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8/19/2019 Nueva Economia Agua

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¿Hay otra forma de gestionar el agua? Hacia una nueva economía del agua

Esther Velázquez Alonso ([email protected]) Universidad Pablo de OlavideSevilla, 2005

¿HAY OTRA FORMA DE GESTIONAR EL AGUA? HACIAUNA NUEVA ECONOMÍA DEL AGUA

Esther Velázquez AlonsoUniversidad Pablo de Olavide

“El problema consiste en que enseñados yacostumbrados a pensar bajo las premisas dominantes,dar el paso de atreverse a pensar bajo las premisasalternativas no es nada fácil. Primero porque es máscómodo seguir con la rutina habitual y segundo porque, enel fondo, no sabemos cómo pensar bajo las nuevas premisas ya que esto exige dejar de ser sólo economistas

o sólo sociólogos o sólo…lo que sea, es decir exigeromper las barreras departa-mentales y disciplinares para

pensar en términos trans-diciplinares, algo que supone,además de un atrevido reto intelectual, un reto a losintereses académicos establecidos” (Aguilera, 1996a, 9).

1. Introducción: la “parálisis” de la Ciencia Económica y la necesidad de

incorporar las relaciones con el medio

En esta intervención nos atrevemos a pensar sobre la economía, y sus relacionescon el medio ambiente, y concretamente con los recursos hídricos, no bajo laspremisas neoclásicas dominantes hoy en día en la ciencia económica, sino bajo elprisma de unas premisas alternativas que entendemos necesarias. A esterespecto, hacemos a continuación un breve planteamiento con objeto de que sirvade base al desarrollo posterior que se hará sobre la propuesta de gestión delagua.

La ciencia económica –que nació a la luz de la filosofía racional de Descartes, dela mecánica newtoniana y del primer principio de la termodinámica, a finales delsiglo XVIII- quedó anclada a estas premisas sin experimentar la evoluciónnecesaria derivada de los avances físicos y filosóficos que con el tiempo se ibansucediendo1. Fue tras los Fisiócratas cuando se inicia la reducción del objeto deestudio de la Economía, interesando, no todos los bienes de la biosfera –comohabía sido hasta entonces-, sino únicamente aquellos que eran directamenteútiles al hombre y que podían ser apropiados por éste. Pero para poder serapropiados tenían que poder intercambiarse y para ello era imprescindible quefueran valorables en unidades monetarias, esto es, que se le pudiera asignar un

1 Para profundizar en este tema, véase José Manuel Naredo (1997).


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precio para ser intercambiado en el mercado. Esta tendencia2 reduccionista de laEconomía queda magníficamente representada en el siguiente esquema deNaredo.

Al reducirse el objeto económico, éste queda de alguna forma aislado del entornoque lo rodea pues lo único que realmente interesa es este limitado conjunto deobjetos apropiados y valorados que se consideran productibles. Se conforma deesta manera el sistema económico como un sistema cerrado, sin relación con elmedio en el que se desenvuelve, y en el que es necesario prestar atenciónúnicamente al conjunto de bienes mencionados. La falta de atención sobre elresto de bienes de la biosfera da lugar a que la Economía no advierta elprogresivo deterioro del medio y el agotamiento de alguno de los recursos,labrándose de esta forma una crisis medioambiental de dimensionesdesconocidas hasta entonces y generada de espaldas a la ciencia económica.Cuando los síntomas de la mencionada crisis se hacen evidentes y son acusadospor el sistema productivo, la Economía comienza a tomar conciencia del problemae inicia una revisión de los postulados económicos con el objetivo de contribuir ala mejora y a la solución de la situación creada.

Figura 1. La reducción del objeto de la ciencia económica.

Fuente: Naredo JM (1987, 421).

Ante la crísis aludida, los economistas han reaccionado de forma diferente, dandolugar a dos escuelas, la Economía Ambiental y la Economía Ecológica3. Ambas

2

Aquí recogemos únicamente la tendencia reduccionista que ha vivido la ciencia económica, sin menos cabo de lasvaliosas aportaciones que se han hecho en pro de esta ciencia.

