Velferd og migrasjon

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes servicesenterInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.noTelefon: 22 24 20 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: offpub@fagbokforlaget.noTelefon: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Oslo 06/2011

Velferd og migrasjonDen norske modellens framtid

NOU Norges offentlige utredninger 2011: 7

NO

U 2

01

1: 7

Norges offentlige utredninger 2011

Seriens redaksjon:Departementenes servicesenter

Informasjonsforvaltning

1. Bedre rustet mot finanskriser. Finansdepartementet.

2. Mellomlagerløsning for brukt reaktorbrensel og langlivet mellomaktivt avfall. Nærings- og handelsdepartementet.

3. Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst i hele landet. Kommunal- og regionaldepartementet.

4. Mat, makt og avmakt. Landbruks- og matdepartementet.

5. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2011. Arbeidsdepartementet.

6. Et åpnere forskningssystem. Kunnskapsdepartementet.

7. Velferd og migrasjon Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Norges offentlige utredninger2010 og 2011

Statsministeren:

Arbeidsdepartementet:Medvirkning og medbestemmelse i arbeidslivet.

NOU 2010: 1.Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2010.

NOU 2010: 4.Aktiv deltakelse, likeverd og inkludering.

NOU 2010: 5.Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2011.

NOU 2011: 5.

Barne-, likestillings- og inkluderings-departementet: Nemndsbehandling av forbrukertvister. NOU 2010: 11.Velferd og migrasjon. NOU 2011: 7

Finansdepartementet: Pensjonslovene og folketrygdreformen I. NOU 2010: 6.Bedre rustet mot finanskriser. NOU 2011: 1.

Fiskeri- og kystdepartementet:

Fornyings-, administrasjons- og kirke-departementet: Håndhevelse av offentlige anskaffelser. NOU 2010: 2.

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet: Drap i Norge i perioden 2004–2009. NOU 2010: 3.Arbeid for helse. NOU 2010: 13.

Justis- og politidepartementet: Ny klageordning for utlendingssaker. NOU 2010: 12.

Kommunal- og regionaldepartementet: Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst

i hele landet. NOU 2011: 3.

Kulturdepartementet:Lett å komme til orde, vanskelig å bli hørt –

om moderne mediestøtte. NOU 2010: 14.

Kunnskapsdepartementet: Mangfold og mestring. NOU 2010: 7.Med forskertrang og lekelyst. NOU 2010: 8.Et åpnere forskningssystem. NOU 2011: 6.

Landbruks- og matdepartementet:Mat, makt og avmakt. NOU 2011: 4.

Miljøverndepartementet:Et Norge uten miljøgifter. NOU 2010: 9.Tilpassing til eit klima i endring. NOU 2010: 10.

Nærings- og handelsdepartementet:Mellomlagerløsning for brukt reaktorbrensel og langlivet mellomaktivt avfall. NOU 2011: 2.

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1089-8

07 Oslo AS

Til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Velferds- og migrasjonsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. mai 2009. Utvalget avgir med dette sin utredning.

Oslo, 10. mai 2011

Grete Brochmannleder

Torben Andersen Anne Britt Djuve Einar Niemi

Knut Røed Inge Skeie Sverre Try

Gunnlaug Daugstad sekretariatsleder

Anne Skevik GrødemEli Hanasand Aksnes

Erik DæhliMartin Hewitt

Liv Solveig KorsvikTonje Lauritzen

Marcus Langberg SmestadEspen Thorud

Innhold

1 Perspektiv og sammendrag ..... 91.1 Perspektiv ....................................... 91.2 Sammendrag .................................. 23

2 Utvalgets oppnevning, mandat, arbeid og tolkning av mandatet ....................................... 32

2.1 Utvalgets oppnevning og mandat 322.2 Utvalgets sammensetning ............. 332.3 Utvalgets arbeid ............................. 342.3.1 Møter og studieturer ..................... 342.3.2 Eksterne utredninger .................... 362.4 Utvalgets fortolkning av mandatet 362.4.1 Tolkning og avgrensning av

mandatet ......................................... 372.5 Utvalgets operasjonalisering av

begrepene mobilitet og migrasjon 382.5.1 Begreper vedrørende inn- og

utvandring i statistikken ................ 392.5.2 Begreper vedrørende den

innvandrede befolkningen ............ 392.5.3 Utvalgets valg av landgrupperinger 412.5.4 Begreper vedrørende utvandring

og utvandrede personer ............... 422.5.5 Hvor mange tilflyttede personer

bor det i Norge? ............................ 43

3 Den norske velferdsmodellen .. 453.1 Innledning ...................................... 453.2 Modelltenkningen i velferdsstats-

forskningen .................................... 453.3 Den norske velferdsmodellen ..... 473.3.1 Finansiering av velferdsmodellen 483.3.2 Den norske arbeidslivsmodellen . 503.3.3 Velferdsstaten i Norge .................. 523.3.4 Rettigheter og plikter: Aktiv

arbeidsmarkedspolitikk og sosial investering ........................... 53

3.3.5 Økonomiske insentiver og inntektssikring .............................. 55

3.4 Migrasjon og den norske modellens framtid .......................... 58

3.4.1 Globalisering, migrasjon og velferdsmodeller ............................ 58

3.4.2 Migrasjon og velferdsmodeller .... 593.4.3 Utfordringer for den norske

modellen i lys av økende migrasjon ........................................ 61

3.5 Oppsummering .............................. 65

4 Innvandringspolitikk og utlendingslovgivning .................. 67

4.1 Innledning ....................................... 674.2 Tilbakeblikk på utviklingen

siden 1970 ....................................... 674.2.1 Bakgrunn ........................................ 674.2.2 Fremmedarbeidere,

«innvandringsstopp» og ny lovgivning ........................................ 68

4.2.3 Asylsøkere, masseflukt i Europa og tilbakevending ........................... 69

4.2.4 Liberalisering av arbeidsinnvandringspolitikken ..... 71

4.2.5 Høye asylsøkertall og innstrammingstiltak ....................... 71

4.2.6 Familieinnvandring – i skjærings-punktet mellom ulike hensyn ....... 73

4.2.7 Internasjonale studenter – fra innvandringsproblem til ressurs ... 74

4.3 Gjeldende innvandrings- og flyktningpolitikk ............................. 75

4.3.1 Hovedmål ........................................ 754.3.2 Balansering av ulike hensyn ......... 774.4 Gjeldende utlendingslovgivning ... 784.4.1 Hovedprinsipper ............................. 784.4.2 Beskyttelse og opphold på

humanitært grunnlag ..................... 784.4.3 Arbeidsmigrasjon ........................... 794.4.4 Familieinnvandring og

underholdskrav mv. ....................... 804.4.5 Permanent oppholdstillatelse ........ 824.5 Internasjonale forpliktelser og

handlingsrom .................................. 824.5.1 Generelt ........................................... 824.5.2 Nordisk samarbeid ......................... 834.5.3 Fri bevegelighet innenfor

EØS/EFTA .................................... 834.5.4 Grensekontroll og visum –

Schengen-samarbeidet .................. 844.5.5 Asyl- og flyktningpolitikken .......... 844.5.6 Andre forpliktelser – innvandring

fra land utenfor EØS ...................... 854.6 Oppsummering ............................... 85

5 Integrerings- og arbeidslivspolitikk ................. 87

5.1 Innledning ...................................... 875.2 Integreringspolitikken ................... 875.2.1 Innledning ....................................... 875.2.2 Bosetting ......................................... 885.2.3 Introduksjonsordningen ................ 89

5.2.4 Opplæring i norsk og samfunns-kunnskap ........................................ 94

5.2.5 Endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven ....................... 95

5.2.6 Gratis kjernetid i barnehage ......... 955.3 Anti-diskriminering ........................ 965.3.1 Lovgivning ...................................... 965.3.2 Aktivitets- og rapporteringsplikt .. 975.4 Arbeidsmarkedspolitikk ................ 975.4.1 Hovedprinsipper ............................ 975.4.2 Arbeidsformidling, tiltak og

andre ordninger ............................ 975.4.3 Bruken av arbeidsmarkedstiltak . 985.4.4 Innvandrernes deltakelse på

arbeidsmarkedstiltak ..................... 1005.4.5 Kvalifiseringsprogram ................... 1025.5 Aktivisering innenfor

helserelaterte ytelser ..................... 1035.5.1 Hovedprinsipper ............................ 1035.5.2 Sykepenger ..................................... 1035.5.3 Arbeidsavklaringspenger .............. 1045.5.4 Ny oppfølgingsmetodikk ............... 1045.5.5 Tidsubestemt lønnstilskudd ......... 1055.5.6 Uførepensjon .................................. 1055.6 Arbeidsmiljøpolitikk ...................... 1055.6.1 Hovedprinsipper ............................ 1055.6.2 Innsats mot sosial dumping .......... 1065.6.3 Allmenngjøring av tariffavtaler ..... 1085.6.4 Informasjon til utenlandske

arbeidstakere og arbeidsgivere .... 1105.7 Oppsummering ............................. 110

6 Velferdsordninger ved inn- og utvandring ............................... 112

6.1 Innledning ...................................... 1126.2 Hvilke internasjonale avtaler

regulerer Norges handlingsrom? . 1126.2.1 Standardsettingsinstrumenter og

trygdekoordineringsinstrumenter 1136.2.2 EØS-regelverket ............................. 1156.2.3 Nordisk konvensjon om trygd ...... 1186.2.4 Bilaterale trygdeavtaler ................. 1186.2.5 Kontroll .......................................... 1196.2.6 Bakgrunnen for opprettelse av

instrumenter for trygde- koordinering ................................... 119

6.2.7 Drøfting ........................................... 1216.3 Grunnbegreper i folketrygden ..... 1216.3.1 Medlemskap ................................... 1226.3.2 Trygdetid og botid ......................... 1256.3.3 Pensjonspoeng og poengår ........... 1256.3.4 Grunnbeløpet (G) .......................... 1266.4 Folketrygdens ytelser .................... 1266.4.1 Alderspensjon ................................. 1316.4.2 Uførepensjon .................................. 133

6.4.3 Arbeidsavklaringspenger .............. 1346.4.4 Sykepenger ..................................... 1356.4.5 Dagpenger under arbeidsløshet ... 1376.4.6 Stønad ved barns og andre nære

pårørendes sykdom ....................... 1396.4.7 Yrkesskadedekning ....................... 1396.4.8 Grunn- og hjelpestønad ................. 1396.4.9 Hjelpemidler ................................... 1396.4.10 Stønad ved gravferd ....................... 1406.4.11 Foreldrepenger ............................... 1406.4.12 Engangsstønad ............................... 1416.4.13 Stønad til enslig mor eller far ........ 1416.4.14 Ytelser til tidligere familiepleier ... 1416.4.15 Ytelser til gjenlevende ektefelle .... 1426.4.16 Barnepensjon .................................. 1426.5 Kontantytelser til familier utenom

folketrygden .................................... 1436.5.1 Barnetrygd ...................................... 1436.5.2 Kontantstøtte .................................. 1446.5.3 Bidragsforskott ............................... 1446.6 Andre generelle ytelser ................ 1466.6.1 Sosiale tjenester .............................. 1466.6.2 Bostøtte og andre økonomiske

virkemidler i den sosiale boligpolitikken ................................ 147

6.6.3 Utdanningsstøtte ........................... 1486.6.4 Stønad til livsopphold mv. til

tiltaksdeltaker ................................. 1496.7 Ytelser rettet spesielt mot

innvandrere / personer med kort botid ................................................. 149

