¿NUEVAS PROPUESTAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL?

UNA ANÁLISIS A LA AGENDA LEGISLATIVA

Camilo Vial Cossani1

José Hernández Bonivento2

RESUMEN

Asumiendo la necesidad de avanzar en los niveles de descentralización en Chile,

recientemente la Presidenta Michelle Bachelet creó la Comisión Asesora Presidencial para la

Descentralización y Desarrollo Regional. Esta, debate sobre una posible elección

democrática del intendente; modelos para incrementar los presupuestos regionales y

municipales; y traspasos de competencias, entre otros.

Sin embargo, estas discusiones no son nuevas ni a nivel de propuestas del nivel Ejecutivo,

ni incluso a nivel de discusión parlamentaria. Para probar la existencia previa de parte

importante de dichas iniciativas legales y la escasa concreción, se realizó un análisis

detallado a la agenda con especial foco en las iniciativas de impacto regional, debido a que

es en esta área donde la Comisión ha puesto mayor énfasis.

PALABRAS CLAVES: Descentralización, regiones, agenda legislativa, propuestas.

1 Secretario General Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM), Universidad Autónoma de Chile. Correo

electrónico: camilovial@ichem.cl. Santiago de Chile. Periodista (PUC), Master en Gobierno y Administración

Pública, Universidad Complutense de Madrid; Doctor (c) en Ciencias Políticas, Universidad Complutense de

Madrid.

2 Investigador Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM), Universidad Autónoma de Chile. Correo

electrónico: jhernandez@ichem.cl. Santiago de Chile. Politólogo y Literato, Universidad de Los Andes de Colombia;

Master en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Salamanca; Doctor en Ciencias Políticas y de la

Administración, Universidad Complutense de Madrid.

1. INTRODUCCIÓN

El 7 de abril de 2014, a cuatro semanas de comenzar su mandato, la Presidenta Michelle

Bachelet firmó el Decreto 926, con el que creó la Comisión Asesora Presidencial para la

Descentralización y Desarrollo Regional (en adelante, Comisión). En ella reunió a

importantes actores políticos, académicos y privados, de distintas posiciones políticas y

zonas del país, con el objetivo de en conjunto establecer una propuesta en post de la

descentralización del país.

En términos político–administrativos, Chile es el único país de Sudamérica cuyas máximas

autoridades regionales no son electas directamente por la ciudadanía. Al contrario de lo que

sucede tanto en países federales (Argentina, Brasil y Venezuela) como unitarios (Bolivia,

Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay), donde las autoridades de rango ejecutivo a

nivel regional se escogen a través de sufragio universal, en Chile son designados por el

Presidente de la República (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 2009a).

Sólo para 2013, por primera vez, se escogió democráticamente a los Consejeros Regionales

(CORE), quienes conforman el órgano normativo, resolutivo y fiscalizador de los Gobiernos

Regionales (GORE).

Desde una perspectiva fiscal, tanto en ingresos como en gasto público, Chile presenta un

modelo bastante centralizado al compararlo con otros países. Un informe de La Organización

para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) compara estas dos variables con los

países miembro, y ubica a Chile como el segundo más centralizado respecto a los ingresos

fiscales y como el tercero en relación al gasto público (ver gráfico 1).

Al comparar Chile con Sudamérica, una región cuya tradición centralista es generalizada

(Véliz, 1984), se concluye nuevamente que es uno de los casos más centralizados. La Tabla

1 expone un resumen indagatorio de las realidades fiscales de los gobiernos intermedios

(regiones en el caso chileno) de cinco países sudamericanos: Bolivia, Chile, Colombia,

Ecuador y Perú.

Lo primero a considerar es la capacidad que los gobiernos intermedios tienen para generar

recursos propios, que no dependan de los gobiernos centrales. Como se puede observar,

Chile es el país con menos atribuciones al respecto, ya sea mediante recaudación de

impuestos, tasas, licencias o capacidad de endeudamiento. Si bien los gobiernos autónomos

departamentales bolivianos no pueden recolectar impuestos directamente, por ley el

gobierno central les transfiere los originados por la explotación de recursos naturales en sus

zonas. En otras palabras, pese a que no puedan recaudarlos, esos impuestos les

corresponden. Además, pese a que las regiones chilenas reciben transferencias asociadas a

su producción industrial, sus cuantías son prácticamente insignificantes en el periodo de

estudio de esta investigación: reflejan una pequeña parte de los ingresos propios

regionales3, que en 2011 fueron sólo el 0,05% del total de ingresos a este nivel.

