o processo de reconstrução pós-genocídio e a cooperação

I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

O processo de reconstrução pós-genocídio e a Cooperação Internacional

Descentralizada em Ruanda: reflexões sobre o Estado de Mil Colinas

Camila Santos Andrade1

Resumo

O presente artigo tem como objetivo analisar as iniciativas de cooperação descentralizada a partir do processo de

reconstrução pós-genocídio de Ruanda, explorando as áreas de trabalho na criação de capacidades locais. Acredita-se

que, com o processo de reconstrução empreendido pelo Governo de Ruanda em diversas dimensões governamentais,

houve um cenário propício para maior autonomia dos governos locais, com a criação da Rwanda Association of Local

Governments Authorities (RALGA). Para isso, o marco temporal da pesquisa será de 2003 aos dias atuais, com a

pretensão de analisar as iniciativas de cooperação internacional descentralizada em Ruanda por meio da RALGA. Será

feita uma revisão bibliográfica na temática proposta, além da pesquisa em documentos oficiais de organismos

internacionais, de órgãos do Governo de Ruanda e da RALGA.

Palavras-chave: Ruanda; Reconstrução; Governos Locais; Cooperação Descentralizada.

Introdução

Em 1994, o Estado com pequena extensão territorial situado na região dos Grandes Lagos,

na África, esteve sob os holofotes internacionais: o confronto entre hutus e tutsis – grupos étnicos

componentes da sociedade ruandesa, construídos ao longo do processo colonial belga – culminou na

morte de aproximadamente 800.000 ruandeses (NAÇÕES UNIDAS, 1999). Em suma, um dos

países mais pobres do mundo carrega em sua história palavras como colonização, racismo,

dominação e genocídio.

O evento, o qual marcou uma profunda crise humanitária, não ocorreu como um fato

inesperado: existiam indícios relevantes de que as movimentações poderiam levar a um conflito

maior (DES FORGES, 1999). Apesar dos sinais existirem desde 1993, o Conselho de Segurança

das Nações Unidas (CSNU) reconheceu tardiamente que se tratava de um assassinato em massa,

com o conflito obtendo o status de genocídio meses após a perpetuação das atrocidades. Com isso, a

responsabilidade moral pela proteção de indivíduos teve um papel relevante para as contrapartidas

seguintes no processo de reconstrução de Ruanda. Em outras palavras, a intervenção falha das

Nações Unidas gerou comoção e visibilidade negativa internacional, sendo as iniciativas

1 Mestranda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina. [email protected].

FAPESC.

mailto:[email protected]


internacionais de reconstrução pós-genocídio uma forma de dirimir o genocídio assistido

internacionalmente e os danos causados à população local.

Após 20 anos do genocídio, Ruanda ganhou destaque nos estudos de caso e mídias

internacionais por conta dos níveis de desenvolvimento e de reconciliação da sociedade, tornando-

se um modelo de reconstrução. Em relatórios de organismos internacionais, como o do Banco

Mundial (2014), Ruanda ganha destaque pelo seu processo de desenvolvimento e crescimento

econômico.

Atrelado a isso, as iniciativas empreendidas pelo Governo de Ruanda, especialmente no que

tange a área territorial-espacial, contribuiu para o emporamento dos governos locais e maior

participação nas tomadas de decisão nacional, possibilitando a criação da Rwanda Association of

Local Governments Authorities (RALGA) em 2003, organização não governamental com o objetivo

de representar os governos locais ruandeses no âmbito nacional, regional e internacional. Com a

RALGA os governos locais podem ser representados em fóruns internacionais e redes de cidades,

além do estabelecimento de cooperação internacional descentralizada com organismos

internacionais, agências de cooperação e com governos locais estrangeiros, gerando

desenvolvimento local, regional e capacity building.

Apesar de ser um fenômeno reconhecido internacionalmente pela academia e a sua prática

disseminada, os estudos voltados para a cooperação internacional descentralizada africana ainda são

incipientes, e não há documentação/publicações disponíveis para a compreensão do

funcionamento/desenvolvimento da cooperação internacional descentralizada africana,

especialmente em Ruanda. Nesse sentido, o presente artigo tem como objetivo analisar a

constituição/desenvolvimento da participação dos governos locais ruandeses no cenário

internacional sob a ótica do processo de reconstrução pós-genocídio de Ruanda. Para isso, a

Rwanda Association of Local Governments Authorities (RALGA) será considerada na pesquisa

como marco temporal para as atividades de cooperação internacional descentralizada em Ruanda,

de 2003 aos dias atuais, com a pretensão de analisar elementos que contribuíram para sua criação

(como o processo de descentralização política), sua participação em organizações e estabelecimento

de cooperação descentralizada. Para isso, será feita uma revisão bibliográfica na temática proposta,

além da pesquisa em documentos oficiais de organismos internacionais, do Governo de Ruanda e da

RALGA.


Este artigo é dividido em quatro seções, além da introdução: na primeira seção serão

apresentados elementos históricos de Ruanda; na segunda seção serão explorados os elementos

constituintes das iniciativas de reconstrução pós-genocídio de Ruanda; a terceira seção busca

descrever a cooperação internacional descentralizada em Ruanda por meio da RALGA; e, por fim,

serão trazidas as considerações finais sobre o tema proposto.

