o senado e as aprovaÇÕes de autoridades um estudo ...ramo inteiro do legislativo (the federalist...

Introdução

A aprovação de autoridades indicadas peloExecutivo é uma importante função dos Senadoslatino-americanos. De fato, os sistemas presiden-ciais latino-americanos, que, como é sabido, ins-piraram-se na constituição norte-americana, tam-

bém espelharam esse aspecto de seu modelo.Com algumas diferenças no que diz respeito àabrangência e ao tipo de cargos envolvidos, osnove atuais sistemas bicamerais da América Latinainvariavelmente conferem às câmaras altas afunção de aprovar as autoridades indicadas pelopoder Executivo (Llanos e Nolte, 2003). Todavia,não foi realizado nenhum estudo empírico paraexaminar o desempenho dos Senados latino-ame-ricanos nesse importante aspecto do controle le-gislativo1, em particular durante a corrente ondade democratização. Este artigo pretende trazercontribuições para essa inexplorada área depesquisa, analisando o modo como duas dessascâmaras, os Senados da Argentina e do Brasil, fi-zeram uso de suas prerrogativas de aprovação deautoridades no período de 1989 a 2003.

A falta de estudos empíricos permitiu aaceitação tácita da hipótese de deferência senato-rial e da prevalência do poder Executivo, naAmérica Latina, também nessa arena. Em uma

RBCS Vol. 22 nº. 64 junho/2007

Artigo recebido em outubro/2005Aprovado em novembro/2006

O SENADO E AS APROVAÇÕES DEAUTORIDADESUm estudo comparativo entreArgentina e Brasil*

Leany Barreiro LemosMariana Llanos

* Trabalho escrito originalmente em inglês e traduzi-do ao português por Otacílio F. Nunes Jr.Agradecemos a Jorge Gordín e a Jairo Nicolau pelacuidadosa leitura, bem como aos participantes dosGrupos de Trabalho da Anpocs “Qualidade daDemocracia” (2004) e “Estudos Legislativos”(2005), pelos comentários às versões anteriores dotexto. Especial agradecimento a Maria HermíniaTavares de Almeida e Fatima Anastasia, respectivasdebatedoras dos Grupos de Trabalho.

116 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 22 Nº. 64

pequena referência às Américas Central e do Sulcomo regiões que usaram a constituição norte-americana como modelo, Harris escreveu que “odomínio do Executivo sobre o Legislativo normal-mente transformou a exigência (de aprovação deautoridades pelo Senado) em uma formalidade”(1968, p. 7). Desde então, essa visão tem sidoconfirmada pelas obras que tratam do controlelegislativo no sentido mais geral, ou por trabalhosnormativos, que apenas afirmam, sem nenhumaevidência empírica, que o Senado não cumpresatisfatoriamente sua função (Bastos e Martins,2002).

No que diz respeito ao controle legislativoem geral, muitas obras sublinham a incapacidadedo (e a falta de incentivo ao) Congresso paracontrolar o Executivo. Trabalhos recentes deO’Donnell enfatizaram a fraqueza dos mecanis-mos de accountability horizontal (1998, 2003).Como O’Donnell explica (2003, p. 35), a accoun-tability horizontal ocorre quando um órgão estatalage para evitar, anular, corrigir ou punir as ações(ou inações) de outro órgão estatal que, por seucaráter corrupto ou abusivo, são consideradas ile-gais. O autor acentua que os mecanismos queprovêem essa accountability estão longe deserem fortes nas democracias latino-americanas.Vários outros estudos recentes assinalaram as difi-culdades de o Congresso exercer controle sobre opoder e a burocracia do Executivo (Figueiredo,2001; Eaton, 2001; Mustapic, 2001; Loureiro, 2001;Siavelis, 2000). Ademais, estudiosos que apontampara a predominância da cooperação entre o Le-gislativo e o Executivo não afirmam que o Con-gresso cumpre um papel ativo (Figueiredo eLimongi, 1999). Seu argumento baseia-se na pre-missa de que há mais previsibilidade – isto é, maiscontrole das lideranças sobre os congressistasindividualmente – do que se afirmava antes nosestudos sobre o Legislativo, e que isso contraba-lançaria a natureza fragmentária do sistema par-tidário no Congresso brasileiro.

Não obstante, na década passada, estudiososna Argentina e no Brasil questionaram o papel doCongresso vis-à-vis o poder do Executivo, parti-cularmente na produção de leis. Nesse quadro,alguns autores mostraram que a hipótese dedomínio absoluto do Executivo é também dis-cutível (Castro Santos, 1997; Eaton, 2001;

Etchemendy e Palermo, 1998; Jones, 2001; Llanos,2002; Mustapic, 2000; Morgenstern e Nacif, 2001).Outros começaram a observar que o Congressotambém desempenhava um papel de controle mui-to mais ativo do que se pensava inicialmente (Mor-genstern e Manzetti, 2003; Palanza, 2005), e a ana-lisar as razões responsáveis por um limitado (masexistente) controle legislativo na Argentina e noBrasil (Llanos e Mustapic, 2005). Em vista disso, nãodevemos descartar a possibilidade de que essesSenados, com seus fortes poderes de veto, tenhamdesempenhado também um papel relevante no quediz respeito às aprovações de autoridades.

Assim, o objetivo deste artigo é explorar opapel dos Senados da Argentina e do Brasil naaprovação de autoridades indicadas pelos presi-dentes: eles são de fato deferentes para com aspropostas do Executivo ou existiriam mecanismosdesse último – como a prática de consulta ouantecipação de preferências – que tornariam o pa-pel dos Senados mais ativo? Recorremos à abun-dante literatura dos Estados Unidos sobrenomeações presidenciais tanto para questõesmetodológicas quanto para possíveis explicações.Todavia, depois assumimos um caminho próprio,já que até agora não foi realizado nenhum estudocomparativo das aprovações de autoridades nes-ses dois países. Em nossa visão, vale a penaexplorar uma comparação entre Argentina e Brasilem termos do tratamento dado pelo Senado àsindicações presidenciais. Em primeiro lugar, elaagrega evidências empíricas substanciais ao temae, em termos mais gerais, ao funcionamento dascâmaras altas latino-americanas, que foram muitonegligenciadas em estudos sobre o Legislativo.Em segundo lugar, a despeito da natureza explo-ratória deste estudo, as semelhanças e as dife-renças encontradas no desempenho dos doisSenados ajudam na apresentação de algumashipóteses explicativas. Dado que nossos doiscasos coincidem na organização do trabalho le-gislativo com base em alinhamentos partidários,mas diferem nas regras internas que estruturam osrespectivos processos legislativos, é possível ava-liar o valor explicativo de dois grupos de variáveis(muito destacados na literatura dos EstadosUnidos): fatores políticos, principalmente um go-verno dividido, e aspectos institucionais, sobretu-do as regras internas do Senado.

O SENADO E AS APROVAÇÕES DE AUTORIDADES 117

Dividimos o artigo em cinco seções. Aquelaque segue esta introdução apresenta uma revisãoda literatura relacionada e explica o quadro deanálise. A terceira seção mostra como as apro-vações de autoridades pelo Senado são reguladasnas constituições e nas leis dos dois países, eapresenta as evidências quantitativas quanto aoresultado final (proporção de indicações confir-madas, retiradas e rejeitadas) e ao processo (du-ração do processo desde o dia da indicação pre-sidencial até o dia da aprovação pelo Senado). Aquarta seção concentra-se em nossas interpre-tações das semelhanças e das diferenças entre osSenados argentino e brasileiro na aprovação dasautoridades. A quinta apresenta as conclusões.

Quadro de análise

Para os idealizadores da constituição norte-americana, a exigência de aprovação, peloSenado, de autoridades indicadas pelo presidentepretendia ser uma salvaguarda contra o perigo deabuso de poder e uma garantia de estabilidade.Como Hamilton declarou,

[...] um homem que tivesse capacidade exclusivade dispor dos cargos seria governado muito maispor suas inclinações particulares do que se fosseobrigado a submeter a propriedade de sua escol-ha à discussão e à determinação de um corpodiferente e independente, sendo esse corpo umramo inteiro do Legislativo (The Federalist Papers,nº. 76).

Se o poder do Senado de “aconselhar e con-sentir”2 com as indicações do Executivo era vistocomo “um excelente freio para um espírito defavoritismo do presidente”, ele também agiriacomo “uma fonte eficaz de estabilidade na admi-nistração”. Em outras palavras, o processo deaprovação de autoridades pelo Senado é coerentecom o sistema de freios e contrapesos, estabele-cido pela constituição norte-americana, segundoo qual cada ramo de governo tem o poder devetar as decisões do outro em caso de ausênciade acordo. Nesse quadro, a mudança só é possí-vel se houver a formação de coalizões amplas,nas quais atores minoritários têm um importantepoder de negociação (Negretto, 2003, p. 42).3

A prática de aprovação de autoridades (con-firmation process) pelo Senado foi tema de de-bate entre acadêmicos norte-americanos. Dadoque a vasta maioria das nomeações presidenciaisraramente é rejeitada ou retirada de consideraçãono Senado, durante muitos anos prevaleceu a vi-são de que o Senado não agia de acordo com aidéia de Hamilton, mas antes mostrava deferên-cia para com os desejos do presidente (Chase,1972; Harris, 1968; Moe, 1987). Mais recente-mente, todavia, o saber convencional foi contes-tado teórica e empiricamente. De fato, novos tra-balhos teóricos concluíram que tanto o Senadocomo o presidente têm um papel fundamental napolítica de aprovação de autoridades. Isso sugereque a antecipação racional pelo presidente daspreferências do Senado ou a concorrênciaestratégica que ocorre entre os poderes explicammelhor a baixa rejeição dos indicados (Hammonde Hill, 1993; Moraski e Shipan, 1999; Nokken eSala, 2000).

Além disso, trabalhos empíricos recentesmostraram que, embora pareça que os presi-dentes fazem o que querem na maior parte dotempo, eles nem sempre o fazem quando oquerem. Examinando a duração do processo –isto é, o número de dias do calendário desde aindicação presidencial até a aprovação da autori-dade pelo Senado –, esses estudos provaram queexiste uma variação considerável nessa duração(Hartley e Holmes, 2002; McCarty e Razaghian,1999; Stratmann e Garner, 2004; Shipan eShannon, 2003). A idéia subjacente a esses traba-lhos é que processos longos refletem o tempoadicional que o presidente gasta negociando, bar-ganhando ou simplesmente consultando sena-dores sobre a escolha final dos indicados.

A literatura acadêmica norte-americana iden-tifica três grupos de razões pelas quais o Senadoprotela a aprovação dos indicados.4 O primeiroenfatiza as características dos indicados, a saber,quão conhecidos pelo Senado eles são, suas qua-lificações para o cargo, sua idade, gênero, origemétnica ou racial e, finalmente, sua ideologia ousuas preferências políticas (Martinek, Kemper eWinkle, 2002; Nixon, 2004; Shipan e Shannon,2003). Essa linha de pesquisa explora, por exem-plo, se o “aumento” da qualidade do candidatotorna mais provável sua aprovação e se reduz a


duração do processo; ou, analogamente, se aaprovação de indicados do sexo feminino ou deminorias étnicas enfrenta mais obstáculos e pro-telações do que outras indicações.