U = todos los objetos que componen la biosfera y los recursos naturales

Ud = sólo aquellos objetos directamente útiles para ser usados por el hombre oempleados en sus elaboraciones o industrias

Uda = sólo aquellos objetos directamente útiles que han sidoapropiados

Udav = sólo aquellos objetos apropiados que han sidovalorados

davp=sólo aquellos objetos apropiados yvalorados que se consideran

productibles


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corrientes reconocen la necesidad de considerar las relaciones entre el sistemaeconómico y el medio ambiente, el consumo de recursos naturales y lageneración de residuos, junto a los planteamientos económicos. Sin embargo, la

diferencia entre los dos enfoques radica en la forma de abordar el problemasuscitado. No es nuestro propósito exponer ampliamente los argumentos queesgrimen cada una de ellas, pero sí creemos necesario plantear algunascuestiones para argumentar los razonamientos posteriores.

Por un lado, la economía ambiental nace al amparo de la economía neoclásicaaunque, según Azqueta (Azqueta y Ferreiro, 1994, 68), no comulga con todos susprincipios ya que "varias de las características que, a priori , parecen formar partedel acervo neoclásico, no se encuentran indiscriminadamente en la rama de laeconomía que podríamos llamar economía ambiental , (...), es más, en muchasocasiones la economía ambiental ha sido un elemento esencial en la revisión dealgunas de las premisas fundamentales de la economía neoclásica". La economíaambiental acepta que ha sido el sistema de mercado, y el modelo de crecimiento alque éste ha dado lugar, el responsable de la crisis medioambiental. Sin embargo, noniega muchas de las ventajas que este mismo mercado ofrece para solucionardeterminados problemas, una vez que los objetivos han sido fijados por la sociedad,de forma democrática y participativa (Azqueta y Ferreiro, 1994, 69). Esta idea esprecisamente la que critican los partidarios de la economía ecológica ya queconsideran que se incurre en una grave incoherencia al proponer al mercado comosolución a los problemas medioambientales, cuando ha sido precisamente éste -elmercado- el causante de la mutación estudiada (Kapp, 1994).

Los seguidores de la Economía Medioambiental pretenden ampliar el campo de loeconómico a objetos que, según como los define la economía convencional,escaparían al objeto de esta Ciencia ya que la mayoría de ellos no son produciblesni valorables monetariamente, ni tampoco apropiables. El objetivo fundamental deesta escuela se fundamenta en el “principio de internalización” por el que sepretende valorar en dinero el medio ambiente y los recursos naturales, de talmanera que puedan internalizarse en el sistema económico; es decir, lo que seintenta es “introducir” en el sistema de mercado aquellos bienes y servicios que porsus propias características quedaron excluidos. Y la forma de hacerlo esvalorándolos monetariamente; así serán apropiables y por lo tanto intercambiables

en el mercado.

La Economía Ecológica, sin embargo, interpreta las relaciones economía-medioambiente desde un punto de vista global y sus seguidores se plantean si para darsolución a los nuevos retos “el razonamiento económico ha de seguir girando entorno al núcleo de los valores mercantiles o si, por el contrario, debe desplazar su

3 Asociada a esta escuela nació la organización internacional Ecological Economics en 1988. Su principal objetivo es

fomentar nuevas formas de pensamiento sobre las relaciones que existen entre los sistemas ecológicos y los sistemaseconómicos (Spash, 1999, 423) y los aspectos institucionales que los rodean.


