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OBTENCIÓN DE SUELOS NECESARIOS PARA

SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES.

SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE

ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU

DESARROLLO.

XXXI Curso de Estudios de Urbanismo. INAP.

Juan Carlos FERNÁNDEZ HERRERO

18 Septiembre de 2.006

SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN

Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

2

INDICE:

1.- INTRODUCCIÓN. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS. Pág. 5

2.- DOTACIONES URBANÍSTICAS: SISTEMAS GENERALES,

SISTEMAS LOCALES. UNA APROXIMACIÓN Pág. 8

2.1.- DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SIS-

TEMAS LOCALES. Pág. 8

2.2.- CLASIFICACIÓN O NO CLASIFICACIÓN DE LOS

SISTEMAS GENERALES COMO CLASE DE SUE-

LO. Pág. 11

2.3.- SISTEMAS GENERALES EN CONTRAPOSICIÓN

SISTEMAS LOCALES. Pág. 14

2.4.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS SUPRAMU-

MUNICIPALES. Pág. 21

2.5.- DOTACIONES PÚBLICAS. DOTACIONES PRIVA-

DAS. Pág. 22

3.- LAS DOTACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEGISLACIÓN

AUTONÓMICA. DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y

SISTEMAS LOCALES. Pág. 24

Andalucía. Pág. 25

Aragón. Pág. 28

Asturias Pág. 30

Canarias Pág. 34

Cantabria Pág. 39

Castilla y León Pág. 43

Castilla-La Mancha Pág. 49

Cataluña Pág. 54

Extremadura Pág. 58



3

Galicia Pág. 61

Madrid Pág. 63

Murcia Pág. 70

Navarra Pág. 78

Rioja Pág. 83

Comunidad Valenciana Pág. 85

4.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES

PÚBLICAS: SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LO-

CALES. Pág. 87

4.1.- EXPROPIACIÓN. Pág. 89

4.2.- OCUPACIÓN DIRECTA. Pág. 94

4.3.- PERMUTA FORZOSA Pág. 98

4.4.- TRANSFERENCIAS DE APROVECHAMIENTO

URBANÍSTICO (TAUS) Pág. 98

4.5.- LA CESIÓN DE TERRENOS. Pág. 101

4.5.1.- Obtención de dotaciones públicas mediante

Cesión gratuita en suelo urbano. Pág. 105

4.5.2.- Obtención de dotaciones públicas mediante

Cesión gratuita en suelo urbanizable. Pág. 106

4.6.- CONVENIOS URBANÍSTICOS. Pág. 107

5.- LOS SUELOS EXTERIORES A LOS ÁMBITOS DE ACTUA-

CIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. Pág. 110

6.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLI-

CAS EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA. Pág. 115

Andalucía. Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalu-

cía. Pág. 116

Aragón. Ley 5/1999, de Urbanismo de Aragón. Pág. 121

Asturias. Decreto Legislativo 1/2004, Texto Refundido de Or-

denación del Territorio y Urbanismo de Asturias. Pág. 125

Canarias. Decreto Legislativo 1/2000, Texto Refundido de Or-

denación del Territorio y Urbanismo de Canarias. Pág. 129



4

Cantabria. Ley 2/2001 de Ordenación del Territorio, Urbanismo

y Suelo. Pág. 136

Castilla y León. Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León y

Decreto 22/2004 Reglamento de Urbanismo de Castilla y León. Pág. 142

Castilla La Mancha. Decreto Legislativo 1/2004. Texto Refun-

dido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad

Urbanística de Castilla-La Mancha. Pág. 148

Cataluña. Decreto Legislativo 1/2005. Texto Refundido de la –

Ley de Urbanismo de Cataluña. Pág. 153

Extremadura. Ley 15/2001. Ley del Suelo y Ordenación del Te-

rritorio de Extremadura. Pág. 156

Galicia. Ley 9/2002 (modificada por Ley 15/2004) de Ordena—

ción urbanística y protección del medio rural de Galicia. Pág. 159

Madrid. Ley 9/2001, Ley del suelo de Madrid. Pág. 165

Murcia. Decreto Legislativo 1/2006, Texto Refundido de la Ley

del Suelo de la Región de Murcia. Pág. 170

Navarra. Ley Foral 35/2002. Ley de Ordenación del Territorio

y Urbanismo de Navarra. Pág. 175

Rioja. Ley 5/2006. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo

de La Rioja Pág. 180

Comunidad Valenciana. Ley 16/2005. Ley urbanística Valenciana Pág. 186

7.- CONCLUSIONES. Pág. 189

7.1.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES. Pág. 189

7.2.- OBTENCIÓN DE TERRENOS DESTINADOS A DOTA-

CIONES PÚBLICAS. Pág. 191

7.3.- SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN

POR LOS QUE DISCURREN LAS CONEXIONES CON LOS SIS-

TEMAS GENERALES. Pág. 196

7.4.- RESUMEN DE LA REGULACIÓN QUE LA LEGIS-

LACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA PREVÉ PARA

LA OBTENCIÓN DE SUELOS DOTACIONALES. . Pág. 197

BIBLIOGRAFÍA Pág. 201



5

1.- INTRODUCCIÓN. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS.

La palabra “dotación” según el diccionario de la Real Academia Española, tiene los

siguientes significados:

1. Acción y efecto de dotar.

2. Aquello con que se dota.

3. Conjunto de personas asignadas al servicio de un buque de guerra o de una unidad

policial o militar.

4. Conjunto de individuos asignados al servicio de un establecimiento público, de una

oficina, de una fábrica, de un taller, etc.

5. En urbanismo, suelo destinado a usos o instalaciones del conjunto de los

ciudadanos.

De todas las posibles acepciones de la palabra que da el diccionario de la RAE, nos

interesa la quinta, por tratarse de una acepción específica para el ámbito del

urbanismo.

Como podremos ver a lo largo de este trabajo, el significado urbanístico que da la

RAE a la expresión “dotación”, se repite, casi palabra por palabra, en toda la

legislación.

En este sentido, y a mero título de ejemplo, la Disposición Adicional Única del

Decreto 2/2004 de 29 de Enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de

Castilla y León, nos define a las dotaciones urbanísticas como el “conjunto de los

sistemas y elementos que se caracterizan por estar destinados al servicio de la

población, que comprenden vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos

y equipamientos…”.

Vemos pues, que el denominador común es que ese conjunto de instalaciones, usos,

suelos, etc., sean de servicio público, esto es, que estén al servicio del ciudadano.

Pero las dotaciones urbanísticas, como veremos, implican algo más que el servicio

público, aunque, obviamente, éste sea su “estandarte”, dado que además, han de ser

elementos que conforman la estructura bien de la ciudad en su conjunto o de parte de



6

ella (un ámbito reducido de la ciudad) y que conforman los niveles de calidad

mínimos para que la ciudad se pueda desarrollar.

Podríamos entonces aventurarnos a dar una definición genérica de dotaciones

urbanísticas, como aquel “conjunto de elementos y servicios (infraestructuras,

equipamientos, etc.) de uso público, necesario para permitir alcanzar las condiciones

para que se puedan desarrollar con un nivel de calidad exigible, la habitabilidad y las

actividades en aquellos espacios y condiciones previstos en el planeamiento”.

Decíamos que las dotaciones urbanísticas estarán al servicio de toda la ciudad o de

parte de la misma, por lo que dentro de las dotaciones urbanísticas, habríamos de

distinguir dos categorías fundamentales: los sistemas generales y, en contraposición,

los sistemas locales.

Las dotaciones, como dicen Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez,

“comprende esta expresión a los terrenos destinados tanto a los llamados ssitemas

generales como a los destinados a las dotaciones (o sistemas) locales.1

La referencia legislativa a lo que entendemos como sistemas generales, aparece por

vez primera en la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1.975, y posteriormente en el

Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 1.976. Con anterioridad a la ley de 1.975,

los sistemas generales, existían, como no, si bien, al no tener un tratamiento

legislativo propio, solían ser incluidos en los Planes Parciales.

Los sistemas generales, como redes viarias o centros de interés público y social, en la

Ley del Suelo de 1.956, no son denominados “sistemas”, expresión ésta que utiliza

únicamente en el art. 9, para referirse al “sistema de espacios libres”.

Por lo tanto, la situación anterior a la Ley de 1.975, era de falta de regulación

específica de los sistemas generales, tanto a nivel de nominación como de regulación,

lo que derivaba en la dificultad de obtención de los terrenos necesarios para su

ejecución y en dificultad de la ejecución propiamente dicha de los mismos.

1 Ricardo Santos Díez, Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para juristas y técnicos”. 3ª ed. Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, 1999. Pág. 775.



7

Esta falta de regulación de los sistemas generales, llevaba a situaciones en las que la

ejecución de los mismos se hacía mediante la imposición de cesiones y mayores

cargas a los propietarios y promotores, cargas éstas que venían paliadas, en muchos

casos, mediante la adjudicación de mayores índices de edificabilidad o a cambio del

sacrificio de otros estándares urbanísticos como ocupación de parcela, etc., lo que en

definitiva redundaba en perjuicio del interés general.

Además, esa falta de regulación obligaba a que la ejecución de estos sistemas

generales, se integrara en los Planes Parciales.

Con esto, los sistemas generales previstos en los Planes Generales, eran difícilmente

ejecutables, llegando a alcanzar características de “elementos residuales” de la

ordenación, en el sentido de que su ejecución no se acometía por la dificultad de

obtención de los terrenos o por el coste de la ejecución de las obras, lo que llevaba al

desarrollo de Planes Parciales en los que faltaban las infraestructuras básicas de la

ordenación del territorio.2

Como dice el prof. Pedro J. Sanz Boixareu, “la filosofía y la concepción de ejecución

del planeamiento en la Ley del 56 era muy distinta de la filosofía del planeamiento y

sobre todo de su ejecución en la Ley actual (se refería al TR de 1.976). Puede decirse

–y creo que con razón- que en la Ley del 56 el planeamiento en su totalidad se venía

desarrollando a través de Planes Parciales dentro de los cuales había de incluirse

indiferenciadamente junto con aquellos elementos que serían propios de un Plan

Parcial (por ejemplo la vialidad secundaria, o el equipamiento comunitario a nivel de

2 El profesor Pedro J. Sanz Boixareu, describe perfectamente la situación anterior a la Ley de Reforma de 1.975, en su artículo “Los Sistemas generales de la ordenación urbanística del Territorio” cuando escribe “Ciertamente en la Ley del 56 no había previsión específica y diferenciada para la ejecución de los sistemas generales; no tenían un trato jurídico diferenciado y venían a ser, en el mejor de los casos, incluidos, en todo o en parte, pero de manera insuficiente en los Planes Parciales. Incluso en ocasiones, más frecuentes de lo que hubiera sido deseable, la ejecución de los sistemas generales era a costa justamente del planeamiento, o si se quiere en contra del planeamiento, en cuanto que para obtener su ejecución se acudía al expeditivo procedimiento de imponer cesiones u otras cargas a los propietarios a cambio de aumentarlos índices de edificabilidad en detrimento de los intereses generales de la población, o a cambio de degradar otros Standard de planeamiento, como por ejemplo podrían ser los de ocupación de la parcela o de densidad de viviendas, etcétera. Y ello, en el mejor de los casos cuando la ejecución de los sistemas se integraban como digo, en la de los Planes Parciales.” Pedro J. Sanz Boixareu. “Los Sistemas generales de la ordenación urbanística del Territorio”. Jornadas de urbanismo. Colegio de Aparejadores. Oviedo, 1.988. Págs. 263-264.



8

Plan Parcial) aquellos otros elementos que en rigor eran elementos propios del sistema

general de ordenación del municipio.”3

2.- DOTACIONES URBANÍSTICAS: SISTEMAS GENERALES, SISTEMAS

LOCALES. UNA APROXIMACIÓN.

2.1.- DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

Con la Ley de 1975, el posterior Texto Refundido de 1.976, y el Reglamento de

Planeamiento de 1.978, se pone regulación jurídica a los Sistemas generales, lo que no

había ocurrido hasta entonces, y esto lo hace el Texto Refundido del 76 al señalar en

su art. 10, que los planes generales, como instrumentos que son de ordenación integral

del territorio, “definirán los elementos fundamentales de la estructura general

adoptada para la ordenación urbanística del territorio y establecerán el programa

para su desarrollo y ejecución …” y en su art. 12.1.b) al describir las determinaciones

de carácter general que habrán de contener los Planes Generales, señala la “Estructura

general y orgánica del territorio integrada por los elementos determinantes del

desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales de comunicación y sus

zonas de protección, los espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes

en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante y el equipamiento

comunitario para centros públicos.”

Parece pues, que la denominación de sistemas generales dada por el Texto Refundido

del 76, se refiere, en palabras de la profesora Patricia Valcárcel Fernández, a “un tipo

de elementos básicos que definen el esqueleto o armazón del desarrollo de todo el

territorio, en concreto –y este matiz es importante-, son aquellos que dan respuesta a

necesidades de ordenación general.”4

3 Pedro J. Sanz Boixareu. “Los Sistemas generales de la ordenación urbanística del Territorio”. Op. Cit. Pág. 264. 4 Patricia Valcárcel Fernández. “Introducción a la gestión de las Dotaciones Públicas. Dotaciones Públicas, Redes Públicas, Sistemas generales y Dotaciones Locales: actualidad de la distinción.” RDU, nº 222, Diciembre 2005, pág 34.



9

Por su parte, el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el

Reglamento de Planeamiento, se refiere con carácter general a los sistemas generales

en sus arts. 25 y 26.

El art. 25, señala:

“1.- Los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de

la ordenación del territorio se establecerán por el Plan General teniendo

en cuenta el modelo de desarrollo urbano adoptado, definiendo:

a) La asignación a las diferentes zonas de los correspondientes usos

globales cuya implantación se prevea, y la intensidad de los mismos.

b) El sistema general de comunicaciones, tanto urbanas como

interurbanas, estableciendo las reservas de suelo necesarias para el

establecimiento de redes viarias y ferroviarias, áreas de acceso a las

mismas, y todas aquellas otras instalaciones vinculadas a este sistema,

como son estaciones de ferrocarril y autobuses, puertos, aeropuertos y

otras instalaciones análogas.

c) El sistema general de espacios libres constituido por:

Parques urbanos públicos, en proporción no inferior a cinco metros

cuadrados de suelo por cada habitante, en relación al total de población

prevista en ele Plan. En estos parques sólo se admitirán aquellos usos

compatibles con su carácter que no supongan restricción del uso público.

Áreas públicas destinadas al ocio cultural o recreativo, como parques

deportivos, zoológicos, ferias y otras instalaciones análogas.

d) El sistema general de equipamiento comunitario, que comprenderá

todos aquellos centros al servicio de toda la población destinados a usos:

Administrativos.

Comerciales.

Culturales y docentes, en situación y extensión adecuadas para que

puedan cumplir las previsiones de su legislación especial.



10

Sanitarios, asistenciales, religiosos, cementerios y cualesquiera otros que

se consideren necesarios para el mejor desarrollo de los intereses

comunitarios.

e) Aquellas instalaciones y obras cuya implantación pueda influir de

forma sustancial en el desarrollo del territorio, como centros productores

de energía, embalses, líneas de conducción y distribución y otras

análogas.

2.- Los Planes Generales habrán de definir los sistemas relacionados en

los párrafos anteriores con la precisión suficiente para poder permitir un

adecuado desarrollo del Planeamiento en Planes Parciales o Especiales.

3.- Los equipamientos a que se refieren los apartados 1.c) y 1.d) se fijarán

en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de

servir, sin perjuicio de las dotaciones propias de los Planes Parciales,

debiendo quedar garantizada en el Plan General la obtención del sistema

general de espacios libres y equipamientos comunitario, cualesquiera que

sean las características de las unidades de planeamiento que se

propongan.”

Por su parte el art. 26, señala:

“1.- El Plan General señalará para todo el suelo comprendido en su

ámbito los objetivos, directrices y estrategia de su desarrollo.

2.- La definición de los sistemas generales determinantes de la estructura

general del territorio se formulará sin perjuicio de la clasificación del

suelo, y el proceso de su ejecución se acomodará a la estrategia

establecida para el desarrollo del Plan.

3.- Además de lo preceptuado en los números anteriores, se incorporarán

para el suelo urbanizable, incluido en la programación a que se refiere el

apartado c) del art. 19 de este Reglamento, las previsiones de actuaciones

públicas y privadas en orden a la realización de obras correspondientes a

la estructura general y orgánica del territorio y la total urbanización de

dicho suelo.”



11

De la lectura de los arts. 19 y 25 del Reglamento de Planeamiento, podemos hacer una

división de los sistemas generales, en tres grandes grupos:

Sistema general de comunicaciones, integrado por dichas comunicaciones y sus zonas

de protección.

Sistema general de Espacios Libres y Zonas Verdes.

Sistema general de Equipamientos (equipamiento comunitario y centros públicos).

Los sistemas generales serían pues, “las infraestructuras, equipamientos o dotaciones

pertenecientes a nivel de determinaciones urbanísticas que definen la estructura de

ordenación del entero territorio municipal y que se hallan al servicio de la colectividad

con el fin de garantizar a ésta un mínimo inderogable de calidad de vida”5.

2.2.- CLASIFICACIÓN O NO CLASIFICACIÓN DE LOS SISTEMAS

GENERALES COMO CLASE DE SUELO.

Llegados a este punto del trabajo, cabria preguntarse si los sistemas generales, han de

estar incluidos en una clasificación de suelo, o por el contrario pueden no estar

incluidos en clasificación de suelo alguna.6

5 Pilar Ochoa Gómez. “Significado, obtención y valoración del suelo para sistemas generales urbanísticos: el mentís de su adquisición gratuita”. Revista Práctica Urbanística, nº 41, Sept. 2005, pág. 31. 6La cuestión ha tenido su importancia a los efectos de la valoración de ese suelo dotacional y en especial el suelo destinado a grandes infraestructuras y así, hasta fechas muy recientes, la Jurisprudencia ha venido entendiendo que el suelo destinado para sistemas generales, debía valorarse siempre como urbanizable o urbano (valgan por todas, la STS 19 dic. 2000 (EDJ:2000/44938), que declaraba que aunque el suelo de uso dotacional estuviera clasificado como no urbanizable, su valoración, a efectos de ejecutar las dotaciones por el sistema de expropiación, harán de hacerse como si de suelo urbanizable se tratara). La sentencia del TSJ Castilla y León de 1 de julio de 2004 (EDJ:2004/79502, corrige esta tendencia, desvinculando los sistemas generales destinados a grandes infraestructuras supramunicipales, a la clasificación de urbanizable. Sobre este tema, vid. Marta Plaza González “De nuevo sobre la expropiación de grandes infraestructuras: La sentencia de 1 de julio de 2004 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León aclara el debate” en RDU, nº 213, Nov. 2004. Págs. 83-100.



12

En el TRLS76, todo el suelo de un municipio, todo el término municipal, debería estar

clasificado por el Plan General como suelo urbano, urbanizable (con sus categorías de

programado y no programado) y no urbanizable y en este sentido, el art. 77 de dicha

ley, disponía tal obligación al señalar:

“El territorio de los municipios en que existiere Plan General Municipal

de Ordenación se clasificará en todos o algunos de los siguientes tipos de

suelo: suelo urbano, urbanizable y no urbanizable”.

Por lo tanto, parece que todo el término municipal debería recoger todas o alguna de

estas clasificaciones, debiendo, en consecuencia, incluir los sistemas generales en las

clasificaciones de suelo previstas en la ley.

Además, el RP, en el art. 26.2, señalaba que “La definición de los sistemas generales

determinantes de la estructura general del territorio se formulará sin perjuicio de la

clasificación del suelo …”

Y esto era posible pues, como explica el profesor Sanz Boixareu, clasificación de

suelo y definición de los sistemas generales, son conceptos independientes y

distintos.7

La cuestión cambia radicalmente con la llegada del TRLS92, en el que expresamente

se permite la no clasificación de los sistemas generales en ningún tipo de suelo y en

este sentido el art. 9.2 señalaba expresamente,

“los terrenos destinados a sistemas generales podrán no ser objeto de

clasificación específica de suelo…”.

La actualmente vigente Ley 6/1998, de Régimen del suelo y valoraciones, no es clara

en este aspecto ya que en efecto, el art. 7 de la misma señala que,

“A los efectos de la presente Ley, el suelo se clasifica en urbano,

urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas por la

legislación urbanística.”

7 Vid. Pedro J. Sanz Boixareu. “Los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio”. Op. Cit. Pág. 266.



13

De la lectura de este artículo, algunos autores entienden que no hay obligación de

clasificar todo el territorio municipal, lo que ampararía la posibilidad que se prevé en

algunas legislaciones autonómicas de no clasificar el suelo destinado a los sistemas

generales. En este sentido Ricardo Santos y Julio Castelao al analizar el art. 7 de la

LS98 dicen “ …se desprende que no entra en si la totalidad del término municipal o

no todo él debe clasificarse por el planeamiento general en alguna de esas tres clases

de suelo”8.

Otros autores, por el contrario, entienden que el ámbito de aplicación de la

clasificación del suelo es todo el término municipal. En este sentido Merelo Abela,

dice “…En efecto, todo el suelo comprendido en el Municipio ha de quedar incluido

en alguna de las clases de suelo que se establecen, o en las equivalentes que la

legislación autonómica pueda regular.”9.

Tomás Ramón Fernández, se pronuncia en el mismo sentido y señala que “esta

dualidad de sistemas clasificatorios, según que haya o no Plan General, asegura ab

initio la clasificación del suelo en todo el territorio nacional, lo cual es esencial a

efectos de concretar el estatuto de la propiedad y, por supuesto, también a efectos

operativos. En los municipios donde existiere Plan General, el suelo podrá ser

clasificado en tres tipos o categorías distintas: urbano, urbanizable y no urbanizable;

en aquellos en que no exista Plan General sólo existirán, en cambio, dos: urbano y no

urbanizable …”10. Lo propio podemos leerlo de Almudena Fernández Carballal

cuando dice “ Con carácter general, puede afirmarse que tanto la clasificación –

consistente en clasificar cada metro cuadrado de suelo conforme a todas o algunas de

las clases que prevé la LRSV o clases equivalentes establecidas por las distintas Leyes

autonómicas-…” 11

En el mismo sentido, aunque sin tanta contundencia, se pronuncian los autores del

Memento práctico F.Lefevre, diciendo “…se ha discutido si el suelo ocupado –o que

8 Ricardo Santos Díez; Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para juristas y técnicos”. Op. Cit. Pág. 338. 9 José Manuel Merelo Abela. “Régimen Jurídico y Gestión del suelo urbano y urbanizable”. Ed. CIIS.PRAXIS, S.A.. Barcelona, 2000. Pág. 3. 10 Tomás Ramón Fernández. “Manual de derecho urbanístico”. 16ª ed. Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, 2001. Págs. 123-124. 11 Almudena Fernández Carballal. “El régimen jurídico del urbanismo en España. Una perspectiva competencial.” INAP. Madrid, 2001. Pág. 181.



14

vaya a serlo- por sistemas generales constituye una cuarta clase de suelo, adicional a

las anteriores. No obstante, en general, se sostiene que aquellos sistemas, sin erigirse

en una nueva especie de suelo, pueden implantarse sobre cualquiera de las tres clases

existentes, siendo independiente de la clasificación. En este sentido, se considera que

el suelo ocupado por estos sistemas, si reúne los requisitos del urbano, tiene que ser

clasificado como tal (TSJ La Rioja 3-11-05)” 12.

Yo participo de estas segundas opiniones, considerando que de conformidad con lo

previsto en el art. 7 de la LS98, todo el territorio municipal ha de estar clasificado, con

independencia de que dentro de la delimitación de una clase de suelo, se ubique un

sistema general, tal y como señala el art. 26.2 del RP, por lo que considero que

aquellas normas autonómicas que permiten la no clasificación de los sistemas

generales, vulneran lo previsto en el art. 7 de la LS98.

2.3.- SISTEMAS GENERALES EN CONTRAPOSICIÓN CON SISTEMAS

LOCALES.

Los sistemas generales y los locales, gozan de las mismas características esenciales de

servicio o de utilidad pública, al igual que las grandes infraestructuras

supramunicipales.

La distinción entre sistemas generales y locales, no siempre ha sido ni es clara. Los

arts. 10 y 12 del TRLS76, empiezan a apuntar una distinción al señalar el primero que

“Los Planes Generales Municipales de Ordenación, como instrumento de ordenación

integral del territorio, … definirán los elementos fundamentales de la estructura

general adoptada para la ordenación urbanística del territorio…” y en este sentido,

el segundo de los artículos citados señala que “los Planes Generales Municipales de

Ordenación contendrán las siguientes determinaciones de carácter general: … b)

estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos

determinantes del desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales de

comunicación y sus zonas de protección, los espacios libres destinados a parques 12 Varios autores. “Memento práctico Urbanismo. 2006.” Ed. Francis Lefevre. Madrid, 2006. Pág. 216.



15

públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por

habitante y el equipamiento comunitario y para centros públicos.”

Por su parte, el art. 13 del mismo TRLS 76, señala que “los Planes Parciales de

Ordenación tienen por objeto en el suelo clasificado como urbanizable programado,

desarrollar mediante la ordenación detallada de una parte de su ámbito territorial, el

Plan General y, en su caso, las Normas Complementarias y Subsidiarias del

Planeamiento … Los Planes Parciales de Ordenación contendrán estas

deteminaciones: … b) Señalamiento de las reservas de terrenos para parques y

jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión en proporción

adecuada a las necesidades colectivas … c) Fijación de reservas de terrenos para

centros culturales y docentes públicos y privados ... d) Emplazamientos reservados

para templos, centros asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y

social. e) Trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y

de su enlace con el sistema general de comunicaciones … f)características y trazado

de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y

de aquellos otros servicios…”.

Por lo tanto, vemos que el TRLS76, si bien no contiene una definición de lo que son

sistemas generales y que son sistemas locales, si se colige que el plan general da a los

sistemas generales, categoría de elemento estructurante de la ordenación general

(“…estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos

determinantes del desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales…”), y

este mismo TRLS76, sin definir los sistemas locales, ni tan siquiera denominarlos

como tales, los distingue de los generales (“…red de comunicaciones propias del

sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones…”).

La distinción mas clara entre uno y otro la encontramos a partir del art. 25 del RP, el

cual da también al sistema general, un ámbito municipal (“…elementos fundamentales

de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio…”), dejando un

ámbito mas limitado a los sistemas locales (“…Los equipamientos a que se refieren

los apartados 1.c) y 1.d) se fijarán en función de las necesidades del conjunto de la

población a la que han de servir, sin perjuicio de las dotaciones propias de los Planes

Parciales.”)



16

Y este será el primer aspecto diferenciador entre ambas dotaciones: el ámbito al que

sirven.

Siguiendo esta definición del art. 25 del RP, tanto la doctrina como la jurisprudencia,

han entendido que los sistemas generales “son, en efecto, aquellos elementos de la

estructura del territorio destinados a satisfacer las necesidades del conjunto de la

población, mientras que las dotaciones locales están al servicio de la unidad de

ejecución o actuación concreta.”13

En el mismo sentido, se expresa Jose Luis González Berenguer al decir que “tanto en

la Ley de 1976 como en la de 1992, (como, supongo, en la actual) un sistema general

es por hipótesis una dotación o equipamiento que atiende a toda la ciudad o a un

fragmento importante de la misma. El concepto polar es la dotación local. Esta

segunda se financia incluyéndola en la U. de E. a que sirve.”14

Por lo tanto, el énfasis fundamental de distinción entre los sistemas generales y los

sistemas locales, estriba en saber si dan servicio a todo el conjunto de la población o

por el contrario a una unidad o ámbito concreto de la misma.

Y será el análisis de cada una de esas infraestructuras en relación con cada municipio

en particular, lo que nos ha de llevar a calificar de sistema general o de sistema local a

las mismas, ya que esa distinción no podría hacerse teniendo en cuenta solamente la

envergadura de la obra, de la infraestructura o del servicio, pues “… lo que en una

gran ciudad puede no ser más que un área ajardinada, es decir una dotación local, en

un pequeño pueblo puede ser un sistema general, o lo que en una pequeña población

puede ser el colector principal, por tanto un sistema general, puede ser en una ciudad

nada más que un colector secundario”15. Por lo tanto, y tal como entienden FJ

Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González “… la cualidad del sistema general es

13 Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 octubre 2004 (ciudad del Futbol de Las Rozas). Revista Jurídica del Deporte, nº 13, Madrid, 2005. Pág. 20. 14 José Luis González Berenguer Urrutia. “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás (II). RDU nº 175, Enero-Febrero 2000. Pág. 14. 15 F.J.Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González. “Expropiación y grandes infraestructuras”. Montecorvo. Madrid, 2003, pág. 24.



17

relativa, sin perjuicio de que pueda servir como regla general fundamental que la

condición de sistema general no se determina tanto por su contenido o amplitud, como

por su función en relación con la totalidad de la estructura municipal, de modo que su

función ha de ser de servicio a la colectividad completa, y no sólo a una parte de

ella”.16

Esto es recogido por la legislación autonómica y así, a mero título de ejemplo, el art.

53.2 de la Ley foral 35/2002 de 20 de Diciembre, de Ordenación del Territorio y

Urbanismo de Navarra, señala que “Respecto a cada categoría y tipo de equipamiento

e infraestructura, el planeamiento calculará las reservas necesarias para el total de

población según la capacidad máxima de la ordenación, diferenciando según el nivel

jerárquico o de servicio de cada elemento y considerándolos articulados en la

correspondiente red de servicios públicos. Dicha distinción se concretará en la

calificación diferenciada según se trate de sistemas generales o de aquellos otros

cuyo nivel de servicio sea local.”

En igual sentido se ha pronunciado la Jurisprudencia de manera reiterada y en este

sentido citamos podemos citar en primer lugar la STC 164/2001 (EDJ 2001/14932),

que en su Fundamento Jurídico vigésimo primero señala ese carácter de servicio para

toda la ciudad del Sistema General, en contraposición con las dotaciones locales y en

tal sentido señala

“Es, con independencia de su denominación, una distinción tradicional ya

que junto a infraestructuras urbanísticas que sirven al conjunto de la

ciudad también existen otras dotaciones públicas de menores dimensiones

y que proyectan su utilidad sobre ámbitos espaciales más limitados.”

La STS (Sala 3ª) de 28 de Enero de 2.003, Recurso 5102/1999 (EDJ: 2003/1133), en

cuyo FD tercero, remitiéndose a la sentencia de 9 de octubre de 2.002, señala,

“TERCERO.- Sobre el problema de fondo, acerca de la naturaleza del

sistema local o general del encauzamiento del río Deba. Esta Sala ha

16 F.J.Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González. “Expropiación y grandes infraestructuras”. Op. Cit., pág. 24.



18

afirmando en su sentencia de 9 de octubre de 2002, recaída en el recurso

número 10.690/98:

"El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 EDL 1976/979 no

contiene una definición de qué son sistemas locales y generales. No

obstante y a partir del artículo 25 del Reglamento de Planeamiento EDL

1978/2744 pueden considerarse tales los destinados a emplearse para

designar la red general de comunicaciones, los espacios libres públicos,

el equipamiento comunitario y las instalaciones encaminadas a lograr el

desarrollo del territorio. Son, pues, sistemas generales el conjunto de

elementos fundamentales que integran la estructura general básica de la

ordenación urbanística determinante del desarrollo urbano, constituidos

por las comunicaciones y sus zonas de protección, espacios libres y zonas

verdes, equipamientos comunitarios, redes arteriales, grandes

abastecimientos, suministros de energía y otros análogos, que a nivel del

Plan General, anulan o condicionan el uso lucrativo del suelo por los

particulares a causa del interés general de la colectividad. Desde este

planteamiento genérico la Sala no tiene dudas sobre la naturaleza de

sistema general del encauzamiento de un río por su incidencia decisiva en

el sistema de comunicaciones y por ser un elemento esencial de la

estructura general del territorio, determinante del desarrollo urbano, por

ser susceptible de constituir, por sí mismo, un elemento esencial de las

comunicaciones y por contener por mandato legal las zonas de protección

a las que más arriba hemos aludido. A mayor abundamiento, el

planeamiento que el acto impugnado ejecuta, califica las meritadas obras

de sistema general, por lo que es insoslayable dicha naturaleza para la

Administración actuante. Esta condición de sistema general no se pierde

por el hecho de que ciertas y específicas obras produzcan un beneficio

particularmente intenso a ciertos particulares. Si así es la legislación

ofrece mecanismos suficientes para hacer efectivos sobre esos

particulares el costo de las obras que a ellos especialmente favorecen. En

ningún caso el procedimiento es el de transmutar la naturaleza de las



19

cosas. Es decir, el beneficio especial que perciban unos particulares no

autoriza a transmutar en sistema local lo que es un sistema general.".

En igual sentido la STS (Sala 3ª) de 11 de Noviembre de 2.003, Recurso 594/2001

(EDJ: 2003/174430), en la que cita otras varias, dice en el FD segundo,

“…la propia doctrina jurisprudencial, citada al articular el motivo de

casación, requiere, para que el viario sea catalogable entre los sistemas

generales, que esté al servicio de la generalidad de los ciudadanos o que

proporcione los elementos fundamentales de la estructura general y

orgánica de la ordenación del territorio (Sentencias de 11 de marzo de

1991 (EDJ 1991/2647) , 29 de enero de 1994 (EDJ 1994/656) , 3 de

diciembre de 1994 (EDJ 1994/10104) , 6 de febrero de 1997 (EDJ

1997/712) y 6 de mayo de 1998 (EDJ 1998/2823).”

Igualmente el Tribunal Supremo se reitera (por venir referida al mismo elemento (una

rotonda en la localidad de Irán) en su Sentencia (Sala 3ª) de 16 de Diciembre de 2005,

Recurso 7349/2002

(EDJ: 2005/244610) en el FD cuarto,

“Ya en nuestra anterior sentencia confirmatoria de la citada de instancia

EDJ 2003/174430 nos acercábamos al concepto de sistema general, de

conformidad con la doctrina jurisprudencial “que define el concepto de

los sistemas generales como dotaciones al servicio de toda la

población””.

Existe un segundo elemento diferenciador, el cual vendrá dado por la definición o

fijación de los sistemas generales en el planeamiento general en contraposición con

los sistemas locales, que vendrán definidos o fijados en el planeamiento diferido, con

independencia de que también puedan venir definidos en el plan general.17

17 En palabras de la profesora Valcárcel Fernández, “…no es extraño que, respetando la clásica cascada jerárquica del planeamiento, las leyes urbanísticas declaren que corresponde a los instrumentos e planeamiento general la definición de los sistemas generales, que a su vez podrán ser susceptibles de pormenorización por medio del planeamiento especial, mientras que es el planeamiento de desarrollo el



20

En efecto, el art. 12.1.b) del TRLS 76, y con la misma redacción el art. 19.1.b) del RP

señalan que los Planes Generales Municipales de Ordenación, contendrán la

“estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos

determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por el sistema general de

comunicación y sus zonas de protección; el de espacios libres destinados a parques

públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por

habitante; y el de equipamiento comunitario para centros públicos”.

Este mandato legal de incluir los sistemas generales como determinaciones del Plan

General, puede atender a normas imperativas de carácter sectorial18, bien sea estatal o

autonómica. Pero en cualquier caso, es el Plan General el que ha de definir los

sistemas generales.

Por esto, lleva razón el profesor Ignacio de Cabo Pascual, cuando en su ponencia del

día 21 de Marzo de 2.006, referente al planeamiento urbanístico municipal, dentro del

actual curso XXXI de Estudios de Urbanismo, da una definición sencilla de sistema

general diciendo “sistema general es aquel que, como tal, viene señalado en el Plan

General”.

No cabe duda que ello es así, y ha de ser necesariamente así tal y como hemos visto

de la lectura de los arts. 12.1.b) del TRLS 76 y 19.1.b) del RP.

Será el Planeamiento general el instrumento que defina y ordene los Sistemas

generales, siendo el planeamiento diferido, el que defina y ordene los Sistemas

locales.

que ha de definir las dotaciones locales.” Patricia Valcarcel Fernández. Introducción a la Gestión de las Dotaciones Públicas. Dotaciones Públicas, Redes Públicas, Sistemas generales y Dotaciones Locales: Actualidad de la distinción. RDU, nº 222. Dic 2005, pág. 45. 18 Tal es el caso por ejemplo del art. 18.1 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que exige a los Planes Generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística la calificación de la zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario, o el caso de la Ley 4/1994 de 14 de septiembre, de Carreteras de Galicia, cuyos arts. 2.3 o 15.3, exigen la inclusión de las carreteras proyectadas en los futuros planeamientos.



21

Habida cuenta que en la legislación autonómica se permite, en no pocos casos, que el

Plan General establezca la ordenación pormenorizada del suelo urbanizable (sin

necesidad posterior, por tanto, de plan parcial), la distinción entre Sistema General-

Sistema local, en base a este único elemento, decae pudiendo llegar a perderse.

Por lo que se refiere a la distinción que la legislación autonómica hace entre sistemas

generales y sistemas locales, y que más adelante abordaré de manera individualizada

legislación por legislación, simplemente en este apartado, hacer una breve reflexión.

Con la excepción de algunas Comunidades como Navarra, Galicia, Cantabria o

Castilla y León, en las que existe una clara definición de sistemas generales y de

sistemas (dotaciones) locales, la regla general de la legislación autonómica es que esta

distinción hay que buscarla a lo largo del articulado de sus distintas leyes y, en su

caso, reglamentos.

Ahora bien, aún con las dificultades que puedan presentar algunas leyes autonómicas

en cuanto a la búsqueda de la distinción entre ambas dotaciones, lo cierto es que en

todas nos encontramos con un común denominador, esgrimido tanto por la Doctrina

como por la Jurisprudencia, cual es que los sistemas generales, sirven a toda la

población en contraposición con los sistemas o dotaciones locales, que están al

servicio de un ámbito, sector o unidad de actuación o ejecución determinada.

Con la denominación de sistema general o sistema urbanístico general, red general,

red primaria, etc., o sistema local o dotación local, red local, red secundaria, etc., lo

cierto es que en todas las legislaciones autonómicas, existe esa clara diferencia de lo

que se entiende por unos y por otros, al igual que ya lo venía haciendo la legislación

estatal, la Doctrina y la Jurisprudencia, tal y como ya hemos visto.

2.4.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS SUPRAMUNICIPALES.

Llegados a este punto, conviene hacer un paréntesis para realizar una breve reflexión

que nos permita separar los sistemas generales de las grandes infraestructuras

supramunicipales.



22

En efecto, ambos tienen como función dar servicio a la colectividad completa, no sólo

a parte de ella, pero la diferencia entre unos y otras, es un tanto sutil, ya que estriba en

saber si presentan conexión o no con el conjunto urbano o dicho de manera más

sencilla, y tomando las palabras de los profesores FJ. Jiménez de Cisneros Cid y Jorge

Agudo González, en saber si crean o no ciudad.19

La gran infraestructura supramunicipal, tiene una dimensión proyectada para un

ámbito mucho mayor que la del propio municipio y un objetivo diferente al mero de

estructurar territorialmente el municipio, aunque de hecho lo haga. Por el contrario,

los Sistemas generales tienen como objetivo, tal y como hemos visto tanto en la

doctrina como en la jurisprudencia, precisamente ese: estructurar o servir de elemento

vertebrador del conjunto urbano, del municipio al que sirven.

2.5.- DOTACIONES PÚBLICAS. DOTACIONES PRIVADAS.

En este rápido estudio sobre las dotaciones, es necesario hacer una breve reflexión

sobre la naturaleza jurídico-pública o jurídico-privada de los sistemas generales y de

los sistemas locales.

El uso dotacional público, ha de satisfacer necesidades de interés general de toda

índole. Este uso puede ser general, en el que estarían inmersos los sistemas generales,

o local, en el que se insertarían los sistemas locales.20

Los sistemas generales, al igual que los sistemas o dotaciones locales, pueden ser de

titularidad pública o de titularidad privada.21

19 “… las grandes infraestructuras supramunicipales no pueden ser consideradas como dotaciones urbanísticas en sentido estricto (“no crean ciudad”)…” F.J. Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González. “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Ed. Montecorvo, S.A., Madrid, 2006. pág. 14. 20 En este sentido, vid. “Memento Práctico Urbanismo 2006. Francis Lefevre.” Op.cit. Págs 177-179. 21 El prof. Angel Menéndez Rexach, en su artículo “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”, hace un estudio ordenado sobre la naturaleza jurídica de los terrenos destinados a sistemas generales. En dicho trabajo, dice “La premisa de que parte la sentencia es plenamente correcta, ya que, los sistemas generales son, en efecto, aquellos elementos de la estructura del territorio destinados a satisfacer las necesidades del conjunto de la población, mientras que las dotaciones locales están al servicio de la unidad de ejecución o actuación concreta. En principio



23

A este respecto, y siguiendo al Prof. Menéndez Rexach 22, conviene hacer una

distinción entre los tres sistemas generales que recoge el RP en sus arts. 19 y 25. De

esta manera, los Sistemas generales de comunicaciones y los de Espacios Libres, han

de ser necesariamente de uso y titularidad públicos.23 En lo que respecta al Sistema

General de Equipamiento Comunitario, podrá ser de titularidad pública o privada, aún

cuando presten “actividades privadas de interés público o servicios al público”.

Lo mismo puede decirse para los Sistemas o dotaciones locales, si bien en estos, es

necesaria alguna precisión:

La red viaria, se entiende que ha de ser pública. Los espacios libres y zonas verdes,

podrán ser públicas o privadas, si bien, en este último caso, habrán de reservar una

superficie mínima que será de uso y dominio público. Por el contrario, los

equipamientos comunitarios, podrán ser públicos o privados, sin que el RP marque

unos mínimos.24

Esta teoría se recoge ampliamente en la legislación autonómica, sirviendo a mero

título de ejemplo lo señalado en el art. 95.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla

y León, en el que se señala esa cualidad pública para los sistemas viarios y espacios

libres locales.

No deja de tener su importancia esta distinción entre dotaciones públicas y privadas,

ya que en la corriente legislativa actual, nacida de la estatal de inicio de los años 90,

pueden ser de titularidad pública o privada y lo mismo ocurre con las dotaciones locales, si bien en este caso se fijan unos mínimos legales, en concreto para las relativas a zonas verdes, deportivas y de recreo y expansión, que deben ser necesariamente de dominio y uso público”. Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”. Op. Cit. Pág. 20. 22 Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”. Op.cit. págs. 20-22. 23 No estoy yo tan seguro que no pudieran caber Sistemas generales de comunicaciones privados. Pensemos en cantidad de estaciones de autobuses existentes y que son de titularidad privada –de las compañías que realizan la línea- o en un futuro y en base a la privatización que se está llevando a efecto del servicio ferroviario (por ahora de mercancías, pero que bien puede ser más delante de viajeros), bien pudieran aparecer estaciones de titularidad privada. 24 Vid. Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”. Op.cit. págs. 20-21.



24

los suelos dotacionales privados, tienen asignado aprovechamiento urbanístico

lucrativo y computan a efectos del cálculo del aprovechamiento tipo o medio. Por el

contrario, las dotaciones públicas, carecen de aprovechamiento y gozan de un régimen

especial para la obtención de los terrenos correspondientes.

Por tanto, podemos decir, aún con alguna objeción por mi parte25 que las dotaciones

públicas, son siempre de titularidad pública por estar destinadas al uso o servicio

público. Las dotaciones privadas, son de titularidad privada, aún cuando realicen un

servicio al público.

3.- LAS DOTACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEGISLACIÓN

AUTONÓMICA. DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS

LOCALES.

A lo largo del presente apartado, vamos a hacer un recorrido por la legislación

autonómica para ver cómo vienen definidos y regulados ambos tipos de sistemas en

las distintas Comunidades Autónomas:

25 En mi opinión, el concepto de dotación urbanística privada, bien se trate de un Sistema General o Sistema local (dotación local), es en sí mismo, un contrasentido. Si precisamente son las Administraciones Públicas las que deben velar y garantizar la existencia de dotaciones urbanísticas en cantidad y calidad suficientes para dotar a la población de unos estándares de calidad de vida acordes, necesariamente habrán de ser esas mismas Administraciones las titulares de dichas dotaciones para poder garantizar, precisamente, el disfrute de las mismas por el conjunto de la población. A aquellos equipamientos de titularidad privada, llámeseles eso, equipamientos privados, pero nunca dotaciones, ya que la palabra dotación, unida al adjetivo urbanística, como he dicho en la definición que he dado al inicio del trabajo, comprende “aquellos elementos necesarios para alcanzar las condiciones pertinentes para poder desarrollarse la habitabilidad y las actividades en los lugares y condiciones previstos en el planeamiento”. Por lo tanto, repito, en mi opinión, es un contrasentido que esa garantía de estándares que dan la calidad necesaria, sean de titularidad privada, cuyo interés, lógicamente, se mueve por parámetros distintos al del interés público. Pensemos por un momento en cualquier dotación privada, por ejemplo un campo deportivo; El disfrute está reservado a sus titulares y a las personas que éstos decidan, no a la colectividad. El mismo art. 19 b) del RP, habla de equipamiento comunitario. Comunitario, según el diccionario de la RAE, es aquello que es “perteneciente o relativo a la comunidad”, por lo tanto, si es perteneciente, ha de ser de titularidad de la comunidad y estar al servicio de la misma. Por propia definición, no puede estar al servicio de la comunidad lo que es privado. Por lo tanto, entiendo que lo correcto es que las dotaciones urbanísticas, sean del tipo que sean, habrían de ser públicas, y el resto, no se las denomine de tales, sino de equipamientos privados, o empleese cualquier otra denominación que no sea dotación urbanística.