Gráfico 1: Descentralización fiscal en países de la OCDE y Chile.

Fuente: (OCDE, 2009, p. 184).

Asumiendo la necesidad de avanzar en innovaciones en este sentido, es que hoy la

Comisión está debatiendo sobre: una posible elección democrática del intendente, o al

menos de la autoridad que cumpla las funciones ejecutivas del GORE; modelos para

incrementar los presupuestos (y autonomías para su ejecución) regionales y municipales,

dentro de los cuales se incluye una suerte de ley de rentas regionales, homologando a su

símil local; traspasos de competencias para que responsabilidades que hoy pertenecen al

3 Pese a que éstos recursos son transferidos desde el gobierno central a los regionales, presupuestariamente se

consideran recursos propios, bajo la categoría de 'Ingresos Propios y Destinados por Ley' de cada Ley de

Presupuestos. Dentro de ellos se encuentra las patentes mineras, geotérmicas, recursos provenientes de las leyes

de Casinos de Juegos y Bienes Nacionales, entre otros.

gobierno central, pasen a manos de los GORE y municipalidades; y el fortalecimiento de

mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas, entre un largo etcétera.

Tabla 1: Atribuciones fiscales de gobiernos intermedios en Sudamérica (5 países)

¿Recaudan impuestos?

¿Recaudan tasas o licencias?

¿Tienen capacidad de endeudamiento?

¿Reciben transferencias de acuerdo a su producción e industria?

Bolivia No Sí Sí Sí

Chile No No No Sí

Colombia Sí Sí Sí Sí

Ecuador Sí Sí Sí Sí

Perú No Sí Sí Sí

Fuente: Elaboración propia, en base a ejecuciones de presupuestos nacionales.

Sin embargo, estas discusiones no son nuevas ni a nivel de propuestas del nivel Ejecutivo,

ni incluso a nivel de discusión parlamentaria. En efecto, en 2001 la SUBDERE publicó el libro

‘El Chile Descentralizado que queremos: un proyecto de todos’, la propuesta política de

descentralización del gobierno que llevaría a Chile de un Estado unitario centralizado a uno

descentralizado en su bicentenario, es decir, el año 2010. En dicha publicación se plasmó un

conjunto de reformas “que reconozcan el legítimo derecho de la ciudadanía regional y

comunal, de sus representantes e instituciones para decidir y gestionar los asuntos propios

de sus territorios, especialmente los relativos al desarrollo económico, social y cultural”

(Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 2001, p. 25).

Esto significaría, entre otras propuestas, la elección directa de los Consejeros Regionales

(CORE); la separación de las funciones de administración y gobierno, hasta ahora

encarnadas en el intendente; la elección directa del presidente del GORE; realizar elecciones

regionales y municipales simultáneamente; fortalecer el gasto descentralizado; consolidar

una mayor autonomía para la asignación regional de recursos; fortalecer las fuentes

financieras municipales; dotar a la ciudadanía de mayores herramientas de control y

fiscalización sobre sus autoridades (como la consolidación de una cuenta pública regional, la

obligatoriedad de que las autoridades presentasen un programa de gobierno regional y

municipal, el fortalecimiento del plebiscito y consultas públicas, y la creación de la

Defensoría del Ciudadano); modernizar la ley de elecciones y partidos políticos en sus

aspectos territoriales; incentivar el asociativismo regional y comunal; crear corporaciones

de desarrollo regional; dotar de un gobierno especial a las áreas metropolitanas; flexibilizar

los mecanismos de creación y supresión de regiones; y elaborar una política especial para

territorios especiales, entre otros.

Muy poco, de ello ha ocurrido hasta ahora. No por faltas de iniciativas, ni tampoco de

debate en el Congreso, lo que lleva al supuesto que, al igual que en los últimos 25 años,

una reforma descentralizadora de real magnitud dependerá de la voluntad política con que

las autoridades y partidos, poder Ejecutivo y Legislativo, muestren para avanzar en torno a

las propuestas a emanar de la Comisión.

Para probar la existencia previa de parte importante de dichas iniciativas legales y la escasa

concreción, se realizó un análisis detallado a la agenda con especial foco en las iniciativas de

impacto regional, debido a que es en esta área donde la Comisión ha puesto mayor énfasis.

