者提出不良債權比率刪減計畫,若未達成將採取處置。2. 對於(2)
的金融機構,要求提出不良債權比率刪減計畫,若未達成將採取使具有代表權的人員卸任,或是裁減任職
人數等較嚴格處置。3. 對於(3)的金融機構,採取業務停止等措施。
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強制性次順位債券的市場功能
自1980年代中期開始就有許多人提出
利用次順位債券(subordinated notes
and debentures ,SND)來發揮對於金
融機構的市場監督機制,即使在1991年美
國開始實施聯邦存款保險改善法案(FDIC
Improvement Act)後,這樣的呼籲仍持
續存在,一方面是因應銀行業規模及複雜
程度日益增加的現實環境變遷,另一方面
則是因為要避免因為銀行倒閉所引發的系
統風險帶來的嚴重衝擊。在考慮到對這些
大型且複雜的銀行組織監理的困難度日益
增加的現實考量下,美國於是對於大型金
融機構採取強制性次順位債券政策,以期
能發揮直接市場機制(Direc t marke t
discipline)2的功能,輔助傳統的監理工
具與政策;事實上,在新版的巴塞爾協定
中已經將市場機能的發揮視為銀行監理的
三大支柱之一。直接市場機制之所以能夠
發揮的原因在於:當銀行業務活動之風險
組合所產生的風險急遽升高,在發行具有
風險敏感性(Risk-Sensitive)的債券工
具時,發行者本身(即銀行)就必須面臨
較高的發行成本;若投資大眾能擁有足夠
的資訊來進行相關的投資決策,則這項直
接的市場機制就能發揮;因此,若銀行在
事先預期到當它從事過多的風險活動會導
致債券工具的發行成本偏高時,銀行將對
其本身從事的風險性活動採取更為謹慎的
態度。
目前巴塞爾協定有條件承認次順位債
券為銀行資本的一部份,美國及歐盟的大
型銀行也都有發行這類的債券,請參考表
3。國內在「銀行自有資本與風險性資產之
範圍、計算方法及未達標準之限制盈餘分
配辦法」中也同樣有條件承認次順位債券
是銀行資本的一部份,其中長期次順位債
券在符合受償順位僅優於發行公司股東之
剩餘財產分派權、發行期限不得少於五
年、發行期限最後五年每年至少攤提百分
之二十、長期次順位債券得列入第二類資
本之金額以第一類資本之百分之五十為限
等四項條件下可以視為第二類資本;短期
次順位債券在符合無擔保、次順位 (即受
償順位僅優於發行公司股東之剩餘財產分
派權) ,且款項繳足、發行期限兩年以
上、在約定償還日期
前不得提前償還,但經財政部核准者
不在此限、載明如果因債券的付息或還本
使銀行整體的資本低於最低資本需求時,
將停止利息及本金之支付等四項條件下可
以視為第三類資本3。
為因應國內在金融機構合併法及金融
控股公司法開始施行後,國內的金融產業
結構將產生明顯的變化,大型且複雜的金
融機構將日益增多,增加了主管機關在監
理上的困難。美國及歐盟為因應此一趨
勢,紛紛要求這些大型的金融機構發行次
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順位債券,形成所謂的強制性次順位債券
政策(mandatory subordinated debt poli-
cy,MSDP),透過市場機制的發揮進而達
到監理的功能,可供我國主管機關參考。
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表3 美國及歐盟發行次順位債券的情形
資料來源:Andrea Sironi(2000)的表13。
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預防重於治療的管理指標
本人認為政府除了目前金融重建基金
已經積極在進行的「治療」作為之外,未
來應該更重視各種「預防」措施,意即透
過持續監理及市場機能的發揮,預防逾期
放款的發生,如此一來將可大幅降低發生
金融體系系統性風險之危機。
在善用早期改正措施方面,個人建議
可以參考日本的做法,結合資本適足性比
率及逾放比率兩項指標,對業者進行應有
的處罰與限制,同時針對金融控股公司的
早期改正措施亦應納入金融控股公司法之
中。此外,根據美國及歐盟的經驗,在此
針對制定強制性次順位債券政策時應掌握
之三大原則,提供主管機關參考:
第一、只對規模較為龐大的銀行加以規
範,至於規模的門檻為何則有待主
管機關視國內銀行的產業結構而
定。
第二、強制性次順位債券政策的主要目的
在強化直接市場機制功能的發揮,
因此應採取高發行金額、低發行頻
率的要求。
第三、和國際市場接軌與政策協調與一致
的重要性不可忽視。
相信在結合主管機關的持續監理及市
場機能的發揮之後,應該能有效預防未來
金融機構逾期放款的過度惡化。
註 釋
1. 財政部決定放寬銀行發行金融債券的條件,讓部
分為打銷呆帳,而使資本適足率低於銀行法規定
發行次順位債券條件的銀行,也可因此順利發行
次順位債券。
2. 這類債券工具也同時能夠發揮間接性的市場機制
(Indirect market discipline),亦即主管機關或
一般投資大眾可以透過監督這些銀行發行的這類
有價證券在次級市場的價格,去評估他的風險暴
露 情 形 及 倒 帳 風 險 。 請 參 考 「 U s i n g
Subordinated Debt as an Instrument of
Market Discipline」,Federal Reserve System
(1999)及Andrea Sironi(2000)。
3. 合格第二類資本及合格第三類資本,應符合下列
規定:
一 支應信用風險所需之資本以第一類資本及第二類
資本為限,且所使用第二類資本不得超過支應信
用風險之第一類資本。
二 用以支應市場風險之資本,應符合下列條件:
(一) 支應市場風險所需之資本中,須有第一類資
本,第二類資本於支應信用風險後所餘者,得
用以支應市場風險。
(二) 第三類資本只能支應市場風險所需之資本,且
第二類資本及第三類資本於支應市場風險時,
兩者之合計數不得超過用以支應市場風險之第
一類資本的百分之二百五十。
4. 在公開發行的前兩年就可以先登記,公司只需將
變動情形按時呈報主管機關即可。
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