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centro hacia los condicionantes del universo físico e institucional que loenvuelven” (Naredo y Parra, 1993, XII). Según Spash (1999) la economíaecológica es la síntesis de diferentes perspectivas como la Economía, la Ecología,

la Política Ecológica, los aspectos morales, éticos e institucionales; y aunquealgunos entienden la economía ecológica únicamente como las relaciones entre laeconomía ambiental y la ecología, en realidad, va mucho más allá de ambasdisciplinas. El núcleo central de esta corriente es el reconocimiento del medioambiente como una realidad compleja donde los valores éticos juegan un papelfundamental. Mientras algunos economistas partidarios de la economía ambientalaceptarían la existencia de determinadas consideraciones externas a su análisis,pero dejándolas en manos del mítico “decisión-maker ”, la potencialidad de laeconomía ecológica es incluir estos aspectos esenciales en el análisis. Por ello,los partidarios de esta escuela abogan de forma imperiosa por una aproximacióninterdiciplinar que únicamente se alcanzará con la capacidad de los individuos

para cruzar las fronteras de sus respectivas disciplinas y la capacidad deaprender el lenguaje de las demás.

Otro aspecto que nos interesa destacar es la diferencia que sobre el concepto derecurso natural existe entre ambas corrientes. La economía ambiental considera alos recursos naturales como un factor productivo más que se incorpora al procesode producción. Hace ya años, Pearce (1976, 1) afirmaba que una de las funcionesque cumplen los recursos naturales es que forman parte de la función deproducción. Según los economistas defensores de esta corriente, los recursosnaturales se pueden definir “en base a sus propiedades físicas, como factores

que, afectando a los procesos de producción y consumo, tiene su origen enfenómenos o procesos naturales que escapan al control del hombre. (...) Siintentamos definir ahora los recursos naturales desde un punto de vistaeconómico, diremos que son factores que afectan a las actividades productivas”(Romero, 1994, 13). La dificultad que entraña esta visión estriba en la valoraciónde los recursos naturales, necesaria para introducirlos en la función deproducción. Para ello hay que contar con un indicador que permita compararloscon los demás factores productivos y ha de ser un indicador común a todos ellos.La economía ambiental –siguiendo la pauta de la economía convencional- haencontrado en el dinero este indicador capaz de introducir los recursos naturalesen la función de producción neoclásica (Azqueta y Ferreiro, 1994, 55) y quedan

de esta forma valorados. Esta valoración ha permitido que los recursos naturalespasen a formar parte del mundo de los valores de cambio, ampliándose de estamanera el campo económico y las reglas del mercado a dichos recursos.

Por otro lado, los partidarios de la economía ecológica amplían sus miras yconsideran que “la palabra recurso se refiere fundamentalmente a una funciónque una cosa o sustancia pueden realizar, tal como satisfacer una necesidad”,según afirma Zimmerman (1967). De esta forma, los recursos dejan de serentendidos como meros factores productivos para ser entendidos como un activosocial . En palabras de Aguilera (1994a, 116), “la incorporación de estas funcionesen los esquemas conceptuales que estudian y representan los procesos

económicos sólo es posible recuperando las nociones aristotélicas de economía,


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riqueza y del papel que juega la naturaleza. Se trataría por lo tanto de pasar de unsignificado formal a un significado sustantivo o real de lo económico quereconociese la dependencia en la que se encuentra el hombre con respecto a su

naturaleza y a sus semejantes. (...) Aceptado este significado, la naturaleza dejade ser vista como un mero conjunto de factores productivos para ser entendidacomo un patrimonio activo social.” Por otro lado, los seguidores de esta corrientede pensamiento consideran que, si bien los recursos naturales pueden sertambién entendidos como factores de producción, no hay que olvidar que “unfactor de producción no es sólo una entidad física que una empresa adquiere (…),sino que es un derecho a llevar a cabo una lista limitada de acciones. En otraspalabras, la noción de factor de producción depende del marco institucional,siendo éste el que va a configurar la ‘lista’ de acciones” (Aguilera, 1998). Esterazonamiento considera pues la alternativa de contemplar los recursos naturalescomo factores de producción pero sin olvidar que es en última instancia el marco

institucional el que determina las acciones y las limitaciones al respecto.