25

Andalucía: Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.

La Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUAnd),

recoge en su art. 10.A.c, dentro de las determinaciones que han de contener los planes

generales, lo que podemos denominar una definición de sistemas generales, si bien,

amplísima, sin distinción entre sistemas generales y locales.

Así, cuando habla de las determinaciones que establecen la ordenación estructural del

municipio, recoge en el apartado c de la letra A, relativa a todos los municipios sin

excepción:

“c) Los sistemas generales constituidos por la red básica de reservas de

terrenos y construcciones de destino dotacional público que aseguren la

racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico y garanticen la

calidad y funcionalidad de los principales espacios de uso colectivo.

Como mínimo deberán comprender las reservas precisas para:

c.1. Parques, jardines y espacios libres públicos en proporción adecuada

a las necesidades sociales actuales y previsibles, que deben respetar un

estándar mínimo entre 5 y 10 metros cuadrados por habitante, a

determinar reglamentariamente según las características del municipio.

c.2. Infraestructuras, servicios, dotaciones y equipamientos que, por su

carácter supramunicipal, por su función o destino específico, por sus

dimensiones o por su posición estratégica, integren o deban integrar la

estructura actual o de desarrollo urbanístico de todo o parte del término

municipal.

Sus especificaciones se determinarán de acuerdo con los requisitos de

calidad urbanística relativos, entre otros, al emplazamiento, organización

y tratamiento que se indiquen en esta Ley y que puedan establecerse

reglamentariamente o por las directrices de las Normativas Directoras

para la Ordenación Urbanística.”



26

Vemos por lo tanto, que a diferencia de otras legislaciones autonómicas (ej. Galicia),

la definición es amplia -“red básica de reservas de terrenos y construcciones de

destino dotacional público”- y sin distinción entre sistemas generales al servicio del

municipio y sistemas generales de carácter supramunicipal, ya que tanto los unos

(apartado c.1) como los otros (apartado c.2), están incluidos en dicha definición.

En el apartado B de dicho artículo, relativo a determinados municipios que por su

“relevancia territorial lo requieran y así se determine reglamentariamente o por los

Planes de Ordenación del Territorio”, obliga a los Planes Generales a recoger también

los sistemas generales de incidencia supramunicipal, y en este sentido lo describe en

el subapartado c) cuando dice:

“c) Previsión de los sistemas generales de incidencia o interés regional o

singular que requieran las características de estos municipios.”

Si bien no se señala expresamente, parece que la LOU And, dentro de los sistemas

generales, hace una distinción de lo que denomina dotaciones, dejando éstas para

aquellos que serán de titularidad municipal y tendrán carácter local e incluso siendo

mas minucioso, dejando éstas para aquellos necesarios para el funcionamiento de los

sectores o polígonos. En este sentido, el art. 17 al regular la ordenación de las áreas

urbanas y sectores señala en el número 7 que:

“Reglamentariamente se determinará:

a) La densidad y, en su caso, edificabilidad por usos a que se refiere el

apartado 1.1ª de este artículo, en función de las características

territoriales y urbanísticas y las del sector.

b) Las características básicas, en particular en cuanto a dimensiones, de

las reservas destinadas a parques y jardines y de las restantes dotaciones.

c) La graduación y la distribución interna de las reservas mínimas para

dotaciones previstas en el apartado 1.2ª entre los diferentes tipos de éstas,

en función de la capacidad edificatoria total y los usos pormenorizados

del sector, así como la precisión de las condiciones y el alcance del

incremento de las reservas a que hace referencia el apartado 5.”



27

Esto viene igualmente avalado entre otras referencias dentro de la LOU And., por la

obligación que exige en las modificaciones y revisiones de planeamiento a

salvaguardar y justificar el equilibrio (“proporción y calidad de las dotaciones”) entre

los aprovechamientos nuevos y las dotaciones necesarias para la calidad de vida de los

ciudadanos en general y de los habitantes de esas zonas, en particular.26

Por último, destacar la facultad que la ley otorga al redactor del planeamiento general,

para excluir de cualquier clasificación a los sistemas generales de interés

supramunicipal o singular, lo que en cierta manera y en mi opinión, tal y como ya

señalé al tratar de la clasificación de los sistemas generales, no me parece estar en

consonancia con las prescripciones del art. 7 de la LS98, remitiéndome, a lo allí

expuesto.

El art. 44 de la LOUAnd, dedicado a la clasificación del suelo, tras señalar las tres

clasificaciones clásicas –urbano, no urbanizable y urbanizable- con las

subclasificaciones correspondiente, prevé además, que,

“No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos destinados a

sistemas generales que por su naturaleza, entidad u objeto tengan

carácter o interés supramunicipal o singular podrán ser excluidos de la

clasificación del suelo, sin perjuicio de su adscripción a una de las clases

de éste a los efectos de su valoración y obtención.”.

26 Vid Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOU And.) art. 36.2. “Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, en la innovación se atenderán las siguientes reglas particulares de ordenación, documentación y procedimiento: a) De ordenación: 1ª La nueva ordenación deberá justificar expresa y concretamente las mejoras que suponga para el bienestar de la población y fundarse en el mejor cumplimiento de los principios y fines de la actividad pública urbanística y de las reglas y estándares de ordenación regulados en esta Ley. En este sentido, las nuevas soluciones propuestas para las infraestructuras, los servicios y las dotaciones correspondientes a la ordenación estructural habrán de mejorar su capacidad o funcionalidad, sin desvirtuar las opciones básicas de la ordenación originaria, y deberán cubrir y cumplir, con igual o mayor calidad y eficacia, las necesidades y los objetivos considerados en ésta. 2ª Toda innovación que aumente el aprovechamiento lucrativo de algún terreno, desafecte el suelo de un destino público aparques y jardines, dotaciones o equipamientos, o suprima determinaciones que vinculen terrenos al uso de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, deberá contemplar las medidas compensatorias precisas para mantener la proporción y calidad de las dotaciones previstas respecto al aprovechamiento, sin incrementar éste en detrimento de la proporción ya alcanzada entre unas y otro.”



28

Por lo tanto, a tenor de esta redacción, aquellos terrenos destinados a sistemas

generales de carácter o interés supramunicipal o singular, que el redactor del

planeamiento general deje excluidos de las clasificaciones tradicionales, quedarán sin

clasificación dentro de una tipología de suelo.

No cabe duda que esta redacción abre un abanico de exención de clasificación

inagotable, ya que el carácter o interés del sistema general puede ser supramunicipal,

lo que tendría su lógica, o singular. Y esta expresión “singular”, puede llegar a ser un

“cajón de sastre”, admitiendo de todo, habida cuenta que la “singularidad” que se

quiera dar a un sistema general es totalmente subjetiva, ya que no encuentra

definición en la legislación. Singular podrá ser desde un castillo (interés historico-

cultural supramunicipal) hasta un depósito de aguas que sólo dé servicio al municipio.

Aragón: Ley 5/1999 de 25 de marzo, Urbanística.

A diferencia de lo que hemos visto en LOU Andalucía, el art. 12.1 de la Ley 5/1999

de 25 de marzo, Urbanística de Aragón (en adelante LU Aragón), exige que todos los

terrenos, incluidos los sistemas generales, se encuentren dentro de alguna o algunas de

las tres tipologías clásicas de clasificación de los suelos.27

La LU Aragón, en el art. 33 relativo a las determinaciones generales del planeamiento

general, da un concepto amplio de los sistemas generales en las letras b) y c) del

mismo, incluyendo en los mismos tanto aquellos elementos e infraestructuras de

carácter supramunicipal, como los de carácter municipal, dejando aparte, según vemos

en el apartado c) de dicho artículo, las dotaciones locales.

“Art. 33. Determinaciones Generales:

…

27 LU Aragón. “Art. 12. Clasificación. 1. Corresponde al plan general la clasificación de todo el suelo del término municipal, incluido el destinado a sistemas generales, en urbano, urbanizable y no urbanizable, sin perjuicio de lo establecido para la zona periférica de los pequeños municipios en el título VIII de esta Ley.”



29

b) Estructura general y orgánica del territorio, integrada por los

elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, el sistema

de núcleos de población y los sistemas generales de comunicación,

equipamiento comunitario y otros.

c) En especial, el sistema general urbanístico de espacios libres públicos

destinados a parques y áreas de ocio, expansión y recreo, que se

establecerá en proporción no inferior a 5 metros cuadrados por habitante,

sin incluir en el cómputo espacios naturales protegidos, grandes zonas

verdes suburbanas ni dotaciones locales.”

Pero la distinción y definición de sistemas generales y dotaciones, viene dada en el

art. 106, el cual señala:

“Artículo 106. Definiciones

1. Las infraestructuras y equipamientos urbanísticos de los municipios se

calificarán como sistemas generales o dotaciones locales.

2. Los sistemas generales comprenden las infraestructuras y

equipamientos urbanísticos al servicio de toda o gran parte de la

población del municipio previstos por el Plan General.

3. Las dotaciones locales comprenden las infraestructuras y los

equipamientos al servicio de áreas inferiores establecidos por el

planeamiento, así como su conexión con los correspondientes sistemas

generales, tanto internos como externos, y las obras necesarias para la

ampliación o refuerzo de dichos sistemas, siempre que se requieran como

consecuencia de la puesta en servicio de la nueva urbanización”.

Vemos que la distinción es clara:

Sistemas generales, para infraestructuras y equipamientos al servicio de toda o gran

parte de la población y previstos por el Plan General.

Dotaciones locales, para infraestructuras y equipamientos al servicio de sectores y

ámbitos de ejecución señalados por el planeamiento.



30

Asturias: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de Abril. Texto Refundido de las

Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Ordenación del Territorio y

Urbanismo.

El Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto

Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio

y urbanismo (en adelante TROTU Asturias), no contempla una definición clara de

sistemas generales ni dotaciones públicas.

Sin embargo, de la lectura atenta del articulado del texto, si podemos hacer una

distinción entre sistemas generales y sistemas locales.

En este sentido, el art. Artículo 56 del TROTU Asturias, cuando señala los objetivos

generales del planeamiento urbanístico dice:

“En el marco de los fines enumerados en el art. 4 de este Texto Refundido,

el planeamiento urbanístico tendrá como objetivos la mejora de la calidad

de vida y la cohesión social de la población mediante la organización

racional y conforme a los intereses generales de la ocupación y del uso

del suelo, procurando el equilibrio de usos y actividades. A tales efectos,

con carácter general, incluirá las determinaciones necesarias para:

…

c) Preservar los espacios de interés cultural, en sus distintas categorías de

protección, facilitando el acceso a los mismos mediante su adecuada

conexión con los sistemas generales y locales, reforzando su papel de

focos de atracción de actividades turísticas y culturales.”

Vemos por tanto, que el TROTU Asturias distingue entre sistemas generales y

sistemas locales.

El art. 59 del mismo texto legal, recoge las determinaciones de carácter general que

habrán de contener los Planes Generales.

En el número 2 de dicho artículo, señala:



31

“2. Los Planes Generales de Ordenación contendrán las determinaciones

de carácter general siguientes:

a) Estructura general y orgánica del territorio integrada por los

elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, previsión

de los siguientes sistemas generales, o conjunto de dotaciones

urbanísticas públicas al servicio de toda la población, estableciéndose en

función de las características socioeconómicas de la población y de las

necesidades específicas de cada concejo debidamente justificadas:

1º Sistema general de comunicaciones y sus zonas de protección.

2º Sistema general de equipamientos, en proporción no inferior a cinco

metros cuadrados de suelo por habitante. Los equipamientos se

jerarquizarán según el ámbito geográfico de prestación del servicio.

3º Sistema general de servicios urbanos.

4º Sistema general de zonas verdes destinadas a parques y jardines

públicos, en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por

habitante, sin incluir en el cómputo sistemas locales ni espacios naturales.

5º Sistema general de espacios libres destinados al ocio cultural o

recreativo, sin incluir en el mismo sistemas locales ni espacios naturales.

En cualquier caso, se justificará el emplazamiento de los sistemas

generales en cada clase de suelo, indicando al menos para cada uno de

sus elementos no existentes sus criterios de diseño y ejecución y el sistema

de obtención de los terrenos. El planeamiento reflejará también las

previsiones de construcción de dotaciones supramunicipales que estén en

fase de ejecución o de proyecto.”

De la lectura de este artículo podemos desprender la definición de sistemas generales

en Asturias, como aquel conjunto de dotaciones urbanísticas públicas, al servicio de

toda la población, por lo que su titularidad parece que habrá de ser necesariamente

pública; sin embargo, este mismo artículo 59, en el apartado i), dispone que el plan

general entre las determinaciones generales, habrá de señalar si esas dotaciones son de

carácter público o privado.



32

Por lo tanto, estaremos que el sistema viario al igual que el de espacios libres, habrán

de ser, lógicamente, de titularidad pública, pudiendo ser privado el sistema de

equipamientos.

Decíamos que los sistemas generales estaban al servicio de toda la población. Pero ¿a

que población se refiere? Del párrafo final del artículo, debemos desprender

claramente que esa población habrá de ser la del municipio, ya que las dotaciones

públicas de carácter supramunicipal, parece que tendrían un carácter especial y

distinto al de los sistemas generales.

Por lo tanto, los sistemas generales en Asturias, serían el conjunto de dotaciones

urbanísticas públicas28, al servicio de toda la población del municipio.

Y esto viene refrendado por la redacción dada a los artículos 60 y 62 del TROTU

Asturias.

El art. 60 del TROTU Asturias, relativo a las determinaciones de carácter específico

en suelo urbano, señala:

"Además de las determinaciones de carácter general señaladas en el

artículo anterior, los Planes Generales de Ordenación tendrán que

contener las siguientes:

…

e) Previsión de los sistemas locales, o conjunto de dotaciones urbanísticas

al servicio de esta clase de suelo, indicando al menos para cada uno de

sus elementos no existentes, su carácter público o privado, sus criterios de

diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos para los de

carácter público. En su caso, el Plan General de Ordenación establecerá

porcentajes de reserva de suelo para las distintas dotaciones públicas que

se prevean, en función de las necesidades específicas de cada concejo,

28 Por “públicas”, a tenor de lo señalado en el art. 59 TROTU Asturias, habremos de entender “de uso público”, ya que como hemos visto, la titularidad podrá ser pública o privada.



33

debidamente justificadas, así como la posibilidad del intercambio

posterior de las reservas de suelo entre los distintos usos dotacionales.

…

o) Cuando el Plan General de Ordenación establezca unidades que

precisen reforma interior, contendrá respecto de las mismas las siguientes

determinaciones:

delimitación de su perímetro; plazo para la aprobación del planeamiento

de reforma; condiciones, plazos y prioridades para la urbanización;

asignación de intensidades, tipologías edificatorias y usos globales en las

diferentes zonas que se establezcan; aprovechamiento medio de la unidad

y el sistema de actuación; las dotaciones locales, incluidas las obras de

conexión con los sistemas generales.”

Por su parte, el artículo 62, relativo a las determinaciones de carácter específico en

suelo urbanizable dice:

“En suelo urbanizable el Plan General de Ordenación establecerá:

…

f) Criterios para el desarrollo de los sistemas locales y, en su caso, de los

sistemas generales que el Plan General de Ordenación adscriba a un

sector, en los porcentajes de reserva que se señalen reglamentariamente, y

de un modo que permita que sean, a su vez, desarrollados con la precisión

suficiente a través de la redacción de Planes Parciales. Entre ellos, el

trazado y características de las galerías y redes de servicios, para

telecomunicaciones y para el abastecimiento de agua, gas, energía,

alcantarillado y de aquellos otros servicios que, en su caso, prevea el

Plan, y de su conexión con los correspondientes sistemas generales.”

Vemos por lo tanto que el sistema local, en contraposición con el sistema general, ya

no está al servicio de todo el municipio, sino que está al servicio de una clase

determinada clase de suelo -en este caso, el urbano (lógicamente no consolidado) o el



34

urbanizable-, exigiéndose que el Plan General prevea la conexión de estos sistemas o

dotaciones locales, con los sistemas generales y estos sistemas locales, podrán ser

igualmente públicos o privados.

Canarias: Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, Texto Refundido de las Leyes

de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.

El Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, por el que se aprueba el Texto

Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios

Naturales de Canarias (en adelante TROTCanarias), recoge al final del mismo, un

anexo por el que define los conceptos fundamentales que utiliza a lo largo del

articulado.

Entre esos conceptos recoge las definiciones de equipamiento, dotaciones y sistemas

generales de la manera siguiente:

“2.5. Equipamiento.

Categoría comprensiva de los usos de índole colectiva o general, cuya

implantación requiera construcciones, con sus correspondientes

instalaciones, de uso abierto al público o de utilidad comunitaria o

círculos indeterminados de personas. Puede ser tanto de iniciativa y

titularidad públicas como privadas, con aprovechamiento lucrativo.

Cuando la iniciativa y la titularidad sean públicas, el bien inmueble tiene

la consideración de bien patrimonial. Tiene las variedades o especies que

reglamentariamente se determinen. La explotación del equipamiento

público puede tener lugar por cualquiera de las formas de gestión

permitidas por la legislación reguladora de la Administración titular.

2.6. Sistema general.

Categoría comprensiva de los usos y servicios públicos, a cargo de la

Administración competente, básicos para la vida colectiva, junto con el

suelo y las infraestructuras y construcciones y sus correspondientes



35

instalaciones, que requiera su establecimiento. Pueden ser insulares,

comarcales o supramunicipales y municipales. Los bienes inmuebles

correspondientes son siempre de dominio público. La gestión de los

sistemas generales, una vez implantado el uso o servicio, puede tener

lugar en cualquiera de las formas permitidas por la legislación

reguladora de la Administración titular.

2.7. Dotación.

Categoría comprensiva de los usos y servicios públicos, con el suelo y las

construcciones e instalaciones correspondientes y a cargo de la

Administración competente, que el planeamiento no incluya en la

categoría de sistema general. Los bienes inmuebles correspondientes

tienen siempre la condición de dominio público. La gestión de las

dotaciones, una vez implantado el uso o el servicio, puede tener lugar en

cualquiera de las formas permitidas por la legislación reguladora de la

Administración titular.”

De la lectura de las definiciones anteriores, vemos que el equipamiento, aún siendo de

uso público o comunitario (si bien también puede ser de uso de un indeterminado

colectivo de personas), puede ser tanto público como privado. Si es público, tiene la

consideración de bien patrimonial, en contraposición a los sistemas generales y

dotaciones que son siempre bienes demaniales.

Por su parte las dotaciones, parece que están destinadas a ser sistemas locales29 y de

carácter residual (“… que el planeamiento no incluya en la categoría de sistema

general”).

29 El Decreto 183/2004, de 21 de Diciembre por el que se aprueba el Reglamento de Gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias, recoge la expresión sistemas locales en varios artículos, entre ellos, el art. 3, al hablar de la actuación de las Administraciones Públicas en la actividad de ejecución del planeamiento “La ejecución de la edificación de los sistemas generales y locales de dotaciones públicas y, en su caso, de las que se realicen en parcelas del patrimonio público de suelo.”; el art. 24 al hablar de las divisiones de ámbitos o sectores en unidades de actuación, admitiendo la no inclusión en ningún ámbito o sector “los terrenos de dominio público ocupados por sistemas generales o locales ya existentes …”; Igualmente vuelve a referirse a los sistemas locales en el art. 30, al hablar del objeto de la reparcelación urbanística, teniendo como tal a la “creación de nuevas parcelas



36

Expresamente, el Decreto 183/2004, de 21 de Diciembre, por el que se aprueba el

Reglamento de Gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias, utiliza

la denominación “dotaciones locales”, cuando señala que serán las Administraciones

Públicas las competentes para “la ejecución de la edificación de los sistemas

generales y locales de dotaciones públicas y, en su caso, de las que se realicen en

parcelas del patrimonio público de suelo.” (Art. 3.3.e), e igualmente en el art. 4.B.e)

cuando habla de los tipos de actuaciones de gestión y ejecución “Actuaciones de

ejecución en suelo urbano consolidado por la urbanización, de carácter

individualizado, para la ejecución de sistemas generales no adscritos a suelo

urbanizable, para la obtención del suelo y la ejecución de las dotaciones locales

previstas y, en su caso, para completar las obras de urbanización del viario”.

El refrendo de que la expresión “dotación” viene referida en la legislación urbanística

canaria para los sistemas locales viene dado en el art. 35 de TROTCanarias, cuando

dispone que los planes parciales tendrán por objeto,

“…el establecimiento, en desarrollo del Plan General, de la ordenación

pormenorizada precisa para la ejecución, incluso de operaciones de

reforma interior o renovación urbanas, en ámbitos de suelo urbano no

consolidado y sectores de suelo urbanizable.

2. La ordenación pormenorizada comprenderá todas las determinaciones

que sean precisas para posibilitar la ejecución del planeamiento,

incluyendo las referidas al destino urbanístico preciso y la edificabilidad

de los terrenos y construcciones, las características de las parcelas y las

alineaciones y rasantes de éstas y las reservas de dotaciones y

destinadas por el planeamiento a sistemas generales y sistemas locales…”; y en el art. 187 al referirse a las actuaciones urbanísticas en suelo urbano consolidado “…En el resto del suelo urbano consolidado, el desarrollo de la actividad de ejecución se llevará a cabo mediante las actuaciones urbanísticas que resulten necesarias para completar la urbanización de los terrenos o para la ejecución de los sistemas generales y locales. …”. Igualmente, en los arts. 191, 237 (nos referiremos a este artículo más adelante al tratar de la obtención de suelos necesarios para los sistemas generales, ya que recoge una medida cautelar para garantizar la obtención no onerosa del suelo de cesión obligatoria y gratuita) y DA 1ª.



37

equipamientos complementarias de las integrantes de la ordenación

estructural.”

Esto es, las dotaciones, los sistemas locales, no son elementos estructurantes del

territorio, sino que forman parte de la ordenación pormenorizada, pero no de la

general y por deducción, estarán al servicio de un determinado ámbito o sector, no de

toda la población.

Por el contrario, los sistemas generales, siempre estarán al servicio, como mínimo, de

todo el municipio (“…pueden ser insulares, comarcales o supramunicipales y

municipales”).

Obviamente, la definición de los mismos es competencia del plan general y así viene

regulado en el art. Artículo 32, al referirse al objeto y contenido que habrán de tener

los Planes Generales de Ordenación, entre los que recoge:

”2. Los Planes Generales establecerán la ordenación estructural y la

ordenación pormenorizada del municipio.

A) Constituye la ordenación estructural el conjunto de determinaciones

que define el modelo de ocupación y utilización del territorio en el ámbito

de la totalidad de un término municipal, así como los elementos

fundamentales de la organización y el funcionamiento urbano actual y su

esquema de futuro. La ordenación urbanística estructural comprende

específicamente las siguientes determinaciones:

…

7) La definición de la red básica de reserva de los terrenos y

construcciones destinados a las dotaciones públicas y equipamientos

privados que constituyan los sistemas generales y garanticen la

funcionalidad de los principales espacios colectivos con adecuada

calidad. Se incluyen dentro de estos sistemas generales, al menos, los

siguientes:

a) El sistema general de espacios libres, parques y plazas públicas en

proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y a las



38

previsibles para el futuro, con respeto de los mínimos establecidos en las

pertinentes Normas Técnicas del Planeamiento Urbanístico, sin que en

ningún caso pueda ser inferior a cinco metros cuadrados por habitante o

plaza alojativa, e incluyendo como integrantes de este sistema los Parques

arqueológicos y etnográficos declarados como tales conforme a la Ley del

Patrimonio Histórico de Canarias.

b) Sistemas generales de equipamientos y servicios supramunicipales y, en

particular, de redes de transportes, comunicaciones y servicios, con

esquema indicativo de su trazado y funcionamiento.

c) Sistemas generales de otras infraestructuras, dotaciones o

equipamientos municipales que, por sus funciones, dimensiones o posición

estratégica, deban formar parte de los elementos fundamentales de la

organización urbana.

d) Vías públicas y demás infraestructuras que comuniquen entre sí las

dotaciones previstas en las letras precedentes para la integración de éstas

en una red coherente.”

Y este apartado 7 del art. 32 del TRLOCanarias, nos vuelve a reafirmar la definición

que posteriormente se da en el anexo para los sistemas generales, como aquella

“…red básica de reserva de los terrenos y construcciones destinados a las dotaciones

públicas y equipamientos privados que garanticen la funcionalidad de los principales

espacios colectivos con adecuada calidad”.

Por lo tanto, los sistemas generales, estarán formados por una red mínima e

imprescindible –“red básica”- de reserva de terrenos y construcciones, destinados a

garantizar el funcionamiento de los principales espacios colectivos con la adecuada

calidad.

Esto es, sin esa red mínima, no podrían funcionar los espacios colectivos.



39

Pero si bien es cierto que recoge esa definición del anexo, no es menos cierto que nos

trae cierta confusión cuando dice “…red básica de reserva de los terrenos y

construcciones destinados a las dotaciones públicas y equipamientos privados…”.

Veíamos que en el anexo, en la definición de los sistemas generales, señalaba el

carácter demanial de los mismos (“…los bienes inmuebles son siempre de dominio

público…”), por lo tanto, ¿Cómo puede ser que en el art. 32 utilice la expresión

“destinados a las dotaciones públicas y equipamientos privados que constituyan los

sistemas generales”? ¿Cómo es posible, contraponiendo esta redacción con la

definición del anexo, que un equipamiento privado pueda ser un sistema general?

Sin duda la redacción es desafortunada y debe referirse a las dotaciones públicas que

constituyan los sistemas generales (que como hemos visto serán de dominio público)

y los equipamientos privados (que como hemos visto, si son públicos, serán bienes

patrimoniales), como elementos a ser definidos por el Plan General.

Cantabria: Ley 2/2001, de 25 de junio, Ordenación del Territorio, Urbanismo y

Suelo.

La Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo de la

Comunidad Autónoma de Cantabria, hace una clara distinción entre los sistemas

generales y los sistemas o dotaciones locales. Es una de las pocas leyes autonómicas

que realiza a lo largo de su articulado, una separación y definición clara de ambas

dotaciones públicas.

Así, ya comienza en el art. 39, señalando unos estándares urbanísticos que habrán de

contener los planes municipales y ya aprovecha para dar una primera definición de lo

que la ley entiende por sistemas generales :

“1. El planeamiento municipal preverá como sistema general una

superficie mínima total de espacios libres públicos en los que se incluirán,

entre otros, parques, jardines, zonas deportivas al aire libre y áreas de

ocio y descanso, que se distribuirán homogéneamente procurando la



40

máxima accesibilidad de todas ellas. Las decisiones del Plan serán

expresamente motivadas.

Se entiende a estos efectos por sistema general el conjunto de espacios

libres y equipamientos destinados al servicio de la generalidad de los

ciudadanos, que forman parte de la estructura global de la ciudad y tienen

como función garantizar al conjunto de sus habitantes un mínimo

inderogable de calidad de vida.

2. La superficie mínima de espacios libres a que se refiere el apartado

anterior no será en ningún caso inferior a cinco metros cuadrados por

habitante o la superior a ésta que para los municipios turísticos en los que

haya hecho uso de la opción que permite el apartado 3 del art. 38 resulte

proporcional a dicho aumento.

En el cómputo de la superficie no se incluirán los espacios naturales

protegidos existentes, ni los sistemas locales al servicio directo de una

unidad de actuación.

3. Asimismo, y con idéntico carácter general para todo el término

municipal, el planeamiento municipal contemplará la existencia de suelo

para construcciones y espacios destinados a equipamientos sociales, como

centros sanitarios, educativos, culturales, religiosos, asistenciales,

deportivos cerrados y otros en proporción no inferior a cinco metros

cuadrados de suelo por habitante o la superior a ésta que para los

municipios turísticos en los que haya hecho uso de la opción que permite

el apartado 3 del art. 38 resulte proporcional a dicho aumento.”

La ley continúa en el art. 40, señalando lo que son los sistemas locales:

“Artículo 40. Espacios libres y equipamientos de sistemas locales.

1. Con independencia de lo dispuesto en el artículo anterior en el suelo

urbano no consolidado y en el suelo urbanizable el planeamiento

correspondiente preverá una superficie de espacios libres públicos no

inferior a veinte metros cuadrados de suelo por cada cien metros

cuadrados de superficie construida, cualquiera que sea su uso, o la



41

superior a ésta que para los municipios turísticos en los que haya hecho

uso de la opción que permite el apartado 3 del art. 38 resulte

proporcional a dicho aumento, en cuantía nunca inferior al 25 por 100 de

la primera magnitud. Dicha superficie en ningún caso será inferior al 10

por 100 de la total del Sector y el planeamiento procurará su ubicación

conforme a los criterios de accesibilidad del apartado 1 del art. 39.

2. En el suelo urbano no consolidado y en el urbanizable el planeamiento

correspondiente contemplará la existencia de al menos doce metros

cuadrados de suelo por cada cien metros cuadrados construidos de

vivienda para equipamientos sanitarios, educativos, culturales, deportivos

y otros de carácter social o asistencial. El Plan aumentará dicha

superficie para los municipios turísticos en los que se de la circunstancia

a la que se refiere el apartado anterior de acuerdo con los mismos

criterios que en él se especifican. Asimismo el planeamiento podrá

concentrar en uno o varios tipos de servicios la superficie mínima inicial.

En el caso de reservas para centros educativos se tendrán en cuenta los

módulos mínimos para unidades escolares que establezca la normativa

específica.

3. Asimismo en el suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable

el planeamiento correspondiente preverá al menos una plaza de

aparcamiento público por cada cincuenta metros cuadrados de superficie

construida, cualquiera que sea su uso, o la superior a ésta que para los

municipios turísticos a los que se refiere el apartado 1 de este artículo

resulte de aplicar los criterios generales contemplados en dicho apartado.

4. En las urbanizaciones privadas los módulos a que se refieren los

apartados 1 a 3 de este artículo podrán situarse en espacios de propiedad

privada, sin perjuicio de la potestad municipal de reclamar su

mantenimiento y apertura al uso público, lo que, en su caso, se llevará a

cabo mediante convenio con la entidad colaboradora que represente a la

urbanización.



42

5. Las reservas establecidas en los apartados 1, 2 y 3 podrán ser

aumentadas con carácter general por vía reglamentaria en función del

tipo de municipio y el nivel de la actuación”.

Decimos que el tratamiento separado de ambas dotaciones es permanente en la ley.

Así, en el art. 47, al regular las determinaciones mínimas que habrán de contener los

planes generales para el suelo urbano no consolidado, y en el art. 48, por el que señala

las determinaciones en el suelo urbanizable delimitado, señala de manera separada , el

“Esquema de los sistemas generales y de las redes de comunicaciones y servicios”, y

las “Dotaciones locales mínimas, incluidas las obras de conexión con los sistemas

generales”.

De la lectura de los artículos trascritos, de deducen una serie de conclusiones, cuales

son:

Los sistemas generales son espacios o ámabitos de carácter público, que forman parte

de la estructura de la ciudad, estando al servicio de todos los ciudadanos, con la

finalidad de garantizarles un mínimo de calidad de vida y vienen previstos en el

planeamiento general.

Los sistemas locales, pueden ser públicos o privados, aunque eso sí, abiertos al

público, al servicio de un ámbito determinado o sector de la ciudad, tal y como señala

el art. 55 ( “Concretarán las dotaciones locales vinculadas a las unidades de

actuación, incluidas las obras de conexión con los sistemas generales existentes”).

Vendrán definidos por el Plan General así como por los planes de desarrollo.

Por si la definición y distinción no quedara suficientemente clara, la Ley 2/2001, al

tratar de la obtención de los terrenos dotacionales, vuelve a realizar una definición de

ambas dotaciones, comenzando dicho capítulo con lo que entiende por dotaciones

públicas y dentro de éstas, por sistemas generales y por dotaciones locales:

“Artículo 141. Dotaciones públicas y sistemas de obtención

1. Las infraestructuras y equipamientos urbanísticos de los municipios se

calificarán como sistemas generales y dotaciones o sistemas locales.



43

2. Se consideran sistemas generales al conjunto de espacios libres y

equipamientos destinados al servicio de todo el municipio y definidos

conforme al art. 39 de esta Ley. Se consideran dotaciones o sistemas

locales los equipamientos al servicio prioritario de un Sector o unidad de

actuación.

3. Tanto los sistemas generales como las dotaciones locales podrán

obtenerse en el seno de los procedimientos de reparcelación implícitos en

cada uno de los sistemas de gestión urbanística, así como por

expropiación y por alguno de los demás sistemas enumerados en los

artículos siguientes.”

En el resto del articulado, la ley sigue tratando de forma separada ambas dotaciones,

incluso cuando regula los sistemas de obtención de los terrenos necesarios para los

sistemas generales y para los sistemas o dotaciones locales, artículos éstos a los que

haremos especial referencia al tratar de los diferentes sistemas de obtención de los

suelos necesarios para los sistemas generales y dotaciones públicas y a los que a título

de paréntesis hay que decir que para la obtención de terrenos necesarios para los

sistemas locales en suelo urbano no consolidado o urbanizable, sólo prevé la

obtención por cesión en correspondencia con los procedimientos reparcelatorios y

solamente cuando esto no sea posible, permite la obtención por ocupación directa o

por expropiación forzosa, siendo por lo tanto éstos, métodos residuales.

Castilla León: Ley 5/1999 de 8 de Abril, de Urbanismo de Castilla y León y Decreto

22/2004, Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

La legislación urbanística de la Comunidad Autónoma de Castilla y León,

corresponde a la Ley 5/1999 de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (en

adelante LU CyL) así como el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (en

adelante RU CyL), aprobado por Decreto 22/2004 de 29 de Enero.



44

De una manera genérica, la Ley, en su exposición de motivos, se viene refiriendo de

una manera general a las dotaciones urbanísticas (dentro de las que se deberán incluir,

tanto los sistemas generales como las dotaciones o sistemas locales) señalando que es

uno de los objetivos de esa ley, asegurar la existencia de las mismas en cantidad y

calidad30.

En base a lo señalado por la ley en la Exposición de Motivos, lleva a su parte

dispositiva esta garantía de existencia de dotaciones urbanísticas en los municipios de

la Comunidad Autónoma, adscribiendo las mismas como elementos e infraestructuras

necesarios para dotar de una calidad de vida a los habitantes.

En este sentido redacta el art. 38, al que titula precisamente “Calidad urbana y

cohesión social” y dice:

“1. El planeamiento urbanístico tendrá como objetivo la mejora de la

calidad de vida y la cohesión social de la población y, con tal fin,

señalará reservas de suelo para las siguientes dotaciones urbanísticas,

respetando los módulos y criterios que se señalen reglamentariamente:

a) Vías públicas: Sistema de espacios destinados a la estancia y

desplazamiento de la población, definidos por sus alineaciones y rasantes.

30 Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León. Exposición de Motivos. “…El tercer objetivo es incorporar a la actividad urbanística principios exigidos con fuerza por la sociedad, como la transparencia administrativa (el acceso a la información), el fomento de la cohesión social y la protección del medio ambiente y del patrimonio, llamados a compartir en forma creciente el peso de las decisiones de ordenación urbanística con los históricos valores de abaratamiento del suelo y dotación de servicios. No es fácil traducir en legislación estas intenciones, cuando el contexto social aún identifica desarrollo económico con urbanización, progreso social con producción y consumo de usos urbanos. Sin embargo, esta Ley aborda con especial interés la relación entre urbanismo, desarrollo sostenible y cohesión social, y asumiendo los principios recogidos en los Títulos XIV y XVI del Tratado de la Unión Europea y en otros documentos como la Declaración de Río, el Libro Verde del Medio Ambiente Urbano o la Carta Europea de las Ciudades Sostenibles, considera que el suelo, el territorio, es un patrimonio colectivo que ha de ser utilizado de forma equilibrada y sostenible para legarlo a las generaciones futuras. Y, asimismo, que debe la Administración matizar la acción del mercado, generadora al tiempo de riqueza y desigualdad, asegurando dotaciones urbanísticas suficientes y adecuadas. … En suma, esta Ley acude a los principios constitucionales de la política económica y social, y concluye de ellos que el principal propósito del urbanismo ha de ser que el uso del suelo se realice conforme al interés general, con el objetivo de mejorar la calidad de vida y la cohesión social de la población, en especial mediante su acceso a una vivienda digna y a las dotaciones urbanísticas adecuadas, y de forma compatible con la protección del medio ambiente y del patrimonio cultural.”



45

b) Servicios urbanos: Sistema de instalaciones y espacios asociados,

destinados a la prestación de los servicios de abastecimiento de agua,

saneamiento y depuración, suministro de energía eléctrica, recogida y

tratamiento de residuos y otros que sean necesarios.

c) Espacios libres públicos: Sistema de espacios destinados a parques,

jardines, áreas de ocio, expansión y recreo de la población e incluso

zonas deportivas de uso no privativo: en sectores con uso predominante

residencial, se distribuirán en áreas adecuadas para su uso, evitando las

zonas residuales; en sectores con uso predominante industrial, se

destinarán preferentemente a arbolado perimetral; en todo caso el índice

de permeabilidad, o porcentaje de superficie que haya de destinarse a la

plantación de especies vegetales, no será inferior al 50 por 100.

d) Equipamientos: Sistema de construcciones, instalaciones y espacios

asociados, destinados a la prestación de servicios sanitarios,

asistenciales, educativos, culturales, deportivos, comerciales y otros que

sean necesarios.”

Vemos por tanto, que bajo el paraguas de “dotaciones urbanísticas”, la ley acoge tanto

los sistemas generales como a los sistemas locales, cuya distinción, como luego

veremos, estará en función de a quien sirvan.

Si bien la LU CyL, no recogía una definición clara de sistemas generales y de los

sistemas o dotaciones locales, habiendo de ir a la lectura de sus artículos para poder

obtener esa definición y distinción entre unos y otros, esa definición y distinción

quedó clara en la Disposión Adicional Única del Decreto 2/2004 de 29 de Enero, por

el que se aprobó el RU CyL, titulada “conceptos”.

Dicha Disposición Adicional Única, define tanto lo que entiende por dotaciones

urbanísticas, incluyendo dentro de las mismas a los sistemas generales y sistemas

locales, con las siguientes definiciones:

“Dotaciones urbanísticas: conjunto de los sistemas y elementos que se

caracterizan por estar destinados al servicio de la población, que



46

comprenden vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos y

equipamientos. En relación con este concepto, se entiende por:

1º- Vías públicas: sistema de espacios e instalaciones asociadas,

delimitados y definidos por sus alineaciones y rasantes, y destinados a la

estancia, relación, desplazamiento y transporte de la población así como

al transporte de mercancías, incluidas las plazas de aparcamiento

ordinarias y las superficies cubiertas con vegetación complementarias del

viario. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de los

deberes de cesión y urbanización tienen siempre carácter de dotaciones

urbanísticas públicas.

2º- Servicios urbanos: sistema de redes, instalaciones y espacios

asociados, destinados a la prestación de servicios de captación,

almacenamiento, tratamiento y distribución de agua, saneamiento,

depuración y reutilización de aguas residuales, recogida, depósito y

tratamiento de residuos, suministro de gas, energía eléctrica,

telecomunicaciones y demás servicios esenciales o de interés general.

Pueden ser de titularidad pública o privada. A efectos de los deberes de

cesión y urbanización, sólo los servicios esenciales o de interés general

tienen siempre carácter de dotaciones urbanísticas públicas.

3º- Espacios libres públicos: sistema de espacios e instalaciones

asociadas, destinados a parques, jardines, áreas de ocio, expansión y

recreo de la población, áreas reservadas para juego infantil, zonas

deportivas abiertas de uso no privativo y otras áreas de libre acceso no

vinculadas al transporte ni complementarias de las vías públicas o de los

equipamientos. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de

los deberes de cesión y urbanización tienen siempre carácter de

dotaciones urbanísticas públicas.

4º- Zonas verdes: dentro de los espacios libres públicos, las superficies

específicamente destinadas a la plantación de especies vegetales.

5º- Equipamientos: sistema de construcciones, instalaciones y espacios

asociados que se destinen a la prestación de servicios básicos a la



47

comunidad, de carácter educativo, cultural, sanitario, asistencial,

religioso, comercial, deportivo, administrativo, de ocio, de transporte, de

seguridad y otros análogos, incluidas las plazas de aparcamiento anejas y

las superficies cubiertas con vegetación complementarias de los

equipamientos. Pueden ser de titularidad pública o privada. A efectos de

los deberes de cesión y urbanización, sólo los de titularidad pública tienen

carácter de dotaciones urbanísticas públicas.

6º- Sistemas generales: conjunto de las dotaciones urbanísticas públicas

que puedan considerarse al servicio de toda la población del término

municipal.31

7º- Sistemas locales: conjunto de las dotaciones urbanísticas que no

tengan carácter de sistema general, tanto públicas como privadas”.32

31 Con anterioridad al Reglamento de Urbanísmo de Castilla y León, ya el art. 41 de la LU CyL referente a las determinaciones de ordenación general, señalaba: “El Plan General de Ordenación Urbana establecerá las siguientes determinaciones de ordenación general: … c) Previsión de los siguientes sistemas generales, o conjunto de dotaciones urbanísticas públicas al servicio de toda la población, indicando al menos para cada uno de sus elementos no existentes sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos: 1º Sistema general de vías públicas. 2º Sistema general de servicios urbanos. 3º Sistema general de espacios libres públicos, con superficie no inferior a 5 metros cuadrados por habitante, sin incluir, en el cómputo, sistemas locales ni espacios naturales. 4º Sistema general de equipamientos, con superficie no inferior a 5 metros cuadrados por habitante.” De conformidad con esta redacción, ya se podía decir que los sistemas generales son un conjunto de dotaciones urbanísticas públicas al servicio de toda la población”. 32 Con anterioridad al Reglamento de Urbanísmo de Castilla y León, la LU CyL, y en contraposición a los sistemas generales, si bien no definía expresamente los sistemas locales, si están presentes en la misma, y así nos encontramos en el art. 41 apartados e) y f) así como en el art. 46.4, esa distinción, cuando señalan que: “Art. 41. … e) En suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable delimitado, delimitación de sectores, indicando su aprovechamiento medio máximo, la densidad máxima, los usos predominantes, compatibles y prohibidos, y los sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas incluidos. f) En suelo urbanizable no delimitado, establecimiento cuando proceda de reservas para su incorporación a los patrimonios públicos de suelo, y definición de condiciones para la aprobación de Planes Parciales, indicando los criterios para delimitar los sectores, regular sus parámetros y determinar los sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas necesarias, incluida la conexión con los sistemas generales existentes, y la ampliación o el refuerzo de éstos, en su caso. ” Por su parte, el art. 46.4, señala: “4. Además de las anteriores, los Planes Parciales en suelo urbanizable no delimitado deberán justificar expresamente la conveniencia de desarrollar el sector y definir con precisión los sistemas



48

Vemos pues que al igual que ocurre con la mayoría de las leyes autonómicas, la LU

CyL y el RU CyL, admiten que las dotaciones urbanísticas puedan ser tanto públicas

como privadas.

El RU CyL, para aquellos municipios regidos por Normas Urbanísticas Municipales,

exige en el art. 120.3.b, que solamente las vías públicas y los espacios libres públicos

generales y demás dotaciones urbanísticas necesarias para su desarrollo, incluidas las obras de conexión con las ya existentes, y las de ampliación o refuerzo de éstas que sean precisas para asegurar su correcto funcionamiento. Asimismo, incluirán las medidas necesarias para la integración del sector en su entorno, de forma compatible con la protección del medio ambiente.” Está claro que el redactor de la Ley, está haciendo una distinción entre los sistemas generales, al servicio de toda la población, y los sistemas locales (“demás dotaciones urbanísticas necesarias para su desarrollo …”), al servicio, estos de los sectores en los que están incluidos. Esta distinción viene refrendada por lo señalado, entre otros, en el art. 125 de la LU CyL, cuando refiriéndose al destino que ha de darse al patrimonio público del suelo indica como uno de ellos “c) Ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales.” Esto es, dentro de las dotaciones urbanísticas públicas, incluye los sistemas generales, pero éstos, no agotan aquellas, sino, como hemos visto en el art. 46.4, alcanzan también a otras dotaciones públicas, las cuales han de ser, los sistemas o dotaciones urbanísticas locales y los sistemas generales de carácter supramunicipal. Si alguna duda quedaba, la misma se despeja con la lectura del art. 42 relativo a las determinaciones de la ordenación detallada, cuando en su apartado c) señala: “c) Previsión de los sistemas locales, o conjunto de dotaciones urbanísticas al servicio de los ámbitos objeto de ordenación detallada, indicando al menos para cada uno de sus elementos no existentes su carácter público o privado, sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos para los de carácter público.” Por lo tanto, los sistemas locales, serán el conjunto de dotaciones urbanísticas al servicio de los ámbitos objeto de ordenación. La diferencia con los sistemas generales no viene sólo dada porque aquellos están al servicio de toda la población y éstos al de los ámbitos, también por su carácter necesariamente público para los sistemas generales, pudiendo ser, como ya hemos visto, privado, en los locales. En el mismo sentido, el art. 65.4 de la LU CyL, al señalar que “No obstante, lo dispuesto en los números anteriores, la iniciativa pública podrá efectuar actuaciones aisladas en cualquier clase de suelo, para la ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas, así como para ampliar los patrimonios públicos de suelo”; el art. 69.1.b), al señalar el objeto de las actuaciones aisladas “1. Las actuaciones aisladas pueden tener por objeto: …b) Ejecutar los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas …”; el art. 129.2 de la misma LU CyL que señala que “Los Programas Municipales de Suelo no podrán contener determinaciones propias del planeamiento urbanístico, ni modificar las que estuvieran vigentes, sino que se limitarán a establecer previsiones técnicas, económicas y temporales para la ejecución de los sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas públicas previstas en el planeamiento urbanístico …”; o la Disposición adicional cuarta de dicha LU CyL, cuando señala que “Corresponderá a la Administración de la Comunidad Autónoma, a través de la Consejería competente en materia de urbanismo, producir, recopilar, coordinar, actualizar y divulgar la información y documentación escrita, fotográfica y cartográfica, sobre el territorio de la Comunidad Autónoma, adecuadamente normalizada, así como elaborar reglamentos, instrucciones, estudios y análisis que faciliten y orienten la elaboración y ejecución de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos, entre los que estarán los siguientes: a) Normas técnicas urbanísticas, de rango reglamentario, que señalen los requisitos de calidad de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos, así como los criterios para la clasificación del suelo, la determinación de las reservas para sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas y la autorización de usos excepcionales en suelo rústico.”