Partido dessa estrutura será possível entender a intensificação das atividades de cooperação

descentralizada em Ruanda por meio das iniciativas de reconstrução pós-genocídio, de forma a

entender o papel da descentralização política e da criação da RALGA no recorte conjuntural

proposto. O objetivo do presente artigo, além do citado anteriormente, é de iluminar os caminhos da

paradiplomacia africana e intensificar a produção e o debate acadêmico na temática.

1 No Coração da África: Ruanda

Repubulika y’u Rwanda, conhecida comumente como Ruanda, é um Estado com 26.338 km²

de extensão territorial (RUANDA, 2015) e 11.776.522 habitantes (GRUPO BANCO MUNDIAL,

2015). Com Uganda, Tanzânia, Burundi e República Democrática do Congo como países limítrofes,

o Estado de Mil Colinas situa-se na África Central (África Subsaariana), na região dos Grandes

Lagos (RUANDA, 2015), fazendo parte de organizações internacionais como a ONU, e

organizações regionais como a Comunidade do Leste Africano (CLA).

Considerado como um player emergente na região dos Grandes Lagos e da União Africana

(STRAUS; WALDORF, 2011), o Estado ruandês ocupa a quadragésima sexta posição no ranking

de países com melhor ambiente e facilidade para fazer negócios. Ademais, um país de renda média

e com sua capital sediada em Kigali (GRUPO BANCO MUNDIAL, 2015), a estrutura etária

ruandesa é composta majoritariamente por crianças, além das taxas de representação do sexo

feminino ser mais altas do que a do sexo masculino em todas as categorias da pirâmide

populacional2 (AGÊNCIA DE INTELIGÊNCIA CENTRAL, 2014) – refletindo as consequências

do embate de 1994.

Após o genocídio, o Estado passou a ter três línguas oficiais: o kinyarwanda (língua

nacional), o francês e o inglês (RUANDA, 2003). Em 2008, o Governo de Ruanda adotou políticas

2 Segundo a Agência de Inteligência Central (2014), a pirâmide populacional de Ruanda é composta por 42,1% de 0 a

14 anos, seguido por 32,5 de 25 a 54 anos, 18,9% de 15 a 24 anos, 4% de 55-64 e 2,5% de 65 anos para cima.


nacionais de educação baseando-se no ensino do inglês, não sendo mais ensinado em francês-inglês

(RUANDA, 2010), aproximando dos países anglófonos no que tange as relações internacionais. A

priorização do inglês como língua de ensino e o contexto no qual Ruanda se encontra atualmente

podem ser entendidos melhor por meio da história colonial: “Este legado histórico vai de alguma

forma explicar os desafios que Ruanda enfrenta hoje em dia” (RUANDA, 2000, p. 5, tradução

nossa).

Após a Conferência de Berlim de 1884, que dividiu o continente africano entre os

colonizadores europeus, Ruanda ficou sob o comando alemão, sendo incluída a África Leste Alemã;

com a nova repartição da África em 1910, “grande parte de Ruanda foi anexada aos países

vizinhos”, com “perda de ⅓ do mercado interno e uma grande parte dos seus recursos naturais”

(RUANDA, 2000, p. 4, tradução nossa). Com o fim da Primeira Guerra Mundial e a derrota da

Alemanha, o comando de Ruanda foi passado para a Bélgica como “território protetorado sob a

autoridade da Liga das Nações”, protetorado da ONU a partir da criação desta organização e obteve

sua independência em 1962 (RUANDA, 2000, p. 5, tradução nossa).

Sob a administração belga foram aplicadas separações étnicas, privilegiando os tutsis aos

hutus por terem traços semelhantes aos europeus, construindo a gama para a perpetuação do

genocídio em 1994 (RUANDA, 2000; ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, 2009). A partir da semeação do ódio entre as etnias, após

a queda do avião em que estava o presidente Habiyarimana, em 6 de abril de 1994, deu-se início a

uma das tragédias mais marcantes da história: o genocídio de Ruanda, culminando em 100 dias de

terror - “Este genocídio foi, sem dúvida, uma das piores atrocidades do século passado.” (STRAUS;

WALDORF, 2011, p. 3, tradução nossa).

Pelo fato de existirem embates posteriores entre tutsis e hutus (especialmente em 1990, o

que ocasionou no Acordo de Paz de Arusha), existiam evidências de que havia um planejamento

para algo maior (DES FORGES, 1999). Mesmo com a definição do genocídio como crime

internacional, por meio da Convenção para a Prevenção e Repressão do Crime do Genocídio em

1948, a ONU não proporcionou respostas imediatas para a contenção das ações genocidas.

As transformações na conjuntura internacional, com a saída de um cenário bipolar para

unipolar no final da Guerra Fria (WOHLFORTH, 1999), contribuíram não só para o

posicionamento e as decisões tomadas no CSNU, mas também para as consequências das ações do

Conselho em conflitos intraestatais (o caso de Ruanda, como exemplo). Rezende (2013, p. 12)


apresenta algumas das implicações da mudança conjuntural no desenvolvimento das funções da

ONU, em especial duas: a “inquestionabilidade das políticas estadunidenses” e a ONU “como

mantenedora da posição favorável dos Estados Unidos”.