En definitiva, se podría decir que la economía ambiental sigue considerando elsistema económico como un sistema cerrado y considera los recursos naturalessólo y exclusivamente como meros factores de producción y, por el contrario, laeconomía ecológica plantea la necesidad de considerar al sistema económicocomo un sistema abierto y a los recursos naturales como algo más que factoresproductivos ya que recalcan los diferentes papeles que juegan estos recursos enel conjunto de la economía, de la sociedad y de la naturaleza. La situación críticapor la que atraviesa la ciencia económica se acentúa debido a la divergencia entre

estas dos corrientes que, lejos de seguir separándose, deberían complementarse;no obstante, aún existen fuertes divergencias y como afirma Naredo (1992, 28),“el principal obstáculo reside en que hay que tener la flexibilidad y la falta dedogmatismo suficientes como para apreciar que ambos enfoques han decomplementarse y que ninguno de ellos debe ser excluyente del otro”.

Planteadas las diferentes formas en las que la Economía ha empezado aconsiderar las relaciones con el medio como parte de sus análisis, pasamos acontinuación a mostrar los principales temas de debate entorno a las relacionesque se establecen entre la Economía y el agua.

2. La Ciencia Económica y la Gestión del Agua

El agua, igual que ocurría con otros muchos recursos naturales, no se constituyócomo parte del objeto de la ciencia económica hasta hace relativamente pocotiempo, no sólo porque no cumplía los requisitos exigidos para ello (productible,valorable monetariamente e intercambiable), sino porque se consideraba unrecurso abundante en la naturaleza. En la mayoría de los manuales tradicionalesde Economía aparecía el agua como ejemplo de bien libre, aquel bien que porexistir con abundancia no tenía precio y se podía disponer de él libremente. Sinembargo, bien sabemos hoy que el agua no es un bien abundante sino todo lo

contrario, tanto a nivel global como a nivel local.


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Tradicionalmente, la Economía ha considerado que este recurso cumplía unaúnica función que era formar parte del proceso de producción como un factor másy no se consideraba que tuviera “cualidades singulares como para que fuera

tratado de forma diferente a cualquier otro recurso económico” (Milliman, 1992,321). Sin embargo, según Aguilera (1995a, 15) “el agua es mucho más que unfactor de producción” ya que satisface otras necesidades, a parte de laspuramente económicas y cumple una serie de funciones, según la definición deZimmerman. Desde esta perspectiva, las funciones que cumple el agua sepueden resumir de la siguiente manera:

1. Abastece al sistema natural: el agua es necesaria para que losecosistemas conserven sus características y no se degraden.

2. Abastece al sistema económico: el agua también satisface lasnecesidades del sistema agrario, industrial, de servicios y urbano.

3. Es el vehículo de evacuación de ciertas sustancias procedentes delsistema económico.

4. El agua es una fuente de energía.

Se puede considerar, por tanto, que el agua cumple una serie de funciones ysatisface una serie de necesidades. En otras palabras, entendemos que el aguacomo recurso es un activo social , como defiende la economía ecológica. Sinembargo, es interesante destacar que el agua entendida únicamente como unfactor de producción, según el concepto defendido por la economía ambiental, nocontradice esta idea, únicamente la reduce y contempla solamente la segundafunción de las cuatro mencionadas.

Es importante no perder de vista los dos tipos de relaciones que el agua –comotodo recurso natural- establece con el sistema económico. Por un lado, laeconomía necesita del agua como un input del proceso tanto de producción comode consumo; y por otro, ambos procesos generan un residuo u output , en la queel recurso utilizado se devuelve al medio con una calidad inferior a la que tenía

originariamente todo ello integrado en un territorio e inserto en un marcoinstitucional responsable en última instancia de las relaciones que se establecen.

Son muchos y variados los aspectos que se podrían tratar al estudiar la economíadel agua pero hay algunos en los que, a pesar de haber sido tratados, no se hallegado a un consenso generalizado. Estos son, por un lado, el propio conceptode agua, un término tan utilizado por todos y al mismo tiempo con tantasacepciones diferentes. ¿A qué nos referimos cuando hablamos del agua?, ¿quées exactamente el agua? Otro aspecto importante y relacionado con éste es elconcepto de escasez: ¿qué entendemos por escasez?; siempre que hablamos deescasez, ¿queremos decir lo mismo? Un tercer aspecto a destacar, y derivado delas respuestas que le demos a las preguntas anteriores, es la política hidráulica


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que planteamos: ¿una política de oferta o una política de demanda? Son estostres aspectos –concepto de agua, concepto de escasez y política- a los quevamos a dedicar la siguiente reflexión.