49

deben ser de titularidad y uso públicos, desprendiéndose por tanto que el resto de

dotaciones urbanísticas locales, puedan ser privadas.

Pero ¿y para el caso de municipios con Plan General en lugar de Normas Urbanísticas

Municipales?

Ni la ley ni el reglamento, dicen nada en este sentido, por lo que habrá de hacerse una

interpretación amplia dado que, por ejemplo, en la Disposición Adicional Única, al

definir el aprovechamiento lucrativo, recoge estas dotaciones privadas, a las que

computa para calcular dicho aprovechamiento, en contraposición con las dotaciones

urbanísticas públicas, a las que excluye de dicho cálculo. Y esta misma Disposición

Adicional, señala el carácter de público para las vías públicas, los espacios libres

públicos así como para los servicios urbanos esenciales o de interés general.

Por lo tanto, habremos de concluir, que si bien los sistemas generales son dotaciones

urbanísticas que habrán de ser siempre, por propia definición legal, de titularidad y

uso públicos, a sensu contrario, las dotaciones urbanísticas de carácter local o

sistemas locales, podrán ser públicas o privadas (a excepción de las vías públicas y los

espacios libres públicos).

Castilla-La Mancha, Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre, Texto

Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de

Castilla La Mancha.

La Disposición Preliminar del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre, por el

que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la

Actividad Urbanística de Castilla La Mancha (en adelante TRLOTAU), recoge una

serie de definiciones de algunos conceptos esenciales empleados a lo largo del texto

refundido. Así, define los conceptos de suelo dotacional, sistemas generales y

sistemas locales de la manera siguiente:



50

“10. Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba servir de

soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como

infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o

centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad.

11. Sistema general: dotación integrante de la ordenación estructural

establecida por el planeamiento, compuesta por los elementos

determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las

dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos

comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una

actuación urbanizadora o ámbito equivalente. Tienen siempre la

condición de bienes de dominio público.

12. Sistema local: dotación complementaria de las definidas como

generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el

planeamiento, que tiene igualmente la condición de bien de dominio

público.”

Dos son, de conformidad con estas definiciones de la Disposición Preliminar del

TRLOTAU, los elementos comunes que caracterizan a los sistemas generales y

locales:

Ambos son dotaciones.

Ambos son, no sólo de uso público, sino también de dominio público.

Dos son también los elementos que diferencian fundamentalmente a ambos.

El sistema general es un elemento estructural del territorio33, al servicio de más de

una actuación urbanizadora.

33 El Decreto 248/2004 de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998 de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, de Castilla La Mancha, el cual es plenamente vigente de conformidad con la Disposición Derogaroria del Texto Refundido de la TRLOTAU, en el art. 19, al recoger las determinaciones de la ordenación estructural, incluye “5. Señalamiento de los sistemas generales (SG) de comunicaciones y sus zonas de protección, del sistema general de dotaciones y equipamientos comunitarios y del sistema general de espacios libres dimensionados en función de las necesidades y demandas sociales y urbanísticas del modelo territorial establecido. La definición de los sistemas generales (SG) habrá de asegurar la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico municipal, así como la calidad y funcionalidad de los principales espacios de uso colectivo, y se conformará, como mínimo, sobre la base de las siguientes determinaciones:



51

El sistema local, por contraposición, es complementario del sistema general, e

integrante de la ordenación detallada, por lo tanto, al servicio del ámbito que regula

dicha ordenación detallada.

El TRLOTAU, como si con las definiciones dadas en la Disposición Preliminar

tuviera ya resuelto el problema de la diferenciación de ambos sistemas, luego, en el

articulado, no es excesivamente prolífico en la regulación y diferenciación de ambas

dotaciones.

A lo que en este momento interesa, vemos que en este sentido el art. 24, señala como

determinaciones de los Planes Generales,

“e) Señalamiento de los sistemas generales de comunicaciones y sus

zonas de protección, del sistema general de dotaciones y equipamientos

comunitarios y del sistema general de espacios libres, en proporción no

inferior, en este último caso, a mil metros cuadrados por cada doscientos

habitantes. Esta proporción se podrá modular, en función del número de

habitantes de cada municipio, en los términos que reglamentariamente se

determine. Esta determinación deberá complementarse con la previsión de

las infraestructuras viarias y espacios libres y dotaciones de cualquier

titularidad y ámbito de servicio cuya localización y reserva convenga

a) Parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y previsibles futuras, que en los municipios de más de 10.000 habitantes existentes o potenciales previstos por el planeamiento, nunca será inferior a 1.000 metros cuadrados por cada 200 habitantes, y en los municipios comprendidos entre 2.000 y 10.000 nunca será inferior a 500 metros cuadrados por cada 200 habitantes. Los municipios con población inferior a los 2.000 habitantes existentes o potenciales previstos por el planeamiento, estarán exentos de esta exigencia dotacional. b) Redes viarias, redes de transportes y comunicaciones y redes de servicios de titularidad o carácter supramunicipal, con esquema indicativo de su funcionamiento. c) Equipamientos públicos y terrenos dotacionales en proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y previsibles por el desarrollo del Plan. Señalamiento de otros sistemas de infraestructuras, espacios libres, jardines y otras dotaciones de cualquier índole y titularidad que, por su función o destino específico, sus dimensiones o su posición estratégica, integren, o deban integrar la estructura del desarrollo urbanístico del término municipal en su conjunto o en cualquiera de sus partes”. En este mismo sentido, el art. 38 relativo a las determinaciones de los planes de ordenación municipal, señala que éstos habrán de contener entre otros “La ordenación estructural (OE) definida en el art. 19 del presente Reglamento”.



52

prefigurar por cumplir una función estructuradora relevante en la

ordenación urbanística cumplida por el Plan”.

En este sentido, el art. 49 del Decreto 248/2004, Reglamento de Planeamiento de

Castilla La Mancha, señala que en los planes generales se deberán representar de

manera gráfica (planos) como mínimo, las determinaciones de ordenación estructural

siguiente “b) La delimitación de los sistemas generales (SG) estructurantes del

territorio en los términos establecidos en el art. 19.5 de este Reglamento.”

El TRLOTAU, una vez expresadas las determinaciones de sistemas generales que

habrán de contemplar los planes generales, recoge aparte los sistemas locales, en el

art. 24.2 a), obligando a los planes generales a determinar para el suelo urbano,

“a) La ordenación urbanística detallada y el trazado pormenorizado de

la trama urbana, sus espacios públicos, dotaciones comunitarias y de

redes de infraestructuras para el suelo urbano, complementaria y

conforme con la ordenación estructural.

En el suelo urbano se señalarán las reservas dotacionales públicas de

carácter local, existentes y previstas, por zonas de ordenación

urbanística, localizadas en solares o en unidades de actuación

urbanizadora, justificándolas por relación a los estándares dotacionales

regulados en el art. 31 y dimensionando las nuevas reservas que prevea el

Plan, de acuerdo con dichos estándares, en función de los incrementos de

aprovechamiento que el planeamiento pudiera otorgar o de los

aprovechamientos atribuidos a las unidades. Todo ello sin perjuicio de

que se puedan establecer mayores reservas de suelo dotacional público

con objeto de reducir o absorber los eventuales déficits preexistentes.”

Y para el suelo urbanizable contiguo al suelo urbano (art. 24.2 c)),

“c) La ordenación urbanística detallada y el trazado pormenorizado de la

trama urbana, sus espacios públicos, dotaciones comunitarias y de redes



53

de infraestructuras, así como la determinación de usos y ordenanzas en

los mismos términos previstos en la letra anterior…”

En consonancia con lo anterior, el art. 49 del Reglamento de Planeamiento de Castilla

La Mancha, señala que los Planes generales deberán “representarse gráficamente,

como mínimo, las determinaciones la ordenación detallada (OD) siguientes: a) La

definición de los sistemas locales de dotaciones, en los términos establecidos en el

art. 20.1 de este Reglamento.”

Hemos visto que en la definición dada por el TRLOTAU en su Disposición

Preliminar, los sistemas locales venían definidos como dotaciones complementarias

de los sistemas generales y definidos en la ordenación detallada (“integrante de la

ordenación detallada”). En este sentido, el art. 26, al regular el objeto y las

determinaciones que habrán de contener los planes parciales, señala que estos tienen

por objeto “la ordenación detallada de sectores completos de suelo urbanizable que

no se hubiera establecido ya en los Planes de Ordenación Municipal y el

complemento y la mejora de la establecida en éstos, con el objeto de optimizar la

calidad ambiental del espacio urbano o la capacidad de servicio de las dotaciones

públicas, ajustándose a las directrices garantes del modelo territorial establecido en

el correspondiente Plan de Ordenación Municipal”. Y continúa señalando las

determinaciones que habrán de contener, entre las que se encuentran “El trazado de la

red de comunicaciones propias del sector, detallando sus alineaciones y rasantes y

las características de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en

el Plan de Ordenación, de acuerdo a la secuencia lógica de su desarrollo prevista en

la letra c) del número 1 del art. 24” , “d) La fijación de reservas para dotaciones

públicas de acuerdo a los estándares mínimos establecidos en esta Ley” y “e) La

precisión de las características y el trazado de las galerías y redes de abastecimiento

de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios que, en su

caso, el Plan de Ordenación Municipal hubiera previsto, así como la resolución de su

eventual enlace con las redes municipales existentes.”



54

Igual conclusión ha de sacarse de los arts. 59 y 63 del Reglamento de Planeamiento de

Castilla La Mancha, cuando señala que tanto en la memoria justificativa como en los

planos de ordenación de los planes parciales habrán de contener la definición y el

cómputo de los sistemas locales de dotaciones y en su caso de los generales, siendo

más específico el art. 63 que expresamente señala “b) Definición de las dotaciones

correspondientes a la ordenación detallada (OD), sistemas locales, y, en su caso, las

correspondientes a la ordenación estructural (OE), sistemas generales (SG)….” en el

que vemos clara la diferencia que quiere dar a los sistemas locales como aquellos

previstos en la ordenación detallada, frente a los sistemas generales, como aquellos

previstos en la ordenación estructural.

En conclusión, en la legislación urbanística de Castilla La Mancha, los sistemas

locales podrán venir definidos tanto en el Plan general (art. 24 TRLOTAU) como en

los planes parciales de desarrollo de los sectores (art. 26 TRLOTAU) o en otros

instrumentos de planeamiento diferido (arts. 28 TRLOTAU, art. 73 Rgtº Planeamiento

Castilla La Mancha para estudios de detalle y art. 96 para PERIM y 29 TRLOTAU y

77 Rgtº Planeamiento Castilla La Mancha, para planes especiales). En contraposición,

los sistemas generales habrán de venir siempre definidos en el plan general (art. 24

TRLOTAU).

Pero la diferencia fundamental entre ambos, viene dada, al igual que en otras

legislaciones, por la funcionalidad del servicio para el que están creados, siendo

locales si esa funcionalidad se reduce a un solo sector, o generales si esa

funcionalidad alcanza a varios sectores o a toda la población, tal y como viene

señalado en la definición dada en la Disposición Preliminar del TRLOTAU.

Cataluña. Decreto Legislativo 1/2005. Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de

Cataluña.

El Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, (TRLUCat) aprobado por

Decreto legislativo 1/2005 de 26 de julio, señala en su art. 34, lo que entiende por



55

sistemas generales y por sistemas locales (el TRLUCat los denomina Sistemas

urbanísticos generales y sistemas urbanísticos locales) , con la redacción siguiente:

“Artículo 34. Sistemas urbanísticos generales y locales

1. Integran los sistemas urbanísticos generales los terrenos que el

planeamiento urbanístico reserva para las comunicaciones, para los

equipamientos comunitarios y para los espacios libres públicos, si su nivel

de servicio es de alcance municipal o superior. Los sistemas urbanísticos

generales configuran la estructura general del territorio y determinan el

desarrollo urbano.

2. Integran los sistemas urbanísticos locales los terrenos que el

planeamiento urbanístico reserva para las comunicaciones, para los

equipamientos comunitarios y para los espacios libres públicos, si su nivel

de servicio es un ámbito de actuación de suelo urbano o de suelo

urbanizable o el conjunto de suelo urbano de un municipio, de acuerdo

con lo que establezcan, en este último caso, el plan de ordenación

urbanística municipal o el programa de actuación urbanística municipal.

3. El planeamiento urbanístico general puede prever como sistemas

urbanísticos reservas de terrenos destinados a viviendas dotacionales

públicas. El sistema urbanístico de viviendas dotacionales públicas

comprende las actuaciones públicas de vivienda destinadas a satisfacer

los requerimientos temporales de colectivos de personas con necesidades

de asistencia o de emancipación justificadas en políticas sociales

previamente definidas. Estas políticas deben especificarse en la memoria

social del planeamiento urbanístico.

4. El sistema urbanístico de comunicaciones comprende todas las

infraestructuras necesarias para la movilidad de las personas y de las

mercancías, por transporte terrestre, marítimo o aéreo, y comprende

también las áreas de protección y las áreas de aparcamiento de vehículos

respectivas.

5. El sistema urbanístico de equipamientos comunitarios comprende los

centros públicos, los equipamientos de carácter religioso, cultural,



56

docente, deportivo, sanitario, asistencial, de servicios técnicos y de

transporte y los otros equipamientos que sean de interés público o de

interés social.

6. El sistema urbanístico de espacios libres públicos comprende los

parques, los jardines, las zonas verdes y los espacios para el recreo, el

tiempo libre y el deporte. La concreción de los elementos que integran

este sistema debe tener en cuenta la existencia de restos arqueológicos de

interés declarado, de acuerdo con lo establecido por el art. 9.3.

7. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad

pública, si son comprendidos en un ámbito de actuación urbanística

sometido al sistema de reparcelación, se adquieren mediante cesión

obligatoria y gratuita, sin perjuicio de lo que establece el art. 150. Si es

preciso avanzar la obtención de la titularidad pública y la ocupación

directa regulada por el mencionado artículo no es suficiente, se puede

también efectuar una actuación aislada expropiatoria, en cuyo caso la

Administración adquirente se subroga en los derechos y los deberes de la

persona que era propietaria.

8. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos públicos que no

sean comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al

sistema de reparcelación se pueden adquirir mediante la actuación

expropiatoria que corresponda.”

Volvemos a encontrarnos también en este texto, con que el elemento diferenciador de

ambas dotaciones estriba en el ámbito al que sirven, siendo municipal o superior para

los sistemas generales y más reducido (“conjunto del suelo urbano” como máximo),

para los sistemas locales.

El referido artículo, no solo nos señala lo que son sistemas generales y locales, sino

que nos dice en sus apartados 7 y 8, la forma de obtener los suelos necesarios para su

ejecución.



57

De conformidad con el TRLUCat, los sistemas generales y los locales, vienen

definidos en el plan general y en este sentido, el art. 58 TRLUCat, relativo a las

determinaciones del plan general señala, que en el suelo urbano, los planes de

ordenación municipales, “Definen el sistema general de espacios libres públicos, que

debe responder, como mínimo, a la proporción de 20 m² por cada 100 m² de techo

admitido por el planeamiento urbanístico para uso residencial no incluido en ningún

sector de planeamiento urbanístico” y continúa “Aplican las técnicas de calificación

o zonificación del suelo y de reserva o afectación de éste para sistemas urbanísticos

generales y locales, respetando siempre la proporción adecuada a las necesidades de

la población.”

Este mismo artículo, para el suelo urbano no consolidado para el que se delimiten

sectores sujetos a un plan de mejora urbana, prevé como determinaciones del plan

general municipal la fijación de “… los estándares para determinar las reservas

mínimas para el sistema local de espacios libres y equipamientos …”. Lo mismo

ocurre para el suelo urbanizable delimitado.

Solamente en el caso de suelo urbano y por si no estuviera recogido en el Plan

General, el TRLUCat, señala en el art. 68 que “Los planes de mejora urbana deben

concretar las reservas necesarias para los sistemas urbanísticos locales, si no lo ha

hecho el planeamiento urbanístico general.”

En conclusión, en la legislación urbanística catalana, es el planeamiento general (por

regla general) el que define tanto los sistemas generales como los locales y sólo si el

plan general no ha previsto los sistemas locales en un área determinada, podrá ser el

Plan de mejora urbana el que los concrete.

Los sistemas generales configuran la estructura orgánica del territorio y son de ámbito

municipal o supramunicipal.

Por su parte, los sistemas locales se diferencian de los sistemas urbanísticos generales

en el ámbito al que sirven.



58

La titularidad de ambos podrá ser pública o privada, tal y como se desprende del art.

34.7 (Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad pública …),

por lo que habremos de entender que los viarios y los sistemas de espacios libres hasta

los estándares mínimos que le fija el art. 58.1.f) (20 m2/100 m2t), serán siempre de

titularidad pública.

Extremadura. Ley 15/2001, de 14 de Diciembre. Ley del Suelo y Ordenación

Territorial.

La Disposición Preliminar de la Ley 15/2001, de 14 de Diciembre, del Suelo y

Ordenación Territorial (LSOTEx), al igual que hace el TRLOTAU de Castilla La

Mancha, según hemos visto, da una serie de definiciones de aquellos conceptos

esenciales que la ley utiliza, los cuales deben ser interpretados en su aplicación, de

conformidad con lo señalado en dichas definiciones.

Así, en los apartados 11 al 14, define lo que ha de entenderse por suelo dotacional,

sistema general, sistema local y zona verde, de la manera que a continuación se

transcribe:

“11. Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba de servir de



centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad.

12. Sistema general: dotación integrante de la ordenación estructural

establecida por el planeamiento, compuesta por los elementos

determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las

dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos

comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una

actuación urbanizadora o ámbito equivalente. Tienen siempre la

condición de bienes de dominio público.

13. Sistema local: dotación complementaria de las definidas como

generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el



59

planeamiento, que tiene igualmente la condición siempre de bien de

dominio público.

14. Zona verde: espacio libre de uso y dominio públicos, conformado por

parques, jardines o áreas de juego.”

Las definiciones dadas en la LSOTEx, son exactamente iguales que las que aparecen

en el TRLOTAU, lo cual no es extraño, por otra parte, si se tiene en cuenta que ambas

leyes emanan de la misma fuente redactora.

Únicamente la LSOTEx, da una definición de zona verde, que no aparece en el

TRLOTAU.

Por lo tanto, y tal y como dijimos al analizar el TRLOTAU, dos son en principio, los

elementos comunes que caracterizan a los sistemas generales y locales:

Ambos son dotaciones.

Ambos son no sólo de uso público, sino también de dominio público.

Dos son también los elementos que diferencian fundamentalmente a ambos.

El sistema general es un elemento estructural del territorio, al servicio de más de una

actuación urbanizadora.

El sistema local, por contraposición, es complementario del sistema general, e

integrante de la ordenación detallada, por lo tanto, al servicio del ámbito que regula

dicha ordenación detallada.

Los sistemas generales, habrán de venir contemplados en el Plan General, y a este

respecto, el art. 70, señala que los planes generales habrán de contener la ordenación

estructural del territorio mediante las siguientes determinaciones,

“… h) Determinación de la red básica de reservas de terrenos y

construcciones de destino dotacional público que asegure la racionalidad

y coherencia del desarrollo urbanístico, garantizando la calidad y

funcionalidad de los principales espacios de uso colectivo. Esta red de

reservas debe comprender, como mínimo, las precisas para:



60

1. Parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades

sociales actuales y previsibles futuras, que debe respetar el estándar

fijado reglamentariamente, sin que, en los Municipios de más de 5.000

habitantes, pueda ser nunca inferior a cinco mil metros cuadrados por

cada mil habitantes.

2. Equipamientos y redes de transporte, comunicaciones y servicios de

titularidad o carácter supramunicipal, con esquema indicativo de su

funcionamiento.

3. Señalamiento de los sistemas generales de infraestructuras, espacios

libres, jardines y otras dotaciones de cualquier índole y titularidad que,

por su función o destino específico, sus dimensiones o su posición

estratégica, integren, o deban integrar la estructura del desarrollo

urbanístico del término municipal en su conjunto o en cualquiera de sus

partes.

4. Terrenos dotacionales, cuya ubicación y configuración convenga

definir en tanto que condicionante de la forma de las parcelas y los

edificios que puedan ejecutarse en su entorno.

5. Vías públicas y demás infraestructuras que presten servicio a y

comuniquen entre sí las dotaciones previstas en las letras precedentes

para su integración en una red coherente.”

Es claro que está definiendo los sistemas generales y las infraestructuras

supramunicipales que el plan ha de contener, ya que por una parte se trata de

determinaciones de la ordenación estructural del territorio y por otra, de la lectura del

apartado h), se desprende claramente (con independencia que se refiera expresamente

a ellos, como en el número 3) que se trata de dotaciones al servicio de toda la

colectividad.

Pero además, el plan general ha de contener la “a) La ordenación urbanística

detallada y el trazado pormenorizado de la trama urbana y sus espacios públicos y



61

dotaciones comunitarias para el suelo urbano consolidado, complementaria y

conforme con la ordenación estructural.”

Los sistemas locales, por su parte, podrán venir delimitados en el plan

general si se trata de suelo urbano consolidado, siendo el planeamiento de

desarrollo, el que resuelva estas definiciones de dotaciones locales para el

suelo urbano no consolidado y el urbanizable, y a este respecto el art. 71

de la LSOTEx, señala que “Los Planes Parciales de Ordenación

contendrán las siguientes determinaciones:

a) El trazado de la red de comunicaciones propias del sector, detallando

sus alineaciones y rasantes y las características de su enlace con el

sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General, de

acuerdo a la secuencia lógica de su desarrollo prevista en la letra c) del

apartado 1.1 artículo anterior.

…

d) La fijación de reservas para dotaciones públicas de acuerdo a los

estándares mínimos establecidos en esta Ley.

e) La precisión de las características y el trazado de las galerías y redes

de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos

otros servicios que, en su caso, el Plan General Municipal hubiera

previsto, así como la resolución de su eventual enlace con las redes

municipales existentes.”

En el mismo sentido, el art. 72 de la LSOTEx, irroga a los planes especiales la

finalidad, entre otras, de “Crear o ampliar reservas de suelo dotacional.”

Galicia.- Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del

Medio Rural de Galicia.



62

La ley 9/2002, de 30 de Diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del

Medio Rural de Galicia (en adelante LOUPMR Galicia), en el Capítulo VII, titulado

“Obtención de terrenos para sistemas generales y dotaciones públicas”, si bien

parece mezclar en un primer momento los conceptos, ya que del título se desprende

que vaya a hacer distinción entre los sistemas generales y las dotaciones públicas,

como dos conceptos diferentes, luego incluye (como por otra parte no podía ser

menos, salvo que se tratara de una regulación “estrafalaria” y diametralmente ajena a

los conceptos clásicos del urbanismo) dentro del concepto de dotaciones públicas, a

los sistemas generales y a las dotaciones locales, definiendo en primer lugar el gran

concepto de dotación pública y posteriormente los dos tipos de dotaciones públicas

que dicha ley recoge, esto es, los sistemas generales y las dotaciones locales.

A ese empeño dedica el art. 165, con el título de “Definiciones” y así dice:

“1. Se entiende por terrenos destinados a dotaciones públicas los de

titularidad del municipio o, en su caso, de la Comunidad Autónoma que

tienden a satisfacer necesidades colectivas e implantar usos o servicios

públicos, teniendo el carácter de bienes de dominio público.

2. Son terrenos de sistemas generales los dotacionales públicos que están

diseñados o previstos para el servicio de la totalidad del municipio y, en

especial, para implantar las infraestructuras básicas del modelo de

ciudad.

3. No tendrán el carácter de sistemas generales los terrenos, instalaciones

e infraestructuras de titularidad estatal o autonómica de carácter

supramunicipal que no estén contemplados en el plan general, y cuya

vocación exceda del servicio al municipio, sin perjuicio de lo dispuesto en

la legislación sectorial de aplicación.

4. Son terrenos destinados a dotaciones locales los dotacionales públicos

de titularidad del municipio que estén diseñados o previstos

predominantemente para el servicio del polígono o sector, en su caso.”

De la lectura de este art. 165 de la LOUPMR Galicia, extraemos tres conceptos:



63

a).- Dotación pública; concepto éste que recoge tanto a los sistemas generales como a

los locales, a los que denomina dotaciones locales y que son propiedad bien del

municipio o de la Comunidad Autónoma de Galicia y serán siempre bienes de

dominio público.

b).- Sistemas generales; Que son aquellas dotaciones públicas que sirven a la totalidad

del municipio y sirven para implantar las infraestructuras básicas del modelo de

ciudad.

Del concepto de sistemas generales abstrae las grandes infraestructuras

supramunicipales, para las que exige un triple requisito:

La titularidad ha de ser estatal o autonómica.

No han de estar contemplados en el planeamiento general.

Han de dar servicio (vocación) más allá del municipio en el que se encuentran.

c).- Dotaciones locales; Son aquellas dotaciones públicas, de titularidad

exclusivamente municipal previstas para servir a un polígono o sector.

De este modo, podemos decir que en Galicia no tendrán la consideración de

dotaciones públicas, las grandes infraestructuras estatales, estén o no contempladas en

el Plan General, ya que el número 1 del art. 165 de la LOUPMR Galicia, exige la

titularidad del municipio o de la Comunidad Autónoma, nunca del Estado.

Madrid, Ley 9/2001, de 17 de julio. Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid.

La ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSM), recoge

tres conceptos de dotaciones públicas, a las que denomina redes, las cuales podrán

tener carácter supramunicipal, general y local.

Ya en el preámbulo de la ley, dice textualmente,

“Son una determinación estructurante del planeamiento los elementos de

las redes públicas o redes de infraestructuras, equipamientos y servicios

públicos que son susceptibles de distinguirse jerárquicamente en tres



64

niveles: Los que conforman la red supramunicipal, la red general y la red

local. Este sistema de redes públicas se localiza sobre suelos de cesión

obligatoria y gratuita por los promotores del suelo y se integra dentro de

las reservas para dotaciones cuyos estándares se revisan y modifican

radicalmente respecto de los establecidos por el Texto Refundido de la

Ley de Suelo de 1976 y su Reglamento de Planeamiento de 1978,

justificado este hecho en el cambio sustantivo de la realidad social y

urbana de la Comunidad de Madrid desde entonces hasta nuestros días.”

Es en el extensísimo art. 36 34, donde define lo que se entiende por redes públicas y

las tres categorías de las mismas.

34 LSM. Artículo 36. Determinaciones sobre las redes públicas 1. Se entiende por red pública el conjunto de los elementos de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que se relacionan entre sí con la finalidad de dar un servicio integral. Los elementos de cada red, aun estando integrados de forma unitaria en la misma, son susceptibles de distinguirse jerárquicamente en tres niveles: a) Los que conforman la red supramunicipal, que son aquellos cuya función, uso, servicio y/o gestión se puede considerar predominantemente de carácter supramunicipal y, por tanto, propia de las políticas de la Administración del Estado o de la Comunidad de Madrid. b) Los que conforman la red general, que son aquellos cuya función se limita al uso y servicio de los residentes en el municipio y gestión de su propio espacio, pero sin ser claramente adscribibles a ningún área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto, ni tampoco al nivel supramunicipal. c) Los que conforman la red local, que son aquellos cuya función se puede limitar al uso, servicio y gestión predominante de los residentes en un área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto. 2. El conjunto de los elementos de la red pública son susceptibles de distinguirse, a efectos de la presente Ley, desde el punto de vista funcional en los siguientes sistemas de redes: a) Redes de infraestructuras, que comprenden, a su vez: 1º Red de comunicaciones, tales como viarias, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias y telefónicas. 2º Red de infraestructuras sociales, tales como abastecimiento, saneamiento y depuración. 3º Red de infraestructuras energéticas, tales como eléctricas y gasísticas. b) Redes de equipamientos, que comprenden, a su vez: 1º Red de zonas verdes y espacios libres, tales como espacios protegidos regionales, parques municipales y urbanos, jardines y plazas. 2º Red de equipamientos sociales, tales como educativos, culturales, sanitarios, asistenciales, deportivos, recreativos y administrativos. c) Redes de servicios, que comprenden, a su vez: 1º Red de servicios urbanos, tales como suministro de agua, alcantarillado, suministro de energía eléctrica, alumbrado público, servicio telefónico, acceso rodado y aparcamientos. 2º Red de viviendas públicas o de integración social. 3. La definición de las redes públicas implica señalar expresamente todos aquellos de sus elementos necesarios para asegurar el funcionamiento correcto y adecuado a las necesidades previstas de la red correspondiente. A tal efecto, se establecen las siguientes precisiones:



65

a) Tendrán el carácter de determinaciones estructurantes todas aquellas que consistan en señalar las reservas y dimensiones de cualquier suelo que se prevea como elemento de una red pública supramunicipal o general. b) Asimismo, tendrán el mismo carácter de determinaciones estructurantes las que definan las condiciones básicas de ordenación de cada uno de tales elementos, si bien el desarrollo detallado de los mismos se concretará a través de determinaciones pormenorizadas. c) El señalamiento de los espacios destinados a elementos de las redes locales, así como de cualesquiera otros parámetros necesarios para su ordenación detallada, tendrán el carácter de determinaciones pormenorizadas. En cambio, serán determinaciones estructurantes las Instrucciones normativas al planeamiento de desarrollo sobre la localización y características de elementos de nivel local que resulten necesarias para asegurar la funcionalidad de la red correspondiente. 4. El sistema de redes supramunicipales sólo podrá ser establecido por el planeamiento regional territorial o, en su defecto, por el planeamiento general. En consecuencia, la definición de cualquier elemento de una red pública supramunicipal, localización, capacidad o cualesquiera otras características de los suelos que formen parte de las redes supramunicipales en un Municipio serán las que resulten de las determinaciones establecidas por estos planeamientos en suelos urbanizables. 5. El sistema de redes generales deberá definirse en la ordenación estructurante respecto al conjunto del Municipio, de forma que cada una tenga las dimensiones y características suficientes para satisfacer adecuadamente las necesidades sociales actuales y potenciales. A tales efectos, y por referencia a la capacidad total máxima de los suelos urbanos no consolidados y urbanizables y respecto a un módulo de 100 metros cuadrados de superficie edificable de cualquier uso, deberán cumplirse como mínimo los siguientes estándares: a) Para la red general de zonas verdes y espacios libres, 20 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados construidos. Cada uno de tales espacios libres, para admitirse como integrante de esta red, habrá de tener dimensión suficiente y emplazamiento adecuado a su función estructurante. b) Para las redes generales de equipamientos sociales y servicios, 30 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados construidos. Los espacios resultantes habrán de tener espacio suficiente y emplazamiento adecuado a su función estructurante. c) Para las redes generales de infraestructuras, 20 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados construidos, justificándose las dimensiones de cada una con base en el establecimiento de los pertinentes esquemas de funcionamiento. 6. El sistema de redes locales de un municipio se dimensionará respecto a cada ámbito de actuación o sector y/o unidad de ejecución atendiendo a las necesidades de la población prevista y de complementariedad respecto a las respectivas redes generales y supramunicipales. El planeamiento urbanístico podrá imponer condiciones de agrupación a las dotaciones locales de forma que se mejoren sus condiciones funcionales, sin que ello redunde en ningún caso en reducción de los estándares fijados en este artículo. En todo caso, en cada ámbito de suelo urbano no consolidado o sector y/o unidad de ejecución de suelo urbanizable se cumplirán las siguientes condiciones mínimas: a) La superficie total en el ámbito o sector y/o unidad de ejecución de elementos de las redes locales de equipamientos y servicios públicos será de 30 metros cuadrados por cada 100 metros cuadrados construidos. b) Del total de la reserva resultante de cumplir el apartado anterior, al menos el 50 por 100 deberá destinarse a espacios libres públicos arbolados. c) Por cada 100 metros cuadrados edificables o fracción de cualquier uso deberá preverse, como mínimo, una plaza y media de aparcamiento, siempre en el interior de la parcela privada. La dotación mínima de plazas de aparcamiento deberá mantenerse aunque se modifique el uso. d) Los estándares del apartado anterior sobre reservas de aparcamiento no serán de aplicación en los siguientes supuestos: 1º Cuando, por razones de congestión y densidad de los centros urbanos, el instrumento de planeamiento general establezca límites máximos a las plazas de aparcamiento privado o público para comercios, espectáculos y oficinas. 2º Cuando, por las condiciones de accesibilidad o las dimensiones de las manzanas o parcelas existentes, las Ordenanzas municipales eximan de la obligatoriedad de plaza de garaje en el propio edificio; en tal supuesto, los requerimiento de aparcamiento deberán suplirse en otro lugar.



66

El artículo define la red pública, como “el conjunto de los elementos de las redes de

infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que se relacionan entre sí con la

finalidad de dar un servicio integral”.

Estas redes públicas, como se ve, se corresponden con lo que en otras legislaciones se

denominan dotaciones públicas o dotaciones urbanísticas.

Las redes públicas, aunque estén relacionadas entre sí, podrán –como dice la ley en el

mismo artículo 36- distinguirse en tres niveles jerárquicos, encontrándose en la

cúspide de la jerarquía, la red supramunicipal, seguido de la red general y por último,

la red local.

El art. 36 define la red municipal como aquellos elementos “cuya función, uso,

servicio y/o gestión se puede considerar predominantemente de carácter

supramunicipal y, por tanto, propia de las políticas de la Administración del Estado o

de la Comunidad de Madrid.” Es el caso de las grandes infraestructuras, que como ya

hemos visto anteriormente, no crean ciudad.

En el nivel intermedio, está la red general, que la ley define como aquellos elementos

“cuya función se limita al uso y servicio de los residentes en el municipio y gestión de

su propio espacio, pero sin ser claramente adscribibles a ningún área homogénea,

ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto, ni tampoco al nivel

7. Por Orden motivada del Consejero competente en materia de ordenación urbanística, dictada previo informe de la Administración responsable del servicio afectado y de la Comisión de Urbanismo de Madrid, podrán reducirse las dimensiones mínimas para las redes locales hasta alcanzar valores iguales o superiores al 80 por 100 de los estándares establecidos en este artículo, sobre sectores en los que concurra cualquiera de los supuestos siguientes: a) Que tengan como uso característico el turístico, recreativo y/o residencial estacional, tipología edificatoria aislada y bajas densidad y edificabilidad, además de presentar autonomía suficiente respecto de cualesquiera otros. En tal caso, para admitirse la reducción de la superficie de redes locales, deberán preverse servicios y dotaciones privadas especialmente significativas o concurrir condiciones medioambientales excepcionales. b) Que se corresponda con una actuación para el establecimiento de complejos industriales aislados, en cuyo caso se aplicarán las mismas condiciones que en el apartado anterior. c) Que, por sus características y sin merma de la coherencia de la ordenación, requiera redes viarias de grandes dimensiones; en tales casos, el exceso de superficie viaria respecto a las proporciones normales en otros ámbitos o sectores podrá ser compensado reduciendo los mínimos exigidos en la presente Ley para cualesquiera de las otras redes, siempre que los valores finales no resulten inferiores al 90 por 100 de los estándares correspondientes. 8. Reglamentariamente podrán diferenciarse las dotaciones mínimas de suelo que, dentro de cada grupo de redes generales o locales hayan de destinarse a usos específicos, sean públicos o privados.”



67

supramunicipal.” Serán, con algún matiz (“…sin ser claramente adscribibles…”), los

correspondientes con los sistemas generales de la mayoría de la legislación

urbanística.

Por último, en el tercer escalón jerárquico, se encuentra la red local, definida en dicho

art. 36 de la LSM, como aquellos elementos “cuya función se puede limitar al uso,

servicio y gestión predominante de los residentes en un área homogénea, ámbito de

actuación, sector o barrio urbano o rural concreto.”

De conformidad con lo señalado en el art. 36, solamente son estructurantes las redes

supramunicipales, las generales, las que definan el carácter básico de la ordenación,

así como las instrucciones normativas al planeamiento de desarrollo sobre la

localización y característica de aquellos elementos que aunque sean de nivel local (red

local), sean necesarios para asegurar el buen funcionamiento de la red

correspondiente.

A estos efectos, el art. 36, señala,

“Tendrán el carácter de determinaciones estructurantes todas aquellas

que consistan en señalar las reservas y dimensiones de cualquier suelo

que se prevea como elemento de una red pública supramunicipal o

general.

b) Asimismo, tendrán el mismo carácter de determinaciones

estructurantes las que definan las condiciones básicas de ordenación de

cada uno de tales elementos, si bien el desarrollo detallado de los mismos

se concretará a través de determinaciones pormenorizadas.”

Y más adelante continúa,

“… serán determinaciones estructurantes las Instrucciones normativas al

planeamiento de desarrollo sobre la localización y características de

elementos de nivel local que resulten necesarias para asegurar la

funcionalidad de la red correspondiente”.

La delimitación de las redes locales bien sea la definición del elemento o la fijación

del espacio en que se ubiquen, tendrán el carácter de determinaciones



68

pormenorizadas. A tal efecto, el art. 35 señala que son determinaciones

pormenorizadas de la ordenación urbanística “…La definición de los elementos de

infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que conforman las redes locales,

completando las redes generales y supramunicipales pero sin considerarse parte de

ellas.”

Y por su parte el art. 36 sigue diciendo “El señalamiento de los espacios destinados a

elementos de las redes locales, así como de cualesquiera otros parámetros necesarios

para su ordenación detallada, tendrán el carácter de determinaciones

pormenorizadas”.

Las redes supramunicipales así como las generales, como elementos estructurantes de

la ordenación del territorio que son, han de venir establecidas por el planeamiento,

bien sea éste regional o general, según el tipo de red al que se refieran. A este respecto

el citado art. 36 dice “El sistema de redes supramunicipales sólo podrá ser

establecido por el planeamiento regional territorial o, en su defecto, por el

planeamiento general. En consecuencia, la definición de cualquier elemento de una

red pública supramunicipal, localización, capacidad o cualesquiera otras

características de los suelos que formen parte de las redes supramunicipales en un

Municipio serán las que resulten de las determinaciones establecidas por estos

planeamientos en suelos urbanizables.

El sistema de redes generales deberá definirse en la ordenación estructurante

respecto al conjunto del Municipio, de forma que cada una tenga las dimensiones y

características suficientes para satisfacer adecuadamente las necesidades sociales

actuales y potenciales.”

Aquí ya vemos que el artículo delimita el ámbito de servicio de las dotaciones,

señalando que en contraposición con las redes supramunicipales, las generales,

estarán al servicio del conjunto del municipio, garantizando la adecuada satisfacción

de las necesidades tanto presentes como futuras.

Por el contrario, las redes locales, vendrán definidas en los planes de desarrollo y en

tal sentido el art. 48 de la LSM, indica que en los planes parciales “se localizarán las



69

reservas de suelo destinadas a los elementos de las redes públicas locales, en

posiciones tales que se optimice su nivel de servicio y, en el caso de los espacios

dotacionales, contribuyan a la revalorización perceptual del espacio urbano.”35

Estas redes locales, estarán al servicio de aquellos sectores o ámbitos de actuación

para el que se han delimitado y por lo tanto, se habrán de dimensionar en relación a un

ámbito concreto de actuación.

A tal efecto, el artículo 36 señala “El sistema de redes locales de un municipio se

dimensionará respecto a cada ámbito de actuación o sector y/o unidad de ejecución

atendiendo a las necesidades de la población prevista y de complementariedad

respecto a las respectivas redes generales y supramunicipales. El planeamiento

urbanístico podrá imponer condiciones de agrupación a las dotaciones locales de

forma que se mejoren sus condiciones funcionales, sin que ello redunde en ningún

caso en reducción de los estándares fijados en este artículo”.

Tanto para las redes generales como para las locales, la LSM en el artículo analizado,

fija unos estándares mínimos que han de contemplar, precisamente por entender que

con esos mínimos se satisfacen las necesidades de la población o del ámbito de

actuación al que sirven.

Todas las redes, sean supramunicipales, generales o locales, habrán de estar incluidas

en una clasificación y categorización de suelo, tal y como señala el art. 45

“La totalidad del suelo municipal estará adscrito a todas o algunas de las clases y

categorías de suelo, incluyendo los espacios que califique como elementos integrantes

de cualquier red pública de infraestructuras, equipamientos o servicios públicos.”

Es de destacar a los efectos de distinción que estamos analizando entre sistemas

generales y sistemas locales, la minuciosidad en este aspecto de la LSM y en tal

35 En el mismo sentido, el art. 50 de la LSM, señala entre las finalidades de los planes especiales “La definición, ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución.”



70

sentido, en el art. 42 se obliga al plan general a realizar dicha distinción y a tal efecto

señala que “Deberá justificarse, en función de la dinámica y caracterización del

municipio, la distinción entre los elementos de redes generales y de redes locales”

En conclusión, la legislación urbanística de Madrid, no se separa en esencia del resto

de legislación urbanística en lo que se refiere a la distinción entre sistemas generales y

sistemas locales.

La LSM los denomina redes generales y redes locales, siendo las primeras elementos

de la estructura del territorio y las segundas elementos de la ordenación

pormenorizada. La distinción viene también en función del ámbito al que sirvan.

En cuanto al carácter de público o privado, nada dice la Ley, si bien, habrá de

entenderse que las redes que comprenden determinaciones estructurantes, habrán de

ser de titularidad pública.

Murcia. Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio. Texto Refundido de la Ley del

Suelo de la Región de Murcia.

El Texto Refundido de la ley del suelo de la Región de Murcia (TRLSMurcia),

aprobado por Decreto legislativo 1/2005, de 10 de junio, no contiene una definición

de lo que son sistemas generales en contraposición con los locales.

La distinción entre unos y otros, hay que encontrarla en el articulado del

TRLSMurcia, y como veremos, esa estriba en lo tantas veces dicho y repetido a lo

largo de la legislación autonómica: el ámbito al que sirven esos sistemas.

Del análisis del TRLSMurcia, nos encontramos, en primer lugar, con la misma

posibilidad que ya vimos en la ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía,

de no clasificar el suelo destinado a los sistemas generales, dentro de una de las tres

categorías de suelo, urbano, urbanizable y no urbanizable, posibilidad esta, que como



71

dijimos en el momento del análisis de la legislación andaluza, se nos antoja contrario

al art. 7 de la Ley 6/1998.

En efecto, el art. 61 del TRLSMurcia, prevé esta posibilidad al indicar:

“1. El Plan General Municipal de Ordenación clasificará el territorio

municipal en suelo urbano, no urbanizable y urbanizable.

2. Los terrenos destinados a sistemas generales, podrán o no ser objeto de

clasificación, sin perjuicio de que se adscriban a las diferentes clases de

suelo a efectos de su valoración y obtención.”

Si recordamos, la posibilidad de no clasificación de los sistemas generales en la

LOUAnd, estaba limitada a aquellos de “interés supramunicipal o singular”. En el

caso de Murcia, esta posibilidad viene marcada para todos los sistemas generales.

Para no ser reiterativo, me remito a los argumentos dados en aquella ocasión por lo

que entiendo que esta norma está en contra de lo previsto en el art. 7 de la Ley 6/1998.

Entrando ya en la distinción entre sistemas generales y sistemas locales en el

TRLSMurcia, nos encontramos por primera vez la misma en el art. 80, cuando señala

que los propietarios de suelo urbanizable, una vez sean aprobados los

correspondientes instrumentos de planeamiento, estarán obligados a

“b) Obtener y ceder gratuitamente los terrenos destinados a sistemas

generales vinculados o adscritos al sector.

Ceder gratuitamente al Ayuntamiento el suelo destinado a viales, espacios

libres, zonas verdes y equipamientos públicos de carácter local

establecidos por el planeamiento, de conformidad con los estándares que

se determinan en la presente Ley.”

El artículo no indica cual es el planeamiento que señala unos y otros. Como veremos,

el plan general fijará los sistemas generales siempre, pudiendo fijar también los

locales, pero siendo siempre el planeamiento diferido el que habrá de establecer estos

últimos.