Así se tomó como periodo de referencia desde 1990 hasta 2010, agrupando los cuatro

gobiernos de la Concertación; incorporando además algunos comentarios sobre el devenir

de parte de estas reformas en el periodo del Presidente Sebastián Piñera.

2. ANÁLISIS DE LA AGENDA LEGISLATIVA

Bajo la inspiración del trabajo de Mardones (2008) y con el objetivo de complementar el

análisis sobre el proceso de descentralización llevado en el país y los distintos énfasis que

ha puesto cada gobierno, se realizó una evaluación de la agenda legislativa identificando

todas las leyes con algún tipo de relevancia regional o comunal aprobadas entre el 11 de

marzo de 1990 y el 10 de marzo de 2010.

Tras una exhaustiva revisión, se realizó una primera selección de 248 leyes, de las cuales

72 corresponden a normativas de afinamiento legislativo (principalmente prórrogas de

plazos, modificaciones a artículos transitorios, fijaciones de fechas y correcciones menores

al articulado original) o reformas de limitado impacto regional o comunal (principalmente

modificaciones a artículos puntuales y suspensiones únicas de disposiciones legales). Dada

su escasa relevancia quedaron excluidas del análisis posterior.

De la cifra original quedaron 176 leyes, las que fueron analizadas según su tiempo de

tramitación; origen (mensaje o moción); nivel de impacto (regional o municipal); y

naturaleza en el proceso descentralizador.

Respecto a la naturaleza de dichas leyes en el proceso descentralizador, en línea con la

definición conceptual adscrita se han establecido las categorías de: desconcentración,

delegación, descentralización y regulación.

Por desconcentración se entiende la transferencia de autoridad o responsabilidad desde el

gobierno central a oficinas territoriales pertenecientes al mismo (Rondinelli, Nellis y

Cheema, 1983), careciendo así de autonomía territorial, como es el caso de las SEREMIS en

Chile. Por delegación se comprende la transferencia de responsabilidades de gestión sobre

funciones específicamente definidas y controladas por el gobierno central a organismos que

están fuera de éste o bajo dependencia indirecta (Rondinelli, Nellis y Cheema, 1983), por

ejemplo, empresas públicas y universidades estatales.

Por descentralización se entiende las posturas expuestas por Falleti (2005) o Rodden

(2004), definiéndose como un proceso de políticas públicas que en su conjunto traspasan

responsabilidades, recursos o autoridad desde el gobierno central a los subnacionales, estos

últimos dotados de autonomía. Esta definición marca tres aspectos de relevancia: se trata

de un proceso independiente a situaciones políticas, administrativas o fiscales concretas del

Estado en un momento determinado; se excluyen las privatizaciones y desregularizaciones

debido a que los receptores de las transferencias son unidades de gobiernos subnacionales;

y acentúa el carácter autónomo de dichos receptores, respondiendo prioritariamente a la

ciudadanía sub-nacional. Esta descentralización puede ser política, administrativa o fiscal.

Por último, bajo el concepto de regulación se han agrupado leyes principalmente sectoriales

con foco territorial. Estas tienen diversas finalidades: potenciar el desarrollo económico de

alguna región o comuna mediante disposiciones específicas para ellas (por ejemplo, leyes

19.149, 19.420, 19.478, 19.709, 20.268 y 20.320); fortalecer a la industria que por su

naturaleza se encuentra territorialmente fuera de la capital, principalmente en materias de

minería, pesca, agricultura, acuicultura y forestal (por ejemplo, leyes 19.386, 19.604,

19.719, 19.907 y 19.923); regulaciones específicas para zonas limitadas, como bordes

costeros, bosques nativos, sectores con alta población de origen nativo o territorios donde

se emplacen casinos (leyes 19.931, 19.995, 20.062 y 20.283); y afinar la normativa de

procesos ya puestos en marcha (como la educación y salud municipal, por ejemplo), entre

otras. El común denominador para todas estas leyes es que si bien tienen un foco territorial

especial, no representan en sí mismas una reforma descentralizadora, delegadora o

desconcentradora como tal, sino que estimulan centralmente áreas clave en el ámbito

regional o comunal, o realizan ajustes normativos en políticas, programas o servicios que se

pueden categorizar dentro de los conceptos agrupados bajo el término de proceso de

descentralización.