Uno de los principales aspectos de debate actualmente es, entre otros, el propioconcepto de escasez de agua y la elección de la política a plantear. Aunquehablemos habitualmente de escasez de agua sin hacer mayores diferencias, esimportante establecer de qué tipo de escasez estamos hablando y la diferenciadetermina la magnitud del problema al que nos enfrentamos. Por un ladopodemos estar ante lo que se denomina una “escasez objetiva, física o absoluta”que es aquella en la que un recurso es escaso en función de la cantidad delmismo que hay en la tierra. Este es el concepto al que, normalmente, aludimos alhablar de la escasez de agua. Pero puede haber un segundo tipo de escasez, la“escasez subjetiva, social o económica”, que se presenta cuando existe un“comportamiento despilfarrador o poco eficiente (del recurso) desde un punto devista social, económico y técnico” (Aguilera, 1994a, 123). Expresado con otraspalabras, este tipo de escasez está generado por la presión que ejerce lasociedad sobre el recurso en base a unos hábitos de uso y consumo permitidospor el marco institucional vigente. Finalmente, podemos hablar de una “escasezde calidad” que es aquella derivada de la inadecuada calidad del agua para unuso determinado. En muchas ocasiones, ante una escasez social o económica,hablamos del problema como si de una escasez física se tratara sin reparar enque el origen del problema no está en la falta de lluvias sino en la inadecuadagestión que se realiza del recurso y/o en el equivocado marco institucional en el

que se inserta dicha gestión.

El problema fundamental se deriva pues, no de la existencia de escasez delrecurso en sí, sino de la confusión en el tipo de escasez a la que nosenfrentamos. En efecto, dependiendo de la clase de escasez de agua a la quecreamos que nos enfrentamos, las propuestas de soluciones serán diferentes. Aquellos que piensan que la escasez es sólo física, provocada por la falta delluvias, abogan por lo que se ha denominado una política de oferta. Por elcontrario, los que creen que la situación se deriva, fundamentalmente, de laescasez de tipo social y económico proponen una política de demanda.

Una vez aclarado el concepto de escasez, y dado que de él se deriva la política aseguir, hagamos a continuación una breve aclaración entre las características delos diferentes tipos de políticas. Tradicionalmente se ha entendido la “política deoferta” como una gestión consistente en levantar infraestructuras con objeto deincrementar la oferta de recursos para abastecer a una “demanda” de agua cadavez mayor. La consecuencia de este tipo de política ha sido la proliferación deembalses en nuestro país de tal manera que “España no sólo cuenta con unacapacidad de embalse varias veces superior a la de nuestra vecina Francia paradar abastecimiento a un territorio y una población menores, sino que en nuestropaís el porcentaje de superficie ocupada por embalses alcanza un récord mundial”(Naredo, 1997, 13).


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Debido a los cambios producidos en España en los últimos años y a la ineficacia ya los problemas derivados de la política hidráulica llevada hasta entonces, sereplantea la necesidad de “reformular el concepto tradicional de política hidráulica

conduciéndolo hacia el más global de “política de agua”, entendiendo por talpolítica el conjunto de acciones de las administraciones públicas, a distintosniveles y en diversos ámbitos, que afectan al desarrollo, asignación, preservacióny gestión de los recursos hídricos. De aquí nace la necesidad de una nuevacultura del agua y de una nueva forma de afrontar las relaciones entre laeconomía y el agua y la forma de gestionar el recurso.

3. Hacia una nueva Economía del Agua

La nueva cultura del agua se expande a todos los ámbitos tocando, como no

podría ser de otra manera, a la Economía. Pero tratar de aislar a la Economía delresto de disciplinas es un intento un tanto complejo, y seguramente estéril pues elasunto del agua se está convirtiendo en un problema complejo de políticaeconómica, ambiental y social y, por lo tanto, de carácter multidisplinar.