Esto es así, ya que como indica el art. 98, será el plan general el que habrá de contener

entre sus determinaciones “Estructura general y orgánica del territorio, integrada por



72

los sistemas generales determinantes del desarrollo previsto, conforme a lo

establecido en la normativa sectorial específica: comunicaciones, infraestructuras y

servicios, espacios libres y equipamiento comunitario.”

Y estos sistemas generales de comunicaciones, infraestructuras y servicios, espacios

libres y equipamiento comunitario, estarán constituidos, tal y como continúa el citado

art. 98, por:

“El Sistema General de Comunicaciones comprenderá las

infraestructuras viarias, ferroviarias y de transporte público integrado, en

sus distintas modalidades, incluidas las previsiones de vías verdes y

carriles bici.

- El Sistema General de Infraestructuras y Servicios incluirá las diferentes

redes lineales de servicios públicos de abastecimiento de agua,

saneamiento y evacuación y los servicios esenciales o de interés general

necesarios, de electrificación, energía y telecomunicaciones, así como los

elementos nodales de dichos servicios.

- El Sistema General de Espacios Libres estará constituido por los

parques y jardines públicos, con una dotación mínima de 20 m² por cada

100 m² de aprovechamiento residencial, referida a la totalidad del suelo

urbano y urbanizable sectorizado, incluido el correspondiente a los

propios sistemas generales. Se incluirán también en este sistema los

espacios naturales que así se califiquen, aunque no computen en el

estándar anterior.

- El Sistema General de Equipamiento Comunitario estará constituido por

las diferentes instalaciones colectivas al servicio general de la población,

distinguiendo las de titularidad pública y privada, tales como sanitarias,

asistenciales, educativas, culturales, sociales, religiosas, deportivas,

recreativas, comerciales u otras análogas, en la cuantía establecida por la

normativa sectorial aplicable, pudiendo establecerse los usos específicos

de forma indicativa.”



73

Abundando más en el tema, y ya referido al suelo urbano, el art. 99, al señalar las

determinaciones que habrán de contener los planes generales para dicho suelo, indica:

“d) Delimitación pormenorizada de las zonas verdes destinadas a parques

y jardines públicos en cuantía adecuada para satisfacer las necesidades

de la población.

e) Calificación del suelo necesario para localización de los equipamientos

colectivos para el establecimiento de servicios de carácter docente,

asistencial, sanitario, cultural, deportivo, administrativo, para

infraestructuras y demás servicios de interés público y social,

distinguiendo la titularidad pública o privada. Las reservas a establecer

se fijarán en función de las características socioeconómicas de la

población y de conformidad con las previsiones y requisitos de la

legislación específica.”

En el mismo sentido, el art. 101, para el suelo urbanizable sectorizado, que indica que

los planes generales habrán de contener las determinaciones siguientes,

“La vinculación o adscripción de sistemas generales y la inclusión de

cada sector en una de las categorías anteriores deberá justificarse en

relación a su coherencia con el modelo territorial y al principio de la

equidistribución de beneficios y cargas.” Y para el suelo urbanizable sin

sectorizar, “Características técnicas y magnitudes mínimas que han de

reunir las actuaciones en esta categoría de suelo, en función de los

distintos usos preferentes e incompatibles y dotaciones, servicios y

equipamientos que les correspondan como sistemas generales, con una

cuantía mínima destinada a parques y jardines públicos de 20 m² por cada

100 m² del aprovechamiento residencial establecido por el plan, lo que

deberá tenerse en cuenta para asignación del aprovechamiento de

referencia, en relación con lo señalado en el art. 102.3.”

Por lo tanto, serán los planes generales los que fijarán los sistemas generales.

Por contraposición, los sistemas locales, serán fijados por el planeamiento de

desarrollo (los planes parciales y en su caso por planes especiales).



74

En este sentido, el TRLSMurcia, señala que los planes parciales para la ordenación

del suelo urbanizable, deberán contener “Delimitación de su ámbito, abarcando un

sector previsto en el Plan General y, en su defecto, cuando no estuviera delimitado su

justificación de acuerdo con los criterios del mismo, debiendo localizar los sistemas

generales y demás dotaciones previstas, incluidas las obras de conexión con las ya

existentes.” (art. 106.a))

La expresión “localización”, no nos parece la mas afortunada, ya que hemos visto que

son los planes generales los que fijan estos, y como más abajo señalaré, el art. 106,

indica claramente “… con independencia de la fijada en el Plan como sistema general

de espacios libres”. Por lo tanto, entiendo que el redactor debiera haber empleado la

expresión “recogerán” (“los planes parciales recogerán los sistemas generales

previstos en el plan general y demás dotaciones previstas”), en lugar de “… localizar

los sitemas generales …”.

Y ¿a que se refiere con la expresión “demás dotaciones previstas”? Estas “demás

dotaciones previstas” no pueden ser otros que los sistemas locales.

Y esto es así, ya que ese mismo art. 106, indica que esas dotaciones habrán de ser

independientes de las previstas como sistemas generales por el Plan General,

debiendo los planes parciales contener las determinación de “e) Señalamiento de las

reservas de terrenos para espacios libres destinados a parques, jardines y zonas de

recreo, de dominio y uso público, que habrán de establecerse con independencia de la

fijada en el Plan como sistema general de espacios libres.” Y continúa obligando al

plan parcial a realizar la

“Fijación de las reservas para equipamientos de dominio y uso público

en función del uso global del sector, en las siguientes cuantías y para los

destinos que se indican, debiendo contenerse una justificación

pormenorizada de las necesidades específicas:

1. Uso global residencial: reserva de suelo con destino a centros

educativos, docentes, culturales, sanitarios, administrativos, deportivos y

sociales en la proporción adecuada a las necesidades propias del sector,

en un porcentaje mínimo de la superficie del mismo en relación a la



75

categoría de suelo a la que se adscribe el sector por su aprovechamiento

de referencia:

- Residencial de alta densidad: mínimo del 20 por ciento.

- Residencial de media densidad: mínimo del 15 por ciento.

- Residencial de baja densidad: mínimo del 10 por ciento.

- Residencial de mínima densidad: mínimo del 5 por ciento.

En el caso de que la actuación suponga la construcción de más de 4.000

unidades residenciales, la reserva de suelo para equipamientos se

incrementará en cinco puntos porcentuales. Este incremento dotacional

podrá ser de titularidad privada cuando así se proponga y se comprometa

su ejecución.

2. Uso global de actividad económica: reserva mínima del 5 por ciento de

la superficie del sector con destino a usos deportivos y sociales, en la

proporción adecuada a las necesidades propias del sector.

Y por último, afianzando más la teoría expuesta, el artículo señala que el plan parcial

habrá de prever

“h) Trazado y características de la red de comunicaciones propias del

sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto

en el Plan General, con señalamiento de alineaciones, rasantes y zonas de

protección de la red viaria, que deberán adecuarse a las determinaciones

establecidas sobre accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas

por la normativa específica.

Asimismo, contendrán la previsión de aparcamientos públicos, en la

proporción adecuada a la demanda específica y como mínimo uno por

cada 100 m² construidos, con independencia de los que en la misma

proporción se prevean para aparcamientos privados vinculados a la

edificación. …

i) Características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de

agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado y de aquellos otros

servicios que, en su caso, establezca el Plan, de conformidad con su



76

legislación específica, justificando adecuadamente sus determinaciones y

su conexión a las redes generales.

Esto es, de la lectura de los apartados del artículo, se desprende claramente que se

trata de dotaciones propias o por mejor decir, al servicio del sector o de la unidad de

ejecución, por lo tanto, al servicio no de la población en su conjunto o de más de un

sector, sino solamente del sector para el que se redacta ese plan parcial.

Por lo tanto, estas dotaciones que habrán de prever los planes parciales, no serán otras

que dotaciones locales, esto es, sistemas locales.

Por su parte, el art. 114 indica que “Los Planes Especiales de reforma interior y

rehabilitación en suelo urbano podrán tener por objeto … creación de dotaciones

urbanísticas y equipamiento comunitario …”. En el mismo sentido, el art. 116, en

cuanto a planes especiales de ordenación de núcleos rurales.

Está claro que esas dotaciones urbanísticas y equipamiento comunitario está referido a

sistemas locales.

Es de destacar que el TRLSMurcia, al referirse a los sistemas generales, se refiere a

adscripción y vinculación de los mismos a sectores, haciendo distinción, no muy clara

entre ambas.

Ya en el número 7 de la exposición de motivos, indica que

“Los sistemas generales se adscribirán o vincularán a los sectores, en

cuyo caso, los propietarios obtendrán en ellos su aprovechamiento y, en el

caso de no adscribirse a ningún sector, su obtención considerada no

preferente se hará por expropiación o por adscripción posterior. De igual

forma, no se establece una programación económica en tanto no se

concreten los compromisos efectivos por parte de la Administración o de

los particulares.”

Pero ¿que quiere decir el TRLSMurcia cuando se refiere a vinculación y qué cuando

se refieren a adscripción? ¿Es lo mismo vinculación que adscripción o se refiere a

cosas diferentes?

El TRLSMurcia, no dispone ninguna diferencia de manera expresa.



77

Así, en el art. 101, indica que el Plan General determinará para el suelo urbanizable, la

“Delimitación de las áreas de suelo urbanizable sectorizado para su desarrollo

urbanístico a las que se vincularán o adscribirán los sistemas generales necesarios

para su ejecución.”. Y más adelante este mismo artículo indica “La vinculación o

adscripción de sistemas generales y la inclusión de cada sector en una de las

categorías anteriores deberá justificarse en relación a su coherencia con el modelo

territorial y al principio de la equidistribución de beneficios y cargas.”

En el mismo sentido, el art. 102, indica

“1. A los sistemas generales se les atribuirá el mismo aprovechamiento

que al sector al que se vinculen o adscriban, para su obtención

obligatoria y gratuita, sin que computen como superficie del mismo.

2. El Plan General podrá distinguir entre sistemas generales vinculados a

un sector determinado y sistemas generales adscritos al suelo urbanizable

sectorizado o sin sectorizar, aunque no se especifique de forma

singularizada.

3. La superficie máxima de sistemas generales vinculados o adscritos a

cada sector de suelo urbanizable, se determinará de forma que el

aprovechamiento resultante de aplicar el aprovechamiento de referencia a

la superficie del sector más la de los sistemas generales correspondientes,

no supere el máximo de la categoría asignada por el Plan General.

4. El Plan distinguirá entre los sistemas generales existentes y previstos, y

su forma de obtención, así como el carácter de preferente o diferido. Se

calificarán como preferentes los necesarios para lograr los objetivos del

plan. Tendrán carácter de diferidos los que se delimiten como reservas de

suelo para su futura obtención.

Por lo tanto, podríamos decir que en principio se refiere a lo mismo, pero ¿si es lo

mismo, porqué utiliza dos expresiones para lo mismo?

Creo que la respuesta viene dada en ese número 2 del art. 102, antes transcrito,

debiendo entenderse por vinculación, “inclusión”.



78

Intentaré explicarlo: Veíamos la posibilidad que el art. 61.2 del TRLSMurcia daba

para abstraer de clasificación alguna los sistemas generales. Por lo tanto, dentro de un

suelo urbanizable, bien puede ser que nos encontremos con que los sistemas generales

que atraviesen ese suelo, no tengan clasificación alguna. Pues bien, a la hora de

desarrollar ese suelo urbanizable, se podrán “vincular” (incluir) esos sistemas

generales, que por falta de esa clasificación acorde con la del sector que los rodea,

son, en definitiva, externos al ámbito de desarrollo del plan parcial, o bien adscribir

esos u otros sistemas generales ubicados en otros sectores36, al sector cuyo ámbito se

va a desarrollar mediante ese plan parcial.

Por lo tanto, entiendo que la expresión “vincular” ha de ser entendida como sinónimo

de “incluir”. Es decir, serán los sistemas generales que si estuviesen dentro de una

clasificación de suelo, estarían incluidos en el sector.

Navarra. Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, Ley de Ordenación del Territorio y

Urbanismo.

La Ley Foral 35/2002, de 20 de Diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanísmo

(LOTUNavarra), en la ordenación urbanística municipal, distingue entre

determinaciones estructurantes y determinaciones pormenorizadas.

En las primeras incluirá todos aquellos elementos dotacionales que forman parte de la

estructura orgánica del territorio municipal, esto es, lo que en la mayoría de las

Comunidades Autónomas se conocen como sistemas generales; y en las segundas,

incluirá aquellos elementos dotacionales que forman parte de la estructura

pormenorizada, esto es, de la estructura de ámbitos menores, lo que se conoce en la

mayoría de las Comunidades Autónomas como sistemas o dotaciones locales.

En este sentido, el art. 49 de la LOTUNavarra, señala:

36 Con la posibilidad de no inclusión en la clasificación del suelo, lo correcto sería decir “contíguos a otros sectores de suelo”.



79

“Las determinaciones de la ordenación urbanística municipal se dividen

en estructurantes y pormenorizadas:

a) Son determinaciones estructurantes aquellas mediante las cuales se

define el modelo de ocupación, utilización y preservación del conjunto de

cada municipio, así como los elementos fundamentales de la estructura

urbana y territorial y de su desarrollo futuro.”

Y el art. nos dice seguidamente qué es lo que se consideran determinaciones

estructurantes, entre las que se encuentran,

“…c) La definición de los sistemas generales de vías públicas, servicios

urbanos, espacios libres públicos y equipamientos públicos o privados, o

conjuntos de dotaciones públicas al servicio de toda la población.”

Por lo tanto, las determinaciones estructurantes, definen el modelo de ciudad;

estructuran la misma, “crean ciudad” y entre las mismas se encuentran, como no podía

ser de otra manera, los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y

equipamiento comunitario”.

La otra clase en que se dividen las determinaciones de la ordenación urbanística, decía

el art. 49 de la LOTUNavarra, que eran las pormenorizadas.

A este respecto, ese artículo señala que

“Son determinaciones de ordenación pormenorizada las que precisan las

anteriores hasta el grado suficiente para posibilitar la realización de

actos concretos de ejecución material.”

Y más adelante, el artículo nos indica cuales habrán de considerarse determinaciones

pormenorizadas, entre las que encontramos,

“La definición de los sistemas locales de vías públicas, servicios urbanos, espacios

libres públicos y equipamientos públicos o privados, o conjuntos de dotaciones

públicas necesarios para completar los servicios de los sistemas generales, pero sin

considerarse de tal carácter.”



80

Tenemos, por tanto, marcada la dualidad entre sistemas generales (elementos que

forman parte de la determinación estructurante) y sistemas locales (elementos que

forman parte de la determinación pormenorizada).

¿Cuál es el planeamiento que ha de definir los sistemas generales y los sistemas

locales?

Lógicamente habría de ser el general para los sistemas generales y el de desarrollo

para los sistemas locales, pero esto no es del todo cierto en la legislación de Navarra,

dejando que sea el planeamiento general el que defina tanto los unos como los otros, y

en este sentido, el art. 51.5 de la LOTUNavarra, señala que

“El Plan General Municipal preverá los sistemas generales y locales

adecuados para el servicio de su población, y en particular los espacios

libres y zonas verdes, los equipamientos sanitarios, educativos y de

bienestar social, los socioculturales, deportivos y ambientales,

ubicándolos en los lugares más apropiados y acordes con el servicio a

prestar.”

Pero entonces cabe preguntarse ¿cual es el objetivo de los planes de desarrollo en este

punto?

La LOTUNavarra dedica un artículo, el 53, para fijar las determinaciones sobre

espacios dotacionales y de servicios.

En este artículo indica que será el “instrumento de planeamiento correspondiente” el

que habrá de definir “los espacios que han de destinarse a equipamientos

comunitarios, parques, jardines y espacios públicos singulares, así como a

instalaciones para la depuración de aguas urbanas, y el resto de infraestructuras

necesarias para garantizar los adecuados servicios del conjunto de la población.”

De la lectura del art. 51, parecía claro que los sistemas generales y los locales eran

previstos por el plan general. Entonces, ¿Qué quiere decir la ley en este art. 53 cuando

se refiere a “instrumento de planeamiento correspondiente”?

La respuesta habremos de ir a buscarla al art. 60 de la LOTUNavarra, cuando se

refiere a los planes parciales cuyo objeto es “…En un sector de suelo urbanizable

sectorizado, establecer la ordenación pormenorizada, o bien modificar o completar la

que hubiera ya establecido el Plan General Municipal o el Plan de Sectorización, en



81

su caso” y continúa diciendo el art. 60 que “Los Planes Parciales establecerán las

determinaciones de ordenación pormenorizada conforme a lo dispuesto en el art. 49

de esta Ley Foral, habilitando la ejecución directa sin necesidad de ulteriores

planeamientos de desarrollo.”

No cabe duda que habría que pensar en la existencia de una discrepancia entre el art.

51 que reserva para los planes generales la previsión de los sistemas generales y

locales y el art. 60, que reserva la previsión de los sistemas locales para los planes

parciales, habida cuenta que, esos (los sistemas locales), de conformidad con lo

señalado en el art. 49, son elementos de la determinación pormenorizada, tal y como

hemos visto.

No es así, pues los planes parciales, podrán modificar la determinación pormenorizada

señalada en el plan general (no así la determinación estructurante) y en este sentido,

este mismo art. 60, en el apartado 3 dice que “…No obstante los Planes Parciales

podrán modificar cualquier determinación de ordenación pormenorizada establecida

por el Plan General Municipal o el Plan de Sectorización para el sector, siempre que

aquéllos justifiquen su congruencia con la ordenación estructurante del Plan General

Municipal o del Plan de Sectorización.”

Y es por esto, que no vemos discrepancia entre el art. 51 y el art. 60, ya que, en efecto,

será el planeamiento correspondiente (plan general, plan de sectorización, plan parcial

o plan especial) el que recoja y defina los sistemas locales, teniendo en cuenta que los

planeamientos de desarrollo están facultados para modificar las determinaciones

pormenorizadas del plan general (arts. 60 y 61 LOTUNavarra).

Siguiendo con el análisis de la distinción entre sistemas locales y sistemas generales

hemos de seguir en el art. 53 de la LOTUNavarra, relativo a las determinaciones sobre

espacios dotacionales y de servicios.

Este artículo, en el número 2, señala que

“Respecto a cada categoría y tipo de equipamiento e infraestructura, el

planeamiento calculará las reservas necesarias para el total de población

según la capacidad máxima de la ordenación, diferenciando según el nivel



82

jerárquico o de servicio de cada elemento y considerándolos articulados

en la correspondiente red de servicios públicos. Dicha distinción se

concretará en la calificación diferenciada según se trate de sistemas

generales o de aquellos otros cuyo nivel de servicio sea local.”

Vemos que se realiza la diferenciación de los sistemas generales y de los locales

según “el nivel jerárquico o de servicio” y en base a ese nivel de jerarquía o servicio,

serán calificados como sistemas generales o como sistemas locales.

Ambas dotaciones son independientes y así, este mismo artículo, en el apartado 4.b),

indica esa independencia fijando unas determinaciones para los sistemas locales

totalmente independientes de las que correspondan para los sistemas generales y,

además, en relación a lo que anteriormente ha señalado en el número 2, fija el ámbito

de servicio de los sistemas locales, ciñéndolos a un sector. Esto es, marca el “nivel de

servicio” para poder ser calificados como locales o como generales.

Así, dicho apartado 4.b) señala que,

“En todos los sectores que incluyan suelo urbanizable y/o urbano no

consolidado de uso residencial, con el carácter de dotaciones locales y,

por tanto, con independencia de los elementos de sistema general que se

sitúen en su interior, se deberán definir las reservas de terrenos para

parques y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión públicas con

una superficie conjunta no inferior a la mayor de las dos siguientes: 35

metros cuadrados por vivienda o por cada 100 metros cuadrados

construidos de uso residencial, no pudiendo ser inferior en ningún caso al

10 por 100 de la superficie del secto. …”.

Por último, en cuanto al carácter de público o privado de estas dotaciones, habremos

de distinguir igualmente si pertenecen a determinación estructurante o pormenorizada.

La ley ya en el art. 49, nos indicaba al hablar de los equipamientos de la

determinación estructural, que podrían ser públicos o privados.

Por lo tanto, por mera exclusión -sino por lógica- habremos de decir que serán

siempre públicas, el sistema viario y el de espacios libres. Y en este sentido, el art.



83

53.4 señala que “…Los terrenos que integren esta red de espacios libres deberán ser

de dominio y uso público, sin perjuicio de las fórmulas concertadas que se fijen con

los particulares para su mantenimiento y conservación. …”.

Por el contrario los equipamientos, podrán ser públicos o privados.

Por lo que se refiere a los sistemas locales, el mismo art. 49.e) indicaba una primera

referencia a cuales podrían ser públicos y cuales privados, siendo igualmente públicos

los sistemas viarios. En cuanto a los espacios libres, siempre serán públicos al menos

en la determinación que señala el art. 53.4.b) “…35 metros cuadrados por vivienda o

por cada 100 metros cuadrados construidos de uso residencial, no pudiendo ser

inferior en ningún caso al 10 por 100 de la superficie del sector.”. El resto, podrán ser

privados, al igual que los equipamientos.

En conclusión, la LOTUNavarra, distingue sistemas generales y sistemas locales, en

función del nivel de servicio de cada uno. Los primeros tendrán un nivel general de

todo el municipio y los segundos, solamente de un sector.

Rioja.37 Ley 5/2006, de 2 de mayo. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

Hemos venido viendo en toda la legislación, que los sistemas generales, son

dotaciones urbanísticas que conforman la ordenación estructural del territorio. Como

tales elementos de la ordenación estructural territorial, han de venir definidos por el

planeamiento general.

37 El pasado 2 de mayo se promulgó la Ley 5/2006, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTURioja), la cual deroga expresamente la Ley 10/1998, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. La Disposición final quinta de dicha ley indica que entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial de La Rioja (BOR), lo que tuvo lugar el 4 de Mayo. Por lo tanto, la nueva LOTURioja, será plenamente vigente a partir del próximo 4 de Noviembre de 2.006. A los efectos de este trabajo, he preferido centrarme en el estudio de la Ley 5/2006, aún cuando todavía no esté vigente, debido a su inmediata entrada en vigor y teniendo en cuenta, además, que a los efectos del estudio de las dotaciones, no presenta, en cuanto a los conceptos generales y formas de obtención de los suelos para las dotaciones públicas, diferencias notables en relación con la actual Ley 10/1998, a la que le quedan escasas fechas de vigencia.



84

La Ley 5/2006, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTURioja),

al regular los Planes Generales, indica en el art. 61, que “Los Planes Generales …

definirán los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la

ordenación urbanística del territorio…”.

No cabe duda que uno de esos “elementos fundamentales de la estructura general”

serán los sistemas generales, tal y como veremos.

En efecto, el art. 63 de la LOTURioja, dispone que una de las determinaciones de

carácter general que habrán de contener esos planes generales, será la “Estructura

general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del

desarrollo urbano y, en particular, por los sistemas generales de comunicación y sus

zonas de protección, equipamiento comunitario, infraestructuras y, en especial, el

sistema general de espacios libres públicos destinados a parques y zonas verdes, en

proporción no inferior a 5 metros cuadrados por habitante previsto tanto en suelo

urbano como en suelo urbanizable delimitado.”

Volvemos, una vez más, a encontrarnos con la clásica separación de los sistemas

generales en tres grandes bloques, que ya hacía el Reglamento de Planeamiento en sus

arts. 19 y 25, esto es, comunicaciones, espacios libres y, equipamiento comunitario.

El tratamiento de las dotaciones o sistemas locales, hemos de buscarlo en el art. 75 de

la LOTURioja, el cual dispone que los planes parciales habrán de determinar el

“Trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su

enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el planeamiento

municipal, con señalamiento de alineaciones, rasantes y zonas de protección de toda

la red viaria, y previsión de aparcamientos”, así como “Características y trazado de

las redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos

otros servicios que, en su caso, prevea el plan.”

Vemos por tanto, que será el planeamiento general el que habrá de definir los sistemas

generales, dejando para el planeamiento de desarrollo la definición de los sistemas

locales.

Por último queda saber cuál es el carácter, la naturaleza jurídica de estas dotaciones de

sistemas generales.



85

La ley, en el art. 63, indica que los planes generales determinarán si las dotaciones son

públicas o privadas.

Es obvio, como hemos visto anteriormente, que los sistemas generales de

comunicaciones y, de espacios libres de parques y zonas verdes, habrán de ser de

titularidad pública. En cuanto al equipamiento comunitario, podrá ser público o

privado y esa naturaleza habrá de venir señalada el planeamiento general.38

Valencia. Ley 16/2005, de 30 de diciembre. Ley Urbanística Valenciana.

La ley 16/2005 de 30 de Diciembre, Urbanística Valenciana (LUV), denomina a las

dotaciones públicas, redes (tal como igualmente hace la LSM) utilizando el adjetivo

de primarias que, como veremos, forman parte de la ordenación estructural del

territorio y por lo tanto equivaldrían a los denominados en otras comunidades

sistemas generales, y secundarias, que como veremos forman parte de la ordenación

pormenorizada y serían equivalentes a las que en otras comunidades se conocen

como sistemas locales.

Las redes primarias, serán aquellos elementos que formando parte de la ordenación

estructural de todo el territorio del municipio, vienen asimismo, reflejadas en el

planeamiento.

En efecto, el art. 36 indica que,

“Constituyen la ordenación estructural del planeamiento las

determinaciones que sirven para dar coherencia a la ordenación

urbanística del territorio en su conjunto, y, en particular, las siguientes:

…

38 Me reitero en lo ya señalado en este trabajo, en el apartado 2.5 DOTACIONES PÚBLICAS. DOTACIONES PRIVADAS, en el que ya exponía cuales dotaciones habrán de ser necesariamente públicas y cuales podrán ser públicas o privadas, tanto en lo que se refiere a dotaciones generales o sistemas generales, como a dotaciones o sistemas locales.



86

Red Primaria de reservas de suelo dotacional público y equipamientos de

titularidad privada cuya función o relevancia contribuyan a la

articulación de la ciudad.”

Por el contrario, las redes secundarias, serán aquellos elementos de la ordenación

pormenorizada (por lo tanto no estructural del territorio), que vienen reflejadas en el

planeamiento de desarrollo.

En este sentido, el art. 37 de la ley 16/2005, LUV, define la ordenación

pormenorizada como aquella que complementa y completa a la estructural, en un

ámbito determinado del territorio, y en tal sentido dice

“La ordenación pormenorizada incluye todas las determinaciones que, de

modo preciso y detallado, completan la ordenación estructural para el

ámbito territorial al que se refieren, y, en particular, las siguientes:

…

b) Establecimiento de la red secundaria de reservas de suelo dotacional

público.”

En el mismo sentido, el art. 67, nos indica que los planes parciales “Deben definir la

red secundaria de dotaciones públicas del sector, de acuerdo con las exigencias que

reglamentariamente se establezcan.”

Pero para la LUV, las redes secundarias tienen un carácter un tanto residual, en el

sentido de que en esta categoría de dotaciones se incluyen todas aquellas dotaciones

públicas que no estuvieran contempladas en las primarias, y en este sentido se expresa

el art. 59 al decir “La red secundaria es una determinación de la ordenación

pormenorizada, constituida por la totalidad de las reservas de suelo dotacional

público no incluidas en la red primaria.”

Por lo tanto, vemos que la diferencia fundamental entre ambos tipos de redes es la

misma que se viene repitiendo en todas las legislaciones, esto es, ordenación

estructural frente a ordenación pormenorizada; ámbito municipal frente a ámbito de



87

un sector; fijación en el planeamiento general, frente a fijación en el planeamiento de

desarrollo.

Y ¿Cuál es el punto común de ambas en la legislación valenciana?

La respuesta ha de ser, la naturaleza pública de ambas. Ambas son suelos dotacionales

públicos tal y como se refleja en la redacción dada en los artículos 36 y 37,

refiriéndose para ambas como “suelo dotacional público”.

Bien es cierto que la ley admite que existan otras dotaciones de titularidad privada,

pero éstas, en consecuencia, no serán consideradas “redes”, aunque dichas dotaciones

privadas estructuren la ciudad, pues este término “redes”, lo reserva única y

exclusivamente para los suelos dotacionales públicos.

La red primaria no está compuesta por suelos dotacionales públicos y equipamientos

privados. Está sólo compuesta por los suelos dotacionales de titularidad pública y uso

público.

En este sentido, es claro el art. 52 de la LUV cuando dice “Los Planes Generales

delimitarán una red estructural compuesta por la red primaria de reserva de suelo

dotacional de titularidad y uso público y por la de aquellos otros equipamientos de

titularidad privada cuya función o relevancia contribuyan a la articulación de la

ciudad.”

Como se ve, el plan general delimitará la red primaria “de titularidad y uso público”

así como “otros equipamientos de titularidad privada”, pero estos, no podrán

considerarse “redes primarias”.

4.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLICAS:

SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

Los sistemas generales, como elementos que conforman la estructura organizativa

territorial del municipio, y los sistemas locales, que forman parte de la ordenación

pormenorizada de un ámbito del territorio del municipio, necesariamente ocupan un



88

espacio que se corresponde con fincas cuya propiedad puede ser pública, pero que en

la mayoría de los casos es privada.

La fórmula tradicional de obtención de esos terrenos particulares para la implantación

de esos servicios o infraestructuras, era la expropiación. En virtud del instituto

expropiatorio, la Administración realizaba una “compraventa forzosa” de aquellos

bienes que le eran necesarios para ejecutar los sistemas generales.

Hoy en día, parte de la legislación sectorial estatal, contempla la expropiación forzosa

como método único para la obtención de suelos destinados a grandes infraestructuras.

Tal es el caso de la Ley de Carreteras o su Reglamento, para los que la mera

aprobación del proyecto, implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de

ocupación de los bienes, a los efectos de su expropiación.

Ahora bien, las técnicas de urbanismo permiten otras fórmulas para obtener los bienes

necesarios para la ejecución de las dotaciones públicas. Así nos encontraremos con

que la Administración también tiene la posibilidad de obtención de los suelos

necesarios para dotaciones públicas,

- por cesión de los propietarios.

- mediante transferencias de aprovechamiento.

- Por ocupación directa.

- Permuta forzosa.

- O por convenio.

Por lo tanto, pueden ser varios los métodos que se pueden emplear para la obtención

de los terrenos necesarios para las dotaciones públicas, entre los que está incluido,

obviamente, el expropiatorio, que como decimos, no es el único ni el preferente e

incluso como veremos, en algunas legislaciones autonómicas es un método residual,

al que sólo se podrá acudir si no es posible la obtención por otros métodos (cesión,

ocupación directa, etc.), y será el único método posible, como también veremos, en el

caso de que dichos suelos no estén incluidos en áreas de reparto.



89

La posibilidad de utilización de un método u otro, variará en función de la

clasificación del suelo, del tipo de dotación de que se trate y, fundamentalmente, de la

legislación urbanística aplicable, puesto que no todas las Comunidades Autónomas

permiten métodos de obtención que en otras si están contemplados. Desde luego, son

comunes a todas ellas, la expropiación y la cesión gratuita.

Intentaré dar unos conceptos generales de en qué consisten cada uno de estos

métodos, para posteriormente entrar a su tratamiento en la legislación urbanística

autonómica.

4.1.- EXPROPIACIÓN.

La expropiación, podría denominarse como una especie de compraventa forzosa, por

la que la Administración obliga al propietario, a la venta de sus bienes o derechos en

beneficio de la colectividad. Por lo tanto, es el mecanismo mas sencillo para que la

Administración pueda hacerse con los suelos necesarios para la ejecución de las


Este sistema ha sido desarrollado por la legislación urbanística, llegando en la

actualidad a fijar diferencias con respecto a la LEF, y tendiendo en la actualidad en la

legislación autonómica, a dejarlo como una técnica residual o subsidiaria de las otras

formas de obtención de terrenos dotacionales, solamente aplicable en el caso de

imposibilidad de la utilización de otros medios de obtención.

En las actuaciones asistemáticas, será la expropiación uno de los dos mecanismos a

utilizar para la obtención de los terrenos necesarios para dotaciones (el otro serán las

TAUs).

En las actuaciones sistemáticas, por el contrario, será más rara la utilización de esta

figura de obtención de suelo, habida cuenta que sería posible esa obtención de manera

menos traumática dado que entrarían en juego los procedimientos equidistributivos,

con lo que sería un tanto superfluo el recurso a la expropiación.



90

Sea como sea, la expropiación, eso sí, es el único método para la obtención de los

sistemas generales en suelo no urbanizable.

Al hablar de expropiación, conviene hacer distinción entre expropiación urbanística y

expropiación común o general.

La expropiación urbanística precisa “que su finalidad esté constituida por la ejecución

del planeamiento urbanístico o venga motivada por el incumplimiento de los deberes

urbanísticos”.39

En este sentido, el art. 34 de la LS98, señala que,

“La expropiación por razón de urbanismo podrá aplicarse de acuerdo con

las finalidades previstas en la legislación urbanística y, asimismo, por

incumplimiento de la función social de la propiedad, con los requisitos

previstos en la Ley de Expropiación Forzosa”.

Por lo tanto, la obtención de suelos para dotaciones públicas, es uno de los fines

previstos en la legislación y expresamente esa legislación lo contempla como una

causa expropiatoria en el art. 40.2 LS98 al señalar los casos en los que no procede la

reversión (que el nuevo uso sea justificado y dotacional o que el uso dotacional que

motivó la expropiación se hubiese implantado y mantenido durante ocho años).

Será requisito de la expropiación, la declaración de utilidad pública o interés social.

Estos presupuestos vienen recogidos en la propia Constitución cuando en su art. 33,

recoge la imposibilidad de privar de los bienes y derechos si no es por “causa

justificada de utilidad pública o interés social”.

Pero además, el motivo de la expropiación, lo que se denomina “causa expropiandi”

ha de estar contenido en una ley, pues la “causa expropiandi”, “no es sino el fin

público declarado por el legislador”40.

39 José Manuel Merelo Abela “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. pág.563. 40 Luciano Parejo Alfonso. “Derecho Administrativo”. Ed. Ariel. Barcelona, 2003. Pág. 824.



91

El legislador será, generalmente, el autonómico, ya que la competencia le viene

reafirmada tras la STC 37/87 (Rfa.EDJ:1987/37) , sobre la Ley de Reforma Agraria de

Andalucía, en cuyo FD Sexto, dice:

“De acuerdo con las consideraciones que acaban de exponerse, no parece

dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribución de competencias

que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la

legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son

éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente

los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio

mediante la declaración de la "causa expropiandi" necesaria en cada

caso, sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del

Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los

sujetos privados.

De todo ello se sigue que la reserva constitucional en favor del Estado

sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que por Ley

autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias

competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la

expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar o los fines de

interés público a que aquélla deba servir.

De lo contrario se llegaría al absurdo de que las Comunidades

Autónomas, habiendo constatado la existencia de nuevas causas de

utilidad pública o interés social justificadoras de la expropiación para el

desarrollo de sus respectivas competencias, tuvieran que solicitar del

Estado la regulación formal de aquéllas, o a la no menos absurda

conclusión, por petrificadora del ordenamiento, de no poder identificar

tales supuestos legitimadores más allá de los que, antes de la instauración

del Estado de las Autonomías, hayan sido declarados como tales por las

Leyes del Estado en materias sobre las que éste ha dejado de tener

competencia.”

Reafirmando esto, el mismo Tribunal, en su STC 61/97 dejó claro (FD Trigésimo)

señaló que,



92

“El Estado carece de competencias para establecer cuál o cuáles sean las

vías necesarias e indisponibles para obtener terrenos dotacionales -que es

la materia sobre la que se pretenden imponer unos concretos medios- al

tiempo que su competencia ex art. 149.1.18 CE no alcanza más allá de la

fijación de las garantías expropiatorias -también en su variante

urbanística-. La regulación de la causa de expropiar para la obtención de

terrenos dotacionales y la definición de la ocupación directa corresponde

a las Comunidades Autónomas.”

En expresión de Santos Díez y Castelao Rodríguez, “la causa expropiandi es,

precisamente, la vinculación de destino que para los terrenos a expropiar establece el

planeamiento que se ejecuta”41

En la expropiación urbanística, la aplicación de las normas de la LEF, serán

supletorias de la las contenidas en la LS98, el TRLS92, el RG, el RD 1093/1997 y

normativa autonómica.

Los procedimientos previstos para las expropiaciones urbanísticas, según se recoge en

el art. 36 de la LS98, son los de tasación conjunta y el individualizado. Estos

procedimientos tendrían su correspondencia en los de urgencia e individualizado, en

la expropiación normal o general, previstos en la LEF.

El procedimiento de tasación conjunta, como procedimiento de expropiación

netamente urbanístico, viene regulado en los arts. 36 y 38 de la LS98, así como, con

carácter supletorio, en los arts. 138 del TRLS 76 y 202 y ss. del RGU.

Por su parte, para el para el procedimiento individualizado se sigue la LEF.

Brevemente, por no ser objeto de este trabajo, expondré las características principales

del procedimiento de tasación conjunta..

41 Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Abogados y Técnicos”. Op.cit. pág. 785.



93

Por el procedimiento de tasación conjunta, el expropiante, mediante un solo

procedimiento que engloba todas las fincas objeto de la expropiación, fija el

justiprecio de éstas.

El procedimiento es el siguiente:

- Elaboración del proyecto de expropiación, con delimitación del ámbito de

la expropiación y fijación de precios de las fincas con hojas de justiprecio

individualizadas de cada finca.

- Exposición pública por un mes y notificación individualizada a los

propietarios y titulares de bienes y derechos.

- Informe municipal, si no es la Administración que expropia.

- Informe de la Administración expropiante.

- Aprobación del proyecto por el órgano autonómico que corresponda, el

cual implica la declaración de urgencia de la ocupación, la cual se podría

llevar a efecto si se paga o consigna el precio total de la valoración dada en

la hoja de aprecio, sin perjuicio de que los titulares puedan recurrir la

valoración.42

- Notificación de la resolución aprobada a los titulares afectados, dándoles

un plazo de 20 días para manifestar su disconformidad con la valoración.

Transcurrido este plazo, se entiende fijado el justiprecio y no podrán

impugnarlo posteriormente. Si lo han impugnado en el plazo de 20 días,

sin perjuicio de la ocupación, se dará traslado al Jurado de Expropiación

para valoración.

El procedimiento individualizado, es el señalado en la LEF, por el cual, una vez

aprobado el expediente expropiatorio y declarada por tanto la necesidad de la

ocupación, se abre un expediente individual para cada uno de los titulares de bienes

expropiables, requiriendo a éstos para que en plazo de veinte días formulen hoja de

aprecio y aleguen lo que convenga. Formulada la hoja de aprecio, la Administración

la acepta o rechaza; en el primer caso, se considera determinado el justiprecio. En el

42 El art. 38 de la LS98, ha sido declarado inconstitucional por STC 164/2001, por entender que el Estado está regulando procedimiento, lo que es competencia de las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, habrá de estarse a lo que señale cada legislación autonómica al respecto para saber si puede o no ocuparse con la consignación o pago del importe íntegro de la valoración.



94

segundo caso (rechazo), la Administración redacta su hoja de aprecio debidamente

fundamentada, la cual ha de ser notificada al titular y este, en el plazo de diez días,

podrá aceptarla o rechazarla alegando lo que convenga. Rechazado el valor de la

Administración, se pasa el expediente al Jurado de Expropiación para fijación de

justiprecio.

La ocupación de la finca, salvo que hubiera declaración de urgente ocupación, no

podría llevarse a efecto hasta el pago del justiprecio. Lo habitual es que existe esa

declaración de urgente ocupación, por lo que la Administración, tras el acta previa de

ocupación, efectuará hoja de depósito previo y pagado o consignado éste, podrá

proceder a la ocupación de la finca.

Por lo tanto, del procedimiento de tasación conjunta, son de destacar las siguientes

particularidades en relación con el procedimiento individualizado:

- La ocupación de las fincas no se podrá realizar hasta no haberse pagado o

consignado previamente el valor total de las mismas, a diferencia del

procedimiento individualizado que sólo exige el pago del depósito previo.

- Los propietarios, al recibir hoja individualizada de tasación, si no

estuvieran conformes, deberán manifestar la disconformidad en el plazo de

20 días, ya que en caso contrario, se entiende la conformidad con la

propuesta.

4.2.- LA OCUPACIÓN DIRECTA.

La figura de la ocupación directa, se crea por vez primera en la Ley 8/90, que la

regula en los arts. 57 y 59 a 62, si bien podemos encontrar sus antecedentes en el RG,

en los arts. 52 a 54.

La figura fue recogida por el TRLS92, en sus arts. 203 a 205 y declarada por la STC

61/97, ajustada al reparto de competencias emanadas de la Constitución, fue

finalmente derogada por la disposición derogatoria única de la Ley 6/98 (a excepción



95

del art. 204 relativo a la indemnización por ocupación temporal), si bien ha sido

tomada por parte de la legislación autonómica.

El TRLS92, en el art. 203, define la ocupación directa como

“…la obtención de terrenos afectos por el planeamiento a dotaciones

públicas mediante el reconocimiento a su titular del derecho a integrarse

en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento real.”

Este mismo artículo señala un requisito previo a procederse a la ocupación directa y

es que la Administración habrá de determinar los aprovechamientos urbanísticos

susceptibles de adquisición por el titular del terreno a ocupar (por lo tanto

descontando el 10% de aprovechamiento de cesión al Ayuntamiento) y la unidad de

ejecución en que ese propietario podrá materializar su aprovechamiento.

Por lo tanto, esta figura tiene, por si misma, el límite de la necesidad de existencia de

unidades excedentarias donde “remitir” o “enviar” a los propietarios “cedentes”, y

Merelo Abela, señala otro límite unido a este, y es que esas unidades excedentarias

habrán de encontrarse dentro del mismo área de reparto que el terreno dotacional que

se cede.43 Solamente podrá señalarse otra unidad de ejecución fuera del área de

reparto, si existe aceptación del propietario.

La explicación a estos límites, la recoge igualmente Merelo Abela, diciendo que “sólo

en el seno de cada área juegan los coeficientes de ponderación, que permiten

convertir el expresado aprovechamiento subjetivo del titular ocupado en su

equivalente referido al uso y tipología de la unidad de ejecución donde deba hacerse

efectivo o materializarse.”44

43“Este último requisito no está expresamente establecido para la ocupación directa, pero sí para mecanismo muy próximo en cuanto a naturaleza y efectos como es la expropiación con pago del justiprecio mediante adjudicación de terrenos, por lo que puede entenderse igualmente aplicable a aquella.”. José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. pág. 634. 44 José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. pág. 634.



96

Para parte de la doctrina, no era necesaria la conformidad de los propietarios

afectados,45 sin embargo, para Santos Díez y Castelao Rodríguez “la ocupación

directa era, como señaló la STC (se refieren a la STC 61/97), una modalidad de

expropiación con “pago en especie” (en suelo).Pues bien, conforme establece el art.

37 LrS98, la expropiación con pago en especie sólo es posible con la conformidad del

expropiado … de donde se deduce que sólo en el supuesto de conformidad

(voluntariedad) del expropiado se podría aplicar esta modalidad de expropiación.” 46

La ocupación directa tiene una singularidad hipotecaria cual es que el acta de

ocupación, es título inscribible en el Registro de la Propiedad, pero mientras este

título producirá la inscripción a favor de la Administración de los terrenos ocupados,

para el propietario “cedente” se abrirá folio registral independiente, en el que se

recogerá el aprovechamiento urbanístico, no la finca, ya que hasta que no se desarrolle

esa unidad de ejecución, y apruebe e inscriba el proyecto de equidistribución de la

misma, no existirá finca en la que materializar ese aprovechamiento; y a dicho folio,

se trasladarán las cargas y demás inscripciones de derechos reales que hubiere y

fueran vigentes sobre la finca ocupada.

Para Ochoa Gómez, citando a González Salinas, la ocupación por si sola, no produce

la pérdida de la propiedad “lo que se produce es la pérdida de la posesión de la finca o

fincas o partes de las mismas, pero todavía no la transmisión de titularidad. Hasta que

la compensación o pago del justiprecio en especie no se concreta mediante la

adjudicación de una determinada parcela en la unidad excedentaria, esa transmisión

no se consuma. De otro modo, resulta ineficaz la previsión del art. 204.2 TRLS de

45 La ocupación directa, “reune notas de la gestión urbanística y elementos propios de la expropiación forzosa, configurándose como singular modalidad expropiatoria. … por la ocupación directa se produce, respecto a terrenos afectados por el planeamiento a dotaciones públicas, … la transmisión coactiva de la titularidad dominical de los mismos a las Administraciones urbanísticas actuantes para adscribirlos a los usos y servicios públicos que motivaron su afectación en el plan de ordenación.” Varios autores. “Memento práctico. Urbanismo. 2006”. Op.cit. pág. 1.093. 46 Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. págs.783-784.



97

1992, o equivalente de la legislación autonómica, ante la pasividad de la

Administrstración.”47

Dicho sea con todos los respetos, no puedo estar de acuerdo con esa afirmación. En

mi opinión, con el acta de ocupación -título, recuérdese, para la inscripción-, la

“traditio”, la traslación del dominio, se produce y consuma plenamente. Otra cosa es

el pago de ese bien. Y a ese pago se refiere el número 2 del art. 204 del TRLS92,

confiriendo una seguridad al cedente, de justipreciar el bien ocupado, para el caso de

que en ese periodo de cuatro años, no se hubiera producido la aprobación del proyecto

de equidistribución, que otorgue al propietario cedente suelo en el que materializar su

aprovechamiento. Y esto creo que se refuerza en el número 1 de ese artículo, ya que el

propietario tiene derecho a ser indemnización por el perjuicio que se le ocasiona, al no

poder materializar ese derecho y, en definitiva disfrutarlo plenamente en concepto de

dueño.