No entanto, a maioria dos estudos concen-tra-se nos outros dois grupos de explicação:fatores políticos e aspectos institucionais (Bindere Maltzman, 2002; Hartley e Holmes, 2002; Mar-tinek, Kemper e Winkle, 2002; McCarty eRazaghian, 1999; Shipan e Shannon, 2003; Strat-mann e Garner, 2004). Desse ponto de vista,examina-se, primeiro, se a força da oposiçãopolítica na câmara alta e a composição partidáriadas comissões do senado tendem a afetar osprocessos de confirmação: protelações ocorrerãoem caso de governo dividido e, particularmente,quando os partidos forem polarizados (McCarty eRazaghian, 1999; Shipan e Shannon, 2003). Emoutras palavras, o Senado será mais lento namedida em que divergir ideologicamente do pre-sidente (Binder e Maltzman, 2002). Pelas mesmasrazões, ameaçado de ter a indicação bloqueadapor um potencial adversário ideológico, um pre-sidente seria incentivado ou a negociar com essesenador ou a adiar a ação de preenchimento davaga – ambas as estratégias resultariam em adia-mentos longos antes do anúncio de um nomepara a vaga5 (Binder e Maltzman, 2004).

Em segundo lugar, vários estudos enfatizamque as oportunidades da oposição para agir con-tra um indicado dependem em maior medida dasinstituições que balizam o processo de aprovaçãode autoridades. Por exemplo, o uso de comissõespara examinar as qualificações para indicaçõespropicia oportunidades de protelação institu-cional. Analogamente, legisladores que têm con-trole da agenda têm condições de adiar ou deacelerar as aprovações, ou de pressionar pelarejeição de um indicado. Ao fortalecer ourestringir as oportunidades da oposição, algumasinstituições –– como presidência de comissões,antigüidade (seniority) e maiorias no Senado(sejam simples, absolutas ou unânimes) –– influ-enciam tanto o processo de aprovação como seuresultado (Binder e Maltzman, 2002; Hartley eHolmes, 2002).6 Finalmente, algumas característi-cas institucionais centradas no presidente – taiscomo o ano do mandato presidencial e o manda-to que o presidente está exercendo, se primeiro

ou segundo – também devem ter um impactosobre os processos de aprovação de autoridades(Martinek, Kemper e Winkle, 2002).

Esses estudos norte-americanos têm particu-lar relevância para se entender o papel desem-penhado pelos dois Senados latino-americanosem tela. Em primeiro lugar, eles chamam atençãonão só para o resultado final, mas também parao processo em si. Embora o resultado final noBrasil e na Argentina aponte para a aprovaçãomaciça das indicações, o estudo dos processos deaprovação de autoridade evita que abracemosprecocemente a hipótese de deferência senatorial.Esse indicador também permite entender melhoras diferenças entre os dois países. Por essa razão,coletamos dados sobre todas as indicações ocor-ridas nos dois países entre 1989 e 2003, relativosao resultado (aprovada, rejeitada e retirada) e àduração do processo (número de dias desdea chegada da proposta do Executivo no Senadoaté sua aprovação final).7 Esses dados estatísticosdescritivos são apresentados na terceira seção.

Em segundo lugar, os estudos norte-ameri-canos oferecem explicações alternativas à defe-rência presidencial para o desempenho dosSenados. Como no caso norte-americano, temosrazões para esperar um processo de aprovação deautoridades politizado nos dois países. No casode governos de coalizão, como o do Brasil, nãohá razão para acreditar que a prática de acomodaros interesses de parceiros de coalizão exclua aárea das aprovações de autoridades. Na Ar-gentina, governos divididos (o Senado foi contro-lado pela oposição peronista durante governosdos radicais) e a heterogeneidade do PartidoPeronista (normalmente detendo a maioria noSenado, esse partido lembra uma confederaçãode chefes provinciais) também sugerem que ospresidentes não podem evitar a consulta ao poderLegislativo, e que os senadores são incentivados ase envolver nos processos de aprovação de au-toridades. Portanto, fatores políticos parecem sercruciais para se entender os casos argentino ebrasileiro. Adicionalmente, como mostrado acima,as regras e os procedimentos usados pelo Senadopara aprovar os indicados aumentam ourestringem a oportunidade para a intervenção daminoria.8 Na seção 4, mostraremos que Argentinae Brasil diferem consideravelmente nesse aspecto.


Assim, variações nos processos e nos resultadosde confirmação dos dois países podem sustentarque fatores institucionais também são variáveisexplicativas decisivas.

Regras e práticas na Argentina e no Brasil

A constituição dos Estados Unidos dá ao pres-idente a prerrogativa de indicar funcionários e aoSenado a de confirmar as indicações presidenciais,o que significa, na prática, o direito de aprovar aspropostas do presidente. Precisamente, a constitu-ição norte-americana dita que o presidente

[...] indicará, e por meio de e com o Conselho eo Consentimento do Senado, nomeará Em-baixadores, outros Ministros e Cônsules públicos,Juízes da Suprema Corte, e todos os outros fun-cionários dos Estados Unidos, cujas Nomeaçõesnão são aqui estabelecidas de outra forma, e queserão estabelecidas por Lei: mas o Congresso po-de por Lei conferir a Nomeação desses Funcio-nários inferiores, como achar apropriado, exclusi-vamente ao Presidente, nas Cortes de Justiça, ounas Chefias de Departamento.9

De fato, por lei, juízes federais, todas as pro-moções de oficiais militares e diplomatas, bemcomo muitos outros cargos civis de alto escalãodevem ter seus nomes confirmados pelo Senado.Em conseqüência, nos últimos vinte anos, o Se-nado norte-americano processou uma média de35 mil indicações por ano, na maioria para cargosmilitares (cerca de 90%).10

As constituições argentina e brasileira espe-lharam-se no modelo norte-americano e criaramum Senado muito semelhante em termos de estru-tura e funções, inclusive o papel de aprovação deautoridades. Apesar disso, há diferenças impor-tantes entre as constituições latino-americanas eseu modelo. A mais relevante para nosso estudoé que, enquanto a constituição dos EstadosUnidos ordena a participação do Senado emtodas as indicações, exceto naquelas proibidaspor lei, as duas outras procedem inversamente:elas exigem a aprovação do Senado para umnúmero limitado de cargos e deixam o restante acargo do presidente.11 Tanto na Argentina como

no Brasil, o Senado não tem a prerrogativa departicipar, seja aprovando, seja rejeitando, dasindicações para o gabinete ministerial. O Artigo83 da Constituição argentina de 1853 (Artigo 99depois da reforma de 1994) determinava que opresidente nomeasse e demitisse os ministros (nanova versão, também o chefe do gabinete), fun-cionários da Secretaria da Presidência, agentesconsulares, assim como outros funcionários cujanomeação não fosse regulada de outra forma. Omesmo ocorre para as indicações dos ministrosno caso brasileiro, como estipula o Artigo 84 daConstituição Federal.12

Apesar dos poderes virtualmente exclusivosde nomeação e demissão que os presidentes têmem relação a seus gabinetes, são notáveis as prer-rogativas de aprovação de autoridades que osSenados argentino e brasileiro detêm em outrasáreas. De acordo com a Constituição argentina, aaprovação do Senado é necessária para três tiposde nomeação: em primeiro lugar, para a no-meação de todos os juízes federais, inclusive osda Suprema Corte. A reforma constitucional de1994 modificou essa cláusula, determinando acriação do Consejo de la Magistratura, que apre-senta três candidatos ao presidente, o qual tem deescolher um e, por sua vez, submeter a escolha àaprovação do Senado. Em particular, a nomeaçãode juízes da Suprema Corte requer o voto de doisterços dos senadores em sessão. Em segundolugar, a anuência do Senado é exigida paranomeação, demissão e promoção de pessoal doMinistério das Relações Exteriores (embaixadores,ministros plenipotenciários e encarregados denegócios). Em terceiro, a confirmação do Senadoé exigida para nomeação e promoção de fun-cionários de alto escalão das Forças Armadas.Além da constituição, diferentes leis ordenam aconfirmação pelo Senado de uma série de cargos.Essas leis variaram ao longo dos anos,13 mas atual-mente envolvem os diretores do Banco Central(desde 1993)14 e os principais funcionários doMinistério Público (desde 1988).15

No Brasil, a constituição declara que é prer-rogativa privativa do Senado aprovar asnomeações presidenciais para os tribunais supe-riores (Supremo Tribunal Federal, SuperiorTribunal Militar, Tribunal Superior do Trabalho eSuperior Tribunal de Justiça); um terço dos mi-


nistros do Tribunal de Contas da União (TCU);16 opresidente e a diretoria do Banco Central; o pro-curador geral da República; membros doConselho Nacional de Justiça; embaixadores eoutros estabelecidos por lei. Também as nomea-ções de diretores, presidentes e conselheiros dasagências reguladoras criadas desde meados dadécada de 1990, são submetidas à consideraçãodo Senado. Isso vale igualmente para a AgênciaBrasileira de Inteligência – Abin, ligada ao gabi-nete da presidência.

Diferentemente do que ocorre na Argentina,os juízes federais brasileiros não são submetidos àconfirmação, pois sua carreira se inicia com umexame público. Em conseqüência, as indicaçõessujeitas ao Senado só incluem os juízes e os mi-nistros de tribunais superiores. O mesmo é válidopara o serviço diplomático, no qual somente diplo-matas chefes de missões permanentes – embai-xadores – e representantes de alto escalão emalguns fóruns internacionais, como as NaçõesUnidas, têm de passar por um processo de indi-cação. Portanto, nos escalões inferiores, a pro-moção e a demissão de membros do serviçodiplomático e de juízes federais não é uma prer-rogativa do Senado, mas sim matéria de decisõesinterna corporis. No que diz respeito às ForçasArmadas, é prerrogativa privativa do presidenteindicar oficiais de alto escalão, e nenhuma indi-cação está sujeita à anuência do Senado. Conse-qüentemente, há muito maior variedade de cargosno caso brasileiro (um mínimo de 37 contra 23 nocaso argentino) e não há muita sobreposição entreos dois casos (ver Tabela 1). Ao que parece, oBrasil conseguiu diversificar o controle do Senadosobre as agências relacionadas a questõeseconômicas – e sociais, mais recentemente –, aopasso que o Senado argentino controla setoresmais tradicionais, como o judiciário e os militares.O aspecto mais saliente no caso brasileiro pareceser o fato de os militares não estarem sujeitos aocrivo do Senado; e o de burocracias, que em ou-tros países têm de se submeter ao controle doLegislativo, como o serviço diplomático, no Brasilterem uma natureza discricionária.