Essas implicações são evidenciadas com o reconhecimento de que graves atividades que

atingiam o Direito Internacional Humanitário estavam sendo empreendidas e “possíveis atos de

genocídio” em julho de 1994 (NAÇÕES UNIDAS, 1994a, p. 2), quando centenas de pessoas já

estavam mortas. Em um momento de decisão, o CSNU não se posiciona de forma rápida,

influenciado pelos interesses norte-americanos de não engajar forças na África - uma área

pertencente da estratégia de desengajamento3 dos Estados Unidos entre 1990 e 2001

4,

principalmente a partir da retirada das tropas na Somália em 1994 (MONTEIRO, 2011). Com isso,

a política de desengajamento tem uma relação essencial com a crise de legitimdade da ONU diante

o genocídio de Ruanda, perpetuando a dependência da ONU em relação às tomadas de decisão dos

Estados Unidos na ascensão da unipolaridade.

A ONU utilizava as missões de paz para resolver conflitos entre Estados, mas com o pós-

guerra fria as mesmas eram comumente usadas para resolver conflitos intraestatais5 (ou seja, dentro

de Estados) (REZENDE, 2012), encaixando-se a atuação da Missão de Assistência das Nações

Unidas para Ruanda (UNAMIR) no escopo pós-guerra fria. Diante da repercussão internacional do

genocídio, acrescido pela baixa margem de manobra de atuação da UNAMIR, parâmetros de

intervenção humanitária foram revisados, com a reflexão por parte da ONU sobre o que deu errado

na contenção das atrocidades perpetuadas em Ruanda por meio do Inquérito Independente

(Independent Inquiry).

The international community did not prevent the genocide, nor di it stop the

killing once the genocide had begun. This failure has left deep wounds

within Rwandan society, and in the relationship between Rwanda and the

international community, in particular the United Nations. [...] the

Independent Enquiry hopes [...] to contribute to prevent similar tragedies

from occurring ever again. [...] Acknowledgement of responsibility must

also be accompanied by a will for change: a commitment to ensure that

3 O desengajamento é uma das escolhas estratégias empreendida pelo unipolo (os Estados Unidos), não se preocupando

com a manutenção do status quo em uma determinada área e “permitindo que outros mudem ao seu favor”

(MONTEIRO, 2011, p. 14, tradução nossa). Com o fim da Guerra Fria, a África perde a sua relevância estratégia de

equilíbrio de poder, visto na bipolaridade o equilíbrio entre os Estados Unidos e a União Soviética. 4 Os Estados Unidos mantém a estratégia de desengajamento na África entre 2001 e 2005 (MONTEIRO, 2011).

5 A grande questão levantada é se a ONU, por ser uma organização composta por Estados soberanos, não teria a

autorização de intervir em questões domésticas dos Estados-membros (REZENDE, 2012, p. 32).


catastrophes such as the genocide in Rwanda never occur anywhere in the

future. (NAÇÕES UNIDAS, 1999, p. 3).

Em consonância, houve uma mobilização de recursos de cunho emergencial humanitário, de

reabilitação e desenvolvimento, fazendo com que algumas das ações iniciais sejam

patrocinadas/organizadas pela ONU. Por meio das pressões internacionais é vista a necessidade de

legitimar os recursos disponibilizados para o desenvolvimento de projetos no que tange a

reabilitação e reconstrução de Ruanda, ilustrada como um modelo próspero de desenvolvimento.

Segundo as Nações Unidas (1995, s/p, tradução nossa), um “[...] progresso significante tem sido

feito por parte do Governo de Ruanda e seus parceiros internacionais para restaurar uma aparência

de normalidade no país.”.

Com uma campanha midiática favorável, sendo “um modelo para o renascimento africano”

(ZAKARIA, 2009, s/p, tradução nossa) e “um caso de alto perfil de reconstrução pós-conflito e pós-

atrocidade a qual a experiência reverbera para além da África Central” (STAUS; WALDORF,

2011, p. 5, tradução nossa), Ruanda sai da condição de país fora dos holofotes do cenário

internacional para o país queridinho das organizações internacionais e da mídia, representando o

“símbolo de esperança para o continente africano” (STRAUS; WALDORF, 2011, p. 6, tradução

nossa). Ademais, “Nenhum país a simboliza as mudanças na África do que Ruanda. Ele adotou

importantes reformas políticas e econômicas. O Banco Mundial agora classifica o país como uma

das 10 economias mais aperfeiçoadas do mundo. A agricultura e o turismo estão crescendo.” (AON

ONE, 2011, s/p, tradução nossa).

Segundo o relatório da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico

(OCDE) (2009), o processo de capacity building6 do Estado ruandês é uma representação de

renascimento social, além da urgência da comunidade de doadores do processo ter sucesso. Além

disso, é relevante a análise das realizações das atividades durante os quinze anos de processo de

reconstrução, sendo Ruanda uma lição de aprendizado para o mundo (ORGANIZAÇÃO PARA A

COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, 2009). Aliado à propaganda positiva

do progresso econômico do país, é vista a preferência de exaltar o sucesso econômico do que falar

sobre as questões políticas existentes em Ruanda (COOKE, 2011).

6 Para o Programa das nações Unidas para o Meio Ambiente (UNEP) (2002, p. 11, tradução nossa), capacity building

tem vários significados, sendo o mais apropriado para este artigo uma forma de melhorar as capacidades técnicas de

pessoas, fazendo com que “adaptem-se a novas demandas e situações”, estabelecendo assim capacidades locais.


Ocupando a sétima posição como o país mais lucrativo para se investir em um ranking

mundial (ALTMAN, 2014), Ruanda tem obtido grandes progressos, saindo de um cenário de

devastação estrutural para a reconstrução e reabilitação, por meio de normas sociais (BANCO

MUNDIAL, 2009). Apesar dos números consideráveis e de propagandas em relação à reabilitação,

reconstrução e desenvolvimento, para Straus e Waldorf (2011) Ruanda é um caso crítico de análise

pela sua condição de passagem de um período de conflito (genocídio), pelo grande fluxo de ajuda

internacional para a sua reconstrução desde 1994 e pela sua representação como um modelo pós-

conflito.