6.7.1 Introduksjonsstønad ..................... 1496.7.2 Supplerende stønad til personer

med kort botid i Norge ................. 1506.8 Rett til helsetjenester ved

migrasjon ......................................... 1506.8.1 Innvandrere ..................................... 1516.8.2 Utvandrere ...................................... 1526.8.3 Særlig om personer uten lovlig

opphold i Norge .............................. 1536.9 Rett til utdanning ved migrasjon ... 1546.9.1 Barnehage ....................................... 1546.9.2 Grunnopplæring i Norge ............... 1546.9.3 Grunnopplæring i utlandet ............ 1556.9.4 Høyere utdanning .......................... 1566.9.5 Voksenopplæring ........................... 1576.10 Administrasjon ................................ 1586.10.1 Arbeids- og velferdsetaten og

arbeids- og velferdsforvaltningen . 1586.10.2 Helseøkonomiforvaltningen .......... 1596.11 Oppsummering .............................. 159

7 Migrasjon og demografiske hovedtrekk .................................... 161

7.1 Innledning ....................................... 161

7.2 Det globale migrasjonsbildet ....... 1617.2.1 Globale migrasjonsstrømmer ...... 1617.2.2 Effekter på avsenderlandene? ....... 1637.2.3 Migrasjon i

nedgangskonjunkturen? ................ 1637.3 Hovedtrekk i flytting til og fra

Norge ............................................. 1647.3.1 Generelle trekk .............................. 1657.3.2 Innvandringsgrunn ....................... 1667.4 Utvandring og gjenutvandring ..... 1727.4.1 Utvandring blant personer i den

øvrige befolkningen ...................... 1727.4.2 Gjenutvandring blant innvandrere 1737.4.3 Hvor mange med norsk bakgrunn

bor i utlandet? ................................. 1747.5 Innvandrere og etterkommere –

demografiske hovedtrekk ............. 1757.5.1 Generelle trekk .............................. 1767.5.2 Bosettingsmønster ......................... 1787.6 Oppsummering ............................. 181

8 Arbeidsmarkedstilknytning ..... 1828.1 Innledning ..................................... 1828.2 Innvandrernes sysselsetting ........ 1828.2.1 Variasjoner i sysselsetting ............ 1838.2.2 Regionale forskjeller ...................... 1878.2.3 Sysselsettingen påvirkes av botid

og innvandringsgrunn ................... 1898.2.4 Næring og arbeidstid .................... 1958.2.5 Sysselsetting blant etterkommere 1978.2.6 Sysselsatte på korttidsopphold ..... 1978.3 Ledighet blant innvandrere .......... 1988.4 Utdanning, norskkunnskaper og

arbeidsdeltakelse ........................... 1998.5 Lønns- og arbeidsvilkår ................. 2008.5.1 Studier av arbeidsforhold blant

innvandrere .................................... 2008.5.2 Lønnsnivå og lønnsutvikling for

arbeidstakere som ikke er registrert bosatt i Norge ............... 202

8.5.3 Konsekvenser av innvandring på sysselsetting, lønnsdannelse og priser ............................................... 202

8.6 Svart arbeid blant innvandrere ..... 2078.7 Diskriminering i arbeidslivet ........ 2088.8 Oppsummering ............................. 210

9 Inntekt, velferd og levekår ...... 2129.1 Innledning ..................................... 2129.2 Inntektsforhold blant innvandrere 2129.2.1 Inntekt ............................................. 2129.2.2 Inntekt og ulike

inntektskomponenter .................... 2149.2.3 Vedvarende lavinntekt ................... 215

9.3 Innvandreres bruk av velferdsytelser ............................... 221

9.3.1 Innvandrere og inntektssikrings-ordninger: Et oversiktsbilde ......... 221

9.3.2 Nærmere om innvandreres bruk av norske stønader ......................... 227

9.4 Omsorgsarbeid i hjemmet og bruk av barnehage og kontantstøtte .... 233

9.5 Deltakelse i utdanning i Norge ..... 2369.6 Andre sentrale levekårsindikatorer 2379.6.1 Boforhold ....................................... 2379.6.2 Helse ............................................... 2399.6.3 Sosial deltakelse ............................ 2409.6.4 Opplevelse av diskriminering og

tilhørighet ....................................... 2419.6.5 Kriminalitet .................................... 2429.7 Oppsummering .............................. 243

10 Den norske velferdsstaten i utlandet ....................................... 245

10.1 Innledning ....................................... 24510.2 Norske stønader i utlandet ............ 24510.3 Utbetalinger til utlandet fra

NAV Internasjonalt ......................... 24810.3.1 Frivillig medlemskap i

folketrygden .................................... 24810.3.2 Utbetalinger fra NAV

Internasjonalt .................................. 24910.3.3 Hvem er stønadsmottakerne

i utlandet? ........................................ 25110.4 Den norske velferdsstatens

rekkevidde: Sentrale politikkområder .............................. 256

10.4.1 Tilrettelegging for eksport av velferdsytelser ................................ 256

10.4.2 Helse, pleie og omsorg – utvandrede pensjonister til EØS-land ......................................... 258

10.4.3 Helsetjenester til utvandrede til land utenfor EØS ........................ 259

10.4.4 Familiemedlemmer uten botid i Norge ............................................. 259

10.4.5 Skattlegging i utlandet ................... 26010.4.6 Kontrollnivå ved (økt) migrasjon . 26010.5 Oppsummering .............................. 262

11 Utviklingstrekk og reformer i andre land ................................... 263

11.1 Innledning ....................................... 26311.2 Innvandring og innvandrere på

arbeidsmarkedet ........................... 26311.3 Velferdsytelser – sjenerøsitet og

insentivvirkninger .......................... 26811.4 Danmark ........................................ 271

11.4.1 Innvandring og innvandringspolitikk ...................... 271

11.4.2 Integreringspolitikk i Danmark ... 27311.4.3 Minstesikringsordninger i

Danmark ......................................... 27411.4.4 Hovedtrekkene i den danske

fleksjobbordningen ........................ 27511.5 Sverige ........................................... 27711.5.1 Innvandring og

innvandringspolitikk ...................... 27711.5.2 Integreringspolitikk i Sverige ....... 27811.5.3 Minstesikringsordninger i

Sverige ........................................... 27911.6 Nederland ...................................... 27911.6.1 Innvandring og

innvandringspolitikk ...................... 27911.6.2 Integreringspolitikk i Nederland . 28111.6.3 Minstesikringsordninger i

Nederland ....................................... 28111.7 Canada ............................................ 28211.7.1 Innvandring og

innvandringspolitikk ..................... 28211.7.2 Integreringspolitikk i

Canada ............................................ 28311.7.3 Minstesikringsordninger

i Canada .......................................... 28311.8 USA ................................................ 28411.8.1 Innvandring og

innvandringspolitikk ..................... 28411.8.2 Integreringspolitikk i USA ............ 28511.8.3 Minstesikringsordninger i USA ... 28611.9 Oppsummering ............................. 286

12 Økonomisk bærekraft ............... 28912.1 Innledning ...................................... 28912.2 Offentlige finanser i et langsiktig

perspektiv ....................................... 28912.3 Befolkningsframskrivinger ........... 29012.4 Makroøkonomisk beregninger .... 29412.4.1 Kort om den makroøkonomiske

modellen ......................................... 29412.4.2 Effekter av endret innvandring .... 29612.4.3 Betydning av integrering .............. 30012.5 Oppsummering .............................. 302

13 Velferdsmodellens legitimitet ..................................... 304

13.1 Innledning ...................................... 30413.2 Velferdsstat, oppslutning og

heterogenitet: Avgrensinger og hovedprinsipper ............................. 304

13.2.1 Hovedtemaer og avgrensninger ... 30413.2.2 Globalisering som velferdsstatlig

legitimitetsproblem ........................ 30613.3 Politiske koalisjoner, etnisk

heterogenitet og velferd ................ 30713.4 «Du ville gjort det samme for

meg»: Tillit og sosial kapital .......... 31013.5 Studier av befolkningens

holdninger ....................................... 31313.5.1 Oppslutning om velferdsstaten ..... 31313.5.2 En todelt velferdsstat? .................... 31513.5.3 Norske holdninger til innvandrere 31613.6 Eksportabilitet og legitimitet ........ 31813.7 Oppsummering .............................. 319

14 Vurdering av tiltak ...................... 32114.1 Innledning ....................................... 32114.2 Migrasjonspolitikk ......................... 32214.3 Velferdspolitikk .............................. 32414.3.1 Eksportabilitet ................................ 32514.3.2 Innstrammingsalternativet ............ 32614.3.3 Tosporsalternativet ....................... 32714.3.4 Aktiviseringsalternativet ............... 32814.3.5 Aktiviseringsalternativet i de

helserelaterte ytelsene ................... 33014.3.6 Aktivisering i de familiepolitiske

ordningene ..................................... 33214.3.7 Aktivisering i

sosialhjelpssystemet ...................... 33614.4 Arbeidslivs- og

integreringspolitikk ........................ 33714.4.1 Arbeidstakerrettede tiltak ............. 33714.4.2 Arbeidsgiverrettede tiltak .............. 34214.4.3 Tiltak for å bevare norske lønns-

og arbeidsforhold ........................... 34314.5 Økonomiske og administrative

konsekvenser ved utvalgets forslag ............................. 344

Vedlegg 1 Standardsettingsinstrumenter på

trygdeområdet ................................ 3482 The Canadian Model of

Immigration and Welfare .............. 3543 Immigration, Immigrant

Integration and Welfare Policy in the United States ........................ 372

4 Innspill fra referansegruppen ........ 383

NOU 2011: 7 9Velferd og migrasjon Kapittel 1

Kapittel 1

Perspektiv og sammendrag

1.1 Perspektiv

Innvandring har både ønskelige og uheldige virk-

ninger sett i et velferdsstatlig perspektiv. Konsekven-

sene av migrasjon for velferdsmodellens utvikling er

avhengig av hvem som kommer, hvilke ressurser de

bringer med seg, og i hvilken grad de integreres i

norsk arbeids- og samfunnsliv. Kombinasjonen av

en aldrende befolkning og lav sysselsetting i betyde-

lige befolkningsgrupper kan utfordre modellens

bærekraft på sikt.

Den norske velferdsmodellen står overfor sær-skilte utfordringer når det gjelder migrasjon. Modellen er avhengig av høy yrkesdeltakelse og en relativ lik inntektsfordeling for å opprettholde et sjenerøst og universelt velferdstilbud. Samtidig kan en sammenpresset lønnsstruktur gi høye ter-skler inn i arbeidslivet, og godt utbygde velferds-ordninger kan svekke insentivene til å ta betalt arbeid. Både innvandring og utvandring påvirker velferdsmodellens bærekraft og virkemåte, og økte kostnader ved å finansiere modellen kan på sikt utfordre befolkningens oppslutning om forde-ling og sjenerøse ordninger.