Passemos então aos nossos dados, para vercomo foi a atuação dos dois Senados durante es-ses catorze anos. Nossas estatísticas mostram que,embora o Senado brasileiro confirme uma maior

variedade de indicações, o Senado argentino lidacom um maior número de indicados. No Brasil,de 1989 a 2003, foram iniciados 882 processos deaprovação de autoridades.17. Os números daArgentina são bem mais altos que os do Brasil.Para o período 1989-2003, o total de indicaçõeschegou a 4.432.18

Ou seja, o Senado argentino tratou de umamédia de 317 indicações/promoções por ano, en-quanto o Senado brasileiro teve uma média de 59.É importante considerar que grande parte dessadiferença se deve às promoções militares naArgentina, que representaram 58% (2.579 casos)do total. Todavia, excluídas essas promoções, amédia argentina de 132 indicações por ano aindaé mais que o dobro da brasileira.

As taxas de aprovação das autoridadesmostram semelhanças entre os dois casos. NoBrasil, 97,4% das indicações foram confirmadas(859 casos), enquanto na Argentina a taxa corres-pondente foi de 93% (4.127 casos). Portanto, osdois países exibem confirmações senatoriais emmais de 90% dos casos – taxas que não são inco-muns se comparadas às dos Estados Unidos.Quanto às taxas de desaprovação, no Brasil 2,6%dos casos (N = 25)não foram aprovados dentro doprazo previsto19 e treze casos foram retirados pelopresidente.20 Não foi registrada nenhuma rejeição.Na Argentina, 6,5% (287 casos) foram retiradospelos presidentes, ao passo que o número derejeições não tem comparativamente nenhumasignificância (seis casos).21 Considerando essasaltas taxas de aprovação, poder-se-ia argumentarque os presidentes não enfrentam muitos proble-mas para ter seus candidatos aprovados peloSenado. Esse resultado vale para os dois países,mas é ainda mais pronunciado no caso brasileiro,no qual as taxas de confirmação resultaram 4%mais altas que as da Argentina (ver Tabela 2).

Nos casos aprovados, a duração dos proces-sos, isto é, o número de dias necessário desde asubmissão da proposta presidencial até suaaprovação final, mostra tramitações muito rápidasnos dois países, e ainda mais no caso argentino.A média de tempo é de 39 dias na Argentina e de59 dias no Brasil, o que significa que sãonecessárias cerca de cinco e oito semanas, respec-tivamente, para que a mensagem presidencialentre na pauta, as sabatinas sejam realizadas e a

Tabela 1Funcionários Sujeitos à Confirmação pelo Senado na Argentina e no Brasil


CARGO

Diplomatas

Juízes

Militares

Banco Central

Ministério Público

Agências reguladoras

(Presidentes, diretores e

conselheirosc)

ARGENTINA

Embaixadores Extraordinários ePlenipotenciários

Ministros Plenipotenciários de primeiraclasse

Ministros plenipotenciários de segundaclasse

Nomeações políticas (Artigo 5 da Lei20957)

Supremo Tribunal

Juízes de Câmara

Juízes de primeira instância

Juízes de Tribunais Orais

–

Exército

Marinha

Aeronáutica

Presidente, Vice-presidente

Diretores

Procurador Geral

Procuradores Fiscais

Fiscais Generais

Fiscais ante os Juízes de primeirainstância

Fiscais Auxiliares de primeira instância eda Procuradoria Geral

Defensor geral

Defensores Oficiais ante a Corte Suprema

Defensores Públicos de Menores eIncapazes

Defensores Públicos de Menores eIncapazes Adjuntos e outros

BRASIL

Diplomatas Chefes de Missões Permanentes (embai-xadores)

Representante Permanente nas Nações Unidas

Chefe de Delegação nas Nações Unidas (Educação)

Representante Graduado em Organizações

Internacionais

Supremo Tribunal Federal

Ministros do Superior Tribunal de Justiça

Ministros do Superior Tribunal Militar

Ministros do Tribunal Superior do Trabalho

Tribunais Regionais do Trabalho dos territórios e do

Distrito Federala

Conselho Nacional da Justiçab

–

–

–

Presidente

Diretores

Procurador Geral da República

–

–

Advogado Geral da União

–

–

–

Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel

Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel

Agência Nacional de Água – ANA

Agência Nacional de Saúde Suplementar– Ansa

Agência Nacional de Cinema – Ancine

Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT

Agência Nacional de Transportes Aquaviários – Antac


votação ocorra tanto na comissão como noplenário. Se considerarmos que as comissões doSenado se reúnem uma vez por semana durantenove meses (aproximadamente 36 semanas/ano,levando-se em conta somente as sessõesordinárias), o quadro que obtemos é, de novo,que os presidentes obtêm o que querem comfacilidade nessas câmaras. Todavia, uma análisemais profunda, particularmente uma que distingaos cargos dos indicados, pode mudar essa visão(Tabela 3).

Na Argentina, destaca-se o fato de o proces-so de promoções militares exibir diferençasimportantes em relação a outras indicações. Osprocessos de confirmação de militares levam uma

média de cinco dias, sendo assim a única catego-ria de indicações situada bem abaixo da médiageral. Isso acontece porque o processo deaprovação de promoções militares é diferente dosdemais. De fato, para promover militares, oExecutivo normalmente submete ao Senado umamensagem “coletiva” com grande número de indi-cações. Essa mensagem é considerada e normal-mente aprovada integralmente, razão pela qual oprocesso se torna muito mais rápido do que nosdemais casos.22 Isso, somado ao fato de que, noBrasil, as promoções militares não são uma prer-rogativa do Senado, torna razoável para nossospropósitos comparativos calcular a média de diasde tramitação excluindo-se os militares, já que

CARGO ARGENTINA BRASIL

Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa

Agência Nacional de Petróleo – ANP

Governadores evice-governadores

Funcionários de alto

escalão do Executivod

Instituições auditadoras

Distrito Federal

Territórios

Procurador Geral do Conselho Administrativo de

Defesa Econômica – Cade – Ministério da Justiça

Presidente e diretores do Departamento Nacional deInfra-estrutura de Transportes – DNIT –Ministério dosTransportes

Presidente e diretores da Agência de Desenvolvimentodo Nordeste – Adene – Ministério da IntegraçãoNacional

Presidente e diretores da Agência para oDesenvolvimento da Amazônia – ADA– Ministério daIntegração Nacional

Agência Brasileira de Inteligência – Abin – Gabinetede Segurança Institucional da Presidência

Presidente e conselheiros da Comissão de ValoresMobiliários – CVM – Ministério da Fazenda

Conselheiro do Conselho Administrativo de DefesaEconômica – Cade – Ministério da Justiça

Um terço dos ministros do Tribunal de Contas daUnião (TCU)

Conselheiro da Instituição de Auditoria do DistritoFederal

a- Atualmente em desuso, já que não há nenhum território no Brasil no momento, e o distrito Federal elege seu governador desde

1990.

b- Artigo 103-B da Constituição brasileira. Como o órgão foi criado pelo Emenda Constitucional n. 45, de 8/12/2004, seus mem-

bros não constam da base de dados aqui utilizada.

c- Presidente aqui é usado também para se referir ao diretor-geral.

d- Ver nota 13.


sua média influencia o número geral. Excluídosos militares, a duração do processo na Argentinasalta para uma média de 95 dias, e o processo deaprovação de autoridades resulta muito maislento nesse país do que no Brasil. Ademais, paraquase todas as categorias de funcionários, comexceção dos juízes federais e das indicações paraa Suprema Corte, em que ambos os casos coinci-dem, os processos de aprovação são mais lentosna Argentina.

No Brasil, vemos que as agências regulado-ras e os diretores do Banco Central – atores deci-sivos para o mercado – têm os processos menosdemorados, levando cerca de duas semanas paraserem aprovados. Os embaixadores são os quelevam mais tempo (média: 55 dias; mediana: 83dias), e representam a absoluta maioria das indi-

cações – 60%. Isso significa que, no Brasil, a car-reira no serviço diplomático é a que está sujeita amais protelações. Como as nomeações não sãopara funcionários operacionais, mas só para oschefes de missão, a protelação não é tão danosaquanto seria a incerteza de não ter um presidentedo Banco Central durante meses. Esses extremostalvez apontem para a hipótese de acomodaçãono Brasil: quanto aos casos mais rápidos, o pre-sidente preveria a reação do Congresso e enviariaum nome que pudesse obter o apoio necessário.Isso é verdade tanto para os cargos voltados parao mercado como para os cargos de alto escalãono Judiciário, especialmente aqueles do SupremoTribunal Federal, que levam cerca de dezenovedias, em média, para serem aprovados. Os juízesde instâncias superiores e os ministros dos tri-

Tabela 2Resultados do Processo de Indicação na Argentina e no Brasil (1989-2003)

Argentina Brasil

Indicação confirmada 4.127 (93,1%) 859 (97,4%)

Retirada pelo presidente 287 (6,5%) 13 (1,5%)

Rejeitada (Argentina) – Não considerada (Brasil) 6 (0,1%) 10 (1,1%)

Total* 4.432 (99,7%) 882 (100%)

* Faltam doze casos na Argentina (0,3%).

Fonte: Base de dados do GIGA Institute for Latin American Studies, Hamburgo

Tabela 3Duração dos Processos de Aprovação de Autoridades no Brasil e na Argentina (1989-2003)

Cargos Duração do processo (dias)*

Argentina Brasil

Militares 4,84** –

Embaixadores – Diplomatas 136,16 55,00

Presidentes e Diretores do Banco Central 106,58 16,35

Juízes Federais (Argentina) – Ministros de 59,2 59,15Tribunais Superiores (Brasil)

Suprema Corte 20,3 19

Ministério Público 61,73 15,14

MÉDIA 38,80 (95) 32,93***

* Inclui todos os tipos de cargos a serem aprovados pelo Senado, no caso argentino; e os casos equivalentes no Brasil. Os parên-

teses apresentam os resultados, excluindo os militares.

** Faltam doze nomes militares. A média foi calculada sobre o total de 2.556 casos de indicações militares confirmadas.

*** Média de casos selecionados; a média do total de casos aprovados é de 59 dias.


bunais superiores também têm uma média alta,mas isso se deve à natureza controvertida da re-presentação trabalhista no Tribunal Superior doTrabalho, que elevou as médias.

Na Argentina, as indicações para o Judiciárioexibem confirmações para a Suprema Corte muitomais rápidas do que as do restante dos juízes fe-derais e de membros do Ministério Público. Osperíodos menores relativos aos indicados para aSuprema Corte sugerem que em decisões extre-mamente “políticas” a hipótese de acomodaçãotambém pode ser uma explicação. Ou seja, essahipótese pode se mostrar verdadeira para ambosos países, a única diferença residindo em quaissão os cargos decisivos, já que os principais car-gos voltados para o mercado parecem muito maisimportantes no Brasil do que na Argentina. Essa éuma questão importante: embora trabalhemoscom a categoria mais geral de “processo deaprovação de autoridades”, é evidente que háuma hierarquia dentre os cargos indicados, e essahierarquia se reflete no modo como o Congressoe os presidentes negociam. Não vamos tratardessas diferenças neste texto, já que o propósitoé apresentar um quadro mais geral, mas elas pare-cem um item interessante de pesquisa.

Em resumo, os resultados sugerem cincoconclusões importantes para nossa análise com-parativa:

1. O Senado argentino tem poderes mais am-plos, o que se reflete no maior número deindicados.

2. Os dois Senados exibem um desempenhosemelhante em termos de resultado deaprovação, que é caracterizado por altastaxas de aprovação.