Por meio das ações iniciais da ONU (representando suas agências especializadas,

organizações e Estados-membros) acrescidas das iniciativas empreendidas pelo Governo de

Ruanda, é visto a integração entre as esferas doméstica e internacional, caracterizando assim o

modelo de reconstrução pós-genocidio, o que será visto a seguir a partir das iniciativas do Governo

de Ruanda.

2 As Iniciativas de Reconstrução Pós-Genocídio

Para entendimento das ações de cooperação internacional descentralizada na lógica do

processo de reconstrução pós-genocídio é relevante analisar algumas inicitativas empreendidas pelo

Governo de Ruanda que contribuíram para o aparecimento da associação de governos locais

(RALGA) e de ações descentralizadas de governos subnacionais.

As iniciativas de reconstrução pós-genocídio de Ruanda transitam entre o período de foco

para a assistência humanitária e desenvolvimento sustentável (RUANDA, 2000). Por haver a

transição em relação ao caráter da ajuda internacional para as iniciativas em Ruanda, não há um

consenso entre qual seria o início/final de cada fase, como por exemplo, Kumar e Tardif-Douglin

(1996) consideram que no período pós-genocídio (a partir de setembro de 1994) já existiam

atividades de reabilitação, reconstrução e desenvolvimento; já no documento da Associação de

Desenvolvimento Internacional e o Fundo Monetário Internacional (2000) apresentam políticas

macroeconômicas na fase emergencial (95-98), políticas macroeconômicas na fase de transição (98-

2000) e reformas estruturas na fase de transição (98-2000). A partir dos autores supracitados, para a

elaboração deste artigo foram consideradas as ações iniciais pós-genocídio com objetivo de

reabilitação, reconstrução e desenvolvimento.


No que tange as iniciativas do plano doméstico, o Governo de Ruanda7 iniciou estratégias

para a reconstrução pós-genocídio essencialmente por meio da tentativa de mudança na engenharia

social ruandesa, com o objetivo de mudar a maquinaria colonial perpetuadora das atividades

genocidas (STRAUS; WALDORF, 2011). Partindo disso, a nova engenharia social do Governo de

Ruanda8 é composta por quatro áreas: 1) cultural, 2) econômica, 3) política e 4) território-espacial,

com estas áreas interligando-se, assim como as iniciativas aqui citadas.

No plano cultural, o Governo de Ruanda buscou modificar a forma como os ruandeses se

vêem, saindo da ideia de categorias étnicas para a percepção de uma nacionalidade ruandesa, com

base na ideologia de “unidade nacional e reconciliação” (STRAUS, WALDORF, 2011, p. 8). Para

auxiliar nesse processo foi organizado um programa de reeducação nacional para se reflexionar

sobre o passado nos níveis locais de Ruanda.

No plano político, após o genocídio formou-se uma coalizão multi-partite objetivando a

demonstração de “reconciliação e cura social” (RUGUMAMU; GBLA, p. 40), constituindo o

governo da união nacional, formado pelo Presidente e Primeiro Ministro Hutu e Vice Presidente

Tutsi Paul Kagame (atual Presidente de Ruanda) (RUGUMAMU; GBLA, 2003, p. 40).

As políticas nacionais de educação, especialmente no que se refere à adoção do inglês como

língua de ensino, fazem parte do desenvolvimento de políticas sociais para unidade e reconciliação

nacional. Como descrito na seção 1, o ensino em Ruanda passou a ser inicialmente com o

kinyarwanda como língua de aprendizagem e o inglês como a nova língua de instrução média

(RUANDA, 2010). Além de ser uma forma de redução dos gastos governamentais, essa medida

facilita e impulsiona a inserção de Ruanda como player internacional, sendo o inglês “um

importante veículo para comércio e desenvolvimento socioeconomico como uma porta de entrada

para economia de conhecimento global” (RUANDA, 2010, p. 14, tradução nossa). Com a adoção

do inglês como língua de ensino, o Governo de Ruanda aproxima-se das relações anglófonas e

afasta-se das relações francófonas, reduzindo o francês a língua adicional (RUANDA, 2010). Isso é

um reflexo das políticas empreendidas para a construção de uma nova imagem de Ruanda.

7 O governo era composto inicialmente por uma coalizão multipartidária de unidade nacional, inspirada pelos Acordos

de Arusha e incluindo Hutu moderados (RUGUMAMU; GBLA, 2003, p. 40). Ademais, na Rwanda Vision 2020 relata

que a FPR constituiu o Governo da União Nacional (Government of National Unity - GNU) e a Assembleia Nacional

Transicional (Transitional National Assembly), em parceria com outros partidos, com o objetivo de traçar “um novo

futuro para Ruanda por meio de instituições democráticas” (RUANDA, 2000, p. 5. Tradução Nossa). 8 Como ressalva, as quatro esferas aqui trabalhadas possuíram diversas políticas adotadas as quais transbordam entre as

esferas, sendo de cunho didático para o artigo elencar as principais iniciativas do Governo de Ruanda.