Med et høyt velstandsnivå og en sterk økono-mi er Norge et attraktivt innvandringsland. Inn-vandring representerer en mulighet for norsk økonomi ved å bidra til å øke arbeidsstyrken, tilfø-re kompetanse som det er knapphet på innenlands og ved å styrke fleksibiliteten gjennom økt arbeidskraftsmobilitet over landegrensene. Åpnin-ger for vandring mellom land er også av betyd-ning for den enkelte, som kan flytte til de område-ne hvor de kan realisere sine evner på en best mulig måte, og for arbeidsgivere, som får tilgang til å rekruttere arbeidskraft internasjonalt.

Det er samtidig nødvendig å sørge for at nye samfunnsmedlemmer bidrar til å realisere denne muligheten ved å komme i arbeid og stå i arbeid, på linje med majoritetsbefolkningen så langt det er mulig. Norge står overfor fire hovedutfordrin-ger i denne sammenheng: 1) Enkelte grupper flyktninger og familiegjenforente har et vanskelig

utgangspunkt for deltakelse i norsk arbeidsliv. Mange av disse vil ha behov for omfattende kvali-fiseringstilbud og øvrig oppfølging. 2) Den store arbeids- og tjenesteinnvandringen fra EØS stiller nye krav til myndighetene og partene i arbeidsli-vet for å opprettholde et ordnet arbeidsliv. 3) Sær-lig reiser migrasjonen innad i EØS nye problem-stillinger rundt velferdsytelser eksportabilitet. EØS-innvandrere opparbeider seg raskt tilgang til norske velferdsgoder, og opparbeidede rettighe-ter kan eksporteres til andre EØS-land. 4) Økt migrasjon stiller offentlig administrasjon overfor nye og mer krevende oppgaver både når det gjel-der oppfølging, service og kontroll.

Utredningen har som mål å øke kunnskapsni-vået om hvordan den norske velferdsmodellen fungerer i en tid med økt ut- og innvandring, å identifisere mekanismer som gjør seg gjeldende i samspillet mellom arbeidsliv og velferd i lys av denne utviklingen, samt å foreslå en retning for politikken framover og noen strategier for å takle utfordringene. Utvalget har analysert tre hovedte-maer i oppdraget; bærekraft, treffsikkerhet og oppslutning, og har vurdert følgende politikkom-råder som særlig relevante i denne sammenheng; innvandringspolitikk, velferdspolitikk og arbeids-livs- og integreringspolitikk. Handlingsrommet i innvandringspolitikken blir vurdert som lite, og utvalget har følgelig lagt størst vekt på samspillet mellom de to andre politikkområdene.

Mange av de sentrale problemstillingene i utredningen berører arbeidslivs- og velferdspoli-tikken generelt. Lav sysselsetting og en økende andel på offentlige overføringer er utfordringer også i deler av befolkningen uten innvandrerbak-grunn. Utvalget har skullet analysere inn- og utvandringstematikken uten å gå for dypt inn i bærekrafts- og treffsikkerhetsproblemer mer all-ment, det vil si den norske velferdsmodellen som sådan. Samtidig gjør den universelle utformingen av det norske arbeids- og velferdsregimet at de fleste tiltakene som påvirker innvandreres levekår og arbeidsmarkedsdeltakelse også omfatter majo-ritetsbefolkningen. Det har følgelig i noen grad

10 NOU 2011: 7Kapittel 1 Velferd og migrasjon

vært nødvendig også å analysere mer generelle sider ved den norske velferds- og arbeidslivsmo-dellen.

Analysene av migrasjon og velferd peker alt i alt i retning av virkemidler som passer godt inn i pågående, generelle reformprosesser i den nor-ske modellen. Satsing på bedret utdanning, yrkes-rettet kvalifisering, aktivisering, gradering av ytel-ser, inkluderende arbeidsliv samt forsvar av høye standarder og en jevn inntektsfordeling i arbeids-livet, er alle viktige komponenter enten det er snakk om innvandrere eller befolkningen gene-relt. Men enkelte av virkemidlene vil i et innvan-drer- og utvandrerperspektiv ha noen tilleggsbe-grunnelser og kreve noen særskilte tilpasninger.

Migrasjon og globalisering

«Økt migrasjon og internasjonal mobilitet – kon-sekvenser for velferdsmodellen» er overskriften på utvalgets mandat. Økt internasjonal mobilitet – menneskelige forflytninger over landegrenser – er en del av mer generelle globaliserings- eller internasjonaliseringsprosesser. Globalisering er ikke noe nytt fenomen, men de senere tiårs poli-tiske og teknologiske utvikling har ført til en ras-kere utveksling av varer, goder, service, informa-sjon, ideer og mennesker på tvers av verdensde-ler. Utvalget har fått i oppdrag å analysere den norske velferdsmodellens bærekraft i lys av én viktig dimensjon ved globaliseringen, nemlig internasjonal migrasjon. En viktig side ved den ujevne utviklingen på global basis er økt mobilitet. På tross av store hindre både på ut- og innreisesi-den, flytter og flykter stadig flere mennesker mel-lom regioner og mellom land. Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IMO) anslår at om lag 214 millioner mennesker, eller vel 3 pst. av ver-dens befolkning, var bosatt i et annet land enn de var født i ved inngangen til 2010. Det betyr at ved begynnelsen av det 21. århundret berører migra-sjon livene til flere mennesker enn noensinne tidli-gere i historien. Internasjonal migrasjon påvirker de involverte landene, ofte på gjennomgripende måter. I dag reiser det migranter ut og inn av de fleste land i verden, noe som i stigende grad gjør det vanskelig å opprettholde det tradisjonelle skil-let mellom opphavsland, transittland og destina-sjonsland. Mange stater tilhører nå alle tre katego-rier samtidig. Migrantene selv kan også tilhøre ulike kategorier over tid. En utvandrer blir til en innvandrer, som igjen kan gjenutvandre på et senere stadium. En av de viktigste sidene ved glo-balisering, er at land blir mer avhengige av hver-andre – økonomisk og politisk, og at mennesker

som flytter bidrar til mer sammensatte tilknytnin-ger på tvers av landegrenser og kulturer. Norge har siden 1970-tallet i stigende grad blitt berørt av denne internasjonale mobiliteten.

Blant «globaliseringens rammebetingelser» rager EU høyt i norsk sammenheng. Europeisk integrasjon påvirker den norske velferdsmodel-len dels indirekte ved å påvirke norsk økonomi og sysselsetting, og herav evnen til å finansiere vel-ferdsstaten. Mer direkte blir Norge berørt gjen-nom økt migrasjon fra og til EU. Dessuten innvir- ker EU i sterk grad – gjennom EØS-avtalen – på norsk handlefrihet i velferdspolitikken, bl.a. gjen-nom koordineringsreglene.

For et lite land som Norge, med en relativt åpen økonomi, har globalisering eller internasjo-nalisering betydd mye for landets vekst og utvik-ling gjennom nyere historie. Samhandel har gitt muligheter for å utnytte nasjonale fortrinn, og utveksling av varer, ideer og kunnskap har vært, og er stadig, avgjørende for norsk økonomi og samfunn. Samtidig innebærer sterkere integrasjo-nen i verdensøkonomien nye typer press, skjerpet konkurranse og nye krav til omstilling.

Norge har generelt et godt utgangspunkt for å klare seg bra i det nye globale bildet. Økonomien er blant de sterkeste i Europa, med lav inflasjon, høy sysselsetting – også blant innvandrere, i et komparativt perspektiv – og et betydelig over-skudd i de offentlige finansene. Globalisering innebærer at kravene til utdanning, forskning, inn-ovasjon og infrastruktur øker, samtidig som finan-sieringsgrunnlaget kan svekkes. Internasjonalise-ring kan bety problemer med å opprettholde (og øke) nivået på skatter og avgifter når bedrifter, kapital og arbeidskraft har bedre muligheter til å flytte utenlands. Denne situasjonen forsterkes ved de demografiske utsiktene i totalbefolkningen, ettersom en høyere andel eldre betyr økte utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester, samti-dig som dette skal finansieres av en stadig mindre andel av befolkningen.

Kombinasjonen av internasjonalisering og demografiske endringer innebærer derfor store utfordringer for norsk økonomi og velferd i årene som kommer. Begge forhold framstår som kjens-gjerninger Norge ikke kan velge seg bort fra. Når det gjelder internasjonalisering, står vi overfor et fenomen som både beriker og begrenser den nor-ske modellen. Internasjonal migrasjon, som er vårt anliggende, rommer den samme dobbelthe-ten. Samtidig framstår migrasjon, og da særlig innvandring, som et fenomen som i større grad lar seg styre enn globalisering og demografi.

NOU 2011: 7 11Velferd og migrasjon Kapittel 1

Migrasjon er et sentralt element ved både internasjonalisering og demografi, og kan påvirke begge dimensjoner både positivt og negativt. Migrasjon, som et iboende element i globaliserin-gen, kan bidra positivt til utvikling av ideer, erfa-ringer og kommunikasjon, men kan skape proble-mer for land og regioner når det gjelder kontroll med «medlemskap» i velferdsstaten, og med tilde-ling av knappe goder. Migrasjon og tjenestevand-ring kan dessuten få konsekvenser for lønnsdan-nelsen og arbeidsmarkedets virkemåte. Innvand-ring og utvandring er også et viktig element i den demografiske topografien. Innvandring blir ofte ansett som en «løsning» på skjev alderssammen-setning, og et tilskudd til produksjon av velferd gjennom tilførsler av folk i arbeidsfør alder. Samti-dig blir også innvandrere eldre, og dessuten er regnestykkene avhengig av faktisk yrkesdelta-kelse, og herav bidrag til fellesskapet gjennom arbeid og skattebetaling.

Velferdsstaten som premiss for innvandringspolitikken

Den norske modellen ble utviklet i en tid da for-flytninger på tvers av landegrensene var vesentlig mindre omfattende enn i dag. Den velutbygde norske velferdsstaten er et etterkrigsfenomen, selv om idégrunnlaget kan spores tilbake til det 19. århundret. Modellen kan sies å være både pragmatisk og idealistisk. Den ble tidlig formet som sosialforsikringsordninger gjennom folke-trygden, men rasjonalet bak modellen har vært mye videre. Den har på mange måter representert et samfunnsmessig integreringsprosjekt med tre viktige ingredienser: Demokrati, medborgerskap og modernisering. Det foregikk en homogenise-ringsprosess etter mellomkrigstidens klassekom-promiss og krigens påkjenninger, som gjerne ansees som viktig for utviklingen av velferdssta-ten, og som premiss for videreføring av oppslut-ning og legitimitet i befolkningen.

Den norske velferdsmodellen representerer et sett av ordninger for inntektsoverføring for å sikre borgerne mot bortfall av inntekt, pga. alder-dom eller pga. tap av arbeid eller helse – og et sett av tjenester for å ivareta borgernes sosiale og hel-semessige behov, utdanning og omsorg. Model-len har vært karakterisert som omfattende med hensyn til hva slags sosiale behov den søker å møte; som institusjonalisert gjennom sosiale ret-tigheter som gir alle borgere rett til en anstendig levestandard; og som solidaristisk og universell – det vil si at velferdspolitikken har vært rettet mot hele befolkningen og ikke bare mot særskilt utsatte grupper. Modellen er avhengig av et vel-

fungerende næringsliv, og staten spiller en hoved-rolle i risikohåndtering og i å avlaste familieinsti-tusjonen for omsorgsforpliktelser. Modellen er videre tjenesteintensiv, noe som gir lokale forvalt-ningsnivåer en sentral posisjon i å tilrettelegge for befolkningens velferd. Kvinners sysselsettingsni-vå er høyt, samtidig som arbeidsmarkedet er kjønnsdelt; det sosiale forbruket er omfattende og skattenivået tilsvarende. Den norske velferdsmo-dellen er strukturelt forbundet med arbeidslivets organisering på helt sentrale måter.

Arbeidsmarkedets organisering, gjennom kol-lektive avtaler, trepartssamarbeid, aktiv arbeids-markedspolitikk og velferdssikring gjennom livs-løpet, har bidratt til en produktiv økonomi med god omstillingsevne. Arbeidsliv og velferd har representert gjensidige bufferfunksjoner, med høy sysselsetting som økonomisk bærebjelke: Sysselsettingen skal både finansiere velferden og minske det offentlige utgiftsnivået. Styrken i den norske modellen har blant annet vært dens evne til å kombinere en åpen og velfungerende mar-kedsøkonomi med en offentlig sektor som tar omfattende ansvar for folks velferd. Modellen har hatt høy legitimitet i den norske befolkningen. Det har vært, og er, tverrpolitisk oppslutning om velferdsstatens grunnstruktur. Gjennom skiftende regjeringer har det vært snakk om tilpasning og begrenset omlegging snarere enn omfattende endring. Noe av forklaringen på denne stabilite-ten, er trolig at den norske arbeidslivs- og vel-ferdsmodellen er sterkt forankret i legitime insti-tusjonelle ordninger, støttet av partsorganisasjo-ner. Norge er i 2011 stadig i toppsjiktet internasjo-nalt når det gjelder sysselsetting og økonomisk fordeling.

Et viktig trekk ved den norske modellen i vår sammenheng, er personkretsen som er omfattet av de ulike ordningene. I Norge inkluderes brede lag av befolkningen i de samme ordningene, noe som også gjelder innvandrere med lovlig opphold. Samtidig er det inngangskriterier i en rekke av velferdsordningene, og en skjønnsvurdering av størrelsen på enkelte ytelser, som for eksempel sosialhjelp. Viktige ytelser som alders- og uføre-pensjon, dagpenger under arbeidsløshet og syke-penger er også i Norge inntektsrelaterte. Ytelsene er gjennomgående høye i internasjonal sammen-heng.

Inntil 1970-tallet utviklet den norske velferds-staten seg uten vesentlige innslag av innvandrere. Norge var faktisk et netto utvandringsland helt fram til slutten av 1960-tallet, skjønt også utvand-ringen hadde beskjedent omfang etter krigen.

12 NOU 2011: 7Kapittel 1 Velferd og migrasjon

Så lenge befolkningen i all hovedsak ble boende innenfor statsgrensene livet ut, og antallet nykommere utenfra var svært begrenset, kunne man gå langt i å gjøre ordningene universelle. Man kunne regne med at investeringer i folks utdanning, helse og levekår ville komme samfun-net til gode, i form av senere innsats i arbeidslivet og gjennom innbetaling av skatt. Grunnprinsip-pene for folketrygden – som de fleste andre lover på det sosiale området i Norge – legger stort sett til grunn at personkretsen som omfattes opphol-der seg i Norge, selv om det etter hvert er innar-beidet en rekke unntaksbestemmelser.

Men om det ikke ble tatt høyde for internasjo-nal migrasjon da den norske velferdsmodellen ble etablert, har den like fullt vært sterkt premissgi-vende for hva slags innvandringspolitikk det har vært mulig og ønskelig å føre. Den norske vel-ferdsstatens økonomiske overføringer til svake grupper, samt prinsippet om likebehandling, har hatt to sentrale implikasjoner for innvandring. For det første har det vært viktig å kontrollere inn-vandringen til landet i utgangspunktet. Den sjene-røse og omfordelende velferdsstaten, som skal inkludere alle lovlig bosatte, nødvendiggjør selek-sjon og avgrensing overfor potensielt nye med-lemmer utenfra. For det andre har det vært viktig å integrere nykommere – særlig i arbeidslivet, men også i samfunnet generelt. Skal man opprett-holde den grunnleggende samfunnsstrukturen, må nye innbyggere gjøres til en del av den. Velfun-gerende velferdssystemer er sårbare for omfat-tende innslag av mennesker som står utenfor det regulerte arbeidslivet, som presser lønninger og gode arbeidsforhold eller belaster budsjettene, og som i konsekvens kan utfordre samhørighet og konsensus. Denne «systeminterne» logikken har blitt understøttet av internasjonale avtaler, der Norge har forpliktet seg til å likebehandle lovlig etablerte utlendinger og statsborgere når det gjel-der de fleste sosiale rettigheter.

Sosiale rettigheter er en grunnpilar i moderne velferdsstater, og er en viktig forutsetning for rea-liseringen av likestilling og likeverd mellom med-lemmer av samfunnet. Samtidig øker velferdssta-tens behov for å kontrollere sine geografiske grenser i takt med at nykommere utenfra tilkjen-nes flere rettigheter. Heri ligger det grunnleg-gende spenningsforholdet mellom adgangskon-troll og levekår for innvandrere i velferdsstater. Kontroll, likebehandling og integrering har følge-lig vært nært forbundet i den norske velferdssta-tens håndtering av innvandring. De nasjonalstat-lige forutsetningene for å styre samspillet mellom disse sentrale faktorene har imidlertid endret seg

gradvis de senere tiårene, både som følge av men-neskerettighetsutviklingen og gjennom forpliktel-ser knyttet til EØS-avtalen.

Hvis den norske velferdsstaten i seg selv kan sees som et samfunnsmessig integreringspro-sjekt, reises nye problemstillinger når nye, større grupper av mennesker, som ikke har hatt grunn-sosialiseringen i landet, innvandrer og bosetter seg. I den grad de oppfattes som representanter for kulturell forskjellighet, har særskilte behov eller blir utsatt for samfunnsmessig marginalise-ring, bidrar det også til å utfordre både velferds-statens virkemåte og fellesskapets legitimitets-grunnlag.

For å møte slike utfordringer, har ulike regje-ringer utviklet politikk for å fremme integrering – en reell innlemming av utlendinger i samfunnet ut over det rent rettighetsmessige. Integreringspoli-tikken refererer her til tiltak rettet mot lovlig eta-blerte innvandrere for å støtte opp under deres innlemming i samfunnet, og for å bedre forutset-ningene for å kunne realisere rettigheter. Politik-ken omfatter en hel rekke områder som påvirker innvandreres situasjon i det norske samfunnet, som arbeidsmarked, boligforhold, sosialomsorg og velferd generelt, utdanning, språkopplæring, støtte til organisasjonsarbeid og så videre.

40 års erfaring

I norsk sammenheng har innvandringen endret seg markant over tid når det gjelder omfang, mangfold, geografisk distanse og sosial sammen-setning. Antallet som kommer i dag (andelen av befolkningen) er vesentlig større enn i tidligere epoker, selv om det også har vært betydelige tall før i historien: I 1970 var 1,3 pst. av befolkningen født i utlandet (hvorav 47 pst. kom fra Norden). I 2000 var dette tallet økt til 5,5, og i 2009 var ande-len steget til 8,8 pst. Innvandrere og etterkom-mere utgjorde ved inngangen til 2011 til sammen 12,2 pst. av befolkningen. Norge har siden 1970-tallet utviklet seg fra å være et perifert innvan-dringsland i Europa til å være et betydelig motta-kerland, målt i forhold til befolkningens størrelse. Veksttakten har også vært høy. Norge har de senere årene hatt en innvandringsrate per 1000 innbyggere som overgår alle våre fem sammenlik-ningsland i denne utredningen.

Befolkningen har blitt stadig mer mangfoldig når det gjelder nasjonal, kulturell og religiøs bak-grunn. I 2010 bodde det personer med bakgrunn fra godt over 200 land i Norge. Følgelig har Norge i løpet av en kort periode etablert seg som et fler-kulturelt innvandringsland, med relativt store inn-

NOU 2011: 7 13Velferd og migrasjon Kapittel 1

slag – særlig i byene – av mennesker med annen kulturell bakgrunn og sosial erfaring fra politiske systemer til dels svært forskjellige fra det norske. Fra 1975 til EØS-utvidelsen i 2004 kom størstede-len av innvandringen til Norge av humanitære grunner, inkludert familietilknytning. Også etter 2004 gjelder dette en høy andel av innvandringen, selv om flertallet av de som kommer i dag er arbeidsinnvandrere fra EØS. Mennesker som kommer gjennom humanitære kanaler kan ofte ha en vanskelig livssituasjon i bagasjen, og de er ikke gitt opphold i Norge for å bidra til vekst og økono-misk utvikling. En høy andel av denne kategorien innvandrere har et kompetansenivå som ligger vesentlig under gjennomsnittet av majoritetsbe-folkningen, og det kreves ofte en stor offentlig innsats for at de skal kunne integreres i det nor-ske arbeidslivet og i samfunnet.

De problemene som eksisterer i samspillet mellom den norske modellen på den ene siden, og inn- og utvandring på den andre, har et stykke på vei vært erkjent i noen år. Politikere og myndighe-ter har sett systemsvakheter, og suksessivt for-søkt å bøte på noen av dem gjennom tiltak og reformer, særlig fra 1990-tallet og framover. Over-for migrasjon fra land utenfor EØS har hovedgre-pet fortsatt å være den politikken som ble knesatt gjennom den såkalte «innvandringsstoppen» i 1975, som i realiteten ikke var en stopp, men en selektiv regulering av innreisemulighetene til riket. Innvandringen skulle være «begrenset og kontrollert», som det ble hetende, det vil si at kun etterspurt arbeidskraft skulle gis innpass, i tillegg til personer som kom gjennom humanitære kana-ler, der Norge hadde forpliktet seg gjennom inter-nasjonale avtaler. Som så ofte må problemer – vel-ferdspolitiske eller andre – modnes over tid før man øyner dybde og rekkevidde. Når oppnevnin-gen av Velferds- og migrasjonsutvalget kom et knapt tiår inn i det 21. århundret – 35 år etter «inn-vandringsstoppen», er det trolig flere, og sammen-koplete grunner til det.

Erfaringstid som innvandringsland har tyde-liggjort utfordringene knyttet til integrering av nykommere – først og fremst i arbeidslivet, men også mer generelt i samfunnet. Forskningsrappor-ter hadde nylig avdekket et mønster der tidligere arbeidsinnvandrere fra 1970-tallet viste seg å falle ut av arbeidsmarkedet etter en aktiv periode på om lag 10 år, for deretter å få uførepensjon på per-manent basis. Det omfattende og over tid vok-sende antall flyktninger og familieinnvandrere med begrensede kvalifikasjoner, tydeliggjorde en strukturell klemme i et kvalifikasjonskrevende norsk arbeidsmarked med høye lønninger. Den

sterke vekstperioden i siste halvdel av 1990-tallet avdekket også en motsatt problemstilling – en økende etterspørsel etter utenlandsk arbeidskraft. «Uten innvandrere stopper Norge», ble et slagord i offentligheten. EØS-utvidelsen østover, med nye medlemsland med vesentlig lavere levestandard, betydde en vending når det gjelder innvandring til Norge. Denne nye EØS-innvandringen represen-terer den sterkeste tilstrømningen noensinne, og har etter den internasjonale finanskrisen i 2008 bidratt til ny uro knyttet til virkninger på lengre sikt, både når det gjelder arbeidslivets virkemåte og forbruk av velferdsgoder. Økt «eksport» av vel-ferdsytelser som følge av EØS-innvandringen, og mer generelt gjennom utvandring av norske stats-borgere, har også avdekket potensielle sårbarhe-ter i det norske systemet. Ti år etter århundreskif-tet står den norske velferdsstaten følgelig overfor en situasjon der langtidsgenererte og nye pro-blemstillinger i innvandringsfeltet spiller sammen med mer generelle pressfaktorer som følge av demografiske skjevheter og økt forbruk av tryg-deytelser.

Ny tid – nye forutsetninger

Arbeidslivet er navet i den norske velferdsmodel-len. For individet gir arbeid en mulighet til forsør-gelse og styring av eget liv. For samfunnet som helhet er bidrag gjennom arbeid fra flest mulig samfunnsborgere avgjørende for å opprettholde velferdsmodellen. Finansieringen av velferdssta-ten i Norge er i høy grad basert på inntekt som skapes gjennom arbeid, via direkte og indirekte beskatning. Høy sysselsetting har vært en forut-setning for videreføringen av sjenerøse velferds-ordninger for de som ikke kan arbeide.

Det ligger en «sosial kontrakt» til grunn for alle velferdsstater. Den norske velferdsstaten går relativt langt når det gjelder omfordeling mellom voksne personer med og uten arbeid, mellom per-soner med høy og lav inntekt, og til dels mellom generasjoner. Samtidig bygger organiseringen av arbeidslivet på avtalt fordeling av plikter og rettig-heter mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Når flere flytter inn og ut av landet – i kortere eller len-gre perioder – kan den sosiale kontrakten påvir-kes. Kontraktens slitestyrke er avhengig av at det er balanse mellom yrkesaktive og stønadsmotta-kere blant nye og gamle folketrygdmedlemmer, og at investeringer i mennesker gjennom utdan-ning og gode oppvekstvilkår kaster av seg gjen-nom senere yrkesdeltakelse. «Gratispassasjer-pro-blemer» kan i denne sammenheng knyttes til både ut- og innvandring. På den annen side er det

14 NOU 2011: 7Kapittel 1 Velferd og migrasjon

lite som tyder på at den opprinnelige forutsetnin-gen om «stasjonære borgere» er til stede lenger. Et åpent europeisk arbeidsmarked og en mer glo-balisert økonomi innebærer mer mobilitet, noe norsk økonomi og samfunn også drar store forde-ler av.

Det er her viktig å slå fast to forhold: På den ene side ligger Norge i verdenstoppen når det gjelder sysselsettingsandel i befolkningen i yrkes-aktiv alder, også når det gjelder sysselsettingen blant innvandrere. På den annen side er det en høy andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder som ikke arbeider og som mottar stønader. Det er også gjort justeringer i den norske velferdsmodel-len for å opprettholde det høye sysselsettingsnivå-et de senere tiårene. Dette har skjedd i samspill med andre tiltak for å effektivisere velferdstjenes-tene og dempe utgiftsveksten. Slitestyrken i den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen er et resultat av løpende reformer for å fremme økt yrkesdeltaking og styrke bærekraften gjennom konjunktursvingninger og internasjonalt press. Opprettholdelse av velferdsmodellen vil følgelig også i fortsettelsen kreve omstilling og løpende innsats for å tilpasse ordninger til nye forutsetnin-ger.

Blant «nye forutsetninger» rager innvandring – og etter hvert utvandring – høyt på dagsorden. Blant de viktigste spørsmålene Velferds- og migra-sjonsutvalget har drøftet er spørsmål knyttet til hva som skal til for å sikre fortsatt høy sysselset-ting, likebehandling og et godt sosialt sikkerhets-nett når økonomien og befolkningssammensetnin-gen endrer seg, når markedet for arbeid og tjenes-ter er åpnet gjennom EØS-avtalen, og når det poli-tiske spillerommet i stigende grad begrenses av internasjonale regler og avtaler.

Helt avgjørende for velferdsmodellens bære-kraft er at Norge klarer å videreføre den høye andelen av verdiskapende og skattebetalende inn-byggere, samt å sikre at de som faktisk er i arbeid ikke blir avhengige av varige tilskudd for å opp-rettholde en inntekt de kan leve av i Norge. Såkal-te working poor (sysselsatte, men fattige) har ver-ken vært vanlig eller akseptert innenfor den nor-ske modellen: Det sosiale sikkerhetsnettet har bidratt til å etablere en inntektsterskel, og de for-handlete minstelønningene er relativt høye. Høy sysselsetting i en slik modell krever at tilstrekke-lig mange har kvalifikasjoner som gjør at produk-tet av innsatsen deres svarer til de høye minste-lønningene. Innvandrere med lave kvalifikasjoner kan få problemer innenfor en slik modell. Samti-dig kan lavere minstelønninger påvirke stønads-mottakeres motivasjon til å arbeide, og dermed

skape press for å senke stønadsnivåene. En av utvalgets viktigste oppgaver har vært å analysere hvordan det kan legges til rette for at en mer sam-mensatt befolkning kan innlemmes i norsk arbeidsliv, og dermed lette trykket på de framti-dige velferdsbudsjettene.

Den norske modellen forutsetter altså et sam-svar mellom virkemidlene for fattigdomsbekjem-pelse, fordeling og lønnsfastsettelse. Ønsket om gode arbeidsinsentiver i stønadspolitikken kan komme i konflikt med hensynet til sosial forde-ling. Dette gjelder særlig ved lave inntektsnivåer, eller for personer med liten eller ingen arbeidstil-knytning. Det er ikke dermed sagt at største mulig forskjell mellom stønad og lønn nødvendig-vis gir de beste arbeidsinsentivene. For eksempel kan en trygg inntekt mens man rehabiliteres gi bedre forutsetninger for å komme tilbake til jobb. Fattigdom kan virke ødeleggende på mulighetene til å skaffe seg arbeid. Men gode insentiver til arbeid bidrar generelt til å gjøre velferdssystemet bærekraftig. Et system som belønner arbeidsinn-sats kan også bidra til oppslutning om velferdsmo-dellen, og en god balansering av plikter og rettig-heter kan bidra til økt verdighet og selvrespekt. Den norske velferdsmodellen står følgelig overfor et sentralt dilemma: Ut fra levekårs- og fordelings-hensyn er det ønskelig med et høyt minstenivå på stønadene, men høye stønader på kort sikt kan lett føre til et sysselsettingsproblem på lang sikt. Plikten til å arbeide må ivaretas – og underbygges gjennom insentivstrukturen – for at ikke det vel-ferdsstatlige forsikringssystemet skal undermine-res over tid.

Omfang og sammensetning

Resultater fra de makroøkonomiske analysene som SSB har gjennomført for utvalget viser at det som særlig har betydning for finansieringen av velferdsmodellen, er i hvilken grad nyankomne innvandrere integreres i arbeidsmarkedet, og for-blir yrkesaktive på linje med majoritetsbefolknin-gen. Dette betyr at både omfanget av innvandrin-gen, og kompetansen til de som innvandrer, har betydning. Hvis de som kommer har kvalifikasjo-ner som er etterspurt i det norske arbeidsmarke-det, er et høyt antall ikke nødvendigvis noe pro-blem.

På kort sikt er det mye som tyder på at arbeidsinnvandring påvirker norsk økonomi og offentlige finanser positivt, blant annet fordi alderssammensetningen er gunstigere enn i total-befolkningen. Så langt har arbeidsinnvandrerne fra EØS bidratt med mer skatteinntekter, og mot-

NOU 2011: 7 15Velferd og migrasjon Kapittel 1

tatt mindre i stønader og andre offentlige ytelser enn den øvrige befolkningen. Således har denne arbeidsinnvandringen vært gunstig for norsk øko-nomi, ved at den har gitt høyere sysselsetting og vekst, lavere inflasjon, mindre pressproblemer i arbeidsmarkedet, og dermed styrket offentlige finanser. Arbeidsinnvandring kan bidra til et mer effektivt arbeidsmarked, ved at nykommere ofte er mer mobile enn den etablerte befolkningen, og søker dit det er arbeid. Den norske arbeidskraften som har komplementær kompetanse til nykom-merne, ofte faglærte eller kvalifiserte personer, kan bli mer produktiv og etterspurt. På den andre siden er det usikkerhet med hensyn til hvordan dette vil utvikle seg framover. Noen studier tyder på at de nye arbeidsinnvandrerne har gitt deler av den innenlandske arbeidskraften større konkur-ranse. Uten kontinuerlig innsats for å opprett-holde et ordnet arbeidsliv, kan EØS-innvandrin-gen bidra til press på lønninger og standarder. Sårbar arbeidskraft, som blant annet lavt kvalifi-serte, inkludert de med innvandrerbakgrunn, kan risikere redusert arbeidsinntekt, høyere ledighet, raskere overgang til uførepensjon, eller alternativt større problemer med å komme seg i arbeid.

Konjunkturtilbakeslaget i 2009 brakte inn nye spørsmål: Hvor mange av arbeidsinnvandrerne vil forbli i Norge selv om etterspørselen etter arbeidskraft svikter, hvor mange vil ta med seg familien for å bosette seg i Norge og i hvilken grad vil partneren bli yrkesaktiv? Er det rimelig, gitt kompetansesammensetningen blant de nye arbeidsinnvandrerne, å anta at de vil følge samme mønster i yrkesaktivitet som majoritetsbefolknin-gen, eller er det mer sannsynlig at de vil ha tidli-gere overgang til uførepensjon, i likhet med andre innvandrergrupper i det norske samfunnet?

Norge har siden EØS-utvidelsen blitt et av Europas mest ettertraktede markeder for arbeid, noe som ytterligere har blitt forsterket gjennom at ettervirkningene av finanskrisen i mindre grad har berørt Norge enn andre europeiske økonomi-er. Norge har i dag Europas høyeste levestandard, de høyeste lønningene for ufaglært arbeid, samt sterk etterspørsel i deler av arbeidsmarkedet. For mange aktører – virksomheter, hushold, utleiefir-maer og europeiske arbeidssøkere – er de nye mulighetene til arbeidsmigrasjon attraktive. Dette har også gitt opphav til økt innslag av useriøse aktører og omgåelse av lov- og avtaleverk.

Som følge av den høye arbeidsinnvandringen og tjenestemobiliteten innen EØS, er det fare for at det utvikler seg lavtlønnssjikt i deler av arbeids-markedet. Hvis den nye arbeidskraften lærer hvilke rettigheter den har når det gjelder lønns-

og arbeidsvilkår, hvis den styrker sin forhand-lingsevne, og hvis myndighetene og partene i arbeidslivet sikrer at arbeidslivets normer og spil-leregler overholdes, kan situasjonen endres. En særlig utfordring her er knyttet til stadig påfyll og utskifting av den innvandrede arbeidskraften. Hvis, på den annen side, de uheldige trekkene vi har sett utvikle seg gjennom de senere årenes tje-neste- og arbeidskraftimport fortsetter, kan det by på utfordringer både når det gjelder å opprett-holde et velordnet arbeidsliv og å motvirke økte sosialutgifter. Man kan risikere økt polarisering i arbeidslivet, der en stigende andel av ufaglærte og lavtlønnete jobber overtas av innvandrere eller tjenesteytere, mens de mer kompetansekrevende delene av arbeidslivet domineres av norsk og vest-lig arbeidskraft. Spesielt viktig i vår sammenheng er de potensielle følgene for mulighetene til å inn-lemme en større andel av innvandrerne i arbeids-livet. Hvis det relative lønnsnivået synker, som føl-ge av at tilbudet av lavt kvalifisert arbeidskraft og konkurransen om enklere jobber øker, vil det kunne styrke etterspørselen etter arbeidskraft med lave kvalifikasjoner. På den annen side kan det bli mindre lønnsomt å jobbe, og dermed van-skeligere å motivere folk til å gå fra passivt mottak av stønader til arbeid.

Selv om sysselsettingen i Norge de senere åre-ne har vært eksepsjonelt høy, har ikke antallet mennesker som forsørges gjennom offentlige overføringer blitt redusert. Hvis denne utviklin-gen fortsetter, parallelt med aldringen av befolk-ningen og en sannsynlig nedgang i gass- og olje-inntekter, vil statens utgifter øke raskere enn inn-tektene om få år. Med mindre innvandrere over tid opprettholder en høyere yrkesdeltakelse enn majoritetsbefolkningen, er det, i lys av kompetan-sesammensetningen, lite som tyder på at innvand-ringen vil lette de langsiktige statsfinansielle pro-blemene.

Tre sentrale politikkområder

Det har vært en ledetråd i hele utredningsarbei-det at man må se innvandrings-, utvandrings-, vel-ferds- og arbeidslivspolitikken i sammenheng. I den norske modellen bidrar velferdsstaten gjennom sine støtte- og tilretteleggingsfunksjoner til høy deltakelse i arbeidslivet. Samtidig er høy syssel-setting en forutsetning for en god balanse mellom velferdsstatens utgifter og inntekter. Innvandring og utvandring spiller sammen med både arbeids-livs- og velferdssystemet på viktige måter.

For det første har befolkningen blitt mer sam-mensatt; den har fått nye medlemmer som ikke er

16 NOU 2011: 7Kapittel 1 Velferd og migrasjon

sosialisert inn i velferdsstaten gjennom oppvek-sten, og som i mange tilfeller ikke har kvalifikasjo-ner som er etterspurt i norsk arbeidsliv. For det andre har økende internasjonal mobilitet – varige og gjentatte forflytninger over landegrenser – også følger for velferdsytelsenes eksportabilitet; i hvilken grad og på hvilke vilkår velferdsstatens ytelser kan medbringes ved flytting internasjonalt. Begge disse forhold påvirker og utfordrer vel-ferdsstaten. Velferdsordningene gir rammer for innvandrings- og integreringspolitikken og påvir-ker migranters liv i Norge, samtidig som en mer sammensatt befolkning legger nye føringer for videreutviklingen av ordningene. Utformingen av ordningene kan også påvirke adferd når det gjel-der utvandring, og muligheter for eksport av ytel-ser kan stimulere til innvandring på både ønskeli-ge og problematiske måter. Import- og eksport-muligheten kan være en nødvendig rammebetin-gelse for å tiltrekke utenlandsk ekspertise, som har et midlertidig perspektiv på arbeid i Norge, og samtidig senke barrierene for nordmenn som ønsker arbeidserfaring ute. På den annen side kan eksportabilitet gjøre velferdsordninger uforholds-messig attraktive og forstyrre balansen mellom innsats og belastning: Hvis eksporterbare ytelser som barnetrygd og kontantstøtte for eksempel utgjør en vesentlig andel av inntektene EØS-bor-gere kan sende hjem fra arbeidsopphold i Norge, og hvis uførepensjon, dagpenger og sykepenger blir underlagt andre kontrollregimer enn hvis arbeidstakeren hadde oppholdt seg i Norge, kan eksportmuligheten påvirke migranters adferd. Gunstige eksportmuligheter kan også påvirke norske borgeres handlemåter når det gjelder å ta med opparbeidete goder utenlands, med sammen-satte virkninger for norsk økonomi og norske vel-ferdsordninger. De fleste land forsøker å få arbeid til å lønne seg – og stønader til å bli mindre attrak-tive enn arbeidsinntekt – gjennom å holde støna-dene på et slikt nivå at den enkelte får lavere kjø-pekraft som stønadsmottaker enn som yrkesaktiv. I den grad stønadene eksporteres til lavkostland, faller dette insentivet til arbeid bort, og stønadene kan framstå som svært attraktive. Generelt reiser utvandring spørsmål om hvor langt den norske velferdsstaten skal strekke seg – hvilken rekke-vidde den skal ha utenfor riket.

Det er følgelig det gjensidige påvirkningsfor-holdet mellom inn- og utvandring og den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen som er hovedte-maet i utredningen. Grunnpremisset er å bidra til bevaring og videreutvikling av den norske vel-ferdsmodellen, og til at tiltak skal støtte opp under «arbeidslinja». Utvalget har her tre sentrale poli-

tikkområder å spille på: innvandringspolitikk, arbeidslivs- og integreringspolitikk og generell velferdspolitikk.

Migrasjonspolitikk

Innvandringspolitikken – reguleringen av hvem som gis rett til å innvandre – har vært og er et sen-tralt redskap for å påvirke omfang og sammenset-ning av innvandringen til riket. Når SSBs analyser viser at innvandrernes yrkesadferd er det som betyr mest for velferdsmodellens bærekraft på lengre sikt, betyr det indirekte at det vil være vik-tigere å påvirke sammensetningen av dem som kommer, enn antallet. I studier av andre land er det en tydelig sammenheng mellom de ulike state-nes innvandringsregulering på den ene siden, og rettighetstildeling på den andre. Det avtegner seg et hovedskille mellom den nordamerikanske til-nærmingen, der en historisk mer liberal innvan-dringspolitikk kombineres med en restriktiv til-nærming når det gjelder sosiale rettigheter og vel-ferdsgoder, og den nordeuropeiske, med en mer restriktiv innvandringspolitikk i kombinasjon med en relativt sjenerøs og rask tilgang til velferdsstat-lige goder. Begge tilnærminger er representert i utvalgets knippe av landstudier, jf. kapittel 11.

EØS-avtalen legger begrensninger på norsk innvandringspolitikk når det gjelder styring av både antall og sammensetning av innvandring fra EU/EØS. Etter 1994 ble i praksis det innvan-dringspolitiske spillerommet dermed begrenset til innvandrere fra land utenfor EØS, som i hoved-sak har kommet gjennom den humanitære porten – langt på vei, men i ulik grad, styrt av internasjo-nale forpliktelser. Hvis norske politikere ville ønske å styre innvandringsstrømmene best mulig i tråd med langsiktige økonomiske interesser, er det derfor i realiteten få kanaler og virkemidler for dette. Flyktningpolitikken styres etter humanitæ-re prinsipper; familieinnvandringspolitikken har også viktige humanitære dimensjoner, selv om forpliktelsene er svakere folkerettslig; og EØS-mobiliteten kan i hovedsak kun påvirkes indi-rekte, det vil si ved tiltak som påvirker hvor attrak-tivt det er å arbeide, studere og bo i Norge. Slike indirekte tiltak kan for eksempel omfatte skatt, lønns- og arbeidsvilkår, velferdsgoder, kostnader ved studier osv., og må gjelde på like vilkår for EØS-borgere fra Norge og andre land.

Når spillerommet for justeringer er lite, har det å gjøre med at norsk innvandringspolitikk alle-rede er restriktiv på de områdene der det er mulig å stramme inn, det vil si innenfor de grensene som settes av internasjonale forpliktelser. Norske myn-

NOU 2011: 7 17Velferd og migrasjon Kapittel 1

digheter har allerede i mange år forsøkt å begrense tilstrømningen av personer fra land utenfor Norden, og fra 1994 land utenfor EØS, som ikke har kvalifikasjoner som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet, og som ikke skal gis opphold av humanitære grunner. Slingringsmon-net har stort sett handlet om hvem «som skal gis» opphold – altså en vurdering av hvor langt forplik-telsene rekker. Her har tendensen stort sett vært tilstramning, selv om vekslende regjeringer har gjort små justeringer i mer liberal retning ved noen anledninger. Føringer fra andre land i omgi-velsene har i stigende grad hatt innflytelse på defi-nisjonen av «hvor langt forpliktelsene rekker». Det har vist seg at innvandringspolitikken i andre land, særlig i våre naboland, i høy grad legger pre-missene for handlingsrommet også for norske regjeringer, ved at innstramninger i andre land kan føre til økning i tilstrømningen til Norge.

Gitt dette overordnete bildet, har utvalget ikke foreslått (eller sett det mulig å foreslå) noen vesentlige endringer i hovedlinjene for norsk inn-vandringspolitikk i sine konklusjoner. Vi under-streker imidlertid at det ut fra våre analyser er vik-tig å opprettholde ambisjonene om en «konse-kvent, rettferdig og rettssikker» asylpolitikk, der det stadig er et viktig forbedringspotensial når det gjelder saksbehandlingstid og effektiv retur av dem som har fått avslag. Det er også viktig å føre en stram familieinnvandringspolitikk, med vekt-legging av selvforsørgelse. Familieetablering og -gjenforening har samlet blitt en av de viktigste kanalene for lovlig innvandring til Norge siden 1975. Fire av ti som har innvandret i perioden 1990 til 2009 har kommet på grunnlag av famili-erelasjoner. Studier viser at deler av denne grup-pen er blant dem med lav deltakelse i det norske arbeidslivet.

Velferdspolitikken

Et sentralt mål i den nordiske modellen er å skape sosial utjevning og gode levekår. Denne utrednin-gen viser at det likevel finnes personer eller grup-per i Norge som har vedvarende lavinntekt gjen-nom mange år. En hovedårsak til dette er man-glende yrkesdeltakelse. Innvandrere, særlig de med fluktbakgrunn, har en markant høyere fattig-domsrisiko enn andre.

Forskjeller i levekår kan forklares på tre for-skjellige måter: Ulikhetene kan skyldes individu-elle ressurser (utdanning, sosial bakgrunn, helse, alder), strukturelle forutsetninger (arbeidsmar-kedsforhold, insentivstrukturer, diskriminering) og valg og verdier (kulturelle føringer, livsstilspre-

feranser). Mønstre av ulikhet skyldes gjerne et samspill mellom disse faktorene. Innvandrere kan mangle viktige ressurser som etterspørres i arbeidsmarkedet, som for eksempel relevant utdanning og norskkunnskaper. Strukturelt ska-per de høye minstelønningene en høy terskel inn i arbeidslivet for lavkvalifiserte innvandrere. Samti-dig vil en del innvandrere med store forsørgelses-plikter og små inntektsmuligheter i arbeidsmarke-det, ha små eller ingen økonomiske insentiver til å jobbe på grunn av høye overføringer. Hvordan den individuelle adferden påvirkes av økonomiske insentiver kan være avhengig av i hvilken grad man har reelle valgmuligheter: Det må være en reell jobbmulighet til stede for at insentiver skal kunne virke. Når det gjelder «valg og verdier», er ulikheter i holdning til likestilling mellom kjønne-ne trolig det mest utslagsgivende.

Utvalget søker, gjennom sine forslag, å påvirke helheten i dette bildet. Velferdspolitikken blir i den norske modellen arbeidslivspolitikkens speil-bilde. Hvis man ikke lykkes i arbeidslivspolitik-ken, kommer regningen på velferdsbudsjettene. Ikke minst derfor er det viktig at selve innretnin-gen på velferdsordningene støtter opp under del-takelse i arbeidslivet der det er mulig, samtidig som inntektssikringsdimensjonen i den norske modellen må ivaretas. I tillegg må eksportdimen-sjonen tillegges større vekt som følge av den nye situasjonen etter 2004. Utvidelsen av EØS-arbeids-markedet innebærer at Norge har gitt fra seg kon-trollen over innvandring fra denne regionen. Dette har potensielt omfattende konsekvenser for de ulike velferdsordningene innenlands, men også for eksport av ytelser.

Utvalget mener det er nødvendig å gjøre grad-vise tilpasninger i velferdsmodellen i årene som kommer, og har vurdert tre mulige hovedtilnær-minger i skjæringsflaten mellom hensynet til vel-ferdsmodellens bærekraft og sikring av befolknin-gens levekår. Ett alternativ er å gjennomføre gene-relle nedskjæringer (innstrammingsalternativet), og derved redusere statens ansvar for inntektssik-ring. Dette kan oppnås gjennom strengere adgangsbegrensning til inntektssikringsordnin-ger, gjennom reduserte ytelsesnivåer, kortere ytelsesperioder eller gjennom en kombinasjon av disse. Ett annet alternativ er å avgrense velferds-statens ansvar for innvandrere ved å etablere krav til botid eller statsborgerskap for ytelser, som man til en viss grad har gjort i Danmark i forbindelse med sosialhjelpen (tosporsalternativet). En tredje tilnærming vil være å dreie velferdsstatens ord-ninger fra passiv inntektssikring til aktivisering (aktiviseringsalternativet).

18 NOU 2011: 7Kapittel 1 Velferd og migrasjon

Utvalgets analyser viser at innvandrere fra Asia, Afrika mfl. har en betydelig lavere yrkesdel-takelse enn majoritetsbefolkningen, selv om det er variasjoner innenfor denne gruppen også. Framskrivninger av innvandring og utsikter til selvforsørgelse ut fra dagens forutsetninger, tyder på et ytterligere press på velferdsordningene i åre-ne framover. Dette kommer i tillegg til de omfat-tende utfordringene staten allerede møter i form av befolkningsaldring og økt uførepensjonering. Utvalget vurderer tosporsalternativet og det gene-relle innstramningsalternativet som lite forholds-messige og fornuftige ut fra en helhetlig vurde-ring: Tosporsløpet blir vurdert som lite treffsik-kert overfor det som framstår som hovedproble-met i mange innvandrergrupper – nemlig mangel på kvalifikasjoner og tidlig frafall i arbeidslivet. Begge alternativene vil føre til uforholdsmessig svekkede levekår for utsatte grupper. Innstram-ningsalternativet vil i tillegg innebære unødvendi-ge svekkelser av velferdsordningene for hele befolkningen. Etter utvalgets vurdering vil aktivi-seringsalternativet være et mer treffsikkert og effektivt veivalg, som også understøtter og forster-ker hovedlinjene i de senere års reformer i arbeidslivs- og velferdspolitikken. Dette alternati-vet representerer en dreining fra rene inntektso-verføringer til mer systematisk satsing på aktivise-ring i form av kvalifisering og tilpasset arbeid, i kombinasjon med arbeidsrettede lønnstilskudd og større bruk av graderte ytelser knyttet til helsere-laterte stønadsbehov. Aktivisering og graderte ytelser utgjør et vesentlig mer målrettet grep, enn generelle innstramninger, som treffer mer vilkår-lig.

I Norge, som i en del andre land, har det over tid funnet sted en dreining i aktivitetsorientert ret-ning. Utvalget mener at en slik aktiviseringslinje som tilnærming i størst mulig grad bør gjelde i inntektssikringsordningene allment. I dag gjelder prinsippet mest systematisk i dagpengeordnin-gen; gjennom kravene om å være disponibel for arbeidsmarkedet, og å delta på tilbudte arbeids-markedstiltak; i introduksjonsstønaden, som skal kombineres med deltakelse i introduksjonspro-grammet; og gjennom den attføringssatsingen som skjer mens man mottar arbeidsavklarings-penger. Utvalget mener at prinsippet i større grad og med større konsekvens, kan videreføres til – og utvides i – de helserelaterte ytelsene generelt, i overgangsstønaden til enslige forsørgere, og i sosialhjelpen.

Det er potensielt store økonomiske gevinster knyttet til utnyttelse av den arbeidskraften perso-ner med redusert arbeidsevne fortsatt er i besit-

telse av. Framskrivninger av demografiske utvi-klingstrekk viser at arbeidskraft vil bli en stadig knappere ressurs, og at det derfor vil være av stor betydning å få mobilisert de arbeidskraftressur-sene landet har. Problemer med atferdsrisiko knyttet til høye kompensasjonsgrader vil bli dem-pet gjennom en slik strategi. Uforholdsmessig rekruttering til ordningene gjennom mulighet til eksport vil også kunne avta. Alt i alt mener utval-get at et forsikringssystem bygget på aktivisering som hovedprinsipp vil være mer robust for de utviklingstrekk som er beskrevet i denne utred-ningen enn et forsikringssystem primært bygget på passive inntektsoverføringer. Samtidig vil alter-nativet ivareta tryggheten til syke og funksjons-hemmede mennesker bedre enn en generell ned-skjæring.

Aktivisering som strategi kan i utgangspunktet framstå som en stor og potensielt kostbar reform. Utvalget vil i denne sammenheng understreke at dreiningen fra rene kontantoverføringer til aktivi-sering vil måtte skje gradvis, og først og fremst rettet mot nye stønadsbehov.

Aktiviseringsalternativet tilsier også at en går kritisk gjennom forsørgingstilleggene i uførepen-sjonen. Innvandrere kombinerer, i større grad enn majoritetsbefolkningen, lave lønninger med høy forsørgelsesbyrde. Dette betyr i praksis at kom-pensasjonsratene blir svært høye for lavkvalifi-serte med hjemmeværende ektefelle og mange barn. Forskning peker på at forsørgingstilleggene kan være en delforklaring på den relativt store overgangen fra arbeid til uførepensjon blant inn-vandrere. Dessuten skaper tilleggene disinsenti-ver for ektefellenes overgang til betalt arbeid: Hvis ektefellen blir sysselsatt, taper familien for-sørgingstilleggene. Tilleggene skaper dermed økonomiske insentiver til at begge ektefeller blir stående utenfor arbeidslivet. For det tredje skaper tilleggene ekstra kontrollproblemer overfor per-soner som eksporterer stønad til utlandet.

De familierelaterte ytelsene er prinsipielt for-skjellige fra de helserelaterte ytelsene. De har ikke til hensikt å kompensere for tapt arbeids-evne, men for noen av utgiftene ved å ha barn. De tilrettelegger også for at foreldre eventuelt kan trekke seg tilbake fra arbeidslivet i en periode der de har særlige omsorgsforpliktelser. Utvalget leg-ger vekt på at perioder med tilbaketrekning fra arbeidslivet bør være midlertidige. Utvalgets grunntenking er at alle tiltak bør oppfordre til inn-vandreres deltakelse på sentrale arenaer i samfun-net, og denne tenkemåten ligger også til grunn for holdningen til de familiepolitiske ordningene; bar-nehagefinansiering, kontantstøtte, barnetrygd og

NOU 2011: 7 19Velferd og migrasjon Kapittel 1

stønad til enslige forsørgere. Uheldige fordelings-virkninger av denne omleggingen kan bedre håndteres gjennom andre eksisterende velferdsy-telser, samt gjennom eventuelle nye ordninger ret-tet mer direkte mot barna, som for eksempel hel-dagsskole, gratis fritidsaktiviteter til alle barn, med mer.

I Norge er det etablert et system der en av for-eldrene kan være hjemme med barnet på full tid det første leveåret med full eller nesten full lønns-kompensasjon, mens en av foreldrene kan velge å være hjemme, og motta mindre pengebeløp, når barnet er mellom ett og tre år. Hvis familier kan opprettholde en levestandard de selv opplever som akseptabel på én arbeidsinntekt, må dette – som nå – være deres eget valg, men utvalget stil-ler seg kritisk til offentlige stønader som subsidie-rer langvarig tilbaketrekning fra arbeidslivet for gifte kvinner og/eller kvinner med barn, og har vurdert tiltak som kan gjøre betalt arbeid mer attraktivt for denne gruppa.

Utvalget går derfor inn for å fase ut kontant-støtten i løpet av en treårsperiode, fortsette ord-ningen med gratis kjernetid i barnehager i innvan-drertette områder og skjerpe aktivitetskravet for mottakere av overgangsstønad med barn eldre enn tre år, samt innføre aktivitetskrav fra yngste barn er ett år. Utvalget understreker betydningen av mest mulig yrkesrettet kvalifisering av kvinner, i kombinasjon med barnehagesatsingen. Denne må være individuelt tilpasset, fordi det er stor vari-asjon i grunnutdanning for innvandrerkvinner.

Utvalget har lagt stor vekt på samspillet mel-lom velferdsordningenes innretning og arbeidsli-vets virkemåte når det gjelder å styrke velferds-modellens bærekraft i årene som kommer. En underliggende dimensjon og løpende utfordring for myndighetene i dette samspillet, er utdanning og kvalifisering av innvandrere og deres etter-kommere. Uten en vedvarende satsing på grunn-utdanning og yrkestilpasset kvalifisering i innvan-drerbefolkningen, risikerer Norge å få et varig lav-lønnssjikt i arbeidslivet, noe som på lengre sikt kan utgjøre en risiko for frafall og press mot selve velferdsmodellen.

Arbeidslivs- og integreringspolitikk

Innvandrere kan ikke behandles som en ensartet gruppe når det gjelder yrkesdeltakelse. De kom-mer fra mange forskjellige land, de kommer av forskjellige grunner, de bor over hele landet, og har bodd her i ulike tidsrom. Og de har ulike for-utsetninger for å komme seg i arbeid.

«Integreringspolitikk» vokste som nevnt fram som en nødvendig konsekvens av den norske vel-ferdsmodellen: Nykommere med (i utgangspunk-tet) svakere forutsetninger for likeverdig delta-kelse i arbeid og samfunnsliv måtte dyktiggjøres og understøttes, slik at de kunne bli integrert i arbeidslivet på lik linje med majoritetesbefolknin-gen. I de første årene etter at den ikke-europeiske innvandringen tok til, var integreringspolitikken lite utviklet, og det rådet også en ideologi om at utstrakt «valgfrihet» skulle gjelde i nykommernes tilpasning til det norske samfunn – særlig når det gjaldt den kulturelle sfære. «Integrering» skulle bety likeverdig tilgang på rettigheter, kombinert med stor grad av frihet til å velge tilpasningsform i samfunnet.

Siden slutten av 1980-tallet, og særlig på 1990-tallet, har denne tilnærmingen endret seg. Omfan-get av offentlige tiltak rettet mot innvandrere og – mer generelt – inngripen i tilpasningsprosessen til livet i Norge har økt betydelig. Det har dels vært resultat av økt kunnskap og erfaring, og derav bedre kapasitet og evne til å utvikle egnete tiltak, men også av en voksende politisk vilje til å stille sterkere krav overfor nye samfunnsmedlemmer. Denne nyere vilje og evne til intervensjon fra myn-dighetenes side må ses i lys av stigende bekym-ring over omfattende levekårsproblemer i deler av innvandrerbefolkningen, og stigende skepsis til om den eksisterende integreringspolitikken evnet å gi ønskede resultater. Samtidig ble det lansert nye ideer om hva som egentlig er en respektfull behandling av personer uten evne til selvforsør-gelse. Mens det å «stille krav» tidligere kunne oppfattes negativt hos mange, har det vokst fram et konkurrerende paradigme, der vilkårsløse sosi-alhjelpsutbetalinger ble forstått som klientifise-rende, og mangel på krav om motytelser som respektløst. I tillegg fikk kulturelt bestemte utslag av kvinneundertrykking stor oppmerksomhet tid-lig på 2000-tallet, noe som bidro til offentlig inter-vensjon og aktivisering. Norge var også her del av en internasjonal trend, der den tidligere rettig-hetsorienterte integreringspolitikken har blitt oppsummert som langt på vei mislykket, og der pliktelementene i stigende grad blir aksentuert. Den forsterkete vektleggingen av den norske «arbeidslinja» samsvarer således med bredere internasjonale utviklingstrekk, og den er i de fleste sammenhenger nært forbundet med gene-relle sider ved arbeidslivspolitikken.

I norsk sammenheng har integreringspolitik-ken hele veien vært en kombinasjon av særskilte tiltak rettet mot innvandrere og anvendelse av generelle arbeidslivs- og velferdspolitiske virke-

20 NOU 2011: 7Kapittel 1 Velferd og migrasjon

midler. Hovedvekten har ligget på den generelle politikken, og det har vært en målsetting å få inn-vandrere raskest mulig inn i arbeidslivet, og i en posisjon der de kan likebehandles med majorite-ten. Etter århundreskiftet har imidlertid norske myndigheter etablert et omfattende særtiltak overfor flyktninger og deres familier – introduk-sjonsordningen for nyankomne. Loven, som er inspirert av tilsvarende ordninger i Danmark og Sverige, kombinerer rettigheter og plikter på en ny måte i integreringspolitikken, og har til hensikt å dyktiggjøre de nyankomne for arbeid eller utdanning gjennom et omfattende opplæringspro-gram. Deltakerne har plikt til å delta, og mottar lønn som avkortes ved ikke-godkjent fravær. De har også rett til å få utarbeidet en individuell plan. Gjennom introduksjonsloven har myndighetene innført et klarere skille mellom en særskilt politikk for (noen) nyankomne og en generell politikk for arbeidsinnvandrere, deres familier, samt etter-kommere av innvandrere. De gruppene av nyan-komne som betraktes som mest krevende å få integrert, men som står i en særstilling som «ufri-villige migranter», har altså blitt særlig prioritert gjennom introduksjonsloven.

Når det gjelder den humanitært begrunnete innvandringen, som i norsk sammenheng har vært dominert av grupper med lave kvalifikasjo-ner, er det nødvendig å fortsette den særskilt til-passede politikken i tråd med introduksjonsord-ningen. Utvalget mener den metoden introduk-sjonsordningen representerer – arbeidsrettet (grunn-)kvalifisering i et regime som kombinerer plikter og rettigheter – er grunnleggende fornuf-tig, og bør videreutvikles og forbedres. Den bør også utvides i en behovsprøvd utgave til familie-innvandrere. Det finnes ingen snarveier utenom kvalifisering av denne (også sammensatte) grup-pen blant innvandrerne. Hvis ikke myndigheter, samt offentlig og privat sektor i arbeidslivet, lyk-kes bedre med å integrere disse gruppene i pro-duktivt arbeid så raskt og så varig som mulig, vil det innbære en betydelig økonomisk byrde på vel-ferdsbudsjettene. Som også Fordelingsutvalget påpekte i sin innstilling, skjer det en vedvarende tilstrømming av lavkvalifiserte grupper til norsk arbeidsliv. Hvis ikke kvalifiseringen og sysselset-tingen av disse gruppene bedres, er det en risiko for etablering av en varig minoritetsdominert gruppe utenfor det ordinære arbeidslivet, med potensielle negative følger for både velferdsmo-dellen og arbeidslivets virkemåte. Gode trygde-ytelser for å sikre levestandarden til dem som ikke kan forsørge seg gjennom lønnet arbeid må fortsatt være en grunnplanke i den norske model-

len. Samtidig mener utvalget at de aller fleste mennesker vil ha en bedre samlet velferd gjen-nom å delta i arbeidslivet. Dette gjelder ikke minst nykommere, som lettere og raskere vil finne seg til rette i sitt nye bostedsland ved å være en del av et arbeidsmiljø. Det forutsetter selvsagt at det aktuelle arbeidsmiljøet holder minimumsstandar-der. Utvalget har derfor av flere grunner funnet det fornuftig å foreslå sterkere satsing på å fremme yrkesdeltakelse blant innvandrere – både nyankomne og personer med lengre botid.

Når det gjelder arbeidsinnvandrere, vil den viktigste attraksjonen være etterspørselen i arbeidsmarkedet, og lønnsnivået sammenliknet med andre mulige destinasjonsland. De viktigste politiske redskapene som bør anvendes overfor denne gruppen, er da – etter utvalgets mening – å finne i den generelle arbeidslivspolitikken. Det er her sentralt å motarbeide sosial dumping og svart arbeid for å bevare den norske arbeidslivsmodel-len. Tiltak som bidrar til å redusere skatteunndra-gelse og omfanget av den svarte økonomien er viktig både for å opprettholde legitimiteten i vel-ferdsordningene, og for å beskytte utsatte yrkes-utøvere i bransjer der mye av det svarte arbeidet ser ut til å bli utført. Ved siden av å videreføre den offentlige innsatsen mot sosial dumping og for et anstendig arbeidsliv, er det viktig å støtte partenes arbeid for å opprettholde et velorganisert arbeids-liv, bygd på et solid avtaleverk. I denne sammen-heng kan det være relevant å vurdere tiltak for å sikre et mer treffsikkert regime for minstelønnin-ger og arbeidsvilkår. Åpningen av det norske arbeids- og tjenestemarkedet for personer fra EØS har medført endringer i rammebetingelsene for det norske arbeidslivsregimet. Det er både store gevinster og utfordringer knyttet til den omfat-tende EØS-innvandringen Norge har hatt siden 2004. Omfattende bevegelser av arbeidskraft over grensene kan i seg selv få konsekvenser for lønns-dannelsen. Den utvidede arbeidsstyrken som føl-ger av EØS og økt internasjonal arbeidskraftsmo-bilitet kan for eksempel bidra til å dempe lønns- og prispresset under høykonjunktur, med det kan også bringe med seg et mer permanent lavlønns-marked i deler av arbeidslivet.

I tillegg kommer de store kontrollutfordrin-gene som følger av tjenestevandring, arbeidskraft-utleie og underentrepriser. En viktig oppgave for myndigheter og parter framover, blir å forhindre at det nye tilbudet av arbeidskraft fra lavkostland i EU forstyrrer arbeidsmarkedets virkemåte, og dermed bidrar til lavlønnskonkurranse og dårlige-re arbeidsvilkår for den innenlandske arbeidsstyr-ken. Dette er viktig ikke minst av hensyn til vel-

NOU 2011: 7 21Velferd og migrasjon Kapittel 1

ferdsmodellens videreføring: Myndighetene og partene må forhindre et mønster der underbetalt arbeid tjener som en inngangsbillett til velferdsgo-der, hvor likebehandling av EØS-innvandrere og andre norske arbeidstakere skal gjelde gjennom-gående. I den grad EØS-innvandrere faller ut av arbeidsmarkedet, men forblir i Norge, vil de følge-lig omfattes av den generelle norske velferds- og aktiviseringspolitikken.

Det er viktig å motvirke utvikling av et lav-lønnssegment i arbeidslivet. På den annen side kan høye minstelønner skape en høy terskel inn i arbeidslivet, og gjøre det vanskeligere for lavkvali-fiserte personer å få innpass. Utvalgets svar på dette sentrale dilemmaet er økt satsing på kvalifi-sering og aktivisering for å styrke målgruppenes relative posisjon i arbeidssøkerkøen. Dette kan kombineres med insentiver – for eksempel lønns-tilskudd – som motiverer arbeidsgivere i offentlig og privat sektor til å rekruttere grupper som opp-fattes som mindre produktive. Utvalget ble i man-datet eksplisitt bedt om å vurdere tiltak som ville støtte opp under «målene om høyeste mulig yrkesdeltagelse», det vil si en videreføring av «arbeidslinja» i norsk velferdspolitikk. Etter utval-gets egne vurderinger, er dette en nødvendig til-nærming hvis målsettingen er å bevare grunn-strukturen i den norske velferdsmodellen. Det er like fullt viktig å være bevisst på arbeidslinjas grenser. Velferdsordningene spiller stadig en vesentlig rolle for å sikre befolkningen verdige liv og gi en grunnleggende inntektssikring når andre alternativer er uttømt. Når det gjelder innvan-drere i dagens Norge, må arbeidslinja avstemmes mot andre vesentlige forhold som fattigdomsbe-kjempelse og arbeid mot diskriminering.

Oppslutning om modellen

Det har vært, og er, en sterk oppslutning om vel- ferdsstaten i Norge. I internasjonale sammenlik-ninger rager Norge høyt når det gjelder «generali-sert tillit» – det som i andre sammenhenger kalles «samfunnslim» eller «sammenhengskrefter». Denne tilliten er en nødvendig ingrediens i videre-føringen av velferdsstatsmodellen. Dyre kollek-tive ordninger krever tillit og solidaritet til noe hevet over individene og smågruppene i samfun-net. På den annen side bidrar en velfungerende velferdsstat til å skape tillit. Tilliten er på mange måter bindeleddet mellom kultur og institusjoner. Denne tilliten har i Norge vært avgjørende for å skape velferdsstatens reisverk, og tilliten har selv blitt holdt ved like av institusjonene velferdsstaten representerer. Men denne gjensidig forsterkende

dynamikken er ikke gitt en gang for alle. Oppslut-ning er en sårbar størrelse.

I denne utredningen er vi bedt om å vurdere «hvorvidt et større etnisk og kulturelt mangfold kan antas å påvirke synet på og bruken av dagens velferdsordninger». Forholdet mellom etnisk/kul-turelt mangfold og oppslutning om velferdsord-ninger i befolkningen er komplisert. Vi har ikke kunnet undersøke dette forholdet inngående – av tidshensyn og av mangel på data. Det er generelt vanskelig å finne gode måter å undersøke dette på, noe som reflekteres i den internasjonale litte-raturen på området. Ikke desto mindre er oppslut-ning om velferdsmodellens ulike dimensjoner vesentlig for utviklingen framover – med hensyn til modellens innretning og bærekraft som sådan, men også når det gjelder innvandringens konse-kvenser.

Legitimitetsspørsmål knyttet til migrasjon og den norske modellen er i utredningen først og fremst relevant når det gjelder arbeidslivs- og vel-ferdspolitikk. Aktiv arbeidsmarkedspol