3. Há diferentes padrões de duração da confir-mação nos dois casos, sendo o Senadoargentino mais rápido do que o brasileiro.

4. Há um padrão interno de duração da confir-mação semelhante nos dois casos, caracteri-zado por grande variação na duração dosprocessos, com alguns indicados exigindodias e outros, anos, para serem confirmados.

5. Há uma hierarquia entre as indicações políti-cas, as mais importantes exibindo processosde aprovação mais rápidos. Nesse caso, ospresidentes preveriam as reações doCongresso, enviando nomes mais consen-

suais. As negociações podem começar muitoantes que o processo formal ocorra.

Explicando a aprovação de autoridades na Argentina e no Brasil

Nesta seção, sustentamos que os fatorespolíticos são explicações decisivas para os pontosem que nossos casos coincidem (segunda, quartae quinta conclusões na seção anterior). Em outraspalavras, eles ajudam a entender por que os doisSenados aprovam a maioria dos indicados, mastambém por que as aprovações variam ao longodo período. Dois são os fatores políticos explica-tivos aqui considerados: governos divididos (se opresidente tem ou não a maioria na câmara alta)e o mandato presidencial (se o presidente está noprimeiro ou no segundo mandato). Em relação agoverno dividido, nosso período de estudo sóoferece um exemplo curto na Argentina: o presi-dente De la Rúa, do Partido Radical (1999-2001),teve de enfrentar uma maioria peronista no Sena-do. Da mesma forma, no Brasil, Collor (1990-1992) foi o presidente com o nível mais baixo deapoio no Congresso. O outro fator explicativo sóé adequado para esclarecer o que acontece emgovernos mais longos. Embora tenha sido consi-derado como uma variável institucional emalguns estudos, em nossa visão ele é um bomindicador das dificuldades políticas que um pre-sidente enfrenta para administrar as forças que oapóiam no Congresso. De fato, segundosmandatos são particularmente difíceis para ospresidentes porque lideranças alternativascomeçam a surgir e preparar-se para a sucessãopresidencial. Além disso, é comum haver umesgotamento da agenda política executiva noprimeiro mandato. Essas dificuldades normal-mente se traduzem na arena congressual, criandoatrasos e obstáculos nos processos legislativos (etambém de aprovação de autoridades) duranteesses períodos.

Para os pontos em que nossos casos nãocoincidem, acreditamos que os fatores institu-cionais são explicações melhores. O item “Asregras internas dos Senados para aprovações deautoridades” mostra a importância de se consi-derar se os procedimentos são abertos (públicos)


ou fechados (secretos), e se as indicações sãoaprovadas por maioria simples ou qualificada. Nocaso de procedimentos abertos, as indicaçõesestão expostas a interferências de diferentesatores e, conseqüentemente, a protelações; nocaso de maiorias qualificadas, elas exigem umacordo político prévio. As duas situações confir-mam a necessidade de negociações entre ospoderes.

Os fatores políticos

É sabido que a presença ou a ausência demaiorias presidenciais no Congresso é importantepara explicar o sucesso do presidente em termosde resultados legislativos (Mayhew, 1991; Binder,1999, 2003). Seriam as maiorias também decisivaspara explicar as aprovações de autoridades peloSenado? Os dados apresentados a seguir sugeremuma resposta positiva a essa pergunta.

A Tabela 4 apresenta a distribuição de indi-cações por presidente na Argentina e no Brasil.Ela inclui o total de indicações no caso brasileiro,enquanto no caso argentino os militares foramexcluídos para tornar a duração do processo deaprovação mais comparável. Ao longo dessescatorze anos, ambos os países exibem um nú-mero crescente de indicados. No caso brasileiro,isso se deve especialmente a mudanças institu-cionais durante os mandatos de FernandoHenrique Cardoso (1995-2002), quando muitasdas novas agências reguladoras foram criadas àmedida que empresas estatais eram privatizadas.A direção das novas agências é submetida aocrivo do Senado antes de serem nomeadas pelopresidente. Na Argentina, a tendência crescente énotavelmente forte na área de indicações para oJudiciário, em particular depois da criação dascortes orais em 1992, durante o primeiro manda-to de Menem, e da conseqüente indicação de 256novos juízes. Por essa razão, e por causa de suaspermanências mais longas no poder, os presi-dentes Cardoso e Menem são responsáveis pelomaior número de indicados.

No que diz respeito à duração do processode aprovação de autoridades, há aqui dois aspec-tos surpreendentes. Em primeiro lugar, os presi-dentes em situação minoritária no Senado (De la

Rúa na Argentina e Collor de Mello no Brasil)tiveram seus indicados mais rapidamente aprova-dos. A presidência de De la Rúa inclui vinte indi-cações aprovadas em menos de uma semana emesmo quatro indicações (juízes) apresentadas eaprovadas na mesma sessão, sobre tablas), e apresidência de Collor teve dez indicaçõesaprovadas em menos de uma semana. Esses doiscasos mostram que ocorre a acomodação presi-dencial em situações de governo dividido. Comofoi explicado, presidentes que prevêem umaassembléia não-cooperativa evitam apresentarnomes controvertidos, ou mesmo indicar um no-me qualquer. Essa conclusão reforça os resultadosde outros estudos sobre ação unilateral (Pereira,Power e Rennó, 2005) e a iniciativa de legislaçãopor parte do presidente (Llanos, 2001), bem comoconfirma, em termos mais gerais, o poder pre-ventivo dos Legislativos (Blondel, 1973): o poderde desestimular a apresentação de propostas quepoderiam ser rejeitadas. Em outras palavras, oindicador de duração do processo permite enten-der um aspecto do comportamento legislativoque de outro modo seria difícil de observarempiricamente.

Em segundo lugar, presidentes com maioriano Senado têm um comportamento diferente dodaqueles que enfrentam um governo dividido:como eles prevêem o apoio de sua maioria, en-viam suas propostas com mais confiança. Dianteda iniciativa presidencial, o Congresso reageapoiando, embora não o faça nem automatica-mente nem de maneira uniforme. De fato, tantoMenem como Cardoso, presidentes que ficaramno cargo por períodos mais longos, experimenta-ram essa variação. No primeiro mandato de Me-nem, surpreende o fato de que, contando ele commaioria absoluta no Senado, a duração dos pro-cessos de confirmação tenha sido ligeiramen-te maior do que aquela ocorrida com o presidenteDe la Rúa, que contava com um contingente mui-to menor na câmara alta (33% do total de sena-dores). Ademais, a primeira presidência deMenem também exibe o maior número de reti-radas – um total de 110 (80% das quais eram indi-cações de juízes). As retiradas podem representar“rejeições silenciosas”, quando os processos setornam tão conflitivos que os presidentes prefe-rem desistir para proteger a si mesmos e aos indi-


cados de excessivas críticas públicas. Portanto,esses dois aspectos – duração do processo e reti-rada – sugerem mais a presença de diálogointerinstitucional do que a aplicação da vontadedo Executivo baseada na regra da maioria. Nosegundo mandato de Menem, que foi também umgoverno majoritário, esses indicadores apontampara a presença de um conflito interinstitucional.Durante esses quatro anos, não apenas os proces-sos de aprovação foram consideravelmente maislongos, mas também caiu o número de indi-cações, de um total de 2.231 na primeirapresidência para 995, sendo a maioria delas (747)promoções militares. Além disso, o grandenúmero de diplomatas (74) apresentados emdezembro de 1999, no final do mandato, sugereque Menem pretendia transferir o peso das indi-cações – provavelmente em resposta à pressão daburocracia diplomática – para a administraçãoseguinte.

Algumas dessas características são parti-lhadas pelas administrações de Cardoso. A Tabela

3 mostra padrões de aprovação de autoridadediferentes para seus primeiro e segundo mandatos.Tanto a duração dos processos como o número deretiradas aumentaram no segundo mandato.Particularmente em 1999 e 2002, o primeiro e oúltimo ano de seu segundo mandato, as indi-cações tornaram-se mais conflitivas, com taxasdecrescentes de apoio no Congresso, reforçando,inclusive, a tese de que presidentes reeleitos nãousufruem do efeito “lua de mel” nos primeirosmeses de mandato. Em suma, os presidentesreeleitos enfrentam muitas dificuldades paraaprovar autoridades. Reiterando, elas não ocor-rem apenas em tempos de governo dividido,embora o padrão de relações interinstitucionaispareça diferir: se governos divididos encontrampresidentes preventivos que evitam o conflito,recusando-se a apresentar indicados polêmicos,governos unificados encontram assembléias reati-vas que impõem algum grau de negociação.

Finalmente, os processos de aprovação naArgentina e no Brasil partilham outra característi-

Tabela 4Duração do Processo de Apovação de Autoridade por Presidente, Argentina e Brasil*

Argentina

Menem I (1989-1995) 69,20 51 66,13 1108 110**** 1222

Menem II (1995-1999) 307,80 342 146 166 81 248

De la Rúa (1999-2001) 65,55 53 22,60 83 93 177

Duhalde (2002-2003) 77,95 79 93,16 184 4 190

Kirchner (2003-)** 17,50 11 13,82 16 0 16

Brasil

Sarney (1985-1989)** 61,87 37 58,31 55 1 56

Collor (1990-1992) 39,73 29,5 32,25 122 2 124

Itamar (1992-1994) 62,17 50 54,54 113 5 118

Cardoso I (1995-1998) 57,85 42 70,76 233 4 237

Cardoso II (1999-2002) 69,75 35 114,11 264 10 274

Lula (2003-)** 63,68 39,5 86,97 72 1 73

* Total de casos para o Brasil; todos os casos da Argentina, com exceção dos militares.

** Dados de Kirchner apenas para 2003; dados de Sarney apenas para 1989; dados de Lula apenas para 2003.

*** Doze casos faltando na Argentina.

**** Mais a retirada de onze juízes que haviam sido propostos pelo presidente anterior, Raúl Alfonsín.

Argentina N° Casos***

Total retirados + rejeitados

Total confirmado

(N° de casos)Média Mediana Desvio-padrão


ca que confirma sua natureza política. Ela dizrespeito à política de retirada de indicações, umavez que as evidências mostram que é práticacomum os presidentes em início de mandato reti-rarem indicações pendentes do governo anterior.No momento em que assumiu o poder, em julhode 1989, Menem retirou a indicação de onzejuízes que haviam sido propostos pelo presidenteAlfonsín, ao passo que três dias antes de deixar ocargo, em 1999, Menem apresentou 74 indicaçõesdiplomáticas que foram imediatamente retiradaspor De la Rúa. No Brasil, Lula retirou três embai-xadores indicados por seu antecessor, Cardoso,que havia feito a mesma coisa, retirando doisembaixadores e um ministro de tribunal do tra-balho (representante dos empregadores) propos-to por Itamar Franco. Este último, por sua vez,também havia retirado uma indicação que Collorde Mello enviara ao Senado.