Actualmente la ocupación directa, al haberse derogado los arts. 203 y 205 del

TRLS92, carece de cobertura legal a nivel estatal, si bien dicha figura ha sido

incluida en diversas legislaciones autonómicas, con la misma filosofía que la aquí

señalada, siendo esos aprovechamientos “trasladados” perfectamente inscribibles, ya

que el art. 1.3 del RD 1093/1997, señala que serán inscribibles en el Registro de la

Propiedad,

“Los actos de transferencia y gravamen del aprovechamiento urbanístico,

incluso como cuando den lugar a un derecho separado del suelo,

mediante la apertura de folio independiente”.

47 Pilar Ochoa Gómez. “Significado, obtención y valoración del suelo para sistemas generales urbanísticos: El mentís de su adquisición gratuita.” Op.cit. pág. 39.



98

4.3.- PERMUTA FORZOSA.

La permuta forzosa, no deja de ser una variante de la ocupación directa, en la que los

aprovechamientos de los propietarios de los terrenos a ocupar para la obtención de las

dotaciones urbanísticas, se darán en terrenos que formen parte del patrimonio público

del suelo.

De esta suerte, a esta figura algunas leyes autonómicas como Canarias o Extremadura,

la denominan ocupación directa, mientras que en otras, como Galicia, tiene un

tratamiento específico propio, si bien, con los mismos requisitos que la ocupación

directa.

De conformidad con lo previsto en el art. 118 del Reglamento de Bienes de las

Corporaciones locales, será requisito previo para la permuta, la valoración de los

bienes a permutar por los servicios técnicos municipales.

4.4.- LAS TRANSFERENCIAS DE APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO.

(TAUS).

Los antecedentes de esta figura o mejor técnica de “redistribución de

aprovechamientos” podemos encontrarlos por vez primera en España, vigente el

TRLS76, aplicada por planificadores innovadores entre los que destacaba la figura de

Javier García Bellido, como una fórmula para “adaptar al suelo urbano, lo que el

aprovechamiento medio había significado para el suelo urbanizable” 48.

Posteriormente fueron la LS90 y TRLS92 los que se hacen eco de ella y la regulan.

Las transferencias de aprovechamiento, son una fórmula de equidistribución pensada

para aquellos suelos que no están incluidos en una unidad de ejecución, sobre los que

ha de actuarse de forma “asistemática” y siempre que se aplique la técnica del

aprovechamiento tipo.

48 Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. pág. 669.



99

En definición de Santos Díez y Castelao Rodríguez, las transferencias de

aprovechamiento, “no son sino una técnica de << redistribución dominical>>, es

decir, de ajuste del aprovechamiento subjetivo al aprovechamiento objetivo

determinado por el planeamiento para la parcela –lucrativa o no lucrativa- de que se

trate. A través de ellas se cumple, en su caso, la perecuación entre propietarios, si está

asumida esta técnica, de una u otra forma (como TAU propiamente dichas o como

reparcelación voluntaria o forzosa y discontinua), por la ley de la Comunidad

Autónoma.”49

Esto es, se trata de una técnica que permite el ajuste del desequilibrio entre el

aprovechamiento objetivo o real de una parcela y el aprovechamiento subjetivo o

patrimonializable por el propietario de esa parcela. Los aprovechamientos que

pueden transferirse son los subjetivos, nunca los reales u objetivos, ya que ello

implicaría una modificación del planeamiento.50

Esta técnica, pensada como decimos para el suelo urbano, sólo es posible en

actuaciones asistemáticas y estas actuaciones sólo pueden darse en este tipo de suelo,

siempre que no estuviera incluido en unidades de ejecución, en cuyo caso las técnicas

de redistribución serán las propias de gestión de la unidad.

De conformidad con las disposiciones del TRLS92, la instrumentación de esta técnica

podrá hacerse,

- Por acuerdos de cesión o distribución de aprovechamientos entre

propietarios.

- Por compra directa a la Administración del aprovechamiento necesario

para poder completar el aprovechamiento patrimonializable con el real de

49 Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. pág. 770. 50 Merelo Abela dice textualmente “conviene precisar que nunca son objeto de transferencias los aprovechamientos reales, pues implicaría una modificación de la ordenación urbanística, sino los aprovechamientos patrimonializables y por razón de su imposible materialización sobre la propia parcela de la que dimanan”. José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable.” Op.cit. pág.161.



100

la parcela., o compra por la Administración de los aprovechamientos no

materializables.51

- Por cesión a la Administración de terrenos afectos a sistemas generales o

locales, no incluidos en unidades de gestión.

En lo que se refiere a la aplicación de este procedimiento para la obtención de terrenos

destinados a dotaciones urbanísticas, y siguiendo el mecanismo y actuaciones para las

que fue pensada, se conseguirá la obtención de aquellas ubicadas en suelo urbano

consolidado, mediante la transferencia de los aprovechamientos patrimonializables

(subjetivos) que corresponderían a los terrenos cedidos, a otras parcelas con exceso de

aprovechamiento real superior al patrimonializable, propiedad del mismo titular; de

esta manera, esos suelos dotacionales pasarán a favor de la Administración, por

haberse transferido los derechos (aprovechamientos) patrimonializables a una parcela

en la que se pueden materializar por el propietario.

Normalmente en la legislación autonómica, este procedimiento viene permitido, no

como consecuencia de la gestión de actuaciones aisladas en suelo urbano, sino como

consecuencia de actuaciones directas de la Administración sobre cualquier tipo de

suelo para conseguir esos terrenos destinados, generalmente, a sistemas generales,

transfiriendo esos aprovechamientos correspondientes, a otras fincas.

Pero también nos encontramos con alguna legislación urbanística autonómica, como

por ejemplo la Ley 5/2006, LOTURioja en la que estas transferencias se pueden

realizar en cualquier clase de suelo y transferir a cualquier unidad de ejecución o

sector excedentario.

En mi opinión, se trata de una “deformación” del procedimiento de las TAUS,

llevando el mismo a cualquier clase de suelo, lo que no es razonable, habida cuenta

51 Desde luego, el aprovechamiento que podría adquirir la Administración es el aprovechamiento subjetivo del propietario, bien por no quererlo materializar o por imposibilidad de materialización. Pero nunca podrá adquirir el aprovechamiento real u objetivo, que exceda del subjetivo, ya que ese aprovechamiento es de la Administración y por otra parte, como dijimos, lo que es objeto de transferencia son los aprovechamientos subjetivos no los objetivos o reales.



101

que en los suelos urbanizables y urbanos no consolidados, incluidos en unidades de

gestión, la obtención podría obtenerse por otros métodos, empezando por la cesión

obligatoria y gratuita a favor de la Administración, y si se trata de suelos no incluidos

en unidades de ejecución, cabrían los métodos de ocupación directa, permuta forzosa

o expropiación.

Además, si esa transferencia se produce en suelo urbanizable o urbano no

consolidado, esto es, en unidades de ejecución excedentarias ¿dónde está la diferencia

con la ocupación directa? Yo personalmente no acabo de verla.

Las TAUS se habrán de dar entre fincas, pero no entre finca y sectores, pues para eso

ya existe la figura de la ocupación directa.

En definitiva, entiendo que este procedimiento es perfectamente válido como método

de obtención de terrenos dotacionales, si la transferencia se realiza de fincas

deficitarias a fincas excedentarias, pero no de fincas deficitarias a sectores

excedentarios, ya que esto desvirtúa el mismo concepto de las TAUS.

No siempre es fácil la distinción de este procedimiento de aquellas otras figuras afines

como pueden ser la compensación de propietarios deficitarios de aprovechamiento

(por ej. Art. 155 TROTU Asturias) o de la ocupación directa, a la que ya me he

referido anteriormente.

4.5.- LA CESIÓN DE TERRENOS.

La cesión obligatoria de terrenos destinados a dotaciones públicas, no es nueva en el

urbanismo español, ni tan siquiera de los últimos 50 años.

Ya a mediados del siglo XIX, se propone por el entonces ministro de Gobernación,

Posada Herrera, un proyecto de ley para la reforma, saneamiento, ensanche y otras

mejoras de las poblaciones, en el que, como objetivos fundamentales, se marcaban la

salubridad de las poblaciones y la mejora del tránsito viario, y ofrecía una novedad

sustancial en el concepto romano que en la época se tenía de la propiedad, cual era la



102

obligación de cesión para viales, lo que junto con otras medidas como “enajenación

forzosa caso de inedificación, contribución a la obra urbanizadora, obtención de

autorización previa y fijación de dimensiones mínimas para la consideración de un

terreno como solar” 52, no dejaba de ser la promulgación de un nuevo estatuto de la

propiedad.

Ya en la legislación urbanística moderna, la LS56, en su art. 67.3, imponía a los

propietarios de suelo urbano a ceder los terrenos de viales, de parques y jardines, y

costear la urbanización “del modo y en la proporción establecidos al regular cada

sistema de ejecución de los planes”.

Este artículo fue luego reproducido casi íntegramente en el art. 83.3.1º del TRLS76,

el cual imponía para los propietarios del suelo urbano, la cesión gratuita obligatoria a

favor del Ayuntamiento, de los terrenos destinados a viales, parques, jardines públicos

y centros de EGB al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente.

Estas mismas obligaciones y alguna otra más (“zonas deportivas públicas y de recreo

y expansión, centros culturales … y demás servicios públicos necesarios”) imponía

esta ley en su art. 84.3.a) a los propietarios de suelo urbanizable programado.

El TRLS92, en su art. 20, imponía el deber de cesión de los terrenos destinados a

dotaciones públicas, para que los propietarios fueran adquiriendo gradualmente las

facultades que les permitieran edificar los terrenos.

En la actualidad, la LS98, impone para los propietarios de suelo urbano (art. 14.2.a) y

b)) y para los de suelo urbanizable (art. 18.1 y 2), la cesión obligatoria y gratuita a la

Administración de todo el suelo necesario para las dotaciones locales y para los

sistemas generales que el plan general hubiera incluido o adscrito a ese ámbito.

El proyecto de Ley del Suelo, recoge en su art. 16, entre los deberes de la promoción

de las actuaciones de transformación urbanística, la entrega a la Administración de

todo “el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes

dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su

obtención”

52 Vid. Luciano Parejo Alfonso. “Derecho urbanístico. Instituciones Básicas”. Ed. Ciudad Argentina. Mendoza. Argentina. 1.986. pág. 17



103

La cesión viene siendo en el derecho moderno, la fórmula más común e importante

para obtener el suelo destinado a dotaciones públicas.

Y esa cesión, nos dice la actual ley estatal, Ley 6/98 (y todas las autonómicas) será

gratuita.

A este respecto, son varios los autores que se han pronunciado sobre la falacia de la

“gratuidad” de las cesiones.53

Y esto es así, debido a que gracias a la técnica de gestión urbanística, la

equidistribución, el propietario cede el suelo, pero se queda con el aprovechamiento

que tiene ese suelo para ubicarlo en otro lugar. Por lo tanto, lo que vale del suelo, el

aprovechamiento, se lo lleva y lo materializa en otro lugar. Y si no es posible la

técnica de equidistribución, nuestro sistema jurídico impide la cesión a cambio de

nada, ya que sería confiscación, por lo que ese propietario habría de ser indemnizado

(art. 33.3 CE).

Utilizando palabras de J.L. González-Berenguer “el suelo para dotaciones locales y

para sistemas generales no tiene aprovechamiento in situ pero genera un derecho a

indemnización o un aprovechamiento equivalente a aquél del que es desposeído, en

otro lugar. La Administración tiene que dar algo, pues, a cambio.”54

Por lo tanto, si el propietario se puede llevar el aprovechamiento, no regala nada, ya

que el valor (el aprovechamiento) se lo ha llevado a otro sitio. Si por el contrario, el

propietario no pudiera llevarse este aprovechamiento, tendría derecho a

indemnización.

53 Sobre este tema de “no gratuidad”, se pueden ver los artículos publicados por José Luis González-Berenguer Urrutia bajo los títulos “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás (I)” en RDU nº 135 oct-nov-dic 1993, págs. 35-66; “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás (II)” en RDU nº 175, ene-febr 2000, págs. 13-15; “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás…hasta la aparición de la Ley 6/98 (y III), en RDU nº195 jul-ago. 2002, págs.11-17; y “¿Cesiones gratuitas? En RDU nº 205 págs. 137-144. Asimismo, se puede consultar el artículo de Pilar Ochoa Gómez “Significado, obtención y valoración del suelo para sistemas generales urbanísticos: El mentís de su adquisición gratuita” en Revista Urbanística Práctica, nº 41 sept. 2005, págs 33-37. 54 José Luis González Berenguer Urrutia. “¿Cesiones gratuitas?”. Op.cit. pág.143.



104

Para la cesión de los terrenos por los propietarios, es necesario, decíamos, la

aplicación de la técnica de gestión mediante equidistribución55, y esta

equidistribución, es uno de los deberes que también les vienen marcados a esos

propietarios, tanto en la LS98 (arts. 14 y 18) como en la totalidad de las legislaciones

autonómicas. Por lo tanto, los propietarios habrán de proceder, antes de la ejecución

material del planeamiento, a ese reparto de beneficios y cargas de forma equitativa

(equidistribución) y, en ese reparto, es en el que entran esas cesiones, que obviamente

serán compensadas por el resto de propietarios.

Por tanto, para poder “meter” esas cesiones en el reparto de beneficios y cargas, es

necesario que los terrenos a ceder se encuentren incluidos o adscritos en el ámbito que

va a ser objeto de la redistribución o equidistribución. Habrán de ser incluidos o

adscritos en los ámbitos de gestión urbanística contiguos. Y sólo se podrán incluir o

adscribir los terrenos en ámbitos de gestión, si lo hace el Plan General.

Y así se desprende de los propios arts. 14.2 a) y b) y 18.1 y 2 de la Ley 6/1998, que

señalan expresamente estos términos: “incluidos” (art. 14 y art. 18) y “adscrito” (art.

18).56

De lo dicho anteriormente, se deduce que si los terrenos no están incluidos o

adscritos, no podrán obtenerse por cesión.

La inclusión o adscripción queda a la libre capacidad de valoración del planificador

(por ello estos artículos utilizan las expresiones “… que el planeamiento general, en

su caso…” (art. 14.2.b) y art. 18.2) o “ …en el que sus terrenos resulten incluidos…”

(art. 18.1) o “…en el supuesto que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o

incluido en algún ámbito de gestión …” (art. 25.2 II)), si bien dicha inclusión o

adscripción ha de seguir una reglas que, en palabras de los profesores Jiménez de

Cisneros y Agudo González, “deberían ser las siguientes: 1) Obviamente, sólo podrá

incluirse o adscribirse sistemas generales en sectores excedentarios; 2) En ningún caso

esta técnica de obtención de terrenos dotacionales podrá permitir evitar el

55 En todas las legislaciones autonómicas, la equidistribución, aparece como uno de los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizables delimitado o sectorizado. 56 En el mismo sentido el art. 25.2 II de la LS98, cuando dice “…que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas…”.



105

cumplimiento de reglas tradicionales en nuestro Derecho, y reiteradas en muchos

casos en la legislación urbanística autonómica, según las cuales la delimitación de

ámbitos de actuación no puede generar una diferencia de aprovechamientos entre

ámbitos de equidistribución superior al porcentaje establecido (normalmente, el

15%)”57.

Conviene hacer una matización cual es que, para que opere este sistema, los suelos

habrán de estar incluidos tanto en un área de reparto como en un área de gestión, ya

que si falta alguno de estos requisitos, los terrenos no podrían obtenerse por las

técnicas de cesión, sino que deberán ser obtenidos por expropiación.

Y esto es lógico, ya que si no estuvieran incluidos en áreas de reparto y se incluyeran

en ámbitos de gestión, los derechos de estos propietarios serían obtenidos a costa

exclusivamente de los de la unidad de gestión.

Si por el contrario no estuvieran incluidos en un ámbito de gestión, no habría lugar

físico donde materializar los aprovechamientos de esos propietarios de suelos

dotacionales.58

4.5.1.- OBTENCIÓN DE DOTACIONES PÚBLICAS MEDIANTE CESIÓN

GRATUITA EN SUELO URBANO.

Como he dicho anteriormente, para que opere la técnica de la cesión “gratuita” de

terrenos, es necesario que se produzca un reparto de cargas y beneficios, esto es, una

equidistribución.

La técnica de la cesión en suelo urbano, sólo operará para el suelo urbano no

consolidado o incluido en un ámbito de gestión. Así se desprende de la lectura del

57 F.Javier Jiménez de Cisneros y Jorge Agudo González. “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Op.cit. págs. 41-42. 58 Vid en este sentido los comentarios de F.Javier Jiménez de Cisneros y Jorge Agudo González en “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Op.cit. pág. 44, así como de Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para juristas y técnicos”. Op.cit. págs. 778-780.



106

propio art. 14.2, que sólo obliga la cesión para dotaciones locales (apartado a) y para

dotaciones generales (apartado b), a los “propietarios de terrenos de suelo urbano que

carezcan de urbanización consolidada”.59

La cesión se produce “automáticamente” con la aprobación del proyecto de

equidistribución, tal y como recoge el art. 124.1 del RG., y las dotaciones públicas a

ceder, serán todas, tal y como entiende Merelo Abela , “pues la L.R.S.V. no las limita,

a diferencia de lo que hacía el Texto de 1.976 que sólo aludía a éstas: “viales, parques,

jardines públicos y centros de Enseñanza General Básica al servicio del polígono o

Unidad de Actuación correspondiente” (art. 83.3.1º)”60.

Por lo tanto, la obtención de dotaciones de carácter general, sistemas generales, en

suelo urbano, si han sido incluidos o adscritos a un ámbito de gestión, se podrán

obtener por cesión, tras el mecanismo de equidistribución que proceda.

Para la obtención de las dotaciones de carácter local, sistemas locales, los terrenos

habrán de estar incluidos dentro de un ámbito de gestión, y en tal caso se obtendrían,

al igual que en el caso de los sistemas generales, por cesión mediante las técnicas de

equidistribución que procedan.

4.5.2.- OBTENCIÓN DE DOTACIONES PÚBLICAS MEDIANTE CESIÓN

GRATUITA EN SUELO URBANIZABLE.

Al igual que se decía para el suelo urbano, en el suelo urbanizable, y salvo que la

legislación urbanística autonómica señale otra cosa, la obtención de los sistemas

59 Existe un sector doctrinal amplio (Jiménez de Cisneros, Sánchez Goyanes, Menéndez Rexach, Santos Díez y Castelao Rodríguez) al que se suma Merelo Abela, que defiende la posibilidad de técnicas de equidistribución para el suelo urbano consolidado, a pesar de lo que diga el art. 14.1. LS98. Y ello se basa de manera general en el reparto de beneficios y cargas “entre todos los propietarios”, no sólo entre los propietarios de suelos no consolidados. Y esta doctrina viene refrendada por variada jurisprudencia que avala la posibilidad de equidistribución en el suelo urbano consolidado (valga por todas, la STS 21-Febr-1994, Rec. 8708/1990, sobre validez de TAUs en L’Elinana. Rfa.EDJ:1994/1560). Sobre este tema vid. José Manuel Merelo Abela “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. págs. 150-159. También Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez “Derecho Urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. págs. 414-415; 442-445 y 661. 60 José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. pág. 627.



107

generales por cesión gratuita, se realizará mediante los sistemas de gestión de la

unidad de ejecución en que se encuentren incluidos o adscritos.

En conclusión, se trate de suelo urbano no consolidado (con las observaciones

señaladas anteriormente sobre el suelo urbano consolidado) o urbanizable, la inclusión

o adscripción de las dotaciones públicas previstas en el planeamiento, en ámbitos de

gestión, permitirá a la Administración su obtención gratuita por la gestión sistemática

del planeamiento, mediante las técnicas de equidistribución, obteniendo el propietario

de dichos terrenos su compensación mediante la adjudicación de suelo lucrativo en el

que materializar los aprovechamientos proporcionados por los suelos cedidos.

Este propietario formará parte de esa unidad de gestión como un propietario mas.

La obtención de los terrenos para dotaciones públicas generales en suelo no

urbanizable (no cabe hablar de dotaciones locales en este suelo), no es posible

mediante la cesión gratuita (a excepción de una donación) por aplicación de las

técnicas de equidistribución, ya que no existen en dicho suelo unidades o ámbitos de

gestión ni tampoco áreas de reparto. Los suelos, en este caso, sólo podrán ser

obtenidos por expropiación.

4.6.- CONVENIOS URBANÍSTICOS.

Esta fórmula de obtención de terrenos para dotaciones públicas, viene recogida en

parte de la legislación autonómica.

En mi opinión, es perfectamente aplicable a cualquier Comunidad Autónoma, aunque

no lo regule en su legislación y esto es así, ya que el Convenio es un “acuerdo de

voluntades entre la Administración y personas físicas o jurídicas, públicas o privadas,

titulares de intereses urbanísticos (promotores, empresas urbanísticas, Juntas de

Compensación, vecinos…) que tienen su funcionamento en el principio de

participación de los particulares en el urbanismo y la capacidad negocial de la

Administración, celebrados con la finalidad de completar a la Ley, en aquellos



108

supuestos en que la regulación legal está inacabada o prevé expresamente la llamada

al convenio, resolviendo de esta forma los problemas que las insuficiencias de la

legislación urbanística plantea y dando satisfacción a la participación de los

ciudadanos en la definición de su digna calidad de vida.” 61

O como ha señalado la STS 29 febrero 2000 (EDJ: 2000/8339),

“Los convenios urbanísticos constituyen una manifestación de la

participación de los administrados en el ejercicio de las potestades

urbanísticas que corresponden a la Administración. El carácter jurídico-

público de estas potestades no excluye, en una concepción avanzada de las

relaciones entre los ciudadanos y la Administración, la intervención de

aquéllos en aspectos de la actuación administrativa susceptibles de

compromiso. La finalidad de los convenios es servir como instrumento de

acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la

consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones

beneficiosas para el interés genera.”

El acuerdo entre la Administración y un particular para la obtención de suelos

dotacionales, podría enmarcarse dentro de los llamados convenios de planeamiento, si

lo que se quiere contratar es la inclusión o adscripción de terrenos destinados a


Pero en el punto que estamos tratando –obtención de suelos destinados a dotaciones,

por lo que, como tal, ya figuran en el planeamiento-, entiendo que si se optara por la

modalidad contractual, estos convenios entrarían dentro de la categoría de los

llamados convenios de gestión.

La Jurisprudencia ha definido estos convenios de gestión como aquellos que se

“concluyen para la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado” (STS. 15

marzo 1997. EDJ: 1997/1636, referida en las de 9 marzo 2001, EDJ 2001/8708 y en la

de 31 enero 2002. EDJ: 2002/913, entre otras).

61 Antonio Cano Murcia. “Teoría y Práctica del Convenio Urbanístico”. Ed. Aranzadi. Pamplona. 1997. Págs. 25-26.



109

Por lo tanto, el límite a la contratación, estará en el respeto a la legislación, y por

ende, al planeamiento.

En este sentido, la STS de 24 junio 2000 (EDJ:2000/21988), es clara:

“No puede existir, a la luz de lo expuesto, una tercera figura de convenios

urbanísticos caracterizados por contradecir las normas de planeamiento

supraordinadas a ellos sin contemplar una modificación futura de éstas,

ya que tales convenios serían nulos (artículos 57 y 58 del TRLS) por

contradecir lo dispuesto en la Ley…”

Cumplido esto, dentro de este “acuerdo de voluntades”, dentro de la libertad de

voluntades de las partes, cabrán todo tipo de pactos, siempre que los mismos, como

queda dicho, no sean contrarios al ordenamiento jurídico.62

Por lo tanto, habrá que ver en cada Comunidad autónoma la regulación que se hace

sobre los convenios como método de obtención de suelos destinados a dotaciones

públicas, pero, como digo, en mi opinión, aún a falta de esa regulación, y siempre que

el convenio se circunscriba a los límites de cumplimiento de la legislación, no

encuentro base legal alguna que impida la celebración de convenios de gestión para la

obtención de los sistemas dotacionales públicos, sean generales o locales.

62 En este mismo sentido, Jiménez de Cisneros y Aguado González señalan: “En coherencia con la amplitud de contenidos predicable de los convenios urbanísticos, ningún inconveniente legal parece que pueda existir para la celebración de convenios urbanísticos en los que pueda condicionarse el cumplimiento de deberes urbanísticos como los de cesión de terrenos destinados a sistemas generales. … Pues bien, como decimos, ningún límite a las facultades convencionales pueden mencionarse a este respecto. Es más, salvando las distancias, las Leyes urbanísticas suelen prever expresamente la celebración de convenios cuyo objeto afecta a deberes de cesión y/o a la determinación de aprovechamientos.” F.J. Jiménez de Cisneros y Jorge Agudo González. “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: Expropiación versus equidistribución”. Op.cit. págs. 89-90.



110

5.- LOS SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y

NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.

Merece atención el estudio de la obtención de los terrenos exteriores a los ámbitos de

actuación y necesarios para su desarrollo. Me estoy refiriendo, esencialmente a las

conexiones con los sistemas generales, las cuales son necesarias para el

funcionamiento del sector o del ámbito de actuación.

En la mayoría de los desarrollos urbanísticos en suelo urbanizable, se hace precisa la

realización de determinadas obras que permitan la conexión de esos ámbitos y sus

dotaciones interiores con los sistemas generales, tales como accesos rodados,

electricidad, traída y evacuación de aguas, etc.

El art. 18.3 de la LS 98, señala el deber “costear y, en su caso, ejecutar las

infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y,

en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas

requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de usos que

ésta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el

planeamiento general”.

Nada que objetar al respecto, dado que este deber viene de las anteriores legislaciones

y así, por ejemplo lo regulaba el art. 63 del Reglamento de Gestión Urbanística, y se

recoge en la totalidad de las legislaciones urbanística autonómicas.

Pero la cuestión se complica si nos atenemos a la obtención de los suelos necesarios

para realizar esas obras de conexión.

En otras palabras, la cuestión radica en si esos terrenos deben ser adquiridos por los

titulares de las unidades de actuación en ejecución y que necesitan de esos terrenos

para realizar sus conexiones con los sistemas generales, o si por el contrario esos

suelos se obtienen por el Ayuntamiento y se ponen a disposición de los propietarios,

promotores o urbanizadores de la unidad de actuación correspondiente.

La respuesta es: “depende”. Y depende de cómo se han contemplado esas conexiones

en el planeamiento general. Veamos:



111

El planeamiento general habrá de describir perfectamente los sistemas generales y en

un nivel tal, que permita la redacción –y por ende la posterior ejecución- de los planes

parciales. En este sentido, el art. 30 del Reglamento de Planeamiento así lo indica

“con la precisión suficiente para permitir la redacción de Planes Parciales o

Especiales”.

En esa precisión suficiente, puede que el Plan General, contemple esas conexiones

como ampliación de los sistemas generales; que los contemple como “reserva” de

esos terrenos para realizar las conexiones de los sectores a desarrollar a través de

planes parciales; o por el contrario que no lo señale, limitándose, eso sí, a describir y

delimitar los sistemas generales.

Por su parte, el plan parcial, este sí, habrá de prever siempre las conexiones del

ámbito de actuación con esos sistemas generales y en este sentido el art. 45 del

Reglamento de Planeamiento dispone que los planes parciales contendrán la

determinación, entre otras, de “trazado y características de la red de comunicaciones

propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto

en el Plan General de Ordenación”, así como “las características y trazado de las

galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de

aquellos otros servicios que , en su caso, prevea el plan”.

Por lo tanto, ¿cómo se realizan las conexiones? ¿cómo se obtienen estos suelos por los

que discurren esas redes de conexión?

Lo primero que habrá que preguntarse es si esas infraestructuras de conexión, son

sistemas generales, sistemas locales o una clase “intermedia” entre ambos..

Hemos visto al tratar de los sistemas generales, que éstos habrán de venir señalados en

el planeamiento general.

Por lo tanto, si aparecen como tal en el Plan General, son sistemas generales y la

forma de obtención será la prevista en el mismo.

Pero si no vienen previstas en el Plan General como tal sistema general o vienen pero

no contemplado como un sistema general, sino como una reserva de suelos para

conectar los sectores con los sistemas generales, ¿Qué son?



112

Salvo que el plan general los contemplara como tal sistema general, entiendo que no

se trata de verdaderos sistemas generales, por propia definición: “infraestructuras de

conexión con los sistemas generales”.

Lo más razonable es pensar que se trata de elementos que tienen características

propias de los sistemas locales, ya que son necesarios y sirven al ámbito de desarrollo

en cuyo beneficio se ejecutan, si bien son externos al ámbito y generalmente no

estarán incluidos ni adscritos al mismo, discurriendo –en la práctica suele ser así- por

suelos con clasificación de suelo no urbanizable, por lo que tras su ejecución, pasarán,

sin género de dudas, a formar parte de los sistemas locales.

Podríamos decir que se trata de una subclase de sistemas locales, cuya función es la

conexión de éstos con los generales y como tal los viene contemplando la legislación

urbanística autonómica de manera unívoca.

Decía anteriormente que era cuestión indubitada que los propietarios de suelo

urbanizable, tienen el deber de costear y si procede, ejecutar las conexiones del sector

o ámbito de actuación, con los sistemas generales. Y ese deber de costear ¿alcanza a

la obtención de los terrenos?

Al regular lo que se entiende por costes o gastos de urbanización, la legislación nada

dice al respecto, ya que como gastos de urbanización recoge obras e indemnizaciones

por derribos, extinción de derechos reales o levantamiento de plantaciones y tala de

arbolado. No señala nada de obtención de terrenos.

Por lo tanto, entiendo que la respuesta ha de buscarse en el Plan General.

Si esas obras de conexión, figuran en el Plan General, como sistema general o como

reserva de suelos para conexión de los sectores, la disposición de los terrenos, la

forma de obtención, vendrá señalada en el propio Plan General o derivada a un Plan

Especial o un Proyecto de Obra pública.

A este respecto, la totalidad de la legislación autonómica señala que los Planes

Especiales podrán tener como finalidad “la definición, ampliación o protección de

cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras,

equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de

ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución” (art. 50.1 LSM y en el



113

mismo sentido –por citar sólo algunos- el art. 72 de la LSOTEx, el art. 68 LOUPMR

Galicia, o el art. 143 del RU de Castilla y León, permitiéndose en este último incluso,

la sustitución de las determinaciones del Plan General).

Por lo tanto, será el Plan Especial, a falta de definición en el Plan General, el que, de

conformidad con lo que disponga la legislación urbanística autonómica aplicable,

señale la forma de obtención de los terrenos, aventurándonos a señalar que, por regla

general, será la expropiación.

Otro tanto ocurre si el procedimiento de ejecución es a través de obra pública

ordinaria municipal, con lo cual, la legislación urbanística autonómica aplicable, fijará

el procedimiento de obtención de los terrenos.

Si el Plan General ha incluido o adscrito esos terrenos al sector a desarrollar, tampoco

ofrece problemática alguna, ya que se estará a las formas de obtención propias que

encontramos en toda la legislación autonómica, esto es, la cesión gratuita, a cambio

del reconocimiento de los derechos a materializar (aprovechamientos) dentro del

sector o ámbito. Esto es, es como si el ámbito delimitado del sector incluyese estos

terrenos.

Pero si el Plan General no los contemplase como sistemas generales, ni como reservas

de suelo para conexión con los sistemas generales ni tampoco los adscribiera o

incluyera en el sector (circunstancias todas ellas habituales en la práctica urbanística)

habrán de ser necesariamente fijados por el Plan Parcial, tal y como hemos visto que

dispone el art. 45 del Reglamento de Planeamiento y que ha sido recogido en toda la

legislación autonómica (art. 26.2 a) TRLTAU Castilla-La Mancha, art. 48.2 LSM, art.

59 Ley Foral 35/2002 LOTU Navarra –éste relativo a proyectos de sectorización-, o

art. 64 Ley 9/2002 LOUPMR Galicia, entre otras). Pero esta delimitación, no es

suficiente para la obtención de estos suelos por lo que requerirá igualmente, en caso

de que el Ayuntamiento no dispusiera de los terrenos, la aprobación de instrumentos

de planeamiento paralelos, pero independientes del Plan Parcial y necesarios para la

ejecución de éste, que permitan la gestión de las obras y obtención de los terrenos y,

en este momento, volvemos a encontrarnos con la necesidad del Plan Especial o del



114

proyecto de obra pública, como instrumentos, repito que permitirán la ejecución de las

obras y de obtención de los terrenos necesarios para ello.

Y en este caso, a pesar de que la legislación no dice nada al respecto, entiendo que el

coste de obtención de estos suelos, es un coste mas del proyecto de urbanización, a

sufragarse por los propietarios incluidos en el ámbito de actuación en proporción a sus

derechos, sin que ello pueda ser entendido como un exceso del deber señalado en el

art. 18 de la LS 98. Lo contrario, esto es, llevar la carga del coste de obtención al

Ayuntamiento sería cargar a la colectividad con algo que sólo es necesario y por tanto

obligación de ejecución del sector de desarrollo correspondiente.

En cualquiera de los dos casos –delimitación en el Plan General o delimitación sólo

en el Plan Parcial-, vemos que se hace necesario la redacción y aprobación de un

instrumento de planificación que nos permita la obtención del suelo y la ejecución de

las obras. Tal es el caso como vimos del Plan Especial o del Proyecto de obras.

Pero recordemos que estas obras de conexión se hacen necesarias para la operatividad

del sector cuyo Plan Parcial las contempla pero no puede regular.

Por lo tanto, ¿está obligado el Ayuntamiento a tramitar simultáneamente y aprobar en

su caso estos planes especiales o proyectos de obras y, en su caso a ejecutarlos?

Como señala Lliset Borrell, “la previsión de un sistema general o de parte del mismo

en un Plan General o, incluso, en el Programa de actuación no implica una obligación

de actuar en un tiempo determinado” 63. En consecuencia con esto, podríamos

encontrarnos en la situación de una inactividad administrativa motivada, por ejemplo,

por falta de fondos para proceder a la expropiación (en el caso que la obtención

tuviera que ser de su cuenta) que bloquea la ejecución del Plan Parcial y por tanto

impide su desarrollo y cercena el derecho de los propietarios a promover la

transformación del suelo urbanizable, señalado en el art. 15 de la LS 98.

En efecto, la decisión del momento pertinente para el establecimiento de un nuevo

servicio público, es discrecional, valorando el Ayuntamiento el momento mas

63 Francesc LLiset Borrell. “Los límites del derecho al planeamiento parcial en el suelo urbanizable delimitado. La cuestión de las obras de conexión, concreción, refuerzo o ampliación de lossistemas generales y la nueva vía de impugnación de la inactividad de la Administración”. RDU, nº 222, Diciembre 2005. pág. 21.



115

conveniente para ello. Haciéndome eco de la cita de LLiset Borrell a García de

Enterría, en el artículo señalado en la nota 63, “la creación de un servicio público se

entiende en todo caso como perteneciente a la facultad discrecional de la

Administración. Incluso en el supuesto en que la propia Ley haya adptadoal respecto

una decisión de principio, decisión que suele presentarse como una simple

autorización, más que como un verdadero mandato. Sobre estas bases, es obvio que el

ciudadano carece de un verdadero derecho, exigible en vía jurisdiccional, a la

implantación efectiva del servicio”.

Ante esto, ante la falta de seguridad de que el Ayuntamiento tome la iniciativa y

acometa la tramitación administrativa necesaria para la obtención de los terrenos por

los que discurrirán las conexiones del ámbito de actuación con los sistemas generales,

el procedimiento mas acorde sería, en mi opinión, el convenio urbanístico, por el cual,

el Ayuntamiento se obligue a la tramitación de los planes y proyectos pertinentes y los

propietarios incluidos en el ámbito de actuación para los que son necesarios estos

suelos, se obliguen a la redacción de los proyectos y sobre todo, a sufragar el coste de

obtención de los terrenos así como al de ejecución de las obras de conexión con los

sistemas generales, sabiendo que éstas son un deber impuesto por el propio art. 18.3

de la LS 98 y recogido en toda la legislación urbanística autonómica.

6.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLICAS EN LA

LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA.

Como no podría ser de otra manera, todas las legislaciones autonómicas han regulado

la forma de obtener los suelos dotacionales, siendo común a todas ellas la obtención

mediante procedimientos de cesión gratuita, ocupación directa (en algunas como

Canarias o Extremadura se denomina como tal si bien se trata de una permuta forzosa)

y expropiación.

Paso a exponer lo que estas leyes disponen al respecto.



116

Andalucía: Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.

La ley andaluza regula en el art. 139 la forma de obtener los suelos destinados a

dotaciones públicas y a tal respecto, dice:

1. El suelo destinado a dotaciones se obtiene:

a) Cuando estén incluidas o adscritas a sectores o unidades de ejecución,

mediante cesión obligatoria y gratuita y por los procedimientos previstos

para el desarrollo de la actividad de ejecución, así como por expropiación

u ocupación directa.

b) En los restantes supuestos, mediante transferencias de

aprovechamiento en virtud del correspondiente acuerdo de cesión, venta o

distribución cuando así esté previsto en el instrumento de planeamiento y,

en su defecto, mediante expropiación u ocupación directa.

Vemos que en primer lugar recoge la obtención por cesión obligatoria y gratuita

mediante las técnicas de equidistribución, por estar esos suelos incluidos en unidades

de ejecución.

En segundo lugar, contempla la técnica de las TAUS, como actuación directa, para la

obtención de los suelos destinados a dotaciones, la cual, entiendo que sólo procederá

en los casos en que pueda realizarse esa transferencia entre fincas, de conformidad

con lo señalado en el art. 62 LOUAndalucía.

Por último, recoge dos métodos que, como luego se verá, la Ley contempla

expresamente como residuales o subsidiarios, para el caso de los suelos dotacionales

no adscritos ni incluidos en unidades de ejecución. Estos son la expropiación y la

ocupación directa.64

64 En mi opinión, en la legislación andaluza la expropiación será siempre un sistema extraordinario y por tanto subsidiario, a utilizar en el caso de que no puedan obtenerse los terrenos por aplicación de otros medios. Tal conclusión la saco de la lectura del art. 160, cuando dice que la expropiación forzosa por razón del urbanismo procederá en el supuesto (entre otros) de que los terrenos estén destinados a dotaciones “siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir necesidad urgente de anticipar su adquisición.”



117

La expropiación urbanística para la obtención de suelos destinados a dotaciones, viene

justificada en el art. 160, el cual señala la procedencia de este medio de obtención en

el caso de que los terrenos estén destinados “por su calificación urbanística, a

cualesquiera dotaciones y, en general, al dominio público de uso o servicio públicos,

siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien

por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir

necesidad urgente de anticipar su adquisición”, así como “La aprobación de

proyectos de obras públicas ordinarias, respecto de los terrenos que sean necesarios

para su ejecución.”

Por lo que a la cesión obligatoria y gratuita se refiere, el art. 51.1.C)d), la recoge como

obligación general de todo propietario de suelo, siempre, claro está, que esos terrenos

dotacionales de carácter general o local, estén “incluidos o adscritos” al ámbito de la

unidad de ejecución.

Tal y como lo describe la ley, y teniendo en cuenta que los derechos y obligaciones de

los propietarios vienen regulados con anterioridad al régimen jurídico de las distintas

clases de suelo, bien podría entenderse, que este deber de cesión tuviera el mismo

grado de exigencia para todo tipo de suelo, sin distinción de su categoría ni del grado

de urbanización que ya tuviera realizada; esto es, sin distinción entre suelo urbano

consolidado y el resto de las clases de suelo. Y esto parece confirmarse si atendemos a

la lectura del punto primero de dicho artículo 51, el cual dispone que,

“Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del

suelo, sin perjuicio del régimen a que quede éste sujeto por razón de su

clasificación, los siguientes deberes”.

Sin embargo, el tema se aclara en el art. 56, cuando dice que para el suelo

urbano consolidado es aplicable el régimen previsto para el suelo urbano

no consolidado “salvo en lo relativo a las obligaciones de cesión de suelo

y aprovechamiento urbanístico.”

Por lo tanto, queda claro que el deber de cesión obligatoria y gratuita queda

circunscrito a los suelos urbanos no consolidados y urbanizables.



118

Y esto ha de ser así, pues el mismo art. 51 ya nos dice que esos suelos han de estar

incluidos o adscritos y, como dije al hablar de manera general de este sistema de

obtención de suelos (apartado 4.5 de este trabajo), es necesaria la aplicación de la

técnica de gestión de la equidistribución, la cual no podrá darse en el suelo urbano

consolidado.

En el mismo sentido se pronuncia le ley para los suelos urbanizables ordenados y los

suelos urbanos no consolidados y en tal sentido señala en el art. 54.2.a) que la

obligación de ceder alcanzará a,

“La superficie total de los sistemas generales y demás dotaciones

correspondientes a viales, aparcamientos, parques y jardines, centros

docentes, equipamientos deportivo, cultural y social, y los precisos para la

instalación y el funcionamiento de los restantes servicios públicos

previstos.”

La posibilidad de la ocupación directa y la de obtención mediante TAUS, la

encontramos en la letra c) del apartado 2 del mismo artículo 54, el cual al señalar que

las cesiones obligatorias y gratuitas alcanzan a las superficies de suelos

correspondientes a excedentes de aprovechamiento, continúa diciendo que,

“…Dichos excesos se podrán destinar a compensar a propietarios

afectados por sistemas generales y restantes dotaciones…”

Esta compensación es la contrapartida, no cabe duda, necesaria para la ocupación

directa.

Y en este sentido, el art. 141 de la ley, nos señala la posibilidad de obtención de

terrenos destinados a dotaciones por medio de la ocupación directa.

“Los terrenos destinados a dotaciones podrán obtenerse mediante su

ocupación directa a cambio del reconocimiento a su titular del derecho a

integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento

urbanístico objetivo.”

Este “reconocimiento”, es la compensación a la que se refiere el art. 54.



119

El método de ocupación directa puede ser alternativo, para el caso de terrenos

adscritos o incluidos en sectores, o subsidiario, para el caso de aquellos otros que no

lo estén (art. 139.1.b).

En este último caso, la ocupación ha de tener lugar dentro de los “cuatro años

siguientes a la aprobación del instrumento de planeamiento que legitime la actividad

de ejecución” (art. 140.1), ya que en caso de transcurrido este tiempo sin que se

hubiera producido la ocupación, tras requerimiento del propietario o sus

causahabientes, se incoa, por ministerio de ley, expediente expropiatorio (art. 140.2).

Esta garantía que la ley otorga a los propietarios, es la misma que la que se recoge en

el art. 204.2 del TRLS92, sólo que la redacción del TRLS92, lo considero mas

afortunado que la redacción dada en este art. 140.2 de la ley 7/2002.

Los requisitos de la ocupación directa, no difieren de los vistos al tratar con carácter

general este mecanismo en el apartado 4.2 de este trabajo. Vienen regulados en el

número 2 del mismo art. 141 y resumidamente sería:

- La publicación de la relación de terrenos y propietarios afectados,

indicando los aprovechamientos que les corresponden y las unidades de

ejecución en las que se harán efectivos.

- Notificación personal a los propietarios afectados con un mes de

antelación, indicando la ocupación a realizar y otras circunstancias

relevantes.

- En el momento de la ocupación, se levantará acta en la que conste la fecha,

lugar, Administración actuante, titulares afectados, situación registral de

los terrenos, superficie ocupada y aprovechamientos que corresponden, así

como unidad de ejecución en la que deberán ser hechos efectivos.

- En caso de propietarios desconocidos, no comparecientes, incapacitados

sin representante o propiedades litigiosas, las actuaciones se entenderán

con el Ministerio Fiscal.

- Expedición de certificado acreditativo de los extremos del acta.



120

- Remisión por la Administración, al Registro de la Propiedad de la

certificación del acta, para inscripción de los aprovechamientos.65

La posibilidad de utilización de transferencias de aprovechamiento (TAUS), para la

obtención de terrenos dotacionales, la encontramos igualmente en el art. 54.2 cuando

dice que os excesos de aprovechamiento cuya cesión es obligatoria servirán para

compensar

“... a propietarios de terrenos con un aprovechamiento objetivo inferior al

susceptible de apropiación en el área de reparto…”

En el apartado 4.4 de este trabajo, al tratar de forma genérica las TAUS, decía que se

trataba era una técnica que tras el TRLS76, pretendió aplicar la equidistribución en

suelo urbano; era al suelo urbano, lo que el aprovechamiento medio al suelo

urbanizable.

Por lo tanto, si existen unidades de ejecución en las que adscribir o incluir los suelos

destinados a sistemas dotacionales, éstos se obtendrán por medio de las técnicas de

gestión urbanística de equidistribución.

Pero cuando los suelos no están incluidos o adscritos a unidades de ejecución, la

técnica de obtención de estos suelos será mediante transferencias de aprovechamiento

(TAUS), que han de estar previstas en el planeamiento.

Así de claro lo recoge el art. 139.1.b), y solamente cuando no pueda aplicarse esta

técnica, cabrá la obtención mediante expropiación u ocupación directa (“… en su

defecto, mediante expropiación u ocupación directa”).