Lo primero que se observa de este grupo de 176 leyes es que en promedio han tardado

17,76 meses en ser promulgadas, con una desviación estándar de 25,1 meses, lo que indica

una gran dispersión en los tiempos de tramitación. Evidentemente esto responde a que por

la naturaleza de cada ley se requiere de distintos niveles de estudio, consulta a expertos,

articulación de actores y momentos políticos propicios, entre otros factores, que

determinarán el tiempo requerido de tramitación de cada una. Pero no es menos cierto que

algunas de ellas sencillamente durmieron largo tiempo como la ya aludida Ley 20.390, que

tardó 71,5 meses en ser publicada, o la reforma que flexibilizó la creación de regiones

(20.050), que después de 61,7 meses de tramitación se hizo efectiva.

En cuanto al origen de las leyes no deja de llamar la atención que 162 provengan de

mensajes (92%) y sólo 14 (8%) se hayan iniciado como una moción parlamentaria. No se

trata de que el poder legislativo considere poco prioritario legislar sobre temáticas de índole

regional o comunal, sino que la Constitución se lo limita. En efecto, el artículo 62 dice

expresamente que al Presidente de la República le corresponde la iniciativa exclusiva

cualquier alteración a la división política o administrativa del país, a la administración

financiera del Estado, los proyectos de ley que creen nuevos servicios públicos autónomos o

semiautónomos y los que celebran contratos de todas los organismos fiscales (incluidos los

subnacionales) que responsabilizan presupuestariamente al Estado (Biblioteca del Congreso

Nacional de Chile, s/f-b). Así, el Ejecutivo tiene facultades que le permite tener gran control

sobre la agenda legislativa.

Al analizar los parlamentarios que originaron las mociones que se convirtieron en ley -y por

ende los partidos políticos que ellos representan- se observa que no existe participación del

Partido Regionalista Independiente (PRI) y que son los representantes de partidos

nacionales los que llevan la iniciativa, tal como se puede apreciar en el Gráfico 2. El partido

con mayor presencia en la realización de mociones para proyectos de ley con foco regional o

comunal es la DC con un 35%, seguido por la UDI (21%) y RN (18%). Son los partidos

agrupados en la Concertación los que mayores propuestas han hecho, con una sumatoria

que llega casi al 60%.

Gráfico 2: Origen político de las mociones parlamentarias4

Fuente: Elaboración propia, en base a los datos proporcionados por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (http://www.minsegpres.cl) y Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (http://www.leychile.cl).

Por otro lado destaca la gran cantidad de leyes con impacto comunal: suman casi el 78%,

mientras que sólo el 10.7% corresponden al plano regional y poco más del 11% tienen

impacto compartido. Estas cifras no hacen más que corroborar que el proceso de

descentralización ha avanzado aceleradamente en el plano local. El regional, postergado, lo

mira de lejos.

Si se analiza la relación de leyes aprobadas y periodos gubernamentales, lo cual tiene

especial importancia al constatar la elevada influencia que el ejecutivo ha marcado en la

agenda legislativa, en el Gráfico 3 se aprecia que el mandato de Ricardo Lagos fue el más

fructífero, seguido por el de Frei. Sin embargo cabe resaltar que acá no se mide el nivel de

4 Frecuentemente las mociones son realizadas por varios parlamentarios de distinta afiliación política, por lo que

para efectos de este gráfico se calculó la proporcionalidad de representantes de cada partido que participaron en cada moción. Por ejemplo la moción que dio origen a la Ley 19.864 fue de autoría de tres parlamentarios PS, uno DC, uno PPD y uno PRSD, por lo tanto al PS le corresponde el 50% de dicha moción, mientras que a los otros partido el 16,6% cada uno.

35%

21%

18%

13%

8% 2% 3%

DC

UDI

RN

PS

PPD

PRSD

Independientes

importancia de cada una ellas como sí se profundizó anteriormente en este capítulo, sino

solamente el número de leyes.

Gráfico 3: Leyes de relevancia regional / municipal según gobierno y naturaleza en el proceso de

descentralización5

Fuente: Elaboración propia, en base a los datos proporcionados por el Ministerio Secretaría

General de la Presidencia (http://www.minsegpres.cl) y Biblioteca del Congreso

Nacional de Chile (http://www.leychile.cl).