Por que o processo de aprovação de autori-dades é mais lento na Argentina do que no Bra-sil? Durações diferentes indicam um desempenhodiferencial em termos de freios institucionais nosdois países? À primeira vista, seria possível argu-mentar que a carga de trabalho do Senadoargentino é a resposta à primeira pergunta: ter deaprovar um número muito maior de indicaçõesdemanda mais tempo e atrasa todo o processo.Todavia, como veremos adiante, o Senado ar-gentino conta com uma comissão especial, aComissão de Acordos, criada com o propósitoúnico de tratar de indicações presidenciais. Essavantagem estrutural não existe no Senadobrasileiro, onde nenhuma comissão é particular-mente especializada em indicações. Assim, estaseção mostrará que a resposta parece estar nasdiferentes instituições internas que estruturam osprocessos de confirmação nos dois casos. A idéiasubjacente é que quanto maior o número de pes-soas ou instâncias envolvidas na avaliação dosindicados – ou quanto maior o nível de investi-gação a que os indicados estão sujeitos –, maislonga a duração do processo de confirmação(Hartley e Holmes, 2002, p. 264). Nesse sentido,as instituições do Senado argentino permitem umprocesso mais intenso e participativo do queocorre no Senado brasileiro.

Há duas diferenças importantes entre os doispaíses em relação às instituições que estruturam o

processo de aprovação de autoridades: elas dizemrespeito ao lugar e à publicidade desses proces-sos no Congresso. Quanto ao primeiro aspecto,na Argentina o processo se dá primeiramente naComisión de Acuerdos do Senado, criada em umasessão secreta em 1906, e que se tornou perma-nente na câmara em 1914 (Pitt Villegas, 2004). Atéentão, as propostas de indicação do Executivoeram distribuídas entre as comissões existentes deacordo com o tema: a Comissão de Legislaçãodebatia sobre a indicação de juízes; a Comissãode Guerra e Marinha considerava as promoçõesmilitares; os funcionários dos órgãos financeiroseram assunto da Comissão de Finanças; os diplo-matas, da Comissão de Assuntos Constitucionais.Hoje, a importância da Comissão de Acordos éamplamente reconhecida. Em um survey realiza-do em 2002, pediu-se aos 52 senadores argentinosentrevistados que mencionassem quais eram, emsua opinião, as três comissões mais importantesdo Senado. A Comissão de Acordos foi men-cionada dezessete vezes, superada apenas pelascomissões de Assuntos Constitucionais e deFinanças e Orçamento, que receberam cada umaquarenta menções.23

Não há nenhuma comissão especial parareceber as indicações presidenciais no Brasil, cujosistema funciona de forma semelhante à do anti-go sistema argentino. O presidente envia umamensagem ao Senado, a mensagem é lida e pu-blicada e, em seguida, enviada à comissão com arespectiva jurisdição, de acordo com as regrasestatutárias do Senado: a Comissão de Cons-tituição, Justiça e Cidadania considera a indicaçãode juízes, ministros de tribunais superiores e doconselho nacional de justiça; a Comissão deAssuntos Econômicos recebe as indicações para oBanco Central e para algumas agências regulado-ras; a Comissão de Relações Exteriores e DefesaNacional considera indicações diplomáticas; aComissão de Educação confirma o diretor daAgência Nacional do Cinema, e assim por diante.

A segunda principal diferença de procedi-mento entre os dois países diz respeito à publici-dade dos processos de confirmação. Na Ar-gentina, os processos ocorreram em sessõessecretas tanto nas comissões como no plenáriodurante mais de cem anos. A decisão de segredofoi tomada pelo Senado em 1877 e durou até


1992, quando foi revogada por uma nova versãodas normas do Senado.24 Atualmente, o regimen-to do Senado determina não só que as propostasdo Executivo sejam apresentadas e aprovadas emsessões públicas, mas também que todo o proces-so de aprovação de autoridades ocorra em au-diências públicas. De acordo com o Artigo 22,qualquer cidadão tem sete dias para examinar – e,se for o caso, apresentar objeções a – os méritose as qualidades dos candidatos propostos, embo-ra as objeções também sejam permitidas durantetodo o tempo em que as propostas permanecemna comissão. A publicidade é ainda mais rigorosapara as indicações do sistema judiciário. Em 1994,a publicidade do processo de aprovação de au-toridade adquiriu status constitucional (Artigo 99,inciso 4), e uma emenda recente às normas doSenado ordenou a publicação dos nomes doscandidatos no Diário Oficial, na imprensa na-cional e local e na internet. Ela também esta-belece os termos e as condições para a apresen-tação de objeções por parte dos cidadãos e dasorganizações.25

Na verdade, essas características do proces-so de aprovação de autoridades aumentam asoportunidades não só para a formação de lobbies(tais como um grupo organizado de diplomataspressionando em prol de suas promoções), mastambém para o controle de ONGs (tais como umaorganização de defesa de direitos humanos queexamina os históricos do pessoal militar a ser pro-movido). Segundo um ex-presidente da Comissãode Acordos, é prática corrente da comissão enviaros currículos dos militares para as mais impor-tantes ONGs de defesa de direitos humanos, antesda votação.26

De fato, houve já registro de ONGs que fi-zeram objeção a algumas promoções de militares,apresentando provas da participação deles na“guerra suja” durante o último regime militar na Ar-gentina. Em conseqüência, as promoções nãoforam aprovadas. Nossos dados mostram que duaspromoções de militares foram rejeitadas peloSenado, e pelo menos outras duas foram “adi-adas”, isto é, nunca foram aprovadas. Outraevidência das protelações e das restrições queesse processo traz foi a busca de compromissointerpartidário para se dispensar a análise daComisión de Acuerdos. Embora na Argentina os

procedimentos no plenário determinem que asindicações sejam aprovadas por maioria simples(com a notável exceção dos membros daSuprema Corte e dos funcionários de alto escalãodo Ministério Público, cuja confirmação semprerequer uma maioria qualificada), uma maioria dedois terços dos senadores presentes na sessão éexigida para que elas sejam discutidas direta-mente no plenário sem análise prévia da comis-são. Isso ocorreu no Senado argentino, a despeitoda exigência mínima de sete dias regimentais.27

De fato, entre 1992 e 2003, 171 indicações (3,9%do total) foram aprovadas em menos de sete diase houve até seis casos que foram aprovados nomesmo dia em que foram apresentados. Casoscomo esses podem ser encontrados em todos osgovernos,28 o que, de um lado, sugere que todosos partidos aceitam a prática de violar a regra desete dias de publicidade para acelerar o processo;de outro, os acordos políticos são um pré-requisi-to para que sejam evitadas as regras da comissãoe a discussão. Em outras palavras, dada uma es-trutura institucional que favorece interferências eprotelações, aprovações rápidas só ocorremquando se chega a um consenso.

No Brasil, as características institucionais sãomuito diferentes. A Constituição estabelece a pub-licidade das reuniões que tratam de indicação edas sabatinas dos indicados, ao tempo em quegarante o segredo das votações nas comissões eno plenário. Ou seja, na comissão respectiva, umaparte da reunião é aberta (sabatina) e outra é se-creta (votação). No plenário, a discussão é aber-ta, a votação é nominal e secreta. Alguns consti-tucionalistas argumentam em favor do votosecreto como uma forma de garantir a expressãolivre da vontade do senador sem provocar confli-to (Bastos e Martins, 2002), ou de liberá-lo depressões políticas. Entretanto, existem já diver-sas propostas para torná-lo aberto, comomedida de transparência. Outro aspecto da pu-blicidade do processo brasileiro é que a men-sagem presidencial deve trazer a justificativa daescolha e o curriculum vitae do indicado, queserá tornado público (publicado). O candidatodeve, ainda, participar de uma sabatina pararesponder aos senadores a respeito de assuntosrelacionados a suas responsabilidades futuras, e acomissão pode investigar o candidato e requisitar


informações adicionais do Executivo. O procedi-mento no plenário é o mesmo para todas as indi-cações: sessão pública, votos eletrônicos fecha-dos, e não há nenhuma forma de o públicoparticipar formalmente do processo, como ocorrecom o instituto da objeção na Argentina.

Normalmente, quando um candidato apre-senta algum assunto de ordem pessoal ou profis-sional questionável, o problema torna-se públicopor intermédio da imprensa ou por grupos deinteresse, ou, ainda, por algum cidadão que oapresente a um dos senadores. Foi isso o queocorreu com Armínio Fraga, ex-presidente doBanco Central durante a presidência de FernandoHenrique Cardoso, que havia trabalhado antespara instituições financeiras privadas e investi-dores internacionais. Alguns senadores sustenta-vam que ele poderia ter conflito de interesses.Outro caso notório foi o do juiz do SupremoTribunal Federal Joaquim Barbosa Gomes, que nopassado fora processado por sua ex-mulher poragressão. Embora a Justiça tivesse decidido por suainocência, e ele afirmasse que esse era um fato desua vida privada, e, portanto, irrelevante, organiza-ções de mulheres fizeram pressão contra sua indi-cação, afirmando que ele não era adequado parao cargo. Um terceiro caso muito famoso foi o deJosé de Alencastro, indicado para o SuperiorTribunal Militar; ele era acusado por organizaçõesde defesa de direitos humanos de ter conheci-mento de torturas aplicadas pela força policial sobseu comando durante os anos de 1997 e 1998, noRio de Janeiro. Todos eles foram confirmados,apesar das críticas na imprensa.29

Em resumo, é possível argumentar que ascaracterísticas diferentes dos processos de confir-mação nos dois países podem ser uma boa expli-cação para os desempenhos diferentes em termosde freios institucionais. Na Argentina, o processoé caracterizado pela centralização em uma comis-são, e, a partir da reforma do regimento internoem 1992, por tempos de processamento mínimosestipulados pelas normas do Senado (sete diaspara a apresentação de objeções), por audiênciaspúblicas e sessões públicas. Essas característicasaumentam as oportunidades de obstrução e pro-telação por parte de senadores, cidadãos e orga-nizações. Em contrapartida, as características doprocesso de aprovação de autoridades no Brasil

(descentralizado no sistema de comissões, comtempos mínimos para processamento e votaçãosecreta) estruturam um processo mais expedito.Portanto, argumentamos, os presidentes argenti-nos enfrentam mais fracassos e adiamentos doque seus correspondentes brasileiros. Em outraspalavras, os freios institucionais funcionam demodo mais eficaz no caso argentino. Com efeito,processos expeditos também ocorrem na Ar-gentina. Quando isso é feito à custa do debate nacomissão, os processos de aprovação lembram ocaso brasileiro: são fechados e menos transpar-entes, mas feitos com base em acordos políticosprévios.

Conclusão

Este texto é uma análise exploratória sobreos processos de aprovação de autoridades noBrasil e na Argentina, uma zona cinzenta nosestudos sobre os Legislativos latino-americanos.Sua intenção foi antes levantar questões quepodem orientar a pesquisa no futuro, do queconstruir um esquema explicativo amplo. Toda-via, foram apresentadas algumas característicasimportantes e mesmo desconhecidas dessesprocessos e seus resultados. Em primeiro lugar, ofato de que o Brasil tem uma ampla gama de car-gos sujeitos a aprovação no Senado, embora sejatímido em números absolutos, ao passo que aArgentina tem menor variedade de cargos, masum volume muito maior de indicações. Nessesentido, a Argentina mantém sobre a adminis-tração um maior controle, o que no Brasil é muitorestrito. Isso é verdade especialmente para os mil-itares, controlados pelo Congresso nos EstadosUnidos e na Argentina, mas fora do controle con-gressual no caso brasileiro.