Vamos a continuación a plantear las principales características de la economíadel agua, en términos generales y la que actualmente vivimos en España, parapasar posteriormente a determinar las características deseables y necesarias dela nueva economía del agua.

1) El marco institucional

El marco institucional de la actual economía del agua se caracteriza por unacentralización y poca democratización de la gestión del recurso. Tradicionalmenteen España, la política del agua la venía desarrollando la administración civilhidráulica y no los gobiernos, predominando el enfoque estructuralista derivado delos intereses manifiestos de determinadas corporaciones profesionales. Ha sidousual que dicha administración tomara decisiones de espalda a la mayoría de losusuarios del agua teniendo en cuenta, únicamente, los intereses de una minoría.

La Administración del agua en España se caracteriza por estar bastante dispersa

dentro del organigrama de la administración pública nacional. La ConstituciónEspañola otorga la competencia en materias de agua al Estado y a laComunidades Autónomas (CCAA) y la unidad de gestión es la cuencahidrográfica, configurándose las Confederaciones Hidrográficas como la principaladministración de gestión, dependientes del Ministerio de Medio Ambiente. En la Administración General del Estado hay tres Ministerios con competencias enmateria de aguas: el Ministerio de Medio Ambiente (MMA) con una DirecciónGeneral de Aguas y un órgano consultivo –el Consejo Nacional del Agua-; elMinisterio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) en el que, a través de laSubdirección General de Regadíos perteneciente a la Dirección General deDesarrollo Rural de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, es el

encargado de desarrollar la política de aguas relacionada con el regadío; y el


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Ministerio de Sanidad y Consumo (MSC) el cual, a través de la Secretaría Generalde Sanidad Ambiental y Salud Laboral perteneciente a la Dirección General deSalud Pública, es el encargado de velar por la calidad de las aguas de consumo

humano. Como podemos apreciar por esta breve descripción de la administracióndel agua en España, a pesar de los últimos cambios acaecidos, aún arrastramosdeficiencias del pasado tanto en la dispersa estructura, que reclama de grandesesfuerzos de coordinación, como del obsoleto funcionamiento de la misma enalgunas instancias.

En la planificación actual, nos olvidamos que algunas veces –la mayoría- losproblemas del agua pueden tener soluciones locales, antes que globales pero unaspecto que aún arrastramos de viejos paradigmas es la estructura piramidal “dearriba a bajo”, donde predomina fuertemente la administración central,diluyéndose la administración local. Aunque los ayuntamientos y las asociacionesde usuarios del agua van cobrando protagonismo, aún tenemos un largo caminoque recorrer y, lo más importante, un profundo cambio de mentalidad que asumirsi queremos darle protagonismo a lo local para así democratizar la economía delagua.

Por otro lado, la Administración presenta una clara y evidente carencia deestadísticas fiables que posibiliten estudios rigurosos sobre la situación del aguaen nuestro país. Solo recientemente, las unidades de estadísticas de losdiferentes organismos están levantando nuevos datos referidos al agua. A pesarde la buena voluntad, la desarticulada estructura hace que muchas de las

estadísticas estén dispersas, cuando no son contradictorias debido a lasdiferentes fuentes de las que emanan.

Otra característica relevante de nuestro marco institucional es la propiedad“cuasiprivada” del agua. El agua en nuestro país es un bien público pero enrealidad, debido al régimen de concesiones seguido, el recurso se encuentra enmanos de unos pocos –fundamentalmente las industrias eléctricas-. Hay queresaltar también la rigidez en el régimen concesional de los agricultores que,normalmente, están sujetos a unas tarifas por hectárea regada en lugar de pagarpor el agua utilizada. Esto conlleva un desincentivo absoluto al ahorro de agua.

En definitiva, tendríamos que tender a “la flexibilización de las transacciones comoun medio descentralizado y participativo de toma decisiones cuyo objetivo finalsea la planificación al mínimo coste”, donde pensemos que un el coste de ahorrarun m3 de agua puede ser inferior al coste de generar un m3 adicional de agua(Aguilera, 2001).