Al analizar las 176 leyes según su naturaleza en el proceso de descentralización, se observa

que las de ‘Regulación’ y ‘Descentralización’ son las más abundantes (ver Gráfico 6). Cabe

destacar que en varias ocasiones una ley está definida por más de una de estas categorías,

por lo tanto una misma normativa puede ser considerada como desconcentradora y

reguladora a la vez. Destacan los gobiernos de Eduardo Frei y Eduardo Lagos como los que

lograron aprobar más leyes de carácter descentralizador con 26 y 27 normativas,

respectivamente, que tienen en su articulación disposiciones que apuntan a una

descentralización en los niveles regionales o comunales, ya sea política, administrativa y

fiscalmente.

5 Dado que muchas leyes han sido catalogadas en más de una categoría, la forma de leer este gráfico se ejemplifica

de esta manera: durante el gobierno de Patricio Aylwin 18 leyes tienen en su articulado características reguladoras; 12 presentan características de al menos un tipo de descentralización; siete contienen rasgos reguladores; y cuatro desconcentradores.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Patricio Aylwin

Eduardo Frei

Ricardo Lagos

Michelle Bachelet

18 24

31

11

12

26

27

17

7

12

15

5

4

2

4

5

Desconcentración

Delegación

Descentralización

Regulación

Si se analizan las leyes de impacto únicamente regional, que es el foco de trabajo que ha

tomado la Comisión Asesora Presidencial, se observan interesantes contrastes (ver Gráfico

4). Lo primero que llama la atención es que baja drásticamente el número de leyes

descentralizadoras –de hecho, no se registra ninguna en el gobierno de Eduardo Frei- en

desmedro de las reguladoras, que abarcan casi el 66% de las normativas en el periodo 1990

- 2010. Esto, en línea con que el principal protagonista de la descentralización en Chile ha

sido el nivel comunal, mientras que el regional ha sido más dominado por políticas

sectoriales con foco territorial. Si se observa el tipo de descentralización al que apuntan las

normativas catalogadas bajo esa etiqueta (Gráfico 5), se aprecia cierto equilibrio entre la

política, administrativa y fiscal.

Gráfico 4: Leyes de relevancia regional según gobierno y naturaleza en el proceso de descentralización

Fuente: Elaboración propia, en base a los datos proporcionados por el Ministerio Secretaría

General de la Presidencia (http://www.minsegpres.cl) y Biblioteca del Congreso

Nacional de Chile (http://www.leychile.cl).

Ahora bien, más allá del número de leyes publicadas, lo interesante es analizar la

importancia de ellas. En materias regionales sólo dos pueden ser consideradas de real

contundencia en el proceso de descentralización regional. La primera es la reforma

Constitucional en Materia de Gobiernos Regionales y Administración Comunal (Ley Nº

0

2

4

6

8

10

12

Patricio Aylwin

Eduardo Frei

Ricardo Lagos

Michelle Bachelet

8 7 7

5

3

1

3

1

1

1

4

Desconcentración

Delegación

Descentralización

Regulación

19.097). Hasta ese instante la Constitución Política de 1980 en su artículo Nº 3 establecía

que “el Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones. La Ley propenderá a

que su administración sea funcional y territorialmente descentralizada” (Biblioteca del

Congreso Nacional de Chile, s/f-b, p. 57). La nueva ley especificó en el mismo texto que “la

administración del Estado será funcionalmente y territorialmente descentralizada, o

desconcentrada en su caso, de conformidad a la Ley” (Biblioteca del Congreso Nacional de

Chile, s/f-d, p. 1), allanando el camino hacia las reformas más profundas que ha

experimentado Chile durante los gobiernos de la Concertación en rango regional –con la Ley

Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR) en 1992- y

local –con la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM) en 1991.

Gráfico 5: Tipo de descentralización en leyes de relevancia regional según gobierno

Fuente: Elaboración propia, en base a los datos proporcionados por el Ministerio Secretaría

General de la Presidencia (http://www.minsegpres.cl) y Biblioteca del Congreso

Nacional de Chile (http://www.leychile.cl).

La segunda norma relevante es precisamente la LOCGAR. Tras su promulgación, entre otras

cosas, Chile pasó a tener tres niveles de gobierno. Además del central, desconcentrado

según la división regional y provincial; y de los locales, encarnados en las municipalidades

0

2

4

6

8

10

12

Patricio Aylwin

Eduardo Frei

Ricardo Lagos

Michelle Bachelet

2

4

2

1

4

2

1

4

Descentralización fiscal

Descentralización administrativa

Descentralización política

de cada comuna; tomaron vida los GORE para cada una de las regiones como un órgano de

nivel intermedio, aunque no autónomo.