Outra conclusão importante é que, como eraprevisível, há altas taxas de aprovação nos doispaíses, mais de 90%. Aprovar os indicados peloExecutivo é a prática nos Congressos – nosEstados Unidos, na Argentina ou no Brasil. Masessas aprovações não significam necessaria-mente que o Senado não exerce o controle quedeve exercer: o próprio fato de que há umamargem de processos de aprovação de autori-dades altamente contenciosos mostra que a


anuência do Senado é negociada. Ademais, asaltas taxas de aprovação podem nos orientar paraa hipótese de acomodação, na qual o Executivoprevê a possibilidade de veto e indica um can-didato que pode ser aceito pela maioria doSenado. Essa previsão mostrou-se importante nãosó durante governos divididos – quando a dispu-ta é a regra – e em governos de coalizão – quan-do as maiorias não são uma conseqüência naturaldos resultados das eleições –, mas também emgovernos de maioria heterogênea, como os gov-ernos peronistas na Argentina.

Como observado na literatura, taxas deaprovação talvez não sejam o melhor indicadordo sucesso do Executivo, e podem serenganosas se forem a única variável. O indicadorcomplementar usado – a duração do processo –mostra algumas diferenças entre Brasil eArgentina, com um processo mais expedito nocaso do primeiro. Na Argentina, a média varia seconsideramos ou não em nosso cálculo as pro-moções militares. Excluídos os militares, ela ficaacima da média no Brasil. Argumentamos queessas diferenças de tempo podem ser interpre-tadas como uma conseqüência de diferentesestruturas de confirmação institucional. Oprocesso argentino é centralizado em umacomissão, há mais oportunidades de veto (com aparticipação da sociedade civil) e as votaçõessão abertas – uma otimização da legitimidade,que trabalha contra a eficácia. Some-se a isso acarga de trabalho, e o resultado será uma agen-da bloqueada. Por outro lado, o processobrasileiro, descentralizado, com poucas oportu-nidades de veto, nenhuma participação formalda sociedade civil e votações fechadas, segueo caminho oposto – com a eficácia trabalhandocontra a legitimidade.30

Entretanto, no Brasil ainda há casos em queo debate público é trazido ao público, enquantona Argentina também ocorrem processos expedi-tos, nos quais negociações interpartidárias bus-cam evitar as interferências da discussão nacomissão. Assim, nossas duas análises de casomostram que acordos políticos não necessaria-mente se traduzem em transparência no processode aprovação de autoridades. Por vezes, essesacordos podem ocorrer contra as regras, inclusiveimpedindo a participação da sociedade.

Introduz-se aqui uma questão normativa: oque traz melhores resultados. Uma consideraçãomuito importante no Congresso é o tempo – emtodas as funções, de legislação, representação econtrole. Os procedimentos legislativos devemser lentos, de modo a produzir o melhor debate eas melhores idéias, e acalmar as paixões. Osprocedimentos de aprovação de autoridades,embora semelhantes em termos de estrutura,devem ser rápidos, já que há decisões a seremtomadas ou políticas a serem implementadas nostribunais, nas agências e nas instituições. Umcargo vago pode representar um grande pesopara o governo – ou até para a oposição, que po-de ser estigmatizada como “paralisando o país”.Portanto, o debate sobre o equilíbrio necessárioentre legitimidade e governabilidade está pre-sente na controvérsia sobre o processo deaprovação de autoridades.

Notas

1 Trata-se do controle e do acompanhamento dasatividades de governo, para os quais os parlamen-tos dispõem de mecanismos como audiênciaspúblicas, convocações de autoridades, re-querimentos de informação, instalação de comis-sões especiais, nomeação de autoridades, entreoutros. Corresponde ao anglo-saxônico oversight: avigilância do governo (Sartori, 1987; Oleszek, 1995;James, 2002; Aberbach, 1990). É o que Sartorichama de “controle político” (Sartori, 1987, p. 189).

2 Existe uma diferença processual – que resultanuma diferença terminológica – entre EstadosUnidos e Brasil: nos Estados Unidos, o presidentenomeia e o Senado advice and consent anomeação – daí o nome de confirmation process.No Brasil, o presidente indica a autoridade e anomeação somente ocorre após a aprovação donome pelo Senado – por isso o processo échamado de “aprovação de autoridades”. Paratentar manter algum paralelo, escolhemos utilizaro termo “indicar” para a ação presidencial; “apro-var” para o estágio no Senado; e “nomear” paraação final do processo, após a decisão doSenado. Ao processo todo, chamamos “aprova-ção de autoridades”.

3 Essa afirmação sobre os poderes da minoria éespecialmente verdadeira para o Senado norte-americano, no qual cada membro tem poder deveto por meio do instituto do hold (espera) – o


pedido de um adiamento temporário na consi-deração de uma aprovação de autoridade ou deum projeto. Outro instrumento que dá poder aossenadores é a filibuster (obstrução), uma práticano plenário usada para adiar o debate ou impedira aprovação de legislação. Ela é feita individual-mente, mas são necessários cerca de dois terçosdos votos (60 de 100) para encerrá-la, por meiode uma moção de cloture (encerramento dodebate e colocação imediata do projeto emvotação). Para mais detalhes sobre a ação doSenado nos Estados Unidos, cf. Smith (1989) eBinder (2003). O Senado brasileiro não teminstrumentos tão poderosos para obstruir a von-tade da maioria. Mas como ele não tem umamaioria unipartidária, dada sua natureza frag-mentária, é preciso que sejam construídas coa-lizões amplas, e há, de fato, alguns instrumentosprocedimentais para a minoria. Sobre essesinstrumentos, ver Lemos (2004).

4 Vale mencionar que a maioria dos estudosempíricos recentes sobre processos de confir-mação trabalha com modelos estatísticos, nosquais é avaliado o peso de algumas variáveisexplicativas. As conclusões divergem considera-velmente sobre qual dos três tipos de explicaçãoé mais adequado para entender os processos deconfirmação não só porque esses estudos diferemem seu objeto de estudo (alguns estão preocupa-dos com indicações para a suprema corte, outroscom tribunais de níveis inferiores ou com cargosexecutivos etc.), mas também porque os modelosnormalmente incluem variáveis diferentes oudefinem as variáveis em termos diferentes. Essestrês grupos de variáveis têm sido constantementerediscutidos.

5 Note-se que a literatura refere-se a um indivíduo,um senador. Lembramos que o hold – a práticade adiar uma votação arbitrariamente – é uminstrumento de minoria individual no Senadonorte-americano. Ver nota 2.

6 Segundo Binder e Maltzman (2002), o grau deprotelação nas nomeações para o Judiciário variaproporcionalmente aos incentivos ideológicosdos senadores (caso o Senado tenha divergênciasideológicas com o presidente, ele procederá commais lentidão) e às oportunidades institucionais.São dois os atores institucionais decisivos noSenado norte-americano: o panel chair (presi-dente da comissão), que tem um controle signi-ficativo sobre a agenda da comissão (de modoque as diferenças entre ele e o presidente aumen-tarão os adiamentos) e o líder da maioria noSenado, que detém o direito de first recognition(prioridade) no plenário do Senado e tem efetivo

poder de veto nas sessões executivas (portanto,se o partido da oposição for majoritário, ocor-rerão adiamentos).

7 Devido a restrições na disponibilidade de dadossobre o caso argentino, as informações que apre-sentamos sobre a duração do processo serestringem às propostas aprovadas. Não obstante,elas cobrem mais de 90% dos casos e, a nossover, é aí que vale a pena explorar as diferençasde tempo. Com exceção das promoções militares,os dados sobre as nomeações argentinas estãodisponíveis na internet (www.senado.gov.ar)para 1993 e os anos seguintes. Para as promoçõesmilitares, assim como para o restante do períodoaqui considerado (1989-1993), recorremos ainformações de relatórios congressuais, daComissão de Acordos do Senado e do Secre-tariado Parlamentar. No caso do Brasil, construí-mos nossa base de dados com informações doServiço de Informática do Senado (Prodasen),também disponíveis on-line (www.senado.br).

8 O impacto da organização interna do Congressosobre os resultados legislativos está bem docu-mentado no caso do Brasil (Figueiredo e Limongisão os pesquisadores mais conhecidos nessaárea). De novo, parece sensato prever um im-pacto dessa variável também sobre as aprovaçõesde autoridades.

9 Artigo 2, Parte 2

10 Todavia, nos últimos oito anos (1995-2003), onúmero de indicações caiu fortemente e per-maneceu abaixo da média (dados do SenateDaily Digest, Office of the Secretary). TheMajority Staff Director of the Foreign AffairsCommittee do Senado afirmou que as únicas indi-cações contenciosas são as políticas, e que osembaixadores raramente enfrentam oposição àsua aprovação (Entrevista a Lemos, 15 maio2004).

11 Para o caso argentino, consultar Dagrossa (1991).

12 Alguns estudos demonstraram que as indicaçõespara o gabinete no Brasil são usadas para cons-truir uma coalizão no Congresso (Amorim Neto,2000). Isso significa que essa prerrogativa presi-dencial, embora não exija confirmação formal doSenado, está sujeita a pressões e demandas dospartidos no Congresso que integram a coalizão.

13 Por exemplo, na época da primeira presidênciade Yrigoyen (1916-1922), uma onda de leis inicia-da em 1876 também exigia a anuência do Senadopara a nomeação de grande número de fun-cionários administrativos, tais como o prefeito dacapital, os governadores de territórios nacionais e


os diretores do Banco Nacional de Hipotecas edo Banco Nacional (Dagrossa, 1996, p. 299).Todas as disposições desse tipo foram eliminadaspor lei em 1974 (Dagrossa, 1991, p. 43). Paraalguns especialistas, como o próprio Dagrossa,essas leis e as similares aprovadas recentementena década de 1990 são inconstitucionais.

14 O Banco Central é comandado por um CorpoDiretivo formado por um presidente, um vice-presidente e oito diretores nomeados pelo presi-dente da República com o acordo do Senado.Metade dos membros desse órgão é renovada acada três anos, mas eles têm mandatos de seisanos e podem ser reeleitos indefinidamente (con-sultar a carta orgánica no site http://www.bcra.gov.ar).

15 O Ministério Público é composto por dois orga-nismos, a Procuración General de la Nación ea Defensoría General de la Nación, e tem autono-mia funcional e financeira. Ele foi criado pela refor-ma constitucional de 1994 (Art. 120). O procuradorgeral e o defensor geral são nomeados peloExecutivo com a anuência do Senado (que tem deaprová-los com o voto de dois terços dossenadores presentes). Para a nomeação do restantedos magistrados, o procurador geral e o defen-sor geral propõem três candidatos ao poderExecutivo, que seleciona um. A nomeação dessecandidato requer a aprovação do Senado por maio-ria simples dos membros presentes na sessão (Lei24946, Artigos 3° e 4°, Subseções b, c, d, e e f).