2) El territorio y el ciclo del agua

Actualmente, la planificación del agua se realiza de espaldas al territorio y alentorno en el que se desenvuelve el recurso, obviando al mismo tiempo el ciclo

integral del mismo. Esta idea nos lleva a evitar destinar el agua a usos


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incompatibles con el medio donde se desenvuelve; no son admisibles los riegosque requieren grandes cantidades de agua y generan una baja productividad y nogeneran suficiente empleo en zonas donde escasea el agua.

3) La política hidráulica

La principal característica de la actual economía del agua descansa sobre lanecesidad de construir más embalses y trasvases como forma de solucionar elproblema del agua en España, descansa pues en la llamada política de oferta.Esta idea se basa en los siguientes planteamientos (Aguilera, 2001). En primerlugar, se considera el agua, únicamente, como un factor de producción necesariopara la industria y para la agricultura, desligándola del ecosistema y del territorioen el que se inserta. Por ello, al existir sectores que tradicionalmente se

consideraron prioritarios se entiende que hay que continuar con dicha tradición ymantener las subvenciones, ahora encubiertas de inversión pública orientada a laobra hidráulica.

En segundo lugar, se plantea la existencia de cuencas excedentarias y cuencasdeficitarias siendo posible solventar el problema de las segundas trasvasandoagua desde las primeras. Esta observación es una consecuencia directa de laconsideración de la falta de agua como escasez física sin plantearse la posibilidadde que la escasez tenga también su origen en la escasez social y/o económica.Dado este convencimiento, la única alternativa para paliar la insuficiente oferta esaumentándola mediante la construcción de embalses y trasvases.

En tercer lugar, se cree que el ahorro de agua que se podría generar, mediantemejoras tecnológicas y mejoras en las redes de distribución, sería insignificantepor lo que no se fomentan incentivos al ahorro ni medidas para paliar eldespilfarro del recurso en abastecimientos urbanos, industriales y agrícolas ni lasdestinadas al ahorro de agua que pueden suponer unas adecuadas técnicas quepermitan gestionar adecuadamente las aguas residuales, permitiendo también elreciclado y la reutilización del recurso

La consecuencia evidente de este razonamiento es clara: los usos del agua van a

seguir aumentando y no se plantea la posibilidad de una reducción de los mismos.Este incremento en los usos lleva a la solución, planteada como única, deaumentar la oferta del recurso como forma de satisfacer ese mayor uso.

No perdamos de vista que las anteriores afirmaciones están basadas en uno delos conceptos peor utilizados en la política hidráulica de los últimos tiempos; nosestamos refiriendo al concepto de demanda. La demanda es un conceptoeconómico que hace referencia a la cantidad consumida de un bien dado unprecio determinado. Por lo tanto, cuando hablamos de demanda estamoshablando implícitamente de la existencia de un precio. Si no hay precio, no puedehaber demanda, económicamente hablando. La mayoría de los planteamientos

realizados en base a “demandas” de agua, son demandas ficticias, calculadas no


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se sabe con base a qué parámetros son ni a qué precios; y el problema estriba –al margen, una vez más, de utilizar inadecuadamente un concepto- en que lamayoría de las estimaciones de necesidades de agua se hacen con referencia a

esas demandas ficticias por lo que, normalmente, están mal realizadas.

Por último, a pesar que la Directiva Marco de Aguas (DMA) requiere larecuperación íntegra de los costes del agua, actualmente estamos bastante lejosde cumplir este requisito europeo. La política hidráulica de nuestro país norecupera los costes del agua, ni en lo que se refiere a abastecimiento ni adepuración de aguas residuales.

Ante estos planteamientos y esta forma de entender el problema del agua enEspaña, la nueva economía del agua propone una serie de alternativas que

pasamos a detallar a continuación siguiendo el mismo orden anteriormenteexpuesto.