Después de ello, lo más llamativo fue la Reforma Constitucional de 2005 bajo la Ley 20.050,

que entre varias modificaciones incluyó la creación, supresión y modificación limítrofe de las

regiones, lo que flexibilizó los mecanismos para crear las regiones de Los Ríos y Arica y

Parinacota (20.174 y 20.175, respectivamente, ambas aprobadas en 2007), aunque muchas

dudas surgen a la hora de analizar si la sola creación de regiones genera progresos o

retrocesos en un proceso de descentralización. Esto, además de una reforma a la LOCGAR

(Ley 20.035, de 2005) que modificó la fórmula de distribución del Fondo Nacional de

Desarrollo Regional y entregó nuevas atribuciones a los GORE.

Luego de ello, en 2009, vino una nueva Reforma Constitucional de relevancia: la Ley

20.390, que permitió la elección democráticamente mediante sufragio universal de los

Consejeros Regionales. Desde que por primera vez se ingresó al Congreso un proyecto de

ley que incluía dicha reforma hasta que se publicó, pasaron más de seis años, cuatro veces

más que el promedio que han tardado en promulgarse las leyes de índole regional y

comunal en Chile entre 1990 y 2010.

La Ley estableció que los CORE serán elegidos democráticamente mediante sufragio

universal, con cargos de cuatro años de duración y con derecho a reelección. Además

especificó que el presidente del GORE ya no será el intendente regional, por lo cual se

separa la doble funcionalidad que esta autoridad ha ejercido desde que surgió la LOCGAR.

En su reemplazo, el presidente será escogido por los CORE mediante mayoría absoluta. Sin

embargo, se debe recordar que ésta es una reforma a la Constitución y, como tal, establece

que las regulaciones específicas se incorporarán en la Ley Orgánica Constitucional

correspondiente, que en este caso es la LOCGAR. En concreto, expone que ésta deberá

normar las elecciones de los CORE y las atribuciones del presidente del GORE, entre otras

cosas. Esta reforma a la LOCGAR se materializó sólo en parte recién en 2013, mediante la

Ley 20.678, que permitió la elección directa de los CORE, realizada por primera vez el 17 de

noviembre del mismo año.

Esta se transformó en la principal innovación en materia de descentralización regional desde

la creación de los GORE. Sin embargo, dicha normativa sólo reguló esto, dejando para otro

proyecto de ley -Boletín 7.963-06, aún en trámite-, parte del contenido de la reforma

constitucional de 2009, como el mecanismo de traspaso de competencias y el método de

elección y atribuciones del presidente del CORE.

3. COMENTARIOS FINALES

Bien es sabido que el proceso de descentralización en Chile ha tenido un escaso avance.

Esto es palpable en el ámbito municipal, pero incluso aún más en el regional. Ello también

se puede constatar en la agenda legislativa, al constatar la mínima proporción de leyes

publicadas en materias regionales y municipales respecto al universo, y donde se muestra

de manifiesto que en ellas casi el 90% corresponden al ámbito local.

Como se comentó, sólo dos normativas de peso fueron aprobadas a escala regional. Sin

embargo, ello no quiere decir que haya existido ausencia de diálogo en aquellos grandes

proyectos que hoy estudia la Comisión, como lo son la elección democrática del intendente,

ingresos propios regionales, mecanismos de fortalecimiento de la participación ciudadana y

traspaso de competencias, entre otros.

En el periodo estudiado, resulta interesante revisar los proyectos de ley que apuntan a la

descentralización del nivel regional que no lograron concretarse (archivados y rechazados) o

que aún están en proceso de tramitación (ver Tabla 3). Tres cosas llaman poderosamente la

atención. La primera es que salvo tres proyectos de ley (boletines 5.872-06, 3.726-06 y

1.629-06), todos fueron originados por iniciativa parlamentaria, en contraste con los

efectivamente aprobados, que por una mayoría abrumadora fueron propuestos por el poder

Ejecutivo. Esto refuerza el rol preponderante que ejerce la Presidencia de la República en la

conducción del país, manifestado en este caso por su notoria influencia sobre la agenda de

un poder autónomo, como lo es el legislativo. En segundo lugar, nueve de estos 25

proyectos de ley apuntan a regular inhabilidades de los CORE o ajustes en el procesos

eleccionario de ellos6. De todos, seis (cinco a través de mociones) fueron presentados luego

de que en 2003 el gobierno de Ricardo Lagos propusiera su proyecto de ley que incluía,

entre otras cosas, la elección directa de CORE mediante sufragio universal. Esto refuerza la

tesis de que el mundo parlamentario ha tenido una preocupación especial con la elección

popular de dichas autoridades ante una probable pérdida estratégica de posición política a

nivel territorial.