16 Dois terços são nomeados pelo próprio Senado.

17 O número absoluto no Brasil é muito modesto secomparado ao volume no Senado norte-ameri-cano, que acumulou um total de 700 mil indica-ções de 1984 a 2003 (Legislative Statistics, USSenate, Library of Congress). Devido à carga detrabalho com as demandas do Executivo, oSenado dos Estados Unidos tem dois calendários:o de trabalho, para atividades legislativas, e umdo Executivo, para tratados e indicações. OSenado, por meio de moção ou de anuênciaunânime, entra em sessão executiva para consi-derar tratados e indicações. Os regulamentos doSenado argentino também estabeleceram sessõesexecutivas para tratar de indicações presidenciais.

18 Na verdade, nossos dados para 1989 só incluemas indicações apresentadas ao Senado pelo pre-sidente Carlos Menem. Como ele assumiu o go-verno em julho de 1989, só cobrimos metadedesse ano.

19 No período analisado, a duração da legislaturaera de quatro anos, de 15 de março de um deter-

minado ano, depois das eleições, a 14 de marçodo quarto ano a contar dessa data. Todos os pro-jetos de lei não aprovados dentro desse intervaloforam considerados prejudicados. Alterações decalendário foram introduzidas pela EmendaConstitucional n. 50, de 14 de fevereiro de 2006.

20 No momento em que os dados foram fechados,dez. 2005.

21 Cinco das seis rejeições correspondem a pro-moções militares, mas em três desses casos oSenado não estava, na verdade, mostrando dis-cordância dos nomes propostos, mas sim dasdatas propostas para promoção.

22 Para as confirmações militares, calculamos aduração da confirmação dividindo o montante detempo pelo número de indicados incluídos naproposta presidencial.

23 O levantamento foi feito pelos pesquisadores doprojeto “Bicameralismo e os Senados no ConeSul” – Giga, Institute of Latin American Studies(Ilas), Hamburg. Ver outros resultados emSánchez, Nolte e Llanos (2005).

24 De acordo com os primeiros regulamentos doSenado, os nomeados eram considerados eaprovados em sessões públicas entre 1854 e 1877.Todavia, o senador (e ex-presidente) Sarmientorecomendou seguir o exemplo sugerido por umcompêndio do Senado norte-americano, que elepróprio traduziu para o espanhol, o qual esti-pulava que essas decisões tinham de ser tomadasem sessões secretas. A emenda foi aprovada pelacâmara em 1877 (Dagrossa, 1991, pp. 105-116).

25 A emenda aos regulamentos do Senado incor-porou vários novos artigos (22bis, 22ter, e 123bis,ter etc.).e foi aprovada pelo plenário em 2 dejulho de 2003.

26 Senador Busti, entrevista a Llanos, out. 2002.

27 A emenda ao Artigo 22 relativa à publicidadedos processos foi aprovada em 12/13 de agostode 1992 por unanimidade, em decorrência deum acordo político prévio entre os radicais (naoposição) e o governo peronista. O PartidoRadical havia expressado sua preocupação comrecentes indicações para o Judiciário (particu-larmente, com as seis novas indicações deMenem para a Suprema Corte) e exigia maistransparência.

28 Menem I, dezessete casos (na maioria juízes);Menem II, 124 casos (todos militares); De la Rúa,vinte casos (na maioria juízes); Duhalde, trêscasos; Kirchner, sete casos.


29 Diário do Senado Federal, 22 de maio de 2003(depoimento de Joaquim Barbosa Gome); 4 demarço de 1999 (depoimento de Arminio Fraga); 9de dezembro de 2003 (depoimento deAlencastro).

30 Uma conseqüência interessante da descentraliza-ção no Brasil é que algumas comissões se espe-cializam em indicações e têm a maior parte desuas atividades ligadas às atividades do Exe-cutivo. Em 2000, a Comissão de RelaçõesExteriores e Defesa Nacional fez dezenovereuniões, das quais dezoito foram audiênciasde indicação. Também a Comissão de Infra-estru-tura, no mesmo ano, realizou sete audiências, emcontraste com seis reuniões legislativas (Lemos,2004). Vimos que na Argentina, a Comisión deAcuerdos, responsável pelas indicações, é con-siderada a terceira comissão mais importante nahierarquia do Senado. Na institucionalização doSenado, essa talvez seja uma característica nova esignificativa.

BIBLIOGRAFIA

ABERBACH, Joel D. (1990), Keeping a watchfuleye: the politics of Legislative oversight.Washington, D.C., The BrookingsInstitution.

AMORIM NETO, Octavio. (2000), “Gabinetespresidenciais, ciclos eleitorais e disci-plina legislativa no Brasil”. Dados, 43(3): 479-517.

BASTOS, Celso Ribeiro & MARTINS, Ives Gandra.(2002), Comentários à Constituiçãobrasileira. 3. ed. Rio de Janeiro, Saraiva,vol. 4.

BINDER, Sarah. (1999), “The dynamics of Legis-lative Gridlock, 1947-96”. AmericanPolitical Science Review, 93 (3): 519-533.

_________. (2003), Stalemate: causes and conse-quences of Legislative Gridlock. Wa-shington, D.C., Brookings InstitutionPress.

BINDER, Sarah & MALTZMAN, Forrest. (2002),“Senatorial delay in confirming federaljudges, 1947-1998”. American Journalof Political Science, 46: 190-199.

_________. (2004), “The limits of SenatorialCourtesy”. Legislative Studies Quarterly,29 (1): 5-22.

BLONDEL, Jean. (1973), Comparative legislatures.Englewood Cliffs, Prentice-Hall.

CALDEIRA, Gregory; HOJNACKI, Marie &WRIGHT, John. (2000), “The lobbyingactivities of organized interests in fede-ral judicial nominations”. The Journal ofPolitics, 62 (1): 51-69.

CASTRO SANTOS, Maria Helena. (1997), “Gover-nabilidade, governança e democracia:criação de capacidade governativa e re-lações Executivo-Legislativo no Brasilpós-Constituinte”. Dados – Revista deCiências Sociais, 40 (3): 335-376.

CHANG, Kelly. (2001), “The president versus theSenate: appointments in the Americansystem of separated powers and the fe-deral reserve”. Journal of Law, Econo-mics, and Organization, 17 (2): 319-355.

CHASE, Harold. (1972), Federal judges: the ap-pointing process. Minneapolis, Universityof Minnesota Press.

DAGROSSA, N. (1991), “Los acuerdos del Senado,1854-1877”. Revista de Historia delDerecho, 18: 139-184, 2°. Parte, pp. 133-208, Buenos Aires, Instituto de Inves-tigaciones de Historia del Derecho.

_________. (1996), “Los acuerdos del Senadodurante la primera presidencia deYrigoyen (1916-1922)”, in G. Ma-ckinson, M. Ortega e H. Sandler, Avan-ces de investigación en derecho y cien-cias sociales, Buenos Aires, Facultad deDerecho y Ciencias Sociales de laUniversidad de Buenos Aires.

EATON, Kent. (2001), “Fiscal policy making in theArgentine legislature”, in ScottMorgensten, e Benito Nacif (eds.),Legislative politics in Latin America,Cambridge, Cambridge University Press.

ETCHEMENDI, Sebastián & PALERMO, Vicente.(1998), “Conflicto y concertación : go-


bierno, congreso y organizaciones deinterés en la reforma laboral del primergobierno de Menem (1984-1995)”.Desarrollo Económico, 38 (148): 559-590, Buenos Aires, Instituto de Desar-rollo Económico y Social.

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. (2001), “Insti-tuições e política no controle doExecutivo”. Dados, 44 (4): 689-727.

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub & LIMONGI,Fernando. (1999), Executivo e Legislativona nova ordem constitucional. Rio deJaneiro, Editora da FGV.

HAMILTON A.; MADISON, J. & JAY, J. (1999), Thefederalist papers. Nova York, PenguinPutnam.

HAMMOND, Thomas & HILL, Jeffrey. (1993),“Deference or preference? ExplainingSenate confirmation of presidential no-minees to administrative agencies”. Jour-nal of Theoretical Politics, 5 (1): 23-59.

HARRIS, Joseph. (1968), The advice and consentof the Senate. Berkeley, University ofCalifornia Press.

HARTLEY, Roger e Holmes, Lisa (2002) “TheIncreasing Senate Scrutiny of LowerFederal Court Nominees”. PoliticalScience Quarterly, vol. 117, no. 2, pp.259-278.

JAMES, Martin O. (2002), Congressional oversight.Nova York, Nova Science.

JOHNSON, Timothy & ROBERTS, Jason. (2004),“Presidential capital and the SupremeCourt confirmation process”. TheJournal of Politics, 66 (3): 663-683.

JONES, Mark. (2001), “Political institutions andpublic policy in Argentina: an overviewof the formation and execution of thenational budget”, in S. Haggard e M.McCubbins (eds.), Presidents, parlia-ments, and policy, Cambridge, Cambrid-ge University Press.

LEMOS, Leany Barreiro. (2004), “El sistema decomisiones en el Senado brasileño: je-

rarquía y concentración de poderes enlos 90”. America Latina Hoy, 43: 155-182, Universidad de Salamanca.

LLANOS, Mariana. (2001), “Understanding presi-dential power in Argentina: a study ofthe policy of privatization in the 1990s”.Journal of Latin American Studies, 33:67-99.

_________. (2002), Privatisation and democracyin Argentina: an analysis of president-Congress relations. Houndmills, Palgra-ve (Palgrave/St Antony’s College Series).

LLANOS, Mariana & MUSTAPIC, Ana María(orgs.). (2005), Controle parlamentarna Alemanha, na Argentina e no Brasil.Rio de Janeiro, Konrad AdenauerStiftung.

LLANOS, Mariana & NOLTE, Detlef. (2003),“Bicameralism in the Americas: aroundthe extremes of symmetry and incon-gruence”. The Journal of LegislativeStudies, 9 (3): 54-86, Inglaterra, FrankCass Publishers.

LOUREIRO, Maria Rita. (2001), “O controle daburocracia no presidencialismo”. Cader-nos Adenauer, 3, São Paulo.

McCARTY, Nolan & RAZAGHIAN, Rose. (1999),“Advice and consent: Senate responsesto Executive branch nominations 1885-1996”. American Journal of PoliticalScience, 43 (4): 1122-1143.

MARTINEK W. L.; KEMPER, M. & WINKLE, S. R.van. (2002), “To advise and consent: theSenate and lower Federal Court nomi-nations, 1977-1998”. The Journal ofPolitics, 64 (2): 337-361.

MAYHEW, D. (1991), Divided we govern: partycontrol, lawmaking, and investigations1946-1990. New Haven, Yale UniversityPress.

MOE, Terry. (1987), “Interests, institutions, andpositive theory: the politics of theNLRB”. Studies in American PoliticalDevelopment, 2: 236-299.


MOLINELLI Guillermo; PALANZA, Valeria & SIN,Gisela. (1999), Congreso, presidencia yjusticia en Argentina. Buenos Aires,Temas/Cedi.