Por lo tanto, cuando los suelos destinados a dotaciones no estén incluidos ni adscritos

a unidades de ejecución, la expropiación y la ocupación directa, como he señalado

anteriormente, serán técnicas subsidiarias para la obtención de estos suelos.

La Ley andaluza, en el art. 143, recoge la forma de obtención de terrenos destinados a

dotaciones, en aquellos casos que el planeamiento no hubiera previsto la delimitación

65 Vid lo anteriormente señalado, al tratar de forma genérica la figura de la ocupación directa, sobre la apertura de folio registral independiente para la inscripción de los aprovechamientos. Vid igualmente los arts. 1,2 y 39 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de Julio, Reglamento Hipotecario Urbanístico.



121

de unidades de ejecución, diciendo que en este caso la ejecución del planeamiento se

realizará mediante la ejecución de obras públicas ordinarias y la forma de obtención

de los terrenos destinados a dotaciones se hará:

“a) Cesión obligatoria y gratuita, en virtud, en su caso, de

reparcelación.66

b) Cesión gratuita en virtud de convenio urbanístico.

c) Transferencias de aprovechamiento urbanístico en suelos urbanos no

consolidados no integrados en unidades de ejecución.

d) Adquisición por expropiación, compra o permuta.”

Vemos que el artículo introduce la posibilidad de obtención mediante convenio

urbanístico, además de las fórmulas de cesión obligatoria y gratuita, TAUS, y

expropiación, por lo que para no ser reiterativo, me remito a lo expresado en el

apartado 4.6 de este trabajo en relación al los convenios urbanísticos.

Merece atención la posibilidad que regula la ley andaluza (al igual que hace la

valenciana, la extremeña o la de Castilla-La Mancha) en el art. 63 de la Ley, de

efectuar reservas de aprovechamiento (en el caso de que éste no pueda materializarse

de manera inmediata), por parte de los propietarios que hubieren cedido gratuitamente

terrenos para dotaciones públicas o costeado su adquisición, para su posterior

transferencia y materialización en una parcela o solar, pudiendo pedir la expropiación,

en el caso de que no hubiera sido posible la materialización en el plazo de tres años.

Aragón. Ley 5/1999 de Urbanismo de Aragón.

El art. 107 de la Ley de Urbanismo de Aragón, señala que,

“Los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de

sistemas generales fuera del suelo urbano consolidado se obtendrán:

66 No veo muy posible la reparcelación sin ámbito reparcelable, esto es, sin unidades de ejecución.



122

a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en

una unidad de ejecución, cuando ello sea posible.

b) Cuando la modalidad anterior no fuera practicable, mediante

ocupación directa, asignando aprovechamientos subjetivos en unidades de

ejecución excedentarias. En tal caso, si las compensaciones no se realizan

en el ámbito de un sector o del suelo urbanizable delimitado, el valor de

los terrenos y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a

los criterios de valoración aplicables.

c) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles o

convenientes, mediante expropiación forzosa.”

Las dotaciones locales, según el art. 108, se obtendrán, fuera del suelo urbano

consolidado,

“mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión sistemática de las

unidades de ejecución en que se incluyan.

En suelo urbano consolidado, los suelos dotacionales se obtendrán “mediante

expropiación u ocupación directa, asignando terrenos edificables en unidades de

ejecución excedentarias”, tal y como señala el art. 109.

Por tanto, vemos que la Ley, para la obtención de los terrenos dotacionales en suelos

que no sean urbanos consolidados, crea una “prelación” de métodos aplicables, en

función de que los otros no puedan ser llevados a cabo. Esto es, una subsidiariedad de

métodos de obtención.

En primer lugar tendremos la cesión obligatoria derivada de inclusión o adscripción a

unidades de ejecución.

Si esto no fuera posible, en segundo lugar contempla el método de ocupación directa.

Por último y cuando el método de ocupación directa tampoco fuera posible,

contempla la expropiación forzosa.



123

En cuanto a dotaciones locales, en estos mismos suelos, el único medio de obtención

que contempla la Ley, es el de cesión obligatoria y gratuita de los terrenos, derivadas

de la gestión de las unidades de ejecución en que se encuentren incluidos.

En cuanto a la obtención de terrenos dotacionales suelo urbano consolidado, bien

sean generales o locales, el método es el de expropiación u ocupación directa.

La cesión obligatoria y gratuita, viene determinada como una obligación de los

propietarios de suelos urbanos no consolidados y suelos urbanizables, diciendo en el

art. 18 67, que estos propietarios deberán “ceder gratuitamente al municipio los

terrenos destinados a las dotaciones locales y a los sistemas generales incluidos en la

unidad de ejecución o adscritos a la misma.”

El mecanismo, será por gestión mediante métodos de equidistribución.

La ocupación directa, viene fijada para el caso de que no puedan obtenerse los

terrenos por cesión obligatoria, lógicamente, por no estar incluidos o adscritos esos

terrenos en ninguna unidad de ejecución.

Regulada en los arts. 110 al 112, los requisitos no difieren de la técnica general:

- Previa determinación del aprovechamiento subjetivo del titular del terreno

y la unidad excedentaria en la que se hará efectivo ese aprovechamiento.

- Publicación y notificación a los propietarios.

- Levantamiento de acta, no antes del transcurso de un mes desde la

notificación.

- En caso de propietarios desconocidos, no comparecientes o incapaces sin

representación, o con propiedades litigiosas, las actuaciones se entienden

con el Ministerio Fiscal.

- Aunque la Ley no dice nada, obviamente es aplicable el R.D.1093/1997 en

cuanto a inscripción de los aprovechamientos.

67 El art. 29 de la Ley 5/1999, relativo a las obligaciones de los propietarios de suelo urbanizable, señala que tendrán las mismas que las recogidas en el art. 18 para los propietarios de suelo urbano no consolidado.



124

- Garantía para el propietario cedente, de cuatro años para que el proyecto

distributivo esté aprobado, en caso contrario, podrá pedir la iniciación de

expediente de justiprecio, esto es, la misma garantía que recoge el art. 204

del TRLS92.

La ley si recoge una particularidad que no viene recogida en otras, por ejemplo en

Andalucía, cual es el derecho a ser indemnizado por el tiempo que media desde la

ocupación hasta la aprobación del proyecto distributivo.

La expropiación forzosa, como método –entre otros- para obtención de terrenos

destinados a dotaciones, viene justificada en el art. 113,

“Para la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y

dotaciones locales, siempre que no esté prevista su obtención mediante

procedimientos vinculados a la delimitación y actuación en unidades de

ejecución o por ocupación directa.”

Tal y como ya decía en el art. 107, este art. 113, confirma en el carácter subsidiario

del método expropiatorio.

El plazo máximo para expropiar será de cuatro años “desde la producción del

supuesto determinante de su aplicación”, tal y como señala el art. 119.

Por último, hay que destacar que la Ley aragonesa contempla una excepción a la regla

general al regular una situación especial para la obtención de suelos destinados a

dotaciones en pequeños municipios, con población inferior a quinientos habitantes,

bien estén localizados estos terrenos en zonas periféricas o incluso en el suelo urbano.

A tal efecto, el art. 219, señala:

“1. En la zona periférica e incluso en suelo urbano de los pequeños

municipios con Plan General cabe utilizar el sistema de actuación de

cesión de terrenos viales, conforme a las siguientes características:

a) Los propietarios deben ceder al Ayuntamiento los terrenos destinados

por el Plan a viales, zonas verdes y espacios libres.



125

b) Los terrenos destinados a dotaciones podrán ser adquiridos mediante

expropiación forzosa.

c) Las obras de urbanización que lleve a cabo el Ayuntamiento deben

financiarse mediante contribuciones especiales.

2. En todo caso, el propietario que se considere perjudicado podrá

solicitar la reparcelación de los terrenos. A tal efecto, si no estuvieran

delimitadas unidades de ejecución, se considerará que toda la zona

periférica integra una unidad de ejecución.”

Vemos que existe una obligación de cesión de los sistemas generales, pudiendo el

propietario solicitar la reparcelación.

La expropiación se podrá utilizar para adquirir los terrenos destinados a dotaciones.68

Asturias. Decreto Legislativo 1/2004, Texto Refundido de las disposiciones legales

vigentes en materia de ordenación del Territorio y urbanismo de la Comunidad de

Asturias.

Los sistemas generales se obtendrán por cesión obligatoria y gratuita si están

incluidos en un sector o unidad de actuación, en su defecto, por expropiación u

ocupación directa.

A tal efecto, el art. 201 dice:

“El suelo destinado a sistemas generales se obtendrá:

a) Cuando estén incluidos en o adscritos a sectores o polígonos o

unidades de actuación, mediante cesión obligatoria y gratuita y por los

procedimientos previstos para la gestión urbanística por polígonos, así

como, en su defecto, por expropiación u ocupación directa.

68 Está claro que se refiere a dotaciones locales, definidas en el art. 106 de la Ley 5/1999, como “las infraestructuras y los equipamientos al servicio de áreas inferiores establecidos por el planeamiento, así como su conexión con los correspondientes sistemas generales, tanto internos como externos, y las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas, siempre que se requieran como consecuencia de la puesta en servicio de la nueva urbanización”.



126

b) En los restantes supuestos, mediante expropiación u ocupación

directa.”69

Para la obtención de suelos destinados a dotaciones locales, el TROTUAsturias,

distingue entre que estén incluidos en unidades de actuación o que no lo estén así

como aquellos otros situados en núcleos rurales.

Si están incluidos en unidades de ejecución, el art. 198, dice que la obtención será por

cesión obligatoria y gratuita.

Si no estuvieran incluidos en unidades de actuación , la obtención, tal y como señala

el art. 199, se llevará a cabo por medio de expropiación u ocupación directa.

Si los terrenos estuvieran situados en núcleos rurales, se obtendrán “por el sistema de

expropiación como actuación aislada en núcleo rural, aunque excepcionalmente,

cuando la población, densidad o demanda de equipamiento así lo requieran, los

Planes Generales de Ordenación podrán introducir modelos de gestión que

reconduzcan el proceso a formas análogas a las propias de otras clases de suelo.”

(art. 200.1).

Vemos por tanto, que el TROTUAsturias, busca no aplicar, mas que en casos

“irremediables” la expropiación.

La cesión obligatoria y gratuita, viene recogida como obligación de los propietarios de

suelos urbanizables en transformación (el equivalente a suelos urbanizables

sectorizados o delimitados en otras legislaciones) y urbanos no consolidados; y en

este sentido, el art. 119.3, dice:

69La redacción de la letra b) del artículo, me parece superflua, ya que en la letra a) señala que “en su defecto”, esto es, tanto si no están incluidos en unidades de ejecución o adscritos a las mismas, o por cualquier otra razón, se obtendrán por expropiación u ocupación directa.



127

“3. Los propietarios de suelo urbano no consolidado tendrán los

siguientes deberes:

b) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo

necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones

públicas de carácter local al servicio de la unidad de actuación en la que

sus terrenos resulten incluidos.

c) En su caso, ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la

ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general incluya

en el ámbito correspondiente a efectos de su gestión.”

En el mismo sentido nos encontramos la redacción del art. 140, incluyendo esta cesión

gratuita y obligatoria, como deberes de los propietarios de suelo urbanizable en

transformación, con la particularidad que mientras en suelo urbano no consolidado los

terrenos deberán estar incluidos en una unidad de actuación, en el suelo urbanizable

en transformación, podrán estar incluidos o adscritos a una unidad de ejecución.

La obtención de los terrenos por ocupación directa, veíamos que se producía en

aquellos casos en que los terrenos no estuvieran incluidos en unidades de ejecución.

La ocupación directa, encuentra su razón de ser en el art. 155 TROTU Asturias, el

cual dispone:

“Artículo 155. Polígonos o unidades de actuación con exceso de

aprovechamiento real

1. Cuando los aprovechamientos permitidos por el planeamiento en un

polígono o unidad de actuación excedan de los susceptibles de

apropiación por el conjunto de los propietarios incluidos en la misma, los

excesos corresponderán a la Administración actuante.

2. Dichos excesos podrán destinarse a compensar a propietarios de

terrenos no incluidos en polígonos o unidades de actuación y afectados a

dotaciones locales o sistemas generales.



128

También podrán destinarse dichos excesos a compensar a propietarios

con aprovechamiento real inferior al susceptible de apropiación o a

ampliar el patrimonio municipal de suelo.

3. Los propietarios señalados en el número anterior participarán en los

costes de urbanización del polígono o unidad de actuación respectivos en

proporción a los aprovechamientos que les correspondan.”

Los requisitos de la ocupación directa, no difieren de los generales ya vistos.

- Para que pueda darse la ocupación directa, el art. 203 señala que habrán de

existir, como no podría ser de otra manera, unidades de actuación

excedentarias.

- Además, habrá de estar aprobada la ordenación detallada, tanto de los

terrenos a ocupar, con determinación del aprovechamiento que

corresponda a su propietario, como la de la unidad de ejecución en que

hubiera de integrarse.

- El procedimiento es el de publicación; notificación a los propietarios, con

un brevísimo plazo de veinte días para audiencia y alegaciones si

proceden; levantamiento de acta de ocupación; participación de Ministerio

Fiscal en el caso de propietarios desconocidos, propiedades litigiosas, no

comparecientes o incapaces sin representación; expedición de certificación

del acta; derecho de indemnización por ocupación temporal, tal y como

ocurría en Aragón; Garantía de justiprecio en el caso de transcurso de

cuatro años sin aprobación del instrumento reparcelatorio, tal y como se

regulaba en el art. 204 del TRLS92.

En cuanto a la obtención de terrenos dotacionales por expropiación, veíamos que este

método quedaba relegado a aquellos terrenos no incluidos en unidades de ejecución

(art. 199 y art. 201) y los incluidos en núcleos rurales -siempre que el plan general no

regulase otros métodos de obtención- (art. 200).

La expropiación forzosa viene legitimada en el art. 182.2, el cual señala que



129

“2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el número anterior, la expropiación

forzosa podrá aplicarse para la ejecución de los sistemas generales de la

ordenación urbanística del territorio o la de alguno de sus elementos, o

para realizar actuaciones aisladas en suelo urbano.”

La expropiación deberá producirse en el plazo de cuatro años siguientes a la

aprobación del planeamiento que legitime la actividad de ejecución, existiendo un

derecho (garantía) del propietario para pedir el inicio de expediente de justiprecio,

transcurrido este plazo.

Canarias. Decreto Legislativo 1/2000, Texto Refundido de Ordenación del Territorio

de Canarias y Decreto 183/2004, por el que se aprueba el Reglamento de gestión y

ejecución del sistema de planeamiento de Canarias.

La legislación canaria, distingue entre obtención de suelos destinados a sistemas

generales y obtención de suelos destinados a dotaciones locales.

Para los primeros –sistemas generales-, el art. 137 del TROTUCanarias y el art. 141

del Reglamento, prevén la obtención mediante la expropiación u ocupación directa, si

los mismos no estuvieran incluidos o adscritos a un ámbito de gestión.

En tal sentido, el art. 150.1 a) del Reglamento, señala que

“la obtención de suelo por la Administración actuante mediante

ocupación directa procederá en los siguientes supuestos:

a) Para la obtención de suelo destinado a sistemas generales que no se

incluya o adscriba a un ámbito, sector o unidad de actuación.”

Si por el contrario, estuvieran incluidos o adscritos a algún ámbito de gestión, la

obtención se realizará mediante la aplicación del sistema de ejecución que se hubiera

establecido para dicho ámbito, lo cual permite, obviamente, la obtención por cesión

obligatoria y gratuita, en el caso de que la gestión del ámbito se realice por sistema de



130

cooperación, compensación o concierto, en los que aplicar técnicas de

equidistribución.

A este respecto, el art. 71.3 del TROTUCanarias en cuanto a deberes de propietarios

de suelos urbanizables ordenados establece que estos propietarios deberán:

“b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución

de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya

o adscriba al sector correspondiente.”

En el mismo sentido se pronuncia el art. 72.2, en cuanto a deberes de propietarios de

suelo urbano no consolidado, debiendo,

“b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución


en el ámbito correspondiente.”

Y el Reglamento, a este respecto es taxativo impidiendo la obtención de estos terrenos

incluidos o adscritos en unidades de gestión, de manera onerosa por la

Administración. Y a tal efecto, en el art. 237, prohíbe, expresamente, otra forma de

obtención que no sea gratuita. Dice así:

“Artículo 237. Medida cautelar para garantizar la obtención no onerosa

del suelo de cesión obligatoria y gratuita

1. Los terrenos incluidos en un ámbito de suelo urbano no consolidado, en

un sector de suelo urbanizable o, en su caso, en una unidad de actuación,

que el planeamiento reserve y destine para elementos integrantes de los

sistemas generales o de los sistemas locales de red viaria, dotaciones y

espacios libres públicos, así como cualquier otro suelo de cesión

obligatoria y gratuita a favor de la Administración, no podrán ser

adquiridos de forma onerosa por ninguna Administración Pública,

organismos autónomos, entes públicos o entidades mercantiles públicas o

mixtas de carácter instrumental.

2. Se exceptúa de lo establecido en el número anterior, la adquisición de

terrenos en ámbitos, sectores o unidades cuyo desarrollo se determine por

el sistema de expropiación, y se haya alcanzado con los propietarios



131

acuerdo de compra por cantidad igual o inferior a la que resultaría del

justiprecio a abonar por tasación conjunta, según los informes que al

respecto emitan los servicios técnicos de la Administración actuante.

3. Lo establecido en el número 1 anterior será también de aplicación a los

terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales que se

encuentren adscritos a un sector de suelo urbanizable.

4. En caso de resultar necesaria para el interés general la obtención

urgente de un suelo de cesión obligatoria y gratuita, la Administración

actuante iniciará las actuaciones pertinentes para posibilitar la cesión

anticipada del suelo o, en su caso la ocupación directa de los terrenos, a

través del procedimiento establecido al efecto.”

Si los suelos no están incluidos o adscritos en una unidad de gestión, la legislación

urbanística canaria, dice, como hemos visto, que estos se obtienen por expropiación u

ocupación directa.

Para que opere una técnica de obtención u otra (ocupación directa o expropiación), la

misma vendrá determinada por el planeamiento.

Esto se desprende del art. 142 del Reglamento, el cual señala que para poderse aplicar

los métodos de ocupación directa o exrpropiación para la obtención de suelos para

sistemas generales, el instrumento de planeamiento incluirá, además de la

delimitación espacial del suelo afectado, la relación de fincas afectadas y la de los

propietarios de las mismas.

Y además, el art. 144 del Reglamento obliga al planeamiento a “garantizar la

obtención de los terrenos necesarios para la ubicación y gestión de los sistemas

generales que establezca, programando temporalmente su adquisición de acuerdo a

las prioridades que de seduzcan del modelo de ordenación del territorio adoptado y

de los procedimientos aplicables para su obtención”.

Vemos claramente que los procedimientos aplicables habrán de referirse a

expropiación u ocupación directa.



132

Para obtener los suelos por expropiación, además de venir el procedimiento reflejado

en el planeamiento general (se refiere a sistemas generales), es necesario que la

misma se produzca dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del plan que

legitime la actividad de ejecución.

Si transcurre este plazo (que en la mayoría de las comunidades como en la ley estatal

es de 4 años), se entiende incoado el procedimiento de expropiación forzosa por

Ministerio de la Ley (arts. 138 TROTUCanarias y 143 Reglamento).

A tal efecto, el art. 143.2 y 3 del Reglamento, señala que

“transcurrido sin efecto el plazo previsto en el número anterior, el

procedimiento de expropiación forzosa se entenderá incoado por

Ministerio de la Ley si una vez efectuado requerimiento a tal fin por el

propetario afectado o sus causahabientes, transcurre un año desde dicho

requerimiento sin que la incoación se produzca.”70

Y continúa el número 3,

“3. Desde que se entienda legalmente incoado el procedimiento

expropiatorio, el propietario interesado podrá formular hoja de aprecio y,

transcurridos dos meses sin notificación de resolución alguna, podrá

dirigirse a la Comisión de Valoraciones de Canarias a los efectos de la

fijación definitiva del justiprecio.”

La obtención de suelos por ocupación directa, no varía en cuanto a plazos se refiere,

con lo señalado para la expropiación.

De esta manera, el art. 137.2 del TROTUCanarias, señala que

“La expropiación u ocupación directa de los sistemas generales deberá

tener lugar dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del

planeamiento de ordenación que legitime la actividad de ejecución.”

En el mismo sentido refiere el art. 150.2 del Reglamento.

70 Vemos que la legislación Canaria imprime menor celeridad a los plazos, fijando cinco años para expropiar, en lugar de los cuatro años que se recogen en la mayoría de las legislaciones y de un año para la incoación del expediente exrpropiatorio, en lugar de los seis meses que recoge la mayoría de la legislación.



133

Los requisitos para la procedencia de la ocupación directa, vienen regulados en los

arts. 139 del TROTUCanarias y 150 y 151 del Reglamento, y tiene, con respecto a los

vistos en otras Comunidades o con carácter general, algunas especialidades que son: 71

a) Por regla general, en la ocupación directa la Administración ocupa los terrenos

destinados a dotaciones, reconociendo a su titular un aprovechamiento subjetivo y

designando una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento objetivo, en la

que podrá materializar su aprovechamiento el titular de los terrenos ocupados.

Pues bien, el art. 150.3.c) del Reglamento en relación con el art. 139.1.b), prevé la

posibilidad de que la permuta se haga en terrenos del patrimonio público del suelo, en

lugar de terrenos ubicados en unidades de ejecución excedentarias de

aprovechamiento.

A mi modo de ver, esta figura no sería una ocupación directa, sino una permuta de

terrenos pura y simple.

La Administración no obtiene suelo a cambio del excedente de aprovechamiento, sino

a cambio de otro suelo, por lo que entiendo que se trata de una permuta de terrenos y

no de una ocupación directa.

b) El procedimiento termina con un convenio con los propietarios afectados o con

parte de los mismos, lo que nos recuerda la teoría que señalan Santos y Castelao, de

que en la ocupación directa, al ser una “expropiación con pago en especie”, se

requiere el acuerdo del propietario. 72

c) El procedimiento no podrá durar más de seis meses desde la aprobación inicial (art.

150.11 Reglamento).

71 Tal y como señalé en el apartado …, cuando traté la figura de la permuta forzosa, en algunas Comunidades, como es el caso de Canarias, la ocupación directa, reviste todas las características de la permuta forzosa, aunque no se la denomine de tal manera. 72 “En efecto, la ocupación directa era, como señaló una STC, una modalidad de expropiación con <<pago en especie>> (en suelo). Pues bien, conforme establece el art. 37 de LrS98, la expropiación con pago en especie sólo es posible con la conformidad del expropiado”. Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. págs. 783-784.



134

Por lo demás, como digo, los requisitos de la ocupación directa no varían en

esencia73, de los vistos en otras Comunidades o con carácter general.

Así serán precisos:

- Determinación previa del aprovechamiento subjetivo del titular del terreno

a ocupar; de la unidad de actuación en que hubiera de hacerse efectivo ese

aprovechamiento o –y esta es la especialidad que he señalado de esta ley y

que considero una permuta más que una ocupación directa- de los terrenos,

patrimonio público de suelo, para permutar por los ocupados; de la

indemnización en metálico a satisfacer por el aprovechamiento que no se

pueda materializar.

- Acuerdo de la Administración, señalando los terrenos a ocupar,

propietearios y titulares de derechos afectados, aprovechamientos que

corresponden, unidades de actuación excedentarias o terrenos del

patrimonio público del suelo a permutar, e indemnización en metálico a

satisfacer.

- Publicación y notificación personal.

- Plazo de un mes para reclamar o alegar y tras éste plazo, acuerdo de la

Comisión de Valoraciones de Canarias confirmatorio o de nuevas

valoraciones, que permita la ocupación.

- Acta de ocupación.

- Entendimiento con el Ministerio Fiscal para el caso de propietarios

desconocidos, incomparecientes, incapaces sin representación o

propiedades litigiosas.

- Derecho a la expedición de certificación comprensiva del acta de

ocupación.

- Inscripción en el Registro de los terrenos a favor de la Administración,

como de los aprovechamientos.

Como he dicho al principio, la legislación canaria hace separación entre la obtención

para sistemas generales de la obtención para sistemas locales.

73 Varían, como ya he señalado anteriormente, los plazos.



135

Pues bien, los suelos destinados a sistemas locales, se obtendrán por cesión

obligatoria y gratuita, cuando la ordenación urbanística prevea la delimitación de

unidades de actuación, esto es, por aplicación de instrumentos de gestión mediante la

equidistribución.

A este respecto, el art. 71.3.a) del TROTUCanarias, señala como deberes de los

propietarios de suelo urbanizable ordenado,

“a) Ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el suelo necesario,

de acuerdo con la ordenación urbanística, para los viales, parques y

jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, dotaciones

culturales y docentes y los precisos para la instalación y el

funcionamiento de los restantes servicios públicos previstos.”

Y el art. 72.2.a) del mismo cuerpo legal, para los propietarios de suelo urbano no

consolidado señala el deber de,

a) Ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el suelo necesario,

de acuerdo con la ordenación urbanística, para los viales, parques y

jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, dotaciones

culturales y docentes y los precisos para la instalación y el

funcionamiento de los restantes servicios públicos previstos.

Conviene volver a recordar aquí, la prohibición expresa de obtención onerosa,

prevista en el art. 237 del Reglamento.

Cuando no prevea el planeamiento la delimitación de estas unidades de actuación, se

adquirirán por cesión gratuita en virtud de convenio urbanístico, por expropiación o

por ocupación directa (arts. 145 TROTUCanarias y 148 del Reglamento).

Los requisitos tanto de la expropiación como de la ocupación directa, son los mismos

que los vistos para la obtención de los sistemas generales.



136

Por último, el TROTUCanarias, recoge en el art. 145.1 y 2, la obtención de suelos en

caso de ejecución de los sistemas generales no previstos en el planeamiento y a

realizar a través de obras públicas, como puede ser el caso de sistemas

supramunicipales.

“Artículo 145. Actuaciones urbanísticas aisladas

1. Cuando no esté prevista en el planeamiento de los recursos naturales,

territorial y urbanístico, ni sea precisa ni conveniente la delimitación de

unidades de actuación, la actividad de ejecución de aquél se llevará a

cabo mediante obras públicas ordinarias, de acuerdo con la legislación

que sea aplicable por razón de la Administración Pública actuante.

2. El suelo preciso para las dotaciones se obtendrá por:

a) Cesión gratuita en virtud de convenio urbanístico.

b) Expropiación.

c) Ocupación directa.”

Cantabria. Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y

Suelo de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

El art. 141.3 de la Ley 2/2001, dice que

“Tanto los sistemas generales como las dotaciones locales podrán

obtenerse en el seno de los procedimientos de reparcelación implícitos en

cada uno de los sistemas de gestión urbanística, así como por

expropiación y por alguno de los demás sistemas enumerados en los

artículos siguientes.”

Los artículos 142 y 143 siguientes, señalan la forma de obtención de los terrenos

destinados a sistemas generales y la de los destinados a dotaciones locales:

“Artículo 142. Obtención de los sistemas generales



137

1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en el

suelo urbano consolidado y en el suelo rústico, se obtendrán:

a) Mediante expropiación forzosa.

b) Por convenio urbanístico.

En el procedimiento que se utilice se determinarán los mecanismos de

compensación bien en terrenos edificables o en otras compensaciones,

incluida la económica. Cuando la indemnización consista en

compensaciones distintas de la exclusivamente económica y, desde luego,

cuando se trate de la adjudicación de terrenos de valor equivalente al que

se pretende obtener, será necesario el consentimiento expreso del

propietario. En estos casos, el valor de los terrenos y aprovechamientos se

fijará pericialmente por técnicos municipales y conforme a los criterios de

valoración aplicables en la legislación del Estado.

2. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en el

suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable, se obtendrán:

a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en

una unidad de actuación, cuando sea posible.

b) Mediante ocupación directa asignando a los propietarios afectados su

aprovechamiento en unidades de actuación excedentarias.

c) Mediante expropiación forzosa.

d) Por convenio urbanístico, consignando en sus estipulaciones las

compensaciones que procedan con arreglo al planeamiento en terrenos

edificables o de forma pecuniaria.”

Otro tanto ocurre para la obtención de los suelos destinados a dotaciones locales y en

este sentido, el art. 143 dice:

Artículo 143. Dotaciones locales

1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas o dotaciones

locales en el suelo urbano consolidado se obtendrán mediante alguno de

los sistemas enumerados en el apartado 1 del art. 142.



138

2. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas o dotaciones

locales en el suelo urbano no consolidado y en el urbanizable se

obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de su inclusión

en una unidad de actuación y a través del sistema de ejecución y gestión

que en cada caso se adopte. Excepcionalmente, para cuando ello no sea

posible y previa motivación suficiente, se podrán utilizar los demás

sistemas contemplados en el art. 142.

3. En el caso de dotaciones locales la cesión gratuita de los terrenos

conlleva asimismo su urbanización a costa de los propietarios de la

unidad de actuación afectada.

La Ley, en los artículos precedentes transcritos, distingue entre las distintas clases de

suelo, señalando la ocupación directa, la expropiación forzosa y el convenio como

métodos de obtención para el suelo urbano consolidado y el suelo rústico (sistemas

generales), esto es, cuando no sea posible la utilización de técnicas de reparcelación.

Por el contrario, para el suelo urbanizable y el urbano no consolidado, en los que sí es

posible la utilización de esas técnicas de reparcelación, de equidistribución, siempre

que estén incluidos o adscritos a unidades de gestión, se obtendrán por cesión

obligatoria y cuando no sea posible, por no estar incluidos o adscritos a unidades de

gestión o por urgencia o necesidad de obtención, prevé además la expropiación

forzosa y el convenio urbanístico.

Y he remarcado la expresión “cuando no sea posible”, ya que de la lectura de los

artículos se desprende claramente, que los sistemas de ocupación directa,

expropiación y convenio, serán subsidiarios de los sistemas que empleen técnicas de

gestión urbanística mediante la equidistribución.

Esta obligación de cesión obligatoria de los terrenos destinados a sistemas generales y

dotaciones locales, viene amparada por lo señalado en el art. 100.b), el cual obliga a

los propietarios de suelo urbano no consolidado a,

“b) Ceder gratuitamente al Municipio, libres de cargas, los terrenos

destinados a viales, espacios libres y demás dotaciones locales, así como



139

los correspondientes a los sistemas generales incluidos en la unidad de

actuación o adscritos a ella para su gestión.”

Y esta misma obligación se señala en el art. 106 para los propietarios de suelo

urbanizable, el cual remite expresamente al art. 100, equiparando los deberes de esos

propietarios con los de los propietarios de suelo urbano no consolidado.

Por lo tanto, esa cesión obligatoria vendrá implícita en las técnicas de reparcelación,

la cual, como dice el art. 135, es una redistribución de las fincas de un ámbito, para

adecuarlas a las prescripciones del plan; y la reparcelación culmina con la aprobación

del proyecto reparcelatorio, siendo una de sus consecuencias, uno de sus efectos, la

transmisión al Ayuntamiento, en pleno dominio y libre de cargas, los terrenos de

cesión obligatoria (art. 139).

Veíamos que los arts. 142.1 y 143.1, prevén la expropiación forzosa para la obtención

de los terrenos dotacionales generales o locales, en aquellas clases de suelo en los que

no puedan adscribirse a unidades de ejecución, tal es el caso de los suelos urbanos

consolidados y los rústicos.

Otro tanto ocurre en aquellos otros terrenos que no sea posible obtenerlos por cesión

obligatoria y gratuita, mediante la aplicación de técnicas equidistributivas.

En tal caso, la obtención de los suelos se hará mediante actuaciones aisladas o

asisteméticas, y en tal sentido, el art. 145, prevé la obtención de esos terrenos

mediante expropiación forzosa.

Este artículo deja una puerta abierta a la ejecución de los sistemas generales y demás

dotaciones, mediante actuaciones aisladas, en todo tipo de suelo; “podrá llevarse a

cabo de forma aislada en cualquier clase de suelo…” señala el artículo, sin perjuicio

que los terrenos puedan obtenerse también “por los procedimientos previstos en los

arts. 142 y 143” de la Ley.



140

La Ley, en el art. 130, legitima la expropiación forzosa como procedimiento para la

obtención de terrenos dotacionales en actuaciones aisladas y también para dicha

obtención en actuaciones integradas, si bien en este caso, el procedimiento es, como

ya hemos dicho, subsidiario, pues como señala claramente el apartado a) del artículo,

la expropiación forzosa, como instrumento de gestión urbanística, se aplicará,

“Para la obtención aislada de terrenos destinados a sistemas generales y

demás dotaciones públicas ycuando no esté previsto otro procedimiento de

los enumerados en los arts. 142 y 143”.

Los propietarios tendrán derecho a ser expropiados en el plazo de cuatro años a contar

desde la aprobación del plan que legitime la expropiación, pudiendo a partir de este

plazo, iniciar el expediente de justiprecio, lo que se producirá transcurrido un año

desde el requerimiento que en tal sentido hagan esos propietarios a la Administración

(art. 87.3 y art. 130.2)

La ocupación directa, viene señalada en los arts. 142.2 y 143.2, como método o

procedimiento subsidiario para la adquisición de terrenos dotacionales, en suelos

urbanos no consolidados y en suelos urbanizables.

El procedimiento de aplicación de ocupación directa, regulado en los arts. 134 y 135,

no difiere esencialmente, de los ya vistos para otras Comunidades o con carácter

general:

- Publicación y notificación individualizada, conteniendo relación de fincas

y propietarios; aprovechamientos subjetivos; unidad de ejecución

excedentaria de destino. Solicitud de certificación y práctica de asientos al

Registro de la Propiedad.

- Plazo de un mes para alegar.

- Ocupación con levantamiento de actas.

- Entendimiento con el Ministerio Fiscal en aquellos casos en los que no

hubiere comparecencia de propietarios, fueren desconocidos, fueren

incapaces sin representación o en caso de fincas litigiosas.



141

- Expedición de certificación del acta, con remisión de copia al Registro de

la Propiedad para inscripción.

- Indemnización temporal y derecho de expropiación transcurrido cuatro

años desde la ocupación, iniciándose el expediente de justiprecio

transcurrido un año desde el requerimiento en tal sentido a la

Administración, tal y como se regula en el art. 87.3 para la expropiación y

que hemos señalado anteriormente.

Por último, señalar que tanto el art. 142 como el 143, recurren a la figura del

Convenio urbanístico como método de obtención de terrenos destinados a sistemas

locales y dotaciones locales en suelo urbano consolidado y rústico, así como suelo

urbano y urbanizble.

A este respecto, el art. 140, permite la celebración de convenios urbanísticos entre las

Administraciones Públicas y los particulares, para la ejecución del planeamiento.

Se trata por lo tanto de auténticos convenios de gestión y la Ley señala que éstos han

de ser redactados con los límites y requisitos señalados en el Capítulo IV del Título

VII de la misma.

Estos requisitos y límites viene regulados en los arts. 259 al 264 de la Ley, debiendo

contener una memoria expresiva de “los motivos, causas y fines de interés público que

los justifiquen”. En su contenido no podrán conculcar normas imperativas ni ir contra

el planeamiento, ya que como convenios de gestión que son, tendrán por objeto

exclusivo “fijar los términos y condiciones de la concreta ejecución del planeamiento,

sin que de su cumplimiento pueda derivarse ninguna alteración o modificación de

aquel” (art. 262.1).

Si se permite una alteración del planeamiento en el convenio de gestión, y es la

prevista en el número 3 del art. 262, para el caso de “los particulares que suscriban el

convenio, con la conformidad de todos los propietarios afectados, asuman la

completa responsabilidad del desarrollo y urbanización de un Sector, o de una o

varias unidades de actuación, podrán definir su gestión en todos los detalles,

apartándose incluso de los sistemas de actuación regulados en esta Ley”.



142

Como dije en el estudio general de los convenios (epígrafe 4.6), se trata de

compromisos y acuerdos de ámbito privado con implicación en la esfera pública, cuyo

incumplimiento no puede obligar más que al resarcimiento de daños y perjuicios, tal y

como viene previsto en el art. 1124 del Código Civil.

Por lo tanto, la Ley cántabra (art. 263), no va más allá, señalando que en caso de

incumplimiento la parte incumplidora tendrá las responsabilidades previstas en el

convenio y en su defecto el resarcimiento de daños y perjuicios.

En cuanto a publicidad, la Ley cántabra, al contrario que otras (Galicia, Madrid), no

obliga a la publicación de los convenios, si bien, de conformidad con lo señalado en

los arts. 37 y 38 de la ley 30/1992 (LRJPAC), los convenios han de ser archivados,

pudiendo ser consultados por cualquier ciudadano (art. 264).

Castilla y León. Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León, y Decreto 22/2004,

Reglamento Urbanístico de Castilla y León.

“Los terrenos reservados en el planeamiento para sistemas generales y demás

dotaciones urbanísticas públicas, podrán ser obtenidos:

a) Por cesión gratuita mediante alguno de los sistemas de actuación previstos

en este Título.

b) Mediante expropiación forzosa, conforme a la legislación del Estado.

c) Mediante ocupación directa, conforme a lo previsto en el art. 93.”

De esta manera clara y concisa señala el art. 66 de la LUCyL, la forma de obtener los

suelos destinados a dotaciones urbanísticas, sean sistemas generales o locales.

La elección del sistema a emplear para la obtención de los terrenos, vendrá definido

en el propio Plan General. Así lo dice taxativamente el art. 83.4 b) del RUCyL:

“ 4.- Asimismo, para cada uno de los elementos de los sistemas generales

que aún no estén ejecutados, el Plan General debe indicar:



143

… b) El sistema de obtención de los terrenos privados que deban pasar a

titularidad pública, indicando el sector en el que se incluyan, en su caso.

En particular, cuando alguno de los elementos del sistema general de

servicios urbanos no deba discurrir necesariamente sobre o bajo terrenos

de titularidad pública, puede admitirse el uso de terrenos de la entidad

prestadora del servicio o la constitución de servidumbres.”

Y de la misma manera, lo ratifica el art. 88 del RUCyL, al decir que el Plan General

de Ordenación Urbana deberá incluir en los sectores de suelo urbano no consolidado y

urbanizable delimitado, los terrenos reservados para la ejecución de sistemas

generales, o el art. 95 del RUCyL cuando señala que el Plan General en suelo urbano

consolidado, deberá señalar los sistemas locales, fijando par los que no estén

ejecutados “…el sistema de obtención de los terrenos que deban pasar a titularidad

pública…”.

Por lo tanto, si los terrenos se incluyeran en un sector de suelo urbano no consolidado

o urbanizable delimitado, en el desarrollo de estos –y salvo que el sistema de

actuación fuera el de expropiación-, procedería la aplicación de las técnicas de gestión

de equidistribución, por las que se procedería a obtener los suelos por cesión gratuita.

La cesión gratuita, es un deber impuesto a los propietarios de suelo urbano no

consolidado y suelo urbanizable.

Así lo señalan los arts. 18.3.b) y 20.2 de la LUCyL, extendiendo éste último las

obligaciones de cesión de los propietarios de suelo urbanizable, además, de aquellos

terrenos necesarios para la conexión de los sectores con los sistemas

generales.existentes.

En el mismo sentido se pronuncian los arts. 43.1.b) y 45.1.b) del RUCyL.

Normalmente, la gestión de las actuaciones integradas, decimos que se hará mediante

sistemas que impliquen mecanismos de equidistribución y dentro de estos, se

obtendrían los terrenos para dotaciones urbanísticas públicas, por cesión.



144

Sin embargo, puede ser necesario acudir a actuaciones aisladas para la obtención de

estos terrenos, en suelos urbanos consolidados.

A este respecto, el art. 69.1 de la LUCyL, dice que:

“1. Las actuaciones aisladas pueden tener por objeto:

… b) Ejecutar los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas

públicas, así como ampliar los patrimonios públicos de suelo, en cualquier

clase de suelo.”

De la redacción –“en cualquier clase de suelo”- parece que la obtención de suelos

dotacionales públicos se puede hacer mediante actuaciones aisladas en suelo

urbanizable delimitado o urbano no consolidado.

Y así lo ratifica el art. 223.1 del RUCyL cuando al referirse a las actuaciones aisladas

de expropiación, dice:

“1.- Las Administraciones públicas pueden desarrollar actuaciones

aisladas de expropiación en cualquier clase de suelo, con alguna de las

siguientes finalidades:

a) Ejecutar los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas

públicas.

b) Ampliar los patrimonios públicos de suelo.

c) Sustituir a los propietarios del suelo que incumplan sus deberes

urbanísticos.”

En mi opinión, existe una contradicción entre lo dispuesto en los arts. 69.1 y 223.1 y

lo señalado en el art. 88 del RUCyL, en relación con el 83.4 del mismo Reglamento,

debida únicamente a una desafortunada redacción. Me explicaré:

Es claro que en los suelos urbanos consolidados y en los no urbanizables, se hace

necesario actuar mediante actuaciones aisladas, pero no así para los suelos

urbanizables delimitados o urbanos no consolidados, los cuales se desarrollan,

generalmente, por actuaciones sistemáticas -actuaciones integradas-, y en estos suelos,

el art. 88 RUCyL, en relación con el art. 83.4 del RUCyL, obliga al Plan a incluir los



145

terrenos destinados a dotaciones urbanísticas en los sectores de suelos urbanos no

consolidados y los urbanizables delimitados.

Si se produce esta inclusión en los sectores, se impide la obtención de estos terrenos

destinados a dotaciones mediante la expropiación en actuaciones aisladas, ya que se

obtendrían por cesión (salvo, claro está, que el sistema de gestión sea el de

expropiación), mediante aplicación de la las técnicas de equidistribución.

Y esta contradicción se acrecienta de la lectura del art. 224 RUCyL, el cual dice que,

“1.- La ejecución de las actuaciones aisladas de expropiación requiere:

a) Que su ámbito haya sido delimitado por el instrumento de

planeamiento urbanístico que establezca la ordenación detallada de

los terrenos, o en su defecto por un Plan Especial o por un Proyecto

de Expropiación aprobado conforme al procedimiento del art. 220.”

Como ya he dicho, los sistemas generales en suelo urbano no consolidado y

urbanizable delimitado, deberían haber sido incluidos por el propio Plan General en

el ámbito del sector en el que quedaran incluidos. Entonces ¿Cómo es posible la

delimitación nueva de estos sistemas generales en ámbitos de actuaciones aisladas?

La respuesta es, que esta forma de obtención en los suelos urbanizables delimitados y

urbanos no consolidados, está prevista en caso de urgencia, necesidad u

“obligación”,74 antes del desarrollo de los sectores y por eso, el art. 226 RUCyL,

señala que

“En las actuaciones aisladas que tengan por objeto la expropiación de

terrenos reservados para la ejecución de sistemas generales u otras

dotaciones urbanísticas públicas en suelo urbano no consolidado o suelo

urbanizable, la Administración expropiante se integra en la unidad de

actuación a la que esté adscrito el aprovechamiento de los terrenos

expropiados, subrogándose en los derechos y obligaciones del propietario

original.”

74 Recordemos que los propietarios expropiados o afectados por una ocupación directa, pueden solicitar el inicio del expediente de justiprecio, una vez hubieran transcurrido los plazos previstos (en Castilla y León cuatro años) en la ley, desde la ocupación o desde la aprobación del planeamiento que legitimó la actuación de ejecución, sin que se hubiera producido la aprobación del documento reparcelatorio o sin que se hubiera producido la expropiación. En ese caso, existe lo que denomino “obligación” de obtención antes del desarrollo de los sectores.



146

Esto es, nada nuevo que no se recoja en todas las legislaciones autonómicas, sólo que

en ésta, no se habla de esa necesidad, condición que si viene en el resto de leyes.

El plazo para iniciarse la expropiación, será de cuatro años desde la aprobación

definitiva del plan que fijare la ordenación detallada. Transcurridos los cuales, los

propietarios pueden solicitar el inicio de expediente de justiprecio, lo que se llevará a

efecto pasados seis meses desde la notificación efectuada por esos propietarios al

Ayuntamiento (art. 227 RUCyL.).

La LUCyL, incluye la obtención de terrenos por ocupación directa, como una forma

complementaria de gestión urbanística.

A tal efecto, la Ley la incluye en el Título III dedicado a la Gestión Urbanística y

dentro de éste, en el Capítulo IV, que lleva por título “Formas complementarias de

gestión urbanística”.

La definición la encontramos en el art. 93.1 de la Ley,

“Se entiende por ocupación directa, la obtención de terrenos reservados

en el planeamiento para dotaciones urbanísticas públicas, mediante el

reconocimiento a su propietario del derecho a integrarse en una unidad

de actuación en la que el aprovechamiento lucrativo total permitido por el

planeamiento exceda del aprovechamiento que corresponda a sus

propietarios.”

En el mismo sentido se expresa el art. 228 del RUCyL, el cual además, capacita al

Ayuntamiento para poder utilizar este sistema y a tal efecto, señala que,

1.- El Ayuntamiento puede desarrollar en suelo urbano y urbanizable

actuaciones aisladas mediante el procedimiento de ocupación directa, con

la finalidad de obtener terrenos reservados en el planeamiento urbanístico

para la ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones




147

Con los mismos requisitos y procedimiento que hemos venido viendo en otras leyes

Autonómicas, la legislación castellano leonesa, los regula en los arts. 93.2 y 3 y 229 y

230 RUCyL, los cuales en nada difieren, en lo esencial, de aquellas o de los señalados

con carácter general, esto es,

- Relación de terrenos, propietarios, aprovechamientos, unidades de

actuación en la que se integrarán, con publicación en el Boletín de la

Provincia y notificación individualizada.