Finalmente, tras el terremoto del 27 de febrero de 2010, se aprecia una nutrida propuesta

descentralizadora en términos fiscales y políticos. Respecto a los primeros (boletines 7.244-

07, 7.043-05 y 6.875-06) las catastróficas consecuencias del ‘efecto terremoto’ consolidó la

6 Boletines número: 7.511-06, 6.408-06, 6.026-06, 4.634-06, 3.726-06, 3.715-06, 3.148-06, 3.053-07 y 1.818-06.

idea de que los GORE deben contar con mayores recursos de libre asignación, toda vez que

quedó al desnudo el carente patrimonio de éstos7. Sobre los proyectos de descentralización

política que aluden a la elección democrática de intendentes y su remoción mediante

plebiscito (boletines 7.465-07 y 7.518-06, respectivamente). Un proyecto de características

similares (2.159-07) duerme en el Congreso: se presentó en 1998 y sigue en trámite. Cabe

destacar que de estos cinco proyectos de profundas consecuencias políticas y fiscales en el

plano regional, ninguno ha experimentado mayor desarrollo legislativo, por lo que también

podrían quedar dormidos eternamente en el Congreso. Cuatro de ellos fueron presentados

íntegramente por parlamentarios de la Concertación cuando es la Alianza la que se

encuentra en el poder Ejecutivo. Por lo tanto, tal como en su momento la Alianza vio en la

promulgación de la LOCGAR una estrategia para debilitar el poder presidencial a nivel

regional, puede suponerse que al menos una pequeña parte de la motivación tras dichas

propuestas sea de similar naturaleza, pero ahora invirtiendo los papeles. Por ejemplo, en

páginas anteriores se vio que parlamentarios de la Alianza presionaban por profundizar la

descentralización fiscal sin alcanzar acuerdos con sus pares oficialistas. En esos años los

partidos de la Concertación no presentaron proyectos en esta línea y, cuando no fueron

gobierno, sí lo hicieron.

Tabla 2: Proyectos de ley de descentralización regional no publicados (rechazados, archivados, en

trámite) 1990-2011.

Boletín Nº

Ingreso Principales contenidos Iniciativa (Partido Político) Estado

7.518-06

09.03.2011 Remoción del Intendente mediante plebiscito Moción. Varios: 2 PS, 2 DC En trámite

7.511-06

08.03.2011 Ajuste de inhabilidades para el cargo de CORE Moción. Varios: 6 RN, 1 UDI. 1 Independiente

En trámite

7.465-07

20.01.2011 Elección del intendente mediante sufragio universal Moción. Varios: 2 PPD, 3 Independientes, 1 DC, 1 PPD

En trámite

7.244-07

30.09.2010 Permite destinar parte de la recaudación tributaria local a los GORE'S respectivos.

Moción. RN En trámite

7.043-05

06.07.2010 Autoriza a que el 10% de la recaudación tributaria de la principal actividad económica regional sea administrada por GORE o municipalidades.

Moción. Varios: 1 PS, 1 PRSD, 1 Independiente, 1 PPD, 1 DC

En trámite

6.875-06

07.04.2010 Otorga mayor autonomía presupuestaria para GORE'S Moción. PS En trámite

6.696-07

15.09.2009 Elección del Intendente mediante sufragio universal y robustecimiento de atribuciones de los GORE'S (entre ellas planificación, programación y ejecución de obras púbicas, puertos y aeropuertos)