MORASKI, Bryon & SHIPAN, Charles. (1999), “Thepolitics of Supreme Court nominations:a theory of institutional constraints andchoices”. American Journal of PoliticalScience, 43: 1069-1095.

MORGENSTERN, Scott & MANZETTI, Luigi.(2003), “Legislative oversight: interestsand institutions in the United States andArgentina”, in S. Mainwaring e C. Welna(eds.), Democratic accountability inLatin America, Nova York, Oxford Uni-versity Press.

MORGENSTERN, Scott & NACIF, Benito (eds.).(2001), Legislative politics in LatinAmerica. Cambridge, Cambridge Uni-versity Press.

MUSTAPIC, Ana María (2000) “Oficialistas ydiputados: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina”. DesarrolloEconómico. Revista de Ciencias Sociales,vol. 39, no. 156, enero-marzo 2000, pp.571-595.

MUSTAPIC, Ana María. (2001), “Oscillating rela-tions: president and Congress in Argen-tina”, in S. Morgenstern e B. Nacif(eds.), Legislative politics in LatinAmerica, Cambridge, Cambridge Uni-versity Press.

NEGRETTO, Gabriel. (2003), “Diseño constitu-cional y separación de poderes enAmérica Latina”. Revista Mexicana deSociología, 65 (1): 41-76.

NIXON, David C. (2004), “Separation of powersand appointee ideology”. Journal ofLaw, Economics, and Organization, 20(2): 438-457.

NOKEN, Timothy & SALA, Brian. (2000), “Confir-mation dynamics: a model of presiden-tial appointments to independent agen-cies”. Journal of Theoretical Politics, 12(1): 91-112.

O’DONNELL, Guillermo. (1998), “Accountabilityhorizontal”. Agora, 8, Buenos Aires.

_________. (2003), “Horizontal accountability: thelegal institutionalization of mistrust”, inS. Mainwaring e C. Welna, Democraticaccountability in Latin America, NovaYork, Oxford University Press.

OLESZEK, Walter J. (1995), Congressional proce-dure and the policy process. 4 ed.Washington, DC, CQ Press.

PALANZA, Valeria. (2005), “Delegación y controlcongresional en Argentina”, in MarianaLlanos e Ana María Mustapic (orgs.),Controle parlamentar na Alemanha, naArgentina e no Brasil, Rio de Janeiro,Konrad Adenauer Stiftung.

PEREIRA Carlos; POWER, Timothy e RENNÓ,Lucio. (2005), “Under what conditionsdo presidents resort to decree power?Theory and evidence from the Braziliancase”. The Journal of Politics, 67 (1):178-200, fev.

PITT VILLEGAS, Julio César. (2004), “Reglamentode la Cámara de Senadores de la NaciónArgentina: su articulado concordado conantecedentes históricos nacionales yancestrales (años 1822-2003)”. BuenosAires, Centro de Capacitación Superiordel Senado de la Nación.

SÁNCHEZ, Francisco; NOLTE, Detlef & LLANOS,Mariana. (2005), Bicameralismo, Sena-dos y senadores en el Cono Sur latino-americano. Barcelona, Parlament deCatalunya/Institut de Ciències Polítiquesi Socials.

SARTORI, Giovanni. (1987), A teoria da democra-cia revisitada. São Paulo, Ática.

SHIPAN, Charles & SHANNON, Megan. (2003),“Delaying justice(s): a duration analysisof Supreme Court confirmations”.American Journal of Political Science,47 (4): 654-668.

SIAVELIS, Peter. (2000), The president andCongress in postauthoritarian Chile:institutional constraints to democratic


consolidation. Pennsylvania, UniversityPark.

SMITH, Steve. (1989), Floor politics in the Houseand Senate. Washington, DC, BrookingsInstitution Press.

STRATMANN, Thomas & GARNER, Jared. (2004),“Judicial selection: politics, biases, andconstituency demands”. Public Choice,118 (3-4): 251-270.


Apêndice 1Detalhamento das Indicações Aprovadas no Senado Brasileiro, 1989-2003, por Cargo

Conselheiro Anatel 9 30,8Conselheiro do Cade (Ministério da Justiça) 23 29Conselheiro do TCDF* 2 70Delegado permanente do Brasil na ONU 1 72Defensor Público Geral – Defensoria Pública da União* 4 18,75**Diretor da Agência de Desenvolvimento do Nordeste 4 11,75Diretor Agência de Desenvolvimento da Amazônia 5 30,5Diretor da Agencia Nacional de Águas 5 39,6Diretor da Ancine 3 10,3Diretor da Aneel 6 16,3Diretor da Agência Nacional de Saúde Suplementar 6 35,6Diretor da Agência Nacional de Transportes Aquaviários 2 12Diretor da Agência Nacional de Transportes Terrestres 7 26,7Diretor da Anvisa 8 41Diretor da ANP 8 28,5Diretor da CVM 1 128Presidente da Anatel 1 13Diretor do Banco Central 41 16Diretor do DNIT 9 16,3Diretor-Geral da Abin 2 104Diretor-Geral da ADA 2 34,5Diretor-Geral da Adene 2 30,5Diretor-Geral da ANP 3 18,6Diretor-Geral da ANT Aquaviários 1 12Diretor-Geral da ANT Terrestres 1 11Diretor-Geral da DNIT 3 18Diretor- Presidente da ANA 1 41Diretor-Presidente da Ancine 1 51Embaixadores 504 75,6Chefes de delegação na ONU – Educação 2 22Governador de territórios 2 24Governador do Distrito Federal 1 133Juiz TRT 5 42,2Ministro TST – Empregadores 17 40,1Ministro TST – Trabalhadores 14 43,1Ministro do STJ 38 28,9Ministro do STM 28 42Ministro do STF 12 19Ministro do TCU 4 26,2Ministro do TST 6 21,8Ministro do TST – Togado 15 43Presidente da CVM 1 6Presidente do Banco Central 10 17,8Presidente do Cade 3 41Presidente da Anatel 1 15Procurador Geral da República 7 15,1Procurador Geral (Cade) 4 42Delegado de Alto Nível em Organização Internacional 1 15Suplente de Ministro Classista do TST(representante dos empregadores) 9 52,6

Suplente de Ministro Classista do TST (representante dos trabalhadores) 8 36,4Ministro do TST (cota de advogados) 1 35Vice-governador do Distrito Federal 1 133TOTAL 855 34,6

CargoN° de

aprovações

N° de dias em tramitação

(Média)


Apêndice 2Indicados Não Aprovados, Brasil, 1989-2003

Sarney(1989)

Collor de Mello(1990-1992)

Itamar Franco(1992-1993)

Cardoso I(1994-1998)

Cardoso II(1998-2002)

Lula(2003)

–

1992

1993

1993

1994

1995

1995

1995

1996

1996

1998

1999

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2000

2001

2003

2003

2003

–

Tribunal do Trabalho

Embaixador

Embaixador

Embaixador

Embaixador

Embaixador


(empregador)

Embaixador

Tribunal do Trabalho (trabalhador)

Tribunal do Trabalho (trabalhador)

Superior Tribunal de Justiça

Embaixador


(empregador)


(empregador)


(empregador)


(empregador)


(empregador)


(empregador)

Embaixador

Embaixador

Embaixador

Embaixador

–

Retirado

Retirado

Retirado

Expirado

Retirado

Retirado

Retirado

Retirado

Retirado

Expirado

(término de sessão)

Expirado

(decisão da Justiça)

Retirado

Expirado


Expirado


Expirado


Expirado


Expirado


Expirado


Expirado

Retirado

Retirado

Retirado

–

90

43

26

282

221

217

19

73

188

1979

594

81

326

337

337

337

337

337

4114

187

183

315

Duração do processo(dias)Governo Ano Indicado Motivo

RESUMOS / ABSTRACTS / RÉSUMÉS 195

O SENADO E AS APROVAÇÕESDE AUTORIDADES: UM ESTU-DO COMPARATIVO ENTRE AR-GENTINA E BRASIL


Palavras-chaveAprovação de autoridades; Con-firmações senatoriais; Senadosargentino e brasileiro; AméricaLatina; Congresso; Controle le-gislativo; Accountability horizon-tal.

Este texto avalia empiricamente o

modo como duas câmaras altas lati-

no-americanas – os Senados argenti-

no e brasileiro – fizeram uso de suas

prerrogativas de confirmação entre

1989 e 2003, isto é, se assumiram

uma postura de deferência ante as

propostas do Executivo ou um papel

mais ativo, incluindo tanto a consul-

ta como a supervisão. Para fazer

isso, o artigo primeiramente analisa

todas as indicações no que diz

respeito ao resultado (confirmadas,

rejeitadas e retiradas) e a duração do

processo. Depois, as semelhanças e

diferenças são usadas para apresen-

tar algumas hipóteses explicativas.

Dá-se atenção especial ao impacto

de fatores políticos, principalmente

as regras internas dos senados para

a organização dos trabalhos legisla-

tivos.

THE POLITICS OF SENATORI-AL CONFIRMATION: A COM-PARATIVE STUDY OF ARGEN-TINA AND BRAZIL


KeywordsConfirmation; Advice and con-sent; Senate; Latin America;Brazil; Argentina; Legislativeoversight. Horizontal accounta-bility.

This paper assesses empirically the

way in which two Latin American

upper chambers – the Argentine and

Brazilian senates – made use of their

confirmation prerogatives between

1989 and 2003: whether taking on a

deferential posture towards execu-

tive proposals or a more active role,

including both consultation and

oversight. The article first analyses

all nominations regarding outcome

(confirmed, rejected, and with-

drawn) and length of process. Then,

the similarities and differences are

used to advance some explanatory

hypotheses. Special attention is paid

to the impact of political factors,

especially senates’ internal rules for

the organization of the legislative

work.

LE SÉNAT ET L’APPROBATIONDE HAUTS FONCTIONNAIRES:UNE ÉTUDE COMPARATIVEENTRE L’ARGENTINE ET DUBRÉSIL


Mots-clésApprobation de hauts fonction-naires; Sénats argentin et brési-lien; Contrôle législatif; Nomi-nations.

Ce texte évalue empiriquement le

mode selon lequel deux hautes

Chambres latino-américaines – les

Sénats argentin et brésilien – ont fait

usage de leurs prérogatives d’appro-

bation de hauts fonctionnaires entre

1989 et 2003 : s’ils ont assumé un rôle

de déférence face aux propositions

de l’Éxécutif ou un rôle plutôt actif,

considérant non seulement la consul-

tation mais aussi le contrôle. Nous

avons, pour cela, analysé toutes les

indications par rapport au résultat

final (approuvées; rejetées et retirées)

et le temps de toute la procédure

(nombre de jours de démarches).

Nous avons souligné l’impact des fac-

teurs politiques, surtout les règles

internes des Sénats pour l’organisa-

tion des travaux législatifs, comme

des explications par rapport aux dif-

férences et aux ressemblances dans

les deux cas.

o senado e as aprovaÇÕes de autoridades um estudo ...ramo inteiro do legislativo (the federalist...

Documents