- Plazo de audiencia, en este caso, brevísimo –quince días-.

- Ocupación, con levantamiento de actas de ocupación.

- Entendimiento con el Ministerio Fiscal en caso de propietarios

desconocidos, no comparecientes, incapaces sin representación o

propiedad litigiosa.

- Certificación del contenido del acta, la cual es título inscribible, tal y como

ya hemos visto anteriormente.

- Derecho a indemnización por ocupación temporal.

- Derecho a iniciar el expediente de justiprecio, transcurridos cuatro años

desde la ocupación, sin que se hubiera aprobado el proyecto de actuación

de la unidad en la que esté integrado, el cual se llevará a cabo, por

Ministerio de Ley, a los seis meses del requerimiento.

Vengo sosteniendo a lo largo de este trabajo (ver epígrafe 4.6), que aunque la

legislación autonómica no recoja específicamente la figura del convenio urbanístico

como método para la obtención de suelos destinados a dotaciones, no por ello se

impide acudir a esta figura.

En Castilla y León, como hemos visto, este método no está contemplado en lo

señalados en el art. 66 LUCyL, sin embargo, en el art. 94, dedicado a los Convenios

Urbanísticos, esa misma ley, señala la posibilidad de suscribir convenios “con la

finalidad de establecer condiciones detalladas para la ejecución del planeamiento

urbanístico…”.

Una de esas “condiciones detalladas para la ejecución del planeamiento urbanístico”,

bien pudiera ser la obtención de suelos para dotaciones urbanísticas.



148

El RUCyL, va mas allá y en el art. 435.1, dice que la finalidad de los convenios es

“regular sus relaciones en materia de urbanismo y colaborar para el mejor y más

eficaz desarrollo de la actividad urbanística.

Por lo tanto, vemos un caso claro en el que el convenio no está contemplado como

forma de obtención de suelos, y sin embargo, lo encuentro perfectamente factible y

adecuado a tal fin.

Castilla-La Mancha. Decreto Legislativo 1/2004, Texto Refundido de la Ley de

Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.

El art. 126 del TRLOTAU, señala las formas de obtención de los terrenos destinados a

sistemas generales y a tal efecto dice en su número 1:

“1. El suelo destinado a sistemas generales se obtendrá:

a) Cuando estén incluidos en o adscritos a sectores o unidades de

actuación, mediante cesión obligatoria y gratuita y por los procedimientos

previstos para el desarrollo de la actividad de ejecución en unidades de

actuación urbanizadora, así como, en su defecto, por expropiación u

ocupación directa.

b) En los restantes supuestos, mediante expropiación u ocupación

directa.”

Vemos que en primer lugar señala que en el caso de estar estos terrenos incluidos o

adscritos a una unidad de ejecución, se obtienen por los procedimientos aplicables al

desarrollo del sistema, que generalmente serán los de equidistribución, por lo que la

obtención sería por cesión gratuita.

Los métodos de expropiación y ocupación directa, son subsidiarios -“en su defecto”,

dice el artículo-, si esos terrenos están incluidos o adscritos a una unidad de gestión;

No obstante, sí serán los únicos métodos válidos para obtener los terrenos en el caso

de que los mismos no estuvieran incluidos o adscritos a alguna unidad de ejecución.



149

La cesión obligatoria y gratuita, encuentra su reflejo en el art. 51 del TRLOTAU, el

cual señala el contenido urbanístico legal del derecho de propiedad del suelo, y entre

los deberes de los propietarios, señala:

“1.2. Cuando los terrenos pertenezcan a la clase de suelo urbanizable y

urbano:

d) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal los

terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones públicas,

excepto en el suelo urbano consolidado”.

Habíamos visto en el apartado de este trabajo correspondiente al tratamiento que en la

legislación autonómica se hace de las dotaciones públicas, que este TRLOTAU tiene

una Disposición Preliminar en la que define una serie de conceptos empleados a lo

largo del texto, entre los que se encuentra “suelo dotacional”. La definición que del

mismo hace, si recordamos es:

“ Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba servir de



centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad.”

Por lo tanto, la cesión obligatoria y gratuita, incluirá a todo el suelo dotacional, sea

este de carácter general –sistema general- o de carácter local –sistema local-.

Y la amplitud o dimensión, el “quantum” de esta cesión obligatoria, variará en

función de la clase de suelo de que se trate.

Así, si hablamos de un suelo urbanizable con programa de actuación urbanizadora, el

art. 68 TRLOTAU, señala que

“Las cesiones de terrenos destinados a dotaciones públicas y patrimonios

públicos del suelo comprenden:

1) La superficie total de los viales, parques y jardines públicos, zonas

deportivas y de recreo y expansión públicos, equipamientos culturales y

docentes públicos y los precisos para la instalación y el funcionamiento de



150

los restantes servicios públicos previstos. Cuando la superficie total de los

terrenos destinados a dotaciones y servicios públicos de carácter

urbanístico previamente existentes sea igual o superior a la que resulte de

la ejecución del planeamiento territorial y urbanístico, se entenderá

sustituida una por otra, percibiendo la Administración el exceso, si lo

hubiera y en la proporción que corresponda, en terrenos con

aprovechamiento lucrativo.”

Si se trata de suelo urbano no consolidado, el art.69 distingue que hubiera o no Plan

General de Ordenación.

Si hubiera Plan General, las cesiones serán:

“a) En el caso de terrenos sometidos a operaciones de reforma interior, …

las cesiones de suelo dotacional público serán las derivadas de los

objetivos del planeamiento de ordenación municipal o del planeamiento

especial que corresponda y se dimensionarán por relación a los

estándares regulados en el art. 31 en función de los incrementos de

aprovechamiento que el planeamiento pudiera otorgar o de los

aprovechamientos atribuidos a la unidad, o unidades, de actuación

urbanizadora que en su caso se delimiten.

c) En el caso de terrenos incluidos en unidades de actuación urbanizadora

…, las propias del suelo urbanizable.”

Si no hubiera Plan General de Ordenación en el municipio,

“ En el suelo urbano de reserva, los terrenos quedarán vinculados al

proceso de urbanización y edificación conforme a lo dispuesto en el art.

129, en régimen de obras públicas ordinarias, siendo de aplicación los

derechos y deberes que correspondan de entre los previstos en los arts. 50

y 51 y en los términos que precise el planeamiento.

A estos efectos:

a) Las cesiones de suelo se limitarán a la reserva de al menos un tercio de

su superficie para viario y dotaciones públicas.



151

b) Podrá eximirse de la cesión del porcentaje de aprovechamiento cuando

el Ayuntamiento estime acreditada suficientemente la no generación de

plusvalías por el desarrollo de la actuación correspondiente.

Por lo tanto, vemos que en suelo urbano con Plan, y sometido a operación de reforma

interior, las cesiones serán las que esa operación de reforma interior necesite y vengan

fijadas por el Plan General o especial, dimensionándose en función del mayor

aprovechamiento que resulte de la operación de reforma interior.

Si se trata de suelo urbano con Plan y terrenos incluidos en unidades de actuación, las

cesiones serán las propias vistas en el art. 68 para el suelo urbanizable.

Si el municipio careciera de Plan General, la ejecución se haría por actuación por obra

pública ordinaria, y los terrenos, tal y como señala el art. 129, se obtendrían por,

“a) Cesión obligatoria y gratuita, en virtud, en su caso, de reparcelación.

b) Cesión en virtud de convenio urbanístico.

c) Expropiación.”

La ocupación directa, esbozada, ya que la regulación la deja para una posterior

disposición reglamentaria, y esa regulación habrá de respetar lo señalado en el art. 128

TRLOTAU, por lo que no tiene diferencias sustanciales con las ya vistas en otras

Comunidades, debiendo constar,

- Relación de terrenos, propietarios, aprovechamientos, unidades de

actuación en la que se integrarán, con publicación en el Boletín de la

Provincia y notificación individualizada.

- Plazo de audiencia, en este caso, de un mes.

- Ocupación, con levantamiento de actas de ocupación.

- Entendimiento con el Ministerio Fiscal en caso de propietarios

desconocidos, no comparecientes, incapaces sin representación o

propiedad litigiosa.



152

- Certificación del contenido del acta, la cual es título inscribible, tanto para

la Administración como para los propietarios.

La ley no señala el derecho del propietario a la indemnización por ocupación

temporal, al contrario de lo que ocurre en Castilla y León o Cantabria, por lo que

habrá de estarse a lo que reglamentariamente se determine al respecto.

Tanto la ocupación directa como la expropiación habrán de producirse dentro de los

cuatro siguientes a la aprobación del plan que legitimó la actividad de ejecución.

En caso contrario, y tal como señala el art. 127, los propietarios tendrán derecho a

solicitar el inicio de expediente de justiprecio, el cual se iniciará transcurrido un año

desde el requerimiento realizado a la Administración.

La obtención de terrenos por convenio, no consta prevista como tal en el TRLOTAU,

si bien la entiendo posible, de conformidad con lo señalado en el epígrafe 4.6 al que

me remito.

Por último, hacer referencia a la posibilidad que contempla el Texto Refundido en el

art. 74, de realizar reservas de aprovechamiento, en aquellos casos de cesión gratuita

de terrenos dotacionales o en caso de haberse soportado el coste de adquisición de

éstos, y siempre que ese aprovechamiento proveniente de esos terrenos dotacionales,

no pudiera materializarse de manera inmediata. La regulación es exacta a las de

Valencia, Andalucía o Extremadura.

Como se ha visto, mediante este procedimiento, el propietario de los terrenos

dotacionales cedidos, que no pueda materializar de manera inmediata ese

aprovechamiento, podrá reservar el mismo para una posterior transferencia a una

parcela o solar, pudiendo solicitar la expropiación, si no se hubiera podido efectuar la

transferencia en el plazo de tres años desde la reserva o de cuatro años desde que se

aprobó el planeamiento que legitimó la actividad de la ejecución (lo que antes se

produzca).



153

Cataluña. Decreto Legislativo 1/2005. Texto Refundido Ley de Urbanismo.

El art. 34 del TRLUCat, en sus números 7 y 8, señala los métodos de obtención de los

terrenos destinados a dotaciones públicas y en tal sentido dice:

“7. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad

pública, si son comprendidos en un ámbito de actuación urbanística

sometido al sistema de reparcelación, se adquieren mediante cesión

obligatoria y gratuita, sin perjuicio de lo que establece el art. 150. Si es

preciso avanzar la obtención de la titularidad pública y la ocupación

directa regulada por el mencionado artículo no es suficiente, se puede

también efectuar una actuación aislada expropiatoria, en cuyo caso la

Administración adquirente se subroga en los derechos y los deberes de la

persona que era propietaria.

8. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos públicos que no

sean comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al

sistema de reparcelación se pueden adquirir mediante la actuación

expropiatoria que corresponda.”

En consonancia con esto, el art. 44, marca los deberes de los propietarios de suelo

urbano no consolidado y urbanizable delimitado, así en el punto 1 señala como tales,

“b) Ceder al ayuntamiento, de manera obligatoria y gratuita, todo el suelo

reservado por el planeamiento urbanístico para los sistemas urbanísticos

locales incluido en el ámbito de actuación urbanística en que sean

comprendidos los terrenos, con las especificidades siguientes:

Primero. En suelo urbano, el ámbito de actuación es el del polígono de

actuación urbanística o el sector del plan de mejora urbana, que pueden

ser físicamente discontinuos.

Segundo. En suelo urbanizable delimitado, el ámbito de actuación es el

sector del plan parcial urbanístico correspondiente, que también puede

ser físicamente discontinuo.



154

c) Ceder al ayuntamiento, de manera obligatoria y gratuita, el suelo

necesario para la ejecución de los sistemas urbanísticos generales que el

planeamiento urbanístico general incluya en el ámbito de actuación

urbanística en que sean comprendidos los terrenos.”

En el punto 2 del mismo artículo, recoge los deberes de los propietarios de suelo

urbano no consolidado y no incluido en ámbitos de gestión señalando que éstos

“… están obligados a ceder gratuitamente al ayuntamiento, de manera

previa a la edificación, únicamente los terrenos destinados a calles o

cualquier otro tipo de vía de sistema de comunicación, o a sus

ampliaciones, que sean necesarios para que este suelo adquiera la

condición de solar.”

El TRLUCat, es mas claro que otras leyes autonómicas, ya que especifica que para

que proceda la cesión obligatoria y gratuita, los terrenos habrán de estar incluidos en

un ámbito de gestión a desarrollar por un sistema de actuación reparcelatorio, y

esto, es obvio, ya que si el sistema de actuación fuera, por ejemplo, el de

expropiación, no podría caber tal cesión obligatoria y gratuita, porque como hemos

venido insistiendo a lo largo de este trabajo, para que se pueda dar la cesión gratuita,

tiene que existir una técnica equidistributiva, un reparto de beneficios y cargas que

equilibre la carga de la cesión y esto sólo podrá darse en aquellos sistemas que

conlleven una reparcelación.

En definitiva, el TRLUCat, opta, en primer lugar, por la obtención gratuita de los

terrenos incluidos en ámbitos de gestión sometido a reparcelación.

Si es necesario avanzar esa obtención, se aplicará el método de obtención directa y si

tampoco esto fuera suficiente, se aplicará la expropiación forzosa.

En cuanto a los terrenos no comprendidos en ámbitos de gestión no sometidos a

reparcelación, se aplicará la expropiación como sistema de obtención.



155

Es la propia ley la que parece limitarse a la expropiación como método de obtención

de los terrenos no incluidos en ámbitos de ejecución o gestión, desechando la

posibilidad de acudir a la ocupación directa.

Creo sinceramente que no es así, y esto se puede deducir de la simple lectura del art.

150, el cual al regular la ocupación directa, dice en el número 1 que

“Se entiende por ocupación directa la obtención de terrenos que, siendo

afectados por el planeamiento urbanístico a cualquier tipo de sistema

urbanístico, general o local, se tengan que incorporar por cesión

obligatoria al dominio público. La ocupación directa comporta el

reconocimiento de la administración actuante del derecho de las personas

propietarias a participar en el reparto justo de los beneficios y las cargas

en el seno de un sector de planeamiento o un polígono de actuación

concretos.”

Vemos que la redacción habla de cesión obligatoria, pero no gratuita, expresión ésta

que si utiliza en el art. 34 y en el 44, por lo que entiendo perfectamente que la

administración podrá utilizar este método, siempre y cuando tenga unidades de

ejecución con exceso de aprovechamiento a las que poder “enviar” a estos

propietarios.

Los requisitos de la ocupación directa vienen recogidos en el mismo art. 150, no

difieren sustancialmente, como viene sucediendo en toda la legislación autonómica,

de los vistos anteriormente en otras legislaciones, por lo que los damos por

reproducidos.

Señalar únicamente, que el TRLUCat, sí contempla un derecho a indemnización por

ocupación temporal, así mismo se reconoce el derecho a los propietarios “ocupados”

que si transcurren cuatro años desde el acta de ocupación y no se hubiera aprobado

definitivamente el expediente de reparcelación, podrán requerir a la Administración,

a efectos de instar el expediente de justiprecio, el cual se iniciará por Ministerio de

Ley, transcurrido el plazo de un año a contar desde el requerimiento.



156

Extremadura. Ley 15/2001. Ley del Suelo y Ordenación Territorial.

El art. 14 de la LSOTEx, regula los deberes de los propietarios de suelos, “sin

perjuicio al régimen a que éste esté sujeto por razón de su clasificación”, y en

concreto, para los propietarios de suelo urbanizable, el número 1.2, apartado d) de ese

artículo 14, determina el deber de “ceder obligatoria y gratuitamente a la

Administración los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones

públicas”.

Este mismo deber viene señalado en el art. 14. apartado 1.3 para los propietarios de

suelo urbano no consolidado cuya ejecución deba hacerse en unidades de ejecución, y

en el apartado 1.4 de dicho artículo 14, para los propietarios de cualquier tipo de

suelo urbano que no hubiere alcanzado todavía la categoría de solar.

Y ese mismo artículo nos dice que el cumplimiento de los deberes, es condición para

el ejercicio de los derechos.

La cesión obligatoria y gratuita, como deber, es el método principal y prioritario para

la obtención de aquellos terrenos que estén, lógicamente, incluidos en unidades de

gestión, en los que la aplicación de otros métodos, como la expropiación, serán

subsidiarios.

Esto se desprende de la redacción del art. 144.1 a), que señala la procedencia de la

expropiación cuando los terrenos por su calificación urbanística, fueran destinados al

dominio público, “siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la

Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria

y gratuita, bien por existir, en todo caso, necesidad urgente de anticipar su

adquisición.”

Por lo tanto, cuando hubiera deber legal de cesión obligatoria y gratuita, los terrenos

destinados a dotaciones públicas, sean generales o locales, se obtendrán por cesión,

por aplicación, como hemos venido diciendo a lo largo de este trabajo, de las técnicas

de equidistribución.



157

Y esto viene igualmente confirmado por el art. 141 de la LSOTEx, cuando al referirse

específicamente a los sistemas generales señala que su obtención se hará, por

“expropiación u ocupación directa, cuando no esté adscrito a sector o unidad de

actuación algunos.”

Vemos por tanto, que tanto la expropiación como la ocupación directas, como medios

para para la obtención de suelos destinados a dotaciones urbanísticas públicas, quedan

relegadas a un plano subsidiario, procediendo en razón de urgencia y en aquellos

casos en que esos terrenos no estuvieran adscritos a un sector o unidad de actuación,

por lo que “a sensu contrario, implica que en caso de estar incluido o adscrito deberá

obtenerse, en coherencia con el art. 14, mediante cesión obligatoria y gratuita.” 75

Tanto la expropiación, como la ocupación directa, tal y como señala el art. 142

LSOTEx, deberán producirse dentro de los cinco años siguientes a que se hubiera

aprobado definitivamente el planeamiento de cobertura legal a la actividad de

ejecución.

En caso contrario, los propietarios, tendrán derecho a solicitar la iniciación de

expediente de justiprecio mediante el requerimiento a tal efecto. Y esta iniciación se

producirá, por Ministerio de Ley, transcurrido un año de aquel requerimiento.

La ocupación directa viene regulada en el art. 143 de la LSOTEx, la cual consiste en

una permuta de los terrenos destinados a dotaciones públicas, con terrenos de

patrimonio público de suelo en los que materializar el aprovechamiento

correspondiente a esos propietarios, por lo que esos suelos de patrimonio público de

suelo, deberán contar con unas “dimensiones suficientes y características adecuadas”

para tal fin.

Por lo tanto, y a diferencia de otras legislaciones, no se trasladan los derechos de estos

propietarios a unidades de gestión excedentarias, sino que se produce una permuta

75 Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid y Jorge Agudo Gonzáles. “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Op.Cit. pág.64.



158

directa por terrenos del patrimonio público de suelo, los cuales ya deben constar como

tales.

Claro está, que todo el aprovechamiento que no sea posible materializar en esos

terrenos de patrimonio público de suelo, será valorado e indemnizado.

Esta es la especialidad de esta ley, que al igual que veíamos en la legislación

Canaria,76 denominan de esta manera a lo que es una permuta forzosa.

Por lo demás, la ocupación directa guarda, en esencia, los mismos requisitos que en el

resto de legislaciones, esto es,

- publicidad y notificaciones (los propietarios cuentan con un mes para

alegar ante el Jurado Autonómico de Valoraciones).

- Transcurrido el mes o tras el acuerdo del Jurado Autonómico de

Valoraciones, si se hubiera recurrido a él, se podrá ocupar.

- Ocupación con levantamiento de acta.

- Entendimiento de actuaciones con el Ministerio Fiscal en caso de

desconocidos, no comparecientes, incapacitados sin representación y

propiedades litigiosas.

- Certificación del acta, la cual es título inscribible y título de

reconocimiento de derecho de las indemnizaciones que procedan por

aquellos aprovechamientos no susceptibles de materialización u otros,

debiendo pagarse estas indemnizaciones en el plazo de tres meses

siguientes a la ocupación.

Cabe señalar que en aquellos municipios que no cuenten con planeamiento urbanístico

o no estuvieran previstas en el planeamiento unidades de ejecución, ni fuera precisa ni

conveniente la delimitación de éstas, la ejecución de las dotaciones urbanísticas se

realizará, tal y como señala el art. 155 de la LSOTEx, mediante obras públicas

ordinarias, en cuyo caso la obtención de los terrenos para esas dotaciones se obtendrá,

tal y como señala el número 2 de dicho artículo, por:

“a) Cesión obligatoria y gratuita, en virtud, en su caso, de reparcelación.

76 Me remito a las consideraciones y anotaciones señaladas al tratar esta figura de la ocupación directa en el epígrafe 4.2 de este trabajo.



159


c) Expropiación.”

Vemos la posibilidad, regulada de forma expresa, de obtención de suelos destinados a

dotaciones públicas, mediante la figura del Convenio urbanístico.

Hacer, por último, una breve referencia a la posibilidad que esta Ley, al igual que sus

“hermanas” de Castilla-La Mancha, Andalucía o Valencia, contempla en el art. 37,

para poder reservar aprovechamientos provenientes de los terrenos dotacionales

cedidos (o adquiridos para el municipio) y que no se pueda transferir de manera

inmediata.

Al igual que ocurre en esas otras legislaciones, el titular de la reserva podrá pedir la

expropiación, si transcurren tres años y no puede realizar la transferencia y por tanto

no puede materializar el aprovechamiento.

Galicia. Ley 9/2002. Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de

Galicia.

La LOUMPR Galicia, distingue entre sistemas generales y sistemas locales a efectos

de regular las formas de obtención de los terrenos destinados a tal fin, y dentro de

esto, hace distinción en función de la clase de suelo que se trate.

El art.166 LOUPMR Galicia, señala que los terrenos destinados a sistemas generales

en suelo rústico o urbano consolidado, se obtendrán por:

- expropiación forzosa,

- convenio,

- Permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo.

En definitiva, en estos suelos, o existe un acuerdo a plasmar por medio de un

convenio, o el Ayuntamiento está legitimado a emplear fórmulas de obtención de

suelos coercitivas (expropiación, permuta forzosa).



160

La obtención de los sistemas generales en el suelo urbano no consolidado y

urbanizable o suelo rústico incluido en un área de reparto, se hará, de conformidad

con el número 3 del art. 166, por:

“a) Por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un

área de reparto y en el correspondiente polígono.

b) Por ocupación directa.

c) Por permuta forzosa.

d) Mediante expropiación forzosa.

e) Por convenio urbanístico, debiendo incluirse entre sus cláusulas las

previsiones necesarias para compensar a los propietarios, bien en

metálico o bien mediante aprovechamiento lucrativo de titularidad

municipal.”

Vemos que el artículo prevé como forma de obtención, en primer lugar, la cesión

obligatoria, esto es, mediante el mecanismo de equidistribución.

Ahora bien, no considero que el resto de procedimientos para la obtención de estos

terrenos, tenga un carácter subsidiario, ya que la ley no lo recoge en este sentido.

Diremos que para la aplicación de la permuta forzosa o la expropiación, se hace

necesario, tal y como señala el segundo párrafo del número 1 del art. 166, los terrenos

habrán de ser valorados por los técnicos municipales, lo cual está en consonancia con

lo previsto en el art. 118 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

El art. 166.2, señala el plazo para que se lleve a efecto la expropiación, el cual será de

cinco años desde la aprobación del planeamiento detallado que legitime la ejecución.

¿Qué ocurre si transcurre este tiempo y no se lleva a efecto la expropiación? Al igual

que en el resto de legislaciones autonómicas, el art. 99 de la LOUPMR Galicia, prevé

el inicio de expediente de justiprecio, a petición siempre del propietario, lo cual se

lleva a cabo, por Ministerio de Ley, transcurridos dos años desde el requerimiento.

A diferencia del resto de legislaciones, en que el plazo oscila entre los seis meses y un

año, éste es, sin duda alguna –dos años- el más gravoso para el propietario, que, en el



161

peor de los casos, habrá de esperar siete años (cinco años más dos años) desde la

aprobación del planeamiento para que se inicie el expediente de justiprecio.

La obtención de terrenos destinados a dotaciones locales, viene regulada en el art. 167

LOUPMR Galicia, el cual señala que,

1. Los terrenos destinados por el planeamiento a dotaciones locales en

suelo urbano consolidado se obtendrán mediante expropiación forzosa,

por convenio entre la administración y el propietario o por permuta

forzosa con terrenos del patrimonio municipal del suelo.

2. Los terrenos destinados a dotaciones locales en suelo urbano no

consolidado y en suelo urbanizable se obtendrán mediante cesión

obligatoria y gratuita a través del sistema de actuación que se adopte o

por expropiación, ocupación directa o permuta forzosa.

3. La obligación de cesión gratuita de los terrenos destinados a dotaciones

de carácter local incluye también su urbanización, a costa de los

propietarios incluidos en el correspondiente polígono.

Vemos que tratándose de suelo urbano consolidado no hay diferencia con la obtención

de sistemas generales en esta misma clase de suelos: expropiación, convenio, o

permuta forzosa.

En cuanto a suelo urbanizable, se recogen, también, los mismos métodos que para los

sistemas generales, a excepción del convenio, lo cual, como he venido manifestando a

lo largo de este trabajo, no es óbice para poder plasmar un acuerdo con forma de

convenio, con esta finalidad de obtención de terrenos para dotaciones locales.

A estos efectos, el art. 236 de la LOUPMR Galicia, señala que podrán celebrarse

convenios de ejecución del planeamiento (lo que la doctrina y jurisprudencia conocen

como convenios de gestión), “para determinar las condiciones y los términos de la

gestión y ejecución del planeamiento urbanístico en vigor en el momento de la

celebración del convenio. “



162

Por lo tanto, a mi entender, nada impide la celebración de un convenio para

“determinar las condiciones y términos de obtención de sistemas locales”,

obviamente, dentro de los límites generales de los convenios urbanísticos, que en la

ley gallega viene señalados en el art. 233.

Pero existe otra clase de suelo denominado suelo de núcleo rural.

Efectivamente, Galicia, por su especialidad orográfica y demográfica, ha recogido en

su legislación (art. 10 LOUPMR Galicia) “suelo de núcleo rural”, el cual es, siguiendo

la definición que da el art. 13.1. “los terrenos que sirven de soporte a un

asentamiento de población singularizado en función de sus características

morfológicas, tipología tradicional de las edificaciones, vinculación con la

explotación racional de los recursos naturales o de circunstancias de otra índole que

manifiesten la imbricación racional del núcleo con el medio físico donde se sitúa y

que figuren diferenciados administrativamente en los censos y padrones oficiales, así

como las áreas de expansión o crecimiento de estos asentamientos”.

¿Cómo se obtienen los terrenos para sistemas generales y dotaciones locales en esta

clase de suelo?

El art. 173 de la Ley, nos dice que,

“Los terrenos destinados a dotaciones públicas podrán obtenerse

mediante expropiación forzosa, convenio urbanístico entre la

administración y los propietarios o permuta forzosa.

En el supuesto previsto en el apartado 3 del art. 24, por cesión obligatoria

y gratuita o por ocupación directa.”

Veíamos que el método principal de obtención de suelos para sistemas generales y

locales, es la cesión obligatoria.

Esta cesión, que se producirá por aplicación de los mecanismos de equidistribución

que sean, viene fijada como un deber de los propietarios tanto de suelo urbano no

consolidado como de suelo urbanizable o de suelos incluidos en áreas de núcleo rural.



163

En este sentido, el art. 20.1, apartados a) y b), señala que los propietarios de suelo

urbano no consolidado, deberán

“a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal todo

el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y

dotaciones públicas de carácter local al servicio predominantemente del

polígono en el que sus terrenos resulten incluidos.

b) Ceder obligatoria, gratuitamente y sin cargas el suelo necesario para la

ejecución de los sistemas generales que el plan general incluya o adscriba

al polígono en el que estén comprendidos los terrenos, así como ejecutar

la urbanización únicamente de los incluidos en el polígono en las

condiciones que determine el plan.”

En el mismo sentido, se expresa el art. 22. a) y b), para los propietarios de suelo

urbanizable delimitado.

Por su parte, el art. 24.3, señala como deberes de los propietarios incluidos en áreas de

núcleo rural,

3. En el supuesto de ejecución de planes especiales de protección,

rehabilitación y mejora del medio rural que contemplen actuaciones de

carácter integral en los núcleos rurales y delimiten polígonos, los

propietarios de suelo están obligados a:

a) Ceder gratuitamente a los ayuntamientos los terrenos destinados a

viales, equipamientos y dotaciones públicas.

Por lo que se refiere a la permuta forzosa, recordamos que es la permuta de terrenos

destinados a sistemas generales, por terrenos del patrimonio municipal del suelo.

El art. 168, señala que es preceptiva la determinación del aprovechamiento urbanístico

que corresponde al propietario afectado; de los terrenos del patrimonio municipal de

suelo que van a ser permutados; y la indemnización a satisfacer en metálico, para el

caso de que no se pudiera materializar todo el aprovechamiento en esos suelos a

permutar.



164

Ya habíamos visto que el art. 166.1, exige la valoración tanto del aprovechamiento

como del suelo a permutar.

En cuanto al procedimiento, será el mismo que el previsto en el art. 170 para la

ocupación directa.

El concepto de ocupación directa en la legislación gallega, es el mismo que con

carácter general hemos descrito en el epígrafe 4.2, esto es, “la obtención de terrenos

destinados a sistemas generales y dotaciones públicas locales mediante el

reconocimiento a su titular del derecho al aprovechamiento en el polígono al que se

vincule”.

La ley no dice nada, pero obviamente, habrá de ser un polígono excedentario de

aprovechamiento, de lo contrario, sería absurda esta figura, bastando la inclusión o

adscripción de estos terrenos en unidades o sectores de gestión, para su obtención por

cesión obligatoria.

Los requisitos, señalados en el art. 170, no varían en lo sustancial, de los ya vistos en

otras legislaciones, por lo que no procederemos a repetirlos.

No obstante, tiene como alguna particularidad, como el plazo reducidísimo de

información pública, que es de tan sólo veinte días.

El plazo para solicitar el inicio del expediente de justiprecio es de cuatro años desde la

ocupación, “sin que se haya procedido a la ejecución del planeamiento”.

Se reconoce el derecho a indemnización por la ocupación temporal sin que puedan

tener materializado sus aprovechamientos, esto es, desde la ocupación hasta la

aprobación definitiva del instrumento de equidistribución, en el que se les adjudicarán

sus parcelas con los aprovechamientos correspondientes.

En conclusión, vemos que las formas de obtención de los terrenos destinados para

dotaciones urbanísticas públicas en la legislación gallega son:

- Cesión obligatoria, si los terrenos se encuentran en suelo urbano no

consolidado, urbanizable o rústico incluido en un área de reparto, así como

el suelo de núcleo rural afectado por un plan especial.

- Expropiación forzosa, en toda clase de suelos.



165

- Permuta forzosa, en toda clase de suelos.

- Ocupación directa, en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable.

- Convenio urbanístico, suelo urbano consolidado, suelo urbano no

consolidado y urbanizable y suelo rústico, para obtención de sistemas

generales; y suelo de núcleo rural para sistemas generales y locales. En mi

opinión, como he señalado en el epígrafe 4.6, este sistema podrá utilizarse

en toda clase de suelos y para obtener cualquier tipo de dotaciones


Madrid. Ley 9/2001. Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid.

La LSM, en el art. 90, señala las formas de obtención de los suelos destinados a

dotaciones públicas –redes, como se denominan en la ley-, y a tal efecto dice:

“Los terrenos que el planeamiento urbanístico destine y reserve a

elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras,

equipamientos y servicios pasarán a titularidad pública por alguno de los

siguientes procedimientos:

a) Mediante cesión libre, gratuita y, en su caso, urbanizada, sólo cuando

formen parte de un ámbito de actuación, de un sector o unidad de

ejecución y según lo dispuesto en el artículo siguiente.

b) Mediante ocupación directa.

c) Mediante permuta forzosa, expropiación o cualquier otra forma de

adquisición de la propiedad por la Administración actuante.”

En primer lugar contempla la obtención por medio de cesión “libre y gratuita”,

siempre que esos terrenos formen parte de un ámbito de actuación. Por lo tanto, esos

terrenos habrían de estar necesariamente incluidos a adscritos a un ámbito de

actuación o unidad o ámbito de gestión, lo que no siempre ocurre con los sistemas –

redes- supramunicipales, y a este respecto, el art. 91.3, señala que en caso de no



166

adscripción –totalmente o en cuantía suficiente-, el cumplimiento de la cesión podrá

realizarse:

- mediante la adquisición y cesión de la superficie de terreno que falta con este

mismo destino, situado en el mismo área de reparto.

- mediante adquisición y cesión de terreno con destino de redes

supramunicipales, en otro sector, e incluso en otro municipio, cuyo valor económico

sea equivalente. 77

- Mediante monetización 78 del valor del terreno, pagando el mismo a la

Comunidad de Madrid.

Existe otra particularidad con respecto a las redes supramunicipales, cual es que si el

Plan General dentro de un sector o en una unidad resultante de la división del sector,

ha localizado suelos destinados a estas redes supramunicipales cuya cesión resulta

obligatoria, y cuya superficie sea superior a la que resulta del deber de cesión, la

Comunidad de Madrid, a requerimiento de los promotores, contribuirá a los costes de

urbanización, por el mismo valor que tuviera el exceso de terreno cedido para la

dotación.

Por lo demás, si están los terrenos incluidos79 o adscritos, el deber de cesión lo es

tanto para las redes locales como para las generales, con las mismas particularidades

que veíamos para las redes supramunicipales, en el caso de “sobre-exceso” de cesión,

77 En una comunidad como Madrid, con valores de suelo tan dispares, en función del municipio que se trate, es lógica la previsión al respecto del legislador. 78 La expresión corrientemente usada en urbanismo es “monetarización”, sin embargo la misma no está recogida en el diccionario de la RAE, recogiendo la expresión “monetizar” con la acepción de “dar curso legal como moneda a billetes de banco u otros signos pecuniarios” y la expresión “monetización”, como “acción y efecto de monetizar”. Vid. Diccionario Real Academia Española. Ed. 22ª, Madrid, 2001. 79 Tal y como señalan Jiménez de Cisneros y Agudo González, “la Ley madrileña sólo hace alusión a la adscripción de terrenos dotacionales (redes públicas exteriores a sectores). Tan sólo el art. 90.a) parece aludir a la inclusion de terrenos dotacionales, cuando dispone que los terrenos destinados a redes públicas se obtendrán mediante cesión “sólo cuando formen parte de un ámbito de actuación, de un sector o unidad de ejecución” (Vid. Francisco Javier Jiménez de Cisneros y Jaime Agudo González “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grades infraestructuras:expropiación versus equidistribución”. Op. Cit. Pág. 73.



167

en cuyo caso los Ayuntamientos, deberán contribuir a los costes de urbanización por

el valor del exceso.

También para las redes generales, vuelve a permitirse la monetización como

“sustitución” por la cesión de los sistemas –redes- generales, para el caso de

necesidad de obtención de más terrenos de los que hubiere adscrito el Plan en el sector

o en el ámbito de ejecución en que ese sector se hubiera dividido, y no fuere posible o

“excesivamente compleja” la obtención de la necesaria superficie de terrenos -

destinados a tal fin de red general- en otros sectores.

El montante económico de la monetización -tanto de redes supramunicipales como

generales-, habrá de ser destinado por la Administración que corresponda

(Comunidad de Madrid para redes supramunicipales o Ayuntamientos para redes

generales), en los tres años siguientes, a la adquisición de suelos correspondientes

destinados por el planeamiento a redes supramunicipales o generales, con la

obligación de notificar tal adquisición y la localización de los terrenos obtenidos, a los

cedentes-pagadores de la monetización.

El deber de cesión, bien sea en terrenos o en el equivalente monetario de esos (por

imposibilidad o dificultad en la obtención de terrenos equivalentes, tal y como hemos

visto), tiene su soporte legal en los arts 18.2 b) –para los propietarios de suelo urbano

no consolidado- y 21.1 –para los propietarios de suelo urbanizable sectorizado-, el

cual remite expresamente al art. 18.

El art. 18.2.b) señala el deber de cesión de los terrenos dotacionales y a tal fin dice:

“b) Efectuar a título gratuito, en la forma y cuantía dispuesta en la

presente Ley y en el contexto del sistema de ejecución establecido, las

cesiones de suelo reservado para las redes de infraestructuras,

equipamientos y servicios públicos.”

Resulta necesario, para poder exigirse este deber de cesión gratuito, que exista un

proceso de equidistribución, sin el cual no sería posible aplicar o exigir estas

cesiones, tal y como he señalado a lo largo de este trabajo; y de hecho, la propia ley,

titula el art. 91, en el que regula la obtención mediante cesión, como “Obtención de

los terrenos destinados a redes públicas en actuaciones integradas” y son sólo en



168

estas actuaciones, como sabemos, en las que se pueden gestionar mediante técnicas

equidistributivas.

El art. 90 LSM, señala en segundo lugar la ocupación directa como medio de

obtención de los terrenos destinados a dotaciones públicas.

A tal efecto, la Ley regula la ocupación directa en el art. 92, como sistema de

obtención de terrenos destinados a redes públicas, mediante el reconocimiento a los

titulares de estos terrenos a integrarse en unidades de ejecución excedentarias de

aprovechamiento, tal y como venía regulado en el art. 203 del TRLS92 y tal como se

recoge en la mayoría de la legislación autonómica.

Los requisitos y procedimiento, son los mismos que se han señalado con carácter

general en el epígrafe 4.2, así como en la mayoría de la legislación autonómica

(publicidad, notificación, entendimiento con el Ministerio Fiscal, acta de ocupación y

requisitos de la misma, certificación del acta, inscripción), siendo por lo demás parca

en cuanto a plazos e indemnización por ocupación temporal, por lo que habrá de

estarse a lo señalado en la legislación estatal, art. 204 del TRLS92, esto es,

transcurridos cuatro años sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del

instrumento reparcelatorio, el propietario o sus causahabientes podrán advertir a la

Administración su intención de iniciar el expediente de justiprecio, el cual se iniciará

transcurridos seis meses desde la advertencia.

La permuta forzosa, viene recogida en el art. 93, como forma de obtención de terrenos

destinados a redes públicas, mediante el cambio de éstos por terrenos del patrimonio

público del suelo existente en el ámbito de actuación o área de reparto y que sea de

características adecuadas para servir de soporte al aprovechamiento urbanístico que

corresponde al propietario, a excepción que el propietario acepte la entrega de otros

terrenos que no cumplan este requisito. 80

80 Si al tratar con carácter general de la ocupación directa en el epígrafe 4.2, recogía la teoría de Santos y Castelao, sobre la ocupación directa como expropiación con pago en especie, cuanto más lo será la



169

Los requisitos son los ya señalados de manera general (epígrafe 4.3) y recogidos

también en otras legislaciones autonómicas (Galicia, Canarias, Extremadura), esto es,

Determinación del aprovechamiento urbanístico correspondiente al propietario.

Determinación de los terrenos del patrimonio público del suelo.

Indemnización en metálico para el caso de no poderse materializar todo el

aprovechamiento subjetivo en los terrenos a permutar.

El procedimiento es el mismo que para la ocupación directa.

La expropiación forzosa, recogida en el art. 94 LSM, ha de producirse, tal y como se

señala en dicho artículo, en los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento

urbanístico que legitime la ejecución. Transcurrido el plazo, los propietarios o sus

causahabientes podrán solicitar de la Administración el inicio del expediente

expropiatorio que por Ministerio de Ley se incoará transcurrido un año desde la

petición, pudiendo dirigirse directamente al Jurado Territorial de expropiación para

determinación del justiprecio.

Por último hay que recoger la obtención de suelos en aquellas actuaciones

urbanísticas no integradas en unidades de ejecución en aquellos municipios inferiores

a cinco mil habitantes, se realizarán mediante obras públicas ordinarias, señalando el

art. 130 que la obtención de los suelos destinados a dotaciones públicas, se hará por

a) Cesión, en virtud, en su caso, de reparcelación.


Vemos en el artículo, la aparición del convenio urbanístico como forma para la

obtención de los terrenos destinados a redes públicas.

La LSM, recoge en el art. 244 la posibilidad de suscripción de convenios para la

ejecución del planeamiento, entendiendo por tales “aquellos que no afectando en

absoluto a la ordenación urbanística, se limiten a la determinación de los términos y

las condiciones de la gestión y la ejecución del planeamiento y demás instrumentos

permuta forzosa. Por lo tanto el consentimiento del propietario debería darse siempre, de conformidad con lo previsto en el art. 37 LS98.



170

existentes en el momento de su celebración. Del cumplimiento de estos convenios en

ningún caso podrá derivarse o resultar modificación, alteración, excepción o

dispensa del planeamiento” , por lo que, de la lectura del mismo, no puedo sino

reiterarme en mi posición expresada en el epígrafe 4.6, de posibilidad de obtención de

suelos destinados a dotaciones públicas por medio de un convenio, aunque este

método no venga expresamente previsto en la ley autonómica correspondiente.

En el caso de Madrid, viene contemplado para municipios inferiores a cinco mil

habitantes, sin embargo, de conformidad con el art. 244, entiendo perfectamente

posible este método para obtención de suelos dotacionales en la misma ciudad de

Madrid, siempre que no se vulnere el planeamiento, límite éste que ha tenerse

presente como norma que es, y puesto expresamente por la propia ley en el art. 244

(“en ningún caso podrá derivarse o resultar modificación, alteración, excepción o

dispensa del planeamiento”), lo cual implica que no podrá sustituir, por ejemplo, a la

cesión obligatoria y gratuita si ese es el método de obtención recogido por el Plan,

pero que será perfectamente válido para la obtención de suelos, por ejemplo en suelo

urbano consolidado o en suelo no urbanizable.

Murcia. Decreto Legislativo 1/2005. Texto refundido de la Ley del Suelo de la

Región de Murcia.

La exposición de motivos del TRLS Murcia, en el apartado 7 señala “Los sistemas

generales se adscribirán o vincularán a los sectores, en cuyo caso, los propietarios

obtendrán en ellos su aprovechamiento y, en el caso de no adscribirse a ningún

sector, su obtención considerada no preferente se hará por expropiación o por

adscripción posterior”.

Vemos que el TR tiene una preferencia por la obtención por cesión obligatoria y

gratuita, adscribiendo los sistemas generales a los sectores, y en caso contrario, se

obtendrán por expropiación o por adscripción posterior.



171

Este principio que fija en la exposición de motivos, lo continúa en el articulado y a tal

efecto, en el art. 156, recoge los métodos de obtención de los terrenos destinados a

dotaciones urbanísticas públicas, y a tal efecto señala que:

“Los terrenos reservados en el planeamiento para sistemas generales y

demás dotaciones urbanísticas públicas, podrán ser adquiridos:

a) Por cesión gratuita a la Administración actuante, mediante alguno de

los sistemas de actuación previstos en este título.

b) Mediante expropiación forzosa, conforme a la legislación específica en

esta materia.

c) Mediante ocupación directa, en el caso de sistemas y dotaciones

urbanísticas generales o locales, conforme a lo previsto en esta Ley”

El método de cesión, requerirá, como es obvio, la inclusión o adscripción de estos

sistemas generales en el ámbito de la unidad de ejecución correspondiente y la

aplicación de los sistemas de ejecución que permitan la gestión mediante técnicas de

equidistribución.

La obligación de la cesión de estos terrenos encuentra su justificación legal en los arts.

68.2 –para los propietarios de suelo urbano consolidado- (“Cuando se trate de

terrenos que se incluyan en Unidades de Actuación para llevar a cabo operaciones

aisladas de renovación o mejora urbana, sus propietarios estarán sujetos a la cesión

de viales y dotaciones públicas previstas en el Plan.”); 69.1 a) –para los propietarios

de suelo urbano no consolidado (“ Ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos

destinados a viales, zonas verdes y dotaciones públicas, de carácter local o general,

establecidas por el planeamiento.”); 70.1 y 2, -para los propietarios de suelo urbano

de núcleo rural y suelo urbano especial (1. Los propietarios de terrenos incluidos en

estas categorías de suelo urbano están obligados a costear los servicios requeridos

por el Plan General y ceder gratuitamente los terrenos necesarios para la

regularización del viario cuando así lo prevea el mismo. 2. En su caso, deberán

incorporarse al proceso urbanizador y edificatorio a partir del momento de la

aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, asumiendo los deberes

señalados para el suelo urbano consolidado o sin consolidar, según el caso.); 80.a) y



172

b) –para los propietarios de suelo urbanizable sectorizado- (“b) Obtener y ceder

gratuitamente los terrenos destinados a sistemas generales vinculados o adscritos al

sector. c) Ceder gratuitamente al Ayuntamiento el suelo destinado a viales, espacios

libres, zonas verdes y equipamientos públicos de carácter local establecidos por el

planeamiento, de conformidad con los estándares que se determinan en la presente

Ley.”) y 84. D 2) –para los propietarios de suelo urbanizable no sectorizado en caso

de construcción en el mismo de vivienda ligada a estaciones de servicio,

explotaciones agrícolas o ganaderas o instalaciones ligadas al establecimiento,

funcionamiento y conservación de infraestructuras y servicios públicos ( “- Cesión de

terrenos para ensanchamiento y mejora viaria y adecuado tratamiento de los

espacios cedidos, conforme a las previsiones del Plan General. - Costear la

implantación de servicios requeridos para la edificación con arreglo a las

previsiones del Plan General. - Realizar la aportación económica precisa para

financiar la obtención de suelo destinado a dotaciones a razón de 25 m² por cada 100

m² de edificación permitida.”)