4) Marco institucional

Con relación al marco institucional habría que redefinir los siguientes aspectos.Por un lado, habría que descentralizar y democratizar la gestión del agua dandoun mayor protagonismo a las administraciones territoriales y muy concretamente alas administraciones locales y a los usuarios del agua. Pensemos que estanecesidad es un imperativo de la Directiva Marco de Agua (DMA) que requiereuna “participación activa de todos los interesados”. Este planteamiento nos obliga

a replantearnos el problema del agua a nivel local, en función de las necesidadesde los agentes locales, en lugar de buscar soluciones más alejadas,geográficamente hablando.

Por otro lado, habría que redefinir las funciones de algunos de los estamentos dela administración. Por ejemplo, el Consejo Nacional del Agua debería coordinar lapolítica del agua con otras políticas sectoriales (medioambiental, energética, etc.);las Confederaciones Hidrográficas deben transformarse en Agencias del Agua,“organismos multidisciplinares en los que desaparezca el predominio de cualquiercorporación profesional” (Estevan y Naredo, 2004).

La Administración debería dotarse de un sistema estadístico y registral completo yactualizado. Sin los necesarios datos es prácticamente imposible llevar a buen finuna investigación rigurosa y fiable en materia de agua con el fin de conocer lasituación en la que nos encontramos y proponer alternativas de mejoras.

Con relación a la propiedad del agua, habría que replantearse en profundidad elsistema de concesiones para devolverle el carácter público al agua y, si seconsiderara necesario, regular la apropiación temporal mediante bancos ymercados de agua debidamente regulados por la Administación.


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Finalmente, por lo que respecta a las concesiones agrarias, habría que flexibilizarel sistema de concesiones pasando a unas tarifas, no por hectárea regada, sinopor agua usada. De esta manera se incentivaría el ahorro y se podría fomentar las

transferencias voluntarias de agua entre usuarios cercanos.

5) Territorio y ciclo del agua

Es necesario realizar una planificación integral del territorio y no del recurso aguade forma asilada. Esto exige que pensemos en el ciclo completo del agua, desdeel abastecimiento hasta la generación de efluentes agrícolas, industriales yurbanos. Éstos hay que entenderlos, no como un residuo, sino como la posibilidadde reciclarlos y reutilizarlos suavizando la presión sobre los recursos y sobre elmedio que actúa como sumidero. Hemos de pensar y planificar los usos a los que

vaya destinada el agua, tanto de abastecimiento como de retorno, para que seancompatibles con el territorio.

6) Política del Agua

Ante la idea de la gestión del agua mediante más embalses y trasvases habríaque plantear, en primer lugar, la idea del agua, no únicamente como factor deproducción, sino como un factor ecosocial y hay que plantearse la necesidad depensar en el agua como parte integrante de un territorio y de un ecosistema. Porlo tanto, no se debe hablar de gestionar, únicamente y de forma aislada, losrecursos hídricos sino que hay que entenderlo como un todo.

En segundo lugar, la distinción entre cuencas excedentarias y cuencas deficitariasestá basada en la idea de escasez física del recurso pero, probablemente,estemos también ante situaciones de escasez social y/o económica siendo, por lotanto, necesario tomar medidas que mejoren la gestión del recurso y evitar asígenerar un problema de escasez que, a lo mejor, es evitable.

En tercer lugar, dado que la tecnología aplicada al agua -tanto en la vertiente deobtención del recurso, en el tratamiento de aguas residuales como en las redesde distribución- están mejorando sustancialmente, es de esperar que el ahorro

potencial del recurso puede ser considerable y que aumente con el tiempo. Porlas razones aludidas, es perfectamente entendible que los usos del agua puedandisminuir en el futuro, en lugar de aumentar, siendo necesario contemplar estaposibilidad y la forma de hacerla realidad.

Es necesario retomar los planteamientos realizados en base a demandas ficticiasy reorientarlos en base a demandas reales, establecidas en función de precios delagua determinados.


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Por último, hemos de atender los requerimientos de la DMA y, por lo que a susplanteamientos económicos se refiere, hemos de tender a la recuperación íntegrade los costes del agua.

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