No plano econômico, para Rugumamu e Gbla (2003), as principais políticas de reconstrução

empreendidas pelo Governo de Ruanda foram a Rwanda Vision 2020, a Estratégia de Redução da

Pobreza e a Estratégia Nacional de Investimento. Podemos considerar as três políticas supracitadas

basicamente econômicas, irradiando para outros setores do Governo de Ruanda. Como exemplo, a

Rwanda Vision 2020 (chamada aqui de Vision 2020), constituída por meio de consulta popular

entre os anos de 1998 e 1999, tem como objetivo tornar a “economia de Ruanda em país de renda

média”, traçando um futuro claro para o país (RUGUMAMU; GBLA, 2003, p. 3, tradução nossa).

Para alcançar o objetivo, o documento apresenta três grandes objetivos: 1) a curto prazo, a

promoção da estabilidade matroeconômica e a criação de riqueza para diminuir a dependência da

ajuda internacional; 2) a médio prazo, a transformação de uma economia agrária para uma

economia baseada no conhecimento; e 3) a longo prazo, a criação de uma classe média produtiva e

o fomento do empreendedorismo (RUANDA, 2000).

Além dos grandes objetivos, a Vision 2020 apresenta seis aspectos-chave (pilares) e

interligados a eles, além de áreas transversais que abordam desde a proteção ao meio ambiente até

ciência e tecnologia (RUANDA, 2000). Por meio disso, a Vision 2020 abarca uma gama de aŕeas

para concretizar o objetivo final de país renda-média, tendo o peso político de guiar outras políticas

nacionais em distintas áreas e setores do Governo de Ruanda – a Estratégia de Redução da Pobreza

e a Estratégia de Investimento Nacional são exemplos de ramificações (programas de média

duração) da Rwanda Vision 2020.

Assim como a Vision 2020, a Estratégia de Redução da Pobreza foi concebida por meio de

processo consultivo nacional, priorizando seis áreas de trabalhando, elencadas por sua importância:

1) desenvolvimento rural e transformação agricultural; 2) desenvolvimento humano; 3)

infraestrutura econômica; 4) governança; 5) desenvolvimento do setor privado; e 6) capacity-

building institucional (RUANDA, 2002). Já sobre a Estratégia de Investimento Nacional (NIS),

citada na Rwanda Vision 2020 e por Rugumamu e Gbla (2003), a mesma não foi encontrada nos

endereços de internet do Governo de Ruanda9, sendo a pesquisa muitas vezes direcionada para a

Estratégia Nacional de Exportação (NES).

No plano território-espacial o Governo de Ruanda adotou medidas para reconfigurar o

espaço estatal, como a vilarização (mudança de pessoas para a formação de vilarejos), a

9 Foram visitados sites relacionados com finanças e investimento, como o Ministério da Indústria e Comércio (2015b), o

Ministério das Finanças e Planejamento Econômico (2015c), o Institute of Policy Analysis and Research - Rwanda

(2015) e o Rwanda Development Board (2015).


descentralização política e o redesenho do mapa de Ruanda, modificando cidades, vilarejos, etc

(STRAUS; WALDORRF, 2011, p. 9). Pelo genocídio ter sido um ato tão violento e que ocasionou

na destruição da infraestrutura e dos créditos das instituições, o Governo viu a oportunidade e

justificativa para empreender tais reformas e reconfigurações: “reinventar Ruanda e ruandeses”

(STRAUS; WALDORRF, 2011, p. 13).

Ademais, é importante ressaltar o papel do processo de descentralização política para o

desenvolvimento de políticas locais e maior participação local nos processos decisórios. A

descentralização política fez com que espaços locais ganhassem novos significados, irradiando para

a área política (delegação de funções para governos locais) e social (empoderamento e maior

participação da população). O processo de descentralização em Ruanda iniciou-se em 2000, com o

objetivo de inclusão da população no âmbito político, econômico, e bem-estar social (RUANDA,

2001, p. 3).

Em uma política historicamente centralizada e com raízes coloniais, a proposta do Governo

Central é de reparar alguns problemas existentes até o momento da implementação da política de

descentralização, como por exemplo: “1) a capacidade inadequada nos governos locais e centrais; e

2) pouca presença de mulheres e jovens no gerenciamento do sistema político-econômico e

administrativo;” (RUANDA, 2001, p. 4, tradução nossa)

Na política de descentralização algumas competências são delegadas ou desconcentradas

para níveis mais baixos, com o objetivo de eficiência e efetividade na distribuição dos serviços,

como no âmbito do comércio local, indústrias de escala pequena, turismo e proteção ambiental, etc

(RUANDA, 2001, p. 11). Porém, o Governo Central ruandês ressalta que algumas competências

não serão delegadas ou desconcentradas para níveis mais baixos, como o comércio internacional, a

formulação de política nacional e a política externa estatal.

A partir das iniciativas supracitadas é possível visualizar a estratégia do Governo de Ruanda

para alcançar sua meta final, a de ser um país de renda média. Ademais, a utilização de uma nova

engenharia social não apenas pretende conter novas tentativas de genocídio, mas também posicionar

estrategicamente Ruanda como global player, resignificando o papel do Estado na região dos

Grandes Lados e no cenário internacional.

3 A Cooperação Internacional Descentralizada em Ruanda


A cooperação internacional descentralizada em Ruanda é um fenômeno visto sob a ótica do

processo de reconstrução pós-genocídio, sendo percebida sua intensificação por meio do cenário

internacional propício para tal (com países da região criando associações de governos locais, por

exemplo) e de iniciativas de reconstrução empreendidas pelo Governo de Ruanda. Para uma breve

análise, por meio das ações da RALGA, inicialmente é necessário estabelecer alguns marcos

conceituais sobre a concepção de cooperação internacional descentralizada, entendendo a mesma

dentro da lógica da cooperação internacional para o desenvolvimento.

Em um contexto de final da Segunda Guerra Mundial, a cooperação internacional para o

desenvolvimento ganhou ênfase a partir das atividades de ajuda externa internacional (AYLLÓN,

2006). Esta prática foi influenciada pelos desdobramentos históricos, como a configuração da

bipolaridade e o conflito Leste-Oeste/Norte-Sul; o processo de descolonização na África e o

aparecimento do Terceiro Mundo; e as dinâmicas da globalização e integração econômica

(AYLLÓN, 2006). Pensando nisso, entende-se como cooperação internacional para o

desenvolvimento

Conjunto de atuações de caráter internacional realizadas pelos atores

públicos e privados, entre países de diferentes níveis de renda, para

promover o progresso econômico e social dos Países em Vias de

Desenvolvimento (PVD), e conseguir um progresso mais justo e equilibrado

no mundo, com o objetivo de construir um planeta mais seguro e pacífico

(AYLLÓN, 2006, p. 7).

Em uma lógica hierárquica, ou seja, da assistência proveniente do Norte para o Sul, a partir

dos anos de 1960, os países que a forneciam (a partir do Plano Marshall, considerado como marco

do início da cooperação internacional para o desenvolvimento) eram considerados doadores e os

países que recebiam a ajuda (alguns deles recém-independentes e dependentes da ajuda) eram

considerados receptores (SOUZA, 2014). Os processos de globalização, o aparecimento de novos

Estados independentes e a intensificação dos debates sobre o desenvolvimento possibilitou uma

nova lógica para a cooperação internacional, com a aproximação e participação dos países do

Terceiro Mundo em uma cooperação horizontal e simétrica, ou seja, entre países do Sul

(considerada como Sul-Sul, entre países considerados menos desenvolvidos), sem que a lógica

anterior desaparecesse. Com isso, a cooperação internacional para o desenvolvimento torna-se mais


complexa, com uma gama de áreas de trabalho e com a possibilidade da mudança de países da

condição de doadores para receptores e vice-versa (SOUZA, 2014).

Dentro da lógica da cooperação internacional para o desenvolvimento, o termo cooperação

internacional descentralizada tem seu surgimento associado à Quarta Convenção de Lomé, em

1989, sendo esperado “to be an innovation on the micro projects approach introduced under Lome

1 (1975-80)” (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME, 2008, p. 1). Mesmo com

indícios de atividades anteriores, a cooperação internacional descentralizada teve sua intensificação

no plano internacional a partir da década de 1980, coincidindo com o contexto histórico do pós-

guerra fria, além da “reavaliação da Cooperação para o Desenvolvimento de maneira geral, e

também com o fortalecimento da chamada Cooperação Sul-Sul, outra das dimensões específicas da

Cooperação para o Desenvolvimento.” (DESSOTTI, 2009, p. 10). Ademais,

Entende-se que a cooperação descentralizada é reflexo de quatro processos,

que, de alguma forma, podem ser considerados interligados ou

complementares: i) o processo de globalização; ii) as novas dinâmicas de

cooperação internacional; iii) o crescimento da inserção internacional das

cidades; e iv) as novas configurações das ações para o desenvolvimento das

localidades.” (DESSOTTI, 2009, p. 2).

A prática descentralizada proporciona aos governos locais atuar com maior autonomia em

relação às necessidades locais, sendo uma fonte de aumento de participação democrática, de

governança e de responsabilidade de desenvolvimento local10

(UNITED NATIONS

DEVELOPMENT PROGRAMME, 2008). A cooperação internacional descentralizada é uma

dimensão da paradiplomacia, constituída por relações bilaterais e multilaterais entre governos

subnacionais dentro do marco da cooperação para o desenvolvimento (SALOMÓN, 2012b). Como

forma de atuação de governo subnacionais, entende-se a paradiplomacia como a participação dos

governos locais e regionais na formulação e implementação de política externa, sendo uma

característica institucionalizada de políticas de governos democráticos (KINCAID, 2015).

Pelo fato de as conferências e fóruns internacionais proporcionarem espaços de conexão

entre os governos subnacionais (ou seja, o governo municipal e estadual), gestores com atuação

nesses níveis utilizam-se dos mesmos para contribuir para o desenvolvimento local e o

10

Como ressalva, é pressuposta uma maior autonomia e participação democrática nas práticas paradiplomáticas no

plano teórico, variando conforme a estrutura governamental de cada país.


compartilhamento de boas práticas. Esta prática abrange diferentes temas e em áreas de trabalho,

como a promoção comercial e econômica, o city marketing, a captação de recursos e a cooperação

internacional descentralizada (SALOMÓN, 2012a).

A intensificação das práticas de cooperação descentralizada pode ser entendida por dois

elementos: a ascensão de governos subnacionais no cenário internacional (elaborando e

implementando a política externa subnacional) e o desenvolvimento de mecanismos para o êxito da

cooperação para o desenvolvimento (SALOMÓN, 2012b). Por ser articulada no marco da

cooperação para o desenvolvimento, a cooperação descentralizada é considerada como uma via

potencial de geração de desenvolvimento local e nacional, sendo incentivada por relações bilaterais

e multilaterais (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME, 2008). Por meio da

transferência de tecnologia, de conhecimento, de patrocínio de projetos e a disseminação de boas

práticas, a cooperação internacional descentralizada tende a propiciar impactos locais a partir das

próprias instâncias locais.

Apesar de a cooperação descentralizada ser considerada uma via potencial de

desenvolvimento, há autores, como Milani e Loureiro (2013), que trazem um olhar crítico às

práticas que utilizam o desenvolvimento local em seu discurso. A cooperação internacional para o

desenvolvimento possui

[...] ideologias forjadas e refinadas no Ocidente com o objetivo de manter e

reproduzir estruturas de dominação econômica, cultural e política, [...].

Nesse sentido, a cooperação seria o instrumento de poder (soft power), por

excelência, de intervenção do Ocidente no Terceiro Mundo [...]. (MILANI;

LOUREIRO, 2013, pp. 236-237).

Já no caso Ruandês, uma maior intensificação da cooperação internacional descentralizada é

percebida a partir do processo de descentralização política e da criação de uma associação local11

.

A política de descentralização foi composta em três fases: a desconcentração, a delegação e

a devolução12

. Visto na seção anterior, com a política de descentralização algumas competências

11

Em documentos que retratam o contexto que contribuiu para a ascensão de representações de governos locais, como

em Ruanda e na África do Sul, a descentralização política é elencada como um elemento para a criação de associações

de governos locais (RWANDA ASSOCIATION OF LOCAL GOVERNMENTS AUTHORITIES, 2015b). 12

Como nota de conhecimento, a devolução acontece quando o governo central confere capacidades para as

comunidades locais, com o objetivo de empoderamento e participação político-popular, com a delegação

interorganizacional de responsabilidades e de autoridade discrecionária. A desconcentração tem como objetivo melhorar

a eficiência e efetividade do sistema administrativo central, com a transferência intraorganizacional de


são delegadas para os governos subnacionais, sendo algumas (como relações exteriores) de

responsabilidade do Governo Central. Rodrigues (2008, p. 1015) elucida o debate acadêmico da

legitimidade da política externa subnacional afirmando que quem costuma deter o monopólio da

formulação de políticas públicas é o Estado. Isso faz com que haja debates sobre o fenômeno da

atuação de governos subnacionais no cenário internacional e a produção acadêmica contribuindo

para o fomento do mesmo a partir da década de 1980.

No caso específico de Ruanda as entidades administrativas descentralizadas com

personalidade legal (no caso, a Cidade de Kigali e o distrito) são “as bases para desenvolvimento da

comunidade e têm autonomia financeira e administrativa” (RUANDA, 2013, p. 3, tradução nossa).

A institucionalização das relações cooperação de forma descentralizada só ocorreu a partir de 2013,

de acordo com o artigo 83 da Lei Nº 87/2013,

Decentralized administrative entities with legal personality shall have the

right to engage in cooperation relationships with foreign Districts, Provinces

and Cities after prior notification to the Minister in charge of Local

Government and the Minister in charge of foreign affairs. (RUANDA, 2013,

p. 73-74).

A partir desse cenário, a Rwanda Association of Local Governments Authorities (RALGA)

– uma organização não governamental de abrangência nacional, apesar de seus membros serem

instituições públicas13

–, teve como o processo de descentralização política em Ruanda, referido

anteriormente, como um elemento relevante para a criação oficial dessa instituição, em 2003. Esse

organismo tem o poder de representar seus membros dentro do Estado e internacionalmente

(RWANDA ASSOCIATION OF LOCAL GOVERNMENTS AUTHORITIES, 2015b, p. 1), com

mandato indefinido e sede na capital de Ruanda (Kigali) (RWANDA ASSOCIATION OF LOCAL

GOVERNMENTS AUTHORITIES, 2013).

No contexto de descentralização política, a RALGA foi criada com o objetivo de “to assist

local Government entities in achieving their mission, complying with principles of good governance

responsabilidades. As federações se relacionam com a delimitação de responsabilidades entre a entidade do nível

nacional e a entidade do nível meso ou regional, utilizando o princípio de não-centralização constitucional (OLOWU,

2001, p. 3). 13

A RALGA é constituída por trinta (30) distritos ruandeses e a Cidade de Kigali. Justificando sua atuação, “The move

is within the framework of good political and economic governance as formulated in the long term country’s vision

2020.” (RWANDA ASSOCIATION OF LOCAL GOVERNMENTS AUTHORITIES, 2015, s/p). Pensando na

conjuntura da criação da RALGA, a pesquisa de campo permitirá saber os elementos, além da descentralização política,

que motivaram a criação da mesma e sua atuação representando as instituições públicas.


and decentralization.” (RWANDA ASSOCIATION OF LOCAL GOVERNMENTS

AUTHORITIES, 2013). Ademais, a “RALGA is responsible for strengthening collaboration

between Rwanda local Government entities among themselves and with foreign local Government

entities.” (RWANDA ASSOCIATION OF LOCAL GOVERNMENTS AUTHORITIES, 2015a,

s/p). Sintetizando, a criação da RALGA foi impulsionada pela busca de geração de capacidades

locais e boa governança dos governos locais, além de maior cooperação/relação com atores

externos.

Os programas da associação situam-se em três grandes áreas dentro da lógica da cooperação

internacional descentralizada: capacity building14

, lobby e advocacy. Objetivando lograr avanços

nas três grandes áreas, a RALGA estabelece parcerias com instituições internacionais, tais como

organizações, agências de cooperação, promovendo assim a cooperação internacional

descentralizada. Alguns dos parceiros da RALGA são: Swedish International Development

Cooperation Agency (SIDA), Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC), VGN

International, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), Canadian

International Development Agency (CIDA) e United Nations Population Fund (UNFPA). Além dos

programas, a RALGA possui projetos em parceria com o UNFPA (UNFPA Project), com o Fundo

Global (AIDS) e um projeto voltado para questões de gênero.

O plano estratégico da Rwandese Association of Local Government Authorities (2006, p. 9,

tradução nossa)15

ressalta o estreitamento das “relações entre as associações de governos locais

nacionais da Suécia (SALA) e Holanda (VGN), como resultado da participação dos mesmos na

criação da RALGA”. Ademais, a RALGA participa de fóruns internacionais em consonância com

seu programa de capacity building, proporcionando aos governos locais trocas de experiências, com

influências e aprendizado recíproco (RWANDESE ASSOCIATION OF LOCAL

GOVERNMENTS AUTHORITIES, 2006, p. 9).

Como exemplos de fóruns internacionais em que a RALGA participa ativamente, pode-se

indicar: United Cities and Local Governments of Africa (UCLGA), United Cities and Local

Governments (UCLG), International Council of Local Environmental Initiatives (ICLEI-Africa) e

14

Para o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (UNEP) (2002, p. 11, tradução nossa), capacity building

tem vários significados, sendo o mais apropriado para este artigo uma forma de melhorar as capacidades técnicas de

pessoas, fazendo com que “adaptem-se a novas demandas e situações”, estabelecendo assim capacidades locais – ou

seja, capacitação de recursos humanos. 15

A Rwanda Association of Local Governments Authorities e a Rwandese Association of Local Government

Authorities são a mesma organização. Houve a mudança de nome, mas não há documentação que relate a transição da

nomenclatura, apenas documentos oficiais com os dois nomes. Atualmente é utilizada a primeira nomeação.


East African Local Government Association (EALGA) (RWANDESE ASSOCIATION OF LOCAL

GOVERNMENTS AUTHORITIES, 2006, p. 9). Apesar da sua recente criação, a RALGA vem

articulando espaços no cenário intraestatal, regional e internacional, de forma a contribuir para o

empoderamento e desenvolvimento de relações entre governos locais ruandeses e governos locais

de outros países.

Com respeito à cooperação internacional descentralizada dos governos subnacionais

ruandeses independentes específicos não foram encontradas até agora informações online

relevantes, de qualquer natureza, seja bibliográfica ou documental, capazes de permitir a percepção

– ainda que em traços gerais e preliminares – da cooperação internacional descentralizada

protagonizada por governos locais ruandeses. Por conta disso, foram enviados e-mails para órgãos

do Governo de Ruanda, objetivando solicitar informações sobre atores envolvidos com a

problemática dos níveis locais de gestão pública e dos projetos empreendidos por esses governos.

Houve a confirmação de relação entre distritos ruandeses e cidades estrangeiras, mas ainda sem

documentação prévia que paute a pesquisa.

Pensando nisso, será feita uma pesquisa de campo para descrever e explorar a cooperação

internacional descentralizada em novembro, de forma a contribuir para o fomento de debates

acadêmicos referentes à cooperação internacional descentralizada na África e maior conhecimento

sobre a mesma.

Considerações Finais

A análise do processo de reconstrução pós-genocídio em Ruanda proporciona o

entendimento das interações e ações contemporâneas do país em relação ao cenário internaiconal. A

partir das políticas empreendidas pelo Governo de Ruanda, especialmente no âmbito território-

espacial, é possível visualizar uma intensificação nas atividades descentralizadas dos governos

subnacionais por meio da RALGA. Entender o processo de reconstrução pós-genocídio dá sentido

as dinâmicas contemporâneas vistas em Ruanda, seja por meio do crescimento econômico como em

estreitamento de relações internacionais (buscando ser regional player).

Como foi visto, a RALGA possibilitou parcerias entre organismos internacionais, agências

de cooperação internacional e a participação em redes de cidades e fúruns internacionais,

contribuindo para otimização dos processos administrativos, de recursos humanos e outras áreas no

âmbito internacional. Vale ressaltar a abertura do Governo Central para as atividades de cooperação


internacional descentralizada desenvolvidas pela RALGA, levando em conta a primazia ainda

existente de derminadas áras de competência do Governo Central, como a formulação de política

externa.

Ademais, com este artigo foi evidenciada a produção incipiente dos aspectos da cooperação

internacional descentralizada voltados para a África, com poucas produções acadêmicas referente à

linha histórica da iniciação das atividades internacionais descentralizadas no continente, além de

poucos estudos de caso, majoritariamente visto como maior produção acadêmica sobre a África do

Sul (com uma associação de governos locais significativamente ativa).

Cabe ressaltar a importância da análise de conjuntura continental, regional e nacional sobre

o tema proposto nesse artigo com o objetivo de disseminar as boas práticas, informar a comunidade

acadêmica e sociedade civil, além da promoção de maiores debates no âmbito de desenvolvimento

local e regional, capacity building e o empoderamento de governos locais por meio de processos

institucionais.

Sendo assim, para os cenários futuros da cooperação internacional descentralizada africana e

ruandesa, uma análise de conjuntura histórica e estudos de casos sobre países africanos serão

significativos para desenvolvimento de um arcabouço teórico sobre a temática proposta,

possibilidades para uma nova pauta para pesquisa.

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