La obtención de terrenos dotacionales en actuaciones aisladas está recogida en el art.

167 el cual, bajo el título de “Cesión de viales”, dice:

“1. Cuando sea preciso regularizar la alineación de una parcela conforme

al planeamiento, se podrá establecer de forma directa la cesión gratuita

de los terrenos calificados como viales públicos y, además, el compromiso

de su urbanización como requisito previo a la obtención de licencia para

edificar.

2. Cuando la cesión de terrenos suponga más de un 20 por ciento de la

parcela o quede ésta como inedificable, el propietario tendrá derecho a la

delimitación de una Unidad de Actuación para la justa compensación de

cargas o a su indemnización a cargo de la administración actuante.”

Por lo señalado, la cesión gratuita procederá siempre que no represente más del 20%

de la superficie de la parcela, en caso contrario, procederá bien la delimitación de una

unidad de actuación, esto es, la conversión de una actuación aislada en una actuación

integrada, o la expropiación -“indemnización a cargo de la administración actuante”-.



173

Al comienzo del análisis del TRLS Murcia, veíamos que en la exposición de motivos,

recogía la expropiación como método “secundario” –“no preferente” dice el texto-

para la obtención de los suelos destinados a dotaciones públicas.

En este sentido el art. 155, al hablar de la gestión urbanística, señala:

1. La gestión urbanística es el conjunto de actuaciones y procedimientos

establecidos legalmente para la transformación del suelo, y, en especial,

para su urbanización y edificación en ejecución del planeamiento

urbanístico.

2. En suelo urbano consolidado, núcleos rurales y suelo urbano especial,

la gestión urbanística se efectuará mediante actuaciones aisladas sobre

las parcelas existentes, previa normalización de fincas y cesión de viales o

expropiación, en su caso.

3. En suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable, la gestión

urbanística se efectuará mediante actuaciones integradas sobre áreas

delimitadas como Unidades de Actuación, a desarrollar mediante alguno

de los sistemas regulados en esta Ley.

4. Excepcionalmente, en casos debidamente justificados podrá efectuarse

la gestión urbanística tanto por actuaciones aisladas como integradas en

cualquiera de las categorías y clases de suelo señaladas en los apartados

anteriores.

Por lo tanto, el TR parece reducir la expropiación, como método de gestión y por

tanto de obtención de dotaciones públicas, a un plano secundario, sólo aplicable en

actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado, especial o de núcleos rurales, o

cuando se den circunstancias especiales –“casos debidamente justificados…”-que

obliguen a delimitar actuaciones aisladas.

A tal efecto, el art. 165, señala que las actuaciones aisladas podrán tener por objeto la

“ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones públicas”.



174

Conviene hacer un breve paréntesis para señalar que estas actuaciones aisladas podrán

gestionarse mediante la normalización de fincas, la cual, tal y como señala el art. 168,

tiene por objeto la adecuación de las parcelas de suelo urbano consolidado, especial y

de núcleos rurales, al planeamiento urbanístico. No cabe duda, que en esta

normalización de fincas, habrán de cederse gratuitamente los suelos destinados a

viales, tal y como señala el art. 167.

¿Cómo se obtienen los terrenos dotacionales en caso de que no estuvieran previstos en

el planeamiento? En aquellos casos de necesidad de realización de obra pública para

la ejecución de sistemas generales que no estuvieran previstos en el Plan 81, la

obtención de los terrenos necesarios para ello, se realizará igualmente, por

expropiación. A estos efectos, será necesaria la confección de un proyecto de obras,

cuya aprobación, tal y como establece el art. 259 TRLS Murcia, implica la

declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación, a los efectos de

expropiación y ocupación temporal de los bienes y derechos necesarios para la

ejecución de las obras.

El método de ocupación directa para la obtención de terrenos destinados a dotaciones

urbanísticas públicas, viene regulado en los arts. 194 y 195.

Es requisito para que se pueda aplicar este método de obtención de suelos

dotacionales, que la ordenación pormenorizada de los terrenos a ocupar como de la

unidad de ejecución en los que materializar el aprovechamiento de los propietarios,

estuvieran aprobados a la hora de procederse a la misma.

El procedimiento es el mismo que se recoge para otras Comunidades, esto es,

publicidad, notificación individualizada, entendimiento con el Ministerio Fiscal para

casos de incomparecencia, propietarios desconocidos, etc., actas de ocupación y

expedición de certificación, que servirá de título inscribible, por lo que no me

extenderé más en ello, a salvo de las matizaciones que siguen:

81 Se ha de referir, obviamente, a grandes infraestructuras o sistemas supramunicipales, ya que los sistemas generales han de estar, por definición, contemplados en el planeamiento general.



175

- El plazo de reclamaciones y alegaciones es de tan sólo quince días,

transcurridos los cuales, se podrá iniciar el levantamiento de actas de

ocupación.

- La aprobación del proyecto de reparcelación de la unidad a la que hubieran

sido integrados los propietarios cuyos terrenos se hubieren ocupado,

deberá producirse en el plazo de cuatro años desde la ocupación,

transcurrido el cual, éstos podrán solicitar el inicio de expediente de

justiprecio, el cual se llevará a cabo por Ministerio de Ley, transcurridos

seis meses desde el requerimiento efectuado a la Administración.

Pero –y aquí está la novedad de esta ley-, el justiprecio, siempre que hubiera acuerdo

con el propietario ocupado, podrá pagarse en especie, mediante la adjudicación de

suelos del patrimonio municipal del suelo.82

Por lo tanto, llegados al momento del pago del justiprecio, la ocupación directa, si

hubiere acuerdo entre propietario y Ayuntamiento, puede convertirse en una permuta

forzosa.

Por último, señalar que en la ocupación directa en Murcia, los propietarios, tienen

derecho a la indemnización por ocupación temporal, esto es por el tiempo que medie

entre la ocupación y la aprobación del proyecto de reparcelación.

Navarra. Ley Foral 35/2002. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

La LOTU Navarra, recoge en los arts. 186 y 187, las formas de obtención de los

terrenos destinados a dotaciones públicas en suelo urbano no consolidado y

urbanizable (art. 186) y en suelo urbano consolidado (art. 187), distinguiendo el

primero de ellos, a su vez, según se trate de sistemas generales o sistemas locales.

Los sistemas generales, en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, según

indica el art. 186.1, se obtendrán:

82 Recordamos aquí, una vez mas, la teoría de Santos y Castelao, de que la ocupación directa no deja de ser una expropiación con pago en especie, para lo que se necesita, de conformidad con el art. 37 LS98, el acuerdo del propietario ocupado.



176

“a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en

un área de reparto.

b) Mediante ocupación directa, derivada de su inclusión o adscripción en

un área de reparto, asignando aprovechamientos subjetivos en unidades

de ejecución excedentarias. En tal caso, si las compensaciones no se

realizan en el ámbito de la misma área de reparto, el valor de los terrenos

y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios

de valoración aplicables.

c) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles, mediante

expropiación forzosa.”

Por lo tanto, la obtención de terrenos destinados a sistemas generales, en suelo urbano

no consolidado y urbanizable se producirá: Si los terrenos están incluidos o adscritos

en un área de reparto, la obtención se hará por cesión obligatoria; si no fuera así, la

obtención se realizará por medio de la ocupación directa; y solamente podrá

emplearse el procedimiento expropiatorio, en el caso de que no resultaren posibles las

modalidades de cesión ni de ocupación directa.

La obtención de terrenos destinados a sistemas locales en suelo urbano no

consolidado y suelo urbanizable, viene señalado en el número 2 del art. 186, el cual

dice:

“2. Los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de

sistemas locales en suelo urbano no consolidado o en suelo urbanizable se

obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión de

las unidades de ejecución en que se incluyan.”

En consecuencia, la obtención de terrenos destinados a sistemas locales, en suelo

urbano no consolidado y urbanizable, se producirá por cesión obligatoria y gratuita.

Por último, el art. 186.3, regula la obtención de terrenos destinados a dotaciones

supramunicipales para la construcción de viviendas públicas o de integración social,

señalando como método de obtención la cesión obligatoria y gratuita, fijándolos para

ello en cada sector de suelo urbanizable.



177

En suelo urbano consolidado, el art. 187 indica que los terrenos destinados por el

planeamiento a sistemas generales o locales, se obtienen por expropiación. El valor de

los terrenos y aprovechamientos se fijará pericialmente

De la lectura de estos artículos, vemos que existe una forma prioritaria para la

obtención de los terrenos destinados a sistemas generales y locales, siempre que estos

se encuentren incluidos o adscritos a un área de reparto, cual es la cesión obligatoria y

gratuita, ya se trate de suelos urbanos consolidados o urbanizables.

Otra forma de obtención, que podríamos denominar intermedia, es la de la ocupación

directa, siendo la expropiación un procedimiento subsidiario -“cuando las

modalidades anteriores no resultaran posibles” dice el apartado c) del número 1 del

art. 186-, o como único sistema para el caso de obtención de sistemas generales en

suelo urbano o en el caso de urgente necesidad de obtención de esos sistemas, aunque

se hubieran incluido en áreas de reparto, con anterioridad a la ejecución de la unidades

de actuación correspondientes, tal y como viene señalado en el art. 101.5. En este

último caso, el Ayuntamiento se subrogará en la posición de los antiguos propietarios

dentro de las unidades de ejecución que correspondan. En este mismo sentido,

marcando expresamente la subsidiariedad del procedimiento, se expresa el art. 121 en

sus apartados c) y d), al que luego me referiré, ya que es el que legitima este método

de obtención de terrenos dotacionales.

No cabe duda, que para que pueda darse la cesión –y la ley lo recoge con

afortunadísima expresión- ha de producirse la inclusión o adscripción en alguna

unidad de ejecución y de esta forma, se obtendrán estos suelos por cesión “derivada

de la gestión de las unidades de ejecución en que se incluyan” tal y como señala el

número 2 del art. 186; y esta gestión ha de producirse por sistemas de

equidistribución, sin los cuales no será posible la obtención gratuita de los terrenos.

La cesión, como deber inherente a los propietarios de suelos, encuentra su

legitimación y viene recogido en los arts. 98 y 100 de la LOTU Navarra.



178

Así, el art. 98.1 a), señala, para los propietarios de suelo urbano consolidado, la

obligación de cesión de terrenos que queden fuera de las alineaciones y que no

supongan más del 10% de la superficie de la finca.

El deber de cesión obligatoria y gratuita de los sistemas locales y los sistemas

generales, viene recogido, para los propietarios de suelo urbano no consolidado,en el

art. 98.2, a) y b), apartados estos que vienen así redactados:

a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo


públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que


b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución

de los sistemas generales que el planeamiento, en su caso, incluya en el

ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.

En parecidos términos se expresa el art. 100, al referirse a los deberes de los

propietarios de suelos urbanizables, entre los que se encuentra el de cesión de los

sistemas locales y generales, así como los sistemas supramunicipales destinados a

suelo dotacional para la construcción de viviendas públicas o de integración social, y

a tal efecto señala en los apartados a) y b):

“a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo






o adscriba al ámbito correspondiente, así como los terrenos destinados a

dotación supramunicipal para la construcción de viviendas de titularidad

pública o de integración social.”

La expropiación, como procedimiento de obtención de terrenos dotacionales,

encuentra su legitimación en el art. 121.d) de la Ley foral, el cual señala la

procedencia de esta para “la adquisición de terrenos para el establecimiento de



179

sistemas generales, equipamientos y dotaciones cuando no deban ser objeto de cesión

en la ejecución del planeamiento, o no puedan ser objeto de compensación por las

fórmulas legales vigentes, o bien porque exista necesidad urgente de anticipar su

adquisición.”

El procedimiento expropiatorio, tal y como hemos visto, será posible en los suelos

urbanos no consolidados y urbanizables, solamente en aquellos casos en los que no

quepa la obtención de los suelos dotacionales mediante cesión o por ocupación

directa; también en estos suelos, en caso de necesidad de urgencia en la obtención de

los suelos dotacionales; y será el único método de obtención, en la gestión de las

unidades asistemáticas, esto es en suelo urbano consolidado, tal y com señala el art.

187.

Decía anteriormente que el procedimiento expropiatorio, es residual o subsidiario

respecto a los otros previstos (cesión obligatoria y ocupación directa); y esto lo decía

ya que de la lectura del texto del art. 121.d) no se puede desprender mayor claridad:

“…cuando no deban ser objeto de cesión … o no puedan ser objeto de compensación,

o porque exista necesidad de urgente adquisición.”

Otro tanto encontramos en el art. 186.1.c), al señalar “Cuando las modalidades

anteriores no resultaren posibles”.

Los arts. 125 y 127 de la LOTU Navarra, recogen el procedimiento expropiatorio.

Para la expropiación, dice el art. 127, podrá emplearse el procedimiento

individualizado como el de tasación conjunta.

En el art. 125, se recoge que el justiprecio, como en la legislación estatal de

expropiación forzosa, se fija de mutuo acuerdo o en caso contrario, por fijación del

Jurado de expropiación, en este caso Jurado de Expropiación de Navarra.

La Ley contempla también un “premio de aceptación” consistente en el 5% del valor

del justiprecio, para el caso de aceptación del mismo en el plazo que indique. Es algo

parecido al premio por afección, que recoge la Ley de Expropiación Forzosa, pero que

sólo se da al propietario expropiado que acepta el justiprecio en un plazo determinado.

El justiprecio podrá pagarse, previo acuerdo con el propietario expropiado, en especie,

por adjudicación de terrenos en la misma unidad de actuación o en otras en las que

tenga terrenos la Administración.



180

La ocupación directa, viene regulada en el art. 188 de la LOTU Navarra, sin que

difiera en nada sustancial de lo que hemos visto con carácter general o en la mayoría

de las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas, por lo que no me

extenderé sobre ello.

Simplemente decir que habrán de estar determinados los aprovechamientos del

propietario y la unidad de ejecución excedentaria; publicación y notificación

individualizada a los propietarios, los cuales tendrán un mes para presentar

reclamaciones y alegaciones; ocupación con levantamiento de acta; entendimiento con

el Ministerio Fiscal en los casos de incomparecencia, propietarios desconocidos,

incapaces sin representación o fincas litigiosas; expedición de certificación que será

título inscribible.

Los propietarios tienen derecho a indemnización por ocupación temporal y

transcurridos cuatro años, sin que se hubiera aprobado el proyecto reparcelatorio de la

unidad en la que quedaron integrados, podrán solicitar el inicio del expediente de

justiprecio, el cual se llevará a efecto por Ministerio de Ley, transcurridos seis meses

desde la notificación.

La Rioja. Ley 5/06 de 2 de Mayo. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo.83

La LOTURioja recoge en los arts. 164 a 167, las formas de obtención de los sistemas

generales, y a tales efectos dice:

“Artículo 164. Sistemas generales

Los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de

sistemas generales en suelo urbanizable y en suelo urbano no consolidado

se obtendrán:

a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción a

una unidad de ejecución.

83 Vid nota 37.



181

b) Mediante ocupación directa, asignando a los propietarios afectados su

aprovechamiento en unidades de ejecución excedentarias en suelo

urbanizable. En este caso, si la compensación no se realiza en el ámbito

del correspondiente sector, el valor de los terrenos y de los

aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios de

valoración aplicables.

c) Mediante permutas de terrenos o asignación de aprovechamientos

urbanísticos en otros sectores, unidades de ejecución o ámbitos

delimitados diferentes a aquellos en que se encuentren las fincas

permutadas o en virtud de las que se asignaron los correspondientes

aprovechamientos.

d) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles o

convenientes, mediante expropiación forzosa.

Artículo 165. Dotaciones locales

En suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado los terrenos

destinados por el planeamiento al establecimiento de dotaciones locales se

obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión de

las unidades de ejecución en que se incluyan.”

Por lo tanto, y haciendo un poco de resumen, tenemos que los sistemas generales en

suelo urbano no consolidado y urbanizable se obtienen por cesión obligatoria si los

terrenos están incluidos o adscritos a una unidad de ejecución; por ocupación directa;

por permuta de terrenos o asignación de aprovechamientos en otros sectores; y

subsidiariamente, por expropiación.

Las dotaciones locales en estos suelos urbanos y urbanizables, se obtienen por cesión

obligatoria y gratuita.

El art. 166, regula la obtención de estos terrenos en los suelos urbanos consolidados,

esto es, en actuaciones asistemáticas, y a tal efecto señala que los mismos se obtienen

por expropiación o por ocupación directa.



182

No obstante, estos propietarios, de conformidad con el art. 14.2 b), tendrán la

obligación de ceder gratuitamente aquellos terrenos que queden fuera de las

alineaciones marcadas por el planeamiento, siempre que no excedan del 10% de la

superficie total de la parcela.

La cesión obligatoria y gratuita, es un deber que viene fijado para los propietarios de

los suelos urbanos no consolidados y urbanizables en los arts. 44.3 a y b) y 60.1 a) y

b).

A tal efecto, el art. 44.3, apartados a) y b) señala para los propietarios de suelo urbano

no consolidado los deberes de,

“a) Ceder, obligatoria y gratuitamente a la Administración, el suelo




b) Ceder, obligatoria y gratuitamente a la Administración, el suelo

necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento

municipal, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente a efectos de

su gestión.”

En parecidos términos se expresa la Ley para los propietarios de suelos urbanizables,

cuando en el art. 60.1 a) y b) señala:

“a) Ceder los terrenos destinados por el Plan General Municipal a

sistemas generales de dominio público incluidos en este tipo de suelo o

adscritos al mismo.

b) Ceder, gratuita y obligatoriamente a la Administración actuante, los

terrenos destinados a viales, zonas verdes y espacios públicos, dotaciones


sus terrenos resulten incluidos.”



183

Como hemos visto, la ley señala la procedencia de estas cesiones, como consecuencia

de la gestión de las unidades de actuación en las que estén incluidos o adscritos los

terrenos a ceder, mediante los procedimientos de equidistribución que procedan.

Hemos visto que el art. 164 señala la ocupación directa como forma de obtención de

los sistemas generales en los suelos urbanos no consolidados y urbanizables, y el art.

166 también señala este método para la obtención de los sistemas generales o locales

en los suelos urbanos consolidados.

Regulada en los arts. 168 a 170, no tiene especialidades en cuanto a concepto y

procedimiento con respecto a las que hemos visto con carácter general o en la diversa

legislación autonómica ya analizada, por lo que no me extenderé en ello.

Sólo significar que el plazo que ha de mediar entre la notificación individualizada y la

ocupación ha de ser de un mes.

Los propietarios tendrán derecho a indemnización por ocupación temporal, esto es,

por el plazo que media entre la ocupación y la aprobación del instrumento de

reparcelación y si esta no se produce en el plazo de cuatro años desde la ocupación,

los propietarios o causahabientes, podrán advertir a la Administración de su interés en

el inicio del expediente expropiatorio, el cual se llevará a efecto por Ministerio de

Ley, por el transcurso de seis meses desde aquel requerimiento.

La expropiación, tiene su justificación como sistema para la obtención de los terrenos

dotacionales, en el art. 171 b), en donde se señala que se aplicará la expropiación

“para la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones locales,

siempre que no esté prevista su obtención mediante procedimientos vinculados a la

actuación por unidades de ejecución o por ocupación directa.”

Si a este artículo añadimos lo que hemos visto en los arts. 164. d) y 166, tenemos la

legitimación de este procedimiento.

Es de destacar que el mismo, salvo en el caso de la gestión de actuaciones

asistemáticas, es residual o subsidiario de los de cesión, ocupación directa, TAUS o

permutas de terrenos.



184

De conformidad con lo previsto en el art. 174, la expropiación habrá de producirse en

el plazo de cuatro años “desde la producción del supuesto determinante de su

aplicación”, el cual necesariamente habrá de ser, en el caso que estamos estudiando

de obtención de terrenos dotacionales, la aprobación del planeamiento que legitime la

actividad de la ejecución.

Si no se hubiera producido la expropiación en dicho plazo, los propietarios, siguiendo

el mismo procedimiento ya analizado anteriormente para la ocupación directa, y

previsto en el art. 170, podrán solicitar el inicio del expediente de justiprecio.

Hemos visto que el art. 164 c) señalaba también como procedimientos o formas de

obtención de los sistemas generales, las permutas de terreno.

La ley no señala si se trata de permutas voluntarias o forzosas, aunque para mi es

obvio que por la finalidad que persigue –obtención de terrenos para sistemas

generales-, habrán de ser así consideradas, esto es, permutas con bienes patrimoniales

adscritos al patrimonio público del suelo y requerirá el acuerdo de los propietarios, al

tratarse de una permuta y no de una ocupación directa.84

Como ya hemos visto al analizar esta figura en otras autonomías, se hace necesario la

valoración de los bienes a permutar de conformidad con lo señalado en el art. 118 del

Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales.

Por último queda referirse a lo que la ley en el art. 164 c) denomina “asignación de

aprovechamientos urbanísticos en otros sectores, unidades de ejecución o ámbitos

delimitados diferentes a aquellos en que se encuentren las fincas permutadas o en

virtud de las que se asignaron los correspondientes aprovechamientos.”

Desde un principio al analizar este apartado c) del art.164, me he inclinado a pensar

que se estaba refiriendo -aunque un tanto particulares- a transferencias de

aprovechamiento (TAUS) y máxime si tenemos en cuenta que en el apartado anterior

del mismo artículo, se refirió a la ocupación directa, por lo que ahora, esa “asignación

de aprovechamiento” me parecía que no podía ser mas que TAUS; pero, por otra

84 Aunque ya hemos visto que parte de la doctrina entiende que las ocupaciones directas son una expropiación con pago en especie, por lo que de conformidad con el art.37 de la LS98, habrán de contar con la conformidad del cedente o “expropiado”.



185

parte, veía que el procedimiento que está señalando el artículo está previsto,

recordémoslo, para la obtención de sistemas generales en suelos urbanos no

consolidados y urbanizables, esto es, suelos en los que su gestión se realiza,

generalmente, mediante actuaciones sistemáticas y las TAUS se han de producir

necesariamente, en las actuaciones asistemáticas.

Por otro lado, la redacción no encaja tampoco en la figura de la adscripción a otros

sectores, ya que el mismo artículo en el apartado a) contempla precisamente, la

adscripción a otras unidades de ejecución, por lo que sería absurdo que recogiera dos

veces el mismo procedimiento y máxime en el mismo artículo.

Por lo tanto, entiendo que se trata de lo que he venido denominando un procedimiento

“deformado” de transferencias de aprovechamiento o también, de un procedimiento

nacido como consecuencia de una actuación directa de obtención de sistemas

generales en suelo urbano no consolidado o urbanizable, aplicando técnicas de

transferencias de aprovechamiento, mediante las que, como señalaba en este trabajo al

tratar las TAUS de manera general en el epígrafe 4.4, la Administración conseguirá la

obtención de los terrenos afectos a sistemas generales, mediante la transferencia de

los aprovechamientos patrimonializables (subjetivos) de los titulares de esos terrenos

dotacionales, a otras parcelas con exceso de aprovechamiento real, las cuales estarían

situadas en otros sectores o unidades o ámbitos de ejecución distintos a aquellos en

los que se encuentran los terrenos a ocupar por la Administración.

Y esto lo apoyo en lo señalado en el art. 123.1, en el que se señala que la ejecución

del planeamiento se realiza mediante unidades de ejecución salvo que “se trate de

ejecutar directamente los sistemas generales o alguno de sus elementos.”

No cabe duda, que se trata de una transferencia de aprovechamiento un tanto singular

o peculiar si se la compara con el procedimiento normal de éstas el cual venía

regulado en el TRLS92 y que ahora, como he señalado al tratar esta figura de manera

general en el epígrafe 4.4, habrá de estarse a lo que la legislación autonómica señala

para ellas, por lo que en la de Rioja, nos encontramos con una especialidad sobre la

figura.



186

Comunidad Valenciana. Ley 16/2005. Ley Urbanística Valenciana.

La LUV, en el art. 187.1, regula la forma de obtención de las dotaciones públicas y a

tal efecto, señala:

“1. El suelo destinado a dotaciones públicas, además de por aplicación de

las técnicas reparcelatorias en unidades de ejecución continuas o

discontinuas, se podrá obtener, mediante expropiación u ocupación

directa, en cualquier momento y clase de suelo sin perjuicio de las

reservas de aprovechamiento a que ello dé lugar.”

La ocupación directa, viene regulada en los números siguientes del mismo artículo,

dejando para una futura disposición normativa, la regulación de las condiciones y

requisitos, normativa que todavía no ha sido aprobada, pero que se ha de adaptar a lo

señalado en la ley.

Las prescripciones del art. 187.2 y siguientes para la ocupación directa, no ofrecen

diferencia a las ya vistas con carácter general y recogidas en la mayoría de la

legislación autonómica (determinación de aprovechamientos y unidad de ejecución en

la que se incorporan los propietarios; publicidad, notificación , etc.), por lo que las

dejo por reproducidas, remitiéndome a ellas.

Por lo que se refiere a la expropiación, el art. 187.4 señala que reglamentariamente se

desarrollarán las condiciones y requisitos para poderse ejecutar el planeamiento por

estos procedimientos de expropiación y ocupación directa, por lo que será de

aplicación la normativa general estatal.

Las técnicas reparcelatorias señalan que la obtención de suelos para dotaciones

públicas habrá de hacerse mediante cesión obligatoria y gratuita.

A estos efectos el art. 21.1, para los propietarios de suelo urbano, les señala los

deberes que les vengan “impuestos por la legislación estatal que, conforme a la

presente Ley y las previsiones específicas de la ordenación urbanística, se cumplirán,



187

según proceda, en régimen de Actuación Aislada o Integrada y mediante la

programación cuando ésta sea precisa.”

Por lo tanto, tendrán los deberes que señale la LS98 y en concreto los previstos en el

art. 14.2 de dicha ley estatal y, de esta forma, si los suelos carecen de urbanización

consolidada, deberán:

“a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la administración todo el suelo


públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en que sus

terrenos resulten incluidos.



en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.”

Por su parte y por lo que se refiere a los propietarios de suelo urbanizable, el art. 23 a)

de la LSV, señala el deber de,

a) Ceder gratuitamente y libres de cargas a la administración los terrenos

para dotaciones públicas, de la Red Primaria y Secundaria, necesarios

para el desarrollo de la actuación integrada y los precisos para

compensar su excedente de aprovechamiento.

Cuando necesidades objetivas de la urbanización exijan cesiones

dotacionales que superen las precisas, para compensar dicho excedente,

los interesados tendrán derecho a la reserva de aprovechamiento por la

parte constitutiva del exceso.

Por lo tanto, estos deberes de cesión obligatoria y gratuita, se materializarán con la

gestión de las unidades de ejecución o gestión en las que se encuentren incluidos o

adscritos esos terrenos dotacionales, mediante las técnicas equidistributivas que

procedan.

Y esto es así, ya que de conformidad con lo señalado en el art. 124 de la LSV, uno de

los objetivos del programa de actuación integrada, actuación por medio de la cual se

desarrollará el planeamiento mediante unidades de ejecución, es la obtención de “los



188

suelos dotacionales públicos del ámbito de la actuación, o adscritos a la misma, a

favor de la administración gratuitamente”.

Hemos visto en la lectura del art. 187.1 en relación con el 23 a) de la LSV, que en el

caso de que las cesiones sean superiores a las legalmente exigibles, procederá la

reserva de aprovechamientos del exceso de cesión.

En este sentido, el art. 186.1 de la LSV, señala que

“ Con motivo de la transmisión al dominio público de terrenos con destino dotacional

se podrá hacer reserva del aprovechamiento subjetivo correspondiente a ellos, para

su posterior transferencia”.

Por lo tanto, estas reservas de aprovechamiento, darán lugar necesariamente, a una

posterior transferencia de ese aprovechamiento a parcelas concretas (“… a otras

fincas” señala el art. 185 LUV.

La reserva de aprovechamiento podrá ser a favor del propietario del terreno que lo

ceda gratuitamente a la Administración y siempre que no lo pueda materializar de

manera inmediata; de la Administración o del Urbanizador si hubieren sufragado el

coste del terreno dotacional, pero siempre que no se hubiera adquirido ese terreno

junto a otros terrenos con excedentes de aprovechamiento equivalentes al terreno

dotacional público, como consecuencia de expropiación por procedimiento de

tasación conjunta tasada a un precio medio.

La transferencia ha de ser aprobada por el Ayuntamiento o Administración

expropiante y es inscribible en el Registro de la Propiedad.

Una vez se transfiera el aprovechamiento a una finca o unidad de ejecución, la reserva

se cancela.

El Ayuntamiento no puede oponerse a la transferencia de la reserva si “en su día,

aceptó la cesión que motivó la reserva”. Esta prescripción legal, es, a mi entender, por

una parte supérflua, ya que las reservas de aprovechamiento para los propietarios se

producen como consecuencia de una cesión gratuita, la cual ha de ser necesariamente

aceptada por el Ayuntamiento para que se produzca; y por otra parte, una inseguridad

jurídica para el propietario, ya que si la cesión gratuita se efectuó a otra

Administración, en el momento de realizarse la transferencia del aprovechamiento,



189

puede oponerse el Ayuntamiento, lo cual no deja de ser una inseguridad para el

propietario que en este caso, no tiene certeza de poder transferir el aprovechamiento

en un momento dado.

El artículo sí prevé que el Urbanizador pueda oponerse a la transferencia del

aprovechamiento por parte del propietario, si con ello se pretenden adquirir

“excedentes de aprovechamiento radicados en el ámbito de la Actuación integrada”,

se supone que desarrollada por este urbanizador.

7.- CONCLUSIONES.

7.1.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

Hemos visto que las dotaciones urbanísticas, se dividen en generales y locales

(aunque algunas leyes empleen otras acepciones para denominarlas: por ejemplo,

redes en lugar de sistemas o primarias en lugar de generales y secundarias en lugar de

locales).

Las primeras, los sistemas generales, forman parte de la ordenación estructural de la

ciudad, forman parte de la estructura orgánica del territorio y están al servicio de toda

la población o de una parte importante de la misma, debiendo estar necesariamente

recogidos en el planeamiento general.

Las segundas, esto es, los sistemas locales, por contraposición con los generales, son

elementos de la ordenación pormenorizada de un ámbito o sector al cual sirven y

podrán estar delimitados en el Plan General pero necesariamente lo habrán de estar en

el planeamiento de desarrollo.

Ambas dotaciones urbanísticas, llevan este adjetivo (urbanísticas) porque crean

ciudad.

Lo contrario ocurre con los sistemas supramunicipales, los cuales, en sí, no crean

ciudad, por lo que no se los puede denominar “urbanísticas”.

Bien es cierto, que podremos encontrarnos con grandes infraestructuras que en efecto

“crean ciudad”, pongamos por ejemplo una carretera o una línea ferroviaria que

articula la ciudad alrededor de ella, esto es, forma parte de la estructura organizativa



190

de la ciudad, que duda cabe, pero sólo alcanzaría la categoría de sistema general si

como tal es recogido en el Planeamiento general.

La distinción entre sistemas generales y sistemas locales no siempre es fácil, por lo

que habrá de estarse al análisis de cada dotación urbanística, para saber si estamos

ante un sistema general o un sistema local.

Los sistemas generales, siguiendo el esquema del art. 25 del Reglamento de

Planeamiento, podemos dividirlos en tres grandes grupos:

- Sistema general de comunicaciones.

- Sistema general de espacios libres y zonas verdes.

- Sistema general de equipamientos.

La titularidad de las dotaciones urbanísticas, puede ser pública o privada, dualidad

ésta que a mi entender es un eufemismo y una incongruencia, teniendo en cuenta que

ambos tipos de sistemas, están al servicio de la comunidad, lo que considero no

siempre compatible con la propiedad privada. Sin pretender entrar a analizar el

significado de la función social de la propiedad, preconizado en la Constitución del

78, convenimos en que la propiedad privada, en efecto, ha de cumplir una función

social, la cual quiere decir simple y llanamente que tiene un límite, cual es no ir en

contra del bien público y por tanto sometida al interés del mismo. Pero una dotación

urbanística (sistema general o sistema local) no sólo ha de cumplir una función social,

sino que es funcionalmente social, lo que no es lo mismo. Las dotaciones urbanísticas

son en esencia, un servicio necesario a la comunidad en un mayor o un menor ámbito,

pero servicio a la comunidad al fin y al cabo; su razón de ser es eminentemente social,

es por ello, por lo que no acabo de entender que puedan llegar a ser de titularidad

privada, ya que la propia expresión “dotación urbanística”, debería marcar el carácter

público de ellas.

Alguna legislación autonómica como Castilla La Mancha o Extremadura, así lo

entiende y los caracteriza como bienes de dominio público, por el contrario la mayoría

de la legislación autonómica, permite que puedan ser de titularidad privada.



191

No obstante, podemos decir que los sistemas generales de comunicaciones y el

sistema general de espacios libres, serán públicos, lo que quiere decir que, además de

estar al servicio de la población en general, su titularidad será pública

El sistema general de equipamientos podrá ser público o privado.

Estas aseveraciones, varían en los sistemas locales, en los que el sistema viario, habrá

de ser público, pero ya el sistema de espacios libres y zonas verdes, podrá ser público

o privado al igual que el de equipamiento local.

En lo que respecta a si los sistemas generales son una clase especial de suelo,

podemos concluir que no tienen porqué formar una clase de suelo especial. De hecho,

todo el suelo del término municipal ha de estar clasificado dentro de las clases de

suelo urbano, urbanizable o no urbanizable o clases similares que regule la legislación

urbanística. Esta afirmación del art. 7 de la LS 98, no es pacífica en la doctrina, si

bien, en mi opinión, la redacción del artículo indica dicha obligación a la que no se

pueden abstraer los sistemas generales. Si a esto añadimos lo señalado en el art. 26 del

RP, hemos de convenir en que todo el suelo del término municipal ha de estar

incluido en una clase de suelo. No obstante, existe legislación, como la andaluza, que

permite la no clasificación de los sistemas generales en clase alguna de suelo.

7.2.- OBTENCIÓN DE TERRENOS DESTINADOS A DOTACIONES

URBANÍSTICAS.

Las formas de obtención de suelos destinados a dotaciones urbanísticas, vienen

señaladas en cada legislación autonómica.

Estas podrán ser :

- Cesión obligatoria y gratuita mediante la inclusión o adscripción de los

terrenos destinados a sistemas generales, dentro de un sector o una unidad

de ejecución.



192

- Ocupación directa, mediante el reconocimiento al propietario de los

aprovechamientos subjetivos que tenga en unidades de ejecución

excedentarias de aprovechamiento.

- Permuta forzosa, mediante la adjudicación al propietario de los terrenos de

otros suelos del patrimonio público del suelo.

- Transferencias de aprovechamiento, como forma generalmente de

actuación directa, mediante la transferencia de los aprovechamientos

subjetivos a otros ámbitos o sectores.

- Expropiación forzosa, mediante el pago en metálico o especie (si hay

conformidad del expropiado), del terreno expropiado.

- Convenio urbanístico, que generalmente será de los denominados de

gestión.

La cesión obligatoria y gratuita viene amparada en la obligación que todas las

legislaciones urbanísticas autonómicas señalan para los propietarios de suelos, en

especial urbanos no delimitados y urbanizables, para la cesión de todos los terrenos

destinados a dotaciones públicas, dentro de unos límites que también fijan.

Esta cesión obligatoria y gratuita, se dará mediante el desarrollo de un proceso de

equidistribución, debido a que esta es una obligación señalada en toda la legislación

para los propietarios de seulo urbano no consolidado y urbanizable. Los propietarios

de estos suelos tienen el deber de proceder a la equidistribución de beneficios y cargas

del ámbito de gestión en el que se encuentren incluidas o adscritos sus fincas.

En virtud de ese proceso de equidistribución que culminará con la aprobación del

proyecto reparcelatorio que corresponda, los propietarios de estos terrenos destinados

a dotaciones públicas, se verán compensados por los propietarios de los terrenos que

no están destinados a tal finalidad, de forma tal que la cesión quede diluida entre

todos los propietarios y no sólo para los propietarios de aquellos terrenos.

Por la ocupación directa, los propietarios de los terrenos destinados a dotaciones

públicas, pasan a tener reconocidos sus derechos en otras unidades de ejecución en las

que hubiera exceso de aprovechamiento objetivo.



193

El presupuesto de la ocupación directa es la delimitación de los aprovechamientos de

estos propietarios y de la unidad de ejecución excedentaria a la que van a ser

enviados, la cual, por regla general, habrá de contar con el planeamiento de desarrollo

aprobado y pendiente de la aprobación del proyecto reparcelatorio, lo que si no se

produce en un plazo que varía entre cuatro y cinco años, siendo por regla general de

cuatro años, tendrán los propietarios derecho a solicitar el inicio del procedimiento de

justiprecio, lo que se produce transcurrido un plazo que va de tres meses a doce

meses.

La permuta forzosa, no deja de ser una variedad de la ocupación directa, con pago en

terrenos del patrimonio público del suelo, en lugar de realizarse una transferencia de

aprovechamiento a unidades de ejecución excedentarias.

En la legislación gallega, tiene su regulación específica e independiente de la

ocupación forzosa, por el contrario, en Canarias o Extremadura, se la denomina

ocupación directa.

Las transferencias de aprovechamiento, como método para la obtención de

dotaciones urbanísticas, como he señalado en este trabajo, es en mi opinión, un

procedimiento “deformado” derivado del regulado en el TRLS92 para las TAUS,

deformación ésta que se ha ido produciendo en aquella legislación autonómica que

recoge este procedimiento, al permitir esta técnica de gestión en cualquier clase de

suelo.

Entiendo, estas transferencias, en suelo urbano consolidado, o incluso puedo llegar a

entenderlas en suelos urbanos no consolidados y urbanizables, siempre que se trate de

transferencias entre parcelas del mismo propietario o de distintos propietarios (con la

dificultad que la aplicación práctica de este método puede llegar a representar), pero

con un tratamiento que voy a denominar “finalista”, esto es, siempre que exista ya esa

parcela excedentaria de aprovechamiento objetivo en la que materializar los

aprovechamientos transferidos.



194

Si esa parcela o finca no existe, si la transferencia se hace hacia una unidad de

ejecución excedentaria no desarrollada (todavía no existen las fincas resultantes),

entiendo que no cabe hablar de TAUS sino de ocupación directa, ya que no habría

diferencia entre unas y otra.

Un ejemplo de lo que estoy diciendo, lo encontramos en la legislación valenciana, en

contraposición, por ejemplo, con la riojana.

La Ley de Urbanismo valenciana, contempla la figura de las reservas de

aprovechamiento. Esto es, el propietario cedente de los terrenos dotacionales, que no

puede transferir su aprovechamiento de manera inmediata, hace reserva de ese

aprovechamiento, para materializarlo en su momento en una finca determinada, y esta

reserva como la posterior transferencia habrá de ser aprobada por el Ayuntamiento.

Esto es, son requisitos propios de las TAUS.

Ahora bien, si esa transferencia de aprovechamiento se producen en otros sectores, en

otras unidades de ejecución –como señala el art. 164 c) de la LOTURioja, entiendo

que no estamos ante auténticas TAUS, sino ante transferencias de aprovechamiento

“sui géneris” o como he expresado, “deformadas”, que vienen así reguladas por la

norma urbanística autonómica correspondiente y como tal hemos de acatarla, pero que

no se diferenciarían de la ocupación directa.

En definitiva, si las transferencias de aprovechamiento (TAUS) no se producen entre

fincas sino entre fincas y sectores, unidades de ejecución o ámbitos excedentarios de

aprovechamiento, ¿cuál es la diferencia con la ocupación directa, teniendo en cuenta

que esta no deja de ser una “transferencia” de aprovechamientos subjetivos a una

unidad de ejecución excedentaria de aprovechamiento real? Me temo que no existe tal

diferencia.

Las TAUS, como método para obtención de terrenos dotacionales, son exactamente

eso, la transferencia de un aprovechamiento subjetivo no materializable (el que

corresponde al propietario de esos terrenos destinados a dotaciones urbanísticas y que,

lógicamente, no puede materializar en esa parcela por ser destinada a dotación) hacia

una parcela, hacia una finca con un exceso de aprovechamiento real, en la que se

pueda materializar aquel aprovechamiento subjetivo. Por lo tanto, si es hacia una



195

finca, es que esta ya existe, luego la unidad de ejecución ya ha sido desarrollada al

menos formalmente, de lo contrario no existiría la finca.

La transferencia hacia sectores o unidades excedentarias, no creo que puedan

considerarse TAUS en sentido estricto.

La expropiación forzosa como medio o procedimiento de obtención de terrenos

dotacionales, viene recogido en toda la legislación autonómica, si bien, podemos decir

que generalmente, viene determinado de manera subsidiaria de los otros,

especialmente en aquellos terrenos incluidos o adscritos a unidades de ejecución.

Necesariamente, será este el método normal para la obtención de terrenos en aquellas

actuaciones directas en suelos urbanos consolidados, pero, repito, es tónica general en

la legislación autonómica evitar este método “traumático” de venta forzosa para el

administrado, si pueden emplearse cualquiera de los otros previstos, en especial la

cesión gratuita mediante el desarrollo de sistemas de equidistribución.

La razón de ello es, a mi entender, doble: por una parte, la Administración se evita un

coste generalmente económico y por otra parte, se evita, en especial los

Ayuntamientos pequeños y por tanto sus equipos de gobierno, con el Alcalde a la

cabeza, un coste político (lo cual para nuestros políticos es bastante mas gravoso que

el económico), al evitar aplicar un procedimiento que historicamente no ha gozado de

buen predicamento entre la población, fundamentalmente por los valores bajos e

irreales que se aplicaban a los bienes expropiados y la excesiva tardanza (varios años,

con el coste económico que ello conlleva) en obtener un justiprecio acorde con la

realidad y el cobro del mismo.

La obtención de terrenos destinados a dotaciones públicas por medio de convenios

urbanísticos, no siempre está contemplada en la legislación urbanística.

He expuesto en el desarrollo del trabajo (epígrafe 4.6), que la obtención de los suelos

dotacionales por medio de este instrumento, lo encuentro perfectamente aplicable a

cualquier Comunidad Autónoma, siempre que la legislación permita la celebración de

convenios, lo que ocurre en todas las comunidades autonómicas, aunque esa

legislación no recoja expresamente en sus artículos este procedimiento como medio



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de obtención de esas dotaciones públicas, la posibilidad de celebración de convenios

urbanísticos, los cuales, serán de los denominados de gestión.

El argumento de la aseveración lo baso en que el convenio es un acuerdo de

voluntades entre la Administración y particulares y que se celebran con la finalidad de

completar a la norma, sea ley o plan, para la mejor ejecución de éste, sin llegar a

modificarlo, lo cual será uno de sus límites.

Como ha dicho el TS en su Sentencia de 29 de febrero de 2000, los convenios tienen

por finalidad “servir como instrumento de acción concertada para asegurar una

actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución

efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general.”

Por lo tanto, si el convenio no sobrepasa los límites legales de cumplimiento del

planeamiento, de no sustitución de deberes urbanísticos obligatorios, etc., encuentro

perfectamente posible la utilización de este mecanismo para la obtención de terrenos

dotacionales públicos.

7.3.- SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN POR LOS QUE

DISCURREN LAS CONEXIONES CON LOS SISTEMAS GENERALES.

La obtención de los suelos necesarios para albergar las conexiones con los sistemas

generales, dependerá del tratamiento que a tal efecto contemple el Plan General.

Salvo que estuviera adscrito al ámbito de desarrollo, será necesaria la aprobación de

un plan especial o de un proyecto de obra, para acometer la ejecución de las obras y

previamente la obtención de los terrenos. Como esta tramitación y más la obtención

de los terrenos, puede no responder a las necesidades del momento del Ayuntamiento,

es conveniente la formalización de un convenio urbanístico de gestión, por el que se

regule la obligación del Ayuntamiento de tramitar los planes y proyectos necesarios

tanto para la obtención de terrenos como para la ejecución de las obras, y por su parte,

los propietarios de los terrenos (o en su caso el urbanizador), se obligará a sufragar el

coste de obtención, así como a la ejecución de las obras.



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De esta manera, esas conexiones estarán ejecutadas al tiempo del resto de obras del

sector y por lo tanto permitirá la funcionalidad del mismo.

Las formas de obtención de los terrenos, si no están contempladas en el Plan General,

serán las que prevea ese Plan Especial o el Proyecto de obras, en razón con las

permitidas para esa clase de suelos en la legislación urbanística autonómica

correspondiente.

7.4.- RESUMEN DE LA REGULACIÓN QUE LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA

AUTONÓMICA PREVÉ PARA LA OBTENCIÓN DE SUELOS DOTACIONALES.

Por último, y a mero título de resumen, en las páginas siguientes, se pueden ver

cuadros en los que se recogen los diversos procedimientos que las diferentes

legislaciones urbanísticas autonómicas señalan como formas de obtención de los

terrenos dotacionales.



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