Moción. PS En trámite

6.408-06

12.03.2009 Regulación sobre nulidad en actos electorales de CORE'S Moción. Varios: 2 PS, 2 DC, 1 PPD, 1 Independiente.

En trámite

6.178-06

30.10.2008 Regula resolución de conflictos entre un SEREMI y Ministro de Estado (primando la decisión de este último).

Moción. Varios: 2 PPD, 1 UDI, 1 RN, 1 PS, 1 DC

En trámite

7 El proyecto de ley cuyo boletín es el 6.875-06 lo reconoce abiertamente:

http://camara.cl/pley/pdfpley.aspx?prmID=7070&prmTIPO=INICIATIVA

6.026-06

12.08.2008 Establece que la declaración de la candidatura de los CORE'S debe ser realizada por partidos políticos

Moción. Varios: 6 RN, 1 Independiente,

En trámite

5.872-06

13.05.2008 Modificación de competencias y atribuciones de los GORE. Destaca: fortalecimiento de las funciones propias de los GORE; nuevo procedimiento de traspaso de competencias a los GORE; robustecimiento de la estructura organizativa y plantas de los GORE; y cambios en los perfiles del Intendente y SEREMI'S.

Mensaje En trámite

5.415-06

17.10.2007 Inhabilidad de cargos de administración pública regional en caso de parentescos.

Moción. Varios: 1 Independiente, 1 RN

En trámite

4.634-06

31.10.2006 Sobre incompatibilidades del cargo de CORE Moción. RN Archivado

4.463-07

30.08.2006 Fija porcentaje del PIB nacional como constituyente del FNDR y establece en éste un porcentaje de libre disposición para los GORE'S

Moción. Varios: 1 Independiente, 3 RN, 1 UDI

Archivado

3.726-06

15.11.2004 Sobre incompatibilidad de cargo de alcalde y CORE, y sobre la posibilidad del primero de ser elector del segundo.

Mensaje Rechazado

3.715-06

09.11.2004 Incompatibilidad del cargo de CORE con el desempeño de funciones municipales

Moción. Varios: 2 RN, 2 DC, 2 UDI, 1 PS, 3 PPD

Archivado

3.148-06

03.12.2002 Establece la participación de los alcaldes en elección de los CORE'S Moción. Varios Archivado

3.053-07

10.09.2002 Sobre inhabilidad de contratación de parientes en órganos del Estado y de participación en el proceso de elección de CORE'S

Moción. UDI, Archivado

2.159-07

21.04.1998 Elección del intendente mediante sufragio universal Moción. Varios: 1 PS, 4 PPD, 1 DC, 2 RN, 1 PRSD

En trámite

1.984-07

04.03.1997 Establece elección directa y simultánea de CORE'S, alcaldes y concejales. Moción. Varios: 1 DC, 1 PS, 1 RN Archivado

1.874-06

02.07.1996 Principios básicos que debe considerar cada GORE en el cumplimiento de sus funciones

Moción. PS Archivado

1.818-06

14.03.1996 Incompatibilidad del ejercicio del cargo de CORE Moción* Archivado

1.629-06

08.06.1995 Función de los GORE en cuanto al tratamiento de residuos sólidos Mensaje Archivado

1.506-12

12.01.1995 Función de los GORE en cuanto al tratamiento de vertederos Moción* Archivado

1.174-06

22.03.1994 Modifica ley 19.175* Moción* Archivado

* No se dispone de mayor información.

Fuente: Elaboración propia, en base al sistema de búsqueda de proyectos de ley de la Cámara de

Diputados (http://www.camara.cl/pley/pley_buscador.aspx).

4. BIBLIOGRAFÍA

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (s/f-b). Historia de la ley: Constitución Política de la República de Chile de 1980. Artículo 3: Estado de Chile: Forma, administración y regionalización. (Recuperado el 29 de julio de 2010). Retrieved from http://www.leychile.cl/Navegar/?idNorma=7129&idVersion=1980-08-11&idParte

Falleti, T. G. (2005). A sequencial theory of decentralization: Latin American cases in a comparative perspective. American Political Science Review, 99, Nº 3.

Mardones, R. (2008b). Descentralización: una definición y una evaluación de la agenda legislativa chilena (1990-2008). EURE, XXXIV. Nº 102.

Rodden, J. (2004). Comparative federalism and decentralization. One meaning and measurement. Comparative Politics, 36, 4.

Rondinelli, D. A., Nellis, J. R., & Cheema, G. S. (1983). Decentralization in developing countries: a review of recent experience World Bank Staff Working Papers, 581. Washington: Wolrd Bank.

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. (2001). El Chile descentralizado que queremos: un proyecto de todos. Santiago de Chile: Ministerio del Interior.

OCDE. (2009). Estudios territoriales de la OCDE: Chile. Santiago de Chile: Ministerio del Interior. Véliz, C. (1984). La tradición centralista en América Latina. Barcelona